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Le dveloppement des pratiques de contrle de gestion au sein des collectivits territoriales

The development of management control practices within local authorities units

Laurent Zampiccoli

Rsum :
Les systmes de contrle de gestion semblent avoir connu un essor important au sein des organisations publiques depuis la fin des annes quatre-vingts. Cet article pose la question du dveloppement des pratiques de contrle de gestion au sein de la sphre publique et, plus particulirement, des collectivits territoriales. Pour ce faire, nous avons recherch un faisceau dindices permettant dattester de ce phnomne.

Mots cls :
Contrle de gestion, collectivits territoriales, management public

Abstract :
Management control systems seems to be developed within public organizations since the end of the eighties. This paper addresses the question of development of management control practices within the public sphere and in particular within local authority units. Therefore, a set of clues was sought for evidencing this feature.

Key Words :
Management control, local authorities units, public management

Contrleur de gestion, Docteur en sciences de gestion, laurentzampiccoli@orange.fr

Les outils du contrle de gestion se dveloppent au sein des collectivits territoriales alors quaucun texte ne les incite ou ne les oblige le faire comme cest le cas pour les administrations de lEtat depuis la mise en uvre de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF). Cette loi organique nimpose pas, en tant que telle, la mise en place du contrle de gestion dans les services de lEtat mais plutt une obligation de mise en place dindicateurs. Par contre, le dveloppement du contrle de gestion est prvu dans la doctrine LOLF , cest--dire dans lensemble des documents qui gravitent autour de sa mise en place. Par ailleurs, limplantation du contrle de gestion au sein des collectivits territoriales nest pas lie un impratif de rentabilit et de survie de lorganisation comme cela peut tre le cas pour les entreprises du secteur priv. On peut alors sinterroger sur ltendue de ce phnomne et sur la manire dont les pratiques de contrle de gestion se diffusent au sein des collectivits territoriales. Une telle analyse impose, au pralable, de prciser ce que lon entend par contrle de gestion. En effet, la lecture des ouvrages et articles qui traitent du contrle de gestion met en lumire lexistence dun consensus autour de lide selon laquelle le contrle de gestion peut apparatre comme un concept ambigu aux contours mal dfinis. Ce qui peut mme conduire parler de concept camlon (Burlaud et al, 2004). Il existerait, comme le relve Bouquin (2006), un vrai malaise et des interrogations majeures devant plusieurs faons de concevoir ce que doit tre le contrle de gestion. Au-del des problmes de traduction du terme management control en contrle de gestion , un des obstacles lmergence dune dfinition du contrle de gestion serait li lexistence dune forte tendance visant rduire le concept de contrle de gestion aux outils ncessaires sa mise en uvre (Nobre, 1999). Or, le contrle de gestion ne peut tre simplement rduit une instrumentation. En effet, les dfinitions les plus rcentes du contrle de gestion mettent la fois laccent sur les dimensions instrumentales et tlologiques. Anthony (1988) le dfinit comme le processus par lequel les managers influencent d'autres membres de l'organisation pour mettre en uvre les stratgies de l'organisation . Plus rcemment, Simons (1995) le dfinissait comme les processus et les procdures formels fonds sur l'information que les managers utilisent pour maintenir ou modifier certaines configurations des activits de l'organisation . On assisterait, depuis une vingtaine dannes, comme le soulignent Bouquin et Pesqueux (1999), une dmarche expansionniste du contrle vers le management gnral. Lanalyse du dveloppement des pratiques de contrle de gestion au sein des collectivits territoriales nous conduira, dans un premier temps, mettre en lumire le phnomne dinscription lagenda institutionnel du concept de contrle de gestion dans la sphre publique. Par la suite, nous prsenterons un faisceau dindices permettant de montrer la nature de la diffusion du contrle de gestion au sein des collectivits territoriales. Les analyses qui suivent sappuient, en partie, sur le travail ralis dans le cadre dune thse de doctorat2.

1. Linscription lagenda institutionnel du concept de contrle de gestion dans la sphre publique


Le dveloppement du contrle de gestion dans le secteur public peut tre compar une vritable politique du contrle de gestion qui a fait lobjet dune inscription lagenda au cours de ces vingt dernires annes. Une politique publique pouvant tre dfinie comme la somme des actions engages par une autorit publique en vue de rsoudre un problme ou de maintenir une situation satisfaisante, dans un domaine pour lequel cette autorit est ou sestime tre comptente (Santo et Verrier, 1993), un ensemble de dcisions et dactivits que des acteurs tatiques et sociaux interdpendants dont les valeurs, les intrts, les appartenances institutionnelles et les ressources varient, prennent et ralisent dans le but de rsoudre de manire coordonne et cible, un problme dfini comme collectif (Knoepfel et Varone, 1999), une perturbation dun systme (Gibert, 1989). Le dveloppement du contrle de gestion au sein des organisations publiques reposerait sur une thorie du changement impuls par lEtat et matrialis par la production dun ensemble de textes. Linscription lagenda sintresse la manire dont certains problmes sont perus comme appelant une intervention. La notion dagenda est essentielle la comprhension de la mise en place Thse de doctorat intitule Les systmes formels de contrle de gestion des collectivits territoriales : une analyse de politique soutenue le 21 dcembre 2007 sous la direction de Patrick Gibert
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d'une issue politique car elle permet de montrer comment une autorit se saisit d'un problme. Les spcialistes de lanalyse de politiques publiques3 distinguent, le plus souvent, deux catgories dagendas : lagenda systmique et lagenda institutionnel. Le premier est celui selon lequel les problmes font leur entre dans le champ du forum politique. Le second permet linscription des problmes dans le champ de laction administrative. Cest ce dernier aspect que nous proposons de mettre en lumire.

1.1. Le dveloppement dune politique du contrle de gestion dans le cadre de la modernisation de lEtat
Contrairement aux ides reues, les proccupations gestionnaires et managriales ne sont pas nouvelles dans les organisations publiques. Il serait possible de situer lmergence de ce phnomne au cours des dcennies qui ont suivi la Seconde Guerre mondiale, avec un accent plus marqu depuis les annes soixante-dix (Bartoli, 1997). Ainsi, ds cette priode, plusieurs organisations publiques4 avaient dj mis en pratique des expriences de contrle de gestion. On trouve, par exemple, en 1972, une cellule de contrle de gestion au ministre de la sant (Joncourt, 1992). Certaines villes comme Orlans, Metz et Villeurbanne auraient de leurs cts introduit cette fonction et mis en place de nouveaux outils et mthodes de gestion durant cette priode (Allgre et Mouterde, 1989). Ce dveloppement du contrle de gestion sest effectu en parallle de la rationalisation des choix budgtaires (RCB) initie dans les annes soixante en France, afin damliorer la prise de dcision du Parlement, plus particulirement dans le cadre du vote du budget et de sa mise en uvre. Cette dmarche avait notamment pour objectif de dvelopper des outils de planification et dvaluation. La RCB qui visait assurer une meilleure finalisation des services de lEtat sest, par ailleurs, double dune volont de dvelopper la direction par objectifs (DPO) au sein des administrations. La fin des annes quatre-vingts constitue un tournant important, une rupture qui conduit lmergence dune vritable politique de contrle de gestion en tant que telle. Comme le relve Bartoli (1997), les changements des annes quatre-vingts ont plutt t une juxtaposition dinitiatives et doprations diffrentes, selon les ministres, les tablissements ou les collectivits. A la fin de cette dcennie, ce mouvement sera rintgr dans la dynamique de renouveau du service public, explicit par la circulaire dite Rocard (1989) puis par plusieurs textes au cours des annes suivantes. Lanalyse de diffrents textes officiels qui ont t publis sur le sujet au cours de cette priode permet didentifier la manire dont la politique de contrle de gestion a t mise en uvre au sein de lEtat. Mme si les textes prsents (voir tableau 1) nont pas la mme porte juridique5, ce nest pas tant leur porte juridique que leur porte symbolique qui nous intresse ici. Cest--dire la prise en compte de cette problmatique dans la sphre publique et la volont dy introduire le contrle de gestion. La place accorde au contrle de gestion dans lensemble du cadre lgislatif et rglementaire visant au renouveau du service public et la modernisation de lEtat a considrablement volu sur une priode dune dizaine dannes. Le tableau ci-aprs prsente un ensemble de textes publis entre 1989 et 2001 qui traitent, directement ou indirectement, du contrle de gestion.

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Par exemple, en France, Mny et Thoenig (1989), Gibert (1989), ou encore, Muller et Surel (1998) Par exemple, Poste et Tlcommunication, Agriculture, Dfense, ou encore, Sant 5 circulaires, loi organique, dcrets mais aussi rapports parlementaires

Tableau 1 - Linscription lagenda institutionnel du concept de contrle de gestion dans la sphre publique : les textes publis entre 1989 et 2001 qui utilisent le mot ou le concept du contrle de gestion
Utilise le terme Utilise le concept sans le nommer Utilise des concepts proches En donne une dfinition

Circulaire du 23 fvrier 1989 relative au renouveau des services publics Circulaire du 25 janvier 1990 relative au renouveau des services publics : centres de responsabilit Rapport de la mission sur l'organisation et les responsabilits de l'Etat prside par M. Jean PICQ (1994) LEtat en France. Servir une nation ouverte sur le monde Dcret n95-1007 du 13 septembre 1995 relatif au Comit interministriel pour la rforme de lEtat et au Commissariat la rforme de lEtat Circulaire du 3 juin 1998 du Premier ministre aux ministres visant prparer un programme pluriannuel de modernisation de ladministration Dcret n 98-573 du 8 juillet 1998 portant cration de la Dlgation interministrielle la rforme de lEtat Rapport dit Migaud-Fabius du groupe de travail sur lefficacit de la dpense publique et le contrle parlementaire, Assemble nationale, (1999) Etude ralise par le Comit d'enqute sur le cot et le rendement des services publics portant sur les rapports d'activit des ministres (diffuse en 1999) Comit interministriel la rforme de lEtat du 13 juillet 1999 : mise en place de groupes de travail interministriels en vue de la gnralisation du recours aux indicateurs de rsultats et de performance dans les ministres Etude ralise par le Comit d'enqute sur le cot et le rendement des services publics portant sur le dveloppement du contrle de gestion dans les services de lEtat (diffuse en 2001) Circulaire du 21 fvrier 2000 relative ltablissement de rapports dactivit et de comptes-rendus de gestion budgtaire ministriels Guide dauto-valuation du contrle de gestion - aot 2000 Circulaire du 8 janvier 2001 relative aux directives nationales dorientation Circulaire du 21 juin 2001 relative au dveloppement du contrle de gestion dans les administrations Loi organique n 2001-692 du 1er aot 2001 relative aux lois de finances (LOLF) Doctrine LOLF z z z z z z

z z

Source : auteur

Certains textes font directement rfrence au contrle de gestion en utilisant prcisment le terme. Par exemple, la circulaire du 25 janvier 1990 indique que la cration des centres de responsabilit est subordonne la mise en place du contrle de gestion . La circulaire du 3 juin 1998 consacre notamment une partie au contrle de gestion intitule La mise en place doutils de contrle de gestion et de connaissance du cot de lactivit des services . De la mme manire, le rapport dit Migaud-Fabius prsent en 1999 souligne la ncessit de disposer dindicateurs permettant de rapprocher objectifs, moyens et rsultats ainsi que la ncessit de disposer dune comptabilit analytique. Ce rapport propose des rformes moyen terme permettant de rendre la gestion publique plus souple et mieux contrlable parmi lesquelles des mesures concernant particulirement le contrle de gestion . Par ailleurs, le comit interministriel pour la rforme de lEtat (CIRE) du 13 juillet 1999 propose comme objectif interministriel de promouvoir des mthodes modernes de gestion en dotant les services d'indicateurs d'activit et de moyens et en harmonisant les procdures d'allocation des moyens, en gnralisant le contrle de gestion et la contractualisation des objectifs et des moyens des services . Ou encore, des tudes portant sur le dveloppement du contrle de gestion dans les services de lEtat ont t ralises par le Comit d'enqute sur le cot et le rendement des services publics. Ainsi, par exemple, une tude6 fait le point sur les dmarches conduites aux ministres de la Justice (qualit de la justice et valuation des tribunaux de grande instance), de lEducation nationale (tat de lcole et performance des lyces) et de lIntrieur (indicateurs de suivi et de rsultat de la police de proximit). Dautres textes nutilisent pas lexpression contrle de gestion en tant que telle mais emploient le concept sans le nommer. Ainsi, la circulaire du 8 janvier 2001 souligne la ncessit de mettre en place des systmes dinformation qui permettent la fois le pilotage par les services dconcentrs de leurs activits et leur valuation par les administrations centrales . De la mme manire, la LOLF dispose que les objectifs et indicateurs de performance sont prsents dans les projets et rapports annuels de performance de chaque programme. La LOLF traduit ainsi une prise en compte institutionnelle de la responsabilisation des gestionnaires et du contrle de lefficacit de la dpense publique. Une troisime catgorie de textes donne des dfinitions prcises du contrle de gestion. Le guide dauto-valuation du contrle de gestion ou la circulaire du 21 juin 2001 le dfinissent comme un systme de pilotage mis en uvre par un responsable dans son champ dattribution en vue damliorer le rapport entre les moyens engags y compris les ressources humaines lactivit dveloppe et les rsultats obtenus . Encadr 1 - Une dfinition du contrle de gestion
Tout d'abord, sans entrer dans les diffrentes dfinitions qui en sont donnes par les universitaires et les praticiens du contrle de gestion, un consensus se fait autour du concept pratique suivant : cest un systme de pilotage mis en uvre par un responsable dans son champ dattribution en vue damliorer le rapport entre les moyens engags y compris les ressources humaines , lactivit dveloppe et les rsultats obtenus. Le contrle de gestion rsulte dune dmarche essentiellement interne visant assurer une meilleure matrise des moyens humains, financiers et matriels des services au regard de leurs missions. Instrument orient vers le progrs, il sexerce en continu, en amont et en aval de laction. Son bon fonctionnement implique la participation active de chaque niveau de responsabilit dans le service et une appropriation par lensemble des agents () Parce que la conception des outils ne peut constituer une fin en soi et ne permet pas de mobiliser les gestionnaires, les administrations ont choisi de justifier leurs ambitions en la matire par l'amlioration apporte aux processus, le plus souvent collectifs, d'analyse et de prparation des dcisions. Dans certains cas cependant, c'est le terme de pilotage qui est retenu pour dsigner l'utilisation des outils de gestion. On distingue alors le contrle de gestion, ensemble des instruments d'informations, et le pilotage qui en organise les usages : mais dans ce cas, on constate que tous les projets des administrations concernes portent simultanment sur les deux volets .

Source : guide dauto-valuation du contrle de gestion lusage des administrations de lEtat (2000)

Prsente dans le rapport d'ensemble 1999-2001 du Comit d'enqute sur le cot et le rendement des services publics

Enfin, une dernire catgorie de textes concerne des concepts proches du contrle de gestion comme lvaluation de politiques publiques (circulaire du 23 fvrier 1989, rapport PICQ, etc.), lvaluation des cots et des rsultats (circulaire du 26 juillet 1995), ou encore, llaboration de rapports dactivit et de comptes-rendus de gestion budgtaire (circulaire du 21 fvrier 2000). Lanalyse des textes prsents ci-dessus montre que lemploi du terme contrle de gestion est de plus en plus frquent et la dfinition du terme est de plus en plus prcise (circulaire du 21 juin 2001). On parle moins des outils et plus de la dmarche et lon assiste lmergence du contrle de gestion coupl celui de la responsabilisation. Le contrle de gestion apparat comme un systme de pilotage (voir supra). Ceci dans un contexte de rforme affiche de la gestion des organisations publiques et de rforme du contrle du Parlement. Il convient notamment de souligner que le dveloppement de ces termes semble avoir transcend les clivages politiques. En effet, la volont dintroduction de ces concepts apparat comme une constante propose par lensemble des gouvernements qui se sont succds depuis 1989.

1.2. Les raisons qui ont conduit au dveloppement de cette politique de contrle de gestion
Plusieurs raisons peuvent expliquer linscription lagenda de la politique de contrle de gestion qui a t dveloppe pour les organisations publiques et, plus particulirement, pour les administrations dEtat. Lvolution des mentalits, du niveau de formation de la population et le dveloppement dune attitude de client-consommateur de services chez les usagers-citoyens-contribuables constituent des lments qui ont contribu lmergence du dveloppement de lvaluation de politiques et du contrle de gestion (Basl, 1999). Comme le souligne Chevallier (1997), la lgitimit de ladministration nest plus acquise davance mais doit tre conquise, elle dpend dornavant de la dmonstration, sans cesse ritre, du bien fond des oprations engages et de la qualit des mthodes de gestion utilises. La promotion du thme de lvaluation de politiques publiques et du contrle de gestion traduisent parfaitement ce changement de perspective : lEtat est tenu de rendre compte de ses faits et gestes. Par ailleurs, lmergence du problme de lallocation des ressources renforce le besoin defficacit de la gestion publique. La dcentralisation a conduit au dveloppement de nouvelles pratiques gestionnaires. FranoisNoyer (1996) relve ce propos que la loi de dcentralisation de 1982 et la libration progressive de la tutelle de l'Etat sont l'origine de ce phnomne qui pousse les collectivits territoriales se mettre la gestion . Il sagit de passer dune fonction publique non exempte dun certain amateurisme une fonction publique professionnelle (Bourdon, 1996). Les transferts dactivits et de moyens entre les administrations dEtat et certaines collectivits territoriales depuis la dcentralisation ont amen un premier type de rorganisations et de restructurations internes, afin de radapter les fonctionnements de chacun aux configurations nouvelles (Bartoli, 1997). Le dveloppement des procdures dites contractuelles entre lEtat et les collectivits territoriales a particip, par ailleurs, lmergence des pratiques dvaluation. Linfluence de lEurope se fait aussi sentir en la matire. Ainsi, il semble possible daffirmer que le regain dintrt pour lvaluation de politiques serait notamment li la rforme des fonds structurels amorce par la Communaut Europenne en 1998 (Peyrefitte, 1998). Ainsi, lvaluation aurait, en partie, t impose par les Fonds Structurels Europens. La politique rgionale de lUnion Europenne aurait vritablement fait dcoller lvaluation en Europe. Les rgions, par exemple, ont ainsi mis en place des dispositifs dvaluation, parfois trs complets, assortis dune expertise mthodologique (Lamarque, 2006). Linscription lagenda et le dveloppement du contrle de gestion peuvent aussi sexpliquer par une volont dintroduire de nouvelles pratiques managriales au sein des organisations publiques. La mdiatisation des chefs dentreprise dans les annes quatre-vingts (le mythe de lentreprise) constituerait aussi un des facteurs qui a permis lmergence de ces politiques. On assiste un mouvement social profond qui met lentreprise en valeur au regard de nombreuses quipes municipales (Allgre et Mouterde, 1989). Les chefs dentreprises ont, bien souvent, clips les hommes politiques grce lefficacit de leurs mthodes de gestion (Huron et Spindler, 1998).

La mesure de la performance publique aurait, par ailleurs, jou un rle de lgitimation secondaire des politiques publiques (Knoepfel et Varone, 1999). Au-del de la lgitimation premire, par les inputs et les processus de lEtat de droit, les politiques publiques recherchent une lgitimit secondaire, par la qualit de leurs prestations lattention des acteurs sociaux. De l, dcoule la ncessit dvaluer les effets et les cots des interventions tatiques. Ceci dautant plus que les administrations ne sont pas labri des crises de lgitimit (Laufer et Burlaud, 1980). Ainsi, dans les annes quatre-vingts, les collectivits publiques ont t conduites rechercher une plus grande rationalit conomique en changeant leurs modes de gestion. Cependant, comme le relve Nioche (1991), aprs leffervescence du dbut des annes soixante-dix, peu de concepts nouveaux sont venus en France enrichir le portefeuille du management public7. Les annes quatre-vingts ont plutt t marques par la diffusion de techniques fonctionnelles (comptabilit analytique et contrle de gestion, marketing et communication, informatique, achats, etc.) adaptes au secteur public dans les annes soixante-dix, et dimportation plus ou moins nave par des consultants de modes managriales issues du secteur priv.

1.3. Les collectivits territoriales seraient incites transposer la LOLF pour se moderniser au mme titre que lEtat
Dans un rapport au gouvernement, Alain Lambert et Didier Migaud ont rendu publiques, le 16 septembre 2005, les conclusions de leur mission auprs du Gouvernement sur la mise en oeuvre de la LOLF. Ce rapport8 propose des pistes de travail pour transposer aux collectivits territoriales des outils et processus budgtaires, comptables et relatifs lvaluation et au contrle introduits par la LOLF . Ce rapport prcise qu une amlioration des outils budgtaires des collectivits territoriales pourrait donc tre envisage, et contribuer tant la transparence de laction qu la performance de la gestion locale. Une fois les outils forgs, elle pourrait faire lobjet dune exprimentation, sur la base du volontariat, dans les collectivits (p.80). Dans ce cadre, Jean-Franois Cop, alors ministre du Budget, lors de la prsentation du projet de loi de finances 2006 au Comit des finances locales, a propos aux collectivits territoriales volontaires d'exprimenter des mcanismes budgtaires inspirs de la LOLF. Un colloque a ensuite t organis au Snat le 22 juin 2006 sur la LOLF et les collectivits territoriales. Certaines voix se sont alors leves pour rappeler que les gestionnaires des collectivits territoriales ont, depuis plusieurs annes, mis en place des outils d'analyse, d'valuation et de contrle budgtaire. On assiste, cependant, ds la fin de lanne 2006, un renversement de situation avec lmergence de propositions plus nuances sur lintrt dune transposition de la LOLF aux collectivits territoriales. Ce mouvement sinscrit en parallle de la parution de plusieurs rapports qui dressent un premier bilan, en demi-teinte, de la mise en uvre de la LOLF. Le rapport dactivit du Comit interministriel daudit des programmes (CIAP) du 15 novembre 2006 prcise, par exemple, que si les objectifs et indicateurs des projets annuels de performance (PAP) joints au PLF 2006 traduisent une amlioration qualitative par rapport aux avant-PAP qui taient prsents titre indicatif lappui du PLF 2005, ils ne constituent pas encore pour les ministres, le coeur de leur dmarche pour loptimisation de la dpense publique . Dans son rapport9 au gouvernement remis le 11 dcembre 2006, Pierre Richard (p.127) souligne qu il ne parat pas souhaitable dimposer la LOLF aux collectivits locales . De la mme manire, Alain Lambert et Didier Migaud10 indiquent qu une LOLF locale serait donc inopportune . Au-del de ce changement de cap, ces rapports reconnaissent que les collectivits territoriales, pour certaines, sont loin dtre en retard en la matire.

A lexception des dmarches dvaluation de politiques publiques Rapport au gouvernement intitul La mise en uvre de la loi organique relative aux lois de finances. Russir la LOLF, cl dune gestion publique responsable et efficace prsent par Alain Lambert et Didier Migaud (septembre 2005) 9 Rapport au gouvernement intitul Solidarit et performance. Les enjeux de la matrise des dpenses publiques locales prsent par Pierre Richard (2006) 10 Rapport au gouvernement intitul La mise en oeuvre de la loi organique relative aux lois de finances : lpreuve de la pratique, insuffler une nouvelle dynamique la rforme , prsent par Alain Lambert et Didier Migaud (novembre 2006)
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Sans prtendre que les collectivits territoriales ont inspir la LOLF, il semble possible daffirmer que certaines dentre elles ont dvelopp, il y a dj plusieurs annes, des concepts proches de ceux de la LOLF. Ainsi, comme le relve Lamarque (2006), nombreuses sont les collectivits territoriales, du moins parmi les plus importantes, qui ont su intgrer dans leurs pratiques les principes et les outils de la gestion par la performance, bien avant que la LOLF ne les impose lEtat.

2. Quel dveloppement du contrle de gestion au sein des collectivits territoriales ?


Un faisceau dindices atteste du dveloppement du contrle de gestion non seulement dans les communes mais aussi dans les autres types de collectivits.

2.1. Le contrle de gestion devient une fonction part entire dans les collectivits territoriales
Les dirigeants des collectivits territoriales ou des organismes qui gravitent dans ce secteur sintressent la fonction contrle de gestion en tant que telle et commandent ou ralisent des tudes pour identifier son dveloppement et ltat des pratiques. Ainsi, une tude nationale11 conduite par le CNFPT, ralise au cours de lanne 2000 partir de 450 questionnaires renseigns par des communes de plus de 10.000 habitants, des dpartements et des rgions, montre que le contrle de gestion est pratiqu par 31% des collectivits interroges. A la question Existe-t-il une fonction contrle de gestion au sein de votre collectivit ? , la rponse est que cette fonction est prsente dans plus de la moiti des villes de plus de 40.000 habitants, des rgions et des dpartements. Plus rcemment, une enqute a t ralise par des lves administrateurs territoriaux12 spcifiquement sur des questions relatives lamlioration des performances des collectivits territoriales (2006). Cette tude montre notamment que 81% des 72 collectivits qui ont rpondu au questionnaire ont un contrle de gestion interne, majoritairement rattach la direction gnrale des services (dans 59% des cas). Pour ces tudes, il convient cependant de prendre en compte le biais induit par les non-rponses qui limite les possibilits de gnralisation de leurs rsultats. En effet, il y a une probabilit importante pour que les collectivits qui ont rpondu soient les plus innovantes et que ce soit larbre qui cache la fort . De la mme manire, les chercheurs se sont intresss au dveloppement du contrle de gestion au sein des collectivits territoriales. La plupart des travaux universitaires produits ces quinze dernires annes portent sur des approches essentiellement fondes sur lexploitation de questionnaires et centres sur la commune comme objet de recherche. Ces analyses sont, bien souvent, compltes par la prsentation synthtique de plusieurs exemples (Griffiths, 1988 ; Roussarie, 1994 ; Meyssonnier, 1993 ; Pariente, 1998 ; Busson-Villa, 1999). Des travaux traitent, de manire plus marginale, dautres collectivits avec des approches qualitatives (Kopel, 2001 ; Franois-Noyer, 1998). Certains travaux sintressent des collectivits territoriales autres que les communes (Maurel, 2003 ; Chauvey, 2006 ; Turc et Guenoun, 2009). De la mme manire, des travaux tentent, plus globalement, danalyser le phnomne dmergence du contrle de gestion au sein des collectivits territoriales (Gibert, 1995). Ou encore, les actes de la journe dtude des juridictions financires du 7 dcembre 2001, publis dans la revue Politiques et management public13 prsentent les expriences menes la Communaut urbaine de Lille (Vollemaere, 2002), dans le Dpartement du Nord (Courbet, 2002), ou au sein du Dpartement des Hauts-de-Seine (Thomas, 2002). Un numro de la Revue franaise de finances publiques exclusivement consacr aux nouveaux instruments financiers et de gestion des collectivits territoriales14 prsentait des expriences menes par exemple, par les Dpartements des Hauts-de-Seine (Thomas, 2006) et de lHrault (Lees, 2006).
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Enqute ralise par lAFIGESE-CT loccasion des Assises de la fonction financire de Besanon (19 et 20 septembre 2000) prsente en 2002 dans Finances et contrle de gestion, dossier sectoriel, ditions du CNFPT. L Association Finance-Gestion-Evaluation regroupe les directeurs financiers, contrleurs de gestion et valuateurs de politiques publiques territoriaux 12 Avec lappui de lAFIGESE-CT, lassociation des Communauts urbaines de France (ACUF) et de lInstitut national des tudes territoriales (INET) 13 Revue Politiques et management public, Vol. 20, n3, septembre 2002 14 Revue franaise de finances publiques, n95, septembre 2006

Au-del du dveloppement dtudes, le contrle de gestion a fait son apparition officielle dans le rpertoire des mtiers territoriaux. Une premire bauche de fiche de la nomenclature des mtiers territoriaux a t labore en 1995 par le CNFPT15 spcifiquement pour le contrle de gestion. Par la suite, une tude sur les emplois et les missions des fonctions financires et de contrle de gestion a t ralise par le CNFPT entre 1997 et 2000 partir du dpouillement de 296 annonces demploi ou fiches de poste faisant apparatre les missions exerces. Cette tude montre que les contrleurs de gestion sont surtout prsents dans les grandes collectivits, leurs missions sont partages entre le contrle de gestion des activits et le contrle de gestion financier (en particulier, le contrle des organismes satellites ). Dans les collectivits moyennes, ce rle est partag parmi les autres cadres financiers. Cette tude a permis, par ailleurs, dtablir sept fiches emplois-types partir du dpouillement des annonces demploi ou des fiches de poste dont celle de contrleur de gestion . Au cours de lanne 200316, alors quil recensait 278 mtiers en 1993, le rpertoire des mtiers territoriaux rvalue entre 280 et 290 le nombre des diffrentes fonctions values dans les collectivits locales et intgre le mtier de contrleur de gestion . Une fiche mtier dtaille est en ligne sur le site du CNFPT17. A titre de comparaison, le rpertoire interministriel des mtiers de lEtat18 et le rpertoire des mtiers de la fonction publique hospitalire intgrent eux aussi cette fonction. Le contrle de gestion fait intgralement partie du dispositif de droit commun de formation de la fonction publique territoriale et les agents peuvent se former au contrle de gestion. Ainsi, en 2007, loffre de formation du CNFPT et des diffrentes coles de formation de la fonction publique territoriale (les ENACT) tait constitue par plus de 44 stages dune dure dun six jours. Une telle offre permet de nombreuses personnes de se former au contrle de gestion sur une anne avec, pour certaines, la possibilit de sinscrire dans un cycle spcifique de formation. La professionnalisation de lencadrement des collectivits aurait ainsi favoris le renforcement de la fonction financire et de contrle de gestion, notamment dans les collectivits les plus importantes (Lamarque, 2006). Des rseaux de professionnels se sont dvelopps en matire de contrle de gestion. Certains ont mme fusionn et se sont structurs lexemple de lAFIGESE-CT19 qui a t cre en 2000, partir de la volont de runir diffrents rseaux prexistants : un groupe manant de lassociation ville et finance 20, les participants des assises de la fonction financire, du contrle de gestion et de lvaluation des politiques publiques des collectivits territoriales et la section collectivits territoriales de lassociation DFCG. Lobjet de cette association est notamment de dvelopper, structurer et dynamiser un ensemble de rflexions pour les trois fonctions des collectivits territoriales pouvant tre largies lensemble du secteur public : les finances, le contrle de gestion et lvaluation des politiques publiques. Cette association rassemble annuellement plusieurs centaines de directeurs financiers, contrleurs de gestion et valuateurs de politiques publiques autour de tables rondes et de dbats. Par ailleurs, la littrature professionnelle traite, elle aussi, du contrle de gestion. Au-del des articles qui prsentent des expriences dans la presse gnraliste consacre aux collectivits territoriales, des ouvrages et articles spcialiss contribuent la diffusion des pratiques et outils de contrle de gestion. Les Chambres rgionales des comptes (CRC) font porter leurs contrles sur la mise en place de pratiques de contrle de gestion au sein des collectivits territoriales. Nous avons procd la recherche des observations effectues par les CRC entre 1999 et 2005 en matire de contrle de gestion au sein des collectivits territoriales et de leurs groupements. Le type dinvestigation des CRC, savoir, le plus souvent une investigation sur site, semble permettre une analyse qualitative et assez fine. La lecture de ces lettres dobservations permet ainsi de situer certaines pratiques, avec plus de dtails, de recul et de sens critique que dans la presse professionnelle. Lintrt de cette dmarche est quelle permet de dresser un panorama partir danalyses qualitatives effectues par un tiers sur les pratiques dune collectivit.

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Centre national de la fonction publique territoriale article publi dans La gazette des communes du 06 octobre 2003 17 www.cnfpt.fr 18 dont la version dfinitive a t prsente le 16 novembre 2006 19 Association Finance Gestion Evaluation des Collectivits Territoriales 20 Rseau Philippe Laurent

Lanalyse porte sur 58 collectivits et groupements de collectivits. La lecture de ces documents montre que la mise en place doutils ou de dmarches de contrle de gestion constitue un lment qui fait lobjet dun examen des CRC lors de leurs contrles. Dans ce cadre, elles dressent des constats tels que labsence de contrle, lexistence dune dmarche de cration ou lexistence doutils de contrle de gestion. Le cas chant, elles portent un jugement sur les pratiques en cours et recommandent/conseillent aux collectivits de mettre en place des outils de contrle de gestion. Dans certains cas, elles mettent en perspective lvolution (ou non) de la situation du contrle de gestion entre deux priodes de contrle. Tableau 2 - Type dobservations des CRC concernant les pratiques de contrle de gestion des collectivits territoriales et de leurs groupements
Les Chambres rgionales des Comptes. relvent l'absence de contrle de gestion constatent l'existence dune structure, doutils ou de dmarche de contrle de gestion sans apporter de jugement particulier constatent que des outils de contrle de gestion sont en cours de cration relvent l'existence dun contrle de gestion non satisfaisant constatent l'existence d'un contrle de gestion satisfaisant recommandent/conseillent la mise en place dun contrle de gestion utilisent le terme contrle de gestion en le limitant au contrle des satellites Nbre 16 11 10 12 2 5 2 58

Source : auteur

2.2. Les collectivits territoriales recrutent des contrleurs de gestion


Les collectivits territoriales crent des postes et recrutent des contrleurs de gestion au mme titre quelles recrutent des directeurs financiers, des architectes, des juristes, des spcialistes de la communication, etc. Nous avons analys les offres demploi concernant la fonction contrle de gestion publies entre avril 2002 et juin 2006 dans deux magazines spcialiss dans le secteur des collectivits territoriales : La gazette des communes et La lettre du cadre territorial. Lanalyse des offres demploi comme lment de recherche peut permettre de montrer que la fonction de contrleur de gestion est entre dans le paysage des mtiers de la fonction publique territoriale. Une telle approche conduit, par ailleurs, mettre en lumire des lments dapprciation concernant le dveloppement de la fonction contrle de gestion . Cette tude porte principalement sur les lments suivants : le nombre de postes, leurs intituls (contrleur, conseiller, analyste, etc.), la varit des missions (y a-t-il un cur de mtier qui se dgage, un profil type ?), les employeurs considrs et le stade de dveloppement des dmarches (sagit-il de mettre en place des outils ou plutt de faire vivre des outils existants). Lanalyse des annonces doffres demploi publies dans la presse a dj constitu le support de plusieurs recherches dans le domaine du contrle de gestion. Les annonces doffres demploi correspondent lexpression spontane des besoins exprims (Dumoulin, 1983), une sorte de dvoilement des pratiques dans les organisations (Bollecker, 1999). Ainsi, il est raisonnable de penser que certains lments peuvent avoir un statut proche du commencement de preuve tel quil est dfini par les juristes (Nobre, 1998). Cette approche connat, toutefois, certaines limites. En effet, une offre demploi peut donner des indications sur la volont de recrutement mais cela ne veut pas dire que le recrutement sera effectif, que la personne recrute aura les comptences requises, que les missions proposes dans le profil seront effectivement celles qui seront proposes dans la ralit du poste. Notre dmarche a consist, dans un premier temps, collecter des profils de poste, chaque semaine. Le choix a t fait de ne slectionner que des offres demploi mises par des collectivits territoriales ou des tablissements publics de coopration intercommunale (EPCI). Nous avons, dans un second temps, ralis une grille de recueil de donnes permettant de mettre en vidence un certain nombre de caractristiques sur le poste, la collectivit, le candidat et la fonction contrle de gestion. Enfin, nous avons saisi les offres demploi et procd lanalyse dont les rsultats synthtiques sont

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prsents ci-aprs. Les premiers rsultats de cette analyse portent sur 142 offres d'emploi pour des postes de contrleur de gestion quelque soit l'intitul du poste. Les rsultats de lanalyse montrent que ce sont surtout des communes qui recrutent (44%). Les dpartements viennent en seconde position. Ainsi, 40% de l'ensemble des dpartements franais ont tent de recruter des contrleurs de gestion sur la priode tudie21. Il en va de mme avec les rgions. Tableau 3 Nombre de postes proposs par type de collectivit
Nbre 24 63 46 9 142 % 17% 44% 32% 6% 100%

EPCI Commune Dpartement Rgion TOTAL

Source : auteur On trouve plusieurs intituls pour caractriser ces postes. Dans prs de 65% des cas (92 offres sur 142), les collectivits territoriales utilisent le terme de contrleur de gestion . Ce terme est employ par les rgions dans 88,9% des offres, par les communes dans 68,3% des offres, par les dpartements dans 58,7 % des offres et par les EPCI dans 58,3 %.On parle aussi de conseiller en gestion (15%). Certains termes font lobjet dune utilisation plus rare comme analyste de gestion ou charg de mission . Par ailleurs, des collectivits ne prcisent pas la fonction du poste et recrutent des attachs territoriaux affects sur des tches de contrle de gestion. Tableau 4 Intituls des postes proposs contrleur de gestion conseiller de gestion autre attach charg de mission analyste de gestion TOTAL Nbre % 92 65% 21 15% 14 10% 10 7% 3 2% 2 1% 142 100% Source : auteur

On remarque que 92 % des offres concernent des agents de catgorie A (soit des personnes diplmes, au minimum, dune licence) et seulement 6 % des agents de catgorie B (essentiellement dans les communes). Les contrleurs de gestion sont, le plus souvent, rattachs directement au directeur gnral des services ou un de ses adjoints. Ce phnomne est particulirement marqu dans les communes (le contrleur de gestion est rattach dans 79,5 % des cas la direction gnrale) et les dpartements (dans 60% des cas). On rencontre aussi des cas o ils sont rattachs la direction des finances. Le contrleur de gestion peut aussi intervenir dans d'autres directions fonctionnelles (direction des ressources humaines ou direction des affaires juridiques) ou dans des directions oprationnelles . Dans certains cas et, dans les collectivits les plus importantes, le contrleur de gestion est rattach une direction du contrle de gestion. La question du rattachement hirarchique du contrleur de gestion est importante. Un contrleur de gestion rattach la direction gnrale dmontre non seulement une implication forte de la collectivit mais aussi une intgration au sein du systme de management avec une position suppose transversale. Lorsquil est plac au sein dune direction des finances, ce rattachement marque la proximit entre les dmarches de contrle de gestion et de contrle budgtaire. Le contrleur de gestion risque alors dtre cantonn dans une position de contrleur financier et la dmarche de
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5 dpartements ont propos plusieurs offres

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contrle de gestion, par la mme occasion, perue comme une dmarche de contrle et non de pilotage. Au sein dune direction oprationnelle, il devient spcialis sur une unit de production () sa mission relve alors compltement de loprationnel (Lamarzelle, 2003). Le contrleur de gestion constitue ainsi linterface de la direction oprationnelle avec la cellule de contrle de gestion de la collectivit. Dans certains cas, toutefois, des directions oprationnelles peuvent crer un poste de contrleur de gestion sans pour autant quexiste une cellule centrale de contrle de gestion. Il sagit alors de dvelopper cette fonction au sein dune direction sans que cela ne sinscrive dans un systme global de contrle de gestion au sein de la collectivit. Il est, a priori, difficile dadmettre que le rle du contrleur de gestion sera le mme dans tous ces cas, comme le relve Bouquin (2006). Lanalyse des offres demploi permet aussi de cerner ltat davancement des pratiques en matire de contrle de gestion. Ainsi, il sagit dans 45,5% des cas22 de concevoir des outils de contrle de gestion, dans 22,7% des cas de dvelopper ou doptimiser des dmarches existantes et dans 31,8% des cas de participer une dmarche. On retrouve diffrentes techniques gestionnaires plus ou moins apparentes au contrle de gestion dans les offres demploi comme le contrle des satellites, les tudes en organisation et mthodes, les dmarches qualit, ou encore laudit interne. Ces rsultats rejoignent un des constats oprs par Beaulier et Salery (2006) pour lesquels encore aujourdhui, le contrle de gestion revt pour certains responsables locaux un primtre trs diffrent de son acception gnrique. Les cellules de contrle de gestion se sont ainsi vues confier des rles ou des fonctions varis . Ce phnomne nest, toutefois, pas propre aux collectivits territoriales et se retrouve aussi dans les entreprises du secteur priv. Ainsi, comme le souligne Bouquin (2006), les contrleurs de gestion sont souvent accapars par dautres tches trs varies au demeurant dune entreprise une autre (gestion financire, informatique, comptabilit, etc.). Ainsi, certaines fonctions apparaissent dans un nombre important doffres demploi, comme : le contrle des satellites (mentionn dans 73 offres, soit 51,4 % des offres) ; les mthodes, procdures et organisation (mentionn dans 57 offres, soit 40,1 % des offres) ; le budget et les finances (mentionn dans 43 offres, soit 30,3 % des offres) ; laudit (mentionn dans 21 offres, soit 14,8 % des offres) ; lvaluation de politiques publiques (mentionn dans 13 offres, soit 9,2 % des offres) ;

Il serait ainsi possible de distinguer diffrentes catgories de postes, plus ou moins centres sur le contrle de gestion entendu comme le pilotage de la performance : dans 13,4 % des cas, les missions sont strictement lies aux systmes formels de contrle de gestion tels que la ralisation de tableaux de bord et dindicateurs, la comptabilit et lanalyse des cots, le reporting, les outils de pilotage, le conseil auprs de la direction gnrale et des services, la diffusion dune culture de gestion, llaboration de rapports dactivit des services, ou encore, lanalyse des activits ; dans 6,3% des cas, il sagit uniquement de fonctions apparentes (fonctions budgtaires et financires, qualit, valuation de politiques publiques, audit, mthodes, procdures et organisation, contrle des satellites, commande publique, ou encore, analyse juridique). Ceci, sans pour autant que les contrleur de gestion exercent des missions strictement lies aux systmes formels de contrle de gestion (voir ci-dessus) ; dans 77,5 % des cas, les profils de poste intgrent la fois des missions de contrle de gestion et des fonctions apparentes mais nanmoins diffrentes ; dans 2,8 % des cas les missions ne sont pas prcises.

Par ailleurs, lorsque le profil de contrleurs de gestion intgre la fois des missions de contrle de gestion et dautres missions (110 offres demploi), il est possible de distinguer diffrents cas de figure :

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lorsque cela est prcis (soit 110 cas sur 142)

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un premier type de profils, le plus frquent (50,9% des cas), o le contrleur de gestion exerce plusieurs missions23 en plus des missions traditionnelles de contrle de gestion ; un second type de profils o le contrleur de gestion serait principalement affect une mission prcise en plus de ses missions traditionnelles comme le contrle externe (19,1%), les mthodes, procdures, organisation et audits (17,3%), le budget et les finances (9,1%) et, de manire plus marginale, lvaluation de politiques ou la dmarche qualit.

Ainsi, dans la sphre publique, tout comme dans le secteur priv, le contrleur de gestion apparat de plus en plus un conseil du management au niveau des directions gnrales et des responsables de centres budgtaires ou de processus (Malo et Math, 1998). Dans cette perspective, le contrleur de gestion serait lhomme qui informe, conseille, facilite la gestion et non pas seulement celui qui vrifie, inspecte et rprimande comme lavaient dj soulign Ardouin et Jordan (1978). Le contrleur de gestion nest plus simplement un fournisseur dinformation mais lanimateur dun processus auquel la participation des managers est essentielle (Godener et Fornerino, 2005). Il convient, cependant, de souligner que la fonction contrle de gestion ne peut tre rduite sinon assimile au rle du contrleur de gestion. Pour Giraud et al (2002), il est indispensable de ne pas faire la confusion entre dmarche de contrle et fonction du contrleur de gestion : Cest une dmarche managriale assure conjointement par les responsables oprationnels et les contrleurs de gestion . Le contrleur de gestion jouerait alors plutt un rle de fonctionnel. Le contrle de gestion dpasse ainsi largement le seul domaine de comptence du contrleur de gestion et implique un engagement fort de la direction gnrale et une participation active des services (Burlaud et Simon, 1997).

Conclusion
La volont affiche par les pouvoir publics de voir se dvelopper le contrle de gestion dans la sphre publique se traduit par la production dun ensemble de normes incitant, de manire plus ou moins importante, les services de lEtat dvelopper ces pratiques. Les raisons qui ont prsid linscription lagenda et la mise en uvre de cette politique de dveloppement du contrle de gestion dans le secteur public seraient multiples (volution des attentes de la population, mergence dun besoin de clarification des comptences de chaque niveau, introduction des pratiques managriales au sein de ces organisations). Une analyse macro du dveloppement du contrle de gestion au sein des collectivits territoriales permet dapprocher les contours du dveloppement du contrle de gestion au sein de ces organisations. Ainsi, force est de constater que le contrle de gestion occupe une place grandissante : les collectivits territoriales recrutent et forment des contrleurs de gestion, des rseaux de contrleurs de gestion, dvaluateurs et de financiers sorganisent, les expriences se multiplient, au point mme que les Chambres rgionales des comptes, lors de leurs contrles, sintressent au sujet -ou son absence-, les professionnels produisent des ouvrages, fiches, articles sur leurs expriences, etc. Ainsi, le constat opr par Auby (1996) selon lequel la fonction de contrle de gestion nest pas encore statutairement reconnue dans les organisations publiques au mme titre quelle lest dans les grandes organisations prives semble de moins en moins fond. Le contrle de gestion apparat ainsi comme une fonction en devenir , en phase de croissance et non un simple effet de mode, phmre, localis sur seulement quelques structures dont la mise en place ne constituerait quun cas particulier et anecdotique.

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Fonctions budgtaires et financires, qualit, valuation de politiques publiques, audit, mthodes, procdures et organisation, contrle des satellites, commande publique, ou encore, analyse juridique

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