Bongrand - Les Savoirs de Gouvernement À La Frontière Entre Administration Et Politique

INTRODUCTION
Les savoirs de gouvernement la frontire entre administration et politique

Philippe Bongrand et al. Presses de Sciences Po | Gouvernement et action publique
2012/4 - n 4 pages 7 20
ISSN 2260-0965
Article disponible en ligne l'adresse:
-------------------------------------------------------------------------------------------------------------------http://www.cairn.info/revue-gouvernement-et-action-publique-2012-4-page-7.htm
-------------------------------------------------------------------------------------------------------------------Pour citer cet article :
-------------------------------------------------------------------------------------------------------------------Bongrand Philippeet al., Introduction Les savoirs de gouvernement la frontire entre administration et politique , Gouvernement et action publique, 2012/4 n 4, p. 7-20. DOI : 10.3917/gap.124.0007
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DOSSIER
Introduction : Les savoirs de gouvernement la frontire entre administration et politique La construction du rle dingnieur-conomiste au ministre des Transports : conseiller le politique, rsister au comptable et discipliner le technicien (1958-1966) Publier des chiffres officiels ou les contraintes bureaucratiques et politiques qui faonnent lexpertise dtat : le cas des statistiques du ministre du Travail Instituer la police des risques sanitaires : mise en circulation de lpidmiologie applique et agencification de ltat sanitaire Former pour dpolitiser : ladministration des immigrs comme cible de laction publique Savoirs et autonomisation de ladministration dans les rformes de lInstruction publique sous Jules Ferry (1879-1883)
INTRODUCTION
Philippe Bongrand, Julie Gervais et Renaud Payre Yes, I do think there is a real dilemma here, in that while it has been government policy to regard policy as the responsibility of Ministers and administration as the responsibility of officials, questions of administrative policy can cause confusion between the administration of policy and the policy of administration, especially when the responsibility for the administration of the policy of administration conflicts or overlaps with responsibility for the policy of the administration of policy. J. Lynn, A. Jay, Yes, Minister (cits par Peters, 1988, p. 144)
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Rsum : Cet article insiste sur le rle des savoirs dans la construction de la frontire entre administration et politique. La dichotomie entre administration et politique subsiste alors quelle est mise en cause de manire rcurrente, tant dans les analyses scientifiques que dans les volutions de laction publique. Les auteur(e)s montrent lintrt spcifique dune approche centre sur la mobilisation de savoirs pour laction publique. Ils prsentent les articles du dossier et leurs rsultats relatifs aux acteurs, modalits et effets de la mobilisation de savoirs dans la construction de cette frontire.
MOTS-CLS : ADMINISTRATION TAT FONCTION PUBLIQUE POLITIQUE SAVOIRS DE GOUVERNEMENT SOCIO-HISTOIRE
GOVERNING KNOWLEDGE AT THE BORDER BETWEEN PUBLIC ADMINISTRATION AND POLITICS

Abstract: This article argues that governing knowledge plays a critical role at the border separating
public administration from politics. The dichotomy between public administration and politics remains in spite of recurrent criticisms from both the scientific field and the evolution of public policies. The authors show that an approach in terms of knowledge mobilization is relevant in order to question the dichotomy between public administration and politics. They introduce articles that show the role of modes, actors, and possible effects of such a mobilization in the drawing of a border between the administrative and the political fields.
KEYWORDS: CIVIL SERVICE GOVERNING KNOWLEDGE HISTORICAL SOCIOLOGY POLITICS PUBLIC ADMINISTRATION STATE
R no 04 R Octobre-dcembre 2012 R DOSSIER
10 R Philippe Bongrand, Julie Gervais, Renaud Payre
Dans cette perspective, les articles runis ici montrent, sur des terrains prcis, comment et avec quels effets des acteurs mobilisent des savoirs pour connatre, conceptualiser, accomplir ou dcrire leurs propres pratiques de gouvernement. Ils observent en particulier comment ces acteurs prennent position relativement la division, fortement institutionnalise, des tches de gouvernement entre administration et politique. Quils portent sur le XIXe ou le XXe sicle, ces articles dcrivent des situations analogues o cette dichotomie classique entre administration et politique, objet dusages stratgiques ou de logiques institutionnelles, se trouve fragilise. Les auteur(e)s tudient plus prcisment comment des savoirs interviennent dans le travail de production et de transformation de ces catgories. Pour prsenter le numro, cette introduction insiste tout dabord sur la prennit dune frontire qui subsiste malgr des remises en cause rcurrentes, tant dans les analyses scientifiques que dans les volutions de laction publique. Elle dveloppe ensuite lintrt spcifique dune approche de cette frontire sous langle de la mobilisation de savoirs pour laction publique, avant de prsenter plus prcisment les articles runis.
Administration et politique : fragilits dune dichotomie savamment construite

Administration et politique , catgories aujourdhui ordinaires, se sont construites au fil dun processus plurisculaire. Lavnement de monarchies constitutionnelles et la diffusion de thories et pratiques de rpartition des pouvoirs incitent organiser les pouvoirs publics aux XVIIe et XVIIIe sicles. Ces entreprises distinguent ceux qui exercent les tches les plus substantiellement lies la souverainet, comme la dlibration ou la prise de dcision, des professionnels qui excutent leurs dcisions. Au point daboutissement de ce processus, le politique renvoie aux techniques et aux professionnels de la reprsentation et de la confrontation dintrts, soit lexercice de la souverainet ; en contexte dmocratique, il tire sa lgitimit de llection. Ladministration, elle, a trait aux activits et aux acteurs de lexcution des dcisions politiques ; sa lgitimit tient notamment lefficacit de la mise en uvre (Rosanvallon, 2008). La sociologie historique montre que le dveloppement de
1. Les auteur(e)s remercient vivement Nicolas Delalande et Jay Rowell pour leurs prcieuses relectures.
R GOUVERNEMENT & a c t i o n p u b l i q u e R
Ltude des modalits concrtes du gouvernement des socits montre que ltat se construit en mme temps quil modle ses sujets et ses territoires laune de ses propres catgories (Scott, 1998 ; Foucault, 2004 ; Bourdieu, 2012)1. Cest notamment par la production et la mobilisation de savoirs de gouvernement que ltat administre, oriente les conduites et, in fine, transforme la socit. Les populations et leur environnement sont, ds lpoque moderne, au cur de cette pratique qui consiste les mettre en savoirs, en modles et en taxinomies administratives, dans une perspective utilitariste (conomique, militaire, disciplinaire). Linspection des manufactures lheure du colbertisme (Minard, 1998), de mme que la gense de la statistique comme activit administrative et outil cognitif (Desrosires, 1993), en sont des exemples connus. Poursuivant ce questionnement sur la construction sociale des catgories de gouvernement, ce numro laborde moins par le versant du contrle de la socit que par celui du contrle de lappareil dtat.
LES SAVOIRS DE GOUVERNEMENT R 11
ltat saccomplit plus prcisment par la distinction, parmi des agents spcifiquement chargs dexercer le pouvoir, de deux filires, lune politique (les dirigeants, les lus), lautre administrative (les fonctionnaires) (Dreyfus, 2000). Par les modes de recrutement, les registres de justification ou encore les instruments daction, politique et administration relveraient de deux mondes diffrents (Weber, 2003). Ladministration se tient en dehors de la sphre propre la politique [politics] [et les] questions administratives ne sont pas politiques [political] (Wilson, 1887, p. 211). Si elle est un enjeu de luttes, par exemple dans labolition du clientlisme ou dans la mise en place de concours de recrutement, cette dichotomie apparat nanmoins tellement vidente quelle ne mrite[rait] mme pas dtre discute2 (ibid., p. 210). De fait, les rgimes occidentaux sont, depuis deux sicles, fonds sur cette distinction entre le pouvoir politique reprsentatif lu et les fonctions dadministration. La diffrence entre ladministration et la politique est un postulat commun nombre de sciences de ladministration qui naissent au tournant des XIXe et XXe sicles. La public administration amricaine trouve par exemple lune de ses origines dans la floraison de groupes locaux de rforme municipale qui, au cours des annes 1890, dnoncent le systme partisan [party system] et veulent extraire et manciper une part spcifiquement administrative de lexercice du pouvoir. Ils promeuvent lefficacit gouvernementale, dveloppent des outils adapts et revendiquent un excutif fort spar de la politique (Mann Stewart, 1950 ; Schiesl, 1977). Cest partir des informations rassembles par les bureaux de recherche municipale, tels le New York Bureau of Municipal Research cr en 1907 (Dahlberg, 1966), qui se transformeront dans les annes 1920 en Institutes of Public Administration, que sengage un travail de perfectionnement et de recherche scientifique des principes dune gestion municipale juge dautant plus efficace quelle est rigoureusement dtache du politique. Ce mouvement participe dune profonde rorganisation du pouvoir excutif au niveau fdral (Karl, 1963 ; Kahn, 1997). Si ladministration peut tre neutre vis--vis des politiques, si ses actions peuvent constituer une simple mais efficace courroie de transmission des choix politiques, cest grce la rationalit de son organisation et la comptence de ses personnels. Les savoirs jouent ainsi un rle fondamental dans la lgitimation de cette organisation moderne, bureaucratique, du gouvernement. lpoque du New Public Management, cest dans un registre similaire que les savoirs se trouvent au centre des doctrines, pratiques et analyses des services publics (Hood, Lodge, 2004). Ils viennent la fois formaliser et redfinir la distinction entre les fonctions politiques et administratives. Ceci apparat en particulier dans les rcentes rformes qui entendent noncer les comptences des fonctionnaires et caractriser la spcificit du mtier administratif. Plusieurs pays ont ainsi adopt des cadres de comptence , ensembles dattendus professionnels formuls en termes dexpertise, de connaissances, de capacits managriales, daptitudes comportementales, voire de traits de caractre (Gervais, Payre, 2009 ; Georgakakis, 2010) qui servent de modles prescriptifs aux ministres, departments ou executive agencies qui les tablissent (Hood, Lodge, 2005 ; Ingraham, Getha-Taylor, 2005 ; Van der Meer, Toonen, 2005). Les savoirs, rigs en comptences, sont censs, une fois encore, attester les frontires entre administration et politique.
2. Traduit ici par les auteur(e)s de larticle.
La critique savante de la dichotomie entre administration et politique a galement donn lieu des catgorisations alternatives (Aberbach, Putnam, Rockman, 1981). Daprs Joel Aberbach, Robert Putnam et Bert Rockman, la dichotomie classique des rapports entre personnels politiques et administratifs repose sur des prsupposs tels que la simplicit des dcisions ou la forte hirarchie entre les champs politique et administratif qui ne correspondent pas aux caractristiques effectives des gouvernements modernes. Aux cts du personnel politique, des fonctionnaires participent directement au gouvernement en prodiguant leurs conseils, en orientant des rformes ou en contribuant la rdaction de textes juridiques (Allison, 1971 ; Page, 2003 et 2012 ; Page, Wright, 1999 et 2007). Fonctionnaires et lus peuvent avoir partie lie dans lexercice de leurs fonctions qui requirent toutes deux une certaine habilit politique3 et ils peuvent partager des objectifs et des valeurs au point de former des coalitions contre les interfrences extrieures. Comme dans le modle tatiste de Guy Peters ( The Village Life Model ), ils se prsentent alors comme des joueurs diffrents [mais] membres de la mme quipe (Olsen 1983, p. 120 cit par Peters, 1988, p. 150). De mme, lus et fonctionnaires peuvent partager des formes de comptence, avec le renforcement dun accs la politique par la haute administration. Toutefois, certaines politiques publiques engagent des problmes techniques et renvoient de relles capacits administratives sur lesquelles les lus doivent compter. Les travaux rcents sur les politiques budgtaires appellent porter une plus grande attention linfluence de lexpertise des hauts fonctionnaires. Ceux-ci matrisent lutilisation dinstruments complexes et, dans le cadre de politiques fortement impopulaires, peuvent jouer un rle primordial en tant moins soumis aux contraintes politiques que les lus (Marier, 2005 ; Bezes, Sin, 2011). Sil y a, en apparence, obissance au politique, on peut observer comme le fait Alexandre Sin au sujet du directeur du Budget une interpellation du politique ex ante lorsquil contrevient aux objectifs budgtaires (Sin, 2006, p. 273).
3. Lhabilit politique peut tre de nature diffrente dans la mesure o les fonctionnaires ont davantage affaire
des groupes dintrt de taille rduite et aux intrts cibls sur des politiques publiques spcifiques, tandis que le personnel politique reprsente des intrts plus larges, diffus et non articuls entre eux (Aberbach, Putnam, Rockman, 1981, p. 9).
La pertinence de cette coupure fondamentale entre le personnel politique, charg de diriger, et les fonctionnaires, chargs de prparer et dexcuter loyalement les dcisions sans faire eux-mmes de politique, pose pourtant problme. La conceptualisation du mode bureaucratique dorganisation de ltat sest immdiatement accompagne comme lexige son statut de type idal de la rflexion sur ses carts avec les situations historiques (Weber, 2004). Des savoirs viennent ici critiquer ou dnoncer les limites de la distinction, pratique comme conceptuelle, entre administration et politique. Cest le cas des recherches qui, dans les annes 1940 et 1950, procdent une sociologisation des tudes sur ladministration. Aprs la Seconde Guerre mondiale aux tats-Unis et une dcennie plus tard en France, lessor de la sociologie des organisations et louverture de la science politique aux enqutes empiriques sur le fonctionnement concret de ladministration mettent au jour les complicits luvre derrire la frontire, apparente, entre filires politique et administrative (Bezes, Pierru, 2012). Les travaux franais, prenant par exemple pour objet les relations entre pouvoir notabiliaire et bureaucratie, dmontrent que lensemble politico-administratif fait systme (Crozier, Thnig, 1975).
Pour autant, la dichotomie entre administration et politique perdure, comme latteste la vivacit des dbats quelle suscite dans la public administration amricaine : plus dun demisicle aprs sa publication, la rfutation de cette dichotomie par Dwight Waldo (1948), refondateur de la discipline, continue dtre controverse (Collectif, 2008). Les mises en scne de la diffrence entre administration et politique sont donc aussi prgnantes que leurs critiques sont rcurrentes : peut-tre cette situation paradoxale vaut-elle prcisment la dichotomie son rle stratgique dans la lgitimation de lordre politique lgal-rationnel ? Le pouvoir exerc au nom de la rationalit ne fonctionnerait quen prtant le flanc et en ouvrant lespace aux discussions savantes, publiques, critiques et/ou constructives de ses fondements. Les scnes de la remise en cause de cette dichotomie ne seraient alors pas secondaires, mais centrales et ordinaires. Sous cette hypothse, cette situation paradoxale voit la frontire entre les catgories administrative et politique se jouer dans les interactions entre recherches acadmiques et rformes politiques. Dans le contexte actuel de transformation de ltat, les analyses des politiques de modernisation administrative qui circulent dans les milieux rformateurs illustrent cette relation intime entre les savoirs sur ladministration et les tentatives de recomposition du mtier dadministrateur.
Savoirs et autonomie de ladministration

Lobjectif de ce numro nest pas de revenir sur les formes dinstitutionnalisation des sciences de gouvernement, souvent tudies dans une perspective macroscopique (Ihl, Kaluszynski, Pollet, 2003 ; Laborier et al., 2011 ; Payre, Vanneuville, 2003). Il nest pas question ici non plus de reprer les synchronies entre formation de ltat et construction des sciences sociales (Skocpol, Rueschmeyer, 1996). Certes, le point de dpart est de saisir ltat comme une matrice cognitive (Gensburger, 2011), partir de lanalyse de pratiques administratives. Dans cette perspective, la contribution des changes entre services administratifs, ou entre tats, la production de savoirs, ou de sciences, fait dj lobjet de chantiers de recherche (Kaluszynski, Payre, 2012). Le propos de ce numro, formul en termes de savoirs de gouvernement plutt que de sciences de gouvernement , se concentre sur les mcanismes et enjeux de la mobilisation de savoirs dans laction publique.
De fait, lvolution historique connat une convergence des rles administratifs et politiques : la bureaucratisation du personnel politique et la politisation des bureaucrates illustrent ce brouillage entre les deux univers (Heclo, 1977, p. 34-36 et 65-81 ; Aberbach, Putnam, Rockman, 1981, p. 16). La circulation dindividus entre les sphres administrative et politique, phnomne marquant de la fin du XXe sicle (Birnbaum, 1985), conduit lmergence de super-bureaucrats (Campbell, Szablowski, 1979) et de pure hybride entre les deux groupes l Image IV de J. Aberbach, R. Putnam et B. Rockman. Plus rcemment encore, la diffusion du New Public Management, et les phnomnes de politisation fonctionnelle ont favoris cette labilit des frontires. Les agents administratifs sont incits prendre en considration les contraintes propres au champ politique, anticiper les demandes manant du personnel politique, sinvestir personnellement dans des projets, et endosser la responsabilit de leurs dcisions dans la conception et la mise en uvre des politiques publiques (Clifford, Wright, 1998 ; Eymeri, 2003 ; Bezes, Le Lidec, 2007).
Comment la mobilisation de savoirs contribue-t-elle faire tenir ltat tout en entretenant des rapports de force en son sein ? Cest l reprendre les recommandations de Pierre Bourdieu, Olivier Christin et Pierre-tienne Will (2000) au sujet de ltude des formes de pense et de mise en ordre du monde, des routines bureaucratiques par lesquelles [ltat] se forme, se perptue, se lgitime jour aprs jour et assure ce que lon appelle aujourdhui la continuit de ltat (p. 6). La dmarche, microscopique, consiste analyser les formes de mobilisation des diffrents savoirs au sein de laction administrative, en tant que processus de production, dapprentissage et de transformation des rles de gouvernement. Cela ne va pas sans rejoindre une forme de no-institutionnalisme sociologique saisissant les institutions comme des ensembles de procdures et structures qui dfinissent et dfendent des valeurs, normes, intrts, identit et croyances (March, Olsen, 1989, p. 17) en reprant en quoi laction administrative tient par la mobilisation de modles cognitifs. Une dmarche similaire a pu tre suivie pour interroger des outils, des dispositifs et des instruments qui rendent possible laction administrative et concourent la gense de nouvelles catgories daction publique. Elle a port sur des sujets qui, aussi divers que ltude de la machine crire (Collectif, 2000), de la navigation intrieure (Szulman, 2011) ou dun budget (Kahn, 1997), donnent tous lieu la mobilisation de savoirs transforms en savoir-faire professionnels. Matriels ou immatriels, de tels outils permettent concrtement doprationnaliser une action administrative, non seulement en organisant un savoir sur le gouvernement, mais en vhiculant, en outre, une reprsentation de laction publique et de ses relations avec les gouverns (Lascoumes, Le Gals, 2004). En sinterrogeant sur la manire dont la mobilisation de savoirs de gouvernement concourt (re)dfinir et ngocier des frontires entre administration et politique, ce numro revient sur le statut des savoirs comme outils dautonomie de ladministration4. Le processus dautonomisation nest videmment pas linaire : il faut le saisir par endroits et par moments. Lors du premier XIXe sicle, marqu par le droit administratif naissant, le modle centralisateur napolonien se confronte aux transformations conomiques et sociales lies de nouvelles formes de production et de travail. Cette priode se caractrise par un certain enchevtrement du gouvernement et de ladministration, encore peu autonomiss et assez peu objectivs comme deux ralits distinctes. Dans un contexte douverture des marchs politiques (en particulier de lligibilit), le second XIXe sicle, en son dernier tiers surtout, est davantage marqu par la recherche de nouvelles formes de recrutement dans ladministration, incluant notamment des considrations de comptence. Un nouveau type de savoir voit alors le jour : une science administrative fonde sur ltude des activits concrtes des administrations. Le moment qui va des annes 1950 aux annes 1970 est marqu par les rvolutions techniques et par la consolidation dune idologie de la modernisation. Le haut fonctionnaire est rig en figure politique idale et la science conomique simpose comme un savoir majeur
4. Cette entre a t privilgie par le projet de recherche MOSARE Mobilisation de savoirs pour la rforme :
circulation des savoirs de gouvernement et transformations de laction administrative (XIXe-XXe sicles), men dans le cadre du programme Administrer/Gouverner de lAgence nationale de la recherche (cf. http://mosare.ens-lyon.fr). Les contributions ici runies sont issues du colloque organis dans le cadre de ce projet, les 23 et 24 juin 2010, au Centre Marc Bloch Berlin, avec le soutien de Triangle. Nous remercions Insa Breyer, Pascale Laborier et Petra Overath pour leur participation.
pour le bon fonctionnement de ladministration. Comme nous lavons voqu travers les travaux rcents, lpoque contemporaine et les rformes managriales qui lui sont associes renvoient une plus grande labilit des frontires et alimentent le dbat sur lautonomisation de ladministration. En partant de terrains franais situs entre la fin du XIXe sicle et la fin du XXe sicle, ce numro affine lanalyse du processus dautonomisation. Il ne remet pas en cause son existence mais insiste sur la diffrence entre autonomie et dichotomie.
Mobiliser des savoirs pour peser sur la diffrenciation entre administration et politique
Les cinq articles runis dans ce dossier portent sur des activits qui mettent en jeu lautonomie de ladministration : le recrutement ou la formation de fonctionnaires, llaboration de publications officielles, la dlimitation des missions et comptences dun service ministriel ou dune agence administrative. Sur ces diffrents terrains, les auteur(e)s montrent que lidentification de positions, de fonctions, dactions, de lgitimits ou de rationalits spcifiquement administratives est le fruit dun travail, collectif et conflictuel, de distinction de la politique. Postulant que la mobilisation de savoirs est centrale dans ldification de cette frontire, les articles font le pari dun intrt heuristique en observer les acteurs, les modalits et les effets. Lintrt pour la diversit des acteurs de la mobilisation de savoirs permet de montrer que la revendication dune frontire nest pas seulement lapanage de fonctionnaires cherchant saffranchir du politique. Suivant une hypothse classique de sociologie des professions, la mise en avant et la revendication de savoirs spcialiss pourraient en effet tre perues comme le fait de groupes soucieux de sen voir reconnatre le monopole. Des savoirs spcifiquement administratifs seraient ainsi des instruments de conqute et de protection de territoires professionnels. Or certains articles montrent que des acteurs politiques, trouvant intrt mettre en avant des savoirs au service de lautonomisation de ladministration, sont parfois linitiative. Cest ce quillustre la mise en place, en 1962, au sein du ministre des Travaux publics et des Transports, dune administration charge de produire des tudes : le service des affaires conomiques et internationales (SAEI). Retraant les circonstances et mobiles de cette cration, Harold Mazoyer montre quelle est le fait de dirigeants (ministre et cabinet) qui tentent de circonvenir des directions administratives juges trop puissantes. Les sciences conomiques sont alors mobilises pour redonner une marge de manuvre aux acteurs politiques relativement certains fonctionnaires. On retrouve dans larticle dEtienne Penissat cet enrlement politique des savoirs sur le terrain, analogue, de la Direction de lanimation de la recherche, des tudes et des statistiques (DARES), service dtudes du ministre du Travail et de lEmploi, envisag cette fois lchelle, plus rapproche, du travail de ses chargs dtudes. La fabrique des publications officielles, cest--dire la production et linterprtation des statistiques dtat, se rvle tre parseme de routines et de ngociations, voire de conflits, venant rappeler aux agents administratifs que le cabinet est parmi [eux] . La circulation de lpidmiologie applique, tudie par Franois Buton et Frdric Pierru, est prise dans des logiques similaires : lautonomie dune agence fonde sur la lgitimit de ces savoirs offre aux politiques de nouvelles ressources : des fusibles
La mobilisation de savoirs nest toutefois pas rductible ces seuls usages stratgiques. Elle procde en particulier des caractristiques des dispositifs qui font circuler les savoirs. Dans les articles runis ici, ces dispositifs sont des formations, des publications et des concours de recrutement. Ces instruments dincorporation de savoirs laction publique sont susceptibles de produire leurs propres effets : les concours administratifs orientent vers des bibliographies prcises, les formations lpidmiologie donnent accs des lieux de sociabilit distincts des lieux de travail habituels, llaboration de publications officielles impose des procdures de cocriture. Ces articles invitent ds lors sinterroger sur les caractristiques propres ces dispositifs. Lune dentre elles apparat en particulier : au regard de la division bureaucratique des rles de gouvernement, ces dispositifs prsentent une indtermination remarquable. Alors quils offrent des ressources ou sanctionnent des comptences qui peuvent peser sur ladoption ou la mise en uvre de politiques publiques, ils nimposent pas den faire usage. Les mdecins-inspecteurs de sant publique qui passent par les bancs de lInstitut pour le dveloppement de lpidmiologie applique (IDEA), objet central de ltude de Franois Buton et Frdric Pierru, ne sont pas tenus de mettre en uvre des dcisions prcises. Linitiative de la formation IDEA nest pas indexable une rforme ministrielle, et pourrait tre lue comme visant exclusivement la comptence des agents pour lexcution de tches dfinies ailleurs et par dautres. Les stagiaires en sortent pourtant comme des acteurs de ladministration des politiques publiques dsormais dots de proprits sociologiques (en matire de capital social et culturel notamment) auxquelles ils pourront donner une porte dans laction publique. Les concours de recrutement du ministre de lInstruction publique illustrent lexcs cette forme dindtermination : les savoirs rendus indispensables pour accder des rles de gouvernement ne sont pas des savoirs professionnels, mais des titres et comptences scolaires. Ici plus quailleurs, ces dispositifs de mobilisation de savoirs conduisent douter que les savoirs puissent servir dans lexercice des fonctions auxquelles ils mnent. Cette indtermination des dispositifs quant lusage des savoirs fait cho au phnomne voqu plus haut : la persistance dune
capables de sauter en cas de crise sanitaire . Ceci se retrouve galement dans ltude, par Philippe Bongrand, des rformes administratives du ministre de lInstruction publique aux dbuts de la Troisime Rpublique. Lappel librer les instituteurs de la politique, la rvaluation du rle des enseignants dans ladministration de lUniversit, et lautonomisation du recrutement des cadres administratifs sont endosss par le ministre Jules Ferry lui-mme. Ces terrains denqute montrent ainsi que le processus de bureaucratisation ne repose pas uniquement sur des dynamiques professionnelles : des logiques politiques prsident ldification dune frontire entre administration et politique. Les dynamiques institutionnelles familires de la sociologie des professions ne sont pas absentes pour autant. Les articles montrent combien les savoirs sont pris dans des concurrences internes ladministration. Narguesse Keyhani situe ainsi laction de lAgence de dveloppement des relations interculturelles (ADRI) dans une nbuleuse dacteurs des politiques dintgration. Cette agence parapublique met en avant des savoirs universitaires afin de se faire reconnatre un territoire daction spcifique : au cours des annes 1970 1990, les savoirs interculturels lui servent rsister aux critiques de son action et de sa gestion, et lui assurent une autonomie face aux changements politiques. Plusieurs segments de ladministration de lIntgration saffrontent ainsi sur la base de savoirs diffrents : aux audits des uns rpondent les savoirs interculturels des autres.
dichotomie administration/politique malgr les critiques. Les dispositifs de mobilisation de savoirs tudis ici, plutt que de trancher en faveur dune relation prcise entre administration et politique, conduisent poser et ouvrir le problme. Lattitude des fonctionnaires exerant au sein de services dtudes lindique. Harold Mazoyer rapporte les propos dingnieursconomistes du ministre des Transports qui, face au mutisme des politiques, se trouvent contraints de prendre des positions qui sont loin de la simple excution de dcisions. Etienne Penissat identifie pour sa part une ligne qui spare les membres de la DARES selon quils attribuent aux savoirs un rle daide la dcision ou danimation des dbats publics. Pour caractriser les effets de ces jeux de mobilisation de savoirs, enfin, les auteur(e)s proposent des hypothses sur les changements daction publique qui soprent par cette organisation du gouvernement. Chacune des scnes analyses peut ainsi tre prsente comme le spectacle dune dissimulation, par et avec des savoirs, dactivits politiques. Au sujet de la cration du service dtudes au sein du ministre des Transports, Harold Mazoyer pointe la faible effectivit dune division du travail entre tude et dcision, qui offre en pratique une grande libert aux acteurs que cette division est cense enserrer. Narguesse Keyhani montre que la mobilisation de savoirs interculturels dans la mise en uvre de politiques dintgration, via la formation des agents de guichet sadresser aux populations immigres, nest pas dissociable du choix politique de l arrt de limmigration . Etienne Penissat dtaille combien la production de chiffres officiels sur lconomie repose sur une division du travail fragile, mobile et constamment ngocie entre les diffrents acteurs qui interagissent au sein de la machine tatique. Philippe Bongrand tudie comment linstitution de concours daccs des positions dadministrateur au sein du ministre de lInstruction publique, procdures a priori favorables lautonomisation de ladministration, peuvent servir les programmes politiques du ministre. Franois Buton et Frdric Pierru enqutent sur un enseignement dpidmiologie qui, sous des formes savantes et professionnelles et via de nouvelles formes, agencifies , de ltat, promeut des changements en matire de sant publique. La mobilisation de savoirs vient ainsi dissimuler des choix politiques. Alors que ces savoirs, dans larticle de Narguesse Keyhani, contribuent reformuler laction publique en matire dintgration ils font passer les choix politiques dont ils sont solidaires larrire-plan des comptences des fonctionnaires qui les mettent en uvre. Ils contribuent alors dpolitiser ladministration, au sens o son agenda sloigne de celui des politics, et la politiser, au sens o son rle en matire de policy devient plus substantiel. Les savoirs concourent alors faire passer pour excution ce qui pourrait tre discut dans larne des dcisions. La difficult en estimer la porte rside nanmoins dans deux nouvelles sources dindtermination qui tiennent, dune part, lefficacit de la formation transmettre des savoirs et des savoir-faire, cest--dire aux modalits effectives de leur rappropriation par celles et ceux qui ont accs ces savoirs et, dautre part, la possibilit dimputer des actions ultrieures la dtention de ces savoirs. Les dispositifs de circulation de savoirs ne lient pas mcaniquement les acteurs : le problme de recherche consiste ds lors dterminer comment et avec quelle porte ils les socialisent et, pour chaque cas despce, si les modalits de socialisation, de dfinition et dattribution de rles que reclent ces dispositifs viennent redoubler ou concurrencer les catgories bureaucratiques dadministration et de politique. Centrs sur les acteurs, modalits et effets de la mobilisation de savoirs, ces articles insistent moins sur leurs contenus et enjeux cognitifs et acadmiques. Une premire piste
Philippe Bongrand
Laboratoire MA, Universit de Cergy-Pontoise philippe.bongrand@u-cergy.fr
Julie Gervais
CESSP, Universit Paris 1 Panthon-Sorbonne gervais_julie@yahoo.fr
Renaud Payre
Universit de Lyon Triangle, Sciences Po Lyon renaud.payre@sciencespo-lyon.fr
Bibliographie
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Les savoirs de gouvernement la frontire entre administration et politique

Article disponible en ligne l'adresse:

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Les savoirs de gouvernement la frontire entre administration et politique

GOVERNING KNOWLEDGE AT THE BORDER BETWEEN PUBLIC ADMINISTRATION AND POLITICS

R no 04 R Octobre-dcembre 2012 R DOSSIER

10 R Philippe Bongrand, Julie Gervais, Renaud Payre

Administration et politique : fragilits dune dichotomie savamment construite

LES SAVOIRS DE GOUVERNEMENT R 11

2. Traduit ici par les auteur(e)s de larticle.

R no 04 R Octobre-dcembre 2012 R DOSSIER

12 R Philippe Bongrand, Julie Gervais, Renaud Payre

LES SAVOIRS DE GOUVERNEMENT R 13

Savoirs et autonomie de ladministration

14 R Philippe Bongrand, Julie Gervais, Renaud Payre

LES SAVOIRS DE GOUVERNEMENT R 15

16 R Philippe Bongrand, Julie Gervais, Renaud Payre

LES SAVOIRS DE GOUVERNEMENT R 17

18 R Philippe Bongrand, Julie Gervais, Renaud Payre

cials in European Nations, Londres, Palgrave/Macmillan, p. 121-163.

LES SAVOIRS DE GOUVERNEMENT R 19

R no 04 R Octobre-dcembre 2012 R DOSSIER

20 R Philippe Bongrand, Julie Gervais, Renaud Payre

1880-1920, Berkeley (Calif.), University of California Press.

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