Monsieur Rmi Lenoir

L'Etat et la construction de la famille

In: Actes de la recherche en sciences sociales. Vol. 91-92, mars 1992. Politiques. pp. 20-37.
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Lenoir Rmi. L'Etat et la construction de la famille. In: Actes de la recherche en sciences sociales. Vol. 91-92, mars 1992.
Politiques. pp. 20-37.
doi : 10.3406/arss.1992.3003
http://www.persee.fr/web/revues/home/prescript/article/arss_0335-5322_1992_num_91_1_3003
Rsum
L'Etat et la construction de la famille.
La politique familiale mene en France est rvlatrice de l'volution de la structure des relations de
pouvoir dans le champ bureaucratico-politique. A l'origine, et ceci bien avant la Libration qui marque
l'institutionnalisation dfinitive de la gestion collective des familles, l'"aide aux familles" a t le fait de
multiples mouvements et d'associations de tendance politique et d'appartenance idologique diverses.
Nanmoins, quelle que soit cette htrognit, tous les acteurs de cette entreprise de promotion d'une
cause qui devait tre dfendue sur le terrain "politique" taient des "militants", agissant le plus souvent
en ordre dispers ; pourtant les tentatives d'unification et de rationalisation ne manqurent pas tout au
long de cette volution qui a vu passer la "dfense de la famille" du statut d'"intrt particulier" forte
connotation thico-religieuse ou thico-mdicale celui d'"intrt gnral" composante technocratico-
conomique. L'volution de la politique familiale se caractrise par un double phnomne : d'une part la
prise en charge de ce nouveau "produit" politique par le champ bureaucratico-politique, qui a t rendue
possible en une priode de "reconstruction nationale", par l'ascension dans le champ, puis par la
domination d'une haute fonction publique qui a trouv dans la cration de l'ENA un des fondements de
sa lgitimit et un des principes de son identit spcifique. Cet essor s'est fait principalement au
dtriment des hommes politiques et plus gnralement des militants de toute cause ainsi que des
experts dimension politique. D'autre part, le processus de division du travail bureaucratique aboutit
une contradiction spcifique qui caractrise ce nouveau mode de domination de la technocratie sur
l'Etat : l'entreprise politique de concertation et de ngociation s'effectue de plus en plus au dtriment du
travail technique de mise en forme des dcisions rsultant de l'activit de coordination. Ce qui peut
aboutir une paralysie de l'activit politique.
Zusammenfassung
Familienpolitik und die Transformation des politisch-burokratischen Feldes.
Frankreichs Familienpolitik wirft Licht auf die Entwicklung der Struktur der Machtbeziehungen im
brokratisch-politischen Feld. Ursprnglich-und dies weit vor der "Liberation", die die endgultige
Institutionalisierung der kollektiven Verwaltung der Familien markiert- war die "Familienunterstutzung"
Sache einer Vielzahl von Bewegungen und Assoziationen der unterschiedlichsten politischen Tendenz
und ideologischen Zugehorigkeit. Ungeachtet dieser Heterogeneitt waren alle Akteure dieses
Unternehmens der Frderung einer Sache, die auf "politischem" Terrain verteidigt werden sollte, hufig
isoliert handelnde "Aktivisten" ; wenn auch Versuche der Vereinheitlichung und Rationaiisierung
whrend dieser Entwicklung nicht ausblieben, bei der die "Verteidigung der Familie" ihren Status als
"partikulares Interesse" mit starker ethisch-religioser oder ethish-medizinischer Konnotation zugunsten
jenes von "allgemeinem Interesse" mit technokratisch-okonomischer Komponente vernderte. Die
Entwicklung der Familienpolitik ist durch ein doppeltes Phnomen gekennzeichnet : einerseits der
bernahme des neuen politischen "Produkts" durch das brokratisch-politische Feld, ermoglicht, in
einer Phase des "nationalen Wiederaufbaus", durch den Aufstieg in diesem Feld und der nachfolgenden
Dominanz eines hheren ffentlichen Dienstes, der in der Schaffung der Ecole Nationale
d'administration (ENA) eine der Grundlagen fr seine Legitimitat und eines der Prinzipien seiner
spezifischen Identitat gefunden hat. Dieser Aufschwung geschah auf Kosten wesentlich der Politiker
und allgemeiner der Aktivisten und der politisch ausgerichteten Experten. Andererseits fhrte der
Prozess der brokratischen Arbeitsteilung zu einem spezifischen Widerspruch, der fr diesen neuen
Modus der Herrschaft der Brokratie ber den Staat charakteristisch ist : das politische Unternehmen
der Konzertierung und Aushandlung vollzieht sich immer starker auf Kosten der technischen Arbeit der
Gestaltung der aus Koordination resultierenden Entscheidungen. Ein mgliches Ergebnis ist die
Lahmung der politischen Aktivitat.
Abstract
Family Policy and the Transformation of the Political and Administrative Field.
The family policy pursued in France is indicative of the evolution of the structure of power relations
within the political and administrative field. Originally, and well before the Liberation in 1945 which
marked the definitive institutionalization of the collective management of familles, "assistance to
familles" was the work of numerous movements and associations of many different political and
ideological tendencies. Nonetheless, despite this heterogeneity, all the actors involved in promotion of a
cause which had to be defended on the "political" terrain were "activists", generally acting in an
uncoordinated way ; however, there was no lack of endeavours at unification and rationalization, all
through this historical evolution, which saw the "defence of the famity" move from the status of a "private
interest" with a strong ethico-religious or ethico-medical connotation to the status of a "general interest"
with a technocratic and economic component. The evolution of family policy is characterized by a
twofold phenomenon. On the one hand, the taking-up of this new political "product" by the administrative
and political field, which was made possible, in a period of "national reconstruction", by the rise within
the field, and then the domination, of a cadre of senior civil servants which found in the creation of the
Ecole Nationale d'Administration one of the foundations of its legitimacy and one of the principles of its
specific identity. This ascension occurred chiefly at the expense of the politicians and more generally of
the activists of all causes, as well as of experts with a political dimension. On the other hand, the
process of the division of bureaucratie labour leads to a specific contradiction which charactenzes this
new mode of domination of technocracy over the State : this is that the public undertaking of
consultation and negociation increasingly takes place at the expense of the technical work of giving
substance to the decisions resulting from the activity of coordination. And this can lead to a paralysis of
political activity.
s L'ETAT
ET LA CONSTRUCTION
i DE LA FAMILLE8
"De mme que l'Instut national d'hygine, nous devons avoir un INKD qui rappelle chaque matin que nous avons besoin d'autres Franais pour continuer la France..." Franois Billoux, Ministre de la sant, 1945 (1)
S'agissant d'tudier la structure et les transformations du
champ bureaucratique en France, il peut sembler singul
ier de prendre comme objet d'analyse l'volution de la
politique familiale. Or, paradoxalement, l'tude de l'ing
rence de l'Etat dans ce domaine qui s'est constitu hist
oriquement comme ce qu'il y a de plus "priv" dans la vie
des individus (2), fait particulirement bien apparatre les
oprations qui sont propres au mode de gestion bureau
cratique. Elle permet notamment de s'interroger sur la
manire dont le champ bureaucratico-politique retraduit
les transformations sociales les plus globales sur les
quelles son action a relativement peu de prise, bien que
celles-ci ne soient pas sans consquences sur les condi
tions de son fonctionnement.
L'histoire de la politique familiale offre mme un ter
rain privilgi pour tudier l'volution des relations croi
ses entre la sphre de la vie prive et celle de l'Etat (3).
'Cet article s'appuie sur une recherche finance par le Commissariat
gnral au Plan et portant sur l'allocation de parent isol, cf. plus
particulirement R. Lenoir, Histoire sociale d'une prestation familial
e, Paris, Airesse-CSE, rono, 2 vol., nov. 1988 et dc. 1990.
1-Cit in A. Drouard, De la Fondation Carrel l'INED, in
J. Dupquier (sous la direction de), Histoire de la population fran
aise, Paris, 1988, t. 4., p. 23.
2-Cf. par exemple M. Perrot (d.), Histoire de la vie prive, Paris,
PUF, 1987, t. 4.
3-Cf. A. Roux, La protection de la vie prive dans les rapports entre
l'Etat et les particuliers, Paris, Econmica, 1985, et P. Kayser, La pro
tection de la vie prive, Paris, Econmica, 1991, prface de
H. Mazeau.
Il existe une morale politique de la "vie prive", comme
il en existe une pour la vie "publique", qui ne se limite
pas l'atteinte aux "bonnes moeurs" ou "l'ordre public"
mais s'tend ce qu'on appelle aujourd'hui la "qualit de
la vie" ou le "cadre de vie" ("scurit routire", "colog
ie", "consommation", etc.). Il s'agit bien d'une morale
que l'on peut qualifier de politique dans la mesure o
elle est le produit de luttes politiques dans lesquelles se
trouvent engages nombre d'instances qui participent au
fonctionnement gnral de l'Etat.
L'"aide aux familles" n'est pas un mode d'action
gnralement associ l'activit tatique. En tant que
catgorie de l'action politique elle n'existe qu'en France
et en Belgique et ceci seulement depuis la fin du XKe
sicle. Parce que la famille demeure le lieu par excellen
ce de la vie prive et de l'intimit, on comprend les rt
icences que peut susciter toute intervention directe de
l'Etat en ce domaine (4). C'est ce que confirment encore
aujourd'hui un certain nombre d'enqutes qui montrent
que la population reste partage sur ce point (5). Mme
en France la famille n'a pas toujours fait l'objet d'une
attention particulire de la part de l'Etat. Comme le
constate, par exemple, Marie-Nolle Bourguet, elle a
constitu, au moins dans la premire moiti du XIXe
sicle, "une sorte de point aveugle de l'enqute adminis-
4-Cf. par exemple L. Roussel, La famille incertaine, Paris, Ed. Odile
Jacob, 1989.
5-Cf. entre autres, H. Bastide et A. Girard, Attitudes des Franais sur
la conjoncture dmographique, la natalit et la politique familiale
en 1976, Population, 3, mai-juin 1987, p. 538.
20
Rmi
Lenoir
L'Etat et la construction de la famille
Normes juridiques et normes sociales
Taux de non-rponses des questions
se rapportant diffrents aspects de la politique familiale (en %)*
Questions se rapportant la
politique familiale en gnral
- En cas de forte diminution
des naissances, faut-il ren
dre l'avortement plus difficile ?
- Pour enrayer la dnatalit
l'Etat devrait-il prendre
des mesures ou pas ?
Questions relevant de la politique
familiale, mais concernant l'exprience
pratique des femmes
-Forte augmentation des allocations
familiales pour le 3me enfant ?
-Versement des allocations familiales
aux familles en fonction du niveau
de ressources ?
Questions concernant directement la
vie quotidienne et constitues
politiquement
- Le chmage va-t-il augmenter ?
- L'exercice d'une profession
pour les femmes maries
est-il souhaitable ?
cultiv.
60
19
14
2
10
9
salaris
agrie.
63
52
15
0
6
9
ouvriers
44
21
14
2
8
7
artisans
comm.
47
18
13
3
12
6
employs
38
16
4
1
5
8
cadres
moyens
26
15
10
1
8
9
cadres sup.
prof. lib.
32
9
11
4
10
11
*H. Bastide et A. Girard, Attitudes des
Franais sur la conjoncture dmograp
hique, la natalit et la politique famil
iale en 1976, Population, 3, mai-juin
1977, pp. 544-545.
Comme le remarque Marcel Mauss, "le pouvoir peut
tre loin et bien diffrent des gouverns ; ceux-ci
peuvent vivre leur vie sociale de tous les jours de
faon indpendante" (1). Des enqutes rcentes
montrent en effet que la population est loin d'tre
unanime propos de l'action de l'Etat dans le domaine
de la famille puisque la moiti des personnes
interroges estime que les pouvoirs publics n'ont pas
se proccuper du nombre des naissances dans le pays,
cette proportion variant selon les catgories socio
professionnelles, les plus favorables une intervention
des pouvoirs publics tant les cadres suprieurs et les
membres des professions librales.
On a un indice de l'aptitude politiser les
questions domestiques dans les variations des taux de
rponses dans les enqutes de l'INED relatives aux
"attitudes des Franais sur la conjoncture
dmographique, la natalit et la politique familiale".
L'entreprise de politisation de la vie familiale a affect
diffrentiellement les catgories sociales. Ainsi les taux
de rponses sont d'autant plus bas dans les catgories
populaires que les questions relvent de la politique
familiale en gnral et qu'elles sont loignes de leur
exprience pratique et immdiate, comme c'est le cas
pour la question sur la ncessit ou non d'une
politique familiale pour enrayer la dnatalit. En
revanche aux questions portant sur les consquences
ventuelles qu'une mesure de politique familiale peut
avoir concrtement sur leur vie quotidienne, comme
par exemple celles qui touchent l'exercice d'une
profession pour les femmes maries, les taux de
rponses sont quivalents et trs levs. De manire
gnrale les questions relevant de la problmatique
propre la politique familiale ne sont constitues
comme enjeux politiques (voire comme enjeux de
luttes politiques) que pour ceux qui ont les schemes
d'apprciation et les repres appropris. Si les taux de
rponses des classes populaires sont parfois plus
faibles, c'est en effet moins parce que ces questions se
situent un niveau gnral et abstrait et qu'elles
exigent des rponses formelles, que parce qu'elles ne
sont pas le plus souvent spcifiquement traites
comme politiques par les organisations syndicales et
politiques. Lorsque les questions sont perues comme
explicitement politiques, comme c'est le cas pour le
chmage, les taux de rponses sont alors du mme
ordre que pour les autres catgories sociales.
l-M. Mauss, La nation, in M. Mauss, Oeuvres, Paris, Ed. de Minuit,
1969, t. 3, pp. 588-592.
21
trative",
bien que simultanment, surtout de la part des
milieux philanthropiques, elle ait t "le lieu de toute
interrogation sur la socit" (6). Mais cette observation de
la famille - pour l'essentiel celle des classes populaires -
a chu l'approche monographique, alors que les recen
sements de population auraient permis de faire, en ce
domaine, de "l'arithmtique politique" ou des "mathmat
iques sociales" selon les expressions de Concordet, c'est-
-dire des statistiques.
Nation et natalit
Ce n'est qu' la fin du XLXe sicle et au dbut du XXe
sicle que sera appliqu aux familles ce mode de trait
ement (7). Les Statistiques des familles, selon le titre du
premier recueil de la Statistique gnrale de la France
exclusivement consacr aux "familles" ( l'poque,
l'tablissement de "la faiblesse de la natalit"
(8)), suppo
sent pour leur ralisation des conditions de possibilit
qui n'taient pas runies jusque-l. Tout donne penser
qu'elles consistaient moins en l'absence de l'instrumenta
tion technique approprie -les notions de "taux de fcon
dit", de "descendance finale", de "taux de
reproduction", ainsi que l'a observ Herv Le Bras, sont
inventes cette poque (9)- qu'en une nouvelle vision
du monde social qui s'est largement diffuse auprs des
lites scientifiques et politiques au moment o la France,
dans les annes 1870-1890, s'est vritablement constitue
comme nation. En effet, comme le note encore Marie-
Nolle Bourguet, rien dans la grande enqute du dbut
du XLXe sicle (les "statistiques dpartementales de la
France") ne porte sur les dimensions nationales bien que
"la France vienne de natre politiquement comme
nation : seul l'Etat, sous sa forme centralise, est la forme
que prend l'identit de la Nation" (10).
6-Cf. M-N. Bourguet, Dchiffrer la France. La statistique de la
France l'poque napolonienne, Thse de 3e cycle, Universit de
Paris I, 1983, p. 283 et B. Kaloara et A. Savoie, Les inventeurs
oublis : Le Play et ses continuateurs aux origines des sciences
sociales, Seyssel, Champ Vallon, 1989-
7-Les travaux des historiens des sciences sociales comme ceux de
Bernard-Pierre Lcuyer, de Paul Lazarsfeld ou de Louis Henry ont
montr que si, au XVIIIe sicle, existait un "tat d'esprit probabili-
taire", il a t trs peu appliqu l'analyse des phnomnes dmo
graphiques et plus particulirement la natalit. Cf.., entre autres,
cf. L. Henry, Rflexions sur l'observation en dmographie,
Population, 2, 1963, pp. 234-262.
8-Cf. Statistique gnrale de la France, Statistiques des familles,
Paris, Ministre du Travail et de la prvoyance sociale, Imprimerie
nationale, 1912, p. 10.
9-H. Le Bras, Histoire secrte de la fcondit, Le Dbat, 1, 1981,
p. 77.
10-M.-N. Bourguet, op. cit., p. 555.
Marcel Mauss, dans son projet d'ouvrage sur la
nation, montre que la croissance de la diffrenciation
sociale est corrlative de ce qu'il appelle "le travail
d'individualisation des nations" qu'il assimile un pro
cessus d'unification, celui-ci affectant le ressort de la vie
politique comme celui de l'activit conomique ou encor
e celui de la production intellectuelle (11). Tout se passe
comme si, avec l'mergence des nations, on assistait
l'apparition de manires de faire et de penser spci
fiques, bref un vritable "esprit collectif' qu'il identifie
une "nationalisation de la pense". C'est de cette nou
velle manire d'apprhender et d'expliquer le monde
social par l'ide de "totalit" que la notion de natalit est
solidaire (12).
La notion de natalit ne se distingue en effet de celle
de fcondit qu' la fin du XIXe sicle, cette dernire
renvoyant la reproduction biologique des seuls indivi
dus. La premire est plus politique puisqu'elle consiste
rapporter le nombre de naissances au nombre d'habitants
d'une nation. L'unit pertinente n'est plus l'individu bio
logique, mais une entit dfinie politiquement. On obser
ve le mme type de transformation des manires de
penser le monde social dans d'autres domaines de l'acti
vit sociale, qu'il s'agisse de la justice avec l'apparition
des notions de "responsabilit sans faute" et de
"risque" (13), de l'conomie avec la gnralisation du
concept d'"quilibre gnral" (14) ou de la sociologie et
de l'invention de la notion de "fait social" (15). Bref, le
dveloppement mme de l'Etat contribue rpandre la
vision politique d'un monde social gouvern par des lois
ll-M. Mauss, La nation, in M. Mauss, Oeuvres, Paris, Editions de
Minuit, 1969, t. 3, pp. 588-592. "Cette unit locale, morale et jur
idique est exprime dans l'esprit collectif, d'une part par l'ide de
patrie, d'autre part par l'ide de citoyens. La notion de patrie symb
olise le total des devoirs qu'ont les citoyens vis--vis de la nation
et son sol. La notion de citoyen symbolise le total des droits qu'a le
membre de cette nation (civils et politiques, s'entend) en corrla
tion avec les devoirs qu'il doit y
accomplir" (p. 592).
12-Sur ce passage des groupes base locale et aux rapports per
sonnels aux socits fondement juridique et aux relations imper
sonnelles, cf. F. Tonnies, Communaut et socit. Catgories
fondamentales de la sociologie pure, Paris, Retz, 1977. L'ouvrage est
paru en Allemagne en 1887, c'est--dire un moment o, en
France, Emile Durkheim publiait ses ouvrages De la division du tra
vail social (1893) et Le suicide (1897) et o ces changements taient
galement en cours.
13-Cf. R. Saleilles, Les accidents et la responsabilit. (Essai d'une
thorie objective de la responsabilit dlictuelle), Paris, 1896 et
L. Josserand, De la responsabilit des choses inanimes, Paris,
Rousseau, 1897. Sur ce thme, cf. J.-L. Fabiani et J. Theys (textes
runis et prsents par), La socit vulnrable : valuer et matriser
les risques, Paris, Editions de l'Ecole normale suprieure, 1987. La
notion de "responsabilit" a t un des objets privilgis de la
sociologie durkheimienne, cf. en particulier, L. Lvy-Bruhl, L'ide de
responsabilit, Paris, Hachette, 1884 et P. Fauconnet, De la respons
abilit. Etude de sociologie, Paris, Flix Alean, 1928, etc.
14-Cf. H. Dumez, L'conomiste, la science et le pouvoir. Le cas
Walras, Paris, PUF, 1985, pp. 33-123-
15-E. Durkheim, Les rgles de la mthode sociologique, Paris, PUF,
1963, chap. I (1re dition, Paris, Felix Alean, 1895).
22
Rmi Lenoir
L'Etat et la construction de la famille
qui lui sont propres et dont le fonctionnement est ind
pendant de la volont et de la conscience des individus
qui le composent (16). Pour Emile Durkheim, l'Etat est
mme conu comme le cerveau de la nation.
Cet "veil de la conscience dmographique" (17) est
mettre en relation avec la diffusion de l'ide de nation,
alors rpandue, au moins dans les classes diri
geantes (18). La "question de la natalit" ne semble en
effet avoir t aborde d'un point de vue directement et
exclusivement politique et donc en tant qu'enjeu poli
tique qu'aprs la dfaite franaise en 1870 face
l'Allemagne, l'crasement de la Commune de Paris,
etc. (19).
On fait souvent remonter la naissance des mouve
ments familialistes en France la "prise de conscience",
par les responsables politiques, conomiques, militaires
et sociaux, du dclin de la natalit la fin du XIXe sicle.
Les causes en seraient la publication des recensements,
notamment celui de 1881, et le patriotisme renaissant, en
particulier dans ces catgories, face la monte de la
puissance allemande, qui, victorieuse en 1870, venait
d'annexer l'Alsace et la Lorraine (20). Or cette baisse de
16-A cet gard, Adolphe Qutelet, comme les auteurs sur lesquels il
s'appuie, Thomas-Robert Malthus, Benoiston de Chateauneuf et sur
tout le docteur Louis-Ren Villerm, reste encore dans la problmat
ique "biologique" par opposition celle plus immdiatement
"nationaliste" des "dmographes" de la fin du sicle, dans la mesure
o ce qu'il cherche est "l'influence qu'exercent sur les naissances
les causes naturelles et les causes perturbatrices". Cf. A. Qutelet,
Sur l'homme et le dvebppetnent de ses facults ou essai de physique
sociale, Paris, Bachelier, imprimeur-libraire, 1935, rimprim in
Corpus des oeuvres de philosophie de langue franaise, Paris,
Fayard, 1991, pp. 55-132. Le mot mme de "dmographie" n'a t
invent qu'en 1855 par Achille Guillard, Elments de statistiques
humaines ou dmographie, Paris, Guillaumin, 1855-
17-Cf. J-C. Chesnais, L'veil d'une conscience dmographique in
J. Dupquier, (sous la direction de), op. cit., p. 185.
18-Marcel Mauss faisait dj allusion l'ambigut de cette notion
(op. cit., p. 575). Sur les usages sociaux qui en ont t faits, cf.
H. Guillemin, Nationalistes et nationaux (1870-1940), Paris,
Gallimard (Ides), 1974, pp. 9-64 et pp. 82-90.
19-C'est en 1882 qu'Ernest Renan a crit Qu'est-ce qu'une nation ?,
Paris, 1882 publi in E. Renan, Oeuvres compltes, Paris, Calmann-
Lvy, 1947, pp. 887-906. On peut lire sa dfinition de la nation dans
le Larousse du XXe sicle, dit en 1930 : "La nation est le prolonge
ment de la famille. Une grande agrgation d'hommes, sains d'esprit
et chauds de coeur, cre une conscience morale qui s'appelle une
nation", cf. Larousse du XXe sicle, Paris, Larousse, 1930, article
"nation".
20-Cf. par exemple P. Cibois, Le natalisme national, Esprit, oct.
1982, pp. 76-96 ou J-C. Chesnais, op. cit., p. 185.
21-En effet partir de 1898, le renouvellement des gnrations n'est
dj plus assur, ceci jusqu'en 1903, le taux net de reproduction
tombant 0,98. Cf. sur ce point M. Huber, H. Bunle et F. Boverat,
La population de la France, son volution et ses perspectives, Paris,
Hachette, 1937, p. 188 et P. Festy, La fcondit des pays occiden
taux de 1870 1970, Paris, PUF, Cahiers de l'INED, 1979, pp. 58-
67.
22-Cf. E. Gaujoux, Essai critique sur la protection gale de a matern
it en France, Montpellier, 1923, p. 21, note 1.
Les
"commissions" de la dpopulation
Deux "commissions extra-parlementaires de la dpopulat
ion" ont t mises en place, l'une en 1902, l'autre en 1913-
Leur composition fort clectique annonce dj ces types de
structures de rencontre qui, surtout dans les annes I96O-
I97O avec les commissions organises au Commissariat
gnral au Plan, deviendront un des lments essentiels du
mode dominant du fonctionnement du champ bureaucrat
ique (1). On trouve dj, par exemple dans la premire,
des reprsentants des assembles parlementaires, de
l'Acadmie de Mdecine, du Ministre de la justice, du
Ministre de l'intrieur dont dpendaient alors les services
de bienfaisance, de l'Assistance publique, des Hospices et
de l'Acadmie des sciences morales et politiques, aids par
quelques "secrtaires", sortes d'experts particulirement
influents et comptents, connus pour leurs ides "natal
istes". Il s'agit de statisticiens, comme Jacques Bertillon, de
publicistes comme Andr Honnorat, futur homme politique,
tous deux fondateurs de l'Alliance pour l'accroissement de
la population ou Charles Gide, professeur d'conomie poli
tique, galement membre de cette association et animateur
de campagnes pour un grand nombre d'oeuvres de morali-
sation. Prs du tiers de cette commission -dont les trois rap
porteurs- appartenait cette organisation (2).
Depuis, les instances de reprsentation des "intrts
familiaux" et les lieux de rencontre se sont multiplis, divers
ifis et spcialiss, processus qui tient pour l'essentiel la
diffrenciation et l'autonomisation des champs o la
"famille" a t constitue comme un "enjeu". Le plus import
ant est d'observer que, sans jouer sur les mots, tous les part
is et les parties sont dj l.
1-Cf. P. Bourdieu et L. Boltanski, La production de l'idologie domin
ante, Actes de la recherche en sciences sociales, 2-3, 1976, pp. 4-73.
2-Cf. R. Talmy, Histoire du mouvement familial en France (1896-
1939), Paris, UNCAF, 1962, t. 1, p. 102 et A. Becchia, Les milieux
parlementaires et la dpopulation de 1900 1914,
Communications, 1986, 44, pp. 201-244.
la natalit tait alors gnrale dans la plupart des pays
d'Europe. La spcificit de la dmographie franaise rsi
dait seulement dans l'ampleur du "dficit" de son "bud
get humain", selon les termes de l'poque, le taux de
natalit tant trs bas et celui des dcs trs lev (21).
Mais si la "dpopulation", a pris, ce moment, la dimens
ion d'un "problme social" -on dnombrait en 1914,
prs de 250 ouvrages (livres, opuscules, brochures) sur
ce thme (22)-, cela tient moins l'"esprit de revanche"
contre l'Allemagne dont on a fait la panace ou au cau
chemar de la disparition du pays, de la civilisation et,
plus radicalement, de la race elle-mme, qu' des enjeux
de politique intrieure.
Il est vrai que ces arguments sont systmatiquement
employs, ainsi qu'en tmoignent les titres de certains
ouvrages sur ce thme, comme ceux de Fernand
Boverat, Patriotisme et paternit (Paris, 1913), de Paul
Bureau, La restriction volontaire de la natalit et la
23
dfense nationale (Paris, 1913), d'Arsne Dumont,
Dpopulation et civilisation. Etude dmographique
(Paris, 1890), de Gabriel Tarde, "Dpopulation et civil
isation" (in Etudes pnales et sociales, Lyon, 1892),
d'Antoine Galot, L'avenir de la race (Paris, 1917) ou de
Guy Vuillermot, Le suicide d'une race (Paris, 1910), etc.
Mais ces diffrentes raisons n'en sont pas pour autant
au fondement de ce "vritable danger social et naturel",
selon l'expression du ministre des Finances, Louis
Lucien Klotz, dans son rapport justifiant la cration
d'une commission extra-parlementaire sur le "problme
de la dpopulation" (23).
A ne s'en tenir qu' la seule mention de ces reprsentat
ions, on oublie en effet ce qui est l'origine de leur suc
cs, d'une part la conjoncture politique, extrmement
tendue (affaire Dreyfus, Boulangisme et monte du
socialisme, qui se traduit par la pousse de la "gauche"
lors des lections de la chambre des dputs en 1893) et
d'autre part la mise en place progressive d'une nouvelle
technologie sociale visant contrler les populations, qui
a la science pour principe de validit et de lgitimit : la
dmographie et la mdecine (et plus particulirement
toutes les spcialits qui concourent ce qu'on appelait
1' "hygine publique" et la "puriculture"), deux disci
plines qui ont trouv dans ce qui concerne la vie familial
e un moyen de se constituer et de s'imposer tant dans
les milieux politiques que scientifiques (24).
Les premiers lments qui allaient plus tard prendre
la forme de ce qu'on appellera la "politique familiale"
sont ainsi apparus la fin du XLXe sicle dans un context
e o les luttes sociales sont en mme temps des luttes
pour l'imposition ou le maintien d'un ordre la fois poli
tique et moral, la frontire entre les deux n'tant pas,
alors, encore aussi tranche qu'aujourd'hui. C'est en effet
cette poque qu'apparat la notion de "famille
normale" (25), notion qui, entre autres, trahit l'immense
prgnance des connaissances mdicales. Or ces connais
sances deviennent une arme symbolique particulirement
puissante dans les luttes que se livrent entre elles les
fractions des classes qui cherchent imposer comme
seules lgitimes les rgles morales et les visions de
l'ordre social et politique qui correspondent leur posi
tion dans l'espace social et leurs manires d'y accder
et de s'y maintenir (26).
23-L.-L. Klotz, Rapport au Prsident de la Rpublique franaise,
Journal officiel, 6 novembre 1912, p. 9403.
24-C'est particulirement le cas de la dmographie, comme en
tmoigne ce qu'crit en 1888 Emile Durkheim propos de cette
nouvelle discipline dans son "Introduction la sociologie de la
famille" : "Grce la dmographie nous pourrons atteindre avec
sret les phnomnes de la vie domestique, alors mme qu'ils
n'ont pas pris une forme juridique", in Textes, Paris, Editions de
Minuit, 1975, t. 3, p. 23. Pour la puriculture, cf. C. Rollet, La poli
tique gard de la petite enfance sous la Troisime Rpublique,
Paris, PUF, Les Cahiers de FINED, 1990.
25-Cf. P. Vincent, La famille normale, Population, 5, avril-juin 1950,
pp. 253-256.
Car c'est sur le terrain de la "morale" que s'affrontent
les tenants du monarchisme lgitimiste et les rpublicains
dmocrates en voie d'accession au pouvoir politique,
comme on le voit, entre autres indices, dans l'ouvrage
d'Arsne Dumont publi en 1901 et intitul La morale
base sur la dmocratie (27). Selon l'unit de rfrence,
la "dfinition" de la famille "dfendre" varie, ce qui est
en cause tant en fait la transformation du mode de
reproduction de la structure sociale : d'une part l'hrita
ge, donc le lignage et le type de droit qui lui est associ
(droit civil), et d'autre part la comptence, donc l'Etat qui
la transmet et la garantit. Ce n'est pas un hasard si c'est
cette poque que se constituent et s'autonomisent un
"droit public" et un "droit social" par rapport aux autres
disciplines juridiques : il s'agit de prendre acte des nou
velles formes de relations entre des individus que seul le
droit peut dsormais lier et l'Etat garantir (28). La famille
"normale" est la famille dont la taille permet la populat
ion nationale de se renouveler et c'est dsormais un
"devoir national" que d'y contribuer.
Certains sociologues ont particip cette nouvelle
reprsentation de la famille. Ainsi Emile Durkheim ne
pouvait concevoir la publication de son cours sur la
sociologie de la famille -un des premiers qu'il ait fait-
sans l'associer dans un mme ouvrage celui qu'il faisait
sur la morale (29). Dans un de ses premiers articles
("Suicide et natalit. Etude de statistique morale"), il veut
montrer que les deux phnomnes, la baisse de la natali
t et l'lvation du taux de suicide, sont concomitants :
"Les deux phnomnes sont de mme espce", crit-il, et
sont de nature "pathologique", comme le crime. C'est en
ce sens qu'il faut comprendre la notion de famille "nor
male". La natalit est un fait social et non un phnomne
individuel. C'est ce titre qu'elle constitue un fait moral
et politique (30).
26-Sur ce point, cf. R. Lenoir, Transformations du familialisme et
reconversions morales, Actes de la recherche en sciences sociales,
59, sept. 1985, pp. 16-17.
27-Cf. A. Dumont, La morale base sur la dmocratie, Paris,
Schleicher, 1901.
28-C.A.-J. Arnaud, Les juristes face la socit du XLXe sicle nos
jours, Paris, PUF, 1975-
29-Cf. La note de Marcel Mauss, diteur du cours d'Emile Durkheim
sur "La famille conjugale", rdite in E. Durkheim, Textes, op. cit.,
t. 1, p. 35. On connat la fameuse affirmation d'Emile Durkheim
ce propos : "Le centre de gravit de la vie morale qui rsidait jadis
dans la famille, tend de plus en plus se dplacer". Et d'ajouter :
"La famille devient un organe secondaire de l'Etat", E. Durkheim,
L'ducation morale, Paris, PUF, 1963, p. 63-
30-Cf. E. Durkheim, Suicide et natalit. Etude statistique morale,
Revue philosophique, 26, 1888, republi in E. Durkheim, Textes,
op. cit., t. 2, pp. 231-236. Des disciples d'Emile Durkheim ont gal
ement contribu cette "mission". Par exemple, cf. L. Hertz,
Sociologie et dpopulation, Les cahiers du socialisme, 10, 1910.
Mais ce sont surtout les adeptes de Frdric Le Play, forts influents
dans les mouvements familialistes jusqu' la fin de la Deuxime
Guerre mondiale, qui ont jou un rle important, cf. A. Savoie, Les
continuateurs de Le Play au tournant du sicle, Revue franaise de
sociologie, 22, 1981, pp. 315-344.
24
Rmi Lenoir
L'Etat et la construction de la famille
Les modifications des reprsentations sociales qui ne
sont pas sans fondements sociaux (crises conomiques,
dveloppement de l'Etat et plus gnralement du secteur
public, accroissement de la scolarisation, etc.) contri
buent au changement de la ralit sociale elle-mme.
Mais ceci ne va pas aussi sans un travail proprement
politique porte morale puisque ce qui est en cause
dans ce changement des catgories, c'est la reprsenta
tion de ce qui est "juste" et de ce qui ne l'est pas. C'est
prcisment l'objectif que se fixent les nouveaux experts
de la famille : partir de la mesure des ingalits cono
miques selon la taille des familles, il s'agit de remdier
par le droit cet tat de fait qu'tablissent les premires
tudes sur les budgets-types de familles nombreuses,
effectues notamment par le docteur Jacques
Bertillon (3D-
En effet, pour ce dernier, autre dfenseur de la famille
"normale", la cause de la dpopulation ne rsulte pas
de la dsorganisation de la famille lie la transforma
tion du rgime successoral, la loi sur le divorce et plus
gnralement une dgradation des moeurs, comme le
soutiennent les adeptes de la famille "nombreuse", mais
des facteurs conomiques. C'est dans la cration d'une
lgislation en faveur des familles nombreuses, notam
ment sous forme de dgrvements en matire d'impts
("l'galit des familles devant l'impt"), d'allocations
familiales et d'allgement du service militaire qu'il voit
la solution au problme de la dpopulation (32). Pour
tayer son argumentation, Jacques Bertillon s'appuie sur
des donnes statistiques, en particulier celles de la
Statistique gnrale de la France (33), mais galement
sur des travaux scientifiques comme par exemple
l'enqute qu'il a mene lui-mme en 1902 sur plusieurs
budgets-types de familles nombreuses qui permettait de
faire apparatre, avec la force devenue alors "incontes
table" des statistiques (34), les effets d'appauvrissement
gnral qu'entrane le nombre lev d'enfants pour la
famille et pour les membres qui la composent (35).
Une nouvelle technologie sociale se constitue qui utilise
la science pour fonder un certain type de redistribution
des revenus. C'est ainsi que petit petit, tout en prenant
acte de la relation entre l'affaiblissement des sentiments
religieux et la chute de la natalit, topique oblig des
31-J. Bertillon, La dpopulation en France, Paris, Flix Alean, 1912.
32-La premire dnomination de l'Alliance nationale contre la dpop
ulation a t "Alliance nationale pour le relvement de la dpopul
ation par l'galit des familles devant l'impt".
33-La Statistique gnrale de la France a t cre par Lucien March
en 1901. Sur l'importance, particulirement grande, des tudes
dmographiques effectues par ce service jusqu'en 1939, cf.
H. Bunle, La statistique gnrale de la France et la dmographie
jusqu' la guerre, Population, 4, juillet-aot 1971, pp. 739-743.
34-Cf. A. Desrosires, Histoires de formes : statistiques et sciences
sociales avant 1940, Revue franaise de sociologie, 26 (2), avril-juin
1985, pp. 277-310.
35-R. Talmy, op. cit., t. 1, pp. 66-68.
Durkheim et la famille
Comme l'crit Emile Durkheim : "Un changement s'est pro
duit dans l'ordre domestique qui doit ncessairement nous
rendre moins dsireux de nous faire des familles nomb
reuses. Jadis, si l'on tenait avoir beaucoup d'enfants, c'est
que c'tait le seul moyen de perptuer cet tre impersonnel
auquel on tait attach plus qu' tout autre : l'tre domest
ique. On voulait avant tout empcher le nom des aeux de
prir, ne pas laisser vide la maison familiale ; de plus,
comme on gardait le plus souvent ses enfants avec soi toute
sa vie, on gotait au sein d'une famille dense des joies que
l'on ne saurait trouver auprs d'un foyer dsert. Aujourd'hui
nous pratiquons tout autrement la vie domestique. La per
sonnalit abstraite de la socit familiale n'est plus l'objet
des mmes sentiments ; ce n'est pas elle que nous aimons,
ce sont les personnalits individuelles qui la forment, et en
premire ligne, nos enfants. Or l'intrt de nos enfants n'est
pas d'tre nombreux. Pour que nous puissions les cultiver
avec soin il est bon que nos efforts ne se dispersent pas sur
un trop grand nombre de ttes. Le dsir de les laisser riches
nous pousse dans le mme sens ; mais je n'insiste pas sur
ce mobile qui ne saurait survivre l'institution de l'hritage.
D'un autre ct, comme les enfants quittent la maison trs
tt, les parents en jouissent moins ; ce n'est pas pour eux
qu'ils les engendrent puisque la socit les leur prend tout
de suite" (1).
1-E. Durkheim, note critique du livre d'Arsne Dumont, Natalit et
dmocratie, op. cit., rdit in E. Durkheim, Journal sociologique,
Paris, PUF, 1969, pp. 239-240.
analyses conservatrices, Jacques Bertillon, allant bien au-
del de la pense de ces dernires, rclame une rforme
fiscale en faveur des familles nombreuses : "En France
l'heure actuelle, les pres de famille sont injustement
taxs, et ce chef, ils ont droit des dgrvements dont
l'importance devrait se mesurer au nombre de leurs
enfants" (36). En bref, c'est par des mesures de politique
conomique, donc par des dispositions caractre nation
al, que les tenants de la famille "normale" estiment que
le problme de la dpopulation peut tre rsolu. Au
contraire, ceux qu'on appelle les "familiaux" imputent la
"dnatalit" la dchristianisation de la socit et
l'immoralisme qui s'en est suivi. Les moyens pour y
remdier sont moins de nature conomique et politique
(encore que ces derniers ne soient pas exclus), que
poss en termes "d'assainissement moral" (37).
36-Cit in R. Talmy, op. cit., p. 106. C'est un thme oblig de la pro
blmatique familialiste que de dnoncer les voies par lesquelles
"nous en sommes venus pnaliser ceux qui assurent la vie".
Cf.par exemple A. Sauvy, Avant-propos au numro spcial que
consacre la Revue franaise de finances publiques "la famille et
l'impt", 16, 1986.
37- Sur l'opposition entre ces deux catgories de "dfenseurs de la
famille", cf. R. Lenoir, Politique et famille en France, Revue interna
tionale d'action communautaire, 18/58, automne 1987, pp. 17-22.
25
Ethique familiale
et morale technocratique
La mise en place d'une politique familiale indpendante
par rapport aux autres branches de la politique sociale
s'est accompagne, aprs la Deuxime Guerre mondiale,
de la cration de plusieurs instances qui donnent une
"politique" la fois sa spcificit, sa visibilit, sa crdibili
t et son efficacit, bref son identit.
La premire est la cration et la reconnaissance officielle
d'un corps de reprsentants qualifis pour exprimer les
"intrts des familles" : l'Union nationale des associa
tions familiales (l'UNAF). La seconde est l'autonomisa-
tion de gestion et de direction des caisses d'allocations
familiales par rapport aux autres organismes de scurit
sociale (Union nationale des caisses d'allocations famil
iales), instrument principal de la mise en oeuvre de la
politique familiale (l'UNCAF). La troisime est la fonda
tion de l'Institut national d'tudes dmographiques
(INED), organisme de recherches indpendant d'autres
institutions ayant des missions analogues qui furent
cres au mme moment, comme le Centre national de
la recherche scientifique (CNRS), l'Institut national des
statistiques et des tudes conomiques (INSEE), etc. Ces
trois organismes sont presque toujours consults par les
pouvoirs publics lors de la prparation de mesures de
politique familiale, et seulement de celles-l.
La "spcificit familiale" s'est moins construite par rap
port aux autres branches du systme de scurit sociale
(maladie, vieillesse) que par opposition ce qu'on
appelle, depuis 1953, l'Aide sociale, celle-ci succdant
aux diverses formes assistantielles ou caritatives de prise
en charge de la pauvret et de la misre.
Cette opposition se manifeste tant sur le plan institution
nel (diffrenciation des "bureaux d'aide sociale" et des
"caisses de scurit sociale" des directions de l'Aide
sociale et de la Scurit sociale au Ministre des affaires
sociales), qu'au niveau professionnel (distinction entre
"assistants sociaux" et "techniciens de caisses") ou
mme informationnel puisqu'il existe un "code de l'aide
sociale et de la famille" et des manuels spcialiss dans
ce mode d'intervention des pouvoirs publics (38) qui
diffrent du Code de la Scurit sociale et des manuels
correspondants (39).
Bien que la part de l'assurance dans les systmes de
scurit sociale se rduise et que les rgimes soient de
plus en plus conduits financer des prestations dites
"non contributives" et verser des allocations, notam
ment en matire de prestations familiales sous "condi
tions de ressources", cette volution a t et reste
toujours fortement controverse parce que ce sont deux
philosophies du monde social qui s'opposent. Pour le
comprendre, il faut rappeler que les premiers systmes
de compensation en matire de prestations familiales ne
concernaient que les seuls salaris, cette limitation s'ins-
crivant dans la droite ligne de la notion patronale de
"sursalaire" puisqu'il s'agissait alors de palier le cot "des
charges de caractre familial".
Cette obligation d'exercer une activit professionnelle a
subsist dans le systme de scurit sociale de 1946 par
crainte de la "fraude aux allocations familiales", comme
on le voit dans l'expos des motifs de la loi du 22 aot
1946 qui prcisait : "Toutefois, il importait d'viter que
quelques parents non scrupuleux vivent dans l'oisivet
sur le produit des prestations familiales que leur valent
leurs enfants. Aussi le service des prestations, l'excep
tion des primes de premire naissance, sera-t-il refus
aux personnes qui n'exercent aucune activit profes
sionnelle et ne justifient d'aucune impossibilit d'exer
cer une telle activit". Si la hantise de la fraude est si
grande dans cet univers c'est qu'elle met en cause dou
blement la morale : l'infraction la rglementation
bureaucratique, mais aussi et surtout la transgression du
modle traditionnel de la famille qui est au principe
mme de la politique en ce domaine et qu'elle dfend
par tous les moyens (40).
Ds l'origine de la mise en place du systme de
prestations familiales gnralises toute la population,
le futur directeur gnral de la Scurit sociale, Jacques
Doublet, publiait un article dans lequel se manifestait
cette obsession des responsables et des adversaires des
systmes de protection sociale (41). Charg, au dbut
des annes 1950, de faire une tude sur l'volution des
prestations familiales, Robert Prigent, qui fut, aprs la
Libration, le premier ministre de la Population et de la
famille, consacre une partie de son rapport dmentir
les accusations de fraude dont le versement de l'alloca
tion de salaire unique serait l'occasion (42). De mme
l'allocation de parent isol est particulirement concer
ne par ces accusations parce qu'il est difficile d'en
"contrler" l'attribution et qu'elle est verse des
femmes suspectes a priori tant par les techniciens des
caisses que par les dfenseurs de l'"esprit familial" et
tous les adversaires des "familles monoparentales" (43).
C'est pourquoi aucune autre allocation n'a donn lieu a
autant de "recherches" que celles-ci (44).
38-Cf., entre autres, A. Thvenet, L'aide sociale aujourd'hui, Paris,
ESF, 1986 ; E. Alfandari, Action et aide sociales, Paris, Dalloz, 1987.
39-Cf. entre autres, P. Durand, La politique contemporaine de la
scurit sociale, Paris, Dalloz, 1953 et J.-J. Dupeyroux, Le droit de la
scurit sociale, Paris, Dalloz, 1988.
40-Cf. A. Prost, Histoire de la politique familiale en France depuis
1938, Le Mouvement social, 129, oct.-dc. 1984, pp. 7-28.
4l-Cf. J. Doublet, Le contrle de l'emploi des prestations familiales,
Population, 2, janv.-mars 1947, pp. 53-60.
42-Cf. La commission mixte interparlementaire. Rapport de Robert
Prigent, Bulletin CAF, 5, mai 1951.
43-Cf. par exemple, E. Sullerot, Pour le meilleur et sans le pire,
Paris, Fayard, 1985.
44-Cf. entre autres, le numro de Droit social, 5, mai 1985 et les
tudes sur les effets de l'attribution de cette prestation sur l'activit
26
Rmi Lenoir
L'Etat et la construction de la famille
Avec l'extension du travail des femmes, notamment des
femmes maries, qui commence ds le dbut des annes
I960 et qui ne cessera de s'acclrer depuis (45), de
sorte que toute opposition au travail des femmes, mme
maries et ayant des enfants, sera dsormais associe
une conception rtrograde et ractionnaire de la famill
e (46), seul le versement des allocations en fonction du
critre de ressources continuera exacerber les antago
nismes dans le champ de production de la politique
familiale. Ce critre remet en effet en cause le principe
sur lequel repose la politique familiale, savoir d'assurer
une "solidarit horizontale" entre les familles, quels que
soient leurs revenus, celle-ci s'opposant la solidarit
"verticale" qui, comme l'impt sur le revenu, vise redis
tribuer les revenus selon les ressources des mnages,
quelles que soient leurs caractristiques familiales.
L'UNAF n'est pas le seul organisme s'opposer ce mode
de versement (cf. le rapport que l'UNAF remet Georges
Pompidou, prsident de la Rpublique, en fvrier 1970),
mais on observe, notamment dans la mouvance tatique,
une volution ce sujet. En tmoignent entre autres le
rapport de l'Inspection gnrale des affaires sociales de
1967 qui prne l'adaptation des prestations familiales aux
revenus individualiss des familles, et le rapport du grou
pe de travail sur les problmes dmographiques prsid
par Pierre Laroque et dont la proccupation principale
concerne surtout la baisse de la natalit (tablie depuis
1964). Ces rapports ne prconisent pas ouvertement le
recours au critre des ressources, mais y font toutefois
allusion comme une solution parmi d'autres possibles.
Mme l'UNAF finit par accepter, cette poque, la modul
ation de l'allocation de salaire unique selon les ressources
des familles (47).
Le principe de la slectivit des prestations familiales
selon le critre de ressources est dfinitivement consacr
par le Vie Plan o l'influence de Jacques Delors est dte
rminante. Trs li certains responsables de la
Confdration syndicale des familles (plus proche des
organisations syndicales que des associations familiales),
Jacques Delors reste, jusqu'en 1969, chef du service des
Affaires sociales du Commissariat gnral au Plan. Tout
son travail vise "adapter les prestations sociales aux
professionnelle de cette catgorie d'allocataires menes par Jean-
Claude Ray, in J.-C. Ray, J.-M. Dupuis, B. Gazier, Analyse cono
mique des politiques sociales, Paris, PUF, 1988, pp. 118-123.
45-M. Huet, La progression de l'activit fminine est-elle
irrversible ?, Economie et statistique, 145, juin 1982, A. Lry, Les
actives de 1982 n'ont pas moins d'enfants que celles de 1968,
Economie et statistique, 171-172, nov.-dc. 1984, et P. Bouillaguet-
Bernard, A. Gauvin-Ayel et J-L. Outin, Femmes au travail, prosprit
et crise, Paris, Econmica, 1981.
46-L'Unaf, elle-mme, sera plus tard, comme les gouvernements
ultrieurs, amene, tout en conservant un penchant certain pour "la
mre au foyer", adopter les thses en faveur d'une politique famil
iale "neutre" l'gard du travail fminin.
47-Cf. Le Monde du 25 novembre 1969- Sur cette volution, cf.
J. Hochard, Modulation des prestations familiales sur les revenus
individuels, Droit social, juillet-aot 1971.
Assistance et assurance
Au Conseil d'administration de la CNAF, un des derniers sanc
tuaires du familialisme, Flix Bellon, un des reprsentants du
CNPF, trs influent en la matire, explicite fort bien ce qui est
en cause, le pouvoir de cette institution (et de celles qui lui
sont proches) d'orienter la politique familiale. Il dclare : "Au
nom de ma dlgation, le texte propos constitue une mesure
ponctuelle et une vritable politique familiale n'est pas faite de
l'addition de telles mesures". Il reconnat que "les femmes iso
les posent un problme, sur lequel le Conseil a d'ailleurs
maintes fois attir l'attention des Ministres de tutelle, mais ne
peroit pas la finalit de cette allocation. Cette mesure est
incontestablement dicte, ajoute-t-il, par une notion d'assistance
qui ne rentre pas dans le domaine des prestations familiales
alors que si la conception ancienne de compensation des
charges familiales subsiste, il appartient au Conseil de dcider
de l'orientation donner aux diffrentes prestations" (1).
1) Conseil d'administration de la CNAF, 9 mars 1976, p. 3-
mutations de la socit" selon son expression (48). Dans
l'ouvrage dont il est l'initiateur, Les indicateurs sociaux
(Paris, Futuribles, Cedis, 1971), rsultat d'un travail col
lectif effectu par les lves de l'ENA en 1967-1968, on
voit que, du point de vue de la "rationalit des choix budg
taires", la famille n'est pas en tant que telle le lieu d'une
"solidarit" spcifique : "Les deux rsultats atteindre, par
l'intermdiaire de la famille, sont une volution dmogra
phique satisfaisante d'une part et un quilibre des indivi
dus qui composent la famille d'autre part" (op. cit., p. 46).
Le critre des ressources pour l'affectation des prestations
est dsormais acquis, d'autant plus que la nomination de
Jacques Chaban-Delmas comme premier ministre, la
suite des vnements de mai 1968, renforce la position
des partisans d'une rnovation de la politique sociale,
par la slection de "priorits" que sont alors les "per
sonnes ges", "certaines femmes" et les "handicaps",
bref des populations dfinies selon des critres "sociaux".
En outre Jacques Delors est devenu entre temps le
conseiller du premier ministre, puis le charg de mission
de ce dernier pour les Affaires sociales. Aussi n'est-ce pas
par hasard si presque toutes les nouvelles prestations ins
titues par le gouvernement Chaban-Delmas et ses suc
cesseurs sont subordonnes une condition de
ressources (en gnral cibles sur des populations spci
fiques comme les orphelins, les handicaps, les jeunes
mnages et les parents isols), la part des aides soumises
cette condition passant de 13,6 % en 1970 41,4 % en
1976 et prs de 50 % en 1981. On comprend qu'avant
le 30e anniversaire de l'UNAF, Le Monde ait titr "les
associations familiales la recherche d'un second
48-Sur cette nouvelle approche de la politique sociale, cf.
Commissariat gnral au Plan, Plan et prospective, Paris, A. Colin, La
Documentation franaise, 1970, ouvrage dont Jacques Delors est
l'inspirateur et un des co-rdacteurs.
27
L'autorit technocratique
Comme cela est prvu par la loi, un reprsentant du gouver
nement expose devant le Conseil d'administration de la
CNAF les mesures de politique familiale que le Ministre
concern veut faire adopter par le Parlement. Dans les deux
interventions relatives au projet de loi concernant l'allocation
de parent isol et qui sont faites par deux fonctionnaires de
gnration et surtout de statut diffrents (le premier tant
administrateur civil, spcialiste du domaine, le second,
conseiller rfrendaire de la Cour des comptes, susceptible
d'effectuer toutes les tches qui relvent de la comptence
de son corps, c'est--dire toutes celles qui ressortissent
l'administration gnrale), on saisit les traits qui opposent, au
milieu des annes 1970, deux catgories d'acteurs de la
politique familiale dans le champ bureaucratico-politique;
c'est surtout dans le rapport qu'ils entretiennent avec les
agents des autres instances concourant l'laboration de
cette politique que se donne particulirement voir cette
opposition : ton (complicit-supriorit), argumentation
(concessive-infaillible), style (conciliant et rserv- tranchant
et premptoire, voire agressif).
Marie-Louise Doguet est la premire dfendre le projet
de loi devant le conseil d'administration et le fait en ces
termes : "Si l'allocation des mres isoles correspond un
objectif trs limit, il ne faut pas oublier que cela recouvre
des situations de dtresse sociale et il ne serait pas opportun
de confier la gestion de cette allocation l'aide sociale. En
effet, les veuves et les femmes seules qui se trouvent dans
des situations difficiles ne se prsentent pas au bureau d'aide
sociale et les CAF ont toujours t considres comme tant
les mieux places pour faire un travail social qui se rvle
extrmement efficace (...). Tout en admettant que l'existence
d'une garantie de ressources permet de voir dans ce projet la
marque d'une certaine forme d'assistance, Mme Doguet pr
cise que l'on trouve dans la plupart des systmes de scurit
sociale trangers ce type de prestation destine apporter
une aide provisoire des personnes qui ont des enfants
charge et qui doivent faire face une situation financire
ficile. Elle estime donc qu'une prestation de cette nature
peut s'inscrire dans le cadre des prestations familiales" (1).
Andr Ramoff, qui reprsente un mois plus tard le gou
vernement devant le mme Conseil d'administration et pro
pos de la mme allocation, dveloppe avec beaucoup plus
d'autorit une argumentation plus technique et dcide. Mais
c'est surtout dans les rponses qu'il fait aux questions poses
par les membres du Conseil que se donne voir la "distan
ce", la fois sociale et culturelle, entre le reprsentant du
gouvernement et son auditoire, exemple de la manire par
laquelle s'exerce l'autorit technocratique : "M. Ramoff se
dclare surpris de constater que l'on aimerait savoir quelles
sont les orientations du gouvernement en matire de poli
tique globale. Le 31 dcembre 1975 en effet, le gouverne
ment a dlibr, puis Mme Veil a tenu une confrence de
presse expliquant quelles taient les orientations du gouver
nement (...). M. Ramoff pense qu'un dbat qui s'est tendu
sur plusieurs mois, a pu ainsi avoir lieu sur ces sujets et que
le dbat a t aussi complet et aussi clair qu'il pouvait l'tre
(...). Il rcuse donc l'interprtation qui consiste dire que les
intentions du gouvernement ne sont pas rendues publiques
et qu'il n'y a aucun dbat".
Et concernant plus particulirement l'allocation de
parent isol :"L'aide sociale l'enfance peut intervenir effe
ctivement pour une femme seule sans ressources ayant des
enfants mais la trs grande diffrence entre le type actuel
d'intervention de l'aide sociale l'enfance et le systme que
prvoit ce projet de loi parat de deux ordres : le systme
propos est un systme automatique et par l mme il perd
son caractre d'assistance (...), la garantie dans le temps : le
principe pos est l'ouverture du droit pendant un an ou
jusqu' ce que l'enfant le plus jeune ait atteint l'ge de trois
ans. L'aide sociale l'enfance ne procde pas de la
sorte" (2).
1-Conseil d'administration de la CNAF du 9 mars 1976.
2-Conseil d'administration de la CNAF du 13 avril 1976.
souffle" {Le Monde, 11 juin 1976), car c'est la philosophie
inhrente l'existence d'une politique familiale autono
me qui a t mine depuis que le critre de ressources
s'est gnralis. On l'apprhende bien en analysant les
dbats qui ont eu lieu en 1976 sur le statut de l'allocation
de parent isol (49) tant au Conseil d'administration de la
CNAF qu' l'Assemble gnrale du Conseil d'Etat qui
ont prcd le dpt du projet de loi par le gouverne
ment : est-ce une prestation d'aide sociale ou une presta
tion familiale ?
Ce problme est voqu par Roland Lebel, ancien direc
teur de l'UNCAF et membre de l'UNAF : "La vraie raison
pour laquelle on a charg les caisses de le faire, c'est
parce qu'il y avait de l'argent l, et que l'argent n'tait
pas ailleurs. En ralit, on aurait trs bien pu nous dire
comme on nous l'avait dit un moment pour l'alloca
tion handicaps : c'est v ous qui faites le service parce
que vous tes administratifs, et vous faites le service
parce que vous tes bien placs pour le faire, etc. Et on
vous donne l'argent pour le faire. On aurait trs bien pu
nous dire a. On ne nous a pas dit a. En fait par nature
49-11 s'agit d'une allocation qui est verse un parent ne disposant
pas d'un certain niveau de ressources et qui lve seul un enfant de
moins de trois ans.
on ne voit pas pourquoi ce sont les Caisses d'allocations
familiales qui paient cette allocation. C'est une presta
tion familiale, si on veut, mais elle a vraiment un carac
tre tout fait particulier. (...). Il aurait fallu transformer
les Caisses d'allocations familiales et en faire vraiment le
grand service qui aurait t charg de tous les pro
blmes relatifs l'enfant. Mais en fait les bureaux d'aide
sociale payaient dj des prestations pour les enfants.
Le problme, c'est celui qu'on a connu depuis au moins
I960, c'est le problme qui consiste faire des presta
tions pour une catgorie, parce que a cote moins
cher que de le faire pour tout le monde"
(interview, 5
octobre 1988).
Cet aspect financier qui dtermine le choix de l'institu
tion ainsi que de la population aide et du mme coup
de la qualification juridique de la prestation, a des rper
cussions importantes au niveau institutionnel : on peut y
voir un indice de la profonde transformation des institu
tions familiales cette poque o se renouvellent au plus
haut niveau le personnel efficient en ce domaine : chan
gement la direction de l'UNAF (1976), puis celle de la
CNAF (1978) ; pntration de la haute administration
publique dans ce secteur, notamment de quelques
membres de la Cour des comptes, voire de l'Inspection
des finances, qui se substituent peu peu ceux qui
28
Rmi Lenoir
L'Etat et la construction de la famille
sont issus du Conseil d'Etat, ou certains membres de
l'administration centrale, voire des "militants familiaux",
devenus dirigeants d'institutions de gestion des "intrts
familiaux" et qui sont souvent trs proches de ces der
niers.
Cette arrive de nouveaux responsables entrane et
consacre la modification des rgles du jeu, moyen parmi
d'autres de s'imposer dans le champ. Ce sont celles qui
ont t labores, au milieu des annes I960, puis diffu
ses notamment l'ENA, l'IEP de Paris, etc., depuis la
fin des annes 60 . Et dans cette entreprise, comme plus
tard dans la mise en place du RMI (Revenu minimum
d'insertion), c'est l'ensemble du champ qui se trouve
boulevers. Il est significatif de comparer les intervent
ions, devant le Conseil d'administration de la CNAF, des
deux reprsentants de l'administration charge de
dfendre l'allocation de parent isol comme prestation
familiale et non comme une mesure d'aide sociale dgui
se : celle de Marie-Louise Doguet, administrateur civil,
sous-directeur d'administration centrale, spcialise dans
ces questions (50) et proche des responsables des ins
tances tenues par les "familiaux" et celle d'Andr Ramoff,
conseiller rfrendaire la Cour des comptes, alors direc
teur de l'Action sociale, aprs avoir t ancien charg de
mission auprs du ministre de l'Amnagement du territoi
re et avant de devenir dlgu la Formation professionn
elle, bref n'ayant aucun lien ni aucune affinit avec les
"familiaux".
La structure du champ
de la politique familiale
La politique familiale, en France, a toujours t strict
ement dfinie par les pouvoirs publics (51). L'Etat en par
ticulier n'a cess de contribuer trs largement dfinir la
logique de l'action en ce domaine grce des rglement
ations et une technologie spcifiques qui s'ajoutent
l'infrastructure juridique (statut civil de la famille) et aux
dispositifs des systmes de scurit et d'aide
sociales (52). Mais les transformations morales qui ont
50-C'est elle qui a crit l'article faisant, l'poque, le point sur la
politique familiale, travail qui fait autorit en la matire : M-
L. Doguet, Les prestations familiales en France. Bilan et perspect
ives, Revue franaise des affaires sociales, 1, 1971.
51 -Cf. R. Lenoir, Politique familiale et construction sociale de la
famille, Revue franaise des sciences politiques, 41 (6), dc. 1991,
pp. 781-807.
52-Pour la priode qui prcde la guerre, cf. G. Bonvoisin et
G. Maignan, Allocations familiales et caisses de compensation, Paris,
Sirey, 1930 ; pour celle qui va jusqu' la guerre 1939-1944, cf.
D. Ceccaldi, Histoire des prestations familiales en France, Paris,
Uncaf, 1957, pour l'aprs-guerre, cf. J. Hochard, L'institution fran
aise des prestations familiales, Paris, Uncaf, 1963 et surtout
P. Laroque (sous la direction de), La politique familiale en France
affect les relations domestiques depuis la fin de l'entre-
deux-guerres se sont retraduites au sein de l'espace
bu reaucratico-poli tique sous la forme de nouvelles rgl
ementations et de prestations, moyens par lesquels l'Etat
intervient traditionnellement en ce domaine. Les modifi
cations ont contribu leur tour au changement de la
structure du champ de la politique familiale parce que
les positions qui y sont occupes sont fonction, au moins
pour une part, de l'tat des moeurs un certain moment
du temps (acceptation ou non du divorce, de la contra
ception, du travail de la femme marie, etc.).
L'analyse de l'volution de la politique familiale
implique la prise en compte tant des facteurs externes
qui se rfractent, selon les lois de ce champ fortement
marqu, quel que soit le moment de son histoire, par le
poids du champ bu reaucratico-poli tique, que des enjeux
internes que le traitement des "familles" engendre dans
les diffrents secteurs intresss.
Pour dcrire la structure et l'volution du champ de
la production de la politique familiale, on a procd
deux analyses factorielles, l'une portant sur les acteurs
efficients entre 1945 et I960 (P"ge d'or du familialisme")
et l'autre sur ceux qui participent son laboration au
milieu des annes 1970. Pendant cette priode se donne
voir la manire dont l'Etat impose son autorit sur un
champ qui, l'origine, tait pour une large part domin
par l'Eglise, mme de faon conflictuelle (53). Ce pouvoir
que l'Etat acquiert peu peu, compte tenu des transfor
mations du monde social -notamment de celles qui sont
au principe de l'effondrement du familialisme-, tient aussi
des facteurs internes au champ politico-bureaucratique:
monte d'une technocratie puisant sa lgitimit dans son
efficacit (le plus souvent apprcie en termes cono
miques) et dans sa position d'intermdiaire entre les dif
frents sous-champs dont l'activit concourt, de faon
plus indirecte et plus autonome, l'laboration de ce qui
fait l'objet de l'action politique.
La structure du champ de la politique familiale aprs
la Libration est marque par l'intense mobilisation de
l'ensemble des responsables de tous les secteurs cono
miques, sanitaires et sociaux -qui sont runis, entre
autres, au sein du Commissariat gnral au Plan, la
suite de la dsorganisation des structures conomiques et
administratives due la guerre (54). Ceci n'est pas sans
de 1S>45 1984, Paris, La Documentation franaise, 1985, ainsi que
R. Lenoir, Family Policy in France since 1938, in J. S. Ambler, The
French Welfare State, New York and London, New York University
Press, 1991, pp- 144-186.
53-Cf. R. Talmy, op. cit., passim et, surtout pour cette priode, Les
cahiers du groupement pour la recherche sur les mouvements famil
iaux, 1, 1983 ; 2, 1984 ; 3, 1985.
54-Cf. le Rapport de la Commission de la consommation et de la
modernisation sociale du Commissariat gnral au plan de modernis
ation et d'quipement (Paris, La Documentation franaise, 1947),
qui numre de faon trs mthodique et dtaille toutes les
mesures permettant d'atteindre l'"optimum de population" pour la
France.
29
Les analyses facto riel les du champ
de production de la politique familiale*
Pour identifier les individus efficients, deux critres ont
t retenus : la rputation dans le champ et la position
institutionnelle, les deux tant d'ailleurs souvent lies. Du
ct de la haute fonction publique, on a distingu les
fonctionnaires spcialiss, membres d'un cabinet ministr
iel et ceux qui, occupant les fonctions correspondantes
au sein de la haute administration, contribuent l'labo
ration de la politique familiale. Quant au champ politique
stricto sensu, on a retenu les ministres et les parlement
aires qui ont jou un rle important en cette matire.
Mais le champ bureaucratique ne se limite pas ces deux
catgories d'agents. D'autres instances y participent, ne
serait-ce qu' titre de conseils, d'tudes, comme la section
spcialise du Conseil conomique et social, le
Commissariat gnral au Plan (qu'il s'agisse du service
des affaires sociales, ou des diffrents "groupes", comme
le groupe prospective "famille", ou de comits, comme
celui "des revenus et des transferts" ou de commissions
comme celles sur "les ingalits sociales", sur "les presta
tions sociales" ou sur "la vie sociale"), les Hauts comits
de la population et de la famille, le Comit de la famille,
le Conseil suprieur de l'information sexuelle de la rgu
lation des naissances et de l'ducation familiale, le
conseil d'administration, le comit scientifique et certains
chercheurs de l'INED, ainsi que des chercheurs d'autres
organismes, comme l'INSEE, le CNRS, le CREDOC, etc.
Trois autres types d'instances participent ce
champ : la Caisse nationale d'allocations familiales
(CNAF) (ou l'Union nationale des caisses d'allocations
familiales (UNCAF) avant le changement de son intitul),
le comit du travail fminin et les multiples associations
intresses. Enfin, pour la premire priode de l'volu
tion du champ on a t amen retenir les participants
des "colloques", instances temporaires o se retrouvent
certaines catgories de spcialistes, comme par exemple
celui qui a t organis par l'INED sur "le renouveau des
ides sur la famille" (1955) (1), celui qui a t patron
par le CNRS sur "la famille contemporaine" (1956) (2) ou,
celui qui a t runi Bordeaux par les responsables
catholiques dans le cadre des "semaines sociales" en 1958
sur "les familles d'aujourd'hui" (3). Deux sries d'analyses
factorielles ont ainsi t faites sur le champ et les sous-
champs homologues concerns. La premire porte sur la
priode 1945-1958 (la Quatrime Rpublique), particuli
rement riche, parce que c'est pendant ces annes que se
mettent peu peu en place les instances de la politique
familiale et que sont votes des lois d'inspiration familiale
(extension de l'allocation de la mre au foyer, recherche
de paternit facilite pour les enfants naturels et dbuts
du mouvement du planning familial). La seconde concer
ne la phase o la politique familiale, sans tre remise en
cause formellement, tend changer de finalit (1959-
1981). Le systme des aides sous condition de ressources
et de la situation sociale de la famille se gnralise (loi
sur l'interruption volontaire de grossesse, facilitation du
divorce,
"monte" du travail fminin). Pour la premire
priode, on a retenu 172 individus, pour la seconde 186
dont les statuts et les fonctions sont trs diffrents mais
qui, d'une manire ou d'une autre, font partie de ce
champ et concourent le faire fonctionner.
On a retenu les proprits suivantes des agents :
l'ge, le sexe, la catgorie socio-professionnelle, la cat
gorie socio-professionnelle du pre, le diplme, la filire
suivie dans l'enseignement suprieur, la mention dans le
Who's who deux moments diffrents pour la premire
priode, 1954 et I960, pour la seconde, 1976 et 1986,
l'obtention d'une dcoration, la participation un cabinet
ministriel, le fait d'avoir t, d'tre, ou de devenir
ministre, l'appartenance partisane, les diffrentes ins
tances auxquelles un individu peut appartenir ou aux
quelles il a particip.
*Nous utilisons, propos de la politique familiale, la mthode
qu'ont mise au point Pierre Bourdieu et Rosine Christin propos
de la "politique du logement" pour tudier le fonctionnement du
champ bureaucratique, cf. P. Bourdieu et R. Christin, La
construction du march, Actes de la recherche en sciences
sociales, 81-82, mars 1990, pp. 65-85- Ces analyses ont t faites
par Salah Bouhedja qui, pour chaque sous-champ, procd
des analyses semblables.
1-R. Prigent (sous la direction de), Renouveau des ides sur la
famille, Paris, PUFf, Les collections de l'INED, 1954.
2-Sociologie compare de la famille contemporaine, Paris, CNRS,
1956.
^-Families d'aujourd'hui, 44e semaine sociale de France, Lyon,
1958.
consquence car, quelle que soit la position de ces
agents dans le champ, ils partagent presque tous cette
thique de la conviction sans laquelle toute entreprise,
en particulier morale, ne saurait fonctionner. Cette modal
it par rapport l'action politique semble marquer le
premier axe de l'analyse factorielle portant sur la priode
I945-I96O. Cet axe oppose d'un ct les diffrentes cat
gories d'lus aux nouvelles instances qui concourent la
mise en oeuvre de la politique familiale, comme le
Conseil d'administration de l'Union nationale des caisses
d'allocations familiales (UNCAF) et aussi aux assembles
parlementaires, et de l'autre des intellectuels technocrates
dont le prototype est, en ce domaine, Alfred Sauvy, la
fois conomiste et dmographe et fondateur de l'Institut
national des tudes dmographiques.
A un ple sont regroups les "militants familiaux",
qui accdent au champ du pouvoir politique grce des
lections - certains pouvant, par ce biais, devenir ministre
comme Robert Prigent ou directeur de l'UNCAF, comme
Roland Lebel. Les militants sont avant tout des hommes
de terrain, mme s'ils ont une exprience du "monde des
organisations". Leur rapport la politique ou la gestion
des organismes sociaux est marqu, quelle que soit leur
tendance politique, par le privilge qu'ils accordent aux
problmes sociaux dfinis de faon concrte. C'est une
thique pratique de la vie familiale qu'ils dfendent et les
moyens qu'ils prconisent visent essentiellement rele
ver les revenus et amliorer les conditions d'existence
des familles (logement, hygine, conditions de travail,
etc.).
30
Rmi Lenoir
L'Etat et la construction de la famille
A l'autre ple sont concentrs des savants, respon
sables d'instituts de recherche qui participent galement
la mise en place ou, au moins, la conception et
l'laboration des mesures de politique familiale (ils se
runissent entre autres, dans les comits techniques de
l'INED). On y trouve les professeurs Henri Laugier, bien
tt secrtaire adjoint aux Nations-Unies, Eugne Aujaleu,
futur directeur gnral de la Sant publique et conseiller
d'Etat, Louis Bugnard, directeur de l'Institut national
d'hygine et surtout Robert Debr, membre de
l'Acadmie de mdecine. Ces derniers ctoient, notam
ment au Haut comit de la population et de la famille,
des technocrates "sociaux", galement connus pour leur
comptence et leur dvouement la cause du service
public, comme Pierre Laroque, Jacques Doublet et
Emmanuel Rain, conseillers d'Etat et directeurs successifs
de l'Administration gnrale de la Scurit sociale et de
la population (55)- Tous participent cette sorte de
haute magistrature familialiste laquelle s'adjoignent des
personnalits politiques connues pour leurs connais
sances dmographique et juridique (comme Adolphe
Landry ou Georges Pernot) plus que pour leurs activits
partisannes. Tout donne penser que la "foi" qui anime
ces grands technocrates mettant au "service de la nation"
leur savoir et leur nergie vient, au moins pour une part,
de ces "solidarits" qui se sont noues ou consolides
pendant la guerre et de la conviction qu'ils ont tous
d'une "mission" remplir, ce qui peut expliquer la divers
it des provenances professionnelles de ces hauts fonc
tionnaires dimension charismatique qui se cooptent
"par amiti", selon l'expression d'Emmanuel
Chadeau (56).
On peut avoir une ide de la nature des liens qui
unissent ces diffrents acteurs en lisant la notice ncrolo
gique qu'Alfred Sauvy a consacre Adolphe Landry.
Elle concentre toutes les proprits apprcies au sein de
cette sorte de cnacle des hauts dignitaires d'une cause
nationale, la plus importante de toutes leurs yeux puis
qu'il ne s'agit de rien d'autre que de la reproduction de
la nation : "Mais ce n'est pas seulement un guide bien
veillant et clair que l'INED, a perdu en lui, crit Alfred
Sauvy, c'est un grand dmographe qui disparat, en
mme temps qu'un homme qui a consacr sa vie la
population de son pays". Et d'insister sur la double statu
re de ce personnage "incomparable" : "La noblesse de
son existence et le bien qui en a rsult pour son pays".
Telle est la dfinition de la personnalit tatique d'excel
lence, celle-ci tant la fois certifie par les titres (pre
mier prix de vers latins au Concours gnral, ancien
lve de l'Ecole normale suprieure, docteur s-lettres et
55-C'est Pierre Laroque qui crira le premier Que-sais-je ? sur les
classes sociales, cf. P. Laroque, Les classes sociales, Paris, PUF, 1959-
56-E. Chadeau, Le Plan et les administrations conomiques jusqu'en
1985 : L'exprience des hommes, in H. Rousso (sous la direction
de), De Monnet Mass, Paris, Institut d'histoire du temps prsent,
Editions du CNRS, 1986, pp. 15-25.
titulaire d'une chaire l'Ecole pratique des hautes
tudes) et par la fonction (parlementaire, ministre au ser
vice de la cause des familles nombreuses) et comme
dote par la nature de qualits extraordinaires : "except
ionnelle ouverture d'esprit", "vision long terme", "tra
vailleur", "comptent", "fidle", "courageux et obstin"
("il dfend souvent seul (...) la cause des familles.
Etrange solitude, dans la clairvoyance"), "autorit morale
unique dans son domaine".
On ne peut trouver mieux pour rsumer ce mlange
de proprits qui font d'un homme un "grand homme",
dans l'univers des hauts fonctionnaires. D'abord la com
ptence au service du bien public : "Une tonnante ru
dition, une profonde culture taient allies un
dvouement permanent, total, sans rserve, au bien
public. Aucune affectation en son cas (...) 'grand sei
gneur' (terme qui permet) d'voquer ce qui rayonnait
autour de Landry : la noblesse d'esprit." Ensuite la
modestie et la simplicit, bref ce qui constitue Inhumanit
" d'un individu dans cet univers : "Sa conversation la
plus ordinaire tait d'une qualit exceptionnelle parce
qu'il avait le secret d'utiliser son rudition, sans jamais en
faire sentir le poids" (...) "humaniste", etc. Enfin, la
dimension providentielle : "Alfred Landry s'est-il trouv l
accidentellement, comme il aurait pu tout aussi bien faire
dfaut, ou bien tait-il fatal que, par une force d'instinct
national de conservation, un tel homme se levt au
moment qu'il fallait ?" (57).
Le deuxime axe de l'analyse factorielle portant sur
les acteurs de la politique familiale entre 1945 et I960
distingue d'une part les petits producteurs privs de dis
cours sur la famille, presque tous de la mouvance catho
lique, et les administrateurs et hommes politiques
traditionnels. Les premiers se retrouvent dans des col
loques mais titre individuel, et rencontrent des dmo
graphes de l'INED, comme Jean Daric, ou des
sociologues du CNRS, comme Paul-Henri Chombart de
Lauwe, qui participent de la mme mouvance confes
sionnelle qu'eux mais qui n'ont pas la mme formation,
ni la mme profession : ce ne sont pas des "chercheurs",
mais plutt des essayistes. Les seconds sont des respons
ables politiques et administratifs. Ils sont loin d'tre des
caciques de la politique familiale, mme si, par leurs
fonctions, certains d'entre eux ont t conduits s'int
resser des problmes de population, comme l'immigrat
ion. Mais pour la plupart, ils reprsentent la haute
fonction publique de l'poque qui ne dispose pas du
monopole de l'autorit morale qu'implique alors la ges
tion collective des familles.
Dans les annes 1970 la structure du champ s'est
transforme mais selon une logique interne. Si l'on
retrouve bien sur le premier axe de l'analyse factorielle la
mme opposition que dans les annes 1950 (elle spare
aussi les "lus" des "hauts fonctionnaires"), cet axe dis-
57-A. Sauvy, Adolphe Landry, Population, 11, oct.-dc. 1956,
pp. 609-617.
31
Le champ de la politique familiale dans les annes 1945-1960
Les acteurs
CassetteAl vergnat
Bruant
Mabi t
Mathevet*
Bonjean *
Labrosse
Del abi t '
Denis Biancnini
Terpi n
Bouxom
Reile-S.
Denvers
Baurens *
Gi nestet
Durana Baranger
Brettes
Cani vez
Kol 1 iet-+
2(5,4)! Lestapis
Chombart
Duboi s-Dum
Madi nier
Dari c
Hourdi n
Bacon
Pri gent
Gazi er
Georges
Per
not
+ *
Lau
gier
Fourasti
1(7,2)
Debr
Aujal eu
Jul iot
Houi n
Sauvy
Doublet
Landry
Lederman *
Laroque
Rai n
Donnedi eu
Ramaaier Roujou
Huet
Serre
Ni col ay
Blot
Berthouin
32
Rmi Lenoir
L'Etat et la construction de la famille
-RevuesCatho.
Les variables
Cadres sup.
i ntel "1 ect .
Cadres sup.
du p ri v
! Etud . sup . 1 i ttrai res
Chercheurs
Coll . INED
CNRS
ENS !
Absent
Who's Who53
UNCAF MRP
Autres assQC.
f ami 1 i al es
Scu.
Soc. !
C. T. -INED
Loi 1951
UNAF
-Hts. Fonct.
Pre empl Mi n . TravSant
AutresMi n
Bac -
Agrr
Cadres moyens soc.
Pa ri ementai re
Comm. !
Rad. Soc. !
i
Mi n . Comm.
fi nances code!
ci vi 1
Comm. Pri gentl
WhosWho53
ENA
Cab. !
Min. !
Fin. !
Etud . sup .
1 i tt+jur.
Cab. Mi n.
Insp .
fin. !
Mi ni stre
33
Le champ de la politique familiale dans les annes 1970
Les acteurs Sauvy---i 2(4,6)
Desouche
Perri n
Cassette Iff
Debr
Massi p
Calot
Armen- Chombart
gaud !
!
Ari es Ca rbonni er
* * * *
Bonjean-* - * + *
* * 1* * *
1(5,9)
* * *
Al vergnat
Lagatu
Faure
Si mon
Gilles
Edel i ne
Vi ron
Chona vel
Aubry
Colin
Moreau
Dayan
* *
Bianco LeVert
* Fragonard
* Lagrave
Weyder
Lyon-Caen
Sabou
ret
+
34
Rmi Lenoir
L'Etat et la construction de la famille
Les variables
-Ags-
Comit tech.INED
Autres i nst . recherche
Grandes
coles Cons . co. soc .--autres comm.
* Cadres sup.
i ntel 1 ect .
HtComit* *
Popul . Cons.inform.sexuelie
* i*
* Plan*
i
-A- *
Cons . Eco. Soc .
* *
Comi t Trav . Fmi ni n
Pa ri ement
C.A.Cnaf
Cons. Etat
Cabinet Ministriel
Cour
Jeunes
Bac -
Pre Ouvrier
PCF
ENA Comptes
Min.Sant
Travai 1
tits cadres moyens Insp .
Fi nances
35
"Social
et socialisme"
Deux administrateurs civils du Ministre de l'conomie s'occu-
pant cette poque des affaires sociales, Yves Lyon-Caen et
Jean-Paul Huchon ont fait partie du cabinet de Michel Rocard
du temps o ce dernier tait premier ministre. Deux membres
du Conseil d'Etat, Jean-Louis Bianco, ancien secrtaire gnral
de la Prsidence de la Rpublique, ministre actuel des Affaires
sociales et Jean-Michel Blorgey, dput socialiste, prsident
depuis 1988 de la Commission des Affaires sociales et cultu
relles de l'Assemble nationale, taient chargs de mission
auprs du directeur de l'Action sociale du Ministre de la sant
publique. Yannick Moreau, membre du Conseil d'Etat, charge
l'poque des Affaires sociales (1975-78) au Commissariat
gnral au Plan, a t directeur de cabinet de Jean-Pierre
Chevnement ou encore Robert Lion, inspecteur des Finances,
dlgu gnral de l'Union nationale des fdrations d'orga
nismes d'HLM (1974-1981) est actuellement directeur gnral de
la Caisse des dpts et consignations, aprs avoir t directeur
de cabinet du premier ministre, Pierre Mauroy (1981-1982), etc.
Bref dans la haute fonction publique d'Etat, le "social" n'est
jamais loin du socialisme... au moins pour cette gnration.
tingue cependant moins des "militants familiaux" que des
"permanents" appartenant plutt des organisations de
gauche ou des associations familiales, appartenance qui
les conduit soit au Parlement soit au Conseil conomique
et social.
Ce sont moins des "militants" de base comme au le
ndemain de la Libration que des responsables d'org
anismes dpendants de la scurit sociale ou
d'organisations spcialises. C'est moins l'thique de la
conviction qui les anime que celle de la responsabilit,
pour reprendre la distinction que fait Max Weber. Quant
aux fonctionnaires qui n'ont plus les mmes caractris
tiques que les caciques de la politique familiale de l'ge
d'or du familialisme, ce sont pour la plupart des hauts
fonctionnaires sortant des grands corps de l'Etat mais,
tout en appartenant au Conseil d'Etat ou la Cour des
comptes -trs rarement l'Inspection des finances-, et ils
n'ont ni le prestige ni le charisme de leurs prdcesseurs,
car ils ne cumulent pas, comme eux, cette double autori
t que donnaient soit la comptence scientifique et la
matrise bureaucratique, soit le crdit moral et le savoir-
faire technocratico-juridique. Du mme coup la significa
tion de l'axe change : il permet de faire apparatre la
domination de type bureaucratique sur le champ de pro
duction de la politique familiale.
S'ils se regroupent ce ple, c'est plus pour des ra
isons qui tiennent soit au rang de sortie de l'ENA soit au
"crneau" que constitue dsormais le dveloppement du
secteur social cette poque que par "got" ou "voca
tion"
(58) .
58-Cf. B. Jobert, Le social en plan, Paris, Les Editions ouvrires,
1981.
L'opposition entre les proprits qui sont regroupes
chacun des ples permet de voir qu'il s'agit moins de
deux types de "bureaucraties" que du mode lgitime
d'entre dans le champ politico-bureaucratique lui-
mme. En effet comme le rvlent les positions intermd
iaires entre les deux ples extrmes, plusieurs facteurs
favorisent l'accs lgitime aux activits de ce champ :
tout d'abord le mode "technocratique", fond inspar
ablement sur une comptence scolairement reconnue
(atteste par l'obtention de diplmes et la russite des
concours administratifs) et sur une surface sociale trs
grande. Ce mode s'oppose sous tous ces rapports au
mode "lectif', qui est associ le plus souvent, dans cet
univers domin par les trs hauts fonctionnaires d'Etat,
"dmagogie" et "clientlisme", "intrts partisans", voire
"incomptence technique", etc.
Le deuxime axe fait apparatre les effets de l'auto-
nomisation de l'univers des responsables administratifs
dimension politique, voire des responsables politiques
eux-mmes, notamment par rapport au champ scienti
fique concern, et ceci quelle que soit la discipline en
question (dmographie, mdecine, droit, histoire, socio
logie, etc.). A mesure que la technocratie administrative
monopolise les postes de pouvoir bureaucratique, l'autor
it des fondateurs du systme des allocations familiales
reposant sur un mlange de savoir scientifique, de quali
ts administratives et morales et de comptence disparat
ra, relguant les scientifiques au rle de conseillers ou
d'experts. Ce phnomne semble affecter en effet surtout
les responsables des instituts de recherche, car aux deux
ples figurent plus les dirigeants ou administrateurs des
organismes que les chercheurs proprement dits. On y
retrouve en effet Alfred Sauvy, Robert Debr, Grard
Calot, etc., autant d'"autorits" dans leurs univers respect
ifs mais qui ne doivent plus gure leur position leurs
proprits bureaucratiques dominante politique.
Ainsi d'un ct des gestionnaires des intrts gnral
et particulier dots des comptences correspondantes : la
technologie bureaucratique implique, en effet, quel que
soit le type d'organisation, un minimum de savoirs et de
savoir-faire, une autorit statutairement tablie, ce qu'on
appelle "le sens des responsabilits", mme si ce qui est
leur principe n'est videmment pas de mme nature et
ne s'exprime pas de la mme faon lorsqu'il s'agit de
dfendre les "intrts de l'Etat" et ceux "des travailleurs"
ou des "familles". C'est pourquoi on trouve runis, sous
ce rapport, de jeunes enarques, membres de cabinets
ministriels lorsqu'ils sont politiquement proches du gou
vernement, ou des membres de l'administration, partici
pant ce titre l'laboration de la politique familiale et
des reprsentants d'organisations politiques de gauche
(PC, CGT) qui, s'il peuvent n'tre pas directement int
resss par la politique familiale, sont en tant que fonc
tionnaires de parti (permanents) des responsables " tout
faire", si l'on peut dire, ayant une autorit bureaucratique
souvent plus grande que les spcialistes de la politique
familiale l'intrieur de leur organisme.
36
Rmi Lenoir
L'Etat et la construction de la famille
A l'oppos, sur le mme axe, des "intellectuels", qui
appartiennent le plus souvent des instituts de recherche
lis au ministre concern par la politique familiale,
notamment l'INED (comme Alfred Sauvy ou Grard
Calot), certains participant directement l'laboration de
la politique familiale entre autres dans les lieux o se
rencontrent les dignitaires en la matire (Haut comit de
la population et de la famille, Comit technique de
l'INED, etc.). Ainsi les gestionnaires "politiques" s'oppo
sent aux "intellectuels" responsables d'instances administ
ratives, hauts fonctionnaires en prise directe sur la
demande administrative dont le type de comptences
(connaissances statistiques et conomiques) rencontre les
attentes bureaucratiques (comptabilit, prvision, modlis
ation, etc.) dans les domaines conomique, sanitaire et
social. Ce sont d'ailleurs les travaux de ces chercheurs
qui sont utiliss dans les dbats parlementaires ou dans
les commissions : ils sont les seuls -avec les sondages
d'opinion (59)- auxquels ce nouvel univers politico-
bureaucratique accorde du crdit et ils contribuent par l-
mme l'unifier. Ce deuxime facteur permet de faire
apparatre un autre principe sur lequel repose le fonc
tionnement de ce champ, savoir une vision de l'ordre
familial commune tous les agents qui s'y affrontent et
qui est produite par ces nouveaux "docteurs de la loi",
non plus seulement de la loi des lgistes, mais des lois
"naturelles" du monde social.
Alain Girard rsume bien l'attitude de ces respon
sables d'institutions hybrides, mi-CNRS mi-Haut Comit
de la Population et de la famille, comme l'INED : "Quant
aux mesures concrtes prendre ventuellement
(l'INED) n'a pas, crit-il, les formuler dans le dtail. Le
sien [son rle] consiste essentiellement tudier les
consquences possibles de la situation qui se prsente
ou d'une action entreprise dans telle ou telle direction et
dgager les implications correspondant des objectifs
qu'il appartient au pouvoir politique de dfinir" (lettre du
59-On peut noter seulement ici, sans en faire l'analyse, les affinits
trs complexes entre les travaux effectus notamment l'INED et
les sondages d'opinion. Outre le fait que la revue officielle de cet
institut en publiait rgulirement (en fait depuis l'origine de cette
institution), on peut rappeler aussi que le premier Que sais-je ? sur
l'opinion publique a t crit par Alfred Sauvy, Cf. A. Sauvy, L'opi
nion publique, Paris, PUF, 1956.
Ministre de la sant publique et de la population au
directeur de l'INED, 5 novembre 1965). Depuis la loi du
28 dcembre 1967 relative la rgulation des naissances,
l'INED s'est vu ainsi confier la prparation du "Rapport
annuel sur la situation dmographique de la France" o
est retrac "l'tat de la population" selon les catgories
traditionnelles de cette discipline (fcondit, avortement,
divortialit, vieillissement de la population, mortalit,
immigration, etc.) (60).
L'autonomisation des sphres de l'activit tatique,
qui rsulte pour une part de l'intensification du proces
sus de division du travail bureaucratique, aboutit une
contradiction spcifique qui caractrise ce nouveau mode
de domination de la haute technocratie sur l'Etat. Obligs
de consacrer l'essentiel de leur temps au travail de
concertation entre les diverses catgories d'acteurs, de
plus en plus nombreuses, qui participent au champ de
production des diverses politiques, les hauts fonction
naires sont souvent condamns sacrifier l'autre activit
essentielle qui leur incombe dans le cadre de cette nouv
elle organisation de l'Etat, savoir la mise en forme des
mesures qui rsultent de leur travail de coordination et
d'harmonisation des positions des diffrentes parties pre
nantes d'une politique donne. Mme si l'on observe des
tentatives de rationalisation, qu'elles concernent les acti
vits visant neutraliser les conflits (crations de comm
issions, recours l'expertise, aux sondages, etc.) ou
faciliter les prises de dcision (concertation restreinte
entre acteurs rellement efficients, appel des
conseillers, etc.), cette forme de domination qui allie les
modes traditionnels de traitement politique des conflits
par la ngociation, mais avec des acteurs de plus en plus
nombreux et diversifis, et un type de gestion technocrat
ique corrlativement de moins en moins technique et
prcis, ne peut pas ne pas se trouver affecte par les
contradictions qu'elle porte en elle ni chapper la perte
d'efficacit qui la menace. A cet gard la politique famil
iale constitue un cas exemplaire dans la mesure o l'on
peut se demander ce qu'il en resterait si ne subsistaient
pas toujours ces formes dsormais institues (INED,
CNAF, etc.) et les rglementations multiples et complexes
60-A. Girard, L'Institut national d'tudes dmographiques. Histoire
et dveloppement, Paris, Les Editions de l'INED, 1986, p. 153.
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