Note du Cerfa 101a

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Entre russite conomique et prcarit sociale : lAllemagne dix ans aprs les lois Hartz
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Brigitte Lestrade
Mai 2013

Comit dtudes des relations franco-allemandes

LIfri est, en France, le principal centre indpendant de recherche, dinformation et de dbat sur les grandes questions internationales. Cr en 1979 par Thierry de Montbrial, lIfri est une association reconnue dutilit publique (loi de 1901). Il nest soumis aucune tutelle administrative, dfinit librement ses activits et publie rgulirement ses travaux. LIfri associe, au travers de ses tudes et de ses dbats, dans une dmarche interdisciplinaire, dcideurs politiques et experts lchelle internationale. Avec son antenne de Bruxelles (Ifri-Bruxelles), lIfri simpose comme un des rares think tanks franais se positionner au cur mme du dbat europen. Les opinions exprimes dans ce texte nengagent que la responsabilit de lauteur.

Cette Note du Cerfa est publie dans le cadre du Dialogue davenir franco-allemand , un projet men en coopration par le Comit dtudes des relations franco-allemandes de lInstitut franais des relations internationales, la Deutsche Gesellschaft fr Auswrtige Politik et la

Les activits de recherche, de secrtariat de rdaction et de publication du Cerfa bnficient du soutien de la Direction de la prospective du ministre des Affaires trangres et europennes et du Frankreich-Referat de lAuswrtiges Amt.

Directeurs de collection : Yann-Sven Rittelmeyer, Hans Stark

ISBN : 978-2-36567-162-0 Ifri 2013 Tous droits rservs Ifri 27 rue de la Procession 75740 Paris Cedex 15 FRANCE Tl. : +33 (0)1 40 61 60 00 Fax : +33 (0)1 40 61 60 60 Email : accueil@ifri.org Site Internet : Ifri.org Ifri-Bruxelles Rue Marie-Thrse, 21 1000 Bruxelles BELGIQUE Tl. : +32 (0)2 238 51 10 Fax : +32 (0)2 238 51 15 Email : bruxelles@ifri.org

Auteur

Brigitte Lestrade est professeur mrite de luniversit de CergyPontoise. Ses recherches portent principalement sur les aspects conomiques, sociologiques et culturels de lAllemagne contemporaine, plus particulirement sur lvolution du monde du travail. Parmi ses derniers ouvrages publis figurent : Travail et prcarit les working poor en Europe (dir.), ditions LHarmattan, 2011. Emploi et immigration. Vers une convergence des pratiques en Europe ? (dir.), ditions LHarmattan, 2009. Cultures croises Japon-France, Un regard sur les dfis actuels de notre socit, (dir.), ditions LHarmattan, 2008. Lemploi des seniors. Les socits europennes face au vieillissement de la population active (dir.), ditions LHarmattan, 2006.

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Rsum

Dix ans aprs la conception des lois Hartz, cette rforme emblmatique du march du travail en Allemagne, qui a suscit et suscite encore des dbats passionns, il est possible de faire un bilan. Salue par les uns comme la rforme qui a sauv le pays du dclin, elle est accuse par les autres d'tre l'origine de la misre de millions de chmeurs de longue dure et d'avoir ciment un vaste secteur de bas salaires unique en Europe. Initie par un gouvernement de gauche sous le chancelier Gerhard Schrder, elle continue pourtant susciter un certain scepticisme chez les sociauxdmocrates. Par contre, l'actuelle coalition gouvernementale de droite l'a reprise son compte, se flicitant des succs obtenus sur le front conomique, avec une comptitivit retrouve grce la modration salariale et un bilan commercial la sant florissante envi par ses voisins. Dans le domaine social, toutefois, le bilan est loin d'tre aussi confortable. Les rformes Hartz ont conduit un abaissement considrable des allocations chmage, avec des revenus de substitution trs faibles, et la contrainte, sous peine de voir les allocations rduites voire suspendues, d'accepter des emplois mal pays, loigns du domicile ou ne correspondant pas la qualification des personnes concernes. La rforme a galement facilit la pratique demplois temps trs partiel, appels mini-jobs, afin daccrotre la flexibilit pour les entreprises. Si la russite conomique actuelle de l'Allemagne est indniable, il est galement vrai que le taux de pauvret y est plus lev que dans dautres pays europens comparables. Pour autant, aussi bien le succs conomique que la prcarit sociale ne peuvent tre pleinement attribus aux rformes Hartz. Si elles y ont certes contribu, de nombreux autres facteurs ont galement pes.

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Sommaire

INTRODUCTION ................................................................................... 4 LE RETABLISSEMENT MIRACULEUX DU MARCHE DE L'EMPLOI ........... 6 QUEL EST LIMPACT DES LOIS HARTZ SUR LA REUSSITE ECONOMIQUE DE L'ALLEMAGNE ? ............................. 8 AUTRES FACTEURS D'EXPLICATION DU RECUL DU CHOMAGE ................13 LES LOIS HARTZ SONT-ELLES A LORIGINE DE LA PRECARITE SOCIALE ? ..............................................................16 QUEL EST LIMPACT DE LA REFORME HARTZ IV SUR LA PRECARITE ? ...22 AU-DELA DE HARTZ IV: L'ABSENCE DE SALAIRE MINIMUM GARANTI CIMENTE LA PRECARITE......................................................................27 CONCLUSION .....................................................................................30 INDICATIONS BIBLIOGRAPHIQUES ........................................................32

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Introduction

Au mois d'aot 2012, le gouvernement allemand a clbr les dix ans des lois Hartz. Bien que cette rforme emblmatique du march de l'emploi ait t introduite par un gouvernement rouge-vert (SPDBndnis 90/Die Grnen), elle a t reprise son compte par la coalition gouvernementale noire-jaune (CDU/CSU-FDP) qui lui a succd. C'est en effet le 16 aot 2002, la cathdrale franaise de Berlin, que le chancelier Schrder, dans le cadre d'une crmonie solennelle, a reu des mains de Peter Hartz le rapport de la Commission charge de la rduction du chmage et de la restructuration de l'Office fdral du travail qu'il prsidait. Salue par les uns comme la plus grande rforme du march du travail de tous les temps , conspue par les autres d'engin de dmolition de l'tat social , elle n'a pas cess de diviser la socit allemande. Les lois Hartz, surtout la quatrime loi qui est la base de la fusion de l'assistance chmage et de l'aide sociale, ont eu un impact profond tant sur le paysage conomique et social que politique, bien au-del de ce que ses concepteurs ont pu imaginer l'poque. Sur le plan politique, elle a non seulement fait perdre le pouvoir au gouvernement Schrder, mais elle a aussi contribu ce que le parti d'extrme gauche, Die Linke, s'tablisse en tant que cinquime force politique en Allemagne, car elle lui a servi de ciment pour refuser la pauvret par dcret . Ainsi, la situation socio-conomique est toujours analyse la lumire de cette rforme. Tous les succs, tous les checs lui sont attribus. Sur le plan conomique et social, l'opinion porte sur les rformes Hartz dpend videmment du positionnement politique de ceux qui l'expriment. Si la loi Hartz IV est considre par les experts chrtiens-dmocrates et libraux comme la base de la forte position conomique actuelle de l'Allemagne, de nombreuses voix critiques, non seulement dans le camp de Die Linke, mais aussi parmi les sociaux-dmocrates, estiment quelle a fait basculer la lutte contre le chmage vers une lutte contre les chmeurs. Il est de fait que les deux positions peuvent se dfendre, comme le dmontrent la plupart des spcialistes qui analysent les dix ans des lois Hartz, lesquels y voient ombre et lumire. L'Allemagne est la premire puissance conomique d'Europe, mais elle affiche un taux de pauvret

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considrable, notamment parmi les enfants1. Aprs une brve prsentation de la situation du march de l'emploi, base de sa russite conomique, sera examine la question de savoir dans quelle mesure les rformes Hartz peuvent tre considres comme ayant eu un impact dcisif tant pour renforcer que pour affaiblir la position conomique et sociale de l'Allemagne en Europe.

En 2011, 15,1% des enfants allemands de moins de 15 ans vivent dans des familles bnficiaires d'allocations Hartz IV, ce qui correspond un enfant sur six environ (Source : Eurostat).

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Le rtablissement miraculeux du march de l'emploi

Lorsque les Allemands et leurs voisins europens voquent la situation actuelle du march de l'emploi, les superlatifs ne sont gure loin, mme sous la plume de l'Agence fdrale du Travail, qui n'hsite pas parler de miracle de l'emploi (Jobwunder)2. L'volution des chiffres du chmage semble leur donner raison. En 2005, l'anne de l'entre en vigueur des lois Hartz, le nombre de chmeurs tait de 4,57 millions, un chiffre qui a baiss d'anne en anne pour atteindre 2,34 millions en 2012. La seule exception la baisse est l'anne 2009, o le nombre de chmeurs, suite la crise conomique et financire, s'est accru de 90 000 personnes. Ds 2010, le recul du chmage s'est poursuivi. En comparaison internationale, le taux de chmage allemand se situe, avec 5,4 % en fvrier 2013, pratiquement la moiti de celui de l'Europe des 27 (10,9 %)3. Seuls le Luxembourg (5,5 %) et l'Autriche (4,8 %) se situent des niveaux comparables. Paralllement, le nombre d'actifs est pass de 38,87 millions en 2005 41,53 millions en 2012. Pour la seule anne 2012, l'accroissement est de 422 000 personnes, ce qui correspond environ 1 % du total des actifs. Une part importante de cette augmentation, 40 %, est due au solde migratoire positif avec une arrive massive de main-d'uvre en provenance des huit nouveaux membres de l'UE qui bnficient, depuis le 1er mai 2011, de la libre circulation relative au march de l'emploi4, ainsi que de certains pays d'Europe du Sud durement frapps par la crise. Le secteur des

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Destatis, 11.1.2012. Ce chiffre global masque toutefois des disparits rgionales importantes, le chmage tant plus important dans les nouveaux Lnder, mme s'il y est en baisse aussi, ainsi que dans le Nord de l'Allemagne. Ainsi, il atteint 12,7% Berlin contre 3,4% en Bavire, une des rgions les plus riches d'Allemagne avec le BadeWurtemberg, toutes les deux en situation de plein emploi. 4 D'aprs l'Office fdral de statistique, 501 000 trangers sont arrivs en Allemagne au premier semestre 2012, 15% de plus que pendant la mme priode de l'anne prcdente. 306 000 sont originaires de pays de l'UE. Les arrives en provenance de pays ayant rejoint l'UE en 2004 sont particulirement importantes (+20%) de mme que pour ceux entrs en 2007 (+24%). La Pologne occupe la premire place avec 89 000 arrives (Destatis, Pressemiteilung 15.11.2012). Depuis er le 1 mai 2011, les travailleurs en provenance de l'Estonie, la Lettonie, la Lituanie, la Slovaquie, la Slovnie, la Pologne, la Hongrie et la Rpublique tchque bnficient pleinement de la libre circulation au sein de l'UE.

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services, qui emploie pratiquement les trois quarts des actifs (73,7 % en 2011) continue crer le plus grand nombre d'emplois, notamment dans le domaine des services aux entreprises. Ce que les services gouvernementaux notent avec la plus grande satisfaction, c'est l'accroissement plus que proportionnel du nombre d'emplois assujettis aux assurances sociales depuis plusieurs annes, ce qui dmontrerait la capacit des lois Hartz crer des emplois de qualit, et non seulement des emplois prcaires, comme laffirment ses dtracteurs. Les derniers chiffres portant sur le nombre de bnficiaires d'allocations sociales tendraient donner raison au gouvernement. Depuis plusieurs annes, le nombre de personnes percevant les minima sociaux est en baisse. la fin de l'anne 2011, 7,3 millions de personnes, c'est--dire 8,9 % de la population, percevaient des prestations sociales. C'est le pourcentage le plus bas depuis l'instauration du calcul en 2006. Ce recul se constate dans tous les Lnder, notamment dans ceux de l'Est. titre d'exemple, le taux de bnficiaires dans le Mecklembourg-Pomranie-Occidentale, un des Lnder les plus pauvres d'Allemagne, est pass de 17,8 % d'allocataires en 2006 13,7 % en 2011. C'est Berlin qu'il est le plus lev : 18,9 % en 2011. Mais mme dans la capitale, il est lgrement en recul par rapport 2006 (20 %). Au vu de ces constats encourageants, les pres de la rforme, ainsi que le gouvernement actuel, considrent que leurs actions nergiques ont guri l'homme malade de l'Europe 5, surnom que portait l'Allemagne au dbut des annes 2000, et ont puissamment contribu le transformer en poids lourd conomique.

Une dizaine d'annes aprs l'unification allemande, qui a conduit une croissance conomique forte mais de faible dure, l'Allemagne a d faire face une situation de croissance atone voire ngative. Chmage lev, recul du nombre d'actifs, destruction d'emplois et consommation en berne ont conduit un dsquilibre des finances publiques insoutenable. Les caisses maladie et retraites taient au bord de la faillite. L'Allemagne tait prise dans une spirale de dclin inluctable. Pour couvrir les dpenses, les acteurs publics accroissaient les cotisations, ce qui renchrissait le facteur travail et contribuait affaiblir la comptitivit du pays. C'est en raison de cette situation que le Chancelier de l'poque, Gerhard Schrder, a conu l'agenda 2010, destin sortir l'Allemagne de l'enlisement. L'agenda 2010 tait un ensemble de mesures disparates couvrant des domaines aussi varis que la fiscalit, le droit du licenciement, les cotisations aux assurances sociales, l'artisanat ainsi que les lois Hartz destines rformer le march du travail.

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Quel est limpact des lois Hartz sur la russite conomique de l'Allemagne ?

Afin de mesurer l'impact des rformes Hartz sur l'insolente sant conomique de l'Allemagne d'aujourd'hui, il n'est pas inutile de se remmorer leur point de dpart. Au dbut de l'anne 2002, le chancelier Schrder a fait appel Peter Hartz, l'poque directeur des ressources humaines chez Volkswagen et proche du parti socialdmocrate, pour que celui-ci lui propose une restructuration de l'Office fdral du travail de Nuremberg (l'quivalent de Ple emploi en France) accus par la Cour des Comptes fdrale d'avoir publi des statistiques de placement inexactes. quelques mois des lections au Bundestag qui risquaient de voir le chancelier Schrder mis en difficult en raison dun niveau de chmage quil ne parvenait pas juguler, le scandale de lOffice fdral du travail lui donnait loccasion de prendre des mesures nergiques susceptibles de redresser la situation. Face aux critiques acerbes adresses ladministration du travail, le gouvernement ne se contenta pas de remplacer le prsident la tte de lOffice. Il a cr la commission services modernes sur le march du travail ( Moderne Dienstleistungen am Arbeitsmarkt ) dont il a confi la direction Peter Hartz. Ce dernier, ainsi que les membres de sa commission, taient chargs de faire des propositions en vue de transformer les agences pour lemploi en fournisseurs de services modernes destination des chmeurs, des actifs et des entreprises. Le but initial tait lamlioration du fonctionnement interne de lAgence fdrale du travail en vue dacclrer le placement des chmeurs et de parvenir ainsi une baisse du nombre de chmeurs. Lors de la prsentation des mesures proposes par sa commission, P. Hartz a affirm que le nombre de chmeurs serait divis par deux en trois ans, si elles taient ralises 100 %.

Les mesures phares de la rforme

Que proposait la Commission Hartz pour amliorer la situation de l'emploi en Allemagne ? La rflexion qui sous-tendait lintroduction des lois Hartz, notamment de la loi Hartz IV, visait rectifier deux volutions considres comme contre-productives : premirement, tant donn le nombre croissant de chmeurs au dbut de la

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premire dcennie des annes 2000, les allocations cotaient trop cher, et deuximement, le systme avec trois formes dassistance, lallocation chmage, lassistance chmage et laide sociale, et deux administrations comptentes, une au niveau fdral, les agences pour lemploi, et une au niveau communal, laide sociale tait beaucoup trop complexe et gnrateur de dysfonctionnements. Il convenait par consquent de rduire le nombre et le montant des allocations et dintroduire un guichet unique pour les demandeurs demploi.

La fusion de l'assistance chmage et de l'aide sociale

La fusion de l'assistance chmage et de l'aide sociale est, de ce point de vue, considre comme le cur de la loi Hartz IV. Avant son entre en vigueur, les chmeurs et les personnes inaptes au travail bnficiaient, selon le cas, dun des trois revenus de substitution. Le premier, lallocation chmage, tait vers tous les salaris ayant perdu leur emploi pendant une dure, variable selon lge et lanciennet, pouvant aller jusqu 36 mois. Finance par lassurance chmage, elle atteignait environ les deux tiers du salaire prcdent. Depuis le 1er janvier 2005, la dure de perception de cette allocation, baptise allocation chmage I (Arbeitslosengeld I, AlG I) n'est plus que de 12 mois (18 mois pour les plus de 55 ans). Aprs puisement des droits lallocation chmage, le demandeur demploi percevait lassistance chmage. Financ par le contribuable au niveau fdral, le niveau de ce revenu de substitution tait galement fonction du dernier salaire peru et atteignait environ la moiti de celui-ci. Laide sociale, quant elle, tait verse par les communes aux personnes sans ressources. Dun montant faible, elle tait complte par une aide au loyer, voire une prise en charge complte, ainsi que diverses aides complmentaires. Pour les chmeurs de longue dure, ces deux derniers revenus de substitution sont dsormais fusionns pour former lallocation chmage II (Arbeitslosengeld II, AlG II). Les bnficiaires de cette nouvelle allocation, les chmeurs en fin de droits de lallocation chmage I et les anciens bnficiaires de laide sociale aptes au travail, dpendent dsormais dadministrations gres en commun par les agences pour lemploi et les communes. Cette rforme de l'indemnisation du chmage signifie concrtement qu'au bout d'un an de chmage, les chercheurs d'emploi ne touchent plus que l'quivalent du RSA, ce qui est cens les inciter chercher plus activement retravailler, pour ne pas tomber non seulement dans la misre, mais aussi dans le discrdit, les bnficiaires de Hartz IV tant souvent assimils des personnes rfractaires au travail.

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Le durcissement des conditions de perception des allocations chmage

Ces limitations considrables des allocations pour les chmeurs de longue dure s'accompagnent de mesures destines hter le retour de ces derniers sur le march du travail. Sagissant de personnes souvent loignes de toute activit professionnelle, leur insertion se fait surtout dans le cadre du deuxime march de lemploi6. Nanmoins, les allocataires ne peuvent pas refuser un emploi, mme sil ne correspond ni leur formation ni leur rmunration antrieure. Tout travail est considr comme acceptable (zumutbar), devant donc tre accept par lallocataire. Les seules restrictions apportes sont les suivantes : lemploi propos doit correspondre aux capacits de lallocataire et son tat de sant, et il ne doit pas compliquer sa rinsertion dans les activits exerces jusqu prsent . Lducation des enfants ne doit pas en souffrir, et lactivit professionnelle doit tre conciliable avec les soins prodigus un proche. Dans la jurisprudence ont t considrs comme acceptables des emplois dont la rmunration est au pire de 30 % au-dessous du tarif en vigueur voire mme si elle ne couvre pas le minimum vital, cest--dire si elle est au-dessous du montant de laide sociale ou si l'emploi nest pas assujetti aux assurances sociales. Cest par exemple le cas quand lagence pour lemploi (JobCenter) demande que soit effectu un travail dans le domaine public ou social contre le versement du revenu de substitution. Ces fameux jobs un euro sont des activits ne faisant thoriquement pas concurrence au premier march du travail7 et qui sont rmunres 1 euro de lheure en plus de lallocation chmage II. Si le chmeur refuse lemploi 1 euro propos par le JobCenter, il risque une rduction de son allocation de 30 % pendant trois mois, sil refuse de faon rpte, de 60 %. Les jeunes de moins de 25 ans perdent leurs droits compltement.

D'aprs les sociologues du travail, le deuxime march de l'emploi correspond aux activits professionnelles subventionnes par l'Etat et organises dans le cadre d'institutions telles que les associations (par exemple dans le but de rapprocher de l'emploi des personnes loignes du travail). Les activits proposes aux chmeurs de longue dure en Allemagne ou les emplois aids crs pour les jeunes en France (par exemple les emplois d'avenir ) appartiennent cette catgorie. 7 Le premier march du travail dsigne le march du travail rgulier. Il offre des conditions d'emploi sans subventions spcifiques ou autres mesures d'activation de la politique de l'emploi.

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La flexibilit par la facilit du recours aux mini-jobs

Paralllement ce durcissement des conditions d'obtention de l'allocation pour chmeurs de longue dure, la loi Hartz II a introduit des mesures destines faciliter le recours au travail temps trs partiel, les mini-jobs. Ces emplois temps trs rduit existaient dj du temps du chancelier Kohl, o ils bnficiaient dun encadrement rglementaire trs favorable sur le plan fiscal doubl dune exonration totale des cotisations aux assurances sociales, des avantages supprims par le gouvernement Schrder pour des raisons politiques, ds son arrive au pouvoir. Du coup, les petits emplois avaient largement perdu de leur attrait, du moins pour les salaris disposant par ailleurs dun emploi permanent. La Commission Hartz, y voyant une mine d'emplois insuffisamment utilise, se proposait de relever le seuil de rmunration des petits emplois de 325 euros l'poque 500 , notamment pour largir les possibilits demploi dans le secteur des services aux familles. Depuis le 1er avril 2003, la limite de rmunration des mini-jobs qualifis demplois ngligeables 8 (geringfgige Beschftigung) est porte de 325 euros 400 euros, et non pas 500 euros comme lavait suggr la Commission. La limitation temporelle un maximum de 15 heures de travail par semaine, existant avant cette date, est totalement supprime. En outre est introduite une zone de transition, de 400 800 euros, dans laquelle les cotisations sociales saccroissent de faon rgulire, crant ce que la Commission de conciliation avait appel les midi-jobs. Cette hausse massive d'emplois temps partiel prcaires est assume par le gouvernement actuel, qui, au dbut de l'anne 2013, a procd au relvement de la limite de rmunration de 400 450 euros, afin de soutenir le march de l'emploi.

La dconnexion de la croissance et du chmage

Les mesures phares des lois Hartz visant d'un ct inciter fortement les chmeurs se rinsrer dans le march de l'emploi, en utilisant plus le bton que la carotte, et en facilitant les emplois temps trs partiel, avaient pour objectif la division par deux du chmage.

Depuis cette date, les salaris temps trs partiel avec un revenu mensuel allant jusqu 400 ne paient pas dimpts sur le revenu ni de cotisations sociales. Leurs employeurs versent lquivalent de 30% du salaire pour couvrir les cotisations sociales et les obligations fiscales. Le s dtenteurs dun midi-job cotisent aux assurances sociales et paient des impts en fonction du niveau de leur rmunration.

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regarder les rsultats dix ans plus tard, on ne peut que constater que le pari a t tenu. En obligeant les chmeurs accepter pratiquement n'importe quel emploi et en introduisant une importante mesure de flexibilit dans le march du travail en rendant les mini-jobs plus attractifs, le gouvernement est parvenu atteindre un objectif qui paraissait hors de porte de la plupart des pays. Ce qui est particulirement significatif, c'est la dissociation du taux de croissance conomique de celui du chmage. La plupart des conomistes estiment que le recul du chmage n'est possible qu'en priode de croissance. Ils ne s'accordent pas sur le taux de croissance ncessaire, mais un minimum de 2 % est rgulirement avanc. Or, mis part l'anne 2009, o la croissance en Allemagne tait fortement ngative, avec -4,7 %, le chmage a recul depuis l'introduction de la rforme Hartz, mme pendant les annes de faible croissance, telle que 2012, o le PIB n'a augment que de 0,7 % et o le chmage a quand mme recul de plus de 150 000 personnes, comme le montre le tableau ci-dessous.
Tableau n 1 Croissance du PIB et nombre de chmeurs en Allemagne de 2004 2012

2004 2005 2006 2007 2008 2009 Croissance du PIB en % Nombre de chmeurs
1,2 4,16 0,8 4,57 3 4,24 2,5 3,6 1,3 3,13 -4,7 3,22

2010
3,6 2,94

2011
3 2,5

2012
0,7 2,34

Source : Destatis

Ce succs de la rforme Hartz, base des performances conomiques du pays, est un constat qui n'est gure contest, mme s'il porte plus sur le nombre d'emplois crs que sur leur qualit. La suppression des barrires l'exercice d'un mini-job a galement t salue, surtout par les entreprises, qui considraient que ce recours facile au travail temps trs partiel leur offrait un espace de flexibilit qui leur faisait dfaut, le droit du travail tant trs rigide en Allemagne.

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Autres facteurs d'explication du recul du chmage

Un tel recul du chmage en si peu d'annes est surprenant et inhabituel dans les pays europens qui, il est vrai, n'ont pas connu de rforme analogue. Toutefois, la plupart des spcialistes estiment que ce succs est d non seulement aux lois Hartz, mais aussi bon nombre d'autres facteurs, que ce soit dans le domaine rglementaire, contractuel, voire culturel. Ainsi, la flexibilit ne repose pas seulement sur les mini-jobs, mais aussi sur la rforme du droit du licenciement, initie par le gouvernement Schrder en mme temps que celle du march du travail. Avant 2004, la loi de protection contre le licenciement, trs contraignante en Allemagne, s'appliquait toutes les entreprises, sauf celles de moins de six salaris. La rforme a largi cette dispense toutes celles de moins de onze salaris. De plus, le nouveau droit du licenciement permet toutes les entreprises, pas seulement les petites, de garder les salaris les plus performants lors d'une procdure de licenciement collectif, au lieu d'tre obliges de licencier en premier les derniers arrivs, qui savrent souvent tre les jeunes. En outre, des mesures ont t prises pour rduire le nombre de conflits devant les tribunaux du travail. Un autre facteur, encore insuffisamment explor en France, ayant contribu faire refluer le chmage est la gestion de la maind'uvre en temps de crise. Les entreprises ont rapidement ragi la baisse des carnets de commande en pratiquant la flexibilit interne , cest--dire en rduisant le temps de travail rglementaire et en acceptant un recul de la productivit afin de conserver leurs salaris pour le redmarrage de l'activit conomique aprs la crise. Ces deux mesures, la rduction du temps de travail et le maintien des salaris par le biais du chmage partiel, sont supposes avoir sauv environ trois millions d'emplois, dont deux pour le seul chmage partiel9. Tous ces outils internes aux entreprises, grs au cas par cas par elles, ne font pas partie de l'instrumentaire des lois Hartz, mais ils ont fortement contribu stabiliser le march de l'emploi pendant la crise. C'est ce qui explique aussi le puissant rebond de la croissance conomique en 2010, car les entreprises n'ont pas perdu
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Il est noter que le terme chmage partiel, connot ngativement en France, s'appelle travail rduit (Kurzarbeit) en Allemag ne, ce qui lui confre une aura plus positive.

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de temps recruter de la main-duvre, quand les carnets de commande se sont garnis nouveau. La modration salariale, renforce par les rformes Hartz, souvent cite aussi pour expliquer la bonne tenue du march du travail, est toutefois considre avec plus de rserves quant son rle dans le recul du chmage. Entre 2001 et 2011, l'Allemagne a connu la plus faible progression des salaires de toute l'Union Europenne, avec une hausse de 19,4 % en dix ans, alors que le cot du travail horaire a grimp de 39,2 %, c'est--dire plus du double, en France10. Les salaires ayant t trs levs en Allemagne avant les rformes Hartz, ils sont toujours plus levs d'un tiers par rapport la moyenne europenne, mais ils ne se situent plus qu'au 7e rang des pays de l'Union, trs loin derrire la Belgique, et de 12 % infrieurs aux salaires pratiqus en France (30,10 euros en Allemagne, compar 34,20 euros en France). Pour les entreprises, la situation est encore plus favorable, si on prend en considration les cots annexes aux salaires11. Pour les dfenseurs de la modration salariale allemande, elle constitue un des facteurs indniables de la comptitivit du pays, notamment de son industrie12. Pour ses dtracteurs, par contre, la relative faiblesse des salaires est le signe d'un recours accru dans certains secteurs de l'industrie et des services au travail intrimaire et temps partiel. De plus, le faible dveloppement des salaires est considr comme un frein la consommation intrieure et peut, de ce fait, peser sur la croissance et sur l'emploi. Ce rapide survol des facteurs susceptibles d'avoir contribu au reflux du chmage et la croissance conomique auxquels il conviendrait d'ajouter l'efficacit de la formation professionnelle, la structure dense des PME et les liens troits entre universits et entreprises au niveau de la recherche, pour ne citer que quelques lments supplmentaires , montre qu'il s'agit bien d'un phnomne multifactoriel. Si la rforme Hartz n'est pas le seul lment responsable de ce dveloppement positif, il est indniable qu'elle a jou un rle important, voire dterminant pour certains, au minimum

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Source: Destatis, Pressemitteilung 144 , 24.4.2012. Par rapport aux autres pays europens, les cots annexes, essentiellement les cotisations sociales la charge des entreprises, sont particulirement faibles en Allemagne. Alors qu'un employeur en France paie 50 de cots annexes sur 100 de salaire brut, le deuxime taux le plus lev derrire la Sude, en Allemagne, il ne me verse que 28 , ce qui le place en 16 position parmi les pays europens, et audessous de la moyenne de 32 pour 100 de salaire brut. (Source: Destatis, Pressemitteilung 144 , 24.4.2012) 12 Il n'est pas certain que cette situation favorable perdure. D'aprs Destatis, l'accroissement nominal des salaires tait de 2,6% en 2012, un chiffre au-dessus du taux de l'inflation, compar seulement 1,5% en 2011 et 1,6% en 2010. Les revendications des syndicats pour l'anne 2013 suggrent qu'un mouvement de rattrapage des salaires se dessine, lequel serait susceptible de mettre un terme la modration salariale qui a prvalu pendant dix ans.

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en tant que dclencheur dun processus de changement des mentalits.

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Les lois Hartz sont-elles lorigine de la prcarit sociale ?

D'aprs ceux qui expriment un point de vue critique, le principe soutenir et exiger ( Frdern und fordern ) qui est la base des lois Hartz aurait conduit un nombre croissant de chmeurs tout droit vers la pauvret. En rduisant la dure de perception et le montant des allocations chmage et en soumettant tous les chmeurs de longue dure un rgime financier quivalent au RSA franais, le gouvernement aurait en quelque sorte organis lui-mme leur maintien dans la prcarit et accru la pauvret de la population allemande en gnral. Qu'en est-il rellement ?

volution du taux de pauvret depuis l'application de la rforme Hartz

L'tude des chiffres que les agences de statistiques, tant au niveau europen que fdral, mettent disposition, donnent une image contraste. La dernire enqute Vivre en Europe ( Leben in Europa ) de 2011, dont les rsultats provisoires ont t publis fin 2012, indique que 12,8 millions de personnes taient considres comme menaces de pauvret (armutsgefhrdet, un euphmisme allemand) en 2010, ce qui correspond un taux de pauvret de 15,8 % d'aprs Eurostat13. Ce taux place l'Allemagne au milieu des pays europens, les pays du Sud prsentant un taux de pauvret plus lev, dj avant la crise conomique et financire actuelle, et les pays scandinaves se situant nettement en-dessous14. Si la
13

La pauvret montaire est dfinie dans les statistiques europennes et allemandes comme tant 60% du revenu mdian. En 2010, une personne tait considre comme pauvre si, en prenant en considration l'ensemble des revenus, y compris tous les transferts d'argent public, elle percevait moins de 11 512 par an ou 952 par mois. 14 A titre de comparaison : le Royaume-Uni est 16,2% de pauvres, lItalie 19,6%, et lEspagne 21,8%, selon les donnes dEurostat de 2010. La France, quant elle, prsente un taux de pauvret de 14,1%, plus bas que celui de lAllemagne, et en hausse seulement depuis le dbut de la crise. Depuis 2000, le taux de pauvret franais est rest aux environs de 13%. Deux pays se distinguent nettement en Europe, ce sont la Norvge avec 10,5% et les Pays-Bas avec seulement 11% de pauvres (voir tableau n 3 avec les chiffres de tous les pays de la zone euro).

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prcarit avait explos en Allemagne aprs l'introduction des lois Hartz, on devrait constater un accroissement notable du taux de pauvret. Or, les statistiques ne montrent rien de tel depuis l'application de la rforme en 2005, comme le montre le tableau cidessous.
Tableau n 2 Taux de pauvret en Allemagne selon quelques critres sociodmographiques, de 2005 2011 (exprim en %)

2005 Total Hommes Femmes Actifs Chmeurs < 18 ans Nationalit allemande Nationalit trangre
14,7 14,3 15,1 7,3 49,6 19,7 12,8 34,3

2006
14 13,7 14,4 7,1 49,4 18,7 12,2 32,6

2007
14,3 13,8 14,8 7,4 53,5 18,6 12,5 32,6

2008
14,4 13,9 15 7,4 56 18,7 12,7 31,6

2009
14,6 14,1 15,1 7,5 53,7 18,9 13 31,8

2010
14,5 14 15 7,5 54 18,4 12,9 31,7

2011
15,1 14,5 15,7 7,8 58,7 19,1 13,5 31,9

Source : Destatis, 2012, rsultats du Mikrozensus (micro-recensement)

Les taux de pauvret indiqus par l'Agence fdrale de statistique Destatis sont un peu plus optimistes que ceux indiqus par Eurostat, mais, l'anne 2011 excepte, ils montrent, comme les chiffres europens, une remarquable stabilit. Depuis 2005, le taux de pauvret n'a gure vari, tournant autour de 14 15 %. On pourrait en dduire que la rforme Hartz IV n'a eu aucun impact sur la prcarit en Allemagne. Mais l'image change ds qu'on se rfre aux annes antrieures la rforme. Car avant 2005, de 2000 2004, le taux de pauvret, compris entre 10 et 12 %, tait beaucoup plus faible. On peut en dduire que Hartz IV a bel et bien conduit un accroissement de la pauvret, une pauvret que mme le recul considrable du chmage n'est pas parvenu juguler. Le tableau n 2 est galement intressant de par les caractristiques sociodmographiques des personnes concernes, qui conduisent ou qui maintiennent dans la pauvret. Les femmes affichent en gnral un taux de pauvret plus lev que les hommes en raison notamment de leurs carrires moins rectilignes. En outre, toutes les catgories prsentent une relative stabilit, lexception de deux, savoir les personnes de nationalit trangre et les chmeurs. Le taux de pauvret des trangers, trs important au demeurant, puisquun tiers dentre eux vit dans la prcarit financire, a lgrement recul depuis 2005 et, ce qui mrite d'tre soulign, n'a pas augment depuis le dbut de la crise conomique en 2008. Il en

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va tout autrement avec la catgorie des chmeurs. Le pourcentage de chmeurs vivant dans la pauvret, lourdement frapps pendant toute la priode tudie, est pass de 49,6 % en 2005 58,7 % en 2011. Il n'est pas certain que cette aggravation soit la consquence de la rforme Hartz, mais compar l'volution des autres catgories, on ne peut exclure cette conclusion. Le taux de pauvret n'est pas le seul indicateur de prcarit relev par les statistiques europennes. Il est agrg un taux intitul pauvret et exclusion sociale qui, outre la pauvret, porte aussi sur deux autres critres, la privation matrielle considrable et les mnages trs faible participation l'emploi . En 2011, environ un Allemand sur cinq (19,9 % en 2010), c'est--dire 16 millions de personnes, vivait dans la pauvret ou l'exclusion15. Toutefois, le taux de pauvret et d'exclusion, qui peut surprendre dans un pays dont le PIB par habitant est le 7e plus lev des pays de l'UE, ne se confond pas avec le taux de bnficiaires de Hartz IV.

Pauvret et perception de l'allocation Hartz IV ne sont pas synonymes

En ralit, le nombre de bnficiaires de minima sociaux reprsente peine la moiti de ceux faisant partie de la population des pauvres et exclus. En 2011, environ 7,3 millions de personnes, ce qui correspond 8,9 % de la population, percevaient des allocations pour assurer leur subsistance16. Les allocataires Hartz IV reprsentent le groupe le plus important, avec 6,1 millions de personnes. C'est le taux le plus bas enregistr depuis l'introduction de la rforme. Fin 2006, il tait encore de 10,1 %. Si le nombre d'allocataires est globalement en recul, les disparits rgionales restent considrables. En Bavire, seuls 3,2 % des habitants percevaient cette prestation en 2011, alors qu' Berlin, l'autre bout de l'chelle, ils taient 16,2 %, nettement au-dessus de la moyenne des nouveaux Lnder (10,3 %). Les administrations rgionales du travail ne s'attendent pas une poursuite du mouvement de baisse. Les chiffres les plus rcents indiquent nouveau une tendance la hausse.
15

Cet indicateur social ( pauvret et exclusion sociale ) a t introduit dans le cadre de la stratgie Europe 2020 visant rduire la pauvret et l'exclusion dans les pays europens. Les possibilits de participer la vie en socit des personnes frappes de pauvret et d'exclusion sont trs rduites. Elles ne sont pas en mesure de payer leurs factures courantes, ne peuvent pas prendre un repas complet au moins un jour sur deux, ne peuvent pas procder aux achats d'quipement indispensables, ne peuvent partir en vacances ou possder une voiture, pour ne citer que quelques exemples des privations dont Eurostat tient compte dans ces statistiques. 16 Le nombre de 7,3 millions de bnficiaires de minima sociaux comprend aussi les allocataires de l'aide sociale, presque un million, et d'autres groupes, plus restreints, tels que les demandeurs d'asile.

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S'il est indniable que les six millions de bnficiaires des allocations Hartz IV sont rarement l'aise sur le plan financier, leur situation est assez diverse, car elle ne dpend pas seulement du niveau de leur allocation, mais aussi de la structure familiale. Depuis la rforme de 2010 impose par la Cour constitutionnelle (Lestrade 2010), un chmeur de longue dure adulte peroit 359 euros par mois, une somme laquelle s'ajoutent le loyer et les frais de chauffage pris en charge par les pouvoirs publics. Ce taux s'applique aux clibataires et l'adulte dans les familles monoparentales. L'allocation verse pour les enfants prsents au foyer se calcule sur la base de la somme verse pour un adulte17. En comparaison internationale, les chmeurs de longue dure en Allemagne sont dans une situation de grande pauvret (voir note n 22), notamment les clibataires et les couples sans enfants. Ainsi, un clibataire peroit, aprs 5 ans de chmage, un revenu de substitution qui ne correspond qu' 36 % de son salaire net antrieur, ce qui place l'Allemagne au 14e rang des pays de l'OCDE et peine au-dessus de la moyenne de 32 % des 29 pays tudis (France 34 %)18. Par contre, un chmeur avec un conjoint galement sans emploi et deux enfants, dont les revenus antrieurs se situaient dans la moyenne, peroit environ 63 % de ses revenus antrieurs aprs 5 ans de chmage, ce qui le place nettement au-dessus de la moyenne de l'OCDE qui stablit 55 % (France 54 %). La diffrence est encore plus grande pour des familles monoparentales avec deux enfants qui voient leur revenu atteindre 61 % du dernier salaire d'activit. Ces chiffres montrent que la rforme Hartz IV a cr une situation o les chmeurs de longue dure chargs d'enfants ont peu d'incitation reprendre une activit professionnelle rmunre. Le niveau lev des impts sur le revenu ainsi que les cotisations sociales galement trs leves car partages galit avec l'employeur font que la reprise d'un emploi parfois faiblement rmunr n'est pas intressante pour ces chmeurs. C'est peut-tre cette situation trs ingale entre diffrentes catgories de chmeurs qui explique que seuls 2 millions sur un total de plus de 6 millions de bnficiaires sont effectivement concerns par des mesures de placement, les autres se trouvant soit en formation soit font partie des salaris travaillant dans le secteur des bas salaires qui peroivent un complment de rmunration dans le cadre de Hartz IV. Ainsi, les 16 millions de pauvres en Allemagne, c'est--dire ceux qui vivent audessous du seuil de pauvret de 60 % du revenu mdian, englobent la grande majorit des bnficiaires de Hartz IV, mais ils comprennent aussi bon nombre de ceux qui travaillent temps (trop) partiel et/ou dans le secteur des bas salaires, ce qui est le cas de pratiquement un quart des salaris. Le risque de vivre dans la
17

Pour les enfants de moins de 6 ans, l'allocation est de 60% (215 ), entre 6 ans et moins de 14 ans de 70% (251 ) et pour ceux entre 14 et 18 ans de 80% (287). 18 Voir <www.oecd.org>.

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pauvret touche en particulier, outre les chmeurs et les salaris du secteur des bas salaires, les familles monoparentales, avec un taux de pauvret, d'aprs Destatis, de 37,1 % en 2010. Le taux de pauvret global en Allemagne tait de 15,8 % en 2011, ce qui situe le pays un modeste dixime rang des pays de la zone euro, comme le montre le tableau ci-dessous19. Si la plupart des pays du Sud de l'Europe affichent un taux de pauvret suprieur, ce qui n'est pas tonnant dans le contexte de crise que nous connaissons, bon nombre de pays du Nord ou de l'Est de l'Europe prsentent un taux infrieur, notamment l'Autriche et les Pays-Bas20.
Tableau n 3 Taux de pauvret dans les pays de la zone euro

2009 Allemagne Autriche Belgique Chypre Espagne Estonie Finlande France Grce Irlande Italie Luxembourg Malte Pays-Bas Portugal Slovaquie Slovnie
19

2010
15,6 12,1 14,6 15,1 20,7 15,8 13,1 13,3 20,1 16,1 18,2 14,5 15 10,3 17,9 12 12,7 15,8 12,6 15,3 14,5 21,8 17,5 13,7 14 21,4 nn 19,6 13,6 15,4 11 18 13 13,6

2011

15,5 12 14,6 15,8 19,5 19,7 13,8 12,9 19,7 15 18,4 14,9 15,3 11,1 17,9 11 11,3

Avant l'entre en vigueur de la rforme Hartz, l'Allemagne prsentait le deuxime taux de pauvret le plus bas des pays de la zone euro, derrire la Finlande et galit avec la Slovnie. 20 Le seuil de pauvret tant une valeur relative, 60% du revenu mdian est plus bas dans des pays tels que la Slovnie et la Slovaquie qu'en France ou en Allemagne; mais il faut le comparer au niveau de vie des pays en question. Avec 500 (niveau du seuil de pauvret en Slovnie), il est possible de s'acheter plus de biens et de services dans ce pays qu'en Allemagne par exemple.

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Zone euro Union europenne

15,9 16,3

16,1 16,4

16,9* 16,9*

Source : Eurostat, dernier update : 21.3.2013, * = estimation

Si pour le taux de pauvret global, l'Allemagne se situe dans la moyenne des pays europens, tel n'est pas le cas du taux de pauvret des chmeurs. La question se pose donc de savoir dans quelle mesure leur situation de prcarit peut tre mise en relation avec les rformes Hartz.

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Quel est limpact de la rforme Hartz IV sur la prcarit ?

Une perception de l'allocation chmage trop brve

Des familles ou des individus en situation prcaire ont toujours exist, notamment depuis le premier choc ptrolier qui a vu l'accroissement du chmage par paliers jusqu'au niveau insoutenable qui a prvalu avant l'introduction des rformes Hartz. Or, le terme mme de Hartz IV est aujourd'hui synonyme de prcarit, notamment dans les couches moyennes de la population. Celles-ci, situes entre 70 % et 150 % du revenu mdian, vivent dans la hantise d'tre happes par la pauvret. Cette crainte n'est pas infonde : depuis le dbut des annes 2000, o elles reprsentaient encore presque les deux tiers de la population, elles sont passes moins de 60 % en 2011. Cela signifie que quatre millions de personnes sont descendues dans la pauvret, une situation dont on ne se relve que difficilement. Le premier lment par lequel Hartz IV nourrit la prcarit est la faible dure de perception de l'allocation chmage I introduite par la rforme. Cette allocation, base sur le principe de l'assurance chmage, n'est plus verse que pendant un an, un an et demi pour les plus de 55 ans, une dure extrmement faible en comparaison internationale21. Une fois ce dlai pass, le chmeur, mme celui ayant peru un salaire lev et cotis pendant de longues annes, se retrouve sans transition au niveau de l'quivalent du RSA. Si, au dbut des annes 1990, encore presque 70 % des sans-emploi percevaient des prestations des agences pour l'emploi dont le niveau dpendait pour la plupart du salaire antrieur, aujourd'hui, ce n'est plus le cas que pour 35 % des chmeurs. De plus, le versement de l'allocation Hartz IV comme celui de l'aide sociale, est subordonn un examen approfondi des moyens financiers des demandeurs,

21

Si un salari allemand de 40 ou 50 ans, ayant travaill toute sa vie depuis l'ge de 18 ans, ne peroit l'allocation chmage que pendant 52 semaines, son homologue franais ou norvgien atteint 194 semaines. Au Danemark, pays connu pour son traitement gnreux des chmeurs, ils sont indemniss pendant 208 semaines, c'est--dire 4 ans, et ce un niveau trs lev.

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appels puiser d'abord dans leurs rserves ou dans celles de leur famille, avant de se voir attribuer cette allocation chmage II. L'assurance chmage n'offre plus, comme par le pass, de filet de scurit aux classes moyennes. S'y ajoute que nombre de salaris ayant perdu leur emploi ne sont pas en mesure de remplir les conditions d'attribution de l'allocation chmage I. Ce revenu de substitution proportionnel au salaire n'est vers qu' ceux ayant tenu un emploi assujetti aux assurances sociales pendant douze mois au cours des deux annes prcdentes. Les personnes qui se trouvent dans un emploi atypique ou qui prsentent des carrires brises aux nombreuses interruptions n'y parviennent que rarement. Elles sont d'emble exclues du bnfice de l'allocation chmage I. Celui-ci n'est d'ailleurs pas d'un niveau lev en comparaison internationale : un chmeur clibataire ne peroit qu'environ 60 % de son dernier salaire net. Les chmeurs en Allemagne ont le taux de pauvret le plus lev de tous les pays europens22. Les raisons en sont multiples : certains n'accdent pas du tout l'allocation chmage I parce qu'ils ne remplissent pas les conditions, d'autres en perdent le bnfice au bout d'un an, mme s'ils ont cotis pendant des dcennies. Le montant de l'allocation Hartz IV, le mme pour tous, est totalement dconnect de ce que le bnficiaire a pu verser l'assurance chmage dans le cours de sa carrire.

Peu de perspectives de rinsertion

Les objectifs dclars des rformes Hartz taient la rinsertion de chmeurs de longue dure et de personnes capables de travailler23, ainsi que la volont de les remettre en selle pour qu'ils se rendent nouveau matre de leur destin et ne dpendent plus du soutien des pouvoirs publics. C'est pourquoi la rduction de la dure de perception des allocations s'accompagnait d'un chapelet de mesures destines les rendre aptes intgrer ou rintgrer le march de l'emploi. Ces mesures comprennent des formations scolaires et professionnelles ainsi que, la mesure la plus utilise, les fameux jobs 1 euro ces travaux, thoriquement d'intrt public et pays 1 2 euros de l'heure en plus de l'allocation Hartz IV. Limits une dure de 6 mois, ils ne doivent pas porter atteinte aux emplois
22

D'aprs les chiffres d'Eurostat 2011, les derniers connus, le taux de pauvret des chmeurs serait de 70% en Allemagne, compar 33,5% en France, 47,7% en Grande-Bretagne et 43,9% en Italie, pour ne citer que les grands pays voisins (Bcklerimpuls 2/2012). 23 Sont considres comme aptes au travail toutes les personnes capables de travailler pendant au moins trois heures par jour. Les chmeurs chargs d'enfants, notamment les familles monoparentales, sont obligs de retravailler ds que le plus jeune enfant atteint l'ge de trois ans et bnficie d'une place dans une structure d'accueil.

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rguliers du premier march du travail. Rserves aux chmeurs trs loigns de l'emploi, ces activits ne leur permettent toutefois que trs rarement de s'insrer dans le march du travail l'issue de cette priode de six mois. Les formations professionnelles, destines ceux qui prsentent des lacunes de qualification, proposes par des organismes privs, financs par l'administration du travail, ne permettent pas toujours de combler les handicaps constats. La subvention salariale, introduite en 2007, accorde une entreprise qui recrute un chmeur de longue dure une subvention d'un montant allant jusqu' 50 % du salaire pendant un an maximum. Ce type d'aide, intressant en soi, ne convient que peu au public vis, savoir les chmeurs trs loigns de l'emploi. En dpit des mesures prises par les administrations du travail et du recul constant des chiffres du chmage, le nombre de chmeurs de trs longue dure ne baisse gure. Sur les 4,33 millions de bnficiaires de Hartz IV aptes au travail en 2011, 3,03 millions sont au chmage depuis deux ans au moins24. D'aprs un commentaire fait la presse par Heinrich Alt, membre du comit directeur de l'Agence fdrale du travail, pour de nombreux chmeurs de longue dure, la priorit n'est pas la recherche d'un emploi, car ils cumulent souvent plusieurs problmes, de sant, de famille, de drogues, d'alcool. Pour ce groupe de personnes, il est ncessaire de les stabiliser d'abord avant d'envisager une insertion dans le march de l'emploi. Ce noyau dur est plus difficile traiter. Si un million de chmeurs quitte Hartz IV tous les ans, presque un million y retourne chaque anne. Une personne sur deux est un revenant, ce qui montre que ceux qui quittent le systme le font dans le cadre d'un emploi prcaire. Ce noyau dur de chmeurs qui sort du systme pour un temps et y revient souligne la ncessit de sortir des mesures de formation classiques, qui ont montr leurs limites, pour inventer des dispositifs d'encadrement plus proches de leurs problmes. C'est ainsi que l'Agence fdrale du travail propose, dans le cadre d'un projet-pilote en Allemagne de l'Est, un accompagnement aux bnficiaires de Hartz IV ayant retrouv un emploi. Ce coaching des anciens chmeurs doit les aider quitter le systme pour de bon.

24

Le chiffre de 3 millions de bnficiaires de l'allocation Hartz IV pour les chmeurs de longue dure recouvre une ralit plus complexe: seuls 1,35 millions font partie des sans emplois recenss. Les autres ne sont pas disponibles pour des mesures de placement, soit parce qu'ils sont chargs d'enfants en bas ge, soit parce qu'ils font partie du groupe des Aufstocker, ces salaris travaillant dans le secteur des bas salaires qui peroivent un complment de revenu dans le cadre de Hartz IV.

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Maintien d'un secteur de bas salaires subventionn

Certains spcialistes, surtout ceux du paysage syndical, mettent en exergue le grand nombre de Aufstocker, ces salaris travaillant temps plein ou temps partiel qui, ne gagnant pas assez, dpendent de versements complmentaires dans le cadre de Hartz IV. Ainsi, la rforme aurait conduit la cration d'un secteur de bas salaires subventionn par l'tat. Environ 1,3 million de salaris ont peru Hartz IV en 2012, dont 550 000 tenaient un emploi assujetti aux assurances sociales. Plus d'un quart de ces Aufstocker, 350 000, travaillaient mme plein-temps, un chiffre en augmentation, d'aprs la confdration syndicale DGB, tout comme le taux global de ceux qui combinent travail salari et revenus de substitution. Le DGB estime qu'entre 2005 et 2009, le taux de Aufstocker, rapport l'ensemble des salaris assujettis aux assurances sociales, est pass de 3,3 % 5,1 % dans les nouveaux Lnder et de 1,1 % 2 % dans les anciens. La subvention de ceux qui travaillent dans le secteur des bas salaires cote cher l'tat et aux communes. En 2010, les seuls Aufstocker assujettis aux assurances sociales ont cot prs de 4 milliards d'euros, dont 2,24 milliards pour le logement et le chauffage, assurs par les communes, et 1,7 milliard pour les allocations, verses par l'tat. Les communes, dont la situation financire est souvent prcaire, souffrent de l'accroissement des dpenses pour les Aufstocker, qui les mettent en premire ligne25. Ce systme de subvention publique des bas salaires constitue pour bon nombre de spcialistes une incitation aux entreprises de n'offrir que des salaires trs bas dans certaines branches et certaines activits, sachant que les salaris recevront de toute manire un complment de revenu par le biais de Hartz IV. Si le systme dans son ensemble n'est pas remis en cause, on constate nanmoins des ractions de la part de certaines agences pour l'emploi qui estiment avoir t lses par des entreprises ayant vers des salaires de misre26. Un moyen susceptible d'amliorer la situation financire des Aufstocker serait de leur permettre de conserver une plus grande part de leur revenu. Les bnficiaires de lallocation chmage II n'ont pas

25

Une des raisons qui explique la charge financire leve des communes est le fait que les revenus ventuels des bnficiaires de Hartz IV diminuent d'abord les dpenses de l'Etat. Ce n'est qu'au moment o les salaris sortent compltement du systme, que les communes cessent leur tour de les subventionner. Ce procd d'imputation vertical conduit ce que l'Etat ne verse plus rien pour 250 000 Aufstocker, alors que les communes continuent par le biais des frais de logement. 26 Ainsi, le tribunal de Stralsund a condamn en 2010 pour la premire fois le propritaire d'une pizzeria pour avoir vers des salaires d'un niveau indu, moins de 2 de l'heure, ce qui a oblig l'agence pour l'emploi verser 11 000 pour complter ces salaires de dumping.

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seulement le droit d'exercer une activit professionnelle annexe 27 et de percevoir un revenu, mais ils y sont encourags. Lallocation perue est alors rduite en fonction du salaire brut, duquel sont soustraits les frais directement lis lexercice du travail, tels que les frais de dplacement. La rforme Hartz IV a dfini des limites trs troites ce qu'un bnficiaire peut conserver de son revenu de travail. Les premiers 100 euros de son revenu net lui sont entirement acquis. De 100 800 euros, il peut conserver 20 %, entre 800 et 1 200 euros, seulement 10 %. Nombreux sont ceux qui estiment que la faible somme qui reste aprs imputation du revenu sur l'allocation ne constitue pas une incitation suffisante pour les allocataires chercher un complment de salaire28. La plupart des Aufstocker l'ont bien compris, car la majorit d'entre eux vit de Hartz IV et travaille un peu ct pour arrondir les fins de mois. Le terme mme de Aufstocker est erron : il ne s'agit pas de salaris qui compltent leur salaire par un petit complment d'argent public, mais de chmeurs qui compltent leur allocation par un petit revenu de travail. Plus de la moiti des Aufstocker ne gagne pas plus de 400 euros par mois. Ceci correspondait, jusquau 1er janvier 2013, la limite fixe pour les mini-jobs, permettant de ne pas payer d'impts sur le revenu. Un bnficiaire sur cinq ne gagne que 100 euros par mois, pour ne pas diminuer son allocation. Les appels rpts desserrer l'treinte des mesures d'imputation du salaire annexe sur l'allocation ne trouvent toutefois pas d'cho favorable auprs des syndicats. La confdration syndicale DGB, pour sa part, estime qu'un relvement des limites du revenu annexe qu'un chmeur peut conserver n'aurait que des rsultats ngatifs, dans la mesure o les entreprises en profiteraient pour baisser encore davantage le niveau des salaires bruts. Une telle mesure ne saurait tre acceptable que si elle s'accompagne de l'introduction d'un salaire minimum garanti pour l'ensemble des salaris.

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La notion de travail annexe (Nebenerwerb) dsigne le cas dune personne qui exerce une activit professionnelle complmentaire en plus dun emploi principal ou de la perception dun revenu de substitution. Il sagit souvent de petits boulots tels que distribuer des journaux tt le matin ou travailler dans un restaurant le soir. 28 A titre d'exemple: un bnficiaire de l'allocation Hartz IV qui travaille ct et gagne 1000 net par mois, n'en conserve que 260 : les premiers 100 lui sont acquis, de 100 800 , il en conserve 20% = 140 , de 800 1000 seulement 10% = 260. Les 740 restant sont imputs sur son allocation, c'est --dire, elle est rduite d'autant.

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Au-del de Hartz IV : l'absence de salaire minimum garanti cimente la prcarit

Cette revendication sociale des syndicats, reprise par une frange croissante de la population, met en vidence le fait que la prcarit sociale en Allemagne n'est pas due la seule rforme Hartz IV, bien que la rduction du niveau des allocations chmage I et II ainsi que le recours facile aux mini-jobs y aient contribu. Alors que 20 des 27 pays de l'UE disposent d'un salaire minimum garanti, l'Allemagne n'a pas introduit de limite de salaire minimum applicable tous. La Loi fondamentale y garantit l'autonomie des partenaires sociaux qui dcident librement du niveau des salaires, sans intervention du gouvernement. Seules certaines branches d'activit et quelques professions sont actuellement couvertes par un salaire minimum garanti sectoriel. Il s'agit de quatre branches d'activit du btiment, de la gestion des dchets, ainsi que de diffrentes activits dans le domaine des services la personne, quoi il faut ajouter une limite salariale minimum applicable dans le travail intrimaire. Le niveau de ces salaires minimums sectoriels est trs ingal, variant pratiquement du simple au double29. Actuellement 3,85 millions de salaris, c'est-dire moins de 10 % de la population active travaillent dans des secteurs concerns par un salaire minimum. Les autres sont rgis par les conventions collectives de branche, qui fixent des salaires souvent trs bas, notamment dans le secteur des services, tels que le commerce de dtail, les htels, les restaurants ou le nettoyage, dont les salaires sont souvent infrieurs 7 euros de l'heure (brut). Le secteur des bas salaires n'est pas rserv aux travailleurs sans formation, il comprend aussi des salaris ayant une vraie formation professionnelle, comme les boulangers ou les cuisiniers. L'absence de salaire minimum au niveau national a conduit une situation o huit millions d'Allemands gagnent moins de 9,15 euros bruts de l'heure. Si tous ne sont pas pauvres, c'est grce aux complments verss par l'tat. Dans ce sens, on constate que la rforme Hartz IV n'a pas cr la pauvret, mais qu'elle semble contribuer la rduire, dans la mesure o tous,

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Au 1er janvier 2013, le salaire minimum le plus bas est de 7 de l'heure pour les laveries dans les nouveaux Lnder, et le plus lev est de 13,70 dans le secteur du btiment l'Ouest.

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chmeurs ou non, ont droit aux allocations, si leurs revenus se situent au-dessous d'un certain seuil. Cette situation, o les prouesses conomiques de l'Allemagne sont acquises sur le dos d'une fraction importante et croissante de la population, est enfin considre comme intenable tant par le gouvernement que par l'opposition. La cration d'un salaire minimum national risque de devenir un enjeu crucial dans les lections au Bundestag en septembre 2013. Les sociaux-dmocrates souhaitent en faire leur cheval de bataille. La chancelire A. Merkel est en effet strictement oppose un salaire minimum gnralis impos par le monde politique, car elle estime qu'il conduit, dans les pays o il est appliqu, un taux de chmage nettement plus lev qu'en Allemagne, le niveau des salaires et la productivit n'tant pas en rapport et le systme manquant de souplesse. Elle prfre l'adoption d'un salaire horaire minimum ngoci par branche industrielle, alors que tous les partis de l'opposition sont en faveur d'un salaire minimum national. Le SPD, les Verts et le parti d'extrme gauche Die Linke veulent se servir du Bundesrat, o l'opposition dtient la majorit depuis la rcente victoire des sociaux-dmocrates en BasseSaxe, pour imposer un salaire minimum. Les Lnder o les trois partis sont au pouvoir se sont entendus sur un projet de loi prvoyant un salaire minimum national 8,50 euros (brut), une limite initialement propose par la confdration syndicale DGB. Cette limite est infrieure celle en vigueur en France (9,43 euros depuis le 1er janvier 2013)30. La Sarre, conduite par une coalition entre chrtiens-dmocrates et sociaux-dmocrates a annonc son intention de soutenir le projet. Cette loi, qui a t vote au Bundesrat le 1er mars 2013, a toutefois peu de chances de voir le jour, car la coalition entre chrtiens-dmocrates et libraux au pouvoir Berlin a la majorit au Bundestag. Par cette mesure, l'opposition souhaite mettre la pression sur le gouvernement pour voir aboutir son projet et pour se profiler pour les lections venir. Les chrtiens-dmocrates, comme les libraux, ne sont pas opposs une solution permettant d'amliorer la situation des travailleurs pauvres, mais ils refusent tout salaire minimum national. Ils lui prfrent une extension du systme actuel o des limites sont dfinies par rgion et par branche et ne s'appliquent qu'aux salaris non couverts par une convention collective. Ils souhaitent parvenir un compromis en ce sens encore avant le mois de septembre. Cette proposition est inacceptable tant pour les syndicats que pour les partis de gauche et les Verts qui se sont toujours battus pour l'introduction d'un salaire minimum national. Dans le contexte actuel,
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En fixant cette limite d'un salaire minimum 8,50 brut, les acteurs politiques et syndicaux montrent leur perplexit choisir entre le maintien de la comptitivit des entreprises et le souci de permettre aux salaris de vivre de leur revenu, car le salaire mensuel d'un travailleur percevant ce nouveau salaire minimum, sur la base d'une semaine de travail de 38h50, s'lverait peine au niveau de l'allocation touche dans le cadre de Hartz IV.

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ils le feront avec encore plus de dtermination, sachant l'opinion publique de leur ct. Toutefois, l'existence d'un salaire minimum ne garantit pas forcment aux salaris de sortir de la prcarit, comme le montre l'exemple des travailleurs intrimaires. Depuis le 1er mai 2011, les intrimaires bnficient d'un salaire minimum quivalent au niveau d'une convention collective applicable dans ce secteur31. Or, d'aprs l'Agence fdrale du travail, les salaris temporaires dpendent plus que la moyenne des Aufstocker de Hartz IV. En juin 2012, 9,6 % de l'ensemble des intrimaires percevaient un complment dans le cadre de Hartz IV, alors qu'ils ne reprsentaient que 2,5 % de l'ensemble des salaris. Il n'est pas certain que la fixation d'un salaire minimum au niveau national, tel que le souhaitent la plupart des Allemands l'heure actuelle, puisse tre, elle seule, une rponse la prcarit de nombre de travailleurs.

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Le lgislateur a pris cette mesure en 2011 pour protger le march de er l'emploi national contre des salaires trs bas, car partir du 1 mai de cette anne s'appliquait la libre circulation des salaris en provenance de huit pays d'Europe de l'Est, une libralisation qui risquait de porter tort en premier aux intrimaires, trs vulnrables la concurrence est-europenne.

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Conclusion

La discussion qui se focalise actuellement autour de l'introduction d'un salaire minimum national en Allemagne montre que le dbat sur la prcarit s'est dplac. Dix ans aprs la prsentation des mesures de la rforme Hartz, la contestation qui a suivi son application a perdu de sa vigueur. Introduite par un gouvernement rouge-vert, la duret de certaines de ses dispositions n'a jamais vraiment t accepte par beaucoup de sociaux-dmocrates, qui estimaient que cette rforme n'tait pas conforme l'esprit de la gauche. L'absence d'quit dans l'application des mesures aux diffrentes populations concernes plus gnreuses avec les familles, moins favorables aux clibataires est ainsi moins vise que la volont de faire assumer aux plus mal lotis de la socit les consquences d'une politique suivant le principe soutenir et exiger . Ce principe met davantage l'accent sur les pnalits que sur les incitations, sans veiller les rendre aptes s'insrer dans un monde du travail de plus en plus exigeant. Mais depuis cette poque, le chmage a effectivement diminu de moiti, au moins sur le papier, car les statistiques officielles ne recensent que ceux qui n'ont aucune activit professionnelle. Pour les statistiques, tant allemandes (Destatis) qu'internationales (ILO), est considre comme active toute personne qui travaille au moins une heure par semaine ou qui dtient un contrat de travail. Ceux qui ont une faible activit induite par les exigences de la rforme Hartz IV, du type mini-job, ou qui participent une mesure d'insertion dans ce cadre, ne sont plus comptabiliss parmi les chmeurs. Ceux qui sont encore prisonniers du chmage de longue dure prsentent, pour la plupart d'entre eux, une combinaison de handicaps sant dfaillante, absence de formation professionnelle, etc. - qui compliquent srieusement leur intgration dans le premier march de l'emploi. Ce noyau dur de bnficiaires de Hartz IV, selon les termes du prsident de l'Agence fdrale du travail, risque d'tre difficile rsorber, et ce, indpendamment de l'existence de la rforme Hartz. C'est pourquoi le dbat se focalise aujourd'hui moins sur les chmeurs que sur les Aufstocker et leur cot pour la collectivit. Selon le ministre du Travail, les complments dans le cadre de Hartz IV verss ceux qui ne gagnent qu'un faible salaire ont cot 53 milliards d'euros entre 2007 et 2011. Pour la seule anne 2011, 1,21 million de mnages pauvres ont reu 10,73 milliards d'euros parce que leurs revenus sont trop bas. C'est pourquoi le dbat autour de Hartz IV a cd la place celui portant sur le salaire minimum. Les Allemands ne veulent plus

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vivre ce paradoxe dcrit par Katrin Gring-Eckhardt, vice-prsidente verte du Bundestag, qui estime que les citoyens sont doublement pnaliss : les uns ne parviennent pas vivre de leur travail et doivent solliciter l'tat, et les autres sont de plus obligs de subventionner avec leurs impts les bas salaires honteux qui existent dans beaucoup de secteurs. Les sondages semblent indiquer que la plupart des Allemands, contrairement aux Franais, sont plus sensibles actuellement la problmatique des impts qu'ils versent pour subventionner les bas salaires, qu' l'attitude des entreprises qui profitent de la situation. Le recul du chmage leur permet-il de mieux accepter le noyau dur incompressible des chmeurs de longue dure ? Ou pensent-ils que Hartz IV est le prix payer pour les exploits des entreprises allemandes l'export ? Toujours est-il que l'introduction d'un salaire minimum leur apparat dans ce contexte comme une mesure ncessaire, trop longtemps diffre. Mais contrairement aux spcialistes des rformes Hartz, qui y voient ombre et lumire, le gouvernement et la population allemande semble y voir un peu plus de lumire que d'ombre.

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Indications bibliographiques

Destatis (2013), Zahl der Erwerbsttigen erreicht im Jahr 2012 erneut Hchststand , Pressemitteilung Nr. 001 vom 2.1.2013. Destatis (2012), Licht und Schatten am Arbeitsmarkt , Publikation STATmagazin, 11.1.2012. DGB (2012), Arm trotz Arbeit : Aufstocker sind wesentlicher Teil des Hartz IV-Systems , 16.11.2012, <www.dgb.de/themen>. EU-Nachbarn sichern Arbeitslose besser (2012), in : Bcklerimpuls, 2/2012. Herzog-Stein, Alexander ; Lindner, Fabian ; Sturn, Simon et van Treeck, Till (2010), Vom Krisenherd zum Wunderwerk ? Der deutsche Arbeitsmarkt im Wandel , IMK Report 56, 11/2010. Hohendanner, Christian ; Stegmaier, Jens (2012), Umstrittene Minijobs geringfgige Beschftigung in deutschen Betrieben , -Kurzbericht 24/2012. Kalina, Thorsten ; Weinkopf, Claudia (2012), Niedriglohnbeschftigung 2010: Fast jede(r) Vierte arbeitet fr Niedriglohn , IAQ-Report, 1/2012. Lestrade, Brigitte (2012), La rforme de l'assurance chmage en Allemagne une atteinte au droit des femmes ? , Revue Franaise des Affaires Sociales, n 2-3 avril-septembre 2012, La Documentation Franaise. Lestrade, Brigitte (2011), Travail et prcarit Les working poor en Europe (dir.), ditions L'Harmattan. Lestrade, Brigitte (2010), Les rformes sociales Hartz IV l'heure de la rigueur en Allemagne , Note du Cerfa, n 75, Institut franais des relations internationales. Lestrade, Brigitte, Les lois Hartz : la rforme du march du travail du gouvernement Schrder , Allemagne daujourdhui, 168/2004. Lestrade, Brigitte (2004), Les rformes sociales en Allemagne : l'agenda 2010 du chancelier Schrder , Note du Cerfa, n 9, Institut franais des relations internationales.

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Notes du Cerfa

Publie depuis 2003 un rythme mensuel, cette collection est consacre lanalyse de lvolution politique, conomique et sociale de lAllemagne contemporaine : politique trangre, politique intrieure, politique conomique et questions de socit. Les Notes du Cerfa sont des textes concis, caractre scientifique et de nature policy oriented. linstar des Visions franco-allemandes , les Notes du Cerfa sont accessibles sur le site Internet du Cerfa, o elles peuvent tre consultes et tlcharges gratuitement.

Dernires publications du Cerfa

Isabel Schfer, Entre idaux et intrts : les nouvelles perspectives franaises et allemandes sur le Maghreb, Visions franco-allemandes , n 22, fvrier 2013. Nele Wissmann, Les migrants en Allemagne : le dbat sur lintgration, Note du Cerfa , n 100, janvier 2013. Alfred Grosser, France-Allemagne : le prsent en perspective, Visions franco-allemandes , n 21, janvier 2013. Claudia Major, La France, lAllemagne et la dfense europenne, Visions franco-allemandes , n 20, janvier 2013. Roderick Parkes, Les relations germano-britanniques lheure de vrit, Note du Cerfa , n 99, novembre 2012.

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Le Comit dtudes des relations franco-allemandes (Cerfa) a t cr en 1954 par un accord gouvernemental entre la Rpublique fdrale dAllemagne et la France. Le Cerfa bnficie dun financement paritaire assur par le ministre des Affaires trangres et europennes et lAuswrtiges Amt ; son conseil de direction est constitu dun nombre gal de personnalits franaises et allemandes. Le Cerfa a pour mission danalyser les principes, les conditions et ltat des relations franco-allemandes sur le plan politique, conomique et international ; de mettre en lumire les questions et les problmes concrets que posent ces relations lchelle gouvernementale ; de trouver et de prsenter des propositions et des suggestions pratiques pour approfondir et harmoniser les relations entre les deux pays. Cette mission se traduit par lorganisation rgulire de rencontres et de sminaires runissant hauts fonctionnaires, experts et journalistes, ainsi que par des travaux de recherche mens dans des domaines dintrt commun. Hans Stark assure le secrtariat gnral du Cerfa depuis 1991. Yann-Sven Rittelmeyer est chercheur au Cerfa et responsable de la publication des Notes du Cerfa et des Visions francoallemandes . Nele Wissmann travaille au Cerfa comme assistante de recherche et est charge de mission dans le cadre du projet Dialogue davenir .

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