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La modernisation de ladministration


Linterventionnisme croissant des pouvoirs publics (lEtat dabord au XIXme sicle puis les
collectivits territoriales avec le socialisme municipal au dbut du XXme sicle),
saccompagne dune monte en puissance des critiques adresses ladministration. Celle-ci
est perue comme complexe, peu accessible, loin des citoyens, trop rglementaire.
Les multiples tentatives de modernisation de ladministration tentent de rectifier ces drives
dans un souci constant dconomies. Ainsi, depuis la fin du XXme sicle, lide dappliquer
ladministration les mmes mthodes que les entreprises simpose progressivement. Ce
mouvement se vrifie travers lvolution des relations entre ladministration et les
administrs et le renforcement de lvaluation de laction publique. Par ailleurs, la Rvision
gnrale des politiques publiques (RGPP) engage depuis 2007 marque un tournant de la
rforme de lEtat.


1- La modernisation des relations entre ladministration et ses administrs

Ladministration franaise a longtemps fonctionn conformment au principe du secret.
Lexigence de transparence tait pourtant consacre par larticle 15 de la Dclaration des
droits de lhomme et du citoyen du 26 aot 1789 qui a valeur constitutionnelle : La socit a
le droit de demander compte tout agent public de son administration .
La modernisation des relations entre ladministration et les administrs ncessite
linstauration de nouvelles structures et de nouveaux outils. Le socle de cette relation rnove
est constitu par la loi du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs relations
avec les administrations, complte par la loi du 17 mai 2011 de simplification et
d'amlioration de la qualit du droit.


A- De nouvelles structures

a- Les autorits administratives indpendantes

La transparence administrative a essentiellement t amliore par la reconnaissance et
lextension des droits des usagers face ladministration (libert daccs aux documents
administratifs) et la cration dautorits administratives indpendantes (CADA, CNIL).
Par ailleurs, un Dfenseur des droits a t instaur lors de la rforme constitutionnelle de 2008
pour traiter des litiges entre les citoyens et ladministration. Enfin, la Commission nationale
du dbat public entend garantir linformation du public en cas de projet damnagement ou
dquipement fort impact environnemental.




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- La Commission daccs aux documents administratifs
La CADA a vu le jour en 1978 dans un but de transparence de laction de lEtat. Ses missions
sont renforces par la loi du 12 avril 2000. Son article 2 pose comme principe que les
autorits administratives (Etat, collectivits territoriales, tablissements publics caractre
administratif, organismes de scurit sociale et autres organismes chargs de la gestion d'un
service public administratif) sont tenues d'organiser un accs simple aux rgles de droit
qu'elles dictent.

- La Commission nationale de l'informatique et des liberts
La CNIL a t cre en 1978 pour veiller ce que linformatique ne porte atteinte ni au droits
de lhomme, ni la vie prive, ni aux liberts individuelles ou publiques. Elle peut proposer
au gouvernement des mesures lgislatives ou rglementaires pour adapter la protection des
personnes lvolution des techniques, et est obligatoirement consulte pour tous les projets
de loi crant un traitement automatis de donnes nominatives (son avis nest que consultatif).
Les traitements de donnes risques sont soumis son autorisation. La Commission peut
prononcer diverses sanctions gradues (avertissement, mise en demeure, sanctions pcuniaires
pouvant atteindre 300 000 , injonction de cesser le traitement ...).

- Le Dfenseur des droits
Le Dfenseur des droits est cr par la loi constitutionnelle du 23 juillet 2008 dont les
missions et le fonctionnement ont t prciss par la loi organique et la loi ordinaire du 29
mars 2011. En tant quautorit administrative indpendante, il dispose dun statut particulier.
Tout dabord, il est nomm par dcret pris en conseil des ministres. Malgr cette promiscuit
discutable avec le pouvoir excutif lors de sa dsignation, son indpendance est toutefois
garantie : il ne reoit dinstruction daucune autorit, il ne peut tre poursuivi ses opinions ou
les actes accomplis dans lexercice de ses fonctions, il dispose dun budget consquent, etc.
La saisine du Dfenseur des droits est largie par rapport au Mdiateur de la rpublique
puisque la saisine directe est possible. Ainsi, les personnes habilites saisir le Dfenseur des
droits sont : lenfant ou le mineur de moins de 18 ans, son reprsentant lgal, un membre de
sa famille, un service mdical ou social ou une association de dfense des droits de lenfant.
Le recours au Dfenseur des droits est gratuit.

Reprenant les missions du Mdiateur de la Rpublique, du Dfenseur des enfants, de la
Commission nationale de dontologie de la scurit (CNDS) et de la Haute autorit de lutte
contre les discriminations et pour lgalit (HALDE), le Dfenseur des droits est charg de
dfendre les droits et liberts dans le cadre des relations avec les services publics, de dfendre
et de promouvoir lintrt suprieur et les droits de lenfant, de lutter contre les
discriminations prohibes par la loi et de promouvoir lgalit, et de veiller au respect de la
dontologie par les personnes exerant des activits de scurit.
Les pouvoirs du dfenseur des droits ont t renforcs par rapport ses prdcesseurs.


Extrait de Le Dfenseur des droits : quelle place dans le concert europen ?, de Hlne
Pauliat, dans Les donnes publiques, un nouvel eldorado ?, Regards sur lactualit n370,
Avril 2011

Le Dfenseur des droits disposera d'un pouvoir de recommandation, d'un pouvoir
d'injonction, de la possibilit d'tablir un rapport spcial et d'une diversit de moyens pour
rgler les litiges. L'absence de pouvoir de sanction est cependant problmatique. Comme dans

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la plupart des pays europens, il peut attirer l'attention sur la ncessit de faire voluer les
textes lgislatifs et rglementaires.

Un pouvoir de recommandation classique
Il peut faire toute recommandation qui lui apparat de nature garantir le respect des droits et
liberts de la personne lse et rgler les difficults souleves devant lui ou en prvenir le
renouvellement. Il peut conseiller de rgler en quit la situation de la personne dont il est
saisi. Il peut formuler des prconisations tendant remdier tout fait ou toute pratique
contraire au respect des rgles de dontologie par les personnes exerant des activits de
scurit sur le territoire de la Rpublique, ou contraire lintrt suprieur de lenfant, ou en
prvenir le renouvellement. Le Dfenseur demande aux personnes mises en cause de lui
indiquer les suites donnes ces recommandations, dans un dlai dtermin. Si aucune
information ne lui est fournie ou si la recommandation n'est pas suivie d'effets, il peut
enjoindre la personne mise en cause de prendre, galement dans un dlai dtermin, les
mesures ncessaires. Si aucune suite n'a t donne son injonction, il peut tablir un rapport
spcial, communiqu la personne mise en cause. Il rend public ce rapport et,
ventuellement, la rponse de la personne concerne, selon des modalits quil dtermine.

Un tel pouvoir de recommandation est largement attribu aux autorits quivalentes au
Dfenseur des droits en Europe. Tel est le cas en Pologne, au Danemark, en Espagne, aux
Pays-Bas. Le pouvoir d'injonction y existe galement. Nanmoins, il est rare qu'un pouvoir de
sanction soit reconnu. En cas d'absence de raction une injonction, la plupart des autorits
disposent, comme en France, de la possibilit d'tablir un rapport spcial et de le publier pour
lui donner une certaine audience, y compris dans les mdias. Dans certains cas cependant, le
Dfenseur peut convoquer des personnes devant les tribunaux (Danemark) ou dclencher des
procdures. Mais les Dfenseurs des droits disposent aussi du pouvoir de rgler eux-mmes
les litiges dont ils sont saisis.

Un pouvoir de rglement des litiges prcis
Le Dfenseur des droits dispose d'un pouvoir de mdiation ; il peut galement proposer
lauteur dune rclamation et la personne mise en cause de conclure une transaction. Il a la
possibilit de saisir lautorit investie du pouvoir dengager des poursuites disciplinaires. Une
divergence est apparue entre l'Assemble nationale et le Snat sur une prrogative originale :
une disposition permettrait au Dfenseur des droits de dposer devant le tribunal administratif
une requte tendant la reconnaissance de droits individuels en faveur dun groupe de
personnes ayant le mme intrt et layant pralablement saisi. Le texte reconnatrait alors la
possibilit d'une action collective devant le juge administratif. Le Snat souhaitait supprimer
cette possibilit ; il ne lui semblait en effet pas opportun de faire du Dfenseur des droits le
seul requrant possible en la matire, au regard du risque de multiplication des requtes
dassociations ou de syndicats qui ne pourraient exercer cette action eux-mmes.

Les lois organique et ordinaire prcisent galement le positionnement du Dfenseur des droits
par rapport aux autorits judiciaires. S'il est acquis que le Dfenseur ne peut remettre en cause
une dcision juridictionnelle, il peut demander prsenter des observations devant les
juridictions civiles, pnales ou administratives et son audition est alors de droit. Ces mmes
juridictions peuvent l'inviter, d'office ou la demande des parties, prsenter des
observations. Il peut dnoncer au Procureur de la Rpublique les faits dont il a connaissance
et qui seraient constitutifs de crimes ou de dlits. Il porte la connaissance de l'autorit
judiciaire les affaires, concernant un mineur, susceptibles de donner lieu des mesures
d'assistance ducative ou toutes informations qu'il aurait recueillies l'occasion de sa saisine

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par un mineur impliqu dans une procdure en cours. Ces pouvoirs sont en gnral moins bien
dfinis dans les autres pays europens : le Dfenseur polonais peut lui-mme engager une
procdure, tout comme en Hongrie et en Estonie. Il peut ouvrir une procdure disciplinaire en
Rpublique tchque, et ventuellement procder des ddommagements. La possibilit de
saisir le Conseil constitutionnel a t envisage pour le Dfenseur des droits en France, mais,
longuement discute, elle a t abandonne, le privant, une fois encore, d'une prrogative
utile.

Les Dfenseurs disposent galement d'une mission prventive, en alertant les autorits sur les
risques juridiques lis la rdaction et l'application de certains textes, et une mission parfois
curative, en disposant du pouvoir de dclencher des recours pour obtenir l'annulation ou
l'invalidation de ces textes.

Une mission d'alerte gnrale sur l'volution des textes
Certains Dfenseurs des droits peuvent attirer l'attention des autorits politiques sur la
ncessit de revoir les textes lgislatifs, rglementaires ou constitutionnels. Ainsi, le
Dfenseur des droits franais peut-il recommander de procder aux modifications lgislatives
ou rglementaires qui lui paraissent utiles. En Pologne, le Dfenseur peut proposer des
initiatives lgislatives ; l'ombudsman danois peut faire part des carences lgislatives dans tel
ou tel domaine ; l'autorit slovne peut proposer au Parlement de modifier un texte ; le
Dfenseur du peuple espagnol peut suggrer la modification d'actes administratifs. En
Estonie, il peut recommander aux autorits publiques de modifier une norme et, si rien ne se
passe, il peut saisir la Cour constitutionnelle. Le Dfenseur tchque peut recommander des
rformes lgislatives. Il est galement utile de souligner que le rle de ces dfenseurs peut
aller au-del : le fait qu'ils soient amens se prononcer sur les risques que comporte une
lgislation et que cette recommandation ne soit pas suivie d'effets concrets peut tre utilis
comme un lment dfavorable dans le cas d'une procdure devant la Cour europenne des
droits de l'homme (CEDH). L'arrt de la CEDH du 31 mai 2005 souligne que le mdiateur de
justice avait indiqu latteinte porte par la lgislation en cause au respect de la vie prive
(absence d'lments d'informations suffisants lors du dbut d'une enqute ) et constituait une
ingrence grave dans la vie prive (il convenait de faire signer l'intress une dclaration
crite indiquant les investigations dont il pourrait faire l'objet ).

Le Dfenseur des droits peut tre sollicit par certaines autorits pour donner un avis sur des
questions entrant dans son champ de comptences ou pour donner un avis sur un projet de loi
touchant ses attributions. Cette prrogative est gnralement reconnue en Europe. En
France, il existe la possibilit de contribuer, la demande du Premier ministre, la
prparation et la dfinition de la position franaise dans les ngociations internationales dans
les domaines relevant de sa comptence. Cette disposition n'est gure heureuse, dans la
mesure o elle fait intervenir une autorit indpendante dans un domaine politique ; une telle
intervention est peu souhaitable au regard de la ncessaire indpendance du Dfenseur des
droits. Ce dernier peut galement, ce qui est plus logique, solliciter l'avis du Conseil d'tat sur
l'interprtation d'un texte (art. 31 LO).

Les lois organique et ordinaire ont galement essay de donner une certaine publicit aux
actions du Dfenseur des droits et de ses dlgus. Le Dfenseur mne ainsi des actions de
communication et d'information dans ses domaines de comptences, il publie le traditionnel
rapport annuel (au prsident de la Rpublique, aux prsidents de l'Assemble nationale et du
Snat), linstar de ce qui se pratique dans tous les pays europens, mais parfois lintention

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exclusive du Parlement. Plus originale est la mise en uvre de programmes de formation, par
exemple en coordonnant des travaux de recherche, ce qui est peu rpandu.

Hlne Pauliat
Professeur de droit public
(Observatoire des mutations institutionnelles et juridiques Limoges)

- La Commission nationale du dbat public
La CNDP, cre en 1995 (rige en autorit administrative indpendante depuis 2002) a pour
mission de veiller la participation et linformation du public, lorsque des projets
damnagement ou dquipement ayant un fort impact sur lenvironnement sont en cours. Elle
est notamment charge dorganiser un dbat public sur lopportunit, les objectifs et les
caractristiques des grandes oprations damnagement dintrt national de ltat, des
collectivits territoriales, etc.


b- La logique du guichet unique

Pour remdier au morcellement des interlocuteurs et des administrations comptents dans un
mme domaine, lEtat sest lanc ces dernires annes dans une logique de guichet unique.

- Les maisons de services publics
La loi du 12 avril 2000 prcise quune maison de services publics est cre par une
convention approuve par le reprsentant de lEtat dans le dpartement . Inities dans les
annes 1990, ces structures, fondes sur un partenariat entre acteurs publics et acteurs privs,
constituent des lieux daccueil, dinformation et dorientation destination des usagers de
services publics (Etat, collectivits territoriales, scurit sociale, etc.) La loi du 23 fvrier
2005 relative au dveloppement des territoires ruraux largit leur champ daction aux services
privs.

- Les maisons de la justice et du droit
La loi du 18 dcembre 1998 relative laccs au droit et la rsolution amiable des conflits
cre les maisons de la Justice et du Droit (MJD) dans le ressort des TGI. Places sous
lautorit du Procureur de la Rpublique et du prsident du tribunal concern, elles
remplissent une double mission :
o participer la prvention de la dlinquance et aux politiques daide aux
victimes et daccs au droit grce la prsence judiciaire de proximit quelles
assurent ;
o dvelopper le traitement non juridictionnel des affaires.


Chelles repense laccueil du public

La ville a tenu compte du besoin des citoyens pour concevoir un guichet unique dans un
nouvel espace.

Amliorer le service aux citoyens, rduire les temps dattente au maximum et proposer plus
de confort. Tels sont les objectifs que sest fixs la ville de Chelles (51 035 hab., Seine-et-
Marne) en ouvrant son espace services en avril dernier. Ce guichet unique, avec des horaires
douverture largis, permet de remplir une cinquantaine de services diffrents allant de ltat

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civil linscription des activits priscolaires. Ces dernires annes, la population ayant
progress de plus de 5 000 habitants, la mairie doit faire face un nombre croissant de
sollicitations. A ltat civil, par exemple, la file dattente allait jusque dans le couloir.

Rduire lattente.
Nous voulions que le nouvel espace daccueil soit confortable et quil donne un bel aperu
de la ville. Le prcdent lieu tait trop exigu. L, nous avions la chance de pouvoir concevoir
un espace ex nihilo, en partant du besoin des citoyens , explique Yannick Klein, directeur
gnral des services (DGS) de la ville. La collectivit a donc repens les accs, les
circulations, les accueils et les espaces dattente pour les rendre le plus agrable possible.
Ainsi, elle a travaill les sons pour crer une impression de chuchotements et viter les
bruits qui drangent les citoyens et les agents , note Yannick Klein.
Pour rduire lattente, la ville a rparti les prestations par grandes thmatiques. Par exemple, il
existe maintenant un guichet spcifique aux oprations dencaissement qui vite de patienter
dans la mme file que les personnes venant pour obtenir un passeport biomtrique. La mairie
a galement travaill pour que lattente semble moins longue : elle a amnag un lieu pour les
bambins car, souvent, ce ne sont pas les parents qui simpatientent les premiers, mais leurs
enfants , remarque le DGS. La municipalit a galement install des crans o elle annonce
des manifestations, communique sur les services quelle offre aux citoyens et valorise son
patrimoine. Nous diffusons des photographies qui permettront peut-tre aux Chellois de
porter un nouveau regard sur leur ville , explique-t-il.

Campagne dinformation.
Mais cet espace bouscule les habitudes : une entre diffrente, un nouveau mode de
fonctionnement Autant de sources potentielles de mcontentement ou de craintes. La ville
a donc lanc, pour informer les citoyens, un plan de communication trs en amont, fond sur
la rptition. Quand il y a de gros changements, il faut multiplier les outils de
communication. Ce nest pas grave si on est redondant, car il faut lutter contre les habitudes ,
explique Sandrine Petitgas, charge de communication. La commune a commenc sa
campagne trois mois avant louverture, avant de lintensifier les trois dernires semaines.
Tout y est pass : la cration dun logo spcifique, la distribution dans les botes aux lettres
dune brochure explicative et son envoi avec les factures du centre de loisirs, des articles dans
le magazine de la ville et la presse locale, un affichage sur des panneaux de 4 mtres par 3 et
sur plus dune cinquantaine dabribus, des annonces sur le site web de la mairie et les
panneaux lumineux, etc. Pendant un mois, nous navons parl que de cela , reconnat
Sandrine Petitgas.

Analyse des flux.
Yannick Klein, se dit aujourdhui satisfait du lancement de lespace services : Nous navons
finalement pas eu trop de surprises sur la gestion des flux par rapport nos prvisions. Un
logiciel permet danalyser ces flux pour, au besoin, adapter les horaires douverture. Le DGS
souhaite galement travailler sur laccueil et les informations dlivres. Nous voulons
donner du volume nos prestations, que les agents puissent en parler de faon vivante et non
pas en les dlivrant comme une pure prestation administrative.
Par ailleurs, le guichet unique sera prolong, dbut 2011, par louverture dun portail famille
et dun espace citoyen accessible 24 heures sur 24 sur internet.

Claire Chevrier
La Gazette des communes
23 aout 2010

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B- Une administration plus efficace et lcoute de ses administrs

a- Les obligations de ladministration envers les usagers

Les changes entre les usagers et l'administration de l'tat (prfectures, trsoreries, ministres,
etc.), des collectivits territoriales (communes, dpartements, rgions) des organismes de
Scurit sociale ou de tous autres organismes chargs d'un service public administratif sont
tenus de respecter certaines rgles relatives notamment la forme, la rception par
l'administration et l'information sur la suite donne la demande.
Les administrations doivent accuser rception des demandes qu'elles reoivent, y compris
celles reues par courrier lectronique. Lorsqu'une demande est adresse un service
incomptent, ce dernier est tenu de la transmettre l'autorit comptente et d'en informer
l'usager.
L'usager a le droit de connatre le prnom, le nom, la qualit et l'adresse administrative de
l'agent en charge de traiter sa demande. Les courriers adresss au demandeur doivent les
mentionner. Cette leve de lanonymat des agents publics a t assure dabord pour les
services de ltat (dcret 28 novembre 1983), puis tendu aux collectivits territoriales, aux
tablissements publics administratifs et aux organismes de Scurit sociale (loi du 12 avril
2000).


b- Le dveloppement de le-administration

- Un dveloppement progressif
Le dploiement de ladministration lectronique, et de services distance, sest fait en
plusieurs tapes. Son dveloppement coordonn a dbut en 1998 avec le PAGSI, programme
daction gouvernemental pour la socit de linformation. Il sest poursuivi via le plan
ADELE, plan de dveloppement de lADministration ELEctronique prvu sur la priode
2004-2007.
Ladministration lectronique a dabord consist en une mise en ligne dinformations : textes
lgislatifs et rglementaires, procdures administratives, adresses ... Les sites internet publics
fournissant ce type dinformation se sont ainsi multiplis la fin des annes 90.
La mise en ligne de formulaires a reprsent une 2
me
tape dans la construction de
ladministration lectronique. Avec ces formulaires en ligne, en les imprimant et les
remplissant chez lui, lusager peut dsormais entamer une dmarche administrative
domicile. A ce jour, plus de 90% des formulaires administratifs sont accessibles en ligne.
Ladministration lectronique sest ensuite oriente vers une gnralisation de loffre de
tlservices. Dans ce cas, non seulement lusager a la possibilit de remplir par internet son
formulaire, mais il peut en plus transmettre sa demande via internet. Ainsi, 10,4 millions de
contribuables ont effectu par Internet leur dclaration des revenus en 2010.
Il existe par ailleurs une information en ligne croissante sur le droit applicable. Le portail de
ladministration franaise Service-public.fr, cr en 2000, propose ainsi aux particuliers et aux
entreprises une information sur leurs droits et dmarches administratives ainsi quun accs
aux diffrents tlservices de ladministration.

- Ladministration lectronique, levier de la rforme de lEtat
Parce quelle suppose un dcloisonnement de ladministration et ladoption dun point de vue
usager, ladministration lectronique est considre comme un levier de la rforme de
ladministration.

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Au-del dun nouveau mode de communication avec lusager, cest en effet un
dcloisonnement de ladministration (entre administrations dEtat dune part, et entre
administrations dEtat et collectivits territoriales dautre part) auquel invite la construction de
ladministration lectronique. Ce dcloisonnement est visible dans linformation que
linternaute peut trouver dsormais sur un site internet dune collectivit ou dune prfecture.
Progressivement limbrication des contenus locaux et nationaux permet un internaute
daccder linformation complte sur une question, quelle que soit lorganisation
administrative sur cette mme question.
Le dcloisonnement entre administrations suppose par ailleurs une interoprabilit des
systmes informatiques. Do la conception de standards communs. Les diffrentes cartes (la
carte nationale didentit lectronique, la carte Vitale et les cartes de vie quotidienne des
collectivits) qui permettront lusager dtre identifi seront ainsi bties sur un standard
commun.
Le plan France Numrique 2012 mis en place par le Gouvernement en 2008 vise notamment
dvelopper ladministration lectronique. Enfin, dans le cadre de la Rvision gnrale des
politiques publiques (voir point 3), le gouvernement a mis en uvre un plan daction pour
dvelopper ladministration lectronique reposant sur les tlprocdures et la
dmatrialisation de certains actes.
Paralllement, Franck Riester a prsent, en fvrier 2010, un rapport sur lamlioration de la
relation numrique lusager sur lequel le gouvernement sest appuy pour rationaliser
linternet public.
Le 5 dcembre 2011, Etalab, la mission place sous lautorit du Premier ministre et charge
de coordonner louverture des donnes publiques en France, a lanc le portail data.gouv.fr. Ce
site regroupe lensemble des donnes publiques, cest--dire les informations rassembles,
cres, conserves ou dites par lEtat, les collectivits territoriales, les personnes publiques
ou prives charges dune mission de service public . LEtat franais rejoint 28 pays et 5
villes franaises dj engags dans le mouvement de mise disposition des donnes
publiques.



Nantes (Loire-Atlantique), 283 300 hab.
Les services en ligne de la mairie simplifient la vie des administrs


Les usagers peuvent grer plusieurs formalits administratives grce la plateforme internet
e-dmarches .

Nantes a lanc le 31 janvier dernier la plateforme internet e-dmarches . Dsormais, sur
nantes.fr , certains services sont accessibles en ligne comme celui de laccueil priscolaire
(inscription denfant, paiement), du stationnement (demande pour dmnagement), des listes
lectorales (inscription), de ltat civil (demandes dactes) et de la piscine (recharge de la
carte). Dj 4 000 comptes et 14 000 demandes ont t enregistrs.

Plateforme dmatrialise
Le projet sest concrtis en deux ans et demi, sous la houlette de la direction de la relation
aux usagers et en partenariat avec les directions des systmes dinformation, de la
communication externe, des finances, des sports, de lducation ... ainsi quavec Nantes
mtropole.

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Des tables rondes ont permis aux usagers potentiels de sexprimer. Contre toute attente, les
demandes lies aux loisirs ressortaient en premier, devant les dmarches administratives et
ensuite celles concernant la famille , relve Emilie Porcher, directrice de la relation aux
usagers. Les intituls, le classement et la navigation sur le site ont t optimiss. Cest Orange
Business qui a dvelopp et test en un an et demi un logiciel propre Nantes, en mode open
source.
La plateforme est hberge lextrieur et, surtout, entirement dmatrialise : pas de
formulaire tlchargeable remplir et envoyer par courrier ou de passage au guichet. Sil
manque des pices au dossier, le dialogue se poursuit par internet entre lagent administratif et
lusager. Enfin, pour garantir la confidentialit des donnes, les internautes disposent dun
espace scuris auquel ladministration na pas accs. Les agents administratifs ont t
forms. Pour centraliser les demandes et les mettre au mme format, un portail leur est ddi
qui permet de dialoguer avec lusager.

Elargir loffre
Des problmes ? Avant la dernire livraison, il y a eu quelques difficults de
reconnaissances dadresse par exemple , admet Emilie Porcher. Les petites communes
pourront-elles soffrir une telle plateforme ? Certains services comme la demande
dinscription sur les listes lectorales sont proposs gratuitement via mon.service-public.fr
par la direction gnrale de la modernisation de lEtat, qui prcise cependant ne pas avoir
vocation se substituer aux dmarches administratives locales en ligne.
La ville envisage une extension du service avec, en janvier 2012, un bouquet petite enfance
complet.


Frdric Ville
La Gazette des communes
22 aout 2011



c- La simplification du droit

Dans son rapport de 2006, le Conseil dEtat dfinit ainsi la scurit juridique : Le principe
de scurit juridique implique que les citoyens soient, sans que cela appelle de leur part des
efforts insurmontables, en mesure de dterminer ce qui est permis et ce qui est dfendu par le
droit applicable. Pour parvenir ce rsultat, les normes dictes doivent tre claires et
intelligibles, et ne pas tre soumises, dans le temps, des variations trop frquentes, ni surtout
imprvisibles . Le principe de scurit juridique constitue un principe gnral du droit
communautaire depuis un arrt Bosch du 6 avril 1962 de la Cour de justice des Communauts
europennes (CJCE). En France, le Conseil constitutionnel reconnat, dans une dcision du 16
dcembre 1999, une valeur constitutionnelle l'objectif daccessibilit et dintelligibilit de
la loi .

Or, l'augmentation rgulire des dispositions lgislatives se traduit par une perte de confiance
dans la loi et l'impression d'une moindre application. Si la dnonciation de ce phnomne est
aujourd'hui unanime, trois acteurs ont jou un rle important dans la prise de conscience d'une
perte de qualit de la norme lgislative : le Conseil d'Etat, la doctrine et les assembles
parlementaires elles-mmes. Ds 1991, le Conseil d'Etat avait appel l'attention des pouvoirs

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publics et de l'opinion sur la complexit des lois et la prolifration lgislative. Il avait alors
dnonc la loi bavarde ainsi qu' un droit mou, un droit flou, un droit l'tat gazeux .
Ces dernires annes, plusieurs lois et rapports ont tent de lutter contre ce phnomne.

- La loi du 9 dcembre 2004 de simplification du droit
Ce texte sinscrit dans une dmarche de simplification que loi du 2 juillet 2003, habilitant le
gouvernement simplifier le droit avait initie.

Cette loi autorise le gouvernement prendre par ordonnance environ deux cents mesures
touchant les domaines les plus divers et qui sarticulent autour de trois axes principaux :
- simplification des procdures concernant les usagers, les personnes physiques et les
associations (rgime du permis de construire, des aides personnelles au logement et des dons
et legs aux associations, facilitation de la preuve de la filiation, simplification fiscale, mise en
place des fondements de ladministration lectronique) ;
- simplification en faveur des entreprises (recherche dune plus grande scurit juridique dans
le cadre du plan national dattractivit du territoire, rorganisation de la collecte de la taxe
dapprentissage, cration dun rgime social des indpendants) ;
- modernisation de ladministration (rforme des enqutes publiques, mise en uvre des
nouvelles rgles de fonctionnement des hpitaux prvues par le plan Hpital 2007 ).

Sont galement prvues la cration ou la refonte de 14 codes. Pourront tre crs par
ordonnance : le code de ladministration, le code du sport, le code des transports, le code de la
commande publique et le code gnral de la fonction publique. Pourront tre refondus les
codes de lexpropriation et de la justice militaire.

- le rapport sur la qualit et la simplification du droit de Jean-Luc Warsmann, janvier
2009

Le Premier ministre a reu le 29 janvier 2009 le rapport sur la qualit et la simplification du
droit de Jean-Luc Warsmann, dput (UMP) et prsident de la commission des lois de
lAssemble nationale. Le rapport prconise de simplifier les processus de production du
droit, ses modes dvaluation et daccs. Produire un droit de plus grande qualit ncessite de
renforcer la phase prparatoire des lois (tudes dimpact, consultations). En aval, il sagit de
bannir la complexit inutile et de rduire le fardeau administratif pesant sur les
citoyens et les entreprises, en adoptant notamment au moins une loi de simplification par
an . Une meilleure lisibilit et un accs plus facile au droit impliquent la poursuite de la
codification et un plus grand effort de pdagogie : La fusion de la Documentation franaise
avec la Direction des Journaux officiels doit tre loccasion de produire des commentaires,
des analyses de lois et des guides dans des domaines intressant les proccupations des
usagers . Dans une seconde partie, le rapport suggre 14 mesures de simplification pour la
comptabilit des socits, 15 pour les dispositions lies la TVA, 17 les commandes et
marchs publics.

- La loi du 17 mai 2011 de simplification et d'amlioration de la qualit du droit
Cette loi prvoit, pour simplifier le droit, d'amliorer la qualit des normes et des relations des
citoyens avec les administrations. Les lois pour lesquelles aucun texte d'application n'a t
adopt seraient examines, afin d'abroger celles pour lesquelles il apparat que ces textes ne
seront jamais pris. Une srie de trente quatre dispositions pnales seraient simplifies et
clarifies, afin de supprimer les doublons, amliorer la qualit des dfinitions lgislatives,
allger le corpus lgislatif en vigueur. Enfin, quatorze dispositions seraient prises pour

11
amliorer la qualit formelle du droit, par la correction des erreurs de rfrence et de
coordination des diffrents textes lgislatifs, notamment la suppression des rfrences
obsoltes.


d- La charte Marianne

En janvier 2005, le secrtariat dEtat la Rforme de lEtat indique quune Charte Marianne
sur les droits des usagers sapplique dans 1 650 services de ltat. Elle a pour objectif de
faciliter laccs des usagers dans les services, accueillir de manire attentive et courtoise,
rpondre de manire comprhensive et dans un dlai annonc, traiter systmatiquement la
rclamation, et recueillir les propositions des usagers pour amliorer la qualit du service
public.
Les prfectures, directions de lquipement, de lagriculture, services fiscaux notamment,
proposent leurs usagers une dclinaison de la charte Marianne adapte localement aux
diffrents publics, en fonction de leurs missions respectives. Cette possibilit est ouverte aussi
certains tablissements publics, comme La Poste.
La Charte Marianne accompagne le plan 2004-2007 pour ladministration lectronique
(Adle) qui permet par exemple de demander des actes dtat civil sur Internet et de bnficier
du service unique de changement dadresse.


2- Lvaluation des politiques publiques

A- Dfinition

Il convient de distinguer les notions de contrle, de pilotage, daudit et dvaluation :
- le contrle consiste vrifier la conformit dun acte par rapport un texte, sous peine de
sanction ;
- le pilotage permet de suivre lexcution des actions par rapport un programme
pralablement fix et dbouche sur un dialogue de gestion en cas dcart ;
- laudit a pour principal objectif de rduire les risques en se basant sur un rfrentiel de la
profession concerne (bonnes pratiques) et dmettre, le cas chant, des alertes et des
recommandations ;
- lvaluation entend amliorer laction publique en mesurant les carts entre les effets
attendus et les effets obtenus.

L'valuation des politiques publiques prsente une double dimension :
- quantitative : elle mesure les effets de l'action publique en comparant ses rsultats aux
objectifs assigns et aux moyens mis en uvre, notamment l'aide d'indicateurs de
performance ;
- qualitative : elle porte un jugement sur la pertinence des objectifs et donc, ventuellement,
peut conduire en rviser le choix.
Lvaluation constitue ainsi un outil daide la dcision.

Lvaluation des politiques publiques seffectuent en plusieurs phases :
- la construction dun rfrentiel (dfinition des interrogations et explicitation des objectifs
initiaux) ;
- le recueil des donnes (par exemple grce la ralisation denqutes) ;
- ltablissement des conclusions (travail dinterprtation)

12
- lmission de recommandations.

Enfin, la notion dvaluation volue : la traditionnelle valuation a posteriori (ou ex ante)
visant tirer les enseignements dune politique est progressivement remplace par dautres
formes dvaluation. Lvaluation a priori correspond ltude prospective de la faisabilit et
de limpact dune politique (recours des experts financiers, juridiques, etc.). Quant
lvaluation chemin faisant , elle est effectue tout au long du droulement dune politique
et ncessite un personnel territorial form lexpertise et ayant le souci danticiper les
objectifs et les rsultats.


B- Lvaluation de laction publique en France


Extrait de Mthodes d'valuation des politiques publiques : actes du sminaire, rapport de la
Direction de la recherche, des tudes, de l'valuation et des statistiques (DREES), juin 2011

Les aspects historiques de lvaluation en France: faiblesses et alas

Des dbuts difficiles au niveau central
Un dcret de 1990 cre le Comit interministriel de lvaluation (CIME) assorti dun Conseil
scientifique, charg de dfinir les concepts et mthodes de base dun champ qui restait fort
peu explor en France. Il lui a t reproch sa lenteur et son activit limite, ce qui
sexpliquait la fois par le fait que lvaluation en France tait en phase dapprentissage, mais
aussi et surtout par son positionnement interministriel, lieu de la complexit la plus grande
des politiques tudies et de labsence de responsabilit de chacun des ministres. En 1998, les
deux instances sont fusionnes en un Conseil national de lvaluation (CNE) ; lexprience
accumule lui a permis une plus grande efficacit : il a produit en quatre annes dexistence
autant dvaluations quen avait produites le CIME en huit ans. Mais les difficults du
positionnement interministriel demeuraient. Par ailleurs, lvaluation tait positionne du
ct de lexcutif seulement, et non du lgislatif, encore moins en surplomb des deux. Entre
2000 et 2006, aucune instance nationale na t charge de lvaluation des politiques
publiques. Ct lgislatif, le parlement avait mis en place une mission dvaluation et de
contrle, commune aux deux assembles, assemble nationale et snat, qui na jamais
fonctionn ; lassemble nationale a alors cr une mission dvaluation et de contrle
autonome (MEC) procdant par auditions et utilisant les enqutes ralises par
ladministration. Cependant, cette institution manquait notoirement de moyens. En 2006, avec
la LOLF, apparaissait la notion de performance (anglicisme pour ralisations ),
premire tape vers un retour de lvaluation. Le secrtariat dEtat la prospective et
lvaluation des politiques publiques, cr en 2007, a disparu en janvier 2009, et la petite
Mission dvaluation et prospective quil avait constitue au Centre danalyse stratgique
sest rfugie auprs du ministre du budget.

Des perspectives intressantes
La rvision constitutionnelle de juillet 2008 offre des perspectives intressantes, dans la
mesure o elle inscrit la notion dvaluation des politiques publiques au sein mme de la
Constitution. La lolF avait trac la voie en vue dune valuation de laction du pouvoir
excutif par le lgislatif, mais le parlement ne stait pas jusqualors vritablement saisi de
cette capacit. Suite la rforme constitutionnelle, lassemble nationale a cr en juin 2009
un Comit dvaluation et de contrle des politiques publiques (remplaant la MEC),

13
coprsid par un membre de la majorit et de lopposition, charg de dfinir un programme
dvaluation. La Cour des comptes, qui peut venir en appui au parlement, pourrait laider dans
cette tche. Cependant, elle est compose par dfinition de magistrats, amens porter des
jugements et dont la culture est celle du contrle. La gestion de la pluralit des points de vue
ne lui est pas familire. Cependant, la Cour met en place une rforme des institutions
financires de contrle (nationale et rgionale) pour mieux rpondre ses nouvelles missions
(certification des comptes de lEtat avec la LOLF, et maintien de lvaluation avec la rforme
constitutionnelle) en distinguant quatre mtiers qui sont quatre regards sur laction publique :
contrleur, juge, certificateur, valuateur.

Les collectivits territoriales sont en avance
Les collectivits territoriales nont pas suivi le mme chemin que lEtat. En effet, au moment
o le principe de lvaluation perdait du terrain au niveau central, il connaissait un vritable
essor au niveau territorial. En ce sens, les administrations centrales feraient bien de sinspirer
du niveau dcentralis. Cet cart sexplique en partie par les contraintes dvaluation
imposes aux collectivits territoriales par les politiques contractuelles (fonds europens,
contrats de plan Etat-rgions ou les contrats de la politique de la ville). Les Conseils
rgionaux, les Conseils gnraux les plus importants ont mis en place des fonctions
dvaluation ; au dbut elles sont le plus souvent rattaches aux services de contrle de
gestion et daudit ; puis prenant de la distance, elles sont places directement auprs de la
direction gnrale des services ou du prsident. Ces nombreuses expriences de terrain sont
propices linnovation. Le lien entre le suivi des mesures et lvaluation (suivi valuatif)
donne lieu un dveloppement indit de nouvelles mthodes. Dans le cadre de lvaluation
des fonds europens, et en conformit avec les standards dvaluation prns par la
Commission europenne, la France a mis en place des instances dvaluation qui rassemblent
les acteurs concerns : linstance nationale dvaluation de programmes oprationnels du
FEDER (Fonds europen de dveloppement rgional) qui est coprsid par un universitaire et
un prsident de Conseil rgional, et dont le secrtariat est assur par la DIACT (dlgation
interministrielle lamnagement et la comptitivit des territoires) ; cest galement le cas
pour le FEADER (Fonds europen agricole pour le dveloppement rural) gr par le ministre
de lagriculture.



3- La Rvision gnrale des politiques publiques RGPP

La RGPP est lance en juillet 2007 par le Gouvernement. Cette action sinscrit toutefois dans
le cadre dun engagement prsidentiel particulirement important.

A- Un projet ambitieux

a- Un objectif double

Lobjectif assign la RGPP est double : diminuer les dpenses publiques dune part ;
renforcer lefficacit de laction publique dautre part. Ds 2009, 374 dcisions sont adoptes.
Les rformes programmes sorganisent autour de 3 grands axes :
- la rorganisation des administrations centrales et des services dconcentrs (nouvelle carte
militaire, refonte de la carte judiciaire, cration des agences rgionales de sant, fusion des
directions rgionales, regroupement des services dpartementaux, etc.) ;

14
- lallgement des procdures administratives (mise en place de guichets fiscaux uniques pour
les particuliers, unification de linspection du travail) ;
- la simplification de la gestion des administrations (cration de services communs pour la
paie, la gestion immobilire et les achats de lEtat).
Paralllement, il est prvu le non-remplacement dun fonctionnaire sur deux partant la
retraite dans la fonction publique de lEtat (sur un total de 2,5 millions de fonctionnaires).


b- Une rforme sans prcdent

Selon le communiqu du Conseil des ministres du 20 juin 2007, cet exercice se distingue de
toutes les expriences antrieures en la matire plus d'un titre :
- les rformes seront dcides par un Conseil de la modernisation des politiques publiques qui
runira autour du prsident de la Rpublique l'ensemble des ministres. Le ministre du Budget,
des Comptes publics et de la Fonction publique en sera le rapporteur gnral ;
- le prsident de la Rpublique et le Premier ministre ont demand tous les ministres de
s'investir personnellement dans cet exercice et de mobiliser leurs services. Un travail
complmentaire d'investigation et de documentation des rformes sera conduit par une quipe
d'auditeurs, compose de spcialistes des secteurs public et priv, en lien avec les
administrations concernes et le ministre du Budget ;
- les objectifs sont trs ambitieux. Ainsi, en matire d'effectifs, la rvision devra donner un
mode d'emploi pour mettre en uvre de manire approprie l'engagement d'embaucher un
fonctionnaire pour deux partant la retraite.

Mandats par le prsident de la Rpublique et le Premier ministre, le secrtaire gnral de la
prsidence de la Rpublique et le directeur de cabinet du Premier ministre co-prsideront deux
fois par mois un comit de suivi de la rvision gnrale des politiques publiques. Outre
chacun des ministres pour les politiques publiques de son ressort, seront galement membres
de ce comit de suivi le ministre du Budget, des Comptes publics et de la Fonction publique,
le secrtaire d'tat charg de la Prospective conomique et de l'Evaluation des politiques
publiques, les rapporteurs gnraux des commissions des finances de l'Assemble nationale et
du Snat ainsi que M. Pbereau, prsident du conseil d'administration de BNP Paribas et M.
Parini, receveur gnral des finances .


c- Une rforme en plusieurs phases

- La premire phase
La premire phase se concentre sur les missions et l'organisation de l'administration. Le
premier Conseil de modernisation des politiques publiques (dcembre 2007) dfinit les grands
axes de modernisation :
- des administrations recentres sur le cur de leurs missions,
- des procdures plus modernes, au service des usagers,
- un tat rorganis et allg,
- un tat mieux gr, qui valorise le travail des fonctionnaires et qui utilise au mieux les
ressources publiques
Le deuxime Conseil de modernisation des politiques publiques (avril 2008) annonce une
srie de mesures dans diffrents domaines d'intervention de l'Etat comme le logement,
l'emploi, la formation professionnelle, la sant, l'conomie, l'outre-mer, la dfense ou encore
les affaires trangres. S'agissant du logement social, il est prvu d'abaisser de 10 % les

15
plafonds d'accs ; les surloyers pays par les personnes bnficiant d'un logement social mais
dpassant les plafonds de ressources seront en parallle augments. Le gouvernement entend
par ailleurs renforcer le suivi des contrats aids, supprimer les dispositifs favorisant les
dparts anticips des sniors, rexaminer les lments particuliers de la fonction publique en
outre-mer, retirer le supplment de pension vers aux fonctionnaires s'installant en outre-mer,
rorganiser le rseau diplomatique franais l'tranger ou encore mutualiser les services
administratifs des armes de Terre, de l'Air et de la Marine.
Le troisime Conseil de modernisation des politiques publiques (juin 2008) a act de
nouvelles dcisions de rformes dans les ministres qui n'avaient pas encore fait l'objet d'un
examen d'ensemble de leur organisation. Ces mesures concernent les ministres de la Justice,
de l'Education nationale, de l'Enseignement suprieur et de la Recherche, des Affaires
trangres et europennes, de la Sant, de la Jeunesse, des Sports et de la Vie Associative, des
Solidarits, de l'Agriculture et de la Pche, de la Culture et de la Communication :
dveloppement de l'arbitrage dans les litiges entre grandes entreprises, rationalisation des
dispositifs de soutien la recherche, rorganisation du rseau des ambassades et consulats,
rorganisation des services de l'Etat au niveau dpartemental.

Ralis partir de :
- Rforme de lEtat : vers laccentuation de la RGPP, vie-publique.fr
et
- La modernisation de lEtat, Dossier dactualit, la Documentationfrancaise.fr


- La deuxime phase
La deuxime phase de la RGPP est organise suivant trois axes principaux :
- La recherche d'conomies doit aussi porter sur les dpenses de fonctionnement de l'Etat,
avec pour objectif d'atteindre 10% de baisse dans les trois prochaines annes, sur un primtre
de 10 milliards dans un premier temps. Des chantiers transversaux portant sur les dpenses
informatiques, les dpenses de logistique, de communication, de formation et de concours
vont tre ouverts. Avec les actions en cours sur les achats, l'immobilier et la paie, l'Etat aura,
l'issue de ce programme, rationalis l'ensemble de ses fonctions supports.
- Ces mesures de rduction des dpenses doivent galement tre mises en uvre par les
oprateurs de l'Etat. La rgle du non-remplacement d'un fonctionnaire sur deux partant la
retraite s'appliquera dornavant de manire globale tous les oprateurs, dans le respect de
leurs spcificits. Comme les administrations, ils devront s'astreindre au respect des rgles
applicables la diminution des dpenses ou en matire immobilire (norme de 12 m par
agent et mise en place de loyers). Ils devront galement recourir aux contrats interministriels
d'achat. Enfin, la rmunration la performance sera tendue tous les dirigeants. L'Etat pour
sa part s'engage assurer plus efficacement son pilotage stratgique : une tutelle unique sera
mise en place ; chaque dirigeant aura une lettre de mission ; un contrat d'amlioration de la
performance sera sign avec les principaux oprateurs.
- La RGPP doit galement permettre d'amliorer la qualit de service. S'agissant de l'accueil,
les guichets uniques distance seront renforcs (raccordement de tous les sites publics
mon.service-public.fr et lien systmatique entre le 3939 et les autres services d'appels).







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B- Une rforme partielle


Extrait de Rorganiser ou changer lEtat ?, de Luc Rouban, dans Rforme de lEtat : le big
bang ?, Regards sur lactualit n 360, Avril 2010, pp 22-24

Une simplification des structures centrales ?

On peut tout dabord remarquer une propension forte multiplier les autorits administratives
indpendantes. La loi du 25 juin 2008 relative aux organismes gntiquement modifis donne
ainsi naissance un Haut conseil des biotechnologies, celle du 4 aot 2008 sur la
modernisation de lconomie lAutorit de la concurrence qui succde au Conseil de la
concurrence avec des pouvoirs de contrle renforcs sur les concentrations et, enfin, celle du
12 juin 2009 favorisant la diffusion et la protection de la cration sur internet la trs discute
Haute autorit pour la diffusion des uvres et la protection des droits sur Internet (Hadopi).
En 2009, est galement cre une Autorit des normes comptables devant fixer les rgles de la
comptabilit prive dans le cadre des nouvelles ngociations internationales.
De la mme faon, la multiplication des structures, mais aussi des acteurs, dans le domaine
conomique ou social a suscit une prolifration de dlgus gnraux ayant pour mission
de coordonner laction gouvernementale. On note ainsi linstitution en 2008 dun dlgu
interministriel la communication, dune dlgation nationale de lutte contre la fraude, dun
dlgu gnral pour la coordination de lhbergement et de laccs au logement des
personnes sans abri ou mal loges, dun ambassadeur dlgu aux ples de comptitivit, dun
coordonnateur du renseignement plac auprs du prsident de la Rpublique, dun
Commissaire la diversit et lgalit des chances, dun dlgu interministriel aux grands
vnements sportifs, dune mission interministrielle lUnion pour la Mditerrane, etc.
()
Par ailleurs, un dcret du 30 juillet 2008 facilite la cration par dcret simple des services
comptence nationale , services dadministration centrale comptence spcifique, chargs
de missions oprationnelles. Cette dconcentration fonctionnelle touche aussi les services
dconcentrs, puisque des dlgus du prfet ont t dsigns pour trois ans partir de
septembre 2008 afin de coordonner la politique de la ville dans 350 quartiers prioritaires.
Un bilan, mme sommaire, montre ainsi que la rforme ne sest pas ncessairement
accompagne dune simplification des structures.
Dans les services centraux, un besoin croissant de coordination sest fait sentir mesure que
se multipliaient les nouveaux textes, confirmant en cela non pas une volution librale mais
au contraire un interventionnisme accru de ltat. La spcificit de cet interventionnisme, de
plus en plus focalis sur des problmes techniques ou sociaux particuliers, a favoris la
prolifration de structures ad hoc.

Une meilleure lisibilit au niveau dconcentr ?

La rforme des administrations dconcentres a entran une simplification drastique des
organigrammes puisque lon passe, par exemple, de 21 directions rgionales 9. Mais cette
simplification nentrane pas ncessairement une meilleure lisibilit des structures qui ont t
empiles les unes sur les autres ou une clarification des nouvelles relations professionnelles
qui en dcoulent.
Les prfets de dpartement auront ainsi une autorit fonctionnelle sur les units
territoriales des directions rgionales (DRAC, DIRECCTE et DREAL) qui devront cohabiter

17
avec les directions dpartementales interministrielles. Certaines missions, comme le
logement, seront partages entre la direction des territoires et celle de la population.
Le principe de modularit permet, par ailleurs, de crer selon les besoins locaux de
nouveaux services et de modifier larchitecture administrative. Cest ainsi quun service de
limmigration et de lintgration pourra tre organis la dcision du prfet dans tous les
dpartements qui ne sont pas chefs-lieux de rgion. ce titre, lorganisation de lle-de-
France sera encore plus complexe, puisquune circulaire du 27 juillet 2009 prcise quune
direction rgionale et interdpartementale traitera de tout ce qui touche lamnagement de
Paris et de la petite couronne et devra donc collaborer avec la socit du Grand Paris alors
quune autre sera charge de la question du logement.
Sur le fond, on ne sait pas quel sera le poids rel des prfets de dpartement face aux
directeurs dpartementaux interministriels et aux directeurs rgionaux. Lmiettement de
lappareil dtat sest reconstitu mesure que lon rduisait le nombre de structures
centrales. Une dichotomie de plus en plus forte en rsulte entre un centre organisationnel
qui se consacre au pilotage et une priphrie gestionnaire.

Inquitude et attentisme du personnel

Cette volution a eu des consquences importantes sur le personnel. Les cadres des
administrations centrales et dconcentres ont eu beaucoup de difficults sadapter aux
nouveaux organigrammes souvent tracs par des cabinets de consultants privs qui ne
connaissaient pas vraiment les cultures professionnelles ou les missions rellement
accomplies. Certes, les intituls rallonge des nouveaux ministres nont parfois quun aspect
cosmtique car les anciens rseaux professionnels perdurent. Nanmoins, la combinaison
des restructurations et de la loi du 3 aot 2009, permettant la mise en reconversion
professionnelle des fonctionnaires dont lemploi a t supprim, a gnr beaucoup
dinquitude et de tensions.

Luc Rouban
Directeur de recherche au CNRS, Cevipof-Sciences Po



C- Les derniers bilans dtape

Le cinquime Conseil de modernisation des politiques publiques (mars 2011)
Le cinquime Conseil de modernisation des politiques publiques (mars 2011) souligne que
les rformes dcides au cours des vagues successives de la RGPP ont permis
daccompagner la ralisation des trajectoires budgtaires prvues par les deux budgets
triennaux, 2009-2011 et 2011-2013, en fournissant des pistes dconomies structurelles. Ce
sont ainsi 10 milliards deuros de gains qui sont programmes par le budget 2011-2013, dont
3 milliards deuros pour la masse salariale, 2 milliards deuros sur les dpenses de
fonctionnement et environ 5 milliards deuros sur les dpenses dintervention.
La Loi de Finances pour 2011 intgre prs de 5 milliards deuros dconomies qui, ajoutes
celles permises par la RGPP en 2009 et 2010 portent la contribution plus de 7 milliards
deuros sur la priode 2009-2011, en ligne avec les objectifs initiaux.
En matire deffectifs, la RGPP poursuit comme prvu lapplication de la rgle du non
remplacement dun fonctionnaire sur deux partant la retraite. Cette rgle a permis de
dgager des conomies sur les dpenses de masse salariale, puisquil est prvu de ne pas
remplacer prs de 100 000 postes entre 2009 et 2011, soit une conomie de 2,7 milliards

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deuros. En 2012, le nombre de fonctionnaires de lEtat devrait revenir son niveau des
annes 1990, soit 150 000 de moins sur la dure du quinquennat (2007-2012), ce qui quivaut
une rduction de 7% de la fonction publique de ltat.
En outre, de nouvelles mesures sont adoptes : cration dune direction interministrielle des
systmes dinformation et de communication de lEtat (DISIC) ayant pour mission dtablir
un cadre stratgique commun pour le dveloppement des systme dinformation et de
communication (SIC) dans les administrations de lEtat ; gnralisation de lobligation
dvaluation des projets forts enjeux ; gnralisation de laudit interne lensemble des
ministres ; etc.

Le sixime Conseil de modernisation des politiques publiques (dcembre 2011)

Des rsultats significatifs aprs 4 annes de RGPP
Prs de 90 % des 500 mesures mises en uvre dans le cadre de la RGPP sont au vert,
dmontrant que les administrations se sont appropri la dmarche et les outils de leur
modernisation.
En quatre ans, les grandes rformes de rseaux et de structures ont t ralises : les guichets
uniques sont oprationnels, les rorganisations de rseaux sont acheves, permettant une
meilleure continuit de service.
9,5 milliards d'euros ont dores et dj t conomiss par rapport 2008 (15 milliards
d'euros fin 2013). Lapplication du non-remplacement dun fonctionnaire sur deux partant
la retraite a permis de ne pas remplacer 150 000 fonctionnaires en retraite entre 2008 et 2012
(soit environ 7% des effectifs de lEtat), avec des taux trs diffrencis entre les ministres.
()
Enfin, dans un contexte de modernisation profonde de la fonction publique, les agents publics
ont t intresss ces efforts de productivit : les agents en place ont bnfici dune
augmentation moyenne de leur pouvoir dachat de 10 % depuis 2007, comparer la baisse
forfaitaire des salaires de fonctionnaires que pratiquent de nombreux pays voisins.

Une trentaine de nouvelles mesures annonces
A loccasion du 6e conseil de modernisation, Valrie Pcresse a annonc une trentaine de
nouvelles mesures pour prparer les dcisions prendre au del de 2013 pour s'assurer du
respect de la trajectoire de redressement des finances publiques sur la priode 2013-2016
mais galement pour garantir la bonne mise en uvre de certains programmes engags :
audit des oprateurs, programme des "acclrateurs ", dveloppement de linnovation,
aboutissement du programme de 100 mesures de simplification au 1er trimestre 2012 avec
notamment 20 nouvelles mesures de simplifications qui sont intgres au suivi de la rvision
gnrale des politiques publiques et enfin accompagnement des agents en services
dconcentrs et dans les territoires.
Source : site Internet de la Rvision gnrale des politiques publiques





19
D- Lextension de la RGPP aux collectivits territoriales



Extrait de Dcentralisation et RGPP : la dcentralisation et la contrainte financire, de Guy
Gilbert, dans Les collectivits territoriales : trente ans de dcentralisation, Cahiers franais n
362, Mai-juin 2011, p58


Ds la mise en place de la RGPP, les espoirs de la voir stendre ou plutt intgrer les
politiques publiques menes par les collectivits dcentralises ont t vigoureusement
encourags, tant son vidence semblait simposer compte tenu de limbrication de laction des
acteurs publics centraliss et dcentraliss dans la production des politiques publiques, et tant
il semblait que la multiplication des acteurs tait gnratrice de surcots. Mais sous deux
conditions qui ont t largement dveloppes notamment dans les rapports Lambert en 2007,
puis Warsmann en 2008. La premire condition tait que toute RGPP tendue au niveau
dcentralis devait respecter le principe de libre administration fondamental toute
dcentralisation. La seconde exigeait que la carte des comptences soit pralablement clarifie
et quil soit mis fin au dveloppement des financements croiss. Les propositions de
reventilation des comptences entre chelons ont t multiples, notamment celles du rapport
Balladur, celles du rapport Lambert qui prconisait la suppression de la clause gnrale de
comptences notamment pour les rgions et dpartements, celles du rapport Warsmann qui
prconisait une spcialisation par bloc de comptences travers lattribution de 80 % des
comptences exclusivement un niveau de collectivits ou encore la rationalisation des
cofinancements de projets avec un maximum de deux acteurs locaux cofinanceurs. Mais bien
peu davances concrtes ont t ralises ce jour. Sans doute parce que dune part,
lattribution du bnfice de la clause gnrale de comptences semble sy opposer, et
dautre part parce que le principe de libre administration ne fournit en aucun cas une grille
danalyse permettant dattribuer chaque niveau de collectivits territoriales un groupe de
comptences, un noyau dur en dehors duquel sa libert serait menace.
La question de la rpartition des comptences et du financement des comptences transfres
constitue lvidence un obstacle majeur toute extension de la dmarche RGPP des
politiques publiques impliquant des acteurs publics centraliss et dcentraliss. Tant que le
primtre daction respectif des acteurs ne sera pas stabilis, tant quil sera possible tout
moment de modifier la rpartition des comptences sans en compenser intgralement les
cots, on voit mal comment une dmarche de type RGPP peut prosprer. Tant quil sera
possible aussi de faire apparatre galement comme dcentralises des comptences qui ne
sont que dlgues ou dconcentres. Le transfert de la comptence RMI (allocation) puis du
RSA (socle) aux dpartements constitue ici un cas emblmatique. Une analyse substantielle
de la comptence aurait d conduire la considrer pour ce quelle est dans les faits, une
tche dconcentre et non dcentralise, les dpartements ntant matres ni des critres
dligibilit ni du montant de lallocation. Dans la mesure o lon peut difficilement prtendre
que la localisation des bnficiaires est directement fonction des politiques publiques
dpartementales, la dpense affrente la comptence est, aux cots de gestion prs,
totalement hors du contrle des dpartements. Elle devait donc tre finance par un transfert
forfaitaire de ltat actualis chaque anne, et non par une ressource dconnecte de la
dpense et prtendument autonome.



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Une seconde difficult dapplication de la RGPP aux collectivits territoriales ne leur est pas
spcifique mais les concerne cependant ; celle de la qualit de la connaissance statistique telle
quelle rsulte des informations comptables. Le systme comptable ne permet pas aujourdhui
dvaluer des cots de fourniture des politiques publiques et des services collectifs, pourtant
ncessaire toute dmarche de type RGPP. Les comptes des collectivits locales sont conus
pour un tout autre usage, la vrification de lobligation dquilibre.

Guy Gilbert
Professeur des Universits
LENS Cachan et CES-PSE


2011