Cour Des Comptes. L'intégralité Du Rapport 2015 (Partie 2)

LE RAPPORT
PUBLIC ANNUEL
2015
Tome I
Les observations
Volume 2
La gestion publique
Cour des comptes

Rapport public annuel 2015 fvrier 2015
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes
Sommaire
Troisime partie La gestion publique .......................................................... 5
Chapitre I Organisation administrative..................................................... 7
1 Les trsoreries auprs des ambassades de France : une
survivance injustifie .................................................................................... 9
Rponses ...................................................................................................23
2 La rforme de la carte judiciaire : une rorganisation poursuivre ........35
Rponses ...................................................................................................59
Chapitre II Conduite de projets ................................................................63
1 La refonte du circuit de paie des agents de ltat : un chec coteux .......65
Rponses ...................................................................................................93
2 Le MuCEM : une gestation laborieuse, un avenir incertain .................99
Rponses .................................................................................................125
Chapitre III Modes de gestion .................................................................145
1 Les partenariats public-priv des collectivits territoriales : des
risques matriser .......................................................................................147
Rponses .................................................................................................179
2 La gestion directe des services deau et dassainissement : des
progrs confirmer .....................................................................................219
Rponses .................................................................................................243
3 La gestion par la France des fonds structurels europens :
amliorer, simplifier, valuer.......................................................................289
Rponse ..................................................................................................311
Chapitre IV Gestion des ressources humaines .......................................319
1 Les complments de rmunration des fonctionnaires dtat outremer : refonder un nouveau dispositif ...........................................................321
Rponses .................................................................................................343
2 Les centres de gestion de la fonction publique territoriale de
Rhne-Alpes et du Puy-de-Dme : des missions recentrer dans un
cadre territorial largi .................................................................................349
Rponses .................................................................................................371
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COUR DES COMPTES
3 Les attributions gratuites dactions de CDC Entreprises, filiale de

la Caisse des dpts et consignations : les drives dun dispositif
dactionnariat salari public .......................................................................419
Rponses .................................................................................................441
Cour des comptes

Troisime partie
La gestion publique
Cour des comptes

Cour des comptes

Chapitre I
Organisation administrative
1. Les trsoreries auprs des ambassades de

France : une survivance injustifie
2. La rforme de la carte judiciaire : une
rorganisation poursuivre
Cour des comptes

Cour des comptes

1
Les trsoreries auprs
des ambassades de France : une
survivance injustifie
_____________________ PRSENTATION_____________________
Le ministre des finances et des comptes publics dispose
ltranger dun rseau de 16 trsoreries, principalement situes en
Afrique, dans quelques capitales europennes, aux tats-Unis et en
Chine. ct de ce rseau, lessentiel des dpenses de ltat ltranger
est pris en charge par 193 rgies, places directement auprs des
ambassades.
Ce ministre justifie cette dualit par la prise en charge
doprations spcifiques telles que le paiement des dpenses de
fonctionnement des bases militaires permanentes en Afrique, ou celui des
contrats darmement avec les tats-Unis, pour un montant total de
203 M en 2012. Toutefois, des dpenses de mme nature empruntent
dautres circuits qui fonctionnent depuis la France. La seconde
justification tiendrait la gestion administrative et au paiement des
retraites des pensionns des rgimes franais rsidant ltranger
(101 M en 2012). Mais si huit trsoreries en Afrique prennent en charge
la gestion et le rglement des pensions dites dcristallises 1 (46 M
en 2012), dans onze autres pays, cette mission est assure par les rgies
diplomatiques ou les administrations trangres.
La loi du 29 dcembre 2010 de finances pour 2011 (art. 211) a mis fin compter du
1er janvier 2011 la cristallisation (i.e. la non-revalorisation) des pensions des
ressortissants des pays ou territoires anciennement sous administration franaise.
Leurs pensions sont dsormais, mais sans effet rtroactif avant 2011, alignes sur la
valeur du point dindice des pensions des ressortissants franais et, sur demande
expresse des intresss, alignes sur les indices des pensions de mme nature servies
en France.
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10
COUR DES COMPTES
Lexistence de circuits de paiement alternatifs, soit sur place, soit

depuis la France, prive de justification le maintien dun rseau comptable
spcifique particulirement coteux.
Le cot de fonctionnement de ce rseau stablit, en effet, 23 M
pour seize implantations, soit un cot moyen par implantation 2,2 fois
suprieur celui, dj lev, des services conomiques de la direction
gnrale du Trsor. Ce surcot dcoule principalement de la trs forte
proportion dagents expatris (80 % dun effectif total de 209). Parmi
eux, les agents effectuant des tches dexcution ou dencadrement
intermdiaire reprsentent 78 % de leffectif, alors que ces fonctions sont
principalement assures, dans dautres services de ltat ltranger,
par des agents de droit local. La gestion de ce rseau tmoigne, en outre,
dune politique de ressources humaines inadapte, fonde sur la slection
des agents partir du seul critre de lanciennet, permettant notamment
de fournir aux agents de la DGFiP des dbouchs de carrire
ltranger.
Dans la situation actuelle des finances publiques, la suppression
de ce rseau coteux, hrit du pass (I) doit tre programme et mise en
uvre brve chance (II).
Les dpenses des services de ltat ltranger slevaient

746 M en 2012, auxquelles venaient sajouter 580 M, pour les retraites
dagents publics ou danciens combattants rsidant ltranger. Leur
paiement emprunte plusieurs canaux : soit directement depuis la France,
principalement par la trsorerie gnrale pour ltranger (TGE), service
du ministre des finances et des comptes publics2 ; soit sur place, dans le
pays dorigine de la dpense. Dans ce cas, les paiements sont excuts,
selon les pays, par les 193 rgies diplomatiques et consulaires (RDC) du
ministre des affaires trangres et du dveloppement international
places directement auprs des ambassades ou par les 16 trsoreries
auprs des ambassades de France (TAF), services dconcentrs de la
TGE. Les dpenses rgles sur place par les rgies, entits intgres aux
services administratifs des ambassades, font lobjet dun contrle de
2
Elle a t remplace en 2013 par la direction spcialise des finances publiques pour
ltranger, qui est un service dconcentr de la direction gnrale des finances
publiques (arrt du 31 dcembre 2012 relatif la cration de la direction spcialise
des finances publiques pour l'tranger).
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LES TRSORERIES AUPRS DES AMBASSADES DE FRANCE : UNE

SURVIVANCE INJUSTIFIE
11
rgularit comptable a posteriori par la TGE, tandis que les TAF

effectuent directement ces contrles avant dexcuter le paiement.
I - Un rseau coteux, hrit du pass

A - Un rseau hrit du pass
Le rseau des TAF prend son origine dans lorganisation historique
de ladministration coloniale franaise implante en Afrique. Il fonde
aujourdhui sa spcificit sur certaines oprations particulires prises en
charge par ces postes comptables telles que des dpenses militaires et les
pensions verses des rsidents trangers.
Carte n 1 : le rseau des trsoreries auprs des ambassades
Source : Cour des comptes
Les 16 trsoreries auprs des ambassades de France (TAF)

remplissent trois missions dont lampleur varie selon les pays :
- le contrle financier des engagements des dpenses (subventions
suprieures 23 000 , marchs suprieurs 90 000 et embauches
dagents de droit local en contrats dure indtermine) ;
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COUR DES COMPTES
- le paiement sur place des dpenses des services du ministre des

affaires trangres et du dveloppement international et des autres
ministres prsents dans le pays, ainsi que certaines oprations lies
des contrats darmement ;
- le dcaissement par virement, mais aussi en numraire, des retraites
danciens combattants et des secours durgence attribus par les
consulats.
Sajoute ces trois missions une fonction de recouvrement de
recettes : droits de chancellerie (65 M en 2012), crances hospitalires et
amendes pour le compte des comptables du Trsor en France, etc. Les
TAF sont, par ailleurs, charges dune mission rgionale daudit
comptable des rgies diplomatiques et consulaires et des agents
comptables des tablissements autonomie financire (EAF).
1 - Une rduction lente et rcente de la taille du rseau des TAF

Le rseau des TAF a connu des volutions contrastes au cours des
20 dernires annes.
Graphique n 1 : chronique des ouvertures et fermetures des
trsoreries (solde net par an)
Source : TGE
Cour des comptes


13
Aprs une priode de crations nettes dimplantations jusquen

2003, avec notamment louverture de nouvelles trsoreries en Allemagne,
en Chine, en Italie et en Espagne, le ministre charg des finances a
amorc un mouvement de repli avec sept fermetures successives entre
2004 et 2011. Depuis 2011, aucune modification nest intervenue.
Corrlativement, le rseau a connu, au cours des huit dernires
annes, une rduction de ses effectifs titulaires expatris de 62 agents
quivalents temps plein (ETP). Cette rduction dcoule, notamment, de la
fermeture de cinq postes (- 45 ETP), de rductions plus limites dans cinq
pays (Sngal, Burkina-Faso, tats-Unis, Maroc, Royaume-Uni,
Allemagne, Madagascar et Tunisie : - 23 ETP), tandis que leffectif
dautres postes restaient stables (Chine, Cte dIvoire, Espagne, Tchad),
voire augmentaient (Algrie, Djibouti, Gabon et Italie, + 6 ETP).
2 - Une prise en charge partielle des dpenses des services de

ltat
Les paiements dconcentrs des dpenses de fonctionnement
courant des services ltranger (salaires locaux, loyers, entretien,
dplacements etc.) slevaient 746 M en 2012. Les seize trsoreries en
payent moins de la moiti (48 %), le solde se rpartissant entre les 193
rgies diplomatiques et consulaires (42 %) et les paiements directs par la
trsorerie gnrale pour ltranger (10 %).
Graphique n 2 : rpartition des oprations de paiements
dconcentrs par oprateur
TAF
78M 10%
Rgies
354M 48%
TGE
314M 42%
Source : TGE
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14
COUR DES COMPTES
B - Un rseau trs coteux

Le rseau des TAF est lun des rseaux les plus coteux de ltat
ltranger, proportion de sa taille, avec un budget de 23,7 M pour
seulement 16 implantations et 209 agents. Le cot moyen par trsorerie
est ainsi plus de deux fois suprieur celui, dj lev, des services
conomiques de la direction gnrale du Trsor, soit 1,4 M par
implantation contre 0,6 M pour les services conomiques.
En 2012, les moyens consacrs aux missions des 16 TAF se
rpartissaient entre 1,2 M de fonctionnement, 0,3 M dinvestissement
et 22,1 M de masse salariale. En cot complet, fonctionnement et masse
salariale, le cot moyen par agent stablissait, en 2013, 114 000 .
1 - Des cots de fonctionnement peu mutualiss

Si le cot, hors rmunrations, du rseau des TAF a connu, entre
2006 et 2012, un net recul (- 33 %), celui-ci est li la fermeture de cinq
TAF3 au cours de cette priode et la rduction des effectifs (- 61 ETP
expatris, soit - 26 %). Les frais de dplacements et de dmnagement de
personnels expatris, majoritaires dans leffectif, psent, en effet,
lourdement sur les frais de fonctionnement des TAF (35 % du total en
2012).
Lentretien des locaux est rendu coteux par la faible mutualisation
avec les autres services des ambassades, sept trsoreries sur seize
disposant de locaux spars. La mutualisation ne sapplique pas
davantage au parc automobile des TAF. Sagissant du logement des
agents, 49 agents sur un total de 175 expatris taient, en 2013, hbergs
par ltat. En dehors des cas lis aux conditions de scurit (Algrie et
Tchad) ou de fonctionnement du march immobilier, le maintien dun
parc coteux de logements de fonction nest pas justifi. Trois logements
de fonction situs au Royaume-Uni et deux villas Abidjan pourraient
ainsi tre rapidement mis en vente.
Fermeture complte au 1er janvier du Cameroun (2010), Congo (2007), Guine

(2008), Mali (2012), Niger (2007).
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15
2 - Une masse salariale excessive, une affectation des agents

lanciennet
Le cot lev du rseau des TAF tient principalement
limportance de son effectif expatri. Au 30 juin 2013, 80 % des agents
taient expatris, une proportion de trs loin suprieure celle constate,
par exemple, dans les services conomiques ltranger, o elle nest en
moyenne que de 44 %. Cette situation est dautant plus atypique que les
personnels expatris sont en majorit des agents dexcution (41 % de
catgorie C) et des agents dencadrement intermdiaire (37 % de
catgorie B). Dans dautres rseaux de ltat ltranger, les emplois
correspondants sont majoritairement occups par des agents de droit local
(ADL).
La masse salariale atteint 93,2 % du cot total de fonctionnement
des TAF. Malgr la rduction des effectifs de 26 % voque ci-dessus,
elle a connu un recul deux fois moindre (- 12,5 %) sous leffet, dune
part, de laugmentation de la part des agents de catgorie B (29 %
37 %) au dtriment des agents de catgorie C, dautre part de
laugmentation de lanciennet, donc du cot indiciaire, des agents
affects. Enfin, comme pour lensemble des services de ltat
ltranger, lindemnit de rsidence ltranger (IRE), qui reprsente plus
de 60 % des rmunrations des expatris, a augment sur la mme
priode en moyenne de 18 % par an4.
En outre, la DGFiP a rform en 2011 sa politique daffectation
des agents, dans le but de diversifier les recrutements dans un rseau qui
constituait un circuit presque ferm de carrire expatrie, certains
agents pouvant rester affects trs longtemps hors de France, et afin
doffrir tous les agents de la DGFiP des possibilits de mobilit
ltranger pour des priodes limites dans le temps. Si la limitation de la
dure du sjour et lobligation de retour en mtropole dsormais imposes
sont de bonne gestion, le choix de lanciennet comme seul critre
aujourdhui retenu pour slectionner les agents expatris de catgories B
et C ne garantit pas la meilleure adquation des comptences des agents
aux spcificits des postes et des pays daffectation.
Cette moyenne masque des carts importants dun pays un autre : sur la mme
priode, lvolution a t de + 58 % Madagascar, mais de + 1,52 % en Cte dIvoire.
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COUR DES COMPTES
3 - Une activit et une productivit trs ingales dune trsorerie

lautre
Lactivit de paiement des TAF est variable selon les pays, allant
de 4,5 M 127 M.
Tableau n 1 : rpartition des paiements et des effectifs des 16 TAF
en 2012 (M et ETP)
dont forces
Paiements
dconcentrs armes
TAF
WASHINGTON
DJIBOUTI
RABAT
BERLIN
DAKAR
TUNIS
MADRID
LIBREVILLE
ROME
ALGER
PEKIN
OUAGADOUGOU
ABIDJAN
LONDRES
N'DJAMENA
TANANARIVE
TOTAL
127,1
61,5
16,0
13,2
28,4
6,8
7,7
25,6
11,8
12,2
12,7
4,5
8,4
8,2
4,3
6,1
354,5
99,0
59,0
22,5
22,5
203,0
dont autres Paiements dont pensions dont pensions

ministres pensions rs. trangers
cristallises
28,1
2,5
16,0
13,2
5,9
6,8
7,7
3,1
11,8
12,2
12,7
4,5
8,4
8,2
4,3
6,1
151,5
7,5
3,1
27,2
26,8
7,9
19,9
18,5
0,5
6,5
2,9
0,1
8,2
3,9
3,6
7,2
4,5
148,2
7,5
0,4
27,2
26,8
2,2
2,8
18,5
0,3
6,5
2,9
0,1
0,2
0,6
3,6
0,1
2,1
101,7
2,7
5,7
17,1
0,2
8
3,3
7,1
2,4
46,5
Total des
paiements
Effectifs (ETP)
(31/12/2012))
134,6
64,6
43,2
40,0
36,3
26,7
26,2
26,1
18,3
15,1
12,8
12,7
12,3
11,8
11,5
10,6
502,7
18
14
21
9
19
14
7
13
8
15
8
11
12
12
16
12
209
Source : TGE
La rpartition de leffectif entre trsoreries est trs ingale,

notamment si on la rapporte lactivit. Le nombre des oprations de
paiement (mandats) traites par les trsoreries varie fortement, dans une
proportion de un presque sept entre la TAF du Tchad et celle du
Sngal. De mme, sagissant du nombre de mandats traits par agent,
lcart est de 1 6,6 entre la TAF de Tunisie et celle de Madagascar.
Mme si ces comparaisons sont interprter avec prudence compte tenu
de leffet induit par la structure des dpenses (marchs importants, achats
courants, complexit des oprations, paye dagents locaux etc.),
lexistence de tels carts de productivit souligne lampleur des marges
de productivit inexploites dans certaines trsoreries.
Si lon rapproche lvolution des effectifs de celle du volume
dactivit des TAF, notamment du ratio nombre de mandats/agent , on
constate que les rductions de personnel nont pas toujours concern en
priorit les trsoreries les moins productives . Ainsi, alors que la
productivit moyenne tait de 3 556 mandats traits par agent, lAlgrie,
Cour des comptes


17
avec un ratio de seulement 1 623 mandats/agent, a vu son effectif

augmenter de deux ETP. De mme, laffectation dun agent
supplmentaire en Italie ne se justifie pas au regard dun ratio
(4 039 mandats/agent) infrieur de moiti celui dune TAF comparable,
comme celle de Madrid (8 158 mandats/agent).
II - Une extinction ncessaire brve chance

Mme si le comit interministriel de la modernisation de laction
publique (CIMAP) du 18 dcembre 2013 na pas explicitement repris la
proposition du rapport dvaluation5 sur lorganisation et le pilotage des
rseaux de ltat ltranger de supprimer le rseau des TAF, il fixe
lobjectif gnral de rduire leffectif des fonctions support des services
de ltat ltranger. Ceux-ci reprsentent encore un tiers de leffectif
des rseaux ministriels ltranger. Un objectif plus ambitieux
dextinction brve chance de ce rseau simpose, compte tenu de
lexistence de circuits alternatifs de paiement moins coteux et scuriss.
A - La spcificit des oprations traites ne justifie pas

le maintien de ce rseau
La direction gnrale des finances publiques met en avant les
spcificits des missions portes par les TAF, dans deux domaines la
prise en charge des dpenses militaires et le paiement des pensions
ltranger pour justifier lexistence de son rseau dconcentr. Or, dans
ces deux domaines, il existe dores et dj des circuits alternatifs de
paiement.
Inspection gnrale des finances / IGAE, Rapport de la mission dvaluation sur

lorganisation et le pilotage des rseaux ltranger, novembre 2013.
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COUR DES COMPTES
1 - Les trsoreries ltranger nont pas lexclusivit du paiement

des dpenses militaires
Les dpenses des programmes relevant du ministre de la dfense
prises en charge par les TAF se sont leves 208 M en 2012, soit 57 %
de leur activit6. Pour chaque type de dpenses payes par les TAF, on
observe lexistence de circuits alternatifs dores et dj oprationnels.
La TAF de Washington est le comptable assignataire des contrats
darmement entre la France et les fournisseurs industriels amricains. Les
contrats relevant daccords de coopration entre les deux tats sont pris
en charge depuis Paris par lagent comptable des services industriels de
larmement (ACSIA), la TAF de Washington ne jouant alors quun rle
de caissier. Le montant pay en 2012 au titre des contrats darmement est
de 99 M, pour environ 2 000 mandats. Il slevait en moyenne, sur la
priode 2009-2012, autour de 130 M par an et reprsentait prs de 80 %
de lactivit de la trsorerie.
Trois autres TAF, dites prsence Dfense , situes dans des
pays forte prsence militaire franaise (Djibouti, Gabon et Sngal),
prennent en charge les dpenses locales de fonctionnement des forces
armes sur place, y compris les salaires des recruts locaux, lexception
des soldes des militaires franais7. Ces dpenses reprsentent une centaine
de millions deuros par an (99 M en 2012). Les dpenses des bases
militaires non permanentes (Tchad et Cte dIvoire) sont prises en charge
par le payeur gnral aux armes et ne transitent pas par les TAF
implantes dans ces deux pays (NDjamena et Abidjan). On ne peut ds
lors que sinterroger sur lintrt du maintien dassignations locales dans
les trois TAF prsence dfense, alors quexiste un autre canal comptable
mutualis qui fonctionne dj pour les bases non permanentes.
2 - Le paiement des retraites ltranger emprunte plusieurs

canaux parallles
Le centre de gestion des retraites (CGR) de la TGE gre un
portefeuille de prs de 46 000 dossiers de pensions (donnes 2012).
Chaque mois, prs de 30 000 paiements sont excuts ce titre, depuis la
6
7
Les rgies diplomatiques ont pay, pour leur part, 38 M de dpenses militaires
La paye des militaires ltranger est assigne sur la DRFiP de Lorraine et Moselle.
Cour des comptes


19
France pour 47 %, et sur place pour le solde, par virements locaux ou en

numraire, galement rpartis entre les TAF et les rgies diplomatiques.
Au total, la TGE a effectu 354 000 paiements en 2012 pour un montant
de 403 M. Ces versements correspondent aux pensions verses des
ressortissants franais ou des ayant-droits trangers de ltat (agents
titulaires ou contractuels, de droit franais ou de droit local).
Paralllement ces pensions de droit commun, les pensions dites
dcristallises , verses des ressortissants des anciens protectorats ou
territoires sous administration franaise, ayant pour la plupart servi dans
les forces franaises lors de la Seconde Guerre mondiale, de la guerre
dIndochine ou en Algrie, sont gres administrativement et verses par
la TGE et son rseau. Prs de 100 000 pensions sont ainsi verses8 pour
un montant total de 176 M en 2012. Le circuit de gestion administrative
et de paiement de ces pensions varie selon les pays :
- dans huit pays dAfrique (Burkina Faso, Cte dIvoire, Djibouti,
Gabon, Madagascar, Sngal, Tchad et Tunisie), les pensions sont
suivies administrativement et payes par la TAF ;
- en revanche, dans onze autres pays (Algrie, Bnin, Cameroun,
Centrafrique, Congo, Guine, Mali, Maroc, Mauritanie, Niger et
Togo), la gestion administrative des retraites est centralise la TGE
(service des pensions dcristallises) et les paiements sont effectus
sur place par les rgies diplomatiques ou par les autorits locales.
Le maintien de deux circuits distincts entre ces deux groupes de
pays ne semble donc pas justifi par des diffrences de nature ou de
complexit des dossiers de retraites traiter.
B - Son extinction est ralisable brve chance

Le mouvement de rduction de la taille du rseau a dj t
engag : sept TAF ont t supprimes entre 2004 et 2011. Ce mouvement,
interrompu depuis, doit se poursuivre avec la programmation rapide de
lextinction totale du rseau brve chance. Les tats-Unis et le
Royaume-Uni, qui disposent dun rseau diplomatique de taille
comparable celui de la France, ont dj pris le parti de concentrer les
transactions financires de leurs services ltranger sur un ou deux
8 200 pensions nouvelles sont en cours de dblocage et 34 730 sont en attente de

rgularisation.
Cour des comptes

20
COUR DES COMPTES
grands centres de traitement de la dpense. Les modalits de mise en

extinction du rseau des TAF sont identifies : recentraliser le paiement
dune partie des dpenses dconcentres, transfrer aux rgies
diplomatiques le reste des oprations et garantir la scurit comptable des
oprations.
1 - La centralisation du paiement des dpenses dconcentres

La TGE paye aujourdhui 10 % du total des dpenses
dconcentres (78 M en 2012) depuis la France. La recentralisation des
paiements est techniquement possible car elle est dj pratique tant pour
les dpenses civiles que militaires9. Dans une premire phase, lensemble
des paiements de dpenses rcurrentes (loyers, abonnements, assurances
etc.) ou prvisibles pourrait tre assign sur la TGE. Dans une seconde
phase, les oprations rsiduelles pourraient tre prises en charge par les
rgies diplomatiques. En Europe, la mise en place du systme SEPA
(Single European Payment Area) doit permettre de faciliter le paiement
direct et centralis des fournisseurs. Cest le processus choisi par
lAllemagne pour exprimenter la mise en place dune plateforme
financire centralise qui ralisera distance lensemble des paiements de
la zone SEPA.
2 - Le transfert des dpenses de proximit aux rgies

diplomatiques
Plus de 42 % des dpenses dconcentres sont dj payes par les
rgies diplomatiques et consulaires. Techniquement, le transfert des
oprations aujourdhui excutes par les TAF aux rgies ne pose pas de
difficult particulire. Compte tenu des carts de productivit constats
dans les TAF (cf. supra), les transferts ventuels demplois des TAF vers
les rgies diplomatiques et consulaires devraient tre largement infrieurs
aux effectifs actuels des trsoreries. Par ailleurs, une part importante des
tches transfres devrait pouvoir tre prise en charge par des agents
recruts localement, pour un cot beaucoup plus rduit.
Dans le cas des dpenses militaires, le fonctionnement des forces armes ltranger
est en partie assign sur la DDFiP de lEssonne et les contrats darmement sur
lACSIA.
Cour des comptes


21
3 - La scurit des oprations comptables

Un des arguments avancs par la DGFiP pour maintenir son rseau
repose sur la plus grande scurit doprations conduites par des TAF
plutt que par des rgies diplomatiques. Si les donnes communiques
par la TGE montrent des taux de rejets infrieurs pour les TAF (0,66 %
contre 0,94 % en 2010), lcart demeure faible, mme sil illustre le
dialogue utile qui se noue en amont entre les TAF et les services
gestionnaires, dialogue qui ne peut avoir lieu entre les rgies
diplomatiques et la TGE dont la validation intervient aprs le paiement
effectif. La DGFiP na dailleurs pas constat que les fermetures de
trsoreries opres depuis 2004 aient eu, ce jour, des consquences
nfastes sur la qualit et la fiabilit des oprations. En tout tat de cause,
le transfert aux rgies diplomatiques et consulaires devra saccompagner
dun renforcement de la formation des rgisseurs et dune intensification
des campagnes daudit menes par la mission daudit de la TGE (de 20
30 pays contrls par an aujourdhui).
__________ CONCLUSION ET RECOMMANDATIONS __________

Labsence de justification au maintien dun rseau comptable
spcifique, parmi les plus coteux des services de ltat ltranger, doit
conduire programmer ds prsent sa mise en extinction brve
chance, rpondant ainsi lobjectif fix le 18 dcembre 2013 par le
comit interministriel de la modernisation de laction publique, de
rduction du cot des fonctions support des services de ltat
ltranger.
La Cour formule la recommandation suivante :
1. fermer brve chance lensemble des trsoreries auprs des
ambassades de France.
Cour des comptes

Cour des comptes

Rponses
Rponse du ministre des affaires trangres et du dveloppement
international .............................................................................................. 24
Rponse commune du ministre des finances et des comptes publics et du
secrtaire dtat charg du budget ............................................................ 26
Rponse du ministre de la dfense ............................................................ 30
Cour des comptes

24
COUR DES COMPTES
RPONSE DU MINISTRE DES AFFAIRES TRANGRES ET DU

DVELOPPEMENT INTERNATIONAL
La rationalisation des procdures et circuits doit tre lune des
composantes de la modernisation de laction publique, dans les matires
financires et comptables comme dans les autres.
Cest au nom de cette rationalisation quun travail dactualisation
de textes anciens vient dtre men conjointement par mon ministre et
celui des finances et des comptes publics afin que lensemble de nos
rgies puissent fonctionner sur un modle unique, quelquun soit le
comptable de rattachement. Cest ainsi que les rgies relevant
actuellement dune trsorerie ltranger vont bnficier du statut souple
et fonctionnel des rgies diplomatiques et consulaires.
Jai aussi engag un mouvement de rationalisation du rseau
diplomatique et consulaire pour adapter le format et les missions des
postes aux enjeux dune diplomatie globale et la nouvelle gographie
de nos intrts.
La question de lavenir des trsoreries ltranger, en ce quelle
sinscrit dans cette logique, mrite dtre pose. Mais elle possde
galement sa dynamique propre. Le dbat autour de la contraction de ce
rseau doit sanalyser sous trois angles : le principe, les modalits, le
primtre.
La question de principe dabord. Le nombre de trsoreries nest
pas immuable : il a fluctu au cours des annes. La dernire vague de
fermetures de sept dentre elles sest opre sans difficults particulires
entre 2004 et 2011.
Cest la raison pour laquelle, en cas de dcision de fermeture de
trsoreries, le MAEDI est prt examiner avec le ministre des finances
et des comptes publics les conditions dun transfert de certaines de leurs
missions au MAEDI.
La question des modalits dun tel transfert, sous ses aspects
techniques et financiers, se pose cependant. Il y a l en effet un enjeu
important pour mon ministre, qui devra absorber une charge de travail
supplmentaire, avec le transfert dune part importante des missions
effectues par les trsoreries vers les services communs de gestion et les
rgies des ambassades concernes.
Jattacherai la plus grande attention ce que ce transfert puisse
seffectuer dune manire satisfaisante sagissant la fois des emplois
(transfert dune partie des ETP et de la masse salariale correspondante),
Cour des comptes


25
et des moyens de fonctionnement (immobiliers, informatiques,

communication, voyages et missions), de faon ce que mon
administration dispose des moyens correspondant ces nouvelles
charges.
Je relve que ces fermetures concerneraient aussi les
tablissements autonomie financire (EAF) dont les comptables sont les
trsoreries. Ce changement induirait aussi sans doute la cration
dagences comptables dans certains de ces tablissements.
Du point de vue des ressources humaines, il me parat ncessaire,
dans tous les cas, de procder de faon progressive et de grer avec la
trsorerie gnrale pour ltranger une priode de transition pour
prvoir les affectations et les formations des agents et organiser une
priode de tuilage permettant de transmettre les commandes mes
personnels dans les meilleures conditions de scurit comptable.
Sagissant du primtre des fermetures qui pourraient tre
dcides, il semble troitement li aux spcificits des trsoreries. Il
pourrait tre dcid den conserver certaines en raison denjeux
spcifiques (pensions, dpenses militaires) ou parce que leur maintien
permettra de faire face ces tches dans des conditions satisfaisantes, du
point de vue des cots ou des outils de gestion et de paiement disponibles.
Cour des comptes

26
COUR DES COMPTES
RPONSE COMMUNE DU MINISTRE DES FINANCES ET DES

COMPTES PUBLICS ET DU SECRTAIRE DTAT CHARG DU
BUDGET
Comme le souligne la Cour des comptes, la DGFIP a restructur
significativement son rseau l'tranger au cours des dernires annes,
avec la fermeture de sept trsoreries auprs d'ambassades de France
(TAF) entre 2004 et 2011. La trsorerie gnrale pour l'tranger (TGE) a
pris une part active aux mesures de centralisation d'oprations qui ont
compens ces fermetures. Contrairement ce qui figure dans le rapport
de la Cour, seules 4 trsoreries ont t cres entre 1997 et 2003 (Berlin
et Pkin en 1997, Rome en 1999 et Madrid en 2001). Les 7 autres
trsoreries prsentes comme cres durant cette priode correspondent
en ralit des transformations de paieries en trsoreries.
Conformment aux dcisions du comit interministriel pour la
modernisation de l'action publique (CIMAP) du 18 dcembre 2013 fixant
un objectif gnral de rduction des effectifs des fonctions support des
services de l'tat l'tranger, la DGFIP a engag une rflexion sur
l'volution de son rseau comptable l'tranger. Pour tre russie, cette
rorganisation devra tenir compte des missions exerces et des conditions
d'excution des oprations propres chaque pays concern afin de ne
pas dgrader la qualit du service rendu et la scurisation des oprations
de l'tat.
L'volution du rseau comptable l'tranger devra aussi s'appuyer
sur la dmatrialisation des procdures et l'amlioration des outils
informatiques qui constituent un levier majeur de productivit et
permettront de rduire les dlais de traitement des oprations de l'tat
l'tranger.
Ainsi, nous souhaitons une rforme progressive, sur laquelle une
concertation a dj t engage avec le ministre des affaires trangres.
Elle devra par ailleurs veiller respecter les conditions d'un dialogue
social pralable approfondi.
1/ Une volution progressive du rseau des trsoreries est
privilgier
Les 16 trsoreries l'tranger ralisent en 2012 environ la moiti

des dpenses, le solde tant pay par les 193 rgies diplomatiques et
consulaires. Les trsoreries sont implantes dans les pays o nos enjeux
financiers sont les plus importants et leur fermeture soulve donc des
questions spcifiques.
Cour des comptes


27
L'volution du rseau des trsoreries auprs d'ambassades de

France devra prendre en compte plusieurs lments :
- la capacit de la trsorerie gnrale pour l'tranger absorber une
charge de travail supplmentaire : la fermeture de trsoreries
implique un transfert de charge vers les rgies diplomatiques,
induisant une augmentation de l'activit de la trsorerie gnrale
pour l'tranger ;
- la mise en place de la dmatrialisation de la chane de la dpense
l'tranger : les travaux sont bien engags dans le cadre du groupe de
travail national relatif la dmatrialisation au sein des services de
l'tat l'tranger auquel participe la quatrime chambre de la Cour.
La dmatrialisation complte et effective de la chane de la dpense
permettra la ralisation de gains de productivit. Elle requiert
toutefois des dveloppements de l'outil COREGE, utilis par la
sphre ordonnateur ;
- le maintien de la qualit comptable des oprations ralises
l'tranger : la correcte reprise de l'activit par les rgies
diplomatiques et le maintien du niveau de qualit comptable doivent
tre assurs. Un contrle interne adapt doit tre mis en place ;
- l'accompagnement du transfert d'activit implique notamment une
monte en charge et la mise en uvre effective du contrle interne
au sein des services de l'ambassade.
2/ L'existence de trsoreries prsence dfense rpond aux
besoins oprationnels spcifiques du ministre de la dfense.
En ce qui concerne les trois trsoreries auprs d'ambassades de
France prsence Dfense (Gabon, Djibouti, Sngal), la Cour des
comptes propose de faire voluer les assignations comptables au profit
d'un comptable dfense situ en mtropole afin d'en harmoniser le
traitement.
Les trsoreries auprs d'ambassades de France dfense
permettent de rpondre aux besoins oprationnels spcifiques du
ministre de la dfense au niveau local, notamment en matire de
ractivit.
S'agissant des contrats d'armement avec les tats-Unis, la Cour
recommande, compte tenu de la fiabilit des circuits bancaires entre la
France et Washington, de prvoir un paiement direct depuis la France.
Cette recommandation ne nous parat pas prendre en compte la
spcificit de ces contrats, rgis par le droit amricain et pays en dollars
amricains par la trsorerie de Washington via un virement local de
Cour des comptes

28
COUR DES COMPTES
l'application VIRSTAND. Seuls les acteurs locaux sont reconnus par les
autorits amricaines pour ce type d'oprations sensibles.
3/ La centralisation des paiements des pensions de droit commun
constitue une piste de rationalisation applicable moyen terme.
La centralisation du traitement et du paiement des pensions par la
trsorerie gnrale pour l'tranger est recommande par la Cour.
Une telle centralisation est envisageable pour la gestion et le
paiement des pensions de droit commun payables en euros directement
depuis la trsorerie gnrale pour ltranger10. Une telle perspective
exige toutefois des travaux informatiques pralables, tels que
ladaptation de loutil de gestion des pensions (PEZ) la norme SEPA,
travaux dont la ralisation ne peut aboutir avant 2016.
Elle n'est en revanche pas envisageable brve chance ni pour
les pensions de droit commun payes hors de la zone SEPA ni pour les
pensions "dcristallises"11, en raison de la charge de travail que ceci
reprsenterait et de pralables techniques.
4/ La recentralisation du paiement des dpenses la TGE doit tre
favorise, sous rserve d'volutions techniques.
La Cour des comptes estime que la centralisation des paiements
est techniquement possible et qu'elle devrait concerner l'ensemble des
dpenses rcurrentes (loyers, abonnements, assurances, fluides, etc.).
Si la centralisation des paiements ne prsente pas de difficults au
niveau europen, elle se heurte plusieurs obstacles techniques et
financiers en dehors de cette zone.
Les dpenses l'tranger sont payes en monnaie locale. Or,
CHORUS ne grant que les paiements en euros, un paiement depuis la
mtropole ncessiterait une ressaisie manuelle des informations issues de
CHORUS dans l'application DVINT, impliquant une rupture de la chane.
En outre, si cette mesure doit terme tre tendue au reste du
monde, il conviendra d'examiner le cot induit pour l'tat de la
ralisation de virements internationaux (carts de change lis la
10
La TGE paiera 10 800 pensions en euros sur les 29 000 payes hors de France.
La dcristallisation dsigne l'alignement des montants des pensions des anciens
combattants ressortissants de pays ou territoires ayant t placs sous la souverainet
de la France sur les mmes valeurs de points et d'indices que celles prises en compte
pour les ressortissants franais, conformment la dcision du Conseil
constitutionnel du 28 mai 2010.
11
Cour des comptes


29
conversion de la dpense euro / devise et des frais supplmentaires

facturs par les banques en fonction de leur politique tarifaire).
5/ La situation des agents au sein des trsoreries l'tranger
Le recrutement l'anciennet administrative des agents affects
l'tranger
Le mouvement gographique opr l'anciennet administrative
reprend une rgle largement applique en matire d'affectations des
personnels au sein du rseau DGFIP.
Le critre de l'anciennet administrative n'est pas, au demeurant,
exclusif puisque les dossiers dont la qualit est juge insuffisante sont
carts.
De mme, l'accs ces postes trs sollicits reste rserv aux
agents expriments issus des mtiers de l'ex filire gestion publique. Les
formations organises par lcole Nationale des Finances Publiques et la
Trsorerie Gnrale pour l'tranger permettent au surplus de prparer
les nouveaux agents aux principales spcificits de leur mtier dans un
contexte d'expatriation.
Tout en tant attentif la comptence des agents et leur
adaptation la vie l'tranger, la rglementation des sjours a permis
d'engager un renouvellement des personnels affects dans les TAF et de
favoriser une gestion plus dynamique des ressources humaines, qui doit
tre mise au crdit de la capacit de rforme de la DGFIP. ce titre, il
convient de souligner que la dure des sjours l'tranger des agents a
t statutairement limite deux ans renouvelable une fois, le
renouvellement en question n'tant pas de droit. Il s'agit l d'une
volution notable permettant d'assouplir la gestion des affectations des
agents l'tranger dans le sens prconis par la Cour des comptes.
La Cour souligne la masse salariale excessive du rseau
comptable l'tranger en raison de l'importance des effectifs expatris,
de la politique d'affectation des agents l'anciennet (chelon lev) et
du cot de l'indemnit de rsidence l'tranger. Elle compare cette
situation aux autres services de l'tat l'tranger qui recourent
davantage des agents de droit local. Ce recours plus limit aux agents
de droit local se justifie toutefois, par la nature particulire des missions
financires exerces et la responsabilit personnelle et pcuniaire du
comptable.
Cour des comptes

30
COUR DES COMPTES
RPONSE DU MINISTRE DE LA DFENSE

La logique dassignation comptable actuelle des forces franaises
prsentes ltranger et le payeur gnral aux armes
Le rapport indique : Sans logique apparente, sinon celle de
lhistoire, les dpenses des bases militaires non permanentes (Abou
Dhabi, Tchad, Cte dIvoire) sont, elles, assignes sur la paierie gnrale
aux armes (assure par la DDFiP de lEssonne) et ne transitent pas par
les TAF implantes dans deux de ces pays (Abidjan et NDjamena).
La logique dassignation des forces franaises ltranger est la
suivante :
- les forces franaises stationnes en permanence ltranger en vertu
dun accord de dfense sont soutenues par le rseau local permanent
de la DGFiP ;
- les forces franaises projetes en opration extrieure (Tchad, Cte
dIvoire selon les exemples cits, mais galement Liban,
Afghanistan, RCA,), sont soutenues par le payeur gnral aux
armes (PGA), comptable public ddi aux armes en campagne, en
capacit de supporter les alas et de projeter du personnel
comptable sous statut militaire sur les thtres dopration en
situation dhostilit.
Les forces franaises stationnes Abou Dhabi constituent une
exception ce principe de rpartition des comptences, dans la mesure
o elles ne peuvent pas tre soutenues localement, en labsence de
trsorier dambassade aux mirats Arabes Unis.
Le payeur gnral aux armes est jusquau 31 dcembre 2014 la
directrice dpartementale des finances publiques de lEssonne (PGADGFiP 91), chef du service de la trsorerie aux armes(STA). Le STA est
un service comptable appartenant organiquement ladministration
centrale du ministre de la dfense, distinct de la direction
dpartementale des finances publiques de lEssonne, qui est un service
dconcentr du ministre charg du budget.
En pratique, le PGA-DDFiP 91 sappuie sur les deux services
quil dirige : la DDFiP pour ses oprations comptables en mtropole et
le STA pour ses oprations comptables ltranger (bureaux payeurs de
circonstance sur thtre dopration).
Au 1er janvier 2015, la fonction de PGA sera transfre au
Contrleur budgtaire et comptable ministriel (CBCM) du ministre de
la dfense.
Cour des comptes


31
La suppression des trsoreries auprs des ambassades de France,

envisage par la Cour
Il convient de distinguer les cas des trsoreries du Gabon, du
Sngal et de Djibouti, des services dAlgrie, du Maroc et de Tunisie et
celui, au caractre trs sensible, de la trsorerie auprs de lambassade
des tats-Unis.
1. Cas des trsoreries du Gabon, du Sngal et de Djibouti
Mme si lorganisation actuelle rpond aux attentes du ministre
de la dfense en matire de dpenses publiques, en particulier grce la
forte proximit des acteurs, je ne vois pas dobstacle la fermeture,
terme, des trsoreries assignataires pour les directions du commissariat
doutre-mer (DICOM) de Libreville, Dakar et Djibouti, sous rserve que
le service rendu soit maintenu avec le mme niveau de qualit
quaujourdhui.
Il convient toutefois de prendre en compte les enjeux oprationnels
et de ne pas prcipiter lventuelle fermeture des trsoreries auprs des
ambassades de France (TAF) des pays actuellement concerns par le
dispositif de lopration Barkhane (Tchad, Sngal, Cte dIvoire,
Burkina-Faso) ou dans les pays o sont dploys des dispositifs militaires
denvergure comme Djibouti.
2. Cas des services dAlgrie, du Maroc et de Tunisie
Depuis leur rattachement lOffice national des anciens
combattants et victimes de guerre (ONACVG), les services dAlgrie, du
Maroc et de Tunisie excutent leurs dpenses par le biais de lagence
comptable de ltablissement public et ne sont donc plus concerns par
les prestations des TAF. Ils ne seront donc pas impacts par lventuelle
rforme de ce rseau dans ces pays.
Mme si les TAF interviennent dans le rglement des pensions
dues aux ressortissants de lONACVG, ils nont plus sur ce dossier quun
rle rsiduel, une grande partie de leur activit dans ce domaine ayant
dj t centralise par la TGE, et leur disparition ne poserait pas de
difficult majeure.
3. Cas de la trsorerie de Washington
Le rapport conclut la proposition de fermer les trsoreries
auprs des ambassades, y compris celle de Washington.
En ce qui concerne les dpenses lies aux oprations darmement
plusieurs points justifient la proximit de la trsorerie avec la mission de
dfense de Washington :
Cour des comptes

32
COUR DES COMPTES
- Prvisions et suivi au quotidien des paiements raliser pour les

contrats de type Foreign Military Sale (FMS).
La proximit de la trsorerie avec la mission de dfense
Washington prsente un rel avantage dans le suivi et la gestion des
contrats de type FMS au quotidien.
En effet, ces contrats relevant dune logique daccord
international sont spcifiques aux tats-Unis et requirent une bonne
connaissance des mcanismes financiers associs. Ils ncessitent un suivi
trs pointu des paiements qui en sont un lment cl.
Un contrat FMS nest considr comme effectif et engageant pour
la partie amricaine quune fois les premiers paiements raliss et verss
sur le compte amricain ( initial deposit pour les nouveaux contrats).
Ces premiers paiements sont suivis des chances trimestrielles pour la
suite de lexcution des contrats. Ceci ncessite une ractivit
rgulirement demande la trsorerie de Washington pour payer ces
appels de fonds parfois dans des dlais trs contraints.
Le processus amricain de mise en place dun FMS est
relativement long (plusieurs mois pour le processus purement
administratif). Il arrive donc souvent que les Letter of acceptance
(LoA, quivalent aux projets de contrats) soient transmises tardivement,
avec le risque de retarder le projet. titre dexemple, en dcembre 2013,
une LoA portant sur le systme Reaper attendue depuis plusieurs
semaines a d tre traite en deux jours ouvrs, le dlai tant contraint
par les besoins urgents en opration. La prsence locale de la trsorerie
a permis de mener bien cette action dans les dlais demands, en
particulier en ce qui concerne les premiers paiements requis pour activer
le contrat, ce qui naurait pas t possible sans cette proximit
gographique (notamment du fait du dcalage horaire avec la France
mtropolitaine).
Par ailleurs, le fonctionnement des FMS se fait en obligation de
moyen et en dpense relle, et non en obligation de rsultat. Ceci induit
des changes permanents avec ladministration amricaine sur les
aspects financiers afin de couvrir les cots et ajuster les paiements. Ce
type de fonctionnement, aujourdhui disparu pour les programmes
darmement en France, est, dans ce cas, impos par la rglementation
amricaine.
La trsorerie de Washington connat bien ces processus et une
partie de sa valeur ajoute est de savoir concilier FMS et rglementation
franaise. Pour garantir le bon droulement de ce processus, un dialogue
permanent en local avec la trsorerie est indispensable. La proximit est
Cour des comptes


33
un avantage non ngligeable pour la comprhension des dossiers et des

enjeux ainsi que la ractivit ncessaire notamment lorsque les achats
concernent des quipements achets au profit doprations en cours sur
les diffrents thtres dintervention.
- Accompagnement dans la clture des contrats FMS
Le processus de clture des contrats FMS est lui aussi
particulirement long et complexe (de lordre de deux ans). Il sachve
par un remboursement des sommes trop perues. Ceci demande un suivi
et une gestion trs fine et ncessite une expertise locale sur les
mcanismes financiers. Seule la trsorerie est mme de fournir
rapidement ces lments grce sa connaissance des processus FMS et
sa proximit avec les services financiers amricains.
- Assistance technique
Par ailleurs, un autre avantage de la proximit de la trsorerie de
lambassade relve de l'assistance technique et comptable apporte sur
les procdures de rgularisation de paiements effectus par avance
(ainsi, depuis la mise en service de Chorus, les contrats FMS sont
payables sous forme d'avance sans lien avec le service fait ce qui alourdit
fortement les procdures).
- Saisie de linformation
Enfin, compte tenu de la faiblesse de restitution des banques
amricaines concernant les informations saisies, la trsorerie de
lambassade a mis au point, pour chaque fournisseur, une information
personnalise systmatique, y compris pour les FMS, destine prciser
les imputations qui les concernent.
titre dexemple, en 2013, 942 demandes de paiement ont t
traites par la trsorerie au profit des acquisitions darmement pour un
montant de 174 M. Ce rsultat est le fruit dune troite collaboration
locale entre les deux services, gre par une charte de partenariat,
garante de la qualit. En outre, la proximit locale permet le transfert en
temps rel des pices de dpenses. Sur ce dernier point, lenvoi de ces
pices lACSIA, sous forme de courrier ou par scan, gnrerait une
charge de travail supplmentaire significative laquelle le service de
lattach de dfense adjoint armement, responsable local des
acquisitions darmement, nest plus capable de faire face en raison des
importantes rductions deffectifs de ces trois dernires annes. Les gains
qui rsulteraient dune ventuelle fermeture de la trsorerie de
Washington seraient donc minors par le cot du renforcement
ncessaire du service ordonnateur.
Cour des comptes

34
COUR DES COMPTES
En conclusion, je ne suis pas favorable la fermeture de la

trsorerie prs lambassade de Washington et au transfert de ses
attributions un comptable de mtropole.
Cour des comptes

2
La rforme de la carte judiciaire : une
rorganisation poursuivre
_____________________ PRSENTATION_____________________
Souvent voque, parfois envisage mais toujours diffre, la
rforme de la carte judiciaire a longtemps relev autant de lexigence que
du dfi. Dessin pour lessentiel en 1958, lampleur de
ldifice - 35 cours dappel, 181 tribunaux de grande instance, 185
tribunaux de commerce, 271 conseils de prudhommes, 473 tribunaux
dinstance et autant de juridictions de proximit - navait pas manqu de
dcourager toute volont den reconsidrer larchitecture. Pourtant,
depuis le dbut des annes 1980, nombre de rapports parlementaires ou
dexperts avaient recommand, au nom de lefficacit et de lefficience
comme de lgalit de nos concitoyens devant le service public de la
justice, dadapter la carte aux volutions conomiques et
dmographiques de la France. Mais la sensibilit du sujet, linstar du
rseau des sous-prfectures, jointe aux rsistances locales toute ide de
suppression dune juridiction, avait eu raison, jusque-l, de la moindre
vellit rformatrice.
Engage en 2007, la rforme de la carte judiciaire a t mene
un rythme soutenu. Les premiers dcrets fixant le ressort des tribunaux
ont t publis ds fvrier 2008 et la mise en uvre du nouveau schma
sest dploye entre dcembre 2008 et janvier 2011. Au terme de ce
processus, aussi rapide que dtermin, prs dune juridiction sur quatre
aura t supprime, leur nombre passant au total de 1 190 86312.
La dmarche de la France dans ce domaine rejoint celle de
nombre dtats europens, comme le relve le dernier rapport du Conseil
12
Trois tribunaux de grande instance TGI ont depuis lors t recrs SaintGaudens, Saumur et Tulle, ainsi que quatre chambres dtaches dans dautres villes
o le TGI avait t supprim.
Cour des comptes

36
COUR DES COMPTES
de lEurope sur lvaluation des systmes judiciaires europens13 : depuis

2008, prs de la moiti des 47 tats membres du Conseil de lEurope se
sont engags dans une rduction du nombre des implantations
judiciaires.
La prparation et la conduite de cette rforme administrative la
plus importante quait connue le ministre de la justice depuis 50 ans
tout autant que son tempo ont suscit, dans linstant, dbats et critiques.
Avec le recul de trois annes pour les tribunaux de grande instance,
quatre pour les tribunaux dinstance, et alors que la nouvelle carte na
t remise en cause ni par les juridictions administratives14 ni par les
pouvoirs publics, un premier bilan peut tre dress de la mthode
retenue, des moyens mobiliss, et plus encore de la porte des
changements oprs sur lamlioration du fonctionnement du service
public de la justice.
Lexemple de la carte judiciaire tmoigne que la rforme dun
grand service public est possible (I), quelle peut avoir un cot initial
matris (estim en lespce 413 M) et que, nonobstant les critiques
quelle a pu susciter dans un premier temps, et ses invitables
imperfections, elle est porteuse deffets positifs (II).
Ces acquis, tant pour lefficacit des juridictions que pour laccs
la justice, justifient pleinement que soit poursuivie luvre engage
pour adapter le rseau des tribunaux de commerce et des cours dappel
au schma de lorganisation territoriale aujourdhui en devenir (III).
13
Rapport de la Commission europenne pour lefficacit de la justice (CEPEJ ;

dition 2014 : donnes 2012), Efficacit et qualit de la justice, octobre 2014.
14
Une centaine de requtes ont t dposes contre le dcret du 30 octobre 2008
modifiant le sige et le ressort des tribunaux d'instance, des greffes dtachs, des
juridictions de proximit et des tribunaux de grande instance.
Le Conseil dtat a tudi lensemble de ces requtes lors dune audience du
3 fvrier 2010. Il a rejet les moyens relatifs la procdure, en considrant
notamment que le pouvoir rglementaire tait bien comptent pour procder la
rforme et que les diverses consultations avaient t rgulirement conduites. Il a en
revanche annul la suppression du TGI de Moulins, en se fondant sur lloignement
davec le TGI de rattachement (Cusset), sur la proximit dun tablissement
pnitentiaire et sur la localisation Moulins, chef-lieu de dpartement, des services de
ltat et du conseil gnral, dont le concours est ncessaire au bon fonctionnement du
service public de la justice. Il a galement annul la suppression des tribunaux pour
enfants de Bourgoin-Jallieu et de Guingamp, en raison dun vice de procdure tenant
la composition du comit technique paritaire.
Cour des comptes

LA RFORME DE LA CARTE JUDICIAIRE : UNE RORGANISATION

POURSUIVRE
37
I - Une rforme attendue et mene bien

Longtemps diffre en raison de sa sensibilit15, cette rforme
attendue a t engage en 2007 et conduite un rythme soutenu.
A - Une rforme dune ampleur sans prcdent

Fixe pour lessentiel en 195816, la carte judiciaire est devenue
progressivement inadapte aux profondes volutions conomiques et
dmographiques qui ont marqu la France au cours de la seconde moiti
du XXe sicle. Aussi tait-il devenu impratif de la redessiner et de
trouver un nouvel quilibre, non seulement pour tenir compte des donnes
de lamnagement du territoire, mais aussi, et surtout, pour assurer un
meilleur fonctionnement du service public de la justice. Il sagissait, en
lespce, de veiller dune part ce que le juge soit plus proche du
justiciable et dautre part ce que les juridictions disposent dune taille
critique suffisante pour permettre plus de collgialit et de spcialisation.
Dcide en 2007, la rforme a abouti, au terme dun processus
men de manire aussi pressante que dtermine, la suppression de
341 juridictions (dont 178 tribunaux dinstance), soit plus dun quart des
juridictions judiciaires.
En septembre 2014, les TGI de Tulle, Saumur et Saint-Gaudens
taient toutefois rouverts ainsi que des chambres dtaches Guingamp,
Dle, Marmande et Millau. Mais pour le reste, la rforme na pas t
remise en cause17.
15
Entre 1980 et 2007, dix rapports parlementaires ou de commissions dexperts ont

recommand une rvision de la carte judiciaire.
16
Les 2 902 justices de paix cantonales et les 351 tribunaux de premire instance
avaient alors t remplacs par 455 tribunaux dinstance et 172 tribunaux de grande
instance.
17
Ces rouvertures font suite aux dcisions prises par le Gouvernement la suite des
travaux de la Mission sur lvaluation de la carte judiciaire conduite par Serge
Dal et charge dexaminer la situation de huit TGI supprims.
Cour des comptes

38
COUR DES COMPTES
Tableau n 1 : bilan des suppressions et cration de juridictions

Juridictions et services
Cours d'appel
Tribunaux de grande et premire instance
Tribunaux dinstance
Greffes dtachs
Bureaux du livre foncier
Juridictions de proximit
Conseils de prudhommes
Juridictions commerciales
Total (hors juridictions de proximit,
greffes dtachs et bureaux du livre
foncier)
Nombre
avant
rforme
Suppressions
Crations
Nombre
aprs
rforme
35
186
473
86
46
474
271
225
0
23
178
85
35
178
62
78
0
0
7
0
0
7
1
6
35
163
302
1
11
303
210
153
1190
341
14
863
Source : Ministre de la justice
1 - Une refonte fonde avant tout sur des critres dactivit

Pour redessiner la carte judiciaire, lanalyse prparatoire de la
mission carte judiciaire , place auprs du secrtaire gnral du
ministre de la justice, sest fonde, titre principal, sur des critres
dactivit.
Pour les tribunaux de grande instance (TGI), le seuil dactivit a
t fix 1 550 affaires civiles (hors rfrs) et/ou 2 500 affaires pnales
poursuivables. Lvolution dmographique ainsi que les avis exprims
par les chefs de cour ont galement t pris en compte. De plus, quel que
soit le niveau dactivit, les TGI ont t maintenus quand il ny en avait
pas dautre dans le dpartement, ou quun tablissement pnitentiaire de
plus de 400 places figurait dans leur ressort.
Pour les tribunaux dinstance (TI) et les juridictions de proximit,
le seuil dactivit minimal a t fix 615 affaires civiles nouvelles par
an et par magistrat. Mais tous les TI situs au sige dun TGI, ou dans les
villes o le TGI tait supprim, ou situs plus dune heure du TI de
rattachement, ont t maintenus.
Enfin, les conseils de prudhommes (CPH) dont lactivit tait
infrieure 300 affaires nouvelles par an navaient pas vocation tre
Cour des comptes


POURSUIVRE
39
maintenus. Ce seuil a t fix 400 procdures contentieuses pour les

tribunaux de commerce.
Les cartes n 1 et 2 illustrent les implantations des tribunaux de
grande instance, des tribunaux dinstance et des juridictions de proximit
avant et aprs la rforme.
2 - Une mthode volontariste mais conteste

Les dlais accords la mission charge de la rforme de la carte
judiciaire ont t des plus courts : mise en place en juin 200718, ses
propositions devaient tre remises au plus tard le 15 octobre 2007,
concertation comprise, pour une mise en uvre ds janvier 2008.
La publication dans la presse de documents de travail donnant la
liste des juridictions dont la suppression tait envisage, avant mme que
les chefs de cour et les membres du comit consultatif naient rendu leurs
propres conclusions, a pu laisser penser que la consultation navait quun
caractre formel, mme si, in fine, la Chancellerie est revenue sur la
suppression de 3 TGI, 65 TI, 11 CPH et de quelques greffes dtachs.
Par ailleurs, passe son installation par la garde des Sceaux le
27 juin 2007, le comit consultatif, compos des reprsentants du monde
judiciaire, na plus jamais t runi. La ministre a prfr organiser une
tourne des cours dappel pour prsenter et rendre publique la nouvelle
organisation. Cette mthode na pas manqu de susciter des critiques :
contestations de la part des barreaux, dmission de plusieurs membres du
comit consultatif, protestation du prsident de lassociation des petites
villes de France.
Enfin, la rforme relevant du pouvoir rglementaire, elle na pas
t examine par le Parlement. Ce dernier sest toutefois prononc sur son
financement loccasion de la discussion du projet de loi de finances
pour 2008. La rforme a galement t prsente, la fin de lanne
2007, la dlgation lamnagement et au dveloppement durable du
territoire de lAssemble nationale.
18
Lettre de mission adresse le 6 juin 2007 au secrtaire gnral du ministre.
Cour des comptes

40
COUR DES COMPTES
Carte n 1 : implantation des tribunaux de grande instance,

tribunaux dinstance et juridictions de proximit avant rforme
Source : Ministre de la justice Direction des services judiciaires
Cour des comptes


POURSUIVRE
Carte n 2 : implantation des tribunaux de grande instance,

tribunaux dinstance et juridictions de proximit aprs rforme
Source : Ministre de la justice Direction des services judiciaires
Cour des comptes

41
42
COUR DES COMPTES
En revanche, la rforme de la carte des tribunaux de commerce et

des conseils de prudhommes sest droule de faon nettement plus
consensuelle. Reprenant, pour une large part, les propositions de la
confrence gnrale des juges consulaires et du conseil national des
greffiers des tribunaux de commerce, la nouvelle carte des tribunaux de
commerce a t bien accepte. De la mme faon, celle des CPH a donn
satisfaction aux syndicats sur deux points essentiels : le maintien du
nombre total de conseillers et lassurance que la prsidence des conseils
nchoirait pas des juges professionnels.
B - Un accompagnement social significatif et

quitablement rparti
Le plan daccompagnement social de la rforme sest conform
aux dispositions de droit commun19, moins gnreuses pour les agents que
le souhait initial de la Chancellerie.
Mais si le personnel du ministre de la justice na pas t
privilgi, il na pas t pour autant dfavoris. Ainsi, le versement de la
prime de restructuration na pas t subordonn un changement effectif
de rsidence familiale ; il na pas non plus t modul en fonction des
distances, comme cela a pu tre le cas dans dautres ministres.
Au total, 1 196 magistrats et fonctionnaires ont bnfici de la
prime de restructuration, pour un montant total de 14,8 M.
Par ailleurs, ces primes de restructuration ont t compltes par
des mesures davancement et de promotion au choix des greffiers en chef
et greffiers concerns. Le personnel titulaire dune bonification indiciaire
sest galement vu accorder le maintien, sous forme de prime, du montant
de lindemnit perue avant la rforme, pour une dure de deux ans.
Le bon aboutissement de la rforme de la carte judiciaire a ainsi t
rendu possible grce un plan daccompagnement significatif et
quitablement rparti.
19
Arrt du 17 avril 2008 fixant le montant maximal de la prime de restructuration

15 000 , cumulable avec une prime de mobilit du conjoint.
Cour des comptes


POURSUIVRE
43
II - Une charge budgtaire matrise

Le cot de la mise en uvre de la rforme de la carte judiciaire est
demeur dans les limites qui lui avaient t fixes, pour un rsultat
globalement conforme aux objectifs. Bien que la rforme ne poursuivt
pas ce but, elle a par ailleurs permis des conomies de fonctionnement.
A - Le respect de lenveloppe budgtaire initiale

Pour mener bien la rforme, le Premier ministre a notifi la
garde des Sceaux, en juillet 2008, une enveloppe globale de 410 M
dautorisations dengagement (dont 375 M sur le volet immobilier) pour
la priode 2008-2011. Sy ajoutaient les 47 M dj engags en 2008, soit
une enveloppe totale de 457 M. quelques ajustements prs, ce montant
a t repris dans le projet de loi de finances pour 2009.
Selon la Chancellerie, le cot global de la rforme, sur la priode
2008-2017, serait de 376 M, soit un peu moins que les estimations
initiales.
Le principal poste de dpenses concerne le volet immobilier
(329 M), qui tient compte la fois des projets dacquisitions, de
constructions et de restructurations, mais galement des prises bail.
Sy ajoutent les dpenses de fonctionnement lies la
rorganisation (menus travaux damnagement, dmnagements,
locations provisoires, nettoyage des locaux librs) pour 27 M, ainsi que
les dpenses daccompagnement social de la rforme destination du
personnel (15 M) et des avocats (5 M20) des ressorts ou juridictions
restructurs.
Ce chiffrage de 376 M ne tient nanmoins pas compte de
dpenses finances sur dautres crdits, qui doivent tre rintgrs dans le
cot global : dpenses finances sur le plan de relance de lconomie
(19 M), cots de location dpassant le terme de la rforme (13,5 M),
implantations de maisons de la justice et du droit (1 M),
investissements antrieurs dans des juridictions supprimes (3,5 M),
recration en 2014 de sites supprims en 2009 (cot indtermin).
20
Les avocats installs dans les ressorts supprims ont bnfici daides ladaptation
de leur activit professionnelle.
Cour des comptes

44
COUR DES COMPTES
Au total, le cot budgtaire de la rforme slve, selon les

estimations de la Cour, 413 M, montant proche des estimations
initiales et conforme lenveloppe notifie par le Premier ministre en
2008.
Toutefois, alors que le financement du volet immobilier de la carte
judiciaire devait reposer pour moiti sur lapport du compte daffectation
spciale gestion du patrimoine immobilier de ltat, le calendrier de
ralisation et le rendement des cessions de btiments ont conduit, ds
2009, privilgier un financement intgral sur les ressources budgtaires
du ministre. Or, sur la priode 2005-2013, la tendance des dpenses
dinvestissement du ministre est demeure inchange, ce qui signifie que
la mise en uvre de la rforme, ralise enveloppe constante, na pas
entran de gonflement de ce poste.
B - La rationalisation du parc immobilier

1 - Une remise niveau conduite avec diligence
La rforme engage sest traduite par la suppression de
437 implantations judiciaires (y compris greffes dtachs et bureaux du
livre foncier) et la cration de 14 juridictions21. Il en est rsult 119
oprations immobilires provisoires et 333 oprations dfinitives.
Face lampleur de ces oprations immobilires, la Chancellerie a
t ractive, non seulement dans ses arbitrages, mais aussi dans le
versement des crdits ncessaires lengagement des travaux. Alors que
les contours de la nouvelle carte ont t annoncs en juin 2007 et que les
dcisions ont t arbitres avant la fin de cette mme anne, dans 65 %
des cas, les travaux ont pu dbuter dans le courant de lanne 2008.
Par ailleurs, la rforme sest traduite par des amliorations, plus
rapides qu laccoutume, de la qualit du parc immobilier, quil sagisse
de la fonctionnalit des locaux, de leur accessibilit, notamment pour les
personnes mobilit rduite, ou de leur scurit.
21
Sept tribunaux dinstance, un conseil de prudhommes et six tribunaux de

commerce par rapport aux premires valuations.
Cour des comptes


POURSUIVRE
45
2 - Une utilisation plus conome des surfaces

La diminution de 3 % des surfaces des btiments judiciaires a
permis de rduire les dpenses dentretien courant de 7 % : de 63,43 M
en 2008, elles ont t ramenes 58,95 M en 2012.
Au sein des dpenses de fonctionnement courant, la part des
dpenses de structure (loyers, fluides) est passe de 50 % en 2008 47 %
en 2009, dmontrant ainsi limpact positif en gestion des rationalisations
immobilires.
Bien quingales, les conomies ralises localement tendent
confirmer les donnes agrges au plan national, comme le montrent les
exemples suivants :
- la cour dappel de Rennes value 333 000 par an les conomies
de fonctionnement permises par la rforme en comparant les cots de
fonctionnement avant et aprs rforme, soit une baisse de 9 % ;
- dans le ressort de la cour dappel de Nancy, la diffrence constate
entre les cots de fonctionnement actuels et les cots antrieurs la
rforme slve 629 000 par an, soit plus de 50 % dconomie ;
- quant la cour dappel de Rouen, bien que plus limite en valeur, la
diminution slve 134 000 par an, soit 17 % dconomie.
Dans ces mmes ressorts, les surcots lis labandon de
btiments occups titre gratuit sont plus que compenss par les
conomies ralises par ailleurs.
Au plan national, les conomies de fonctionnement lies la
rforme slvent en rythme annuel 9,1 M22, toutes choses gales par
ailleurs.
Toutefois, les cots de location lis la rforme continuent de
progresser, la faveur notamment de lactualisation priodique des
montants de loyers23. Cette volution oblige envisager avec prudence les
consquences long terme de la rforme sur ce chapitre.
Enfin, il ne peut tre omis dans le bilan conomique de la rforme
que 241 sites, dune superficie totale de plus de 87 000 mtres carrs, ont
22
92 % de ce montant au titre des dpenses de fonctionnement courant ; 8 % au titre

des locations immobilires. 55 % des conomies rsultent de la restructuration des
TI ; 38 % de la restructuration des TGI.
23
130 000 en 2008, 1,54 M en 2009, 3,19 M en 2010 et 3,4 M partir de 2011.
Cour des comptes

46
COUR DES COMPTES
t rtrocds aux collectivits locales. Celles-ci devront donc en assurer

la reconversion et lentretien sur leurs propres budgets.
3 - Des effets collatraux dune ampleur limite

Malgr la cohrence densemble du dispositif immobilier, les
suppressions de juridictions ont parfois concern des sites qui avaient fait
lobjet de travaux de rhabilitation rcents (par exemple, la rhabilitation
des tribunaux dinstance dHyres-les-Palmiers, pour un cot de
750 000 , ou de Clichy, pour 970 000 ).
De mme, parmi les oprations initialement prvues dans le cadre
de la rforme, plusieurs ont t abandonnes, occasionnant pour certaines
des dpenses irrcuprables : restructuration du palais de justice de SaintBrieuc (dpenses totales : 369 000 ), projet de cit judiciaire de
La Rochelle (dpenses totales : 211 000 ), fusion des TGI de BourgoinJallieu et Vienne dans un nouveau tribunal Villefontaine.
Les rorganisations ont aussi conduit, dans une trentaine de villes,
la dispersion de sites judiciaires autrefois rassembls dans un seul palais
de justice. Par exemple, le tribunal de commerce, le conseil de
prudhommes et le tribunal dinstance dAmiens ont quitt le TGI. Le TC
de Beauvais a quitt les locaux du tribunal dinstance. Le TI et le TC
dpinal ont quitt le TGI, de conception pourtant rcente. Angoulme,
le greffe est spar de la juridiction. En tout, prs de 40 services ou
juridictions ont t ainsi dlocaliss.
C - Une rpartition plus quilibre des ressources

humaines
Si la rforme de la carte judiciaire navait pas pour objectif premier
de rduire leffectif des services judiciaires, des conomies ont
nanmoins t ralises en gestion, travers des suppressions de postes
devenus vacants et des redploiements de postes.
Dans les TGI, la rforme sest traduite, au plan national, par une
rpartition plus homogne des magistrats, permise par les mutualisations
opres dans les juridictions restructures (45 postes). Leffort a port en
majorit sur les magistrats du parquet, pourtant moins nombreux au
dpart. Ainsi, leffectif des magistrats dans les TGI concerns par la
rforme a t rduit, ce qui na pas t le cas dans les autres TGI.
Cour des comptes


POURSUIVRE
47
De mme, dans les tribunaux dinstance et malgr les

178 fermetures de juridictions, leffectif rel de magistrats est rest stable
(830 magistrats). Cette situation a permis dune part, de rpondre
lobjectif de rduction de lisolement de certains magistrats de petits
tribunaux et dautre part, de rapprocher leffectif rel de leffectif
thorique.
Par ailleurs, la rforme a abouti, dans lensemble des juridictions,
grce des redploiements, une rpartition plus uniforme de leffectif
des greffiers en chef et fonctionnaires de catgorie A, dont la baisse tait
par ailleurs prvue au schma demploi 2008-201224. Quand bien mme
la rduction des effectifs ntait pas un objectif de la rforme, celle-ci la
rendue possible pour les fonctions dencadrement occupes par ces
fonctionnaires dans les tribunaux dinstance et de grande instance
restructurs. Ces volutions saccompagnent par ailleurs dune rduction
sensible de leffectif des personnels de catgorie C dans tous les
tribunaux.
Toutefois, il nest pas possible de dterminer avec exactitude,
parmi les suppressions demplois, celles qui sont directement imputables
la rforme et qui constituent, ce titre, une vritable conomie en
gestion. Sous cette rserve, la tendance la diminution de leffectif et de
la masse salariale dans les juridictions concernes par la rforme slve,
toutes catgories de personnel confondues, un montant suprieur
16 M par an (au regard dune masse salariale de 2 Md en 2013). Cette
somme doit se comprendre comme un maximum, dont une part, non
value, nest pas imputable la rforme.
III - Lamlioration progressive du

fonctionnement des juridictions
A - Lingale volution des performances
La qualit de la justice ne saurait tre ramene la seule rapidit
de jugement, ni la seule capacit dune juridiction rpondre
24
Alors que le taux dencadrement slevait 6,18 % dans les TGI restructurs et
5,50 % dans les autres avant la rforme, il stablit dsormais 6 % dans les deux
catgories de TGI.
Cour des comptes

48
COUR DES COMPTES
lensemble des demandes des justiciables. Pour autant, ces lments en

constituent des indices objectifs et mesurables. Sans sous-estimer les
limites de ces indicateurs, la porte de la rforme de la carte judiciaire
peut tre apprcie la lumire des tendances de lactivit des juridictions
de 2008 2012.
1 - Une meilleure productivit des tribunaux de grande instance

Si lon constate dans toutes les juridictions un lger accroissement
du dlai de jugement, les juridictions concernes par la rforme
demeurent, de ce point de vue, plus performantes que les autres. De plus,
en 2008 et 2009, seules trois juridictions de rattachement avaient un dlai
de traitement infrieur celui des juridictions devant leur tre rattaches.
En 2010 et 2011, les proportions sont quivalentes. En 2012, les
juridictions de rattachement plus performantes que ne ltaient en 2009
les juridictions rattaches sont nettement majoritaires (60 %).
De mme, le taux de couverture des affaires nouvelles dans les
juridictions concernes par la rforme est dsormais suprieur celui
constat dans les autres. En 2012, les taux de couverture observs dans
les juridictions de rattachement sont meilleurs que ceux observs en 2010
dans les juridictions supprimes dans les trois quarts des cas.
Ainsi, la rforme de la carte judiciaire a eu des effets positifs sur la
productivit des tribunaux de grande instance, qui profitent, dans la
majorit des cas, lensemble du ressort restructur.
2 - Des dlais qui continuent se dgrader dans les tribunaux

dinstance
Les dlais de traitement des tribunaux dinstance, toutes
juridictions confondues, ont progressivement et rgulirement augment
depuis 2008. Cette hausse est plus sensible pour les juridictions
concernes par la rforme : partir de 2011, elles ont vu leurs dlais
sallonger, alors quune baisse avait pu tre observe en 2010, anne de la
fusion.
De mme, la part des juridictions absorbantes prsentant des dlais
de traitement meilleurs que ceux des juridictions rattaches avant la
rforme est passe de 50 % 40 % entre 2010 et 2012.
Cour des comptes


POURSUIVRE
49
Ainsi, dans les tribunaux dinstance, la rforme de la carte

judiciaire na pas permis de contrecarrer la tendance gnrale la
dtrioration des dlais de traitement constate sur lensemble du
territoire. Cette dgradation, qui nest pas propre aux tribunaux concerns
par la rforme, traduit pour partie les difficults dabsorption dune ou
plusieurs juridictions dont lactivit cumule reprsentait une charge de
travail quivalant lactivit initiale de la juridiction de rattachement.
Elle traduit aussi le surcrot dactivit que la crise conomique, la rforme
du contentieux du surendettement et, surtout, la rforme des tutelles sur
les majeurs ont impos ces juridictions. Telle est notamment la situation
qui a pu tre observe Rennes, Quimper, Nancy, pinal, Rouen et
vreux.
3 - Laugmentation des dlais dans les juridictions prudhomales

Le dlai de traitement des affaires des conseils de prudhommes
concerns par la rforme de la carte judiciaire (14,9 mois) tait en 2012
meilleur que celui des autres CPH (15,5 mois). Ce dlai sest toutefois
dgrad plus rapidement quailleurs dans les CPH fusionns. Il tend donc
rejoindre la moyenne nationale.
Laugmentation des dlais de traitement dans les CPH est
proccupante : le nombre daffaires nouvelles na cess de diminuer
depuis la mise en uvre de la rforme, alors que le nombre de conseillers
est rest globalement le mme.
B - Des juridictions plus collgiales

Le premier des objectifs de la rforme, tels que prsents par la
garde des Sceaux en juin 2007, tait de renforcer la collgialit et
lencadrement des jeunes magistrats. La rforme visait aussi une
spcialisation accrue des juges.
Au plan national, les actions de mutualisation proprement parler
ont t trs peu nombreuses.
La rforme a, nanmoins, fortement rduit le nombre de magistrats
affects seuls dans une juridiction et chargs de lensemble des
contentieux. dfaut de garantir une meilleure spcialisation, cette
volution a mis fin lisolement professionnel que la rforme avait pour
ambition de rduire. En 2008, il existait 273 tribunaux dinstance dans
Cour des comptes

50
COUR DES COMPTES
lesquels ntait affect quun seul ou aucun juge. En 2012, il ne reste que
78 juridictions de ce type.
C - Un service public de la justice mieux adapt aux

volutions dmographiques
La russite de la rforme doit tre examine la lumire de leffet
quelle a produit sur laccs des citoyens la justice et, corrlativement,
de la propension des justiciables faire valoir leurs droits.
Pour examiner cette question, la Cour sest appuye sur trois
lments : lobservation de la carte elle-mme et des distances
parcourir ; lexamen de lvolution du nombre daffaires traites par type
de juridiction ; enfin, lvolution des dpenses consacres laide
juridictionnelle, qui sadresse aux citoyens les plus modestes.
1 - Un maillage territorial cohrent avec les donnes

dmographiques
La nouvelle carte judiciaire (voir carte n 2) laisse persister des
zones au sein desquelles la prsence judiciaire est rare : tel est le cas par
exemple de lintrieur de la Bretagne, de lest du Limousin, dune partie
de lAuvergne et du sud de la Gironde. Certaines de ces zones ont perdu
leur tribunal avec la rforme, mais dautres nen avaient dj pas, ou plus,
avant la rforme, sans que le besoin nait t ressenti de modifier cette
situation.
Pour autant, si la rforme de la carte judiciaire a laiss des zones
moins bien dotes, elles correspondent, en rgle gnrale, des rgions
de faible densit dmographique, dans lesquelles la demande de justice ne
peut suffire alimenter lactivit dune juridiction isole. Il ntait donc
pas illgitime, la fois pour des raisons de gestion mais galement de
bonne administration de la justice, de chercher organiser de manire
plus rationnelle la bonne rponse judiciaire. Sur la base des choix faits en
2007, qui ont privilgi la rationalisation des implantations judiciaires, les
arbitrages territoriaux rendus lpoque saccordaient assez bien avec les
donnes dmographiques.
Au demeurant, la rouverture des TGI de Tulle, Saumur, SaintGaudens et de quelques chambres dtaches, dcide aprs la rforme,
rpond en partie aux critiques formules sur ce point.
Cour des comptes


POURSUIVRE
51
2 - Lvolution du nombre des affaires ne traduit pas deffet

dviction
a) Les tribunaux de grande instance
Lactivit des TGI de rattachement a fortement chut, partir de
2010, par rapport lactivit cumule des juridictions regroupes en
2009. Cette chute sest poursuivie en 2011 et 2012. Mais cette volution
doit tre analyse avec prudence.
Dune part, lvolution du nombre des affaires nouvelles dans les
TGI (hors dossiers de surendettement, transfrs aux TI en 2011, et
dossiers de tutelle sur les mineurs, transfrs aux TGI en 2009) suit une
tendance identique dans les juridictions concernes par la rforme de la
carte judiciaire et celles qui ne le sont pas. Dautre part, la baisse
dactivit avait dj commenc, dans les juridictions supprimes, avant la
mise en place de la rforme. Elle atteint 6,5 % entre 2007 et 2010, alors
quailleurs lactivit augmente.
Ainsi, pour les TGI, il nest pas dmontr que la rforme ait
pnalis de faon significative les justiciables dans les rgions o des
juridictions ont t supprimes. Tout au plus peut-on noter que dans trois
ressorts seulement (Agen, Saint-Brieuc et Clermont-Ferrand), la baisse
est plus leve que la moyenne.
Hormis ces trois cas, les baisses dactivit constates sont
conformes celles observes sur le plan national et dans la continuit de
celles observes avant 2011. Il existe aussi des cas dans lesquels lactivit
juridictionnelle a cr aprs la fusion (La Rochelle, vreux, Coutances).
b) Les tribunaux dinstance

Lvolution de lactivit des tribunaux dinstance concerns par la
rforme est semblable celle constate pour les tribunaux dinstance qui
nont pas t touchs par la rforme. Ces derniers connaissent mme,
partir de 2011, une baisse dactivit plus marque que les juridictions
concernes, au point que, en 2012, lactivit cumule des secondes
dpasse celle des premires alors quun cart inverse de plus de 20 000
affaires tait relev entre les deux catgories en 2008.
Cour des comptes

52
COUR DES COMPTES
Par ailleurs, malgr la baisse amorce depuis 2011, le niveau

atteint en 2012 reste suprieur celui de 2009 pour les juridictions
affectes par la rforme, ce qui nest pas le cas pour les autres.
Enfin, il nexiste pas de corrlation entre lvolution de lactivit et
laccroissement de la dure de dplacement entre lancien et le nouveau
sige de la juridiction.
Ainsi, pour les tribunaux dinstance, lexamen de lvolution de
lactivit compare entre les juridictions concernes et non concernes
par la rforme ne permet pas non plus de conclure une viction du
contentieux lie la rforme de la carte judiciaire.
3 - Une hausse des dpenses au profit des justiciables modestes

Laide juridictionnelle vise assurer laccs la justice des
personnes conomiquement modestes. Elle obit des paramtres
complexes et parfois contradictoires autant qu la spcificit des
contextes locaux. Elle doit ce titre tre considre avec prcaution.
Nanmoins, elle constitue un indice de limpact de la rforme de la carte
judiciaire, sinon sur laccs au juge, du moins sur le recours la justice.
Or, sur le plan national, entre 2007 et 2012, les dpenses daide
juridictionnelle ont trs fortement progress. Les admissions laide
juridictionnelle ont, elles aussi, continu de progresser sur la mme
priode. La tendance observe sur les seules juridictions supprimes,
quoique moins marque, est voisine.
Dune manire gnrale, lexamen de lvolution des dpenses
daide juridictionnelle ne conduit donc pas affirmer que la rforme de la
carte judiciaire ait entran une diminution des recours introduits par les
justiciables conomiquement modestes.
4 - De nouvelles modalits daccs la justice amliorer

a) Les maisons de la justice et du droit de nouvelle gnration
Les maisons de la justice et du droit (MJD), qui ne sont pas des
juridictions, assurent une prsence judiciaire de proximit . Elles
peuvent galement contribuer au dveloppement du traitement non
juridictionnel des affaires.
Cour des comptes


POURSUIVRE
53
Il y avait en 2008 122 MJD implantes principalement dans les

zones urbaines sensibles et les quartiers loigns des juridictions. La
rforme de la carte judiciaire a institu des MJD dites de nouvelle
gnration (MJD-NG), ne comptant pour la plupart aucun greffier ou
fonctionnaire du ministre de la justice et fonctionnant uniquement avec
des agents mis disposition par les collectivits territoriales.
Lactivit y est trois fois plus faible que dans la moyenne des MJD
traditionnelles.
De plus, lactivit des MJD est surtout oriente vers laccs au
droit (61 % des dossiers) et assez peu vers lactivit judiciaire proprement
dite (34 %). Aussi les MJD-NG ne remplissent qu la marge un rle de
prsence judiciaire de proximit, qui serait diffrent de celui quapporte
un simple centre daccs au droit.
De mme, lactivit judiciaire est essentiellement pnale25 alors
que les tribunaux dinstance, dont elles compensent la suppression,
traitent les affaires civiles.
Enfin, les bornes visio-justice , implantes au sein des MJD-NG
et permettant de contacter le greffe du tribunal de grande instance, sont en
fait peu utilises. Elles nont pas non plus apport la preuve de leur utilit.
En consquence, le bilan de la compensation apporte la
fermeture des juridictions par les MJD de nouvelle gnration apparat
dcevant. La rponse imparfaite de ces MJD aux objectifs fixs en 2007
appelle une rflexion sur les conditions matrielles de poursuite du
dploiement de ce dispositif, dont le ministre a dores et dj prvu
lextension tant du nombre que des missions.
b) Les guichets uniques de greffe

Lide dun guichet unique de greffe, permettant daccomplir des
formalits administratives en dehors du tribunal de jugement de laffaire,
remonte 1997. Sa mise en application se limite, au sein dun mme
tribunal, rendre possible une srie de dmarches auprs dun seul
guichet.
Deux rapports26 ont rcemment prconis une relance de ce
dispositif. La formule du guichet unique ne peut cependant fonctionner
25
Rendue possible par la prsence dun dlgu du procureur.
Cour des comptes

54
COUR DES COMPTES
que si des greffiers polyvalents sont forms pour animer lensemble des
points de justice rpartis sur le territoire, alors quils sont aujourdhui
spcialiss par type de juridiction et que les postes localiss ne sont pas
tous honors. Elle implique par ailleurs le dploiement dun infocentre
des procdures civiles la place des serveurs de chaque tribunal. Le
projet nen est actuellement quau stade de ltude de sa conception et
lexprimentation de laccueil unique de la justice dans cinq TGI
lautomne 2014 ne reposait, dans un premier temps, que sur des
mutualisations limites.
D - Une rforme poursuivre

La rforme sest limite en 2007 aux juridictions de premire
instance et na pas concern lorganisation du contentieux. Cette option
permettait daller vite, car elle pouvait tre conduite par la voie
rglementaire. Mais la rforme demeure inacheve et luvre reste
poursuivre.
Sagissant tout dabord des tribunaux de commerce, plus de la
moiti des juridictions commerciales natteignent pas les 400 procdures
contentieuses par an. Certains tribunaux ont une activit rduite, alors
quils sont implants prs dun tribunal plus important. cet gard, de
nouveaux regroupements de tribunaux de commerce, qui permettraient de
garantir une spcialisation adquate pour les affaires les plus complexes,
apparaissent souhaitables du point de vue de lordre public conomique et
de lefficacit de la justice commerciale. Aussi la Cour ritre la
recommandation quelle a formule dans un rfr du 13 mai 2013
dapprofondir la rforme de la carte des tribunaux de commerce.
En outre, en ce qui concerne les juridictions dappel, la France
compte 36 cours dappel27, une chambre dtache de cour dappel et un
tribunal suprieur dappel. Leurs ressorts sont trs variables et ne
concident ni avec les territoires des 22 rgions actuelles, ni avec ceux des
9 interrgions des services dconcentrs du ministre de la justice, ceux
26
Pour une rforme pragmatique de la justice de premire instance, rapport

dinformation du Snat n 54, par Mme Virginie Kls et M. Yves Dtraigne,
9 octobre 2013 et Les juridictions du XXIe sicle, une institution qui, en amliorant
qualit et proximit, sadapte lattente des citoyens et aux mtiers de la justice ;
Rapport la garde des Sceaux du groupe de travail prsid par Didier Marshall,
premier prsident de la cour dappel de Montpellier.
27
Une cour dappel a t cre Cayenne aprs la rforme.
Cour des comptes


POURSUIVRE
55
de ladministration pnitentiaire et ceux de la protection juridique de la

jeunesse. De mme, dans les services judiciaires, les responsabilits
budgtaires sont dsormais concentres au sein de dix budgets
oprationnels de programme (BOP) couvrant chacun le ressort de
plusieurs cours dappel.
Une telle carte conduit des chevauchements de comptences
territoriales.
Le bien-fond de cette organisation est en dbat depuis longtemps.
La ncessit de rduire le nombre des cours dappel est reconnue. Dans
son rapport public thmatique de juillet 2013 relatif lorganisation
territoriale de ltat, la Cour relevait que ces dcoupages ne sont plus
adapts la mise en uvre de nombreuses politiques publiques, o
laction pnale joue un rle de plus en plus essentiel. Elle recommandait
de fixer pour objectif que les ressorts de cour dappel concident avec le
primtre dune rgion.
Cette recommandation na rien perdu de son actualit. Elle mrite
dsormais dtre tudie et engage dans la perspective du nouveau
schma de lorganisation territoriale28 qui ramne de 22 13 le nombre
de rgions mtropolitaines, et qui en renforce plus que jamais la
pertinence.
La carte des cours dappels doit, cet gard, rpondre un double
objectif de coordination.
Il est dune part ncessaire de mieux organiser la participation des
services judiciaires aux politiques publiques auxquelles ils contribuent, et
qui sont pilotes au niveau rgional. Faute dune telle volution, lunit
daction de la justice serait fragilise par lintervention de plusieurs cours
dappel (ayant un ressort pouvant le cas chant relever encore de deux
rgions administratives diffrentes) une mme instance rgionale.
Il est dautre part souhaitable que le ministre lui-mme adopte une
organisation administrative cohrente entre les services judiciaires et les
autres directions rseau, ce qui nest actuellement pas le cas.
Des amnagements aux principes peuvent cependant tre envisags
sils sont conformes lobjectif dun fonctionnement plus harmonieux
des services judiciaires : le ressort dune cour dappel le-de-France
28
Organisation territoriale rsultant de la loi du 16 janvier 2015 relative la dfinition

des rgions, aux lections rgionales et dpartementales et modifiant le code lectoral.
Cour des comptes

56
COUR DES COMPTES
pourrait ainsi tre scind, limage de loption en vigueur sur le plan

budgtaire.
De mme, la fusion des responsabilits peut ne pas se traduire par
labandon de lensemble des sites judiciaires actuellement occups par les
cours dappel si, par exemple, la localisation dantennes savre utile.
En tout tat de cause, une simplification mrite dtre engage afin,
dune part, de rationaliser le fonctionnement de la justice dappel et
dautre part, de mutualiser les cots de soutien des cours.

La rforme de la carte judiciaire a permis, pour un cot matris,
une rorganisation profonde des juridictions et une acclration de leur
rnovation immobilire. Les effets dchelle ont galement contribu
une meilleure rpartition des ressources humaines entre les juridictions.
Malgr dinvitables imperfections et de vives contestations
internes et externes, la rforme de la carte judiciaire a ainsi globalement
atteint les objectifs de rationalisation qui lui taient assigns, sans nuire
la qualit de la justice. De ce point de vue, le contraste avec la carte
des sous-prfectures ne peut qutre soulign.
La rforme a, par ailleurs, t complte par des modifications
ultrieures ou concomitantes de lorganisation du contentieux. Des
rflexions ont t rcemment conduites pour approfondir cette dmarche.
Toutefois, la rforme demeure inacheve : elle sest limite aux
juridictions de premire instance et na pas concern les cours dappel.
De plus, parmi les modifications opres, toutes nont pas atteint leur
optimum.
Cour des comptes


POURSUIVRE
57
Aussi la Cour recommande-t-elle :

1. de revoir la carte des cours dappel, en lalignant au moins
sur la carte des rgions administratives, voire sur la carte
interrgionale dj retenue par les autres rseaux du ministre
de la justice ainsi que par les services judiciaires pour la
gestion budgtaire et comptable ;
2. dapprofondir la rforme de la carte des tribunaux de
commerce dans les zones dotes de plusieurs tribunaux dont
au moins un natteint pas la taille critique ;
3. dadapter le fonctionnement des maisons de la justice et du
droit de nouvelle gnration aux objectifs que la rforme avait
assigns ces structures.
Cour des comptes

Cour des comptes

Rponses
Rponse de la garde des Sceaux, ministre de la justice ............................ 60
secrtaire dtat charg du budget ............................................................ 62
Cour des comptes

60
COUR DES COMPTES
RPONSE DE LA GARDE DES SCEAUX, MINISTRE DE LA

JUSTICE
Dans ce document, la Cour des comptes considre que la

rforme de la carte judiciaire a permis, pour un cot matris, une
rorganisation profonde des juridictions et une acclration de leur
rnovation immobilire . Elle formule galement plusieurs
recommandations pour l'avenir.
Je prends acte des observations favorables de la Cour quant
l'efficacit et l'efficience des services du ministre dans la mise en uvre
de la rforme.
Toutefois, je tiens rappeler que la carte judiciaire doit avant tout
rpondre au besoin d'accessibilit des citoyens la justice. Or cette
rforme, dcide sans concertation initiale, a entran une importante
dgradation de l'accs au droit des justiciables, conduisant rduire le
nombre de saisines du juge sur certains territoires. C'est pourquoi, j'ai
confi, en novembre 2012, M. Serge Dal, conseiller d'tat honoraire et
Prsident de la commission d'accs aux documents administratifs, la
prsidence d'une mission charge de rexaminer la situation de huit des
vingt-deux tribunaux de grande instance supprims par la rforme de
2008, partir des conclusions du rapporteur public rendues lors de
l'examen de la lgalit des dcrets de suppression de ces juridictions en
fvrier 2010. la suite de son rapport, j'ai dcid la rouverture des
tribunaux de grande instance de Tulle, Saumur et Saint-Gaudens ainsi
que la cration de chambres dtaches Guingamp, Dle, Marmande et
Millau, partir de critres clairs, prcis et transparents. Ces
rouvertures et crations sont effectives depuis septembre dernier,
corrigeant ainsi les principales difficults introduites par la rforme.
C'est dans ce mme souci de renforcer l'accs des citoyens au droit
et au juge que j'ai supprim le timbre de 35 euros dans la loi du
29 dcembre 2013 de finances pour 2014.
J'ai galement souhait que l'accs au droit et la justice soit
amlior dans le cadre du projet Justice du 2lme sicle qui vise en
priorit placer le citoyen au cur du service public de la Justice. Ainsi,
un service d'accueil unique est en exprimentation dans les ressorts des
tribunaux de grande instance de Bobigny, Brest, Dunkerque, Privas et
Saint-Denis de la Runion. Grce cet accueil unique, il sera possible
d'obtenir des informations sur sa procdure et d'en effectuer le suivi, quel
Cour des comptes


POURSUIVRE
61
que soit le lieu du contentieux. Cette exprimentation a vocation tre

tendue ds avril 2015 puis gnralise.
Le rseau des maisons de la justice et du droit (MJD) et des points
d'accs au droit, outil de proximit indispensable, sera modernis et
renforc. Au sein des MJD, la conciliation, la mdiation et l'intervention
des professionnels de l'administration pnitentiaire, de la protection
judiciaire de la jeunesse et des dlgus du procureur seront
dveloppes. Enfin, j'ai dcid d'affecter un greffier dans chaque MID ce
qui permettra d'assurer vritablement une prsence judiciaire de
proximit comme le souhaite la Cour.
Pour faciliter la communication entre les citoyens et les
juridictions, il est aussi prvu de mettre en uvre, en matire pnale et
civile, et si les parties en sont d'accord, les convocations et notifications
par courriels ou SMS. Enfin, un portail Internet intitul Portalis sera mis
en place fin 2015 ; d'abord vise informative il permettra ensuite aux
citoyens de suivre l'volution de leur procdure sur internet.
En ce qui concerne la carte judiciaire, la Cour des comptes
recommande la diminution du nombre de cours d'appel et
l'approfondissement de la rforme des tribunaux de commerce par la
cration de tribunaux spcialiss dans les zones dotes de plusieurs
tribunaux dont au moins un n'atteint pas la taille critique.
Il est indiqu la Cour que le Gouvernement a annonc le dpt
prochain au parlement d'un projet de loi portant la cration de tribunaux
de commerce spcialiss. Le dispositif envisag est de spcialiser certains
tribunaux de commerce pour les affaires les plus importantes et les plus
sensibles. Seront examines dans ces tribunaux les procdures collectives
concernant des entreprises dpassant le cadre strictement local ou dans
l'intrt d'une bonne administration de la justice. Leur comptence
territoriale correspondra au ressort d'une cour d'appel.
D'une faon plus gnrale, je considre que l'valuation des
besoins de justice ne peut tre effectue sans association des acteurs et
des lus locaux des territoires. Aussi, dans le cadre du projet Justice du
21me sicle, les attributions du Conseil national de l'aide juridique
seront largies pour que celui-ci puisse faire des recommandations
annuelles sur les besoins des territoires en matire de justice et de droit.
Il se fondera sur une valuation statistique, gographique,
dmographique et conomique concerte avec les magistrats et
fonctionnaires, les professions du droit, les parlementaires et les lus
locaux.
Cour des comptes

62
COUR DES COMPTES
J'ai galement souhait que soit exprimente la cration de

conseils de juridiction auprs des cours d'appel et des tribunaux de
grande instance. Prsids par les chefs de juridiction, ils runiront les
magistrats et fonctionnaires de la juridiction, des reprsentants locaux de
l'administration pnitentiaire et de la protection judiciaire de la jeunesse,
des lus, des organisations syndicales, des reprsentants locaux de l'tat,
des associations et des professions du droit. Ces conseils auront vocation
rflchir sur les problmatiques transversales telles que l'aide
juridictionnelle, l'accs au droit, l'accs la justice, la conciliation et la
mdiation et l'aide aux victimes.
Garantir l'accs du citoyen au service public de la justice,
s'assurer d'une prsence quitable sur le territoire tout en prenant en
compte les volutions dmographiques, sociales et conomiques, ouvrir
la justice la socit : tels sont les objectifs que j'ai fixs et que je compte
mettre en uvre court terme travers le projet Justice du 21e sicle.

BUDGET
Nous vous remercions pour ce travail prcis, qui permet de mieux
apprhender le cot global de la rforme de la carte judiciaire dans ses
diffrentes composantes, dont en particulier le cot des investissements
immobiliers et le cot de l'accompagnement social.
Nous partageons votre analyse selon laquelle le bilan de cette
rforme est globalement positif. Cet exemple prouve qu'il est possible
d'engager des rformes d'ampleur de lorganisation des services de
l'tat, pour un cot matris..
Cour des comptes

Chapitre II
Conduite de projets
1. La refonte du circuit de paie des agents de

ltat : un chec coteux
2. Le MUCEM : une gestation laborieuse, un
avenir incertain
Cour des comptes

Cour des comptes

1
La refonte du circuit de paie des agents
de ltat : un chec coteux
_____________________ PRSENTATION_____________________
Le 4 mars 2014, une runion interministrielle a entrin
labandon du projet de refonte du circuit de paie des agents de ltat,
lun des projets informatiques les plus ambitieux et les plus coteux
(346 M) lancs par ladministration dans la priode rcente.
Communment dsign programme ONP , ce projet visait
tablir automatiquement la rmunration de 2,7 millions dagents
publics, pour tous ses lments, laide dun nouveau calculateur, le SIPaye, qui devait tre directement aliment par les systmes dinformation
pour les ressources humaines (SIRH) dont les ministres avaient
entrepris de se doter depuis le dbut des annes 2000.
Les bnfices attendus taient une amlioration du service rendu
aux agents, des conomies deffectif hauteur de 3 800 postes, la
rationalisation des structures en charge de la paie, un renforcement du
contrle interne et de lauditabilit des processus ainsi quun meilleur
suivi de leffectif et de la masse salariale de ltat.
La refonte du circuit de paie des agents de ltat recouvrait, dune
part, la rnovation complte des outils de la chane de paie, dautre part,
ladaptation des projets de SIRH existants aux exigences dun
raccordement cette nouvelle chane de paie. Sa matrise douvrage
incombait aux ministres, responsables du raccordement de leur SIRH au
SI-Paye, ainsi qu un service comptence nationale, loprateur
national de paie (ONP), charg de btir et dexploiter le nouveau
calculateur de paie et divers systmes complmentaires. Un comit
stratgique, rassemblant les plus hauts responsables ministriels, devait
veiller au bon droulement densemble des travaux engags.
Lanc en 2007, ce programme a rencontr des difficults de plus
en plus manifestes avec le temps. Courant 2010, la conception dtaille
du SI-Paye a t retarde du fait dobstacles rencontrs dans la
Cour des comptes

66
COUR DES COMPTES
codification des rgles de paie et dans le paramtrage des systmes

dinformation. Ultrieurement, le ministre de lducation nationale, le
ministre charg de lenvironnement puis le ministre de lintrieur ont
annonc quils renonaient lengagement quils avaient pris dtre
ministres pilotes pour le raccordement de leur SIRH au SI-Paye. Entre
2012 et 2013, le ministre de lagriculture, dernier pilote engag dans ce
processus, nest pas parvenu raliser linterface de son SIRH avec le
SI-Paye.
En juillet 2013, lissue dune priode dincertitude, marque par
le lancement de plusieurs audits externes, le Premier ministre a confi au
directeur interministriel des systmes dinformation et de
communication (DISIC) une mission de refondation du programme.
Pour des motifs conomiques, budgtaires, calendaires et techniques,
cette mission a recommand que ltat renonce mettre en service le SIPaye et conserve les applications existantes.
Lchec du programme de refonte du circuit de paie des agents de
ltat est pour une large part imputable son ambition excessive (I) ainsi
qu sa gouvernance dfaillante (II). Ses consquences, financires et
oprationnelles, porteront durablement prjudice ltat (III).
I - Une conception excessivement ambitieuse

Des objectifs trop nombreux et des exigences trop leves ont
conduit ltat sorienter vers une architecture technique comportant des
risques et une planification trs optimiste, qui ont ultrieurement pes sur
le droulement du programme.
A - Des objectifs multiples, des exigences leves

La paie des agents de ltat sopre en deux tapes.
Au sein des ministres, les directions des ressources humaines
(DRH) et les directions des affaires financires (DAF) assurent la
prparation de la liquidation de la paie des agents placs sous lautorit
Cour des comptes

LA REFONTE DU CIRCUIT DE PAIE DES AGENTS DE LTAT : UN CHEC

COTEUX
67
des ministres qui en sont les ordonnateurs principaux. Elles sappuient

notamment sur des outils informatiques de gestion des personnels ainsi
que, dans certains cas, sur des applications externes de pr-liquidation29.
Sur la base des informations transmises par les ordonnateurs, qui
comprennent notamment le rsultat de pr-calculs de rmunration, les
comptables publics sont chargs de payer les agents de ltat et de
satisfaire aux obligations sociales, comptables ou statistiques
correspondantes. En pratique, cette fonction est confie aux services
liaison-rmunration (SLR) de la direction gnrale des finances
publiques (DGFiP). Ils disposent, cette fin, dapplications
informatiques, PAY et ETR, dveloppes et maintenues par ltat depuis
les annes 197030.
Dans la premire moiti des annes 2000, linstar de grandes
entreprises, plusieurs ministres ont entrepris de remplacer leurs outils
informatiques de gestion des personnels par des systmes dinformation
pour les ressources humaines (SIRH), rputs plus modernes, plus
efficaces et moins coteux.
la suite de travaux lancs en 2002 par la direction gnrale de
ladministration et de la fonction publique (DGAFP) puis dun rapport de
linspection gnrale des finances (IGF) en 200531, lide sest
progressivement impose quune refonte du circuit de paie des agents de
ltat permettrait de tirer le meilleur profit des SIRH ministriels.
Lobjectif tait que les informations concernant les vnements
marquants de la carrire des agents de ltat soient transmises
systmatiquement, ds leur enregistrement dans les SIRH ministriels,
un logiciel charg de liquider automatiquement leur rmunration laide
dun calculateur central. En appuyant la liquidation de la paie sur la
gestion des ressources humaines, ltat entendait conomiser des moyens,
29
Effectue par et sous la responsabilit des ministres, la pr-liquidation est une

tape prparatoire de la paye au cours de laquelle les donnes personnelles,
administratives et financires relatives chaque agent sont organises sous une forme
qui permettra leur prise en charge par le Trsor public. Winpaie et Girafe sont les
deux principales applications externes de pr-liquidation.
30
Lapplication PAY assure la rmunration et le versement des cotisations salariales
et patronales des agents de ltat de la mtropole et des dpartements doutre-mer.
ETR assure une mission identique pour les agents de ltat en poste ltranger.
31
Inspection gnrale des finances, Rapport sur lopportunit de crer un oprateur
national de paie, mission dassistance la direction du budget, la direction gnrale de
la comptabilit publique et la direction gnrale de la rforme budgtaire, juin 2005.
Cour des comptes

68
COUR DES COMPTES
rationaliser les structures et mieux piloter ses charges de personnel tout en

renforant la ractivit, la rgularit et lexactitude de la chane de paie.
Les bnfices esprs du programme de refonte du circuit de paie
des agents de ltat taient en particulier lis son effet centralisateur : la
gestion des ressources humaines aurait ainsi t suivie par un logiciel
unique au sein de chaque ministre, pilotable directement par les
directions financires ou juridiques. De mme, le calcul de la paie aurait
t opr en un point central, sous le contrle du comptable, et non
dissmin lors de la pr-liquidation sous la responsabilit des
ordonnateurs.
Le succs du projet reposait toutefois sur lhypothse que les
dossiers de lensemble des agents de ltat, civils comme militaires, et
lintgralit des rgles de paie puissent y tre pris en compte.
La refonte du circuit de paie des personnels militaires
En janvier 2006, un rapport sur le processus de paie des militaires32
avait conclu quil tait techniquement envisageable que la solde soit
verse dans des conditions comparables la paie des agents civils.
Lors du lancement du programme ONP, il tait prvu que le
ministre de la dfense rejoigne le nouveau SI-Paye, tout comme les autres
ministres. Compte tenu de lavancement du projet de refonte de la solde
Louvois33, dont la mise en service tait considre imminente lpoque,
il a cependant t dcid que le ministre de la dfense se raccorderait au
SI-Paye dans les ultimes phases de son calendrier de mise en oeuvre,
initialement prvues en 2016.
B - Un pari technique hauts risques

En mai 2006, les ministres chargs de lconomie et des finances,
du budget et de la rforme de ltat, et de la fonction publique ont confi
la payeuse gnrale du Trsor une mission de prfiguration de la refonte
du circuit de paie des agents de ltat.
32
Inspection gnrale des finances / Contrle Gnral des Armes, Rapport sur les
centres payeurs des armes, mission daudit de modernisation, janvier 2006.
33
Le projet Louvois a t abandonn en novembre 2013. Cf. Cour des comptes,
Rfr : Le systme de paie Louvois, 6 mars 2014, 6 p.
Cour des comptes


COTEUX
69
Les travaux de cette mission ont recommand que ltat se dote

dune nouvelle chane de paie, conue et opre par un service
comptence nationale spcialis loprateur national de paie (ONP)
rassemblant un calculateur unique, le SI-Paye, raccord aux SIRH
ministriels et entour de divers systmes complmentaires34.
La refonte du circuit de paie des agents de ltat a ds lors t
communment dsigne sous le vocable de programme ONP 35.
Graphique n 1 : le programme ONP
Ds sa gense, le programme ONP a t conu pour se substituer

intgralement la chane de paie existante.
34
Loffre SIRH (OSIRH) visait offrir une solution SIRH aux ministres effectifs
rduits. Le systme dinformation dcisionnel (SID) devait favoriser lanalyse et le
pilotage de la dpense salariale et des ressources humaines. Loutil de gestion des
rfrentiels (OGR) avait vocation assurer la diffusion et lvolution des rfrentiels
communs permettant le dialogue des systmes dinformation prcits.
35
Sa dsignation a volu compter de 2011, programme ONP-SIRH puis
programme SIRH/SI-Paye , en vue de souligner que le SI-Paye navait dutilit que
dans la mesure o les SIRH ministriels pouvaient sy raccorder.
Cour des comptes

70
COUR DES COMPTES
Aux yeux de ses concepteurs, cette orientation tait justifie par le

caractre vieillissant des technologies mises en uvre par les applications
existantes, PAY et ETR, dont ladaptabilit et la stabilit ntaient pas,
lpoque, perues comme acquises. Elle procdait en outre dune volont
dexternaliser les fonctions supports de ltat et de mettre un terme
dfinitif aux pratiques de paie irrgulires ayant cours lors de la prliquidation dans certains ministres.
La logique de substitution prne par la mission de prfiguration
du programme ONP ntait cependant pas sans risques.
Elle supposait en effet que les oprations des ordonnateurs cessent
de recourir une chane ancienne, base sur les formats admis par les
applications PAY et ETR, pour utiliser une chane rnove utilisant un
nouveau format dalimentation. Par nature, une telle opration comporte
des risques au plan technique mais galement organisationnel. Dans
lattente de la fin des oprations de transition vers le nouveau systme,
ltat aurait d faire fonctionner transitoirement deux chanes de paie
distinctes.
Ne pas sappuyer sur lexistant impliquait dengager des travaux
sur laval de la chane de paie, cest--dire au niveau du calculateur de
paie, alors mme que la modernisation des SIRH ministriels situs en
amont ntait pas acheve.
Le caractre simultan de ces deux chantiers tait susceptible de
faire natre des difficults de coordination entre les diverses matrises
douvrage et matrises duvre impliques. Il exigeait en outre que les
systmes dinformation concerns, cest--dire les SIRH ministriels, le
SI-Paye et ses systmes complmentaires, partagent les rfrentiels
communs ncessaires leur synchronisation. Or, lpoque, ces
rfrentiels demeuraient, en grande partie, btir.
Enfin, le remplacement complet de la chane de paie existante par
les systmes conus dans le cadre du programme ONP prsentait un cot
prvisionnel lev qui devait tre compens par une forte rentabilit
interne, notamment en termes de rduction des effectifs charg de la paie.
Le programme ONP devait ainsi saccompagner de 3 800 suppressions de
postes dans les ministres, dont 800 au sein des SLR. Cette contrainte
financire a conduit ses concepteurs privilgier une architecture faisant
une trs large part lautomatisation.
Or la faisabilit technique de cette architecture ntait pas avre :
- tout projet informatique touchant la gestion des ressources
humaines ou la paie est sujet, par nature, des alas, lis
Cour des comptes


COTEUX
71
notamment la qualit des donnes utilises ou limpact critique

dune avarie, en particulier dans un systme centralis ;
- aucun systme dinformation comparable la cible du programme
ntait en production la date de son lancement36. Une fois mis en
service, le SI-Paye devait traiter, chaque mois, entre 2,8 et
3,1 millions de dossiers de paie, dagents civils comme militaires,
appartenant une quinzaine de ministres, hors paye faon37 ;
- alors que de grandes entreprises grent une centaine de rgles de
paie, ltat rmunre ses agents sur la base denviron 1 500 lments
de paie distincts, chacun susceptible dtre diversement dclin
suivant les ministres ;
- des procdures spcifiques la fonction publique complexifient
ltablissement de la paie : gestion des congs pays ou maladie,
versements indemnitaires en situation de maladie, gestion des tropperus, dcalage entre la prise des actes de gestion et leurs
consquences sur la paie (rtroactivit), paye faon, etc. ;
- la paie des agents de ltat fait lobjet de traitements spcifiques38
requrant des informations qui ne sont pas ncessairement prsentes
dans les SIRH ministriels ;
- le nombre de rgles de paie entrant en compte dans la rmunration
des agents de ltat, la sophistication des procdures qui la rgissent
et les traitements spcifiques qui sy appliquent taient de nature
faire peser une exigence de qualit trs forte sur les donnes stockes
dans les SIRH ministriels ;
- alors que les entits prives raccordent gnralement leur systme de
paie un SIRH unique, ltat avait pour ambition de raccorder son
36
En 2003, le ministre de la dfense des tats-Unis a entrepris une dmarche proche

pour ses personnels militaires, visant remplacer prs de 90 SIRH en production par
une solution unique. Dnomm Defense Integrated Military Human Resources System
(DIMHRS), le projet na jamais abouti. Il fut abandonn en 2010, aprs que
850 M USD ont t engags.
37
La paye faon dsigne la mise disposition, par ltat, de la chane de paie quil
exploite dautres personnalits morales publiques, par exemple les universits.
38
Par exemple en vue dtablir la comptabilit budgtaire de ltat ou dassurer le
suivi statistique compar (emplois, rmunration) des diffrents versants de la
fonction publique.
Cour des comptes

72
COUR DES COMPTES
SI-Paye huit SIRH diffrents, mobilisant des technologies

diffrentes dont toutes ntaient pas standardises39 ;
- supposer que larchitecture technique du programme ait pu tre
mise en uvre, son exploitation aurait requis quune dizaine de
services informatiques se coordonnent en permanence40 pour
maintenir la synchronisation des rfrentiels communs permettant
aux systmes dinformation de dialoguer entre eux ;
- cette synchronisation aurait t dautant plus dlicate garantir que
ces rfrentiels peuvent voluer avec chaque rvision des rgles de
gestion de la fonction publique.
Plusieurs de ces risques techniques ont t ignors ou gravement
sous-estims.
Ainsi, la gestion automatise des rfrentiels communs
lensemble des systmes dinformation, qui reprsentait lun des dfis
techniques les plus exigeants du programme, na pas t prvue dans la
phase prcdant la conclusion du march SI-Paye. Ultrieurement, il a t
dcid de confier la cration dun outil de gestion de ces rfrentiels un
prestataire distinct du matre duvre du SI-Paye, crant un facteur de
risque supplmentaire affectant sa mise en uvre.
De mme, les concepteurs du programme ont estim, tort, que les
matrises douvrage ministrielles seraient aisment en mesure dadapter
les SIRH aux exigences du raccordement au SI-Paye. En pratique, ces
exigences, par ailleurs fluctuantes au cours du temps, ont contribu de
faon dcisive aux retards pris par les projets SIRH ministriels et
linflation de leurs cots, qui ont, en dfinitive, amen ltat dcider de
ne pas mettre en service le SI-Paye.
Enfin, lobjectif dassurer lintgralit du calcul de la paie, mme
des primes marginales et dun montant modeste, au sein dun calculateur
unique apparat excessif. Une analyse des montants annuels distribus par
lment de paie en 2013 (hors traitement indiciaire) montre en effet que
10 % des lments de paie donnent lieu prs de 92 % des paiements.
Rciproquement, pour les trois quarts des lments de paie, le montant
annuel distribu nexcde pas 1 M, leur montant cumul ne reprsentant
que 0,86 % des montants verss. Une analyse prcise des cots et des
39
Un arbitrage interministriel de 2006 avait autoris les ministres btir leur SIRH
laide de la technologie de leur choix, quelle soit base sur des progiciels du
march (SAP, HR ACCESS) ou dveloppes spcifiquement pour ladministration.
40
Larchitecture cible reposait en effet sur une synchronisation en flux tendu des
SIRH ministriels et du SI-Paye, plutt que sur un traitement asynchrone mensuel.
Cour des comptes


COTEUX
73
avantages de cette stratgie aurait d conduire carter la codification,

dans le calculateur de paie unique, des rgles donnant lieu des
paiements de faible montant ou concentrs sur un nombre rduit dagents.
Les dfauts entachant la conception initiale du programme ONP
ont chapp au responsable de la mission de prfiguration qui tait
dpourvu dexprience significative en matire de grands projets
informatiques.
Il est particulirement regrettable que les ministres naient pas
soumis larchitecture technique et fonctionnelle propose par la mission
de prfiguration un audit externe technique approfondi, confi un
comit indpendant dexperts disposant dune exprience reconnue en
matire de grands projets informatiques dans la sphre publique.
Tel na pas t le cas, que ce soit la remise des conclusions de la
mission de prfiguration en 2006, lors de la cration de loprateur
national de paie en 2007 et, surtout, avant la signature du march SI-Paye
en 200941. Une revue de programme a t mene dbut 2011 et a permis
de mettre en vidence plusieurs des points dalerte identifis deux ans
plus tard par la revue indpendante mene la demande de la DISIC.
Par ailleurs, certains dfauts du projet auraient pu tre mieux
matriss si son lancement avait t prcd dune rflexion stratgique
sur le droit de la fonction publique ainsi que dune remise en ordre et
dune simplification des rgles de rmunration des agents publics.
C - Une planification trop optimiste

Contrairement dautres grands projets informatiques, qui
comportent gnralement des livraisons chelonnes offrant de plus en
plus de fonctionnalits, le programme ONP ne prvoyait pas de
livrables intermdiaires.
Ce choix des concepteurs du programme rsulte dune analyse
tenant la paie pour un processus non scable dont le bon fonctionnement
ne peut tre constat qu lissue de lensemble des tapes quil comprend
(prpaie, paie, post-paie). Il rejoint leur volont de codifier la plus grande
41
March sign avec un groupement rassemblant les socits Accenture, Logica

France et HR Access Solutions S.A.S, pour un montant prvisionnel de 176 M entre
2009 et 2018.
Cour des comptes

74
COUR DES COMPTES
part possible des rgles de paie au sein du calculateur du SI-Paye et leur

dtermination rebtir la chane de paie plutt qu rnover lexistant.
Alors mme quun dialogue comptitif prparatoire de dix mois
avait prcd le lancement du march, lchancier prvisionnel de
ralisation du SI-Paye prvoyait un dlai de trente mois entre le
lancement de sa conception (novembre 2009) et la fin de sa recette (avril
2012). Une telle dure est gnralement considre comme un facteur de
risque pour la russite dun grand projet informatique. En pratique, la
ralisation du SI-Paye, prvue pour sachever en avril 2011, sest
prolonge jusquen novembre 2012 (15 mois de retard). La recette du
logiciel, cest--dire la dernire vrification de son bon fonctionnement, a
t prononce en juillet 2014, avec 27 mois de retard.
cette dure excessive de ralisation sajoutait un chancier
prvisionnel de mise en uvre trs optimiste. Alors quaucune contrainte
lgislative ou rglementaire ne fixait de terme lachvement du
programme, ses concepteurs ont affich un rythme de mise en service
soutenu, ambitionnant que la nouvelle chane traite 500 000 dossiers
supplmentaires tous les six mois, alors que les bonnes pratiques
privilgient gnralement des vagues plus modestes.
Ce calendrier de mise en oeuvre resserr ne rsultait pas seulement
du volontarisme des concepteurs du programme ONP. Il traduisait
galement lambition des ministres dans la conduite de leurs projets
SIRH mais aussi les inquitudes sur lobsolescence prsume des outils
PAY et ETR. La disponibilit rapide et gnralise de la chane de paie
rnove conditionnait en outre sa rentabilit, et donc la disposition des
gestionnaires de crdits la financer. Au surplus, une coexistence
prolonge de la chane existante base sur PAY et ETR et de la nouvelle
chane base sur le SI-Paye aurait suscit des difficults pour le suivi des
agents basculant, lors dune mutation, dun systme lautre.
Tout comme ils nont pas remis en question la faisabilit de
larchitecture technique du programme, les ministres destinataires des
conclusions de la mission de prfiguration du programme nont pas fait
appel une expertise externe en vue dapprcier le ralisme de sa
planification. Au regard de sa complexit, la codification des rgles de
paie dans les sept mois programms pour la conception dtaille ntait,
en particulier, pas acquise, moins de se concentrer sur les seules rgles
pour lesquelles la codification prsentait un bilan cots/avantages
favorable, cest--dire de renoncer codifier toutes les rgles de paie.
Plus largement, aucune revue systmatique de la valeur et de la
rentabilit des fonctionnalits requises par les concepteurs du programme
ou par les ministres na t conduite. Elle aurait pourtant permis et
Cour des comptes


COTEUX
75
dviter des cots ou des dlais supplmentaires. En dpit de ces lacunes,

le Premier ministre et les ministres destinataires des conclusions de la
mission de prfiguration ont sign le dcret constitutif de loprateur
national de paie, publi le 15 mai 200742.
II - Une gouvernance dfaillante

La matrise douvrage du programme ONP incombait
conjointement loprateur national de paie et aux ministres, qui ont
rencontr des difficults se coordonner. Au niveau interministriel,
aucune autorit centrale unique nassurait un pilotage densemble.
A - Une matrise douvrage clate

Lune des spcificits du programme ONP est que sa matrise
douvrage est partage entre, dune part, les ministres responsables de
leur SIRH, y compris de leur raccordement au circuit de paie rnov, et
loprateur national de paie, service comptence nationale
conjointement rattach la DGAFP et la DGFiP, charg de concevoir et
dexploiter le SI-Paye et ses systmes complmentaires.
1 - Des matrises douvrage aux priorits diffrentes
Le partage des responsabilits entre les matrises douvrage
ministrielles et loprateur national de paie na pas t sans difficults.
Conformment au dcret du 15 mai 2007, les spcifications de
linterface entre les SIRH ministriels et le SI-Paye ont t dfinies par
loprateur, ce qui a fait natre au sein des ministres le sentiment que les
matrises douvrage ministrielles lui taient subordonnes. Cette
perception a t renforce par le fait que loprateur a frquemment fait
voluer ces spcifications, sans consulter les ministres, ce qui a ralenti
leurs travaux, voire a conduit certains dentre eux adopter une position
dattente avant dengager les tches qui leur incombaient.
42
Dcret du 15 mai 2007 portant cration d'un service comptence nationale

caractre interministriel dnomm oprateur national de paye .
Cour des comptes

76
COUR DES COMPTES
La crispation des ministres vis--vis de la posture perue comme

rigide et prescriptive de loprateur sest en particulier cristallise autour
des audits de trajectoire et des audits de raccordement prvus par la
procdure de raccordement au SI-Paye qui ont t perus comme des
audits externes mens par loprateur sur les projets ministriels43.
Compte tenu des retards pris par les projets de SIRH ministriels,
les dates prvisionnelles de leur raccordement au SI-Paye nont cess
dtre dcales.
Tableau n 1 : calendrier de raccordement des ministres pilotes
Anne prvisionnelle de raccordement
en juillet
2009
en avril
2011
en juillet
2012
en dcembre
2013
Ministre de lagriculture
2012
2013
2014
2021
Ministre de lducation
nationale (1)
2013
2014
2016
2018
Ministre de
lenvironnement
2013
2014
2015
2021
Ministre de lintrieur
2013
2014
2015
2019
Lecture : en juillet 2009, il tait prvu que le raccordement du ministre de

lagriculture soit achev en 2012. (1) Vague n 1, hors corps enseignant
Le dernier calendrier prvisionnel du programme avant son

abandon prvoyait que les dernires vagues de raccordement
interviendraient en 2023, cinq annes aprs la date prvue initialement.
Compte tenu du nombre dagents concerns, les retards dans le calendrier
de raccordement du SIRH du ministre de lducation nationale ont
particulirement pes sur la rentabilit globale attendue du programme.
43
Les audits de trajectoire ou de raccordement taient confis des quipes daudit

mixtes rassemblant des auditeurs internes ministriels et des membres de la mission
daudit interne de loprateur. Or les ministres ont t gnralement rticents
souvrir des auditeurs internes des administrations financires, et singulirement de
loprateur. Les ministres ont ainsi t attentifs ce que les audits conduits
examinent en dtail les travaux conduits par loprateur, alors mme que les
difficults se concentraient, pour lessentiel, au niveau ministriel. Au surplus,
certains ministres nont pas souhait que les audits de trajectoire ou les audits de
raccordement puissent faire lobjet daudits de suivi.
Cour des comptes


COTEUX
77
Les ministres staient dots de chefs de projet miroirs,

responsables du suivi du programme ONP. Ce dispositif na cependant
pas permis de mobiliser efficacement les dpartements ministriels.
Certains de ces chefs de projet manquaient dexprience en matire de
grands projets informatiques ou dun appui suffisant. Rciproquement, le
dpartement projets miroirs de loprateur, charg de relayer les positions
des ministres, exerait une influence limite sur sa direction. Plus
largement, les mesures daccompagnement destination des ministres
ont t trs insuffisantes.
2 - Des faiblesses internes loprateur
Ne bnficiant pas dune quipe antrieurement constitue,
contrairement par exemple la matrise douvrage du projet Chorus,
loprateur a fait face un fort besoin de recrutement quil a eu du mal
satisfaire, notamment en matire dexpertise informatique.
Lannonce par le Premier ministre fin 2008 de la dlocalisation de
son activit Caen en compensation de la dissolution dun rgiment de
larme de terre na, en particulier, pas contribu faciliter le
recrutement. Loprateur a, en outre, fait face un turnover lev de son
effectif. Ainsi en 2012, le taux de rotation de l'emploi sest tabli en son
sein 41,3 %44. Le dpartement des systmes dinformation a t
particulirement concern, son taux de rotation dpassant 60 %.
En dpit du recrutement, grande chelle, et de faon croissante,
dagents publics contractuels, loprateur est demeur quasi continument
en sous-effectif entre 2008 et 2013, 18 emplois tant en moyenne vacants
sur un effectif thorique moyen de 133 agents sur cette priode. Cette
situation la conduit recourir un appui capacitaire fourni notamment
par son assistance matrise douvrage mais galement ponctuellement
par sa matrise duvre. Certaines fonctions supports, telles que
lexpertise juridique, ont, par ailleurs, t externalises.
Confie jusquen fvrier 2013 au responsable de la mission de
prfiguration du programme ONP, la direction de loprateur a t
fragilise par une vacance de 25 mois du poste de secrtaire gnral, par
linstabilit de la fonction de chef du dpartement informatique quatre
44
99 recrutements pour 44 dparts comparer aux 173 agents prsents en dbut

danne.
Cour des comptes

78
COUR DES COMPTES
changements de responsable en cinq ans , et par labsence, jusqu fin

2012, dun cadre ayant une exprience russie dun projet comparable.
Malgr la mise en uvre dune organisation en mode projet par
certains aspects remarquable45, son rle de matre douvrage na pas t
pleinement satisfaisant en ce qui concerne la conception et la publication
des rfrentiels communs permettant la synchronisation des systmes
dinformation, la gestion des jeux de donnes de test ou le suivi des
risques extrieurs son champ dintervention directe.
Lassistance maitrise douvrage de loprateur, confie la
socit CapGemini, par ailleurs implique dans certains projets SIRH
ministriels, na pas permis, en dpit dalertes quelle a formules, de
pallier ces diverses insuffisances. Entre 2008 et 2013, elle a reprsent
19,3 % des dpenses totales engages par loprateur soit 56,1 M.
3 - Des matrises douvrage ministrielles tout aussi fragiles
Dans les ministres, la responsabilit des projets SIRH ne relevait
pas ncessairement du secrtariat gnral. Dans certains cas, la
gouvernance de ces projets tait partage entre direction des systmes
dinformation (DSI) et directions mtiers (DRH et DAF). Dans dautres,
le secrtariat gnral nayant pas les ressources ncessaires, la charge du
projet tait dlgue une direction dadministration centrale.
En dpit des mises en garde de loprateur, lexigence de fiabilit
des donnes stockes dans les SIRH na pas t pleinement perue par les
responsables ministriels. Linsuffisante qualit des donnes
ministrielles a gnralement obr les travaux de raccordement au SIPaye, par exemple au ministre de lagriculture.
Faute de les avoir correctement estimes, plusieurs ministres ont
vit de communiquer sur les difficults techniques, organisationnelles ou
budgtaires quils rencontraient dans lavancement de leur projet SIRH.
Loprateur connaissant lui-mme des difficults et ntant pas en mesure
de leur apporter un appui faute de crdits budgtaires allous leur
accompagnement, les ministres nont pas vu dintrt communiquer de
manire ouverte sur leurs retards.
45
Hbergement dans des locaux communs de la matrise duvre, de la matrise

douvrage et de lassistance de cette dernire, capacit autonome daudit interne,
refonte concomitante des outils, des mthodes de travail et des organisations, etc.
Cour des comptes


COTEUX
79
Du point de vue des ministres, le programme ONP tait

gnralement peru comme une initiative des administrations financires.
Le raccordement au SI-Paye ntait pas ncessairement considr comme
une urgence, ni mme comme une amlioration de la qualit du service
rendu. Certains ministres ont pu dlaisser les travaux de raccordement au
SI-Paye au profit de chantiers internes jugs plus prioritaires. Au surplus,
la rsorption des pratiques irrgulires de paie et la standardisation des
procdures de gestion des ressources humaines appelaient de nombreuses
mesures de rgularisation ou de rorganisation au sein des ministres.
En dfinitive, les difficults rencontres par les matrises
douvrage ministrielles ont t rvles trop tardivement pour que des
mesures correctives puissent tre mises en uvre afin dviter le
glissement des calendriers des projets SIRH ministriels puis, en
dfinitive, labandon pur et simple de leur raccordement au SI-Paye.
B - Un projet sans pilotage interministriel

1 - Un comit stratgique dpourvu dune autorit suffisante
Le dcret du 15 mai 2007 constituant loprateur national de paie a
plac auprs du ministre charg du budget et du ministre charg de la
fonction publique un comit stratgique charg de formuler des
orientations relatives aux systmes dinformation dont loprateur assurait
la matrise douvrage et la stratgie dvolution des SIRH ministriels,
afin notamment quils soient en mesure de se raccorder au SI-Paye.
Le comit stratgique rassemblait la direction de loprateur, ses
directions de rattachement et les secrtaires gnraux ministriels, mais
ne comportait pas de personnalit qualifie extrieure ladministration.
Il tait plac sous la prsidence dun haut fonctionnaire des finances.
Loprateur disposait, pour lessentiel, de linitiative des sujets
abords en comit stratgique, ce dernier entrinant, dans la plupart des
cas, les propositions qui lui taient formules. En juillet 2009, le comit
stratgique a valid le lancement du march SI-Paye sur la base dun
rapport prpar par loprateur lui-mme. De mme, en janvier 2011, il a
diligent un audit sur les retards de conception du SI-Paye confi une
mission daudit interministrielle, dont la majeure partie des membres
appartenait la mission daudit interne de loprateur.
En dpit de la prsence en son sein de la direction du budget, le
comit stratgique nexaminait pas les enveloppes budgtaires alloues
Cour des comptes

80
COUR DES COMPTES
loprateur national de paie ou aux matrises douvrage ministrielles. Il

ne disposait pas des informations ncessaires pour mettre en regard les
bnfices individuels des fonctionnalits attendues et leur cot.
Jusquen 2009, loprateur et les administrations financires
intresses se runissaient au sein dun comit des sponsors informel afin
darrter une position commune au sein du comit stratgique. Aux yeux
des ministres, ce mcanisme de coordination pralable a tendu vider
lordre du jour du comit stratgique de sa substance.
compter de 2010, une part des membres du comit stratgique,
et notamment des secrtaires gnraux ministriels, a choisi de sy faire
reprsenter plutt que dy siger personnellement. Certains ont ainsi pu
choisir dviter de siger afin de ne pas afficher leurs difficults devant
les autres parties prenantes, dont loprateur lui-mme. Dautres, comme
les reprsentants des ministres nayant pas t dsigns comme pilotes,
ne sestimaient pas directement concerns.
Lors des runions, les participants ntaient pas toujours en mesure
de ragir aux propositions faites, parfois par manque de temps pour
matriser labondante documentation disponible. Le nombre des
participants (une cinquantaine) ne favorisait pas la tenue de dbats, qui se
concluaient, bien souvent, par une unanimit de faade.
En dfinitive, conformment la lettre du dcret du 15 mai 2007,
le comit stratgique a constitu une enceinte dinformation et dchange
entre les diverses parties prenantes au programme, leur permettant
notamment de suivre lactivit de loprateur, alors quil aurait t
ncessaire quil joue un rle de pilotage et de coordination de lensemble
des matrises douvrage impliques, en particulier dans les ministres.
Le comit stratgique aurait pu, en particulier, freiner le rythme
dactualisation des spcifications techniques publies par loprateur,
exercer une influence plus forte sur la programmation des travaux des
ministres et mieux matriser les risques affrents au raccordement des
SIRH ministriels au SI-Paye. Il aurait pu recourir des audits externes
nimpliquant pas de membres de la mission daudit interne de loprateur.
2 - Des directions de rattachement peu impliques
Hors le comit stratgique, la gouvernance du programme ONP
reposait sur la DGAFP et la DGFiP, auxquelles le dcret du 15 mai 2007
Cour des comptes


COTEUX
81
avait rattach loprateur national de paie, sans cependant leur confier de

prrogative spcifique au plan juridique46 ou budgtaire47.
En pratique, la DGAFP et la DGFiP nont gure pes sur lactivit
de loprateur, dont la direction faisait montre dune forte culture
dautonomie. Fin 2010, lorsquil est apparu que la conception dtaille du
SI-Paye tait retarde, elles ont tent de mettre en place un contrle a
posteriori de loprateur. Cette tentative na pas pleinement abouti,
laudit rtrospectif sur les retards ayant t ralis par une quipe
compose majoritairement de membres de la mission daudit interne de
loprateur. Il et t justifi de confier cet audit des personnalits
pleinement extrieures loprateur.
Lincapacit de la DGAFP et de la DGFiP piloter loprateur est
pour partie imputable lambigut de leurs propres positionnements.
La DGAFP partageait les objectifs poursuivis par le programme
ONP, en particulier la cration dun calculateur unique pour rsorber les
pratiques irrgulires de paie et prvenir leur rmergence ainsi que la
constitution dun systme dinformation dcisionnel (SID) permettant de
mieux piloter les dpenses de personnel de ltat.
Pour autant, elle nen a pas pleinement tir les consquences.
Ainsi, durant la construction du SI-Paye, la DGAFP nest pas
parvenue stabiliser les rgles fixant la rmunration des agents publics
alors que leurs volutions permanentes ralentissaient les travaux de
loprateur, certains ajustements rglementaires requrant jusqu six
mois de travail pour adapter les spcifications de la chane de paie. De
mme, en dpit des demandes de loprateur, la DGAFP na pas souhait
ou pu ralentir le rythme de cration de nouvelles primes et indemnits.
Elle na pas non plus tent de synchroniser lentre en vigueur des textes
intressant la paie des agents sur une base trimestrielle ou semestrielle.
La DGAFP na pas engag de chantier de simplification du droit
de la paie. Ladoption de mesures ponctuelles dharmonisation ou de
simplification48 na pas permis de remdier aux difficults identifies,
46
Le dcret du 15 mai 2007 ne prcise pas quelles sigent au sein du comit

stratgique dans des conditions diffrentes des autres participants. Il ne leur confie pas
de mission particulire vis--vis des matrises douvrage, oprateur ou ministres.
47
La DGFiP et la DGAFP ne pilotaient pas les ressources budgtaires dont disposait
loprateur, cette responsabilit incombant dautres directions dadministration
centrale.
48
Harmonisation des rgles de congs, refonte des primes de jury, etc.
Cour des comptes

82
COUR DES COMPTES
notamment la rtroactivit de la paie49 et le foisonnement des primes

faible enjeu budgtaire.
Avant sa fusion avec la direction gnrale des impts (DGI) au
sein de la DGFiP, la direction gnrale de la comptabilit publique
(DGCP) avait adopt une attitude allante vis--vis du programme ONP
qui devait scuriser la paie, dans un contexte o les applications PAY et
ETR montraient, depuis longtemps, des limites.
Aprs sa cration, la DGFiP a continu dafficher son soutien
concret au programme par des contributions budgtaires, une
participation la cration des rfrentiels communs lensemble des
systmes dinformation et au paramtrage des rgles de paie ainsi que par
des travaux sur le contrle interne comptable et le dversement du SIPaye dans Chorus.
Cependant, la DGFiP na fait montre daucun empressement pour
mettre disposition de loprateur les comptences dont elle disposait. La
perspective de voir loprateur devenir, telle quenvisag ds sa
prfiguration, une structure permanente charge de la rmunration des
agents de ltat a fait lobjet de critiques en son sein. Cette volution a t
en effet juge en contradiction avec lengagement pris lannonce de la
fusion entre la DGI et la DGCP de prserver les missions de la nouvelle
DGFiP. La cration de loprateur a par ailleurs suscit les inquitudes de
certaines organisations syndicales sagissant du devenir des SLR et de la
fonction paie dans son ensemble.
Enfin, alors mme que le programme ONP avait t conu au sein
des administrations financires, le ministre de lconomie et des finances
ne faisait paradoxalement pas partie des ministres pilotes du
raccordement. Selon les derniers calendriers disponibles, son SIRH, dont
la DGFiP assure la matrise douvrage et la matrise duvre transverses,
naurait pas t en mesure de se raccorder au SI-Paye avant 2021.
3 - Des gestionnaires de crdits peu attentifs
Les ressources budgtaires dont disposait loprateur national de
paie ont t gres jusquen octobre 201250 par le directeur gnral de la
49
Cette rtroactivit est notamment due lincapacit des administrations payer les
agents ds leur prise de poste lorsque celui-ci relve dun centre de paie diffrent.
50
Ultrieurement, cette responsabilit a chu au secrtaire gnral des ministres
conomiques et financiers.
Cour des comptes


COTEUX
83
modernisation de ltat (DGME), responsable du programme

221 - Stratgie des finances publiques et modernisation de ltat51. Bien
que membre de droit du comit stratgique de loprateur, ce dernier ny
sigeait pas.
Ne faisant pas lobjet dun suivi individualis, les crdits
budgtaires consacrs au raccordement des SIRH au SI-Paye taient
gnralement confis aux responsables de programme ministriels.
Compte tenu des contraintes strictes simposant aux dpenses de ltat
hors charges de personnel, ceux-ci ont pu tre tents de rchelonner les
travaux de raccordement au SI-Paye voire de les abandonner au profit
dautres chantiers perus plus prioritaires. Plusieurs ministres ont, par
ailleurs, indiqu la Cour avoir d financer le raccordement de leur SIRH
au SI-Paye par rallocation de crdits affects dautres projets.
La direction du budget aurait d davantage prendre en compte les
consquences de ces diffrentes situations sur la bonne fin du programme.
Elle aurait galement gagn assurer un suivi plus troit des cots du
raccordement des SIRH ministriels au SI-Paye ainsi que de la rentabilit
attendue du programme ONP dans son ensemble.
4 - Des ministres trop peu vigilants
En labsence dune autorit centrale unique charge darbitrer les
conflits entre les diffrentes matrises douvrage impliques dans le
programme ONP, les ministres chargs du budget et de la fonction
publique auraient d faire preuve dune vigilance particulire.
Or, en dpit des nombreuses alertes mises52 sur le fonctionnement
du comit stratgique, sur le manque dimplication de plusieurs hauts
responsables administratifs, sur la faiblesse de laccompagnement des
ministres ou sur la passivit des gestionnaires de crdits concerns, le
programme ONP na donn lieu aucune runion interministrielle entre
mai 2007 et octobre 2011, soit pendant plus de quatre annes.
mesure que les difficults devenaient videntes, le Premier
ministre, les ministres concerns et leur entourage se sont davantage
impliqus. Divers audits externes ont t lancs compter de lt 2012 ;
51
Ce programme de la mission Gestion des finances publiques et des ressources

humaines abrite laction n 6 Systmes dinformation et production de la paye.
52
Notamment par la prsidence du comit stratgique ds lautomne 2010 et par la
DISIC compter de lt 2011.
Cour des comptes

84
COUR DES COMPTES
leurs conclusions ont t finalises au printemps 201353. lt 2013, la

mission de refondation du programme a t lance. Ses conclusions,
remises en janvier 2014, ont conduit ltat dcider en mars 2014 de ne
pas mettre en service le SI-Paye.
Trois annes se sont ainsi coules entre les premires alertes sur
les difficults du programme et les arbitrages quelles appelaient.
III - Un chec coteux et lourd de consquences

Lincapacit de raccorder les SIRH ministriels au SI-Paye signe
lchec dfinitif du programme ONP. Ses consquences sont graves pour
ltat, les fragiles gains qualitatifs obtenus ne couvrant pas
linvestissement massif inutilement consenti (346 M), sans mme
voquer les dpenses que ltat devra ncessairement continuer lavenir
engager pour moderniser le circuit de paie de ses agents.
A - Un effort massif pour des rsultats quasi nuls

1 - Des dpenses estimes 346 M au total
Le caractre morcel de la matrise douvrage du programme ONP
na pas favoris le suivi des dpenses engages par ltat.
Certes, les dpenses de loprateur national de paie ont fait lobjet
depuis 2008 dun suivi dans la nomenclature du budget de ltat54,
permettant den retracer la programmation et lexcution annuelles. Les
donnes disponibles ne rendent toutefois pas compte du soutien dont
loprateur bnficiait de la part de la DGFiP55, pas plus quelles ne
retracent les dpenses engages au titre du raccordement des SIRH qui,
53
Inspection gnrale des finances / Conseil gnral de lconomie, de lindustrie, de

lnergie et des technologies, La scurisation du programme ONP et SIRH
ministriels, avril 2013. Mission nationale daudit, Prennit des applications PAY et
ETR lhorizon 2020, avril 2013. M. Bruno FONTAINE, Revue indpendante du
programme ONP-SIRH, avril 2013.
54
Elles sont regroupes au sein de laction n 6 systmes dinformation et production
de la paye du programme 221 Stratgie des finances publiques et modernisation de
ltat de la mission Gestion des finances publiques et des ressources humaines.
55
Par exemple, les agents de la DGFiP mis sa disposition et rmunrs par le
programme 156 Gestion fiscale et financire de ltat et du secteur public local.
Cour des comptes


COTEUX
85
faute dindividualisation au sein des budgets informatiques des

ministres, nont pas fait lobjet dun suivi adapt.
Il ressort nanmoins des donnes disponibles que les diverses
matrises douvrage impliques dans le programme ONP ont mobilis des
ressources budgtaires considrables.
Tableau n 2 : cot du programme ONP, fin 2013, prvu et ralis
Prvu (1)
Ralis
scnario
favorable
scnario
dfavorable
Dpenses de loprateur pour btir le

SI-Paye et ses systmes
complmentaires
231 M
261 M
Dpenses des ministres pour

raccorder leur SIRH au SI-Paye
70 M
97 M
39 M (3)
n/a
n/a
16 M (4)
Dpenses associes
programme
TOTAL
larrt
du
301 M
358 M
291 M
(2)
346 M
Sources : (1) mthode danalyse et de remonte de la valeur (MAREVA) jointe au rapport au

comit stratgique du 20 juillet 2009 ; (2) oprateur national de paie partir de donnes
budgtaires ; (3) direction du budget ; (4) estimation, oprateur national de paie
Fin 2013, les crdits consomms par loprateur excdaient de

30 M les prvisions les plus dfavorables formules au lancement du
march SI-Paye. Le surplus de dpenses est notamment imputable au cot
du SI-Paye ainsi qu celui de lassistance matrise douvrage, dont le
cot ralis de 56,1 M dpasse de 45 % le niveau prvu (38,6 M), en
raison notamment dun renfort deffectifs qui lui a t demand par
loprateur.
la mme date, les dpenses imputables au raccordement
slevaient 38,9 M selon la direction du budget56. Ce montant est trs
infrieur lenveloppe prvisionnelle fixe par les concepteurs du
programme entre 70 M et 97 M. Mais cette sous-consommation
sexplique par le fait quaucun SIRH nest parvenu se raccorder au SIPaye, compte tenu des retards et des dsistements ministriels.
56
Soit 15 % des 259 M mobiliss par les ministres pour btir leur SIRH. Cf.
Direction interministrielle des systmes dinformation et de communication (DISIC),
rapport sur la refondation du programme SIRH/SI-Paye, janvier 2014.
Cour des comptes

86
COUR DES COMPTES
Les projections tablies sur la base du dernier calendrier

prvisionnel du programme avant son abandon montrent que lenveloppe
prvue naurait trs vraisemblablement pas permis de financer les
raccordements. Selon lquipe de refondation du programme, 422 M
supplmentaires auraient en effet t ncessaires pour raccorder les SIRH
ministriels au SI-Paye, sans compter 290 M de frais additionnels afin
daccompagner la mise en service de ce dernier.
Lcart considrable qui spare ces montants des cots initialement
estims par les concepteurs du programme ONP rsulte dune anticipation
insuffisante des frais engendrs par les mises jour ncessaires au
raccordement des SIRH ministriels au SI-Paye ainsi que par labsence de
moyens allous laccompagnement des ministres.
Dans la situation budgtaire trs contrainte que connat ltat,
lestimation des efforts supplmentaires consentir pour mener son
terme le programme ONP a jou un rle clef dans la dcision prise en
mars 2014 de renoncer raccorder les SIRH ministriels au SI-Paye,
dautant que les risques techniques sattachant une poursuite du
programme ne pouvaient tre, coup sr, matriss.
La dcision dabandonner le raccordement des SIRH ministriels
au SI-Paye est toutefois elle-mme coteuse. Sil a t possible de ne pas
prolonger lessentiel des marchs engags par loprateur qui taient
encore actifs larrt du programme57, le march SI-Paye a, en revanche,
d tre rsili pour des motifs dintrt gnral en juillet 2014. ce stade,
les cots de larrt du programme, y compris la prolongation de la dure
de vie des applications PAY et ETR, sont estims 16 M.
2 - Des acquis trs limits
Au plan informatique, les logiciels acquis par ltat dans le cadre
du programme ONP sont, pour lessentiel, inutiles.
Le SI-Paye prsente une valeur dusage nulle car aucun des
ministres pilotes nest en mesure de sy raccorder. Ce constat a conduit
ltat valoriser le SI-Paye leuro symbolique dans la comptabilit
gnrale qui retrace son patrimoine. La dprciation de 140 M de sa
57
Lun dentre eux, le march de construction de loutil de gestion des rfrentiels

(OGR) a t rsili pour dfaut du prestataire en octobre 2013. Un recours a t
dpos devant le comit consultatif de rglement amiable (CCRA).
Cour des comptes


COTEUX
87
valeur nette58 constate cette occasion est vraisemblablement dfinitive

et irrcuprable. Parmi les projets complmentaires au SI-Paye, seul le
projet offre SIRH (OSIRH) a abouti. Il nest cependant pas utilisable en
ltat puisquil ne peut tre raccord avec les applications PAY et ETR.
Les rfrentiels interministriels de gestion des ressources
humaines, de gestion administrative et de paie ont t revus et amliors.
Ils sont susceptibles, sous leur forme actuelle, dtre partags, voire mis
profit, dans la conduite de futurs projets, pour autant toutefois que
ladministration en assure effectivement la mise jour. Dans plusieurs
ministres, des pratiques irrgulires de paie ont pu tre rsorbes par la
rvision des barmes applicables ou par ladoption de textes de
rgularisation. La ncessit de conduire un dialogue structur avec
loprateur a, en outre, incit certains ministres clarifier et renforcer
la gouvernance de leurs projets SIRH ainsi qu revitaliser les travaux
engags sur certains projets anciens59.
Sans mme que ltat ne dploie le SI-Paye, des organisations plus
modernes et plus efficientes ont t mises en place, ou sont en passe de
ltre, dans la plupart des ministres. Elles devraient se traduire par des
gains defficacit dont lampleur reste, ce stade, largement inconnue.
Des rformes de lorganisation et du fonctionnement des SLR ont,
par ailleurs, permis la DGFiP de supprimer environ un tiers de leur
effectif. Ce rsultat laisse penser que les gains attendus du programme
ONP auraient pu tre obtenus par dautres moyens que la mise en uvre
dun nouvel outil informatique ou quils ont t sous-estims.
En tout tat de cause, les objectifs de rduction de postes affichs
par les concepteurs du programme sont loin dtre atteints.
Au total, le programme ONP na contribu que trs indirectement
lamlioration du circuit de paie des agents de ltat. Les quelques
lments porter son actif, dont il nest pas acquis quils persistent dans
la dure, sont sans commune mesure avec les ressources considrables
quil a consommes, que la Cour estime au minimum 346 M.
58
Ce montant amortissable est calcul partir des paiements au matre duvre du SIPaye. Il nintgre pas les frais indirects supports par ltat (personnel, matriel, etc.).
59
Par exemple SIRHEN, lanc en 2006 au sein du ministre de lducation nationale.
Cour des comptes

88
COUR DES COMPTES
B - Une modernisation qui reste raliser

1 - Lavenir de loprateur national de paie
Depuis les dcisions du mois de mars 2014, loprateur national de
paie a entam une rduction de prs de moiti de son effectif. Le 27 juin
2014, une runion interministrielle a prvu quil serait dissous avec
labrogation de son dcret constitutif.
Les missions affrentes la paye seraient transfres la DGFiP
tandis que les autres choiraient un nouveau service comptence
nationale charg dassister les ministres60 et dappuyer une direction de
programme lgre auprs de la DISIC. Il aurait t sans doute plus
pertinent dintgrer ces missions au champ de comptence de la DGAFP
plutt que de crer une nouvelle structure.
2 - Le devenir des SIRH ministriels
Ltat sapprte recentrer ses efforts sur les projets SIRH
ministriels afin quils puissent, terme, alimenter directement les
applications existantes PAY et ETR dans les formats de donnes quelles
acceptent. Les projets SIRH ministriels devraient donc se poursuivre. Or
certains dentre eux se trouvent placs sur des trajectoires risques, en
termes de cots comme de dlais61, avant mme ladaptation de leurs
spcifications fonctionnelles lexigence dune alimentation de la chane
de paie existante. Les interconnexions entre les SIRH ministriels et les
applications PAY et ETR seraient, quant elles, pilotes par une direction
de programme interministrielle place sous lautorit du DISIC.
60
Maintenir les rfrentiels communs lensemble des systmes dinformation, grer

loffre SIRH, relancer la conception dun systme dinformation dcisionnel, grer les
bases interministrielles dappui RH, soutenir les ministres recourant une solution
HR Access.
61
Ainsi, les cots du projet SIRHEN, initialement valus 80 M, taient estims
200 M hors titre 2 fin 2012 puis 290 M fin 2013. Un audit externe du projet est
en cours, lissue duquel il pourrait tre significativement rorient.
Cour des comptes


COTEUX
89
3 - La refonte de la chane de paie

Au lancement du programme ONP, lapplication PAY tait juge
obsolte et peu volutive. Elle survivra pourtant au SI-Paye conu pour
lui succder.
Une nouvelle prolongation de la dure de vie de lapplication PAY
suppose toutefois, compte tenu des technologies vieillissantes quelle
mobilise, quelle fasse lobjet dune refonte fonctionnalits constantes
dans les dlais les plus brefs. Sans tre aussi complexe que le programme
ONP lui-mme, cette opration nest pas sans risques. Son succs dans les
dlais impartis nest pas garanti. Les dpenses supplmentaires quelle
occasionne simputent au passif du programme ONP.
Une fois cette refonte opre, lapplication PAY devrait tre
enrichie au plan fonctionnel afin de renforcer son auditabilit et
leffectivit du contrle interne comptable et de prendre en compte les
obligations lies la dclaration sociale nominative (DSN).
Des volutions ultrieures pourraient viser rduire les dlais de
prise en compte des vnements de gestion et favoriser de nouvelles
conomies de fonctionnement et de personnel dans les ministres et les
SLR, notamment grce la dmatrialisation des procdures de paie.
4 - Le pilotage et la rgularit des dpenses de personnel
Lchec du programme ONP, et par suite labsence de systme
dinformation dcisionnel (SID), laissent la direction du budget et la
DGAFP dpourvues dun outil leur permettant damliorer leur expertise
de la masse salariale. Cette situation sannonce durable, compte tenu des
dlais de refonte des outils PAY et ETR. Des palliatifs sont cependant,
ds aujourdhui, envisageables62.
Le SI-Paye devait contribuer rsorber certaines pratiques
irrgulires de paie ayant cours dans les ministres. Compte tenu de
labandon de sa mise en service, la Cour recommande que soient mis en
place des outils et des procdures de dtection systmatique, organisant
62
Les restitutions Chorus noffrant pas le niveau de finesse ncessaire, deux options
peuvent tre envisages : une amlioration de linfocentre INDIA-REMU ou le
recours au fichier inter-fonctions publiques de lINSEE : le systme dinformation sur
les agents des services publics (SIASP).
Cour des comptes

90
COUR DES COMPTES
notamment le croisement rgulier des donnes stockes dans les SIRH

ministriels et de celles issues des journaux de lapplication PAY afin
didentifier, au moyen dalgorithmes cibls, les lments de rmunration
susceptibles de donner lieu des pratiques scartant du droit applicable.
Une fois ces pratiques dtectes, leur rsorption devrait tre
organise sans dlai, par la correction du fonctionnement des modules de
pr-liquidation de la paie ou par la prise des actes rglementaires idoines.
5 - Le futur des grands projets informatiques de ltat
Depuis 2011, ltat a renforc les procdures dencadrement de ses
grands programmes informatiques. Ainsi, la cration de la DISIC a vu la
mise en place dune procdure dexamen systmatique de la viabilit des
projets dampleur significative63. Plus rcemment, les systmes
dinformation relatifs des fonctions transversales de ltat ont t placs
sous lautorit formelle des services du Premier ministre et une procdure
de revue systmatique de la valeur et de la rentabilit des investissements
informatiques de ltat a t institue64. Par ailleurs, la responsabilit de
la politique de dveloppement des systmes dinformation transverses a
t confie aux secrtaires gnraux ministriels65.
Ces divers garde-fous ne sauraient, eux seuls, pallier les
difficults que rencontre ltat dans la dfinition et la mise en uvre de
sa stratgie en matire de systmes dinformation. Ils ne permettront par
exemple pas dexiger que la future modernisation de la chane de paie
saccompagne dun chantier de simplification du droit de la fonction
publique. Ils sont cependant de nature limiter le risque quun projet
aussi ambitieux et aussi fragile que le programme ONP soit lanc par
ladministration dans les annes venir.
63
Cf. dcret du 21 fvrier 2011 portant cration d'une direction interministrielle des
systmes d'information et de communication de ltat.
64
Cf. dcret du 1er aot 2014 relatif au systme d'information et de communication de
ltat.
65
Cf. dcret du 24 juillet 2014 relatif aux secrtaires gnraux des ministres.
Cour des comptes


COTEUX
91

Ltat fait face une contrainte budgtaire stricte qui appelle des
efforts rigoureux de matrise de ses dpenses, en particulier ses dpenses
de fonctionnement. De nouveaux outils informatiques, des procdures de
gestion simplifies et des organisations rationalises sont susceptibles dy
contribuer de faon dcisive.
Il tait donc lgitime que ltat entreprenne de rformer le circuit
de paie de ses agents compte tenu des technologies vieillissantes utilises
et des gains defficacit susceptibles dy tre dgags. Lchec enregistr
par le programme ONP vient cependant illustrer que le volontarisme
nest pas, lui seul, gage de succs.
Les concepteurs du programme ont poursuivi des objectifs trop
nombreux et avec un niveau dambition trop lev. Ils ont surestim les
apports potentiels de loutil informatique la modernisation de ltat
employeur et ont nglig la disparit des cultures des multiples
gestionnaires de ressources humaines qui le composent.
Les diverses matrises douvrage impliques dans le programme
taient fragiles et leurs responsables ne se sont pas suffisamment
coordonns. Les gestionnaires de crdits et les directions de rattachement
nont pas assur un contrle suffisant de leur activit. Le recours une
assistance matrise douvrage na pas permis de corriger ces dfauts.
En dpit des fragilits de larchitecture du programme et de son
organisation, les ministres successifs en ont valid le lancement, sans
avoir recours pralablement une expertise technique extrieure ni faire
preuve ensuite de la vigilance ncessaire.
Laccumulation des insuffisances, individuelles et collectives, a
conduit lchec du programme ONP, neuf annes aprs sa dfinition,
car, alors mme que la recette du SI-Paye a t prononce, aucun SIRH
ministriel nest en situation de sy raccorder.
Cet chec patent, aprs celui enregistr par le systme de paie
Louvois, est dune particulire gravit en raison des ressources
dpenses en pure perte, des incertitudes persistantes pesant sur le
devenir de la chane de paie et de lampleur des dysfonctionnements
administratifs qui lont provoqu.
Il aurait pu tre vit si ltat avait privilgi une conception
prudente, combinant des mesures de simplification, une trajectoire par
paliers et une analyse technique exigeante, afin datteindre les objectifs
du programme ONP, au prix dun assouplissement des chances.
Cour des comptes

92
COUR DES COMPTES
De mme, une gouvernance forte et constante, place sous lgide

dune autorit centrale unique, impliquant troitement loprateur, les
matrises douvrage des SIRH et les ministres chargs du budget et de la
fonction publique, aurait seule permis de mobiliser, dans la dure, les
multiples acteurs impliqus tout en sadaptant aux invitables alas, avec
ractivit et moindre cot. Un recours plus rgulier laudit technique
extrieur aurait galement t souhaitable.
Faute davoir mis en uvre ces principes de bonne gestion, ltat
a t conduit, aprs y avoir consacr en vain des ressources
considrables, abandonner son ambition de refondre intgralement le
circuit de paie de ses agents.
Sagissant de la modernisation du circuit de paie des agents de
ltat qui reste conduire, la Cour formule les recommandations
suivantes :
1. refondre lapplication PAY pour assurer sa prennit en
prservant lensemble de ses fonctionnalits, puis prparer la
prise en compte de la dclaration sociale nominative (DSN),
lextinction de lapplication ETR et la dmatrialisation des
processus de paie (DGFIP) ;
2. poursuivre les efforts visant doter la DGAFP et la direction
du budget dun outil de suivi et de simulation de lvolution de
la masse salariale de ltat (CISIRH) ;
3. mettre en place les outils et les procdures permettant de
dtecter puis de rsorber systmatiquement les pratiques
irrgulires de paie (CISIRH, DGAFP).
Cour des comptes

Rponses
Rponse du Premier ministre .................................................................... 94
Rponse de la prsidente de loprateur national de paye (ONP) ............. 98
Destinataires nayant pas souhait rendre

leurs observations publiques
Vice-prsident de Capgemini
Directrice gnrale du Crdit municipal
Cour des comptes

94
COUR DES COMPTES
RPONSE DU PREMIER MINISTRE

S'agissant du lancement du programme et de l'implication des
directions de rattachement de l'oprateur national de paie (ONP), il
convient de rappeler que ce projet rpondait un impratif de
modernisation d'une fonction stratgique comprenant la chane de
gestion administrative des ressources humaines et la paye des agents de
l'tat.
Le programme, lanc en 2006, devait ainsi assurer le
remplacement d'une application (PAY) dont la conception tait ancienne,
dgager des gains de productivit en automatisant et en intgrant
davantage les processus et amliorer le service rendu aux agents et leur
employeur. Enfin, il devait permettre de collecter les informations
indispensables au suivi par l'tat de toutes les composantes de sa
politique salariale.
Si le constat tabli par la Cour des comptes sur l'absence d 'une
autorit centrale assurant la responsabilit du programme SIRH/SI-Paye
dans son ensemble est partag, il me parat utile de souligner que les
services de l'tat, notamment ceux de la Direction Gnrale de
l'Administration et de la Fonction Publique (DGAFP) et de la Direction
Gnrale des Finances Publiques (DGFiP), auxquelles l'ONP tait
rattach, ainsi que la Direction du Budget (DB), ont largement apport
leur expertise ainsi que leur soutien oprationnel et technique
l'ensemble du programme.
La DGFiP a ainsi mobilis ses ressources pour contribuer la
russite du dploiement oprationnel du projet en mettant disposition
de l'ONP de nombreux personnels, en participant aux travaux sur le
calculateur de paye et sur la dtermination du cadre comptable (mise en
uvre d 'un plan comptable, traabilit des oprations, synchronisation
des rfrentiels, etc...). Elle a galement fait voluer sensiblement
l'organisation de son rseau, et plus particulirement les services
liaisons-rmunrations en charge de la paye afin de prparer le
dploiement oprationnel de l'oprateur.
La DGAFP a t mobilise par la validation des rgles de paye et
de gestion du calculateur dvelopp par l'ONP. Les travaux mens dans
ce cadre ont notamment permis de rsorber de nombreux carts entre les
pratiques de gestion et les textes normatifs. titre d'exemple, sur
cinquante-cinq dispositifs indemnitaires existants au ministre de
l'agriculture, vingt et un ont fait l'objet d'une abrogation ou d'un retour
un texte rglementaire. Ces travaux ont galement permis de simplifier
Cour des comptes


COTEUX
95
les rgles de rmunration en matire d'harmonisation des primes, de

supprimer plusieurs dizaines de dispositifs ou encore de procder la
ralisation d'un livre blanc qui recense l'ensemble des rgimes
indemnitaires existants.
Il convient galement de rappeler que la simplification des rgles
de paye des agents de l'tat constitue l'un des moteurs des rformes
structurantes que conduit la DGAFP depuis plusieurs annes, tant en
matire de fusions statutaires (plusieurs centaines de corps ont ainsi t
fusionns), que de simplifications indemnitaires.
Aprs une phase d'audit et d'analyse approfondie des scnarios
envisageables, lance en 2012, le Gouvernement a pleinement pris ses
responsabilits afin de rorienter le programme.
Ds 2010-2011, de premires alertes ont t mises par les
directions concernes qui ont conduit prendre plusieurs dcisions : le
lancement par le comit d'orientation stratgique (COS) du 9 dcembre
2010 d'une mission d'audit suite au dcalage du calendrier de conception
dtaille du calculateur de paye ; la cration d'un groupe de travail sur
la matrise des risques (COS du 7 avril 2011) ; l'organisation, ds
octobre 2011, de runions interministrielles rgulires.
partir de l't 2012, un suivi rapproch du programme a t mis
en place en lien troit avec la ministre de la rforme de l'tat, de la
dcentralisation et de la fonction publique. Ce suivi a t dcid en
raison des nouveaux dcalages de raccordement des ministres constats
au premier semestre 2012 et des surcots qui en dcoulaient. Plusieurs
missions et audits ont ainsi t mens sur la priode 2012-2013 : une
mission a t confie l'Inspection gnrale des finances et au Conseil
gnral de l'conomie, de lindustrie, de l 'nergie et des technologies
(CGEIET), un audit de la DGFiP a t ralis sur la prennit des
applications PAY et ETR et un audit a t lanc par la direction
interministrielle des systmes d'information et de communication
(DISIC), en fvrier 2013, sur l'architecture fonctionnelle et technique du
programme.
Leurs rsultats ont amen le Premier ministre, en accord avec les
ministres de tutelle de l'ONP, confier au directeur interministriel des
systmes d'information et de communication (DISIC) une mission de
refondation du programme informatique le 1er juillet 2013.
Cette mission a confirm les risques financiers et de calendrier du
projet, dj identifis par les prcdents audits, et permis de prciser les
risques techniques et oprationnels associs au dploiement du nouveau
calculateur de paie. Les rflexions engages ont conduit dfinir trois
Cour des comptes

96
COUR DES COMPTES
priorits qui devaient tre poursuivies dans le cadre du programme :

scurisation de la chane de paye, amlioration du pilotage et du suivi de
la masse salariale et poursuite de la modernisation de la chane de paie.
Sur la base des travaux du DISIC, aprs changes avec tous les
ministres concerns et en plein accord avec le ministre de l'conomie et
des finances, la ministre de la rforme de l'tat, de la dcentralisation et
de la fonction publique et le ministre dlgu charg du budget, il a t
dcid, suite la runion du 4 mars 2014 prside par le directeur de
cabinet du Premier ministre, d'arrter le dploiement du SI-Paye et de
rorienter fondamentalement le projet sans abandonner l'ambition de
modernisation de la chane RH-Paye.
En effet, la modernisation de la chane SIRH-Paye de l'tat reste
une priorit du gouvernement et les travaux doivent tre poursuivis en ce
sens. ce titre, la Cour des comptes formule plusieurs recommandations
qui appellent les remarques suivantes.
S'agissant de la scurisation durable de la paye des agents de
l'tat, le projet engag ds le second semestre 2014 sous la
responsabilit de la DGFiP vise assurer la conversion,
fonctionnalits constantes, des applications de paye existantes vers des
technologies permettant d'en scuriser le fonctionnement dans la dure.
Un second axe de modernisation des applicatifs de rmunration aura
pour but d'enrichir l'application PAY. Dans ce cadre, des travaux
prparatoires la dclaration sociale nominative (DSN) et la
dmatrialisation seront prochainement engags. L'objectif de ces
travaux est d'assurer une mise disposition des agents de l 'tat d'un
bulletin de paye dmatrialis et une gestion des pices justificatives au
format dmatrialis.
Concernant l'amlioration des outils de pilotage de la masse
salariale et des emplois, il convient de prciser que les outils de suivi et
de simulation de l'volution de la masse salariale et des emplois publics,
indispensables dans le contexte budgtaire actuel, seront renforcs. Les
travaux engags ont pour objectif d'enrichir court terme les donnes de
l'actuel systme dcisionnel sur le champ de la fonction publique d'tat
et, s'agissant du pilotage pour l'ensemble des administrations publiques,
de dvelopper des exploitations spcifiques par le service statistique
ministriel de la DGAFP du systme d'information sur les agents des
services publics de lINSEE qui sera terme aliment par les
dclarations sociales nominatives des employeurs publics.
La cration du service comptence nationale dnomm Centre
Interministriel de Services Informatiques relatif aux Ressources
Humaines permettra d'appuyer la modernisation des SlRH des ministres
Cour des comptes


COTEUX
97
et de contribuer la russite du nouveau programme de modernisation

SlRH-Paye. Si la Cour doute de la pertinence de la cration de ce
nouveau service, il est toutefois apparu ncessaire qu'un service ddi
soit maintenu pour atteindre les objectifs du programme, assurer la
coordination interministrielle et contribuer dfinir une nouvelle
trajectoire. Le service est charg, sous la tutelle du ministre des finances
et des comptes publics et de la ministre de la dcentralisation et de la
fonction publique, de contribuer l'ensemble des chantiers de
modernisation de la chane SlRH-Paye, savoir la modernisation des
SIRH, la dmatrialisation, la construction et la mise en uvre d'un
systme d 'information dcisionnel destin amliorer le pilotage des
emplois et de la masse salariale. Ses travaux viendront l'appui du
chantier de rationalisation indemnitaire conduit par la DGAFP.
Ses effectifs et ses moyens de fonctionnement, ports par le budget
du ministre des finances et des comptes publics, ont t fortement revus
la baisse en cours d'anne 2014 et en PLF 2015 par rapport ceux du
service oprateur national de paie , en cohrence avec son primtre
de missions plus restreint.
Une gouvernance oprationnelle et renforce est galement
associe la rorientation du programme de modernisation des systmes
d'information des ressources humaines. Cette gouvernance repose sur
une direction de programme, place sous l'autorit du DISIC, charge de
veiller la cohrence et l'excution des projets ministriels et
interministriels concernant les ressources humaines. Elle n'assure pas le
dveloppement des projets informatiques, qui restent placs sous la
responsabilit des ministres, mais prend en charge les actions
stratgiques transversales, comme les relations avec les diteurs majeurs
retenus par l'administration ou les grands intgrateurs intervenant sur les
projets ministriels et interministriels.
Deux comits ont t crs : un comit mtier interministriel,
prsid par la DGAFP, et un comit directeur interministriel, prsid
par le DISIC, auquel participent les secrtaires gnraux des ministres.
Ce dernier doit veiller garantir la cohrence entre le programme et les
orientations mtiers arrtes par le premier comit et en matriser les
risques.
Une runion interministrielle semestrielle suit l'avancement du
programme et soumet mon arbitrage les dcisions les plus stratgiques.
S'agissant de la scurisation des grands projets informatiques de
l'tat, les proccupations de la Cour sont galement partages par le
Gouvernement. Cette scurisation fait dsormais l'objet d'un dispositif
spcifique plac sous la responsabilit de la DISIC, qui examine les
Cour des comptes

98
COUR DES COMPTES
projets importants, en analyse toutes les composantes, y compris

rglementaires et organisationnelles, et formule des recommandations.
Son avis, conforme depuis le dcret du 1er aot 2014, s'impose aux
ministres et lui permet de suivre la mise en uvre de ses
recommandations. Cette direction peut galement intervenir sur les
projets rencontrant des difficults. La mise en place de la direction de
programme SIRH/paye est l'illustration de la scurisation des oprations
les plus sensibles.
Au-del des travaux spcifiques aux grandes oprations, la DISIC,
en lien avec l'ensemble des ministres, dfinit et met en place les
pratiques ncessaires la bonne gouvernance des projets d'extension ou
de modernisation des services numriques offerts aux agents ou aux
usagers des services publics de l 'tat. L'analyse critique pralable des
processus de gestion fait galement partie des axes majeurs de cette
nouvelle gouvernance.
RPONSE DE LA PRSIDENTE DE LOPRATEUR NATIONAL

DE PAYE (ONP)
Mes remarques antrieures ayant t prises en considration par
la Cour, je ne souhaite pas apporter de rponse ce rapport.
Cour des comptes

2
Le MuCEM : une gestation laborieuse,
un avenir incertain
_____________________ PRSENTATION_____________________
rig en tablissement public administratif par le dcret du
21 fvrier 2013, le Muse des civilisations de lEurope et de la
Mditerrane (MuCEM) est issu de la dlocalisation Marseille du
muse national des Arts et traditions populaires (MNATP) install
lorigine la lisire du Bois de Boulogne dans le XVIe arrondissement de
Paris, dont il a repris les collections, et dun projet scientifique et
culturel revu et largi loccasion de ce transfert.
Inaugur le 7 juin 2013 dans le cadre de lopration Marseille
capitale europenne de la culture , le MuCEM constitue, avec la
Philharmonie, lun des derniers grands chantiers culturels du ministre
de la culture et de la communication.
Vaste ensemble musal et patrimonial (40 000 m) qui participe
la requalification de la faade maritime de Marseille dans lancienne
zone du port industriel de la Joliette, le MuCEM prsente une double
spcificit : dune part, il sagit de la seule exprience de
dconcentration totale dun muse national et de ses collections en
rgion, avec le dmnagement intgral de prs dun million de pices de
Paris Marseille ; dautre part, la construction des rserves de ce muse
constitue le seul exemple de partenariat public-priv (PPP) conduit par
le ministre de la culture et de la communication.
Laccueil positif de la critique et lengouement du public ds son
ouverture (3,4 millions de visiteurs entre juin 2013 et septembre 2014)
attestent que le MuCEM a incontestablement remport son pari de doter
Marseille dun btiment culturel emblmatique. Ce succs ne saurait
toutefois dissimuler les multiples vicissitudes qui ont maill la conduite
de ce projet dont la ralisation aura ncessit au moins 350 M :
atermoiements politiques et administratifs (I), gestion dispendieuse de la
phase de prfiguration (II), complexit de lopration immobilire et
drive des cots (III). La Cour sinterroge enfin sur lavenir de cet
quipement culturel prestigieux (IV).
Cour des comptes

100
COUR DES COMPTES
Photo n 1 : vue du MuCEM
Cour des comptes

LE MUCEM : UNE GESTATION LABORIEUSE, UN AVENIR INCERTAIN
101
I - Un objet culturel mal identifi

Fond en 1937 par Georges Henri Rivire, situ depuis 1972 dans
un btiment isol et mal accessible jouxtant le bois de Boulogne, le muse
national des arts et traditions populaires (MNATP) tait confront depuis
la fin des annes 1980 une dsaffection du public (le nombre de
visiteurs tait pass de 100 000 en 1982 30 000 dix ans plus tard). Il ne
parvenait pas se renouveler, ne tirant aucun profit du regain du
rgionalisme et de lintrt pour lcologie lorigine de certains muses
de socit (tels les comuses ) dont la multiplication sur le territoire
pouvait tre interprte comme une contestation du grand muse national
de synthse quambitionnait dtre le MNATP.
Le MuCEM est donc n de la rencontre entre le besoin de trouver
un second souffle pour ce muse parisien peu frquent et la recherche
par Marseille dun projet culturel emblmatique. Le projet du MuCEM
nen a pas moins souffert, au cours de sa longue gestation (2000-2013)
des fluctuations politiques et de linsuffisante clart des orientations
scientifiques qui ont prsid sa cration.
A - Un processus dcisionnel chaotique

Contrairement aux grandes ralisations musales ou culturelles du
XXe sicle quont t le Centre Pompidou, la Bibliothque
Franois Mitterrand ou le Muse du Quai Branly, le projet du MuCEM
na pas bnfici lorigine dun soutien politique fort.
De 2000 2008, lhistoire du muse est, de fait, celle dune longue
srie darrts et de remises en question dont il ne serait sans doute jamais
sorti sans la dsignation de Marseille comme capitale europenne de la
culture le 16 septembre 2008.
En effet, bien que la dcision de dlocaliser le MNATP Marseille
ait t prise ds mai 2000 par le comit interministriel damnagement et
de dveloppement durable des territoires (CIADT) et que lextension de
son primtre musographique aux civilisations de lEurope et de la
Mditerrane ait t arrte en 2001, laboutissement du projet relatif la
cration de ce nouveau muse est rest en suspens jusquen 2008.
Certes, une tape dcisive a pu sembler franchie avec le lancement,
en 2003, de lappel projet pour la construction du muse qui a
dbouch, en fvrier 2004, sur le choix de Rudy Ricciotti comme
Cour des comptes

102
COUR DES COMPTES
architecte du btiment. Toutefois, faute dun travail prparatoire suffisant,

le projet a encore pitin pendant trois ans, avant dtre suspendu, puis
gel en 2007 dans le cadre de la rvision gnrale des politiques
publiques (RGPP).
Lors dune visite Marseille, le 14 janvier 2008, le Premier
ministre a finalement annonc la reprise du projet qui sest retrouv
inscrit, en dcembre 2008, sur la liste des priorits du plan de relance
aprs la dsignation de Marseille comme capitale europenne de la
culture.
Dsormais engag, le projet a bnfici du lancement de lUnion
pour la Mditerrane dont il est devenu lexpression la plus symbolique.
En septembre 2009 a t cre lassociation de prfiguration du
MuCEM. En dcembre de la mme anne, le contrat de partenariat
public-priv pour le centre de conservation et de ressources du muse a
t conclu.
Les travaux, dont la matrise douvrage a t confie
ltablissement public de matrise douvrage des travaux culturels
(MOC)66, ont t engags en mars 2009 dans le Fort Saint-Jean,
marquant le redmarrage, cette fois-ci dfinitif, du chantier.
B - Une dfinition musographique mouvante

Malgr cette longue gestation, la dcision de lancer le MuCEM na
pas t prcde ni accompagne dune rflexion approfondie du
ministre de la culture et de la communication sur le sens et la place des
muses de socit dans la politique culturelle de ltat la lumire des
nombreuses initiatives des collectivits territoriales. Il a galement pti de
la difficult des tutelles dgager clairement et rapidement, au-del dune
nouvelle dnomination et dune rorientation gographique, un contenu
musal pertinent pour le futur tablissement.
La cration du MuCEM na par ailleurs pas t prise en
considration dans les arbitrages rendus sur dautres quipements
nationaux, quil sagisse au premier chef du muse du Quai Branly,
66
Par la convention de mandat du 8 dcembre 2006, complte par six avenants entre
2009 et 2012, le ministre de la culture et de la communication a confi lEMOC,
puis lOprateur du patrimoine et des projets immobiliers de la culture (OPPIC) la
matrise douvrage des travaux du MuCEM.
Cour des comptes

103
ouvert en 2006, de la Cit nationale de lhistoire de limmigration ouverte

en 2007 en lieu et place de lex-Muse national des arts africains et
ocaniens ou du Muse de lHomme ferm pour rnovation en 2009 et
dont la rouverture est dsormais prvue en 2015. Or, par maints aspects
patrimoniaux ou programmatiques, sagissant notamment des expositions
et des prts duvres, ces institutions peuvent avoir des objectifs qui se
recoupent. En rgion, il est galement peu comprhensible que le Muse
des confluences Lyon67 ait vu le jour presque simultanment avec le
MuCEM sans que ces deux projets de muses de socit naient t relis
entre eux, ne serait-ce que pour partager leurs expriences respectives.
Certes, entre 2000 et 2009, sminaires, colloques, rencontres
scientifiques se sont succd sans toutefois parvenir dboucher sur une
vision claire du rle du MuCEM au sein du rseau des muses de socits
et de la place des collections des arts et traditions populaires (ATP)68 dans
ce nouveau muse.
Ds le dpart, le projet du MuCEM sest heurt, et se heurte
encore, la difficult originelle de faire concider une collection
essentiellement franaise, centre sur la socit prindustrielle, avec un
projet scientifique et culturel (PSC) dsormais ax sur les civilisations de
lEurope et de la Mditerrane. Malgr les deux PSC labors
successivement en 2002, puis en 2012, ce grand cart entre le muse et
ses collections na jamais t totalement surmont. Le contenant le
geste architectural la donc trs vite emport sur le contenu le projet
scientifique.
De fait, en dpit des dix dernires annes dune politique
dacquisition dobjets tourne vers les cultures europennes et
mditerranennes, les collections du MuCEM demeurent majoritairement
franaises. Sur les 250 000 objets 3D conservs (hors livres et
reprsentations sur divers supports), environ 20 % sont aujourdhui de
provenance extra-franaise dont 8 % seulement issus de la Mditerrane,
soit environ 22 000 pices. Selon le projet scientifique et culturel labor
en 2012, le rquilibrage des collections selon une orientation plus
67
Le cot de construction de cet quipement qui doit ouvrir le 20 dcembre 2014 est
estim 239 M HT (source : conseil gnral du Rhne).
68
Ces rflexions donneront lieu la publication de onze rapports sur le devenir du
MNATP, qui ne semblent pas avoir, pour autant, facilit la dfinition du projet.
Comme le relve juste titre le programme scientifique et culturel (PSC) du MuCEM
publi en 2012, la richesse des dbats autour du programme musographique nest
pas arriv dissiper le flou qui imprgnait le projet. Sans doute y a-t-elle contribu un
peu .
Cour des comptes

104
COUR DES COMPTES
mditerranenne et moins exclusivement nationale est un long travail qui

prendra plus dune dcennie .
II - Une prfiguration et un portage juridique

dispendieux
La monte en puissance du projet a galement t entrave par la
gouvernance complexe adopte pour sa prfiguration.
Alors que la forme du service comptence nationale (SCN)
apparaissait peu adapte69 au pilotage dun projet de cette ampleur, la
cration dun tablissement public administratif (EPA) a sans cesse t
retarde. Bien quun premier projet de dcret instituant la MuCEM en
EPA ait t prt ds 2004, ce nest quen 2013 que la transformation a t
finalement opre. Ces tergiversations sur le statut juridique du MuCEM,
qui ont dur neuf ans, ont conduit une duplication des structures de
prfiguration et une dispersion gographique entre Paris et Marseille
des quipes charges du projet. Le portage juridique du MuCEM a ainsi
t exerc par deux entits distinctes :
- le SCN MuCEM qui sest substitu en juin 200570 au MNATP et a
repris lintgralit de ses personnels, la gestion de ses locaux
parisiens et de son antenne dlocalise Marseille ds 2002 et forte
dune dizaine dagents ;
- lassociation de prfiguration du MuCEM mise en place en 200971
pour dynamiser le projet et surmonter les difficults concilier le
statut juridique de SCN et les exigences oprationnelles inhrentes
la conduite dune telle opration.
Si les lourdeurs administratives du service comptence nationale
et les rticences de son personnel lgard du nouveau projet expliquent
largement son dmarrage manqu, la cration dune association de
prfiguration en 2009 nen a pas pour autant simplifi la gestion. Bien
69
En raison de labsence de personnalit juridique et dautonomie financire.

Larrt du 15 juin 2005 modifiant larrt du 16 dcembre 1998 a ainsi remplac le
MNATP par le MuCEM dans la liste des muses rigs en SCN.
71
Ses statuts (loi de 1901) ont t dposs la prfecture des Bouches-du-Rhne le
3 septembre 2009 et la dclaration de sa cration a t publie au Journal officiel du
12 septembre 2009.
70
Cour des comptes

105
que lquipe de cette association se soit montre la hauteur de sa

mission, le portage du projet par deux entits, voire trois, si lon compte
lantenne du SCN installe Marseille, a conduit une dilution des
responsabilits et un alourdissement des cots de fonctionnement et de
personnel.
A - Les graves carences du service comptence

nationale (2005-2013)
La gestion des ressources humaines et des effectifs affects au
MuCEM a t particulirement dfaillante.
Ainsi, entre la fermeture dfinitive du btiment du MNATP en
septembre 2005 et le lancement des ngociations avec les organisations
syndicales en mars 2011, aucune dcision relative au reclassement des
personnels parisiens du SCN MuCEM na t prise. Cette inertie apparat
dautant plus critiquable que sur les 125 ETP que compte aujourdhui le
MuCEM, seuls 23 agents (soit 18,4 % du total) proviennent du service
comptence nationale, la majorit dentre eux (16 sur 23) tant dj
depuis longtemps en fonction Marseille au sein de lantenne locale du
SCN.
La transformation du MNATP en MuCEM, la fermeture du site
parisien au public et le projet de transfert du muse Marseille,
initialement prvu pour 2008, nont donn lieu aucune adaptation
notable des effectifs, donc de la masse salariale du SCN.
Or, malgr limportance des effectifs maintenus Paris (100 agents
en moyenne sur la priode 2005-2011) dans un muse sans exposition ni
visiteurs, ceux-ci nont pas t raffects la tche prioritaire que
constituait le traitement des collections pralablement leur transfert vers
Marseille (inventaire, rcolement des fonds, dpoussirage, prises de
mesures, photographies, ventuels traitements l'anoxie72 et oprations de
restauration).
72
Le traitement par anoxie consiste placer les collections dans une enceinte scelle
dont on retire loxygne par apport dazote afin dliminer les organismes xylophages
ou les termites, ainsi que les ventuels ufs ou larves.
Cour des comptes

106
COUR DES COMPTES
Tableau n 1 : volution des effectifs du SCN MuCEM par filire

entre 2005 et 2013
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
Personnel technique
11
11
11
10
10
11
10
Personnel administratif
17
16
16
17
14
12
13
Personnel scientifique
29
29
28
26
30
29
21
18
Personnel de surveillance
40
36
35
32
31
30
21
12
18
15
13
73
Autres
Effectifs physiques
hors vacataires
Total ETP
97
92
90
85
97
100
80
54
94,4
89
87,6
82,4
94,5
96,7
77,3
51,8
6,8
13
13
13
13
14
nc
103
98
110
113
94
Chantier des collections

(vacataires)
Total (effectifs physiques)
97
92
Source : Cour des comptes, partir des donnes ministre de la culture et MuCEM
Devant la lenteur du chantier des collections (fin 2008, seuls

69 417 objets avaient t rcols et 43 024 objets traits) et malgr le
recours 13 vacataires (en sus des effectifs permanents) employs 80 %
de leur temps de 2005 2009, puis temps complet partir daot 2009,
le ministre na eu dautre choix que de recourir des prestataires
extrieurs partir de 2010.
Le maintien du SCN a donc surtout t un moyen de diffrer le
reclassement du personnel. Le ministre de la culture et de la
communication a prfr maintenir pendant des annes sur le site parisien
des MNATP des agents dont lactivit tait des plus rduites, plutt que
dengager une ngociation sociale et les raffecter dans les autres muses
nationaux.
Si lon neutralise les charges de personnel des agents employs
dans lantenne marseillaise du MuCEM, estimes 6,52 M de 2005
2013, ainsi que la masse salariale correspondant lanne 2005 au cours
de laquelle le muse ntait que partiellement ferm au public, le cot du
maintien du personnel sur le site parisien ferm slve 23,85 M sur
lensemble de la priode sous revue. Ce chiffre constitue une estimation
basse dans la mesure o il ninclut pas les sommes alloues la
73
Certains postes nont pas pu tre rattachs une filire particulire, car ils figurent
sous lappellation postes cabinet ou agents non titulaires dans les tableaux du
ministre, sans autre prcision.
Cour des comptes

107
rmunration de la dizaine de vacataires affects (en plus des agents

permanents du muse) au chantier des collections.
B - Les structures de prfiguration

Tout en continuant demployer ses agents une activit dsormais
rsiduelle, le SCN nen a pas moins confi une antenne marseillaise,
spcialement constitue cet effet, la charge de mener bien la
prfiguration du futur muse. Cette structure stant avre au bout du
compte peu oprationnelle, il est apparu ncessaire, au moment o le
projet dmarrait vraiment, de transfrer cette tche une association de
prfiguration qui a t cre en 2009.
1 - Lantenne marseillaise du SCN (2002-2013)

Ds juillet 2002, avant mme la transformation du MNATP en
MuCEM, une antenne du SCN tait installe Marseille. Dpourvue de
personnalit morale, cette antenne tait cense ancrer le futur muse dans
son territoire dadoption.
Une quinzaine dagents (entre 13 et 19), dont la moiti environ
appartenait la filire scientifique, y ont t en poste entre 2005 et 2013,
leur affectation sur le site marseillais ayant t ralise par le ministre de
la culture sans rdaction pralable de fiches de poste. En outre, alors quil
leur incombait dorganiser les expositions temporaires de prfiguration
quinze expositions de 2003 2010, attirant moins de 300 000 visiteurs en
sept ans ces agents navaient accs ni aux collections des ATP, encore
Paris, ni aux outils informatiques de gestion des fonds patrimoniaux de
ltat.
2 - Lassociation de prfiguration (2009-2013)

La relance du projet au dbut de lanne 2008 a conduit les
pouvoirs publics confier M. Stphane Martin, prsident du muse du
Quai Branly, une mission de rflexion destine fixer les objectifs et les
conditions de ralisation du futur muse. Constatant que le SCN MuCEM
y compris son antenne marseillaise , majoritairement compos de
scientifiques et de personnel de surveillance, ne comportait aucune
fonction de prfiguration oprationnelle, le rapport remis par celui-ci en
Cour des comptes

108
COUR DES COMPTES
aot 200874 invitait une rorganisation importante des quipes et des

missions confies au SCN MuCEM.
Faisant suite ce rapport qui pointait les carences du SCN dans la
conduite du projet, le ministre de la culture et de la communication a
dcid den confier le pilotage une association de prfiguration
laquelle ont t allous des moyens de fonctionnement spcifiques qui
nont pas donn lieu un prlvement de ressources, due concurrence,
sur les moyens affects au SCN.
La cration de lassociation de prfiguration sest donc traduite par
un gonflement tant des effectifs 58 personnes taient employes au sein
de lassociation en 201375 que des crdits allous au projet, les moyens
de fonctionnement du SCN nayant pas t revus la baisse.
Au total, sur la priode 2005 2013, les charges de
fonctionnement du SCN (44,14 M) et de lassociation de prfiguration
(14,08 M) se sont leves 58,2 M.
Tableau n 2 : charges de fonctionnement (personnel inclus) des
structures de prfiguration entre 2005 et 2013 (en M)
Total fonctionnement
du SCN
Total fonctionnement
de lassociation de
prfiguration
Total gnral
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
Total
4,36
5,45
5,67
5,31
6,29
6,09
5,1
4,63
1,24
44,14
0,15
1,45
2,94
9,54
6,44
7,54
8,04
14,17
4,36
5,45
5,67
5,31
14,08
1,24
58,22
La lenteur avec laquelle a t cre une structure juridique stable

capable dassurer une fonction de pilotage du projet avec lassistance de
lMOC, puis de lOprateur du patrimoine et des projets immobiliers de
la culture76, et labsence totale de dcision concernant la gestion des
personnels de lancien MNATP se sont donc rvles dispendieuses, et
sont venues sajouter aux cots de lopration immobilire.
74
Rapport sur le MuCEM, Stphane Martin, 4 aot 2008.

De 1 en 2009, le nombre de salaris est pass 9 en 2010, 15 en 2011, 57 en 2012
et 58 en 2013.
76
Cr par le dcret du 14 juillet 2010, loprateur du patrimoine et des projets
immobiliers de la culture (OPPIC) a remplac lEMOC.
75
Cour des comptes

109
III - Une opration immobilire

particulirement complexe
Ensemble de 40 000 m, rpartis dans trois btiments (btiment
Ricciotti dit btiment J4 , Fort Saint-Jean et Centre de conservation et
de ressources) sur deux sites distincts (port de la Joliette et quartier de la
Belle-de-mai), le MuCEM procde dune opration immobilire
particulirement complexe en raison de la diversit des espaces et du
caractre trs mouvant du projet. Paradoxalement, la longue priode de
gestation du MuCEM na pas t mise profit pour stabiliser un schma
architectural rest volutif jusquaux derniers arbitrages concernant le
Fort Saint-Jean en 2010.
A - La conduite de cinq oprations distinctes

La construction du muse aura ncessit la conduite simultane de
cinq oprations distinctes pour un cot total de 233,37 M, dont 8,74 M
de frais dtudes et 224,63 M de travaux comprenant :
- la construction du btiment J4 : geste architectural confi Rudy
Ricciotti, ce btiment dune surface de 15 000 m devenu lemblme
du muse a t financ hauteur de 62,11 M (52 %) par le
ministre de la culture, le reste provenant des collectivits
territoriales (58,05 M), soit un investissement total de 120,16 M ;
- la restauration du Fort Saint-Jean : son cot sest lev 19,01 M ;
- les amnagements dans le Fort Saint-Jean : (viabilisation et
accessibilit, amnagements paysagers et amnagements intrieurs)
avec notamment la cration dun jardin mditerranen, non prvu
dans la programmation initiale : cette opration a ncessit une
enveloppe de 21,1 M ;
- la ralisation du centre de conservation et de ressources (CCR) :
quelques kilomtres du muse, dans la friche de la Belle-de-Mai, ce
btiment a t financ sous la forme dun partenariat public-priv,
pour un cot total de 92,2 M, dont 56,5 M pour lopration
immobilire77 (29,9 M dinvestissement, 21,9 M de cot financier,
77
Auquel sajoute le prix du terrain (1,7 M).
Cour des comptes

110
COUR DES COMPTES
4,7 M de provision pour ddit) et 35,6 M de cot de

fonctionnement ;
- la dlocalisation du dpartement de recherches archologiques
subaquatiques et sous-marines (DRASSM) : install dans le Fort
Saint-Jean jusquen dcembre 2008, le DRASSM a t transfr sur
le site portuaire de lEstaque dans un nouveau btiment construit
spcialement cet effet, afin de librer lensemble des espaces du
Fort pour le MuCEM. Dun cot de 6,2 M, cette opration a
galement t finance par le ministre de la culture.
B - Le pilotage des travaux sur le site du muse

1 - Le calendrier de lopration
Le report de louverture du MuCEM de 2008 juin 2013
sexplique davantage par la lenteur des dcisions que par les retards pris
par les travaux eux-mmes.
Dans la premire convention de mandat signe avec lMOC,
louverture du MuCEM au public devait avoir lieu en 2008. En raison des
retards occasionns par les suspensions successives du projet depuis
2004, il a t dcid alors de repousser louverture fin 2012. Du fait des
contraintes du chantier, linauguration du MuCEM a finalement d tre
repousse juin 2013. Les travaux ont dabord dbut dans le Fort SaintJean en mars 2009, puis sur le mle J4 en novembre 2009. La rception
finale des ouvrages est intervenue en mai 2013, soit quatre ans plus tard.
Comparativement aux autres oprations immobilires tudies par
la Cour dans lenqute de suivi sur les grands chantiers culturels78, le
retard dans la construction du MuCEM a t plus important sur la phase
prparatoire et plus limit sur la phase travaux. De fait, entre la
dsignation de larchitecte en 2004 et la rception des btiments en 2013,
le chantier a t conduit de faon erratique. Aprs une longue phase
dattente et de mise en sommeil du projet, il a connu une phase de brutale
acclration, obligeant une ralisation sous de fortes contraintes
calendaires pour une ouverture en 2013. Le retard global constat est de
78
Cf. Cour des comptes, Rapport public annuel 2012, Tome 2. Les grands chantiers
culturels : lhypothque budgtaire, p. 231-279. La Documentation franaise, janvier
2012, 468 p., disponible sur www.ccomptes.fr
Cour des comptes

111
60 mois (de 2008 2013), dont seulement 4 mois sont dus la phase
travaux (restauration du Fort Saint-Jean).
2 - Le cot de lopration
Entre le devis initial du projet redfini en 2009 et le prix final
estim, le cot des travaux a augment, en valeur courante, de prs de
82 %, passant de 88,17 M (valeur 2002) 160,27 M (valeur 2013). Une
part substantielle de cette augmentation est imputable au cot du temps.
En effet, la suspension du projet entre 2002 et 2009 se traduit par un
renchrissement du cot des travaux de 40,84 M, soit une augmentation
de 57,5 %.
Si lon neutralise lvolution du prix des facteurs en euros
courants, la drive des cots en euros constants intervenue en phase de
travaux est forte. En lespace de seulement quatre ans (2009-2013), le
montant de lopration a t major de 31,26 M, soit de prs de 25 %.
Cette augmentation se rpartit parts gales entre le btiment Ricciotti
(J4) (+ 15,32 M) et les amnagements du Fort Saint-Jean, hors travaux
de restauration (+ 16,17 M).
Tableau n 3 : volution du cot des travaux par opration
en M
Convention
2006
Projet modifi
2009
Ralis 2013
Variation
2013/2009
valeur
2002
valeur
2002
valeur
2013
valeur
2002
valeur
2013
valeur
2013
Btiment Ricciotti (mle J4)
71,65
71,65
104,84
82,13
120,16
+ 15,32
Restauration Fort Saint-Jean
13,15
13,15
19,24
12,99
19,01
- 0,23
Amnagements et
accessibilit Fort Saint-Jean
14,5
3,37
4,93
14,42
21,1
+ 16,17
Total
99,3
88,17
129,01
109,54
160,27
+ 31,26
(+ 24,23%)
Source : Cour des comptes, daprs donnes OPPIC
Dans le Fort Saint-Jean, laugmentation de 16,17 M (en euros

courants) sexplique exclusivement par les nombreux changements de
programme.
En dcembre 2010, le ministre de la culture et de la
communication a souhait crer un jardin de type mditerranen
Cour des comptes

112
COUR DES COMPTES
librement accessible au public, qui a ncessit des travaux dun montant

de 8,5 M.
Paralllement, le ministre a dcid de revenir sur sa dcision de
dcembre 2009 et de rintgrer des espaces musographiques dans le Fort
(uniquement des salles dexposition temporaires) afin dy prsenter des
pices du MNATP, lensemble des tudes et travaux slevant 7,6 M.
Dans le btiment J4, les changements de programme intervenus en
cours de chantier ont pu tre financs enveloppe constante
(amnagement de lauditorium, du restaurant et de la caftria,
cloisonnement des bureaux). Les surcots de ce btiment (+ 15 M)
proviennent donc intgralement dalas techniques non anticips.
Le recours au bton fibr ultra hautes performances (BFUP),
matriau trs novateur qui navait jamais t utilis pour la construction
dun btiment jusqualors, explique lui seul plus de la moiti des
surcots constats sur le mle J4 (9,4 M sur un total de 15 M).
Sil nest pas illgitime que des projets publics servent faire
avancer les rgles de lart en matire architecturale, notamment par
lutilisation de matriaux innovants, encore faut-il avoir conscience des
cots induits par de telles exprimentations, ce qui na pas t le cas des
diverses utilisations du BFUP dans la construction du btiment J4.
C - Le centre de conservation et de ressources sous

forme de partenariat public-priv (PPP)
Ltat a souhait confier la construction et lexploitationmaintenance du centre de conservation et de ressources (CCR) un
partenaire priv, par le biais dun contrat de partenariat public-priv
(PPP). Conformment au contrat conclu pour une dure de 25 ans
compter de la date de prise de possession contractuelle du btiment, soit
jusquau 9 juin 2037, le partenaire choisi la socit ICADE, filiale
65 % de la Caisse des dpts et consignations finance, construit,
exploite et maintient le CCR. Une socit de projet ad hoc, la socit SCI
2C Marseille, a t constitue pour lensemble de la dure du contrat.
En contrepartie, ltat sest engag verser un loyer annuel dont le
cumul sur 25 ans couvre le cot total du PPP (92,2 M), qui se
dcompose comme suit :
- le cot de linvestissement (29,9 M) et du portage financier
(21,86 M) ;
Cour des comptes

113
- le cot dexploitation-maintenance (estim 35,6 M79) ;

- la provision pour ddit (4,7 M).
Au titre du PPP, ltat verse ainsi chaque anne un loyer relatif
linvestissement initial et au cot de son portage financier (2,07 M,
constant sur la dure du contrat) et un loyer relatif lexploitationmaintenance (1,11 M en 2013, rvisable annuellement).
Au total, ltat acquitte ce loyer annuel (3,18 M en 2013) pour un
btiment dont la gestion savre beaucoup moins complexe que ce qui
avait t initialement prsent afin de justifier le recours un PPP. Bien
que ce contrat ait comport certains avantages (respect des dlais de
construction, contrainte impose ltat dans la dfinition de ses
besoins), il existe aujourdhui un net dsquilibre entre la ralit de ces
avantages et le cot du PPP : le cot financier conduit un quasidoublement du montant de linvestissement initial (+ 73 % hors provision
pour ddit, + 89 % aprs prise en considration de la provision pour
ddit). Sagissant des dpenses de fonctionnement, au cot rel de
maintenance du btiment, sajoutent les frais de gestion de la socit SCI
2C Marseille et la marge de la socit de maintenance Eurogem80.
Enfin, en termes de gestion, le fait que les loyers soient pris en
charge par le service des muses de France et non par ltablissement
public du MuCEM est problmatique double titre : dune part, le
fonctionnement des rserves se trouve disjoint de celui du muse,
ltablissement nayant pas sa charge leur onreuse maintenanceexploitation, ce qui fausse les cots rels de gestion de lensemble ;
dautre part, il affaiblit le contrle quexerce ltat sur le PPP, le suivi
financier, ralis par le ministre de la culture tant spar du suivi des
prestations, ralis par le MuCEM.
Au regard de ce bilan cots-avantages, le recours un PPP pour la
simple maintenance dun btiment de rserves serait sans doute cart
aujourdhui81.
79
Cette estimation repose sur un calcul de rvision annuelle du loyer relatif ce poste,
en fonction dhypothses dvolution des prix.
80
Estim pour la premire anne dexploitation environ 300 000 , soit 30 % du
loyer dexploitation-maintenance. Cette marge devrait se rduire au fil des ans.
81
Ne serait-ce quau regard du cot de portage financier comparativement aux
conditions actuelles de refinancement de ses emprunts par ltat.
Cour des comptes

114
COUR DES COMPTES
D - Le btiment parisien de lancien MNATP, une

absence totale danticipation
lment collatral de lopration immobilire du MuCEM, lavenir
du btiment parisien des ATP na pas t anticip par le ministre de la
culture. La longue priode de latence, huit ans, qui sest coule entre la
fermeture du btiment au public, en septembre 2005, et le dpart dfinitif
des quipes du SCN MuCEM le 31 mai 2013, na pas t mise profit
pour trouver une nouvelle affectation ce btiment ou ngocier avec la
Ville de Paris les modalits de sa rtrocession82.
Laiss dans un tat de quasi abandon depuis de nombreuses
annes, le btiment ncessite, pour sa remise en tat, des investissements
sans doute lourds qui nont fait lobjet daucune estimation prcise. Une
note de lOPPIC en date du 10 dcembre 2012 recense de manire
succincte les travaux prvoir : dsamiantage, mise hors deau, mise aux
normes gnrales (accessibilit, scurit incendie suppression du
transformateur pyralne), diagnostic plomb. Dans un rapport remis au
ministre en avril 201383, lInspection gnrale des affaires culturelles
(IGAC) estime quune enveloppe comprise entre 50 M et 80 M pourrait
tre ncessaire pour remettre le btiment en tat de fonctionnement.
En tout tat de cause, le niveau comme les modalits de remise en
tat de ce btiment seront troitement lis laffectation future des
locaux, rutilisation par le ministre de la culture (solution aujourdhui
privilgie) ou rtrocession la Ville de Paris. Dans lattente dune
nouvelle affectation qui ntait toujours pas connue en juin 2014, la
maintenance et lentretien du btiment Dubuisson sont pris en charge par
le ministre de la culture. Le cot du march de gardiennage, conclu en
2013, slve en moyenne 33 000 TTC par mois, soit 396 000 TTC
par an.
82
Construit par larchitecte Jean Dubuisson, les conditions doccupation de

limmeuble parisien de lex-MNATP, situ 6, avenue du Mahatma Gandhi, la lisire
du Bois de Boulogne dans le XVIe arrondissement de Paris, demeurent thoriquement
rgies par une convention signe le 20 dcembre 1954 avec la Ville de Paris,
propritaire de limmeuble. Au terme de larticle 4.3, ltat est tenu de le remettre en
tat avant son ventuelle rtrocession la ville.
83
Lavenir du btiment de lancien muse national des arts et traditions populaires,
rapport de Bernard Notari et Annie Guillet, Inspection gnrale des affaires
culturelles, avril 2013.
Cour des comptes

115
E - Le bilan financier global de lopration immobilire

Le cot total consolid de lopration immobilire du MuCEM na
jamais fait lobjet dune estimation prcise et consolide par le ministre
de la culture. En agrgeant les cots directs de construction et de
restauration des btiments, le total de la charge dinvestissement est de
233 M dont plus de la moiti destine au btiment Ricciotti.
Tableau n 4 : le cot total de lopration immobilire du MuCEM
(en M, valeur 2013)
MuCEM (tudes et travaux)
tudes dont :
8,74
tudes pralables
1,64
tudes matrise d'uvre
6,6
tudes jardin Fort Saint-Jean
0,5
Travaux et amnagements (dont acquisition du terrain du mle J4)

Sous-total
84
160,27
169,01
Centre de conservation et de ressources
Achat du terrain
1,70
PPP* (hors cot de fonctionnement ; provision pour ddit incluse)
56,46
Sous-total
58,16
Dlocalisation du DRASSM
Travaux
6,2
Total
233,37

* Le paiement par ltat est chelonn sur la dure du contrat de PPP (25 ans).
Port 66 % par ltat, le financement du MuCEM (hors centre de

conservation et de ressources et hors dlocalisation du DRASSM) a
bnfici dune participation des collectivits territoriales slevant
58,05 M.
84
Dans sa rponse la Cour, loprateur du patrimoine et des projets immobiliers de

la culture annonce un cot prvisionnel de ce poste en rduction de 4,13 M.
Cour des comptes

116
COUR DES COMPTES
Par la convention du 4 juillet 2006 relative limplantation du

MuCEM Marseille, les trois collectivits territoriales signataires (Ville
de Marseille, dpartement des Bouches-du-Rhne et rgion ProvenceAlpes-Cte dAzur) se sont engages financer hauteur de 15,13 M
chacune, soit 45,39 M au total (valeur janvier 2002), le btiment J4 et
les amnagements du Fort Saint-Jean. Afin de tenir compte de la
suppression des amnagements musographiques dans le Fort Saint-Jean
dcide en 2009, un second avenant, en date du 19 novembre 2009, a
diminu lapport des collectivits territoriales de 45,4 M 39,5 M
(valeur janvier 2002), soit 58,05 M en euros courants.
La rintgration ultrieure des espaces dexposition dans le Fort
na pas conduit une modification de la part de financement des
collectivits territoriales, celle-ci tant demeure inchange jusqu la fin
du projet. En valeur 2013, la contribution des collectivits territoriales a
donc diminu de 13 %. Le financement local a finalement t entirement
concentr sur le btiment J4, aucune somme nayant t verse au titre
des amnagements du Fort Saint-Jean.
La participation des collectivits territoriales slve ainsi 34 %
du cot de ralisation du btiment J4 et du Fort Saint-Jean et 25 % du
cot total de lopration immobilire du MuCEM.
Tableau n 5 : volution de la contribution des collectivits
territoriales (en M)
Contribution des collectivits
territoriales
Prvisionnel
(valeur 2002)
Prvisionnel
(valeur 2013)
Initiale (2006)
45,39
66,77
Rvise (2009)
39,46
58,05
Ralis
(valeur 2013)
58,05
Interrogs sur leur contribution possible au budget du muse, la

Ville de Marseille, le dpartement des Bouches-du-Rhne et la rgion
Provence-Alpes-Cte dAzur ont indiqu quils nenvisageaient pas de
participer au fonctionnement du MuCEM, la Ville de Marseille faisant
remarquer que ltat ne lavait jamais sollicite en ce sens.
Cour des comptes

117
IV - Un muse lavenir mal assur

Le succs des quinze premiers mois douverture au cours desquels
3,4 millions de personnes se sont rendues au MuCEM est indniable,
mme si prs de 70 % dentre elles (2,3 millions) nont pas visit
dexpositions. Trs largement lie lattrait de la nouveaut et la
dcouverte du site spectaculaire que forment le Fort Saint-Jean et le
nouveau btiment conu par larchitecte Rudy Ricciotti, cette russite ne
doit cependant pas masquer les limites et risques, dj perceptibles,
auquel le jeune tablissement public va se trouver trs vite confront.
A - Des cots de fonctionnement mal valus

Les cots de fonctionnement courant et dexploitation du btiment
Ricciotti et du Fort Saint-Jean rnov nont, pour certains, pas encore t
valus, tandis que dautres demeurent imprcis. Quant au centre de
conservation et de ressources, son cot dexploitation et de maintenance
est connu sur vingt-cinq ans (35,6 M), mais les loyers y affrents sont
directement pris en charge par le ministre de la culture, ce qui contribue
masquer une part importante du cot rel de fonctionnement du
MuCEM.
Les conventions passes partir de 2006 entre le ministre et
lOPPIC ne comprenaient pas de chiffrage du cot de fonctionnement des
diffrentes composantes du muse en ordre de marche, signe dun dfaut
de gestion prvisionnelle des deniers publics. LOPPIC sest engag, dans
le cadre de son contrat de performance, proposer lavenir aux matres
douvrage une valuation des cots diffrs des projets qui lui sont
confis.
Lors de louverture du muse, le caractre radicalement diffrent
du btiment Ricciotti et du Fort Saint-Jean, tant en termes de volume que
dorganisation des espaces ou daccessibilit du public, a emport des
consquences importantes sur le fonctionnement du muse qui navaient
pas t anticipes dun point de vue budgtaire : nombreux points
dentre, surveillance spcifique pour le Fort en raison de la multiplicit
des espaces et de la dangerosit potentielle du site. Le cot de
maintenance dun ensemble despaces complexes raliss en bord de mer,
souvent avec des matriaux exigeants en termes dentretien (inox, verre),
demeure, en outre, imparfaitement apprhend. Certains marchs doivent
encore tre ngocis, quil sagisse de lentretien des espaces verts du
Cour des comptes

118
COUR DES COMPTES
Fort Saint-Jean, de la maintenance des engins lvateurs ou de celle des

crans dans les salles dexposition.
Les innovations techniques du btiment Ricciotti (installations de
pompes dans les douves sous le niveau de la mer, utilisation du BFUP)
ncessitent, en outre, une maintenance spcifique dont les charges sont
pour lheure mal values. ce titre, un contrat dentretien propre au
BFUP, matriau novateur impliquant des contrles rguliers, reste encore
conclure par ltablissement public.
Dautres lments se rvlent fragiles et peu adapts la
frquentation relle du muse : lOPPIC a notamment voqu lusure
prmature de la terrasse en bois du btiment J4 en raison des fortes
frquentations au cours des premiers mois douverture du muse. la
demande du MuCEM, une convention dassistance a t conclue avec
lOPPIC en juillet 2014, afin destimer le cot de fonctionnement de
lensemble des btiments, lexception des centres de conservation, pour
les trente prochaines annes.
B - Des ressources propres dvelopper

Slevant 17 % en 2013 et 26 % en 2014 (prvisionnel), le taux
de ressources propres de ltablissement est pour linstant modeste. Il est
trs en de des objectifs fixs par le ministre de la culture pour ses
muses nationaux (taux de ressources propre provenant des activits dau
moins 43 % lhorizon 2015, programme annuel de performance 2014 de
la mission Culture).
Tableau n 6 : financement du fonctionnement du MuCEM
2013
En euros
Ressources propres
4 056 741
Autres ressources
2 804 146
Subvention de fonctionnement de l'tat
16 991 818
TOTAL
23 852 705
Cour des comptes

119
Si lon tient compte, en sus de la subvention de fonctionnement

stricto sensu (16,99 M), de lensemble de la participation financire de
ltat au fonctionnement du muse notamment du montant du loyer du
PPP au titre des rserves pour 3,18 M85, mais aussi du cot des emplois
rmunrs par ltat (titre 2) au sein de ltablissement public, soit
1,7 M les crdits que la tutelle a attribus au fonctionnement de
ltablissement public se sont finalement levs, en 2013, 24,67 M.
Tableau n 7 : participation de l'tat au fonctionnement de
l'tablissement public MuCEM pour 2013
En millions deuros
2013
Subvention de fonctionnement
16,99
Subvention chantier des collections
1,80
Autres ressources tat
0,34
Apport co-production RMN
0,66
Loyer PPP
3,18
Personnel titre 2
1,70
TOTAL
24,67
En raison de laffluence lie aux premiers mois douverture, les

recettes de billetterie ont atteint un seuil de 46 % des ressources propres,
qui peut au mieux se maintenir ce niveau, grille tarifaire inchange. Il
pourrait en aller de mme pour les redevances verses par les
concessionnaires du restaurant et de la librairie, calcules partir de leur
chiffre daffaires. De plus, les ressources issues du mcnat, comme
celles des privatisations despaces, restent limites, les premires
campagnes de leve de fonds ayant rvl les difficults inhrentes au
contexte local.
Le MuCEM na pas atteint les objectifs initialement fixs, malgr
le recours un prestataire pour lassister dans la construction de sa
stratgie, et deux apporteurs daffaires. Au final, en 2013, le mcnat
aura reprsent seulement 12 % des ressources propres de ltablissement
public. Les prvisions pour 2014 restent modestes (15 % des ressources
propres).
85
Couvrant la priode septembre 2012-dcembre 2013.
Cour des comptes

120
COUR DES COMPTES
Le risque dune sous-valuation des charges de maintenance,

coupl des perspectives modestes de ressources propres, fragilise
lquilibre conomique de cet quipement.
C - Une collection valoriser

La programmation artistique du MuCEM est confronte une
double gageure : monter, avec un budget contraint (moins de 20 % des
charges de fonctionnement du muse), des expositions temporaires
attractives de faon maintenir le flux des visiteurs, une fois pass leffet
de la nouveaut, tout en continuant valoriser les collections du MNATP
pourtant largement inadaptes au programme scientifique et culturel du
muse.
Fin 2013, les collections slvent prs dun million de pices
dont 250 000 objets 3D. Au titre des autres fonds, on compte plus de
350 000 photographies, prs de 70 000 cartes postales, 1 600 notices
sonores ou audiovisuelles, 84 000 ouvrages et 300 mtres linaires de
priodiques. Constitues de pices dexception ( limage de lorgue de
Gavioli), aussi bien que dobjets du quotidien (comme les 232 planches et
objets lis au skateboard), ces collections constituent un fonds
considrable en France et en Europe.
Tableau n 8 : part des objets provenant des collections du MuCEM
dans les expositions
Lieu
Thme
% objets du
MuCEM/total
J4
Galerie de la Mditerrane/Agriculture
66 %
J4
Galerie de la Mditerrane/Jrusalem
72 %
J4
Galerie de la Mditerrane/Citoyennet
19 %
J4
Galerie de la Mditerrane/Dcouvertes
35 %
Fort St Jean
Le temps des loisirs
99 %
Expositions temporaires
J4
Au Bazar du genre
60 %
2me semestre 2013
J4
Le Noir et le Bleu
10 %
Expositions temporaires
1er semestre 2014
J4
Carnavals
50 %
J4
Volubilis
0%
Type
Expositions
semi-permanentes
Cour des comptes

121
Aussi serait-il regrettable que le dmnagement coteux de ce

vaste ensemble de pices de Paris Marseille (22,8 M) ne permette pas
de les exposer et les valoriser. Or la contribution des pices du MNATP
aux expositions temporaires phares du muse en 2013 et 2014 (Le Noir et
le Bleu, Volubilis), comme la place limite de celles-ci dans lexposition
semi-permanente de la Galerie de la Mditerrane (environ la moiti des
objets prsents), tmoignent de la faible visibilit de lhritage du
MNATP au sein du nouveau muse.
Il appartient donc au MuCEM, dpositaire de lhritage du
MNATP, de dfinir rapidement une politique visant faire circuler ses
collections, travers des prts dans le cadre dexpositions temporaires ou
des dpts pour des priodes plus longues afin de saffirmer sur le plan
national comme le chef de file effectif du rseau des muses de socit86.
Au final, moins de deux ans aprs son ouverture, le MuCEM, dont
lquilibre conomique et le projet musal restent encore largement
dfinir, compte parmi les chantiers musaux les plus coteux de la
dcennie87.
86
Outre la circulation des collections, le MuCEM, qui a t dsign comme grand

dpartement patrimonial au sens de larticle R. 422-1 du code du patrimoine, doit
remplir des missions d'tude, de recherche et de conseil dans le domaine de l'histoire
de l'art et de la conservation des biens culturels au profit des muses de socit de
lre euro-mditerranenne.
87
titre de comparaison, le cot de construction actualis (estimation janvier 2013)
slve 71,32 M pour le Centre Pompidou Metz, 203,93 M pour le Louvre-Lens et
299,71 M pour le muse du Quai Branly.
Cour des comptes

122
COUR DES COMPTES
Tableau n 9 : crdits publics juridiquement engags pour la

ralisation du MuCEM, la date douverture du muse
en M
Engagement
juridique
AE *
CP **
MuCEM opration immobilire
233, 37
197,29
137,62
J4 et Fort Saint-Jean (tudes)
8,74
8,74
8,74
J4 et Fort Saint-Jean (travaux)
160,27
144,97
118,39
Centre de conservation et de ressources

(investissement et cot financier) ***
58,16
37,38
4,29
Dlocalisation du DRASSM
6,20
6,20
6,20
Collections (chantier et transfert)
22,80
22,80
22,80
Fonctionnement en phase de
prfiguration (2005-2013)
58,24
58,24
58,24
SCN
44,15
44,15
44,15
Association de prfiguration
14,09
14,09
14,09
Fonctionnement et maintenance du
CCR
35,60
1,4
1,4
Total
350,01
279,73
220,06
Source : Cour des comptes, daprs donnes OPPIC et MCC (juin 2013).
*AE : autorisations dengagement. ** CP : crdits de paiement. *** Au cot du PPP (56,46 M)
est ajout le prix du terrain (1,7 M), inclus dans les AE (37,38 M) et CP (4,29 M)
En cumulant le cot de fonctionnement du SCN et de lassociation

de prfiguration (58,24 M), le montant de lopration immobilire
(233,37 M), celui affrent au chantier des collections et leur transfert
vers Marseille (22,8 M), enfin le cot de fonctionnement et de
maintenance du PPP (35,6 M), le total des financements publics engags
pour que le muse voie enfin le jour88 stablit au moins 350 M.
88
Sans compter les charges de son fonctionnement depuis linauguration.
Cour des comptes

123

Alors que le MuCEM entre en rythme de croisire et quil a connu
un engouement ds son ouverture, plusieurs sujets risquent dentraver
son bon fonctionnement. Une grande partie des cots dentretien et de
maintenance de ltablissement en ordre de marche demeure encore
incertaine. Linadquation entre les collections et le projet scientifique et
culturel laisse ce jour sans rponse la question de la valorisation du
fonds du MNATP, transfr dans le coteux centre de conservation et de
ressources de la Belle-de-Mai.
Plus fondamentalement, le contrle de la Cour a mis en vidence
un problme de soutenabilit financire de ltablissement, tant les
ressources propres escomptes semblent faibles et les besoins de
financement importants pour pouvoir organiser des expositions
denvergure capables dattirer des visiteurs en grand nombre, au-del du
geste architectural qui a fait le succs public de louverture.
Cest pourquoi, au regard des observations effectues lors du
contrle du SCN MuCEM, de lassociation de prfiguration et de
ltablissement public du MuCEM, la Cour formule les recommandations
suivantes :
Au ministre de la culture et de la communication :
1. renforcer le pilotage des muses grs sous le statut de
services comptence nationale (SCN), notamment en matire
de ressources humaines, pour ne pas rpter les errements du
SCN MuCEM ;
2. rtrocder ou raffecter rapidement le btiment parisien du
MuCEM ;
ltablissement public du MuCEM :
3. laborer une stratgie dacquisition et de valorisation des
collections qui permette de rduire lcart entre la
programmation musographique du MuCEM et les fonds
hrits du MNATP ;
4. augmenter la part des ressources propres de ltablissement
en dveloppant le mcnat, la location despaces et les
concessions et en associant les collectivits territoriales au
financement de la programmation artistique ;
Cour des comptes

124
COUR DES COMPTES
Au MuCEM et lOPPIC :
5. estimer le cot dentretien et de maintenance du btiment
Ricciotti, notamment au regard des matriaux utiliss (BFUP,
inox, parois vitres) ;
Au MuCEM et au ministre de la culture et de la communication :
6. mettre au point un contrat de performance fixant notamment
des objectifs prcis en matire de frquentation et de
ressources propres ;
7. asseoir le MuCEM comme le chef de file des muses de
socit, notamment en favorisant la circulation des collections
hrites du MNATP.
Cour des comptes

Rponses
secrtaire dtat charg du budget .......................................................... 126
Rponse de la ministre de la culture et de la communication ................. 127
Rponse du prsident du MuCEM .......................................................... 136
Rponse du prsident de loprateur du patrimoine et des projets
immobiliers de la culture ........................................................................ 140
Rponse du prsident du conseil gnral des Bouches-du-Rhne .......... 143
Rponse du maire de Marseille ............................................................... 143
Cour des comptes

126
COUR DES COMPTES

BUDGET
Vous dressez un bilan relativement svre du pilotage du chantier
de construction Marseille du Muse des civilisations de lEurope et de
la Mditerrane, qui a mobilis un volume trs important de financements
publics (350 M).
Nous partageons trs largement les constats et nous souscrivons
lensemble des recommandations que vous formulez.
Nous tenons toutefois prciser que cette opration
dinvestissement est antrieure la mise en place de la procdure
dvaluation des investissements publics instaure par le dcret n 20131211 du 23 dcembre 2013. La ncessit de soumettre aujourdhui la
contre-expertise du commissariat gnral linvestissement tout projet
dont le financement public hors taxe est suprieur 100 millions deuros
devrait lavenir permettre dviter au moins une partie des cueils que
vous signalez.
la lumire des surcots constats et venir de ce projet et dans
la perspective dautres projets dinvestissement, nous souhaitons
notamment insister sur les points suivants :
Tout projet dinvestissement structurant doit faire lobjet dune
valuation socio-conomique pralable ayant pour objectif de dterminer
prcisment les cots et les bnfices attendus. Le dossier dvaluation
doit tre constitu dun expos dtaill du projet et de ses variantes, de
son dimensionnement complet, dun calendrier prvisionnel, de lanalyse
des modes de financement ainsi quune cartographie des risques.
Pour un oprateur, lengagement dun projet dinvestissement doit
reposer sur une rflexion stratgique pralable approfondie, permettant
de justifier la pertinence conomique du projet. La dfinition dun plan
daffaires dtaill et la prise en compte de lensemble des cots induits
par le projet y compris de fonctionnement doivent ainsi dmontrer le
caractre soutenable pour loprateur du projet envisag.
Le renforcement de loprateur du patrimoine et des projets
immobiliers de la culture (OPPIC) dans sa fonction de matrise
douvrage dlgue offre un appui incontestable dans la conduite de
projets, permettant a priori doffrir de meilleures garanties en termes de
respect des dlais et de matrise des cots. Le plan pluriannuel
dinvestissement (PPI) labor par chaque oprateur constitue galement
Cour des comptes

127
un outil facilitant lexercice de priorisation et de reprogrammation des

oprations dinvestissement prvues par loprateur.
Le ministre des finances, dans sa fonction de tutelle financire
des oprateurs, uvre au respect constant de ces principes.
Nous souhaitons en conclusion souligner que lexercice de
priorisation et de slection des projets dinvestissement doit tre conduit,
dans le contexte actuel marqu par une contrainte budgtaire forte, sur la
base dun examen complet et sincre, permettant de faire la part entre les
dpenses dinvestissement inluctables et incompressibles et les variantes
de pure opportunit. Dans ce cadre, le maintien en jachre de lancien
btiment du MNATP est rvlateur des progrs encore raliser.
RPONSE DE LA MINISTRE DE LA CULTURE ET DE LA

COMMUNICATION
Dans linsertion au rapport public de la Cour des comptes sur le
Muse des civilisations de l'Europe et de la Mditerrane (2005-2013)
intitul Une gestation laborieuse, un avenir incertain , les principales
critiques de la Haute juridiction portent sur la gestation et l'objet mme
du projet, sur le cot de la prfiguration, sur la complexit de l'opration
immobilire et, enfin, sur le devenir du MuCEM.
Le ministre regrette tout d'abord, la connotation ngative des
titres choisis qui semble infrer un jugement a priori et donne
l'impression d'un muse condamn par avance l'chec. Ainsi, les
intituls des titres du rapport ne sont pas en harmonie avec le contenu de
celui-ci qui, pour tre critique sur plusieurs aspects, n'en demeure pas
moins globalement plus nuanc.
Le ministre estime que le jugement port sur le projet et, par
extension, sur le MuCEM lui-mme mrite sans aucun doute d'tre valu
au moins l'aune de son succs public. La frquentation exceptionnelle
de cette institution depuis son ouverture, en juin 2013, n'en excuse certes
pas les vicissitudes dans sa gestation, mais en rvle le succs et le
bien fond.
En outre, qu'un chantier de cette ampleur, men sur presque deux
dcennies ait connu des difficults est indniable, ne serait-ce qu'au
regard de sa dure. Le ministre considre donc que la ralisation d'un
projet indit, singulier et ambitieux de relocalisation d'un muse national,
en dpit de nombreux alas voire de priodes de fortes incertitudes, soit
Cour des comptes

128
COUR DES COMPTES
une russite, tmoigne de la pertinence de la continuit de l'action de

l'tat.
S'agissant du premier point, la Cour estime que le projet a
souffert, d'une part, d'un manque de soutien politique, qui explique en
partie sa longue gestation, et d'autre part, de la faiblesse de son contenu
musal, dont tmoignerait notamment le dcalage entre le champ couvert
par le muse national (l'Europe et la Mditerrane) et la nature de ses
collections centres sur les arts et traditions populaires.
La dure d'laboration du projet du MuCEM, dont les grandes
lignes ont t conues ds le milieu des annes 1990, soit dix ans avant la
priode couverte par le contrle de la Cour, a en effet t
exceptionnellement longue, mme si d'autres, comme le Grand Louvre
(1981-1999) ont connu des dures comparables.
Au cours de cette phase de maturation, si le MuCEM semble
n'avoir pas dispos du mme affichage au plan national comme au plan
local que d'autres grands projets culturels musaux dploys dans la
capitale, il a bnfici, plusieurs moments dterminants, d'un soutien
politique au plus haut niveau et d'un pilotage administratif adapt pour le
mener bien. Cette analyse s'appuie sur les faits objectifs suivants :
- depuis 1995, le projet a t port par dix ministres successifs ;
- la dcision de son transfert Marseille a t prise en 2000 par un
comit interministriel d'amnagement et de dveloppement du
territoire et d'attractivit rgionale ;
- le choix de crer un grand muse national en rgion est l'expression
d'une volont politique continue et assume du Ministre de la
Culture de rquilibrer la rpartition des muses nationaux sur le
territoire, hors de la rgion Ile-de-France ;
- le projet a t relanc expressment en 2009 par le Prsident de la
Rpublique ;
- malgr la conjoncture conomique dgrade depuis 2007, les crdits
ncessaires sa ralisation ont t prioriss par le ministre ;
- le MuCEM a t inaugur par le Prsident de la Rpublique et par le
maire de Marseille en juin 2013, en prsence de la ministre de la
culture.
Concernant le contenu scientifique et culturel du MuCEM, dont
l'analyse dtaille ne relve pas du contrle du bon emploi cita bonne
gestion des fonds publics, le ministre rappelle que ce projet, ses
Cour des comptes

129
contours et sa dfinition ont fait l'objet de multiples rapports et de deux

projets scientifiques et culturels (PSC).
Les deux projets scientifiques et culturels (PSC) ont t raliss
collectivement par les quipes de conservation du muse national,
personnalits qualifies et comptentes dans le champ des collections
d'arts et traditions populaires couvertes par le MuCEM.
l'instar des autres muses nationaux, le PSC actuel du MuCEM
a t approuv en 2012 par le ministre, aprs avis favorable de la
commission scientifique des muses nationaux, instance collgiale dont la
consultation pralable est obligatoire.
Sur la base de ce nouveau PSC, le MuCEM a dploy ses
collections et son discours scientifique dans ses espaces d'exposition
permanents et temporaires. On constate que depuis son ouverture en juin
2013 et indpendamment du caractre exceptionnel du btiment de Rudy
Ricciotti, le muse national a accueilli dans ses salles d'exposition
permanentes et temporaires, 650.000 visites enregistres pour la seule
anne 2014 (1,2 million depuis juin 2013 sur une frquentation totale
estime 3,5 millions), ce qui le place parmi les institutions musales les
plus frquentes en France.
Les relations entre la nouvelle institution et les muses de socit,
qui auraient fait l'objet d'un dfaut d'anticipation selon la Haute
juridiction, sont traites dans les rponses aux recommandations.
Le MuCEM est d'autant plus lgitime dans l'animation du rseau
des muses de socit que le Code du patrimoine lui confre le statut de
grand dpartement patrimonial qu'il exerce pour le compte du
ministre. ce titre, il a pour mission d'exercer un contrle sur la
circulation sur le march de l'art des uvres et objets d'art populaire, de
conduire la rflexion sur le concept de muse de socit, sur leurs
collections et les volutions de ce rseau, en lien troit avec ses
partenaires. L'installation de la Fdration des comuses et des muses
de socit au Fort Saint Jean, dans l'enceinte mme du MuCEM, a
prcisment pour objet de renforcer ces relations.
Il doit toutefois tre tenu compte que, en ternies de mthode, le
dveloppement d'un tel rseau relve davantage des priorits d'un muse
ouvert et moins de celles d'un muse en dmnagement et en installation,
concentr sur un chantier des collections de 350 000 objets et 700 000
documents.
Pour autant, le MuCEM ne s'est pas, loin s'en faut, dsintress du
rseau des 200 muses de socit alors en recomposition, ni des
Cour des comptes

130
COUR DES COMPTES
institutions qui lui sont complmentaires. Ds 1997, le MuCEM a

organis un colloque sur le thme rinventer un muse , qui posait la
question de la dfinition d'un muse de socit la fin du XXme sicle et
celle du devenir des collections europennes du muse de l'Homme
(30 000 objets) non concernes par la cration du muse du Quai Branly.
De mme, au dbut 2011, il organise un colloque international sur les
muses de socit en Europe, en Mditerrane et en Afrique du Nord dont
les changes ont nourri le contenu du PSC du MuCEM a t organis
Marseille donnant lieu la publication, en juin 2013, de l'ouvrage publi
la Documentation franaise Les mtamorphoses des muses de socit.
S'agissant des institutions dont la Cour estime que leurs objectifs
se recoupent et qui relvent de tutelles partages (Cit nationale de
l'histoire de l'immigration, Muse du Quai Branly), d'autres primtres
ministriels (Muse de l'Homme) voire de collectivits territoriales
(Muse des Confluences, qui a ouvert fin dcembre 2014), le ministre
observe que le MuCEM a d'ores et dj dvelopp des relations troites
avec la plupart d'entre eux. C'est Stphane Martin, prsident du muse
du Quai Branly, qu'avait t confie, ds 2008, la rdaction d'un rapport
sur le MuCEM. Le directeur scientifique et des collections du MuCEM
fait partie du conseil d'orientation du muse national de l'histoire de
l'immigration.
Ces liens augurent bien de la stratgie diversifie de partenariats
que cette jeune institution musale, cre pour s'inscrire dans la dure,
est appele construire au fil des dcennies venir, notamment en
matire de prts et dpts auprs de l'ensemble des muses de France
concerns.
La Haute juridiction souligne galement le caractre dispendieux
de la prfiguration tant en gestion des ressources humaines du service
comptence nationale (SCN), que sur la pluralit des structures de
prfiguration. Elle affiche un cot cumul de 58 ME (fonctionnement du
SCN et de l'association de prfiguration, personnels inclus) sur neuf ans.
Cette somme, ramene une moyenne annuelle, correspond un
budget de 6,4 ME par an qui soutenait l'activit d'quipes mobilises sur
de nombreuses tches :
- le pilotage d'un chantier des collections d'un million d'items ;
- la prparation de son dmnagement Marseille ;
- la direction, en lien avec l'OPPIC et le ministre, des chantiers de
travaux du btiment du J4 et du Fort Saint Jean (FSJ) ;
- la rdaction du projet scientifique et culturel ;
Cour des comptes

131
- la prparation des aspects institutionnels de l'ouverture avec

l'laboration du dcret statutaire et de l'organigramme cible ;
- le travail d'accompagnement en RH, avec la ngociation avec les
organisations syndicales sur la future structure et le chantier du
reclassement des agents du SCN, qui a donn lieu un accord avec
les organisations syndicales.
Concernant la gestion des ressources humaines du SCN, le
ministre de la Culture et de la Communication constate que le
reclassement des personnels qui avait t dbattu ds mars 2004, soit
avant la fermeture du muse national des Arts et traditions populaires
(MNATP), n'a pas eu lieu. En effet, cette hypothse de reclassement a
volu vers une rorganisation pragmatique, visant ce que les activits
d'une partie des personnels s'adaptent aux besoins lis la mise en uvre
de la dcision de transfert du muse Marseille. Les agents ont t
rpartis sur trois types d'activits, nouvelles ou prennes : le chantier des
collections, l'existence et l'animation d'un espace de prfiguration
Marseille et enfin la surveillance du site parisien.
L'affectation de personnels d'autres muses nationaux a t ainsi
freine par les incertitudes pesant sur le projet au milieu des annes
2000, incertitudes accentues par la crise de 2007 et, simultanment, par
la mise en place de la Rvision gnrale des politiques publiques. Ces
facteurs conjoncturels ont laiss penser, non sans fondement, que la
cration du MuCEM tait menace et qu'il faudrait peut-tre r-ouvrir le
site du Bois de Boulogne.
Il faut rappeler qu' cette priode, deux autres projets taient
ports par le ministre de la Culture et de la Communication (le Muse
du Quai Branly et la Cit nationale de l'histoire de l'immigration) et que
le ministre du Budget avait refus fin 2005 d'inscrire le budget
d'investissement du MuCEM.
Ceci explique le maintien jusqu'en 2010, de nombres d'agents de
surveillance au sein du SCN, avant et aprs la fermeture au public du
MNATP. Il est certain que, mme ferm, le chantier des collections et la
collaboration des quipes scientifiques la prfiguration du futur muse
justifiaient le maintien d'une surveillance du site de jour comme de nuit,
en raison notamment de mouvements d'uvres internes et externes, de la
prsence de salaris de prestataires proximit des collections
nationales et de la maintenance des installations toujours utilises par les
personnels.
S'agissant des structures de prfiguration, le ministre de la
Culture et de la Communication indique que la coexistence entre le SCN
Cour des comptes

132
COUR DES COMPTES
et l'association de prfiguration, pour porter dans les dlais impartis la

ralisation du MuCEM, a t clairement voulue et assume. Les missions
des deux structures taient complmentaires, comme l'indiquent
explicitement, les statuts de l'association de prfiguration.
Elles taient places sous la mme responsabilit excutive, Bruno
Suzzarelli tant la fois directeur du SCN et directeur de l'association.
Cette coopration a donc t effective durant quatre ans, entre 2009 et
2013 et a permis au projet de connatre dans des dlais extrmement
serrs, une volution dterminante en vue de sa ralisation.
Le SCN a perdur et a exerc ses activits Paris jusqu' la
cration de l'tablissement public, en 2013. Il faut indiquer que l'antenne
de Marseille, prsente de manire ambigu comme une quasi-structure
autonome, faisait partie du SCN et n'avait pas de personnalit juridique.
L'association de prfiguration, qui a pilot le dploiement du
projet Marseille partir de 2009, a t dissoute galement en 2013, ds
la cration de PER.
La Cour observe par ailleurs l'opration immobilire complexe du
chantier du MuCEM qui a ncessit cinq chantiers distincts. Le ministre
indique que ce projet complexe a t ralis dans les dlais, ds que le
schma dfinitif en a t arrt. Ce schma dfinitif des travaux du
MuCEM a t arrt en 2010, et a permis de renforcer, le contenu du
programme dans le fort Saint Jean, avec un nouvel amnagement
paysager ambitieux et une volution de la prsentation des collections
nationales de l'ancien MNATP dans les espaces musographiques du
mme fort. Cela correspond parfaitement au souhait de la Cour de voir
ces collections nationales mises en valeur.
En ce qui concerne le cot du chantier, le ministre conteste
l'affichage par la Cour d'un chiffre de 233 M, qui intgre le centre de
conservation et de ressources (CCR) ralis dans le cadre d'un
partenariat public-priv (PPP) ainsi que la dlocalisation du
dpartement des recherches archologiques subaquatiques et sousmarines (DRASSM) qui est absolument exclu du primtre de
comptences et d'activits du muse national.
Il rcuse de la mme manire, le chiffre de 350 M affich dans
l'introduction du rapport dfinitif sans indications prcises. En effet, ce
montant correspond un cumul de dpenses de fonctionnement,
d'investissement, ainsi que d'oprations collatrales, qui ne peut en aucun
cas tre compar pertinemment aux 160 M de la convention de mandat
avec l'OPPIC.
Cour des comptes

133
Pour avoir une ide prcise du cot du chantier et permettre une

relle analyse de l'volution du projet, il convient de ramener l'opration
aux cots initiaux et d'en rappeler les diffrents primtres :
- le projet initial tabli par la convention de 2006 affichait un cot
prvisionnel de 99,3 M en valeur 2002 (anne de rfrence du
dmarrage du projet) ;
- la suite du rapport prcit de Stphane Martin, et pendant une
courte priode, un changement de programme et de primtre a vis
rduire les ambitions du projet musographique dans les espaces
du fort Saint-Jean et a tabli le cot prvisionnel du projet 88 M
valeur 2002 ;
- le projet actualis, aprs l'intervention du ministre voque cidessus, aboutit un cot prvisionnel de 129 M en euros constants
sur la valeur de la date prvisionnelle de livraison (2013).
Ce montant en valeur 2013 se dcompose en 3 postes principaux :
- restauration MH du fort Saint-Jean, dont le cot demeure stable
(19 ME) ;
- btiment Ricciotti : le cot du projet initial rvis passe de 105 M
120 M soit un dpassement de 14 %, pour anticiperles nouvelles
contraintes des normes antisismiques et participer la recherche et
au dveloppement sur le BFUP (bton de fibre ultra performant) qui
aujourd'hui contribue au succs et la qualit architecturale du
projet ;
- amnagements et accessibilit du fort Saint-Jean, dont le cot du
projet est revu de 5 M 21 M, du fait de la dcision de
modification du programme : largissement du programme
musographique dont la prvision initiale de 5 M passe 12,6 M;
intgration d'un volet d'amnagement paysager non prvu l'origine
avec un concours international, dont le cot total s'lvera 8,5 M.
Le montant global du chantier du MuCEM s'tablit ainsi
160 M, soit trs en de des chiffres avances par la Cour. Au regard
des lments prsents ci-dessus, le ministre considre que la conduite
de ce chantier ralis sur quatre ans (2009-2013), s'est droule
conformment aux prvisions initiales dans un calendrier et des cots
matriss.
Sur le partenariat public-priv (PPP), le ministre constate que ce
choix a conduit dlguer la pleine et entire matrise d'ouvrage au
partenaire, incluant le financement, le calendrier, l'adquation
Cour des comptes

134
COUR DES COMPTES
programme-projet et a eu pour avantage de confier une seule et mme

autorit toute la chane de dcision ce qui, pour un chantier global aussi
complexe et resserr dans le temps, n'a pas t sans intrt.
Le partenaire pour la ralisation du centre de conservation et de
ressources (CCR) du MuCEM soumis aux exigences de son partenariat
bancaire s'est impos un contrle dans toutes les phases de ralisation de
l'opration, des tudes de matrise d'uvre aux travaux, pour carter les
risques de drive ou les demandes de modification de programme en
cours d'excution et rester dans l'enveloppe contractuelle.
De ce fait, le ministre estime que le PPP a concouru une
ralisation rigoureuse du projet par sa capacit contractuelle matriser
le cot d'investissement et le calendrier.
Sur le devenir du btiment du MNATP, le ministre remarque que
le btiment appartient la Ville de Paris et que la question de sa
destination ne relve pas du seul ministre de la Culture et de la
Communication puisqu'elle est fonde sur une relation contractuelle
entre l'tat et la Ville de Paris datant de 1954. Cette convention entre
l'tat et la Ville, valable pour 30 ans renouvelable s'est acheve le
31 dcembre 2014.
Le ministre a demand l'inspection gnrale des affaires
culturelles en 2012, alors que le chantier des collections n'tait pas
achev, un rapport sur l'avenir du btiment.
De mme, les mobiliers spcifiques du btiment des ATP ont fait
l'objet d'une mission d'inventaire et d'valuation ralise en 2012-2013
par une chercheuse titulaire d'une thse de doctorat sur Jean Dubuisson
suivie d'une remise au Mobilier National.
Le ministre a pris toutes les mesures conservatoires ncessaires
afin de scuriser le site tout en limitant au maximum les cots de gestion
aprs l'avoir vid et nettoy.
Enfin, la Cour exprime une inquitude quant au devenir de ce
jeune tablissement culturel, en comparant son cot de fonctionnement
sa capacit dgager des ressources propres.
Il est difficile de porter un jugement sur une institution qui a ouvert
ses portes au public il y a moins de deux ans dans un ensemble de
btiments complexe, pour laquelle le ministre ne dispose pas encore
d'une vision complte sur l'excution de son premier budget en anne
pleine. Mais il est vident que le ministre veillera calibrer sa
subvention pour charges de service public en faveur du MuCEM, avec les
Cour des comptes

135
mmes critres de viabilit que ceux utiliss pour les autres muses
nationaux.
Les dpenses inscrites au budget initial 2014 relatives aux
btiments s'lvent 4,2M, soit une hausse de seulement 0,19 M par
rapport la premire prvision opre lt 2013. Cette hausse trs
contenue dmontre la qualit de la prvision, malgr les difficults
techniques expliques au point prcdent.
Le ministre prcise que l'tablissement public a su absorber cette
hausse des charges d'entretien du btiment, grce des conomies
gnres sur d'autres postes de dpenses et une hausse des recettes
propres qui avaient t values trs raisonnablement. Cette hausse n'a
pas altr l'quilibre global des comptes de l'tablissement pour 2014.
Les ressources propres prvues au budget initial 2015 s'lvent
23 % des recettes de fonctionnement. Ce taux d'autofinancement est
similaire celui de nombre de grands muses nationaux.
Le ministre demeurera vigilant sur ce point dans le cadre du
triennal 2015-201. Il porte, auprs de tous ses oprateurs, l'objectif de
dveloppement de leurs ressources propres.
Cour des comptes

136
COUR DES COMPTES
RPONSE DU PRSIDENT DU MUCEM

La mutation du muse des arts et traditions populaires en muse
des civilisations de lEurope et de la Mditerrane ntait pas aise et le
dlai de moins de quinze ans qui a permis de changer la fois de site, de
Paris Marseille, de territoire de rfrence, de la France seule
lEurope et la Mditerrane, de champ disciplinaire, de lethnologie
lensemble des sciences humaines et sociales, ne peut tre considr
comme long, eu gard limportance de ces dfis. On ne peut considrer
bon droit que le muse ptisse de la difficult des tutelles dgager
clairement et rapidement, au-del dune nouvelle dnomination et dune
rorientation gographique, un contenu musal pertinent pour le futur
tablissement . Certes, lavenir du projet peut tre mais cet adjectif
pourrait sappliquer tout projet culturel ambitieux considr comme
incertain , mais cette incertitude porte une exigence stimulante. En
effet, pour un muse de socit, dfinir ses missions, cest avant tout
questionner son territoire gographique, historique et sociologique. Cest
le sens du projet lanc, la fin des annes 1990 par Michel Colardelle.
Comme la crit Bruno Suzzarelli, alors prsident du MuCEM,
dans le projet scientifique et culturel approuv en 2012, Il y a, il est
vrai, un ventuel paradoxe lide de btir un muse de civilisations,
centr sur la Mditerrane, partir de collections venues en majorit du
Muse national des arts et traditions populaires, qui sont principalement
franaises. Mais ce paradoxe apparent correspond une tape dans
lhistoire du muse. Il est pleinement assum.
Sur la recommandation 3. laborer une stratgie dacquisition et
de valorisation des collections qui permette de rduire lcart entre la
programmation musographique du MuCEM et les fonds hrits du
MNATP.
En ce qui concerne les collections, le MuCEM a su mener bien la
rinstallation, la numrisation et la mise en ligne, disposition du grand
public, des collections de lancien MNATP et des collections du
dpartement Europe du Muse de lHomme. Cette tape constituait
lvidence un pralable la valorisation de ce fonds exceptionnel. Le
rquilibrage ncessaire des collections selon une orientation plus
mditerranenne et moins exclusivement nationale est bien entam. Il
saccompagne, en ligne avec la programmation des expositions
temporaires, de la poursuite de la pratique des enqutes collectes ,
dans la ligne des grandes campagnes ethnographiques
interdisciplinaires lances par Georges Henri Rivire la fondation du
muse en 1937. Ces collectes sont aujourdhui europennes et
Cour des comptes

137
mditerranennes. Elles nourrissent la programmation du muse pour les

prochaines annes et renforcent les huit ples thmatiques qui articulent
les collections.
La Galerie de la Mditerrane, exposition semi-permanente
ouverte en juin 2013, recourt galement largement aux collections du
Muse. Sa conception mme lui permet dvoluer, en tout ou partie, tous
les trois ou cinq ans. Ainsi les grandes problmatiques de lespace
mditerranen seront-elles progressivement abordes et la diffusion des
collections, y compris les nouvelles acquisitions, sera-t-elle largie. La
russite de louverture marseillaise permet galement de relancer une
stratgie dexpositions hors les murs.
Enfin, le rapport ne tient pas suffisamment compte du rle que joue
le Centre de conservation et de ressources (CCR) dans la diffusion de la
collection. Avec les salles de consultation ouvertes au public o les objets
peuvent tre mis disposition sur simple demande, des espaces de
rserves accessibles (900 m, soit environ 10 % de la surface des
rserves), une salle dexposition temporaire ddie une relecture des
collections, et une bibliothque pour la mise disposition de ses fonds
douvrages, le CCR doit tre vu comme un lieu vivant de conservation,
dtude et de mise en valeur de la collection.
Sur la recommandation 4. Augmenter la part des ressources
propres de ltablissement en dveloppant le mcnat, la location
despaces et les concessions et en associant les collectivits territoriales
au financement de la programmation artistique.
La frquentation du MuCEM lui apporte 46 % de ses ressources
propres.
Linterprtation du succs persistant des premiers mois
douverture reste encore approfondir. Lobservation quotidienne des
publics du MuCEM montre qu ct de loffre musale, les autres
approches culturelles du site, la dcouverte du Fort Saint-Jean,
monument cl du patrimoine historique marseillais et la visite
architecturale du btiment d Roland Carta et Rudy Ricciotti, revtent
une grande importance.
Par ailleurs, limportance en valeur absolue des visiteurs des
expositions temporaires et de la Galerie de la mditerrane, soit plus de
650 000 visites enregistres pour la seule anne 2014 (1,2M depuis juin
2013 sur une frquentation totale estime 3,5 M) est tout fait
remarquable, que lon considre les rfrences territoriales, nationales
ou europennes. Lautre lment trs encourageant pour lavenir est la
place du public territorial : prs de la moiti des visiteurs recenss lors
Cour des comptes

138
COUR DES COMPTES
dune enqute de mai 2014 venaient de la rgion Provence Alpes Cte

dAzur et, au sein de ces visiteurs, plus de 40% revenaient visiter un lieu
quils connaissaient dj.
Le taux de ressources propres de ltablissement se stabilise
26% du budget total de ltablissement, taux situ entre celui qui est, par
exemple, observ au Muse du quai Branly et celui du Centre Pompidou
Metz. Il faut insister de plus sur le fait que les taux suprieurs enregistrs
par certains muses nationaux parisiens ont t acquis aprs des annes
deffort, et sur un territoire trs diffrent.
Aprs la billetterie, les ressources propres les plus importantes
sont apportes par le mcnat (qui reprsente 15 % des ressources
propres) et dont plus de 60% relve de conventions pluriannuelles.
Les autres postes de ressources : locations despace, redevance
des exploitants, et les autres ressources : produits lis aux publications,
aux produits drivs et lexploitation de limage du btiment,
reprsentent la mme part dans les ressources propres.
Afin daugmenter le volume des locations despace, ltablissement
porte une grande attention ladaptation de loffre de location la
demande des entreprises. De ce fait, si le site a perdu le caractre
exclusif qui sattachait sa priode inaugurale, ces locations sont
nanmoins en augmentation.
Le niveau des redevances sur le chiffre daffaires des exploitants
gale celui des locations despace.
Enfin, les recettes gnres par les publications, les produits
drivs et lexploitation des droits dimage sur le btiment apportent
galement 8% des recettes propres. Des pistes de dveloppement sont
ltude dans ce domaine, qui est actuellement trait de manire
embryonnaire.
La participation des collectivits territoriales qui se sont fortement
mobilises pour linvestissement initial (58,05 M apports par la Ville
de Marseille, le Conseil Rgional des Bouches-du-Rhne et la Rgion
Provence Alpes Cte dAzur) aux dpense de fonctionnement de
ltablissement est une perspective intressante, relativiser toutefois si
lon sait quelles sont confrontes au financement de leurs propres
quipements dans une priode de contraction de leurs budgets. Une
coopration sur des projets communs est, lvidence, possible.
Sur la recommandation 5. Estimer le cot dentretien et de
maintenance du btiment Ricciotti, notamment au regard des matriaux
utiliss (BFUP, inox, parois vitres).
Cour des comptes

139
Ltablissement est pleinement conscient du risque dune sousvaluation des charges de maintenance. Ltude visant estimer le cot
dentretien et de maintenance du btiment du J4, ainsi que lutilisation du
Fort St Jean va permettre dtablir un Plan pluriannuel dinvestissement.
Sur la recommandation 6. Mettre au point un contrat de
performance fixant notamment des objectifs prcis en matire de
frquentation et de ressources propres.
Depuis 2013, le muse a t fortement mobilis par son ouverture
et linstallation de ses services en mode exploitation, aprs plusieurs
annes de fonctionnement en mode projet. Maintenant que
ltablissement commence fonctionner un rythme comparable aux
autres muses nationaux, le MuCEM est entr, en lien avec la tutelle,
dans une phase active de ralisation de son contrat dobjectifs et de
performance fond sur deux annes de fonctionnement. Deux runions
sont dores et dj prvues pour le 26 novembre 2014 et pour la premire
quinzaine du mois de dcembre avec pour objectif de soumettre ce
document stratgique lapprobation des administrateurs au conseil de
la fin de lanne 2015. Comme lensemble des autres contrats dobjectifs
et de performance passs entre les muses nationaux et leur tutelle, ce
contrat comprendra dune part les objectifs et les indicateurs du PAP
dont les donnes quantitatives et qualitatives de frquentation et les
ressources propres -, dautre part, des lments spcifiques la stratgie
partage entre le MuCEM et le ministre de la culture.
Sur la recommandation 7. Asseoir le MuCEM comme le chef de
file des muses de socit, notamment en favorisant la circulation des
collections hrites du MNATP.
Le ministre de la culture comme le MuCEM sont convaincus du
rle structurellement moteur et constructif que doit avoir le muse
national avec le rseau des muses de socit tant donn que celui-ci est
un grand dpartement patrimonial au sens de larticle R. 422-1 du Code
du patrimoine, comme le prcise larticle 3 de son dcret statutaire.
Les comuses et des muses de socit sont ns de la volont de
comprendre les mutations socitales du XXe sicle. Ils ont collectivement
rig mmoires et territoires en objets de patrimoine. Aujourdhui, dans
une priode o cette demande semble sessouffler, louverture du
MuCEM est vcue par les quelques 200 muses de socit existant en
France comme la possibilit dun renouveau. La recommandation visant
asseoir le MuCEM comme le chef de file des muses de socit,
notamment en favorisant la circulation des collections hrites du
MNATP doit tre remise en perspective.
Cour des comptes

140
COUR DES COMPTES
Le dialogue que le MuCEM a dores et dj engag avec les

muses de socit avant mme son ouverture au public (rencontres
scientifiques internationales organises en mars 2011, convention-cadre
de partenariat signe en 2013 avec la Fdration des comuses et
muses de socit FEMS) et aprs (colloque avec la FEMS prvu en
avril 2015) tmoigne de limportance de cet enjeu. Ces travaux ont
dailleurs fait apparatre que les muses de socit ressentent plus la
ncessit dun ple dexprimentation partage, permettant de rinventer
le muse de socit du XXIe sicle recourant la ncessaire
conservation des objets du pass et du prsent au sein du centre de
conservation et de ressources du MuCEM, que dun chef de file . Cest
sur le fondement de ces rflexions et sur la construction dun mode de
fonctionnement partag que sera labore une vritable stratgie
partenariale.
RPONSE DU PRSIDENT DE LOPRATEUR DU PATRIMOINE

ET DES PROJETS IMMOBILIERS DE LA CULTURE
1/ Le cot final prvisionnel de l'opration de construction du
btiment Ricciotti, de la restauration et des amnagements du Fort StJean sera proche de 156,14 M.
Le rapport de la Cour fait tat d'un montant de 160,27 M pour les
travaux de construction du btiment Ricciotti, de restauration et
d'amnagement du Fort St Jean. Cette enveloppe tait effectivement celle
de la convention de mandat et en particulier du dernier avenant ayant eu
une incidence financire -l'avenant n4, sign le 10 dcembre 2010.
Depuis cette date, comme la Cour le signale, plusieurs changements de
programme ont t pris en compte et des travaux complmentaires
effectus, dans le respect de l'enveloppe du mandat (avenants n 5 8).
Cependant, alors que les derniers travaux complmentaires,
rendus ncessaires par la frquentation importante du MuCEM constate
depuis l'ouverture, s'achveront dans les prochains mois, le bilan
financier de l'opration fait apparatre un solde positif de 4,13 M. En
consquence, lors du Conseil d'administration de l'Oppic du
14 novembre 2014, un avenant n 9 sera prsent, ramenant le cot
prvisionnel de l'opration 156,14 M (soit - 2,6 % par rapport au
montant de 160,27 M). En effet, les niveaux d'engagement et de
mandatement constats dbut novembre 2014 (154,37M en AE et
152,37 M en CP) et une estimation des dpenses restant effectuer sur
les travaux en cours, les dcomptes gnraux et dfinitifs tablir et
Cour des comptes

141
d'ventuelles rclamations d'entreprises, ont conduit l'Oppic proposer

cet avenant d'amoindrissement ses administrateurs, sans attendre la
clture comptable dfinitive qui n'interviendra pas avant 2016.
2/ Les risques financiers lis au choix du bton fibr ultra hautes
performances (BFUP) ont t pris en compte ds 2009.
La Cour admet la lgitimit du recours des matriaux novateurs
mais regrette, dans le cas d'espce, que les risques financiers n'aient pas
t pris en compte et estims au moment du choix du BFUP.
L'Oppic reconnat que les cots de ralisation demeuraient alors
incertains ; ce qui a conduit, en 2010 proposer une rvaluation du
cot de l'opration (avenant n4 - la convention de mandat).
Fort de cette exprience, notre tablissement s'est engag, courant
2012, dans un important chantier mthodologique de refonte des modes
de calcul des enveloppes d'alas applicables aux cots de travaux. Ce
travail a pu aboutir, dbut 2013, une mthode, dsormais applique
l'ensemble des oprations nouvelles, qui value une dizaine de risques
(complexit architecturale, contraintes techniques, patrimoniales et/ou
urbaines, pollutions (sols, amiante, plomb etc.), nombre de matrises
d'uvres, dlais, assurances etc.) et en dduit une enveloppe d'alas dont
le montant est appel se rduire au fur et mesure que les risques se
restreignent. Mise en uvre systmatique ment depuis prs de deux ans,
cette nouvelle mthode a fait ses preuves et permis une meilleure
valuation des risques, mais aussi, un suivi plus prcis des alas.
3/ L'valuation des cots de fonctionnement du btiment est l'objet
d'une convention d'assistance entre l'Oppic et le MuCEM et l'approche en
cot global a t dveloppe.
Si certains lments concernant la prise en main des quipements
et la formation des quipes locales de maintenance avaient bien t
prvus dans le mandat, il restait raliser une valuation plus
systmatique des cots de maintenance du btiment, comme la Cour le
note dans son rapport.
Pour rpondre de manire exhaustive aux besoins du MuCEM et
de ses tutelles sur les cots de fonctionnement, l'Oppic a sign, avec le
MuCEM, en juillet 2014, une convention d'assistance permettant
d'anticiper le cot de fonctionnement de l'ensemble des btiments (hors
centre de conservation et de rserves) sur les 30 prochaines annes. La
convention prvoit en particulier que les travaux de l'Oppic se
concentreront sur les quatre aspects techniques ncessaires au bon
fonctionnement des installations : les contrats multiservices, les
Cour des comptes

142
COUR DES COMPTES
consommations nergtiques, les dpenses de maintenance prventive

(gros entretien et remplacement) et la veille sur les lments structurels
innovants (BFUP). L'ensemble des valuations seront acheves d'ici la
fin de l'anne 2014.
Plus globalement, je tiens galement informer la Cour que
l'Oppic a pu, au cours de l'anne 2014, travailler sur une mthodologie
d'approche en cot global adapte au caractre prototypique des projets
qui nous sont confis. Il s'agit notamment de fournir aux dcideurs et
financeurs une information aussi prcise que possible sur l'ensemble des
cots des projets d'investissement, en amont des dcisions de lancement.
Par ailleurs, cette mthode prvoit que, lors de la rception des travaux,
les entreprises fourniront, au-del des documents d'ouvrages excuts,
trop souvent inexploitables, des documents d'exploitation et de
maintenance de nature accompagner les quipes locales aprs la fin
d'intervention du matre d'uvre et du matre d'ouvrage dlgu.
L'objectif poursuivi, dans le prolongement du contrat de performance de
l'Oppic, est de fournir aux interlocuteurs un vritable service intgr de
matrise douvrage.
Les premiers rsultats de ce chantier seront prsents aux
administrateurs de l'tablissement lors de son prochain conseil
d'administration (le 14 novembre 2014) puis sera tests l'an prochain sur
quelques projets parmi lesquels le centre de conservation et d'tudes de
Lorraine et maison Chapp en Guadeloupe, avant gnralisation
l'ensemble des oprations nouvelles.
Voil, rsumes brivement, les trois informations que je
souhaitais porter la connaissance de la Cour. Ces mesures, cohrentes
avec les recommandations figurant au rapport, inscrites au contrat de
performance de l'Oppic, s'inscrivent dans la volont partage des tutelles
et de l'Oppic, d'offrir un service de qualit, assurant une parfaite matrise
des cots et des dlais et rpondant aux volutions ncessaires de la
matrise d'ouvrage culturelle.
Cour des comptes

143
RPONSE DU PRSIDENT DU CONSEIL GNRAL DES

BOUCHES-DU-RHNE
Je vous confirme par la prsente que ce rapport n'appelle pas
d'observation particulire de la part du dpartement des Bouches-duRhne.
RPONSE DU MAIRE DE MARSEILLE

La lecture du rapport qui dtaille chronologiquement la
complexit de la mise en uvre et ralisation du MuCEM nappelle pas
dobservation particulire de ma part.
Je me permettrai tout simplement, compte tenu de lengouement du
public ds son ouverture (plus de 3,4 M de visiteurs enregistrs entre
juin 2013 et septembre 2014) de vous proposer de modifier en des termes
plus positifs lintitul de votre analyse.
En effet, cet immense succs que vous reconnaissez dailleurs en
introduction est patent.
Cest pourquoi, si je ne conteste pas le fait que la gestation fut
laborieuse, je prfrerais que soit retenu comme marqueur le succs
quil enregistre depuis son ouverture et qui ne dment pas depuis.
Quant son avenir, je reste trs confiant eu gard dune part
lattractivit de la Cit phocenne qui gnre un afflux croissant de
visiteurs et dautre part la sagesse des services de ltat qui ont nomm
rcemment un homme de grande qualit aux commandes de cette
institution.
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Cour des comptes

Chapitre III
Modes de gestion
1. Les partenariats public-priv des collectivits

territoriales : des risques matriser
2. La gestion directe des services deau et
dassainissement : des progrs confirmer
3. La gestion par la France des fonds structurels
europens : amliorer, simplifier, valuer
Cour des comptes

Cour des comptes

1
Les partenariats public-priv des
collectivits territoriales : des risques
matriser
_____________________ PRSENTATION_____________________
Depuis leur cration par lordonnance du 17 juin 2004, les
collectivits territoriales ont eu largement recours aux contrats de
partenariat pour des oprations dinfrastructures ou de mise niveau de
leurs quipements89.
Au mois daot 2014, la mission dappui aux partenariats publicpriv (MAPPP) comptabilisait ainsi 149 contrats de partenariat signs
par des collectivits locales, pour un montant dinvestissement de
4,07 Md, comparer aux 10,7 Md de contrats de partenariat signs
dans le mme temps par ltat.
Treize chambres rgionales des comptes ont examin, dans le
cadre dune enqute commune, 29 contrats de partenariat, en vue de
dresser un bilan de ce nouvel instrument, alors que par ailleurs un
nouveau cadre juridique se met en place en application des rgles
communautaires.
Cette tude se situe dans le prolongement des travaux rcents de la
Cour sur ce thme. En octobre 2011 tout dabord, dans le cadre dune
communication la commission des finances de lconomie gnrale et
du contrle budgtaire de lAssemble nationale, sur le fondement de
larticle 58-2 de la loi organique du 1er aot 2001 relative aux lois de
finances, la Cour a procd une enqute sur les partenariats public-
89
Le terme gnrique de partenariat public-priv (PPP), utilis pour dsigner les

contrats de partenariat, regroupe diverses procdures qui permettent une personne
publique de confier au secteur priv la ralisation, le financement et lexploitation
dun ouvrage ou dun service public en contrepartie du paiement dun loyer.
Cour des comptes

148
COUR DES COMPTES
priv dans le secteur pnitentiaire90. Une autre enqute a donn lieu

une publication dans le rapport public annuel 2014, sur les partenariats
public-priv dans le secteur hospitalier91.
Lenqute axe sur les contrats de partenariat des collectivits
territoriales amne la Cour dresser un triple constat :
- les contrats de partenariat constituent un outil de la commande
publique en voie de stabilisation au sein des collectivits territoriales.
Leur mise en uvre peut tre justifie sous rserve de respecter certaines
conditions : notamment, un montant significatif dinvestissement, une
soutenabilit budgtaire dmontre et une bonne matrise par les
collectivits des procdures dattribution et de suivi des contrats. Pour
autant, il nest pas possible, faute de recul, de trancher la question de
leur performance relle par rapport des formules plus classiques de la
commande publique ;
- si les contrats de partenariat peuvent rpondre aux difficults
budgtaires court terme de certaines collectivits locales, ils ne
permettent cependant pas de les rsoudre et gnrent de fortes
contraintes long terme ;
- les risques lis au recours cet outil drogatoire aux rgles
habituelles de la commande publique ne doivent pas tre sous-estims et
ncessitent une adaptation des procdures qui le rgissent. Dans ce
contexte, la Cour formule des recommandations pour renforcer
lencadrement du recours aux contrats de partenariat par les collectivits
territoriales.
Les contrats de partenariat sont un mode innovant dachat public
que les collectivits territoriales ont rapidement utilis des fins
diverses (I).
Des valuations pralables biaises et des lacunes dans la mise en
concurrence ont souvent facilit leur signature (II).
Sur le long terme, lquilibre conomique du contrat est souvent
dfavorable aux collectivits territoriales, qui ont rarement la capacit
den assurer le suivi (III).
90
Cour des comptes, Communication la Commission des finances de lassemble
nationale : Les partenariats public-priv pnitentiaires, octobre 2011, 143 p.,
disponible sur www.ccomptes.fr
91
Cour des comptes, Rapport public annuel 2014, Les partenariats public-priv du
plan Hpital 2007 : une procdure mal matrise, p. 369-417. La Documentation
franaise, fvrier 2014, 417 p., disponible sur www.ccomptes.fr
Cour des comptes

LES PARTENARIATS PUBLIC-PRIV DES COLLECTIVITS TERRITORIALES :

DES RISQUES MATRISER
149
I - Un outil juridique innovant utilis des fins

diverses
Le succs initial du contrat de partenariat repose sur sa capacit
assurer la gestion complte de toutes sortes dquipements et de services
publics, du financement la construction, puis la gestion et lentretien.
A - Un type de contrat original qui sest dvelopp

rapidement
Le contrat de partenariat est un contrat qui droge aux rgles
classiques de la commande publique et son rgime juridique sest peu
peu prcis. Aprs une priode de forte progression sur la priode 20082012, encourage par la mission dappui aux partenariats publics privs
(MAPPP), le nombre de contrats de partenariat signs par les collectivits
locales sest ensuite stabilis.
1 - Un dispositif nouveau dans le champ de la commande publique

Contrairement aux autres formules de contrats existantes, le contrat
de partenariat est un contrat global autorisant une personne publique
confier un partenaire priv une mission incluant non seulement le
financement, la construction ou la transformation, mais aussi lentretien,
la maintenance et la gestion douvrages, de biens matriels ou
immatriels concourant lexercice, par la personne publique, dune
mission de service public.
Les spcificits principales du contrat de partenariat sont les
suivantes :
- la diffrence des marchs publics, dans lesquels le partenaire priv
intervient comme fournisseur ou prestataire de services ou de travaux dfinis
par lautorit publique, les contrats de partenariat sexcutent sur le long
terme (20 30 ans) ;
Cour des comptes

150
COUR DES COMPTES
- au contraire des dlgations de service public, la rmunration du

titulaire dun contrat de partenariat nest pas substantiellement fonde sur les
recettes dexploitation de louvrage ou du service mais repose sur le respect
de critres de performance et de disponibilit des biens ;
- enfin, le contrat de partenariat se distingue du bail emphytotique
administratif (BEA), en ce sens que ce dernier permet essentiellement le
transfert de droits construire un partenaire priv sur un terrain public et
quil a en consquence pour domaine de prdilection la construction,
lexploitation tant la plupart du temps limite la gestion de la maintenance
et des installations. En outre, le BEA offre moins de flexibilit pour les
recettes annexes, provenant des utilisateurs, et les financements innovants.
Cest un contrat dont la dure est dtermine en fonction de la

dure damortissement des investissements et/ou des modalits de
financement retenues. La rmunration du titulaire priv est assure par la
personne publique au moyen de loyers portant distinctement sur
linvestissement, le financement et la maintenance des ouvrages.
Cest par ailleurs un outil drogatoire aux rgles de la commande
publique ds lors quil permet dassocier la matrise duvre et la
matrise douvrage entre les mains du partenaire priv et quil prvoit un
mode de rmunration spcifique de ce dernier. Il doit en outre tre
prcd dune valuation pralable dmontrant que les critres
dligibilit ont t vrifis parmi lesquels lavantage comparatif du
contrat de partenariat par rapport dautres montages juridiques.
2 - Un dispositif qui sest prcis dans le temps

Contrat administratif aux termes de la loi, le contrat de partenariat
a t cr par lordonnance du 17 juin 200492. Concernant les collectivits
territoriales, le dispositif est principalement codifi aux articles L. 1414-1
et suivants du code gnral des collectivits territoriales (CGCT).
Lordonnance du 17 juin 2004 conditionnait le recours au contrat
de partenariat lexistence de deux critres alternatifs (et non
cumulatifs) : la complexit et lurgence.
La loi du 28 juillet 2008 relative aux contrats de partenariat a
introduit un troisime critre de nature justifier le recours ce dispositif,
92
Ordonnance du 17 juin 2004 sur les contrats de partenariat.
Cour des comptes


151
celui de l efficience conomique 93. Elle ouvre galement la possibilit

de consentir des baux sur le domaine priv des personnes publiques pour
une dure suprieure au contrat de partenariat et celle pour le partenaire
priv de percevoir des recettes annexes venant en dduction de la
redevance exploitation-maintenance. Elle introduit la notion de
dveloppement durable en tant que critre dattribution attach aux
objectifs de performance, un amnagement de la cession de crances et
une harmonisation avec la fiscalit de la commande publique.
La crise financire de 2008 a conduit un nouveau ramnagement
des contrats de partenariat sur certains aspects techniques, dans le cadre
de la loi du 4 fvrier 2009 de finances rectificative pour 2009, mais
surtout de la loi du 17 fvrier 2009 pour lacclration des programmes
de construction et dinvestissements publics-privs. Certaines dispositions
du plan de relance ont ainsi permis de favoriser le recours au contrat de
partenariat
Divers dcrets et un arrt du 2 mars 200994 sont par ailleurs
intervenus pour prciser la procdure du recours aux contrats de
partenariat. De mme, larrt du 16 dcembre 2010 relatif linstruction
budgtaire et comptable M 14 a introduit, compter du 1er janvier 2011,
lobligation de comptabiliser les contrats de partenariat dans les
engagements hors bilan des collectivits locales.
Les rgles juridiques concernant les collectivits territoriales sont
dsormais formalises par la circulaire du 9 mai 201295.
Si loutil que constitue le contrat de partenariat sest prcis dans
le temps, ce dispositif drogatoire aux rgles habituelles de la commande
publique a t ds lorigine assorti de garanties constitutionnelles.
93
Il appartient la personne publique de dmontrer que le recours au contrat de

partenariat prsente un bilan entre les avantages et les inconvnients plus favorable
que dautres formules contractuelles de la commande publique.
94
Dcrets du 2 mars 2009 compltant, les dispositions relatives la passation de
certains contrats publics et au compte rendu de leur excution ; et pris en application
du code gnral des collectivits territoriales et de larticle 48 de la loi n 2008-735 du
28 juillet 2008 relative aux contrats de partenariat.
Arrt du 2 mars 2009 relatif la mthodologie applicable la mise en uvre dune
procdure de passation dun contrat de partenariat.
95
Circulaire du 9 mai 2012 relative aux contrats de partenariat des collectivits
territoriales.
Cour des comptes

152
COUR DES COMPTES
96
Dans sa dcision du 26 juin 2003 , le Conseil constitutionnel a mis

une premire rserve dinterprtation en jugeant que lutilisation des contrats
de partenariat ne pouvait tre gnralise, mais rserve uniquement des
situations rpondant des motifs dintrt gnral. De cette premire rserve
dinterprtation, le recours au contrat de partenariat ne pouvait initialement
(ordonnance 17 juin 2004) tre envisag quau regard des critres de la
complexit ou de lurgence du projet.
Cette jurisprudence constitutionnelle consacre le caractre drogatoire
au droit commun du contrat de partenariat. Elle a t confirme par la
97
dcision du 24 juillet 2008 , rendue pralablement la promulgation de la
98
loi du 28 juillet 2008 . Outre la censure dune partie du dispositif de la loi
prcite qui qualifiait d urgente une srie de projets et qui prvoyait la
possibilit dun conventionnement entre plusieurs collectivits territoriales, la
juridiction suprme a prcis les trois critres dligibilit, en particulier le
nouveau critre de lefficience conomique.
Lintervention de la MAPPP a galement contribu au

dveloppement des contrats de partenariat au sein des collectivits
locales.
3 - Le rle ambigu de la mission dappui aux partenariats publicspriv

La MAPPP, organisme expert cr en octobre 2004 et rattach au
ministre charg de lconomie et des finances, a constitu un outil
essentiel de promotion des contrats de partenariat.
Lavis de la MAPPP reste facultatif pour les collectivits locales,
contrairement aux contrats de partenariat passs par ltat. Ainsi, sur les
149 contrats de partenariat signs par les collectivits locales jusquau
mois daot 2014, un tiers a fait lobjet dun avis de la MAPPP, ce qui est
le cas de 11 des 29 contrats examins dans le cadre de lenqute.
La Cour relve lambigut de lintervention de la MAPPP dont la
comptence couvre la fois des fonctions de conseil et dvaluation, et
des missions de promotion des contrats de partenariat. Cette ambigut
apparat lexamen des avis rendus, ces derniers tant systmatiquement
96
Conseil constitutionnel, 26 juin 2003, n 2003-473 DC, considrant 18.

Conseil constitutionnel, 24 juillet 2008, n 2008-567 DC.
98
Loi du 28 juillet 2008 relative aux contrats de partenariat.
97
Cour des comptes


153
favorables loption du contrat de partenariat, lexception, depuis 2005,

de cinq dentre eux qui ont reu un avis ngatif.
Lorsque lavis de la MAPPP est sollicit, il permet le plus souvent
la collectivit non seulement de lgitimer le recours au contrat de
partenariat, mais aussi de justifier de lopportunit du projet, quelle que
soit sa soutenabilit ou sa faisabilit, comme dans le cas du port de la
commune du Barcars. Lorsque la mission donne un avis favorable
assorti de recommandations ou de rserves, ces dernires ne sont pas
toujours prises en compte par les collectivits qui ne retiennent et ne
rapportent que les considrations de lavis favorables au contrat de
partenariat, comme pour le contrat de performance nergtique sign par
la rgion Alsace99 pour la gestion de lyces.
Lavis rendu par la MAPPP a pu tre remis en cause par le juge
administratif, ce qui pose la question de sa porte juridique. Lexemple du
projet de Biarritz Ocan 100 illustre cette interrogation. En effet, alors
que la mission avait confirm lligibilit du projet sur le fondement de la
complexit, la cour administrative dappel de Bordeaux101, puis le Conseil
dtat102, ont infirm cette analyse en considrant que le critre de
complexit ntait pas rempli.
B - Un dispositif utilis des fins diverses

Les contrats de partenariat conclus par les collectivits locales
offrent un panorama trs vari, tant en en ce qui concerne lobjet, le
primtre, la dure et lenjeu financier des contrats. cette htrognit
sajoute celle des collectivits concernes qui relvent de strates
dmographiques trs diverses et dont les contraintes budgtaires diffrent.
Plus de 540 projets de contrats de partenariat ont t identifis par
la MAPPP depuis la publication de lordonnance de 2004. Au mois
daot 2014, les collectivits locales (149 contrats signs) reprsentent
99
Outre un avis rendu sur une version antrieure du rapport dvaluation pralable, la
MAPPP a estim quelle ntait pas en mesure de valider lanalyse quantitative,
faute de dtails sur la manire dont les cots ont t obtenus , en considrant
cependant que ces derniers correspondaient des ordres de grandeur globalement
acceptables .
100
Extension du muse de la mer et construction dune cit du surf.
101
CAA Bordeaux, 26 juillet 2012, Saint-Cricq, req. N 10BX02109.
102
Conseil dtat, 30 juillet 2014, N 363007.
Cour des comptes

154
COUR DES COMPTES
75 % des contrats signs contre 25 % pour ltat (51 contrats signs). Les
contrats signs au niveau local se rpartissent en 6 catgories (situation en
aot 2014).
Graphique n 1 : rpartition sectorielle des contrats signs par les
collectivits locales
Source : MAPPP
La majeure partie des contrats relve du domaine de lquipement

urbain (41 % des contrats) qui intgre les contrats relatifs lclairage
public, soit 60 projets sur 149.
Quoique lon constate une prpondrance de lclairage public,
lobjet des contrats signs, comme leur primtre, sont trs varis. Ainsi,
un contrat identifi comme relevant de lclairage public peut galement
inclure la signalisation lumineuse tricolore, les illuminations festives,
voire la mise en valeur du patrimoine architectural par la lumire ou la
vido-production.
Il ny a pas de corrlation entre lobjet et le primtre dun contrat
et la collectivit publique qui en assure le portage. Les contrats relatifs
Cour des comptes


155
lclairage public sont toutefois essentiellement ports par les communes

qui sont lorigine de 64 % de lensemble des contrats signs, tous objets
confondus.
Tableau n 1 : rpartition des contrats selon le type de collectivits
En % par rapport
aux CP signs
Source : MAPPP
Rgions
Conseils
gnraux
Communauts
urbaines et
d'agglomration
7%
15%
9%
Syndicats Communes
5%
64%
Les 29 contrats examins dans le cadre de lenqute de la Cour

sont reprsentatifs de la diversit des situations rencontres au niveau
national. Ils concernent des domaines trs diffrents : clairage public
(neuf contrats), diverses constructions (groupes scolaires, htel de ville,
ensembles sportifs et culturels, voirie, marina et port de plaisance, centre
nautique, stades), ou divers services (contrats de performance
nergtique, scurit des espaces publics, haut-dbit, systme
dinformation multimodale).
Se dgagent deux sous-ensembles spcifiques : dune part, les
contrats relatifs lclairage public (le tiers des contrats) et, dautre part,
les grands stades (Lille, Marseille et Nice) qui reprsentent de loin les
montants dinvestissement les plus importants.
Le projet Grand stade port par Lille Mtropole Communaut
Urbaine concerne le financement, la conception, la construction, la
maintenance et lexploitation dun stade multifonctionnel de lordre de
50 000 places. Outre laccueil des matches de lquipe de football locale,
cet quipement est galement vou celui de toutes comptitions
sportives et manifestations culturelles ou de loisirs. Marseille, le
contrat porte uniquement sur la reconfiguration du stade vlodrome pour
couvrir les tribunes et augmenter sa capacit ( 67 000 places). Nice, le
contrat a pour objet la construction et lexploitation dun stade dune
capacit de 35 000 places, destin hberger le club rsident ainsi que
des activits ralises sous la responsabilit du prestataire (concerts,
activits de divertissement diverses, congrs et sminaires). Le
programme immobilier daccompagnement intgre au contrat la
ralisation dun centre commercial dont les revenus qui seront perus par
les investisseurs constituent le vrai centre de gravit conomique de
lopration.
Cour des comptes

156
COUR DES COMPTES
cette htrognit des objets et des primtres sajoutent celles

de la dure des contrats et des enjeux financiers.
La dure des contrats signs varie de 10 ans pour le systme
dinformation multimodale en rgion Alsace 32 ans pour la ralisation
et lexploitation du Thtre de lArchipel Perpignan. Seuls les contrats
relatifs lclairage public se caractrisent par une dure uniforme, de
lordre de 20 ans.
Enfin, le montant des investissements varie entre quelques millions
deuros (systme dinformation multimodale de la rgion Alsace) et
plusieurs centaines de millions deuros pour les stades de Lille, Marseille
et Nice qui constituent les investissements les plus significatifs. La valeur
moyenne dun contrat de partenariat au niveau local ressort 26 M,
contre environ 250 M pour ltat.
C - Des enjeux financiers globalement limits, mais

parfois trs significatifs pour certaines collectivits
Selon les donnes disponibles (issues de la MAPPP), le montant
cumul des investissements raliss en contrats de partenariat (tat et
collectivits locales) stablit, depuis 2005, 14,7 Md. Les 149 contrats
signs par les collectivits territoriales sur 10 ans reprsentent 27 % du
montant total des investissements concerns, soit 4,1 Md.
Tableau n 2 : montants des investissements en crdits de paiement
par types de collectivits et secteurs dactivits (en M)
Collectivits
Btiment
Rgions
Conseils gnraux
CA et CU (*)
Communes
Syndicats
Total
185
783
Culture
Energie Equip. Urbain
Sport
61
115
158
1 083
158
3
45
109
219
90
503
62
874
TIC
225
162
558
682
1 240
387
Transport
54
53
109
216
Total
471
1 218
701
1 570
107
4 067
(*) Communauts d'agglomration et urbaines
Source : MAPPP
Si lon value linvestissement des administrations publiques

locales environ 70 Md par an, dont les trois quarts sont dus des
collectivits locales, soit prs de 55 Md par an (550 Md sur 10 ans), les
Cour des comptes


157
investissements raliss en contrats de partenariat reprsentent une part

encore faible de la commande publique locale.
Cependant, la somme de 4,1 Md ne tient pas compte des apports
publics directs et des cots demprunt. Or le contrat de partenariat intgre,
outre le montant dinvestissement restant financer, des cots de
financement, de maintenance et dexploitation.
Lexemple du stade de Marseille illustre limportance des cots
purement financiers par rapport aux autres lments du contrat, et
notamment au cot dinvestissement.
Tableau n 3 : cot du stade de Marseille (en M courants)
(en millions d'euros)
Cot d'investissement initial (1)
Financement (2)
Stade Vlodrome
Marseille
(30 ans)
268 M
163 M
dont subventions publiques commune (3)
43 M
dont autres subventions publiques
90 M
dont recettes programme immobilier
Montant financer (MAF) (4) = (1) - (2)

Redevance d'investissement sur la dure du contrat (5)
Cot de financement
(6) = (5) - (4)
Cot d'exploitation sur la dure du contrat (7)
Recettes d'exploitation garanties sur la dure du contrat (8)
Cot brut pour la ville
(9) = (3) + (5) + (7)
Cot net pour la ville
(10) = (9) - (8)
30 M
105 M
278 M
173 M
730 M
500 M
1 051 M
551 M
La diversit des primtres et la complexit des modles financiers

utiliss expliquent la difficult dtablir des comparaisons entre des
oprations ralises par ailleurs sur des dures trs diffrentes.
Indpendamment de ce constat, les procdures et les analyses mises en
uvre par les collectivits locales pour recourir au contrat de partenariat
ne sont pas transparentes dans la plupart des cas.
Cour des comptes

158
COUR DES COMPTES
II - Une insuffisance danalyse et de mise en

concurrence qui favorise le choix et lattribution
du contrat de partenariat
Le contrat de partenariat est souvent prfr aux formules
classiques de la commande publique partir dune valuation pralable
oriente qui repose souvent sur une analyse comparative biaise, tant en
ce qui concerne lanalyse des risques et de la performance que des
conditions financires. Cet a priori favorable influe sur les modalits
dattribution des contrats.
A - Des valuations pralables insuffisantes

Clef de vote du dispositif, l'valuation pralable doit en premier
lieu permettre de vrifier que le projet rpond lun des trois critres
juridiques dligibilit (complexit, urgence et efficience conomique),
ces trois critres tant alternatifs et non pas cumulatifs. Lvaluation
pralable doit galement expliciter les motifs dordre conomique,
financier, juridique et administratif qui permettent la personne publique
de justifier lavantage comparatif dune solution en contrat de partenariat
par rapport aux autres solutions contractuelles. Parmi ces motifs, la
valorisation de la rpartition des risques joue un rle essentiel.
1 - Le critre de complexit est trs largement privilgi, mais

rarement tabli
Les 29 contrats examins sont tous fonds sur le critre de
complexit. Celle-ci nest pour autant pas rellement dmontre alors
mme que lassistance matrise douvrage permet de lever cet obstacle
dans le cadre dun march classique.
Le critre de la complexit apparat surtout et avant tout comme un
moyen, dune part, de lgitimer a priori le recours la procdure du
dialogue comptitif pour la passation du contrat de partenariat et, dautre
part, de justifier lexternalisation de la matrise douvrage.
Certains projets ne remplissent manifestement pas ce critre, telle
la construction dun complexe aquatique ou dun htel de ville qui
Cour des comptes


159
constituent des quipements courants dont de nombreuses collectivits

sont dotes. Cest galement le cas du contrat sign par le dpartement
des Hauts-de-Seine pour la reconstruction dun collge. Les circonstances
exceptionnelles auxquelles aurait tenu la complexit du projet, savoir
des dlais contraints, la ncessit de dpolluer le site et le plan de charge
des effectifs de la collectivit justifiant leur indisponibilit, nont
dailleurs pas t considres comme tant tablies par la chambre
rgionale des comptes dle-de-France.
Un constat de mme nature simpose pour les contrats signs par
les communes dAutun et de Digoin dans le domaine de lclairage
public. La complexit de lopration nest pas dmontre, les arguments
dvelopps tant par ailleurs transposables de nombreux
investissements publics locaux.
Dans un seul cas, celui du Grand stade de Lille, le critre de
lurgence a t invoqu, en sus de la complexit du projet. Consulte pour
avis, la MAPPP na retenu que le critre de complexit.
2 - Les analyses comparatives reposent souvent sur des hypothses

contestables, favorables au contrat de partenariat
Sur le fondement des dispositions de larticle L. 1414-2 du CGCT,
lanalyse comparative entre les diffrentes options juridiques susceptibles
dtre retenues se limite, dans tous les cas examins, la comparaison
entre deux options, essentiellement celle du contrat de partenariat avec
celle de la matrise douvrage publique.
Certaines analyses nappellent pas de telles critiques, comme par
exemple celle ralise par le dpartement de la Manche pour la passation
de son contrat de performance nergtique au profit de 20 collges.
Nanmoins, la grande majorit dentre elles repose sur des hypothses
contestables favorisant systmatiquement le choix du contrat de
partenariat, en minimisant notamment son surcot par rapport une autre
option.
Lvaluation pralable apparat ds lors comme un moyen de
valider un choix a priori de la collectivit en faveur du contrat de
partenariat. Dans le cas de lclairage public de la commune de Bougival,
lanalyse comparative conclut la supriorit du contrat de partenariat
alors que des critres dterminants de comparaison entre les diverses
options font dfaut, telle labsence dtude dimpact des diffrents
schmas en termes de performance et de dveloppement durable, ou
Cour des comptes

160
COUR DES COMPTES
dvaluation des cots de financement qui est pourtant essentielle ce

stade de la procdure.
Le rapport dvaluation pralable du contrat de partenariat de la
commune dHrouville Saint-Clair, sign dans le domaine de lclairage
public et de la signalisation lumineuse tricolore, prsente comme acquise
la supriorit du contrat de partenariat sur les autres solutions juridiques
sans en dmontrer lavantage comparatif, ni la complexit allgue.
De mme, le rapport dvaluation pralable du projet dextension
du port de la commune du Barcars est systmatiquement favorable
loption du contrat de partenariat. Pour autant, lvaluation mconnat la
question dterminante de la faisabilit environnementale du projet
sagissant de lextension dun port de plaisance dans une zone de risques
naturels prcisment identifis et cartographis. En octobre 2014, la
commune a renonc recourir au partenariat public-priv.
Lanalyse comparative ralise dans le dpartement des Hauts-deSeine pour la reconstruction dun collge se caractrise par des
incohrences et des imprcisions, voire des erreurs de dfinition,
favorisant la solution du contrat de partenariat. Outre labsence de prise
en compte du critre de la performance dans la comparaison, lanalyse du
partage des risques est dautant plus contestable quils ne sont pas
prcisment identifis. La comparaison du cot global est par ailleurs
biaise en raison dune surestimation des dlais et de certains cots en
matrise douvrage publique, outre leur valuation approximative.
Dans certains cas, des valuations pralables ont t ralises sans
quelles soient en rapport avec lobjet voire le primtre du contrat
finalement sign, ce qui fausse le bilan cots-avantages de lanalyse
comparative.
Ainsi, Nogent-sur-Seine, alors que lvaluation pralable portait
sur la restructuration et lextension du muse Dubois-Boucher et retenait
un primtre de quatre sites, le contrat finalement sign a port sur le
transfert, la restructuration et lagrandissement du muse sur un seul site.
De mme, le contrat de partenariat sign pour la ralisation du
centre intercommunal daction sociale (CIAS) du Val de Gers porte sur
une dure de 30 annes alors que lvaluation pralable chiffre le cot du
projet sur une dure de 20 ans.
Un cas a galement t identifi o lobligation de raliser une
valuation pralable a t contourne. Ainsi, la commune de Bruges, a
dlibrment choisi le bail emphytotique administratif (BEA) pour la
construction dun ensemble dquipements publics dont un groupe
Cour des comptes


161
scolaire alors que le contrat sapparente en tous points un contrat de

partenariat relevant des articles L. 1414-1 et suivants du CGCT. Ce choix
lui a ainsi permis de saffranchir de lobligation de raliser une valuation
pralable.
Les avis de la MAPPP ne permettent pas pour autant damliorer la
qualit des valuations pralables. Il arrive que cet avis porte sur une
version du rapport d'valuation pralable qui nest pas la version
dfinitive (contrat de performance nergtique de la rgion Alsace). Il
peut galement tre rendu tardivement, postrieurement la dlibration
du conseil municipal ayant dcid de recourir au contrat de partenariat.
Dans dautres cas, un avis favorable a pu tre rendu alors quil ne prend
pas en compte les lments financiers (rgion Alsace dans lexemple
prcit) ou des aspects dterminants du projet (autorisations
administratives conditionnant lextension du port de plaisance du
Barcars en raison des contraintes urbanistiques et environnementales).
3 - La rpartition des risques joue souvent en faveur du dispositif

Dans son enqute sur les partenariats public-priv pnitentiaires de
2011, la Cour avait relev le rle dcisif du levier que constitue le
mcanisme de la valorisation des cots lie la rpartition des risques,
qui joue en faveur du montage en partenariat public-priv. Nombre
dvaluations pralables relatives aux contrats de partenariat passs par
les collectivits territoriales confirment ce constat.
En effet, le recensement et la rpartition des risques encourus sont
dautant plus dterminants quils impactent directement lensemble des
cots prvisionnels actualiss, dont laddition donnera pour chacune des
options envisages une valeur actuelle nette (VAN) calcule sur la
dure prvisible du contrat, avant et aprs prise en compte des risques.
Avant prise en compte des risques, lactualisation des cots est
souvent dfavorable au contrat de partenariat, ce qui sexplique par la
ncessit de rmunrer des fonds propres mobiliss103 et par un recours
lendettement dans des conditions moins favorables quune collectivit
publique en direct. linverse, lactualisation des cots aprs prise en
compte du risque redevient favorable au contrat de partenariat.
103
Pour le stade vlodrome Marseille, les fonds propres ont t rmunrs hauteur
de 13,5 %.
Cour des comptes

162
COUR DES COMPTES
Or les matrices de rpartition des risques censes justifier de

manire objective le recours au contrat de partenariat prsentent des
insuffisances et peuvent reposer sur des donnes non justifies et sujettes
caution.
Ainsi, les simulations financires ralises avant valorisation des
risques, sur une priode de trente ans, pour la ralisation, le financement
et la maintenance immobilire du projet Biarritz Ocan mettaient en
vidence un contrat de partenariat plus onreux de prs de 6 % par
rapport loption de la matrise douvrage publique. La simulation
financire intgrant la valorisation des risques modifie radicalement les
donnes et fait alors apparatre un cot supplmentaire de 4,76 M en
matrise douvrage publique et un gain de 1,25 M pour le contrat de
partenariat.
Montauban, cest galement la rpartition des risques qui est
lorigine du choix de la solution du contrat de partenariat relatif la
construction dun complexe aquatique, lactualisation des cots aprs
prise en compte des risques devenant favorable cette option. Or la
rpartition des risques effectue dans le cadre de lvaluation pralable ne
repose pas sur des donnes identifiables, certains risques ntant par
ailleurs pas pris en compte.
Dans le cas du centre intercommunal daction sociale du Val de
Gers, le surcot imputable au risque de surdimensionnement des
quipements a t valu 9 % du montant HT des travaux dans loption
matrise douvrage publique alors quil napparat pas dans lhypothse
du contrat de partenariat. Il en est de mme du risque de surcot pour
avenants et actions contentieuses, estim 1 % du montant HT des
travaux dans le contrat de partenariat contre 7 % en MOP, mais rvalu
2 % par la chambre rgionale des comptes de Midi-Pyrnes.
B - Une mconnaissance des rgles de la concurrence

souvent releve dans la procdure dattribution des
contrats
Les conditions de mise en uvre de la procdure du dialogue
comptitif, au stade de la phase dattribution du contrat, sont parfois
mconnues.
Cour des comptes


163
1 - La traabilit du dialogue comptitif nest pas toujours assure

Le dialogue comptitif, engag par la collectivit au terme de la
procdure de slection des candidatures qui suit lavis public dappel
candidature, a pour objet de permettre aux oprateurs daffiner leur
proposition, et la collectivit de prciser son projet. Le dialogue ne doit
pas conduire modifier les caractristiques initialement prsentes dans
lavis dappel concurrence. Sous cette rserve, il peut porter sur
lensemble des aspects techniques, juridiques et financiers du projet.
Les modalits dorganisation et le droulement du dialogue
comptitif sont encadrs par la charte du dialogue comptitif du
18 janvier 2007, dont lobjectif est de garantir la confidentialit et
lgalit de traitement lors des changes avec les candidats.
Si certaines procdures dattribution respectent les dispositions de
cette charte, comme par exemple Perpignan pour le thtre de
lArchipel, la traabilit du dialogue comptitif nest pas garantie pour
bon nombre de projets et ne permet pas de sassurer que la procdure
mise en uvre est transparente et non discriminatoire.
Cest notamment le cas dans le dpartement des Hauts-de-Seine
(projet de reconstruction dun collge), les documents produits ne
permettant pas de sassurer que la slection des candidats admis
participer au dialogue comptitif a respect les critres mentionns dans
lavis dappel public concurrence. Par ailleurs, la procdure na pas
permis de prvenir le conflit dintrt impliquant un des assistants la
matrise douvrage et le matre duvre du candidat finalement retenu.
Les procs-verbaux dtaillant les sances, prvus par le rglement de
consultation et signs par les participants, nont pu tre produits.
Dans le cadre du transfert et de la restructuration du muse
Dubois-Boucher Nogent-sur-Seine, labsence de compte-rendu des
runions ne permet pas de connatre le contenu des changes entre la
collectivit et les candidats ni dapprcier si les principes dgalit de
traitement ont t respects.
En matire dclairage public, lannulation par le juge administratif
du contrat de partenariat pass par la commune de Sevran est motive par
la dcision du conseil municipal de choisir comme titulaire un
groupement retenu dans le dialogue comptitif alors quil ne remplissait
pas les exigences professionnelles requises.
Cour des comptes

164
COUR DES COMPTES
2 - Les principes dgalit de traitement et de transparence des

procdures sont parfois mconnus durant la phase de lanalyse
des offres
Dans ce domaine, la procdure des contrats de partenariat
napporte pas de scurit juridique supplmentaire par rapport aux
procdures classiques de la commande publique. La transparence des
procdures nest pas toujours garantie en raison dinsuffisances
manifestes, susceptibles dentraner des risques juridiques : indexation
irrgulire des marges financires, variantes proposes non autorises par
le rglement de la consultation et opacit de la notation des offres du fait
notamment du manque de prcision sur les lments dapprciation des
critres de notation.
Des drives spcifiques ont t releves en matire dclairage
public, secteur o la procdure du dialogue comptitif est souvent
prcde dune offre spontane (autorise par la rglementation)
effectue en liaison avec un ancien titulaire de march. Des dlais trs
brefs de mise en concurrence et une connaissance antrieure des besoins
par le bnficiaire du contrat ont conduit vincer de nombreux
candidats. Dans certains cas, lanalyse trs sommaire des besoins a donn
toute latitude au candidat doffrir un produit standard . De mme,
certains avis dappel la concurrence ne comprennent pas les mentions
essentielles requises, comme le dlai dexcution. Lclairage public est
galement un secteur o lon retrouve souvent les mmes attributaires.
Lexemple de la commune de Bruges illustre la mconnaissance
des principes dgalit de traitement des candidats. En effet, le
bouleversement des conditions conomiques de lopration en raison
dune modification substantielle du primtre de loffre par rapport au
rglement de la consultation (construction en plus dune chaufferie
biomasse) aurait d conduire la commune reprendre toute la procdure
du dialogue comptitif et relancer la procdure dappel doffres.
Pour le Grand Stade de Lille, la multiplication du nombre de
critres de notation des offres dans les rglements de consultation
(7 critres et 33 sous-critres) et les changements tardifs dans la
pondration de chacun dentre eux, a entran un bouleversement du
classement des offres, amenant la chambre rgionale des comptes
souligner lopacit de la notation.
Cour des comptes


165
3 - Des risques juridiques dus lassistance matrise douvrage

Indpendamment des irrgularits susceptibles daffecter les
conditions mme de passation du march dassistance matrise
douvrage (commune de Bougival104), lintervention de lassistance
matrise douvrage peut fausser la concurrence.
Cest notamment le cas dans le secteur de lclairage public. Ainsi,
dans le cas dAutun, un membre du groupement tait par ailleurs le
titulaire du march dclairage public de la ville depuis plusieurs annes.
Loffre qui a finalement t retenue comportait des passages entiers du
rapport dvaluation pralable rdig par lassistance la matrise
douvrage. La brivet du dlai accord aux entreprises concurrentes pour
dposer une premire offre a galement favoris lentreprise qui
connaissait dj le dossier pour avoir dpos loffre spontane. Il en a
rsult une asymtrie dinformations de nature fausser lquilibre de la
mise en concurrence, expliquant lavantage pris par le groupement dans
lapprciation des critres techniques au moment de lvaluation de
loffre finale.
La commune de Thouar-sur-Loire a galement eu recours au
mme partenaire contractuel comme assistant matrise douvrage aux
diffrents stades du projet de construction dun htel de ville (valuation,
aide la passation, suivi dexcution) alors que cette pratique est
dconseille ds lors quelle comporte un risque de contrevenir aux
principes dgalit de traitement des candidats et de transparence des
procdures. Outre lirrgularit du processus de choix de lAMO lie la
modification des critres danalyses des offres en cours de procdure sans
information des soumissionnaires, lentreprise finalement retenue par la
commune nest autre que lAMO. Son avantage concurrentiel a rsult
dinformations financires privilgies qui nont pas t portes la
connaissance des autres candidats, tels le versement par la commune
dune subvention dinvestissement (727 600 ) au titre du contrat de
partenariat et la connaissance de revenus lis la vente du terrain. Or la
vente du foncier a t intgre dans loption contrat de partenariat pour
prsenter son intrt, mais a t omise au titre de la matrise douvrage
publique. Sa rintgration remet en cause le bilan cot-avantage favorable
104
La ngociation entreprise par la commune pour le choix de lAMO est irrgulire

un double titre : dune part, cette possibilit ntait prvue ni dans lavis dappel
concurrence, ni dans le rglement de la consultation ; dautre part, la ngociation a t
engage dans une situation de conflits dintrts.
Cour des comptes

166
COUR DES COMPTES
au contrat de partenariat. La modification substantielle du primtre du

projet en cours de procdure accentue enfin les drives constates.
Souvent dsquilibrs ds le stade de la passation, les contrats ne
paraissent pas plus favorables aux collectivits sur le long terme.
III - Un risque de rupture de lquilibre du

contrat sur le long terme et un suivi insuffisant
Du fait de leur dure dexcution trs longue, lefficience des
contrats de partenariats reste encore difficilement valuable, laune de
dispositifs contractuels dont certains sont, ds lorigine, peu protecteurs
des intrts de la personne publique. La situation saggrave souvent en
cours dexcution, faute de matrise du dispositif par les collectivits.
A - Des contrats ne protgeant pas toujours les intrts

de la personne publique
1 - Des clauses obligatoires non prvues dans les contrats
Larticle L. 1414-12 du CGCT prvoit 12 clauses obligatoires qui
doivent imprativement figurer dans le contrat de partenariat. Alors que
leur absence est une cause de nullit du contrat, certains documents
contractuels omettent certaines de ces clauses obligatoires.
Il en est ainsi dans le contrat de partenariat sign pour le transfert
et la restructuration du muse Dubois-Boucher Nogent-sur Seine qui ne
prvoit pas de dispositions sur les obligations de loprateur priv pour le
respect de laffectation des ouvrages et quipements au service public. Un
constat identique simpose pour le centre nautique de Montauban o la
question de la continuit du service public en cas de dfaillance du
titulaire du contrat relatif au complexe aquatique nest pas traite. En
outre, le contrat ne contient pas de dispositions prcises sur lengagement
du titulaire dattribuer des petites et moyennes entreprises (PME)
certaines prestations.
Dans dautres cas, bien que prvues au contrat, les clauses
obligatoires ne sont pas respectes. Ainsi, lengagement du titulaire du
Cour des comptes


167
contrat de partenariat sign avec la commune dHrouville Saint-Clair

pour son clairage public de confier directement ou indirectement
lexcution dune partie du contrat des PME (obligation de soustraitance) nest pas respect sur plusieurs exercices. dfaut davoir
appliqu les pnalits contractuelles lies au non-respect de cet
engagement, la commune a modifi par avenant les clauses relatives au
recours aux PME.
Plus gnralement, alors que la clause sur les modalits de contrle
de l'excution du contrat par la personne publique, obligatoire de par la
loi, doit notamment porter sur le contrle des objectifs de performance,
particulirement en matire de dveloppement durable, ces modalits de
contrle ne sont pas prcises dans les documents contractuels, le contrat
de partenariat ne prvoyant pas par ailleurs de pnalits pour sanctionner
le partenaire priv en cas de non-respect des objectifs de performance.
2 - Des clauses contractuelles dsquilibres

Lune des spcificits du contrat de partenariat est de transfrer des
charges et des risques de la personne publique vers la personne prive qui
se doit de raliser des objectifs de performance sanctionns par des
pnalits. Lquilibre de lopration est susceptible dtre affaibli par un
dispositif contractuel inappropri.
Cette remise en cause peut rsulter de clauses financires
imprcises et incohrentes, telle l'indexation du cot de l'investissement
sans que le contrat ne prcise les lments permettant son calcul. De
mme, la prise en compte dans la formule de rvision du loyer relatif aux
frais de gestion de l'indice national du btiment BTO1 (travaux
publics) au lieu dun indice relatif au prix des services apparat inadapte.
Limprcision des clauses financires peut avoir des consquences
ngatives pour la collectivit territoriale. Cest le cas dune commune qui,
pour ne pas avoir encadr le primtre financier de lopration, a d
supporter un cot supplmentaire de 1,9 M du simple fait de
lactualisation contractuelle du cot de la construction.
Les mcanismes de sanctions et de pnalits constituent des
clauses obligatoires en matire de contrat de partenariat, lexistence dun
mcanisme incitatif de pnalits pouvant mme constituer lun des
critres de jugement des offres finales. Mais leur plafonnement est de
nature rduire significativement leur caractre incitatif.
Cour des comptes

168
COUR DES COMPTES
Ainsi, les contrats fonds sur des objectifs de performance

nergtique assigns au partenaire priv prvoient des mcanismes de
pnalits sils ne sont pas atteints. Ces pnalits ont t tardivement
appliques comme Bougival, o les engagements portant sur les
consommations nergtiques nont pas t respects.
Dans une autre commune (Longjumeau), le plafonnement des
pnalits du partenaire priv105 rend peu contraignant le dispositif
contractuel.
Le contrat de performance nergtique pass en rgion Alsace
prvoit que le non-respect de lobjectif de performance en termes de
consommations nergtiques entrane des pnalits pour le partenaire
priv, les critres environnementaux tant dterminants pour lquilibre
de lopration. Or ces pnalits sont plafonnes par an (700 K) et sur la
dure du contrat (5 M) dune part et sont calcules sur la base de la
surconsommation en volume multiplie par le prix non rvisable de
lnergie de 2007, dautre part. La mise en place de ce double plafond
limite nettement les engagements du titulaire sur la performance
nergtique des travaux.
Dautres clauses contractuelles paraissent peu oprantes.
Cest notamment le cas de la ville dAutun dont le contrat de
partenariat prvoit que les frais de remplacement du matriel dclairage
public dgrad demeurent la charge de la ville si lauteur de la
dgradation nest pas identifi, ce qui est le cas le plus frquent. De
mme, le contrat prvoit une sanction, dj symbolique dans son montant,
dans lhypothse o le taux de vtust des installations en fin de contrat
serait suprieur au taux de vtust de ces installations en dbut de contrat.
Or, compte tenu de la vtust constate des installations en dbut de
contrat et de la dure contractuelle de dix-sept ans, il est peu probable que
la ville rcupre un parc dclairage public plus vtuste que celui constat
ab initio. Ce mcanisme de sanction apparat donc peu efficient.
Limprcision de la rdaction des clauses contractuelles a conduit
la commune de Sevran, suite lannulation du contrat par le juge
administratif pour manquement au droit de la commande publique,
passer un protocole transactionnel avec le titulaire et lui verser une
105
Le contrat dclairage public prvoit que les pnalits susceptibles dtre

appliques viendront en diminution de certains loyers (maintenance courante, grosses
rparations / renouvellement et partiellement loyer financier). Or, le montant des
compensations susceptibles dtre obtenues par la commune ce titre, est plafonn, en
lespce 10 % du montant HT du loyer annuel.
Cour des comptes


169
indemnisation leve. La commune a notamment rencontr de relles

difficults pour calculer prcisment le montant de cette indemnit, faute
de justificatifs et de connaissance du cot rel du contrat.
3 - Les limites du dispositif contractuel de partage des risques en

cours dexcution
La rpartition des risques entre la personne publique et la personne
prive peut se limiter au cours dun dialogue comptitif un tableau trs
sommaire sans clauses contractuelles permettant d'en prciser le partage
des consquences financires entre les parties dans le temps.
Ainsi, les risques sont souvent assums par les seules collectivits
ou rpercuts entirement par lensemble des partenaires privs
signataires des contrats, dans le cadre de relations qui peuvent tre
triangulaires : collectivit, oprateur et autres parties prenantes (club
sportif, consortium immobilier). Cest le cas de la convention liant la
communaut urbaine de Lille Mtropole et le club rsident qui prvoit
que la communaut urbaine recevra une redevance dutilisation du stade
tandis que le club percevra les recettes de billetterie. Or la chambre
rgionale des comptes de Nord-Pas-de-Calais, Picardie a constat que le
risque dexploitation sera en ralit assum par la collectivit publique.
Dans certaines circonstances, le risque pris par le titulaire apparat
faible en regard des pnalits et des incitations au respect des objectifs.
Cest le cas du dpartement des Hautes-Pyrnes qui supporte le risque
dexploitation du contrat de partenariat sign dans le domaine du hautdbit. La matrise de ce risque dpend en ralit de la capacit de
lexploitation gnrer un total de 66 M HT de recettes sur 20 ans, soit
un montant annuel de recettes compris entre 2,2 M HT en 2013 et
3,5 M en fin de priode. Cependant, le risque garanti contractuellement
par le titulaire nest que de 200 000 par an jusquau deuxime exercice
et de 312 000 par an partir du troisime exercice. Le dpartement
supporte en consquence lessentiel du risque commercial et sest ainsi
engag compenser linsuffisance des recettes attendues en sus de sa
contribution obligatoire de 66,5 M sur la dure du contrat (20 ans).
Certains contrats, minoritaires, se caractrisent par labsence
dannexe permettant didentifier avec prcision le partage des risques
entre la personne publique et la personne prive, contrairement la
prsentation retenue dans lvaluation pralable. La disparition de la
matrice des risques et la dispersion dans le document contractuel des
dispositions relatives au partage des risques nuisent la lisibilit du
Cour des comptes

170
COUR DES COMPTES
dispositif et la capacit de la collectivit de vrifier, en cours

dexcution du contrat, lquilibre du partage des risques et leur
conformit par rapport lvaluation pralable.
Au-del des clauses contractuelles, les collectivits ne matrisent
pas toujours lexcution des contrats.
B - Une efficience difficilement mesurable et des risques

pour les collectivits en raison dun suivi insuffisant des
contrats
Du fait de son insuffisante maitrise par les collectivits, le contrat
de partenariat ne savre pas pleinement efficient et peut mme avoir un
impact important long terme sur leurs budgets.
1 - La mise en uvre des contrats par les collectivits est souvent

dficiente
Dans la phase dexcution des contrats, la clause relative aux
modalits de contrle par la personne publique de l'excution du contrat
est obligatoire en application des dispositions de l'article L. 1414-12 du
CGCT.
Cependant les collectivits ne se dotent pas des moyens techniques
et humains ncessaires. Or ces contrats sont complexes et ncessitent que
soient affects leur suivi des agents suffisamment forms et que la
collectivit dispose dun dispositif de contrle interne efficace.
Ce manque dexpertise se retrouve ds la passation du contrat.
Ainsi, la ville de Marseille na quun chef de projet plein temps pour
suivre lopration du Grand stade, ce qui la rend trs dpendante de son
assistant matrise douvrage qui a cumul les missions lies la
programmation, lassistance technique au montage du contrat puis au
suivi juridique et financier du contrat. Lexpertise de la collectivit tait
dautant plus requise que le secteur est peu concurrentiel. Dans le cas du
stade vlodrome, cest mme le partenaire qui commande et paye son
audit.
Le suivi dexcution peut conduire relever labsence de
production par le cocontractant dun rapport annuel, contrairement aux
exigences contractuelles, comme dans le cas du contrat de performance
Cour des comptes


171
nergtique du dpartement de la Manche. Le rapport peut galement tre

produit tardivement et/ou ne pas tre port la connaissance de
lassemble dlibrante.
De mme, le rapport dactivit que le titulaire doit adresser la
personne publique peut ne pas respecter les exigences lgislatives et
rglementaires issues des dispositions des articles L. 1414-14 et R. 14148 du CGCT. Ainsi, la rdaction ambigu de ces clauses conduit le titulaire
du contrat de partenariat conclu avec la ville de Rouen en matire de
scurit des espaces publics produire des rapports dactivit et des
tableaux de bord trimestriels insuffisants. Ces documents ne permettent
pas la commune dexercer son contrle dans des domaines essentiels de
lconomie du contrat, notamment sur les recettes annexes perues par le
partenaire priv et sur le respect des obligations de sous-traitance.
Plus de trois ans aprs la mise en service dun EHPAD, le CIAS du
Val de Gers ntait toujours pas en mesure de contrler lapplication des
clauses relatives lentretien du btiment, en labsence de production de
rapport dactivit par le titulaire du contrat. Cest galement le cas pour la
commune de Bussy-Saint-Georges plusieurs annes aprs la passation de
son contrat dclairage public.
Dans un autre cas de contrat dclairage public, un rapport annuel a
bien t produit par le titulaire mais na toujours pas t soumis
lapprciation de lassemble dlibrante plus de deux ans aprs la
signature du contrat.
2 - Une efficience et des cots difficiles tablir

En raison tout dabord du caractre rcent de nombre de contrats
(par exemple la livraison du stade vlodrome Marseille na eu lieu
quen juillet 2014), le recul est encore insuffisant en termes dexcution
pour en mesurer lefficience, sagissant par ailleurs de contrats sur le long
terme. La difficult dtablir un bilan rsulte galement de la complexit
des modles financiers utiliss, laquelle sajoute lextrme diversit des
primtres. De mme, lvaluation sur le long terme de la performance de
contrats mal ngocis lorigine sera conditionne par la passation
davenants : la MAPPP a ainsi relev que 97 % des contrats sont
rengocis (principalement pour des ajustements de primtres, des
termes financiers et/ou des objectifs de performance).
Labsence doutils fiables de comparaison entre les diffrents
modes de gestion dlgue et la difficult de comparer un bilan attendu
Cour des comptes

172
COUR DES COMPTES
dun projet ralis en contrat de partenariat avec celui dune procdure

classique que la personne publique na pas lance, limitent galement la
mesure de lefficience de tels contrats.
La question se pose en effet de savoir dans quelle mesure une
comparaison pertinente peut tre effectue entre un loyer annuel global de
800 000 li un contrat de partenariat et la charge antrieure, au titre de
lclairage public, de 450 000 en fonctionnement et en investissement
(cas du contrat dclairage public de la ville de Longjumeau). Du point de
vue financier, la formule du contrat de partenariat est indiscutablement
plus onreuse quun remboursement demprunt contract directement par
la commune. Cependant, cette dernire solution ne garantit pas le
renouvellement du parc existant dans un dlai relativement court et un
niveau de maintenance la hauteur des performances attendues. Aussi, la
rponse cette interrogation dpend troitement de la capacit de la
collectivit mettre en place un dispositif et des moyens adapts pour
assurer un contrle efficace du partenaire priv.
Dores et dj, quelle que soit la difficult dapprcier la
performance actuelle des contrats de partenariat, lenqute met en
vidence que le bilan financier de certains contrats est dfavorable par
rapport aux prvisions. Les contrats de partenariat peuvent en effet
savrer a posteriori plus coteux que les marchs classiques. Les loyers
verss sont souvent levs et les cots prvisionnels largement dpasss,
du fait de clauses contractuelles dfavorables aux collectivits, mais aussi
davenants conclus dans un sens gnralement favorable aux entreprises.
Des drives financires peuvent galement tre lorigine de
contentieux susceptibles de donner lieu des rsiliations, conduisant
des transactions coteuses pour les collectivits (plus dun million
deuros pour lannulation du contrat de partenariat en matire dclairage
public pass par la commune de Soissons).
Les contrats de partenariats peuvent toutefois avoir des rsultats
positifs en termes de performance. En matire dclairage public, les
premires annes dexcution de certains contrats permettent dobserver
des gains dnergie et une efficacit globale amliore, mme si un
doublement des dpenses est souvent constat dans ce domaine.
Ainsi, sur une priode de cinq ans, en ce qui concerne le contrat
dclairage public sign par la ville dAutun, certains objectifs ont t
atteints en matire de rduction de la consommation nergtique, la
puissance souscrite au titre du seul clairage public ayant diminu de
34 %. Le bilan apparat favorable dans le domaine financier, les dpenses
dnergie par point lumineux ayant diminu de 11,3 % entre 2005 et
Cour des comptes


173
2011, la dpense dentretien de 5,8 %. Les frais financiers du contrat

savrent nanmoins lgrement suprieurs au cot prvisionnel
(469 477 TTC contre 423 100 TTC).
Le respect des dlais de construction est galement mettre au
crdit des contrats de partenariat, mme si cette rgle peut souffrir de
rares exceptions, comme pour le Thtre de lArchipel Perpignan, livr
avec un retard de 235 jours au-del de lchance contractuelle initiale.
Enfin, dans le cadre des oprations en contrat de partenariat, les
collectivits locales bnficient de la garantie contractuelle que les
ouvrages construits sous matrise douvrage prive leur seront restitus en
bon tat de fonctionnement au terme de la dure du contrat.
3 - Un impact sur la situation financire des collectivits moyen

et long terme
Les rgles comptables rendent obligatoire la comptabilisation des
contrats de partenariat au sein des engagements des collectivits. Ils
tendent de fait aggraver leur endettement et limiter leur
autofinancement, entranant un effet dviction sur les autres dpenses.
a) Le non-respect des rgles comptables

Le recours un contrat de partenariat revient diffrer le paiement
dune dpense dinvestissement et donc la constatation dune dette. Des
rgles de comptabilisation des engagements lis ces contrats ont t
instaures par larrt du 16 dcembre 2010. Elles ne contraignent
cependant pas comptabiliser en engagements hors bilan la totalit des
cots de financement, de maintenance et dexploitation sur la dure
rsiduelle du contrat.
Ces dispositions comptables ne sont pas toujours respectes.
Ctait notamment le cas jusquen 2012 pour la ville de Rouen, le contrat
sign en 2007 pour une gestion centralise de la scurit des espaces
publics napparaissant pas dans lencours de dette de la commune : le
montant de 25 M ntait ainsi pas pris en compte dans les engagements
financiers de la collectivit, qui sest engage rectifier cette anomalie.
Il en est de mme du centre intercommunal daction sociale du Val
de Gers, la dette du contrat relatif la construction et lexploitation dun
Cour des comptes

174
COUR DES COMPTES
EHPAD ntant pas comptabilise, outre labsence de lannexe budgtaire

retraant la dette lie la part investissement du contrat de partenariat.
Dans deux cas, des collectivits ont cr des instruments de
portage pour assurer lexcution du contrat de partenariat, ce qui leur
permet, dans une certaine mesure, de saffranchir des contraintes de
comptabilisation o dattnuer les consquences ngatives de lexcution
du contrat sur les finances locales.
La dconsolidation qui en rsulte se retrouve ainsi au niveau de la
ville de Perpignan qui, par avenant, a transfr lensemble des droits et
obligations rsultant du contrat un EPCC (tablissement public de
coopration culturelle)106, permettant ainsi la commune dchapper
son obligation de comptabiliser la dette affrente au contrat de partenariat
dans ses comptes, ainsi que limmobilisation affrente. Les critures
patrimoniales sont de fait constates dans les comptes de lEPCC.
Cest galement le cas, sous une autre forme, de la ville de Biarritz
qui a cr une socit dconomie mixte107 pour assurer lexploitation et
la gestion commerciale du Muse de la Mer et de la cit de lOcan. La
socit porte de fait le dficit dexploitation de lactivit qui rsulte
notamment dune ralisation de recettes nettement en de des hypothses
retenues dans le cadre de lvaluation pralable.
b) Limpact sur lendettement et le budget des collectivits

Ds lorigine, nombre de contrats apparaissent comme un moyen
de saffranchir des contraintes budgtaires qui psent sur la collectivit.
Certaines collectivits (commune de Longjumeau, ville de Marseille) ne
contestent pas cette approche. Nanmoins, cet objectif nest pas affich
dans la plupart des cas mais ressort clairement de lanalyse des lments
du contrat. Une commune a notamment admis quelle naurait pu
sendetter la hauteur du contrat de partenariat en une seule fois pour ne
pas dgrader son ratio dendettement.
Le risque sur les finances locales ne peut tre sous-estim et est
dautant plus rel que les engagements lis ces contrats portent sur des
dures importantes (jusqu 32 ans dans lchantillon de lenqute).
106
107
EPCC du Thtre de lArchipel.

SEM Biarritz-Ocan , cre par dlibration du 12 fvrier 2009.
Cour des comptes


175
Bussy-Saint-Georges, le cumul de trois contrats de partenariat

augmente de prs de 50 % lencours de dette, et ce malgr les avis
ngatifs de la chambre rgionale des comptes.
Dans le cas du grand stade de Lille, laugmentation de lannuit de
la dette est de 17,7 M par an pour un projet ressortant initialement
322 M (dont 34,4 M de cot de financement), ce qui reprsente prs de
17 % de lencours total de la communaut urbaine, et prs de 8 % de
lannuit, dgradant lgrement sa notation ds 2012.
Dans le dpartement des Hautes-Pyrnes, les deux contrats de
partenariat en cours (haut-dbit et voirie) ont augment le stock de la
dette de 120 % et lannuit de 46 % ds la premire anne. cela
sajoute le risque financier li lala dexploitation support par le
dpartement qui soblige compenser linsuffisance des recettes
commerciales attendues hauteur de 66 M HT sur 20 ans.
Les contrats de partenariat provoquent par ailleurs un effet
dviction sur les autres dpenses des collectivits. Le poids des loyers
verss au titulaire obre en effet lautofinancement et limite la capacit
dinvestissement des collectivits qui sont conduites sacrifier dautres
investissements par ailleurs ncessaires. En outre, les collectivits sont
lies contractuellement par une obligation de maintenance des ouvrages
par le partenaire priv en contrepartie du versement dun loyer, alors que
dans une procdure plus classique la maintenance constitue, trop souvent
et tort, une variable dajustement budgtaire. Mme si lamlioration du
service rendu est relle et les quipements bien entretenus, le cot pour la
collectivit est systmatiquement plus lev sur le moyen et long terme.

Le contrat de partenariat ne prsente pas pour les collectivits
locales davantages dcisifs par rapport aux formules classiques de la
commande publique ou de gestion dlgue.
Lenqute confirme les constats prcdemment formuls par la
Cour dans ses rapports sur les partenariats public-priv pnitentiaires et
du plan Hpital 2007 : des valuations pralables orientes, un risque
financier li une absence de soutenabilit budgtaire des contrats, une
faiblesse globale de laccompagnement par la puissance publique et la
difficult dtablir la ralit sur les cots.
Il convient donc de ne pas faire de cet outil drogatoire un
instrument financier dtourn de ses objectifs initiaux, qui permettrait
Cour des comptes

176
COUR DES COMPTES
notamment aux collectivits de saffranchir court terme des contraintes

budgtaires et comptables et de diffrer dans le temps le cot et la charge
de certains investissements.
Dans ce cadre, le recours au contrat de partenariat ne se justifie
que sil respecte un certain nombre de conditions, parmi lesquelles :
- un montant dinvestissement significatif ;
- une soutenabilit budgtaire dmontre ;
- un motif avr de complexit, durgence ou defficacit
conomique, ce dernier tant trs difficile tablir par rapport au deux
premiers ;
- une valuation pralable non biaise ;
- un partage des risques rellement quilibr entre la collectivit et
le titulaire du contrat ;
- une relle mise en concurrence dans lattribution du contrat ;
- une capacit de la collectivit ngocier et assurer le suivi du
contrat sur sa dure.
La ncessit dutiliser bon escient loutil que constituent
notamment les contrats de partenariat justifie, dix ans aprs leur
cration, un encadrement plus strict des procdures.
La Cour formule les recommandations suivantes :
Aux collectivits :
1. intgrer dans le dbat dorientation budgtaire le compte
rendu annuel dexcution du contrat de partenariat, dcrivant
et expliquant son volution ex post avec son cot rel par
rapport au document contractuel ;
2. viter de recourir au mme partenaire contractuel comme
assistant matrise douvrage aux diffrentes phases du
projet, notamment lors de lvaluation pralable et de laide
la passation ;
3. viter dopter pour la formule du contrat de partenariat en
labsence dexpertise et de moyens suffisants pour assurer son
suivi dans de bonnes conditions.
Cour des comptes


177
ltat :
4. tendre aux collectivits territoriales les dispositions du dcret
du 27 septembre 2012 compltant les dispositions relatives
la passation de certains contrats publics, applicable ltat,
ses tablissements publics et les tablissements publics de
sant et imposant une tude de soutenabilit budgtaire au
stade de lvaluation pralable ;
5. modifier les normes comptables en vue de rendre obligatoire,
lorsquune collectivit a confi un tiers (SEM, EPCC, etc.) le
portage ou lexcution dun contrat de partenariat quelle a
pralablement conclu, de faire figurer hors bilan les
engagements financiers qui en rsultent pour elle ;
6. modifier les normes comptables en vue de faire figurer, en
engagements hors bilan, lensemble des cots (financement,
maintenance et exploitation), au-del des seuls cots
dinvestissements ;
7. retirer la MAPPP sa mission de promotion des contrats de
partenariat et renforcer sa fonction dexpertise indpendante
en faveur des collectivits locales.
Cour des comptes

Cour des comptes

Rponses
Rponse du ministre de lintrieur .......................................................... 181
Rponse du ministre de lconomie, de lindustrie et du numrique ...... 185
Rponse du prsident du conseil rgional dAlsace ................................ 189
Rponse du prsident du conseil gnral des Hauts-de-Seine ................ 191
Rponse du maire dAutun ..................................................................... 193
Rponse du maire du Barcars................................................................ 197
Rponse du maire de Biarritz.................................................................. 202
Rponse du maire de Bougival ............................................................... 206
Rponse du maire de Bruges .................................................................. 207
Rponse du maire de Bussy-Saint-Georges ............................................ 207
Rponse du maire de Digoin................................................................... 207
Rponse du maire dHrouville-Saint-Clair ........................................... 208
Rponse du maire de Marseille ............................................................... 209
Rponse du maire de Montauban............................................................ 212
Rponse du maire de Nogent-sur-Seine .................................................. 213
Rponse du maire de Perpignan.............................................................. 214
Rponse du maire de Rouen ................................................................... 216
Rponse du maire de Sevran ................................................................... 216
Rponse du maire de Soissons ................................................................ 216
Rponse du maire de Thouar-sur-Loire ................................................ 217
Rponse du prsident du centre intercommunal daction sociale du Val de
Gers......................................................................................................... 217
Cour des comptes

180
COUR DES COMPTES
Destinataires nayant pas rpondu

Prsident du conseil gnral de la Manche
Prsident du conseil gnral des Hautes-Pyrnes
Maire de Longjumeau
Prsident de la communaut urbaine Lille Mtropole
Cour des comptes

LES PARTENARIATS PUBLIC-PRIV

DES
COLLECTIVITS
TERRITORIALES :
181

BUDGET
Nous partageons les principales conclusions de linsertion. En
effet, les risques que vous soulignez, concernant leffet daubaine que
reprsentent ces contrat pour reporter dans le temps les contraintes
budgtaires lis linvestissement, voire parfois le portage de ces
contrats par des tiers afin de faire sortir les cots du bilan, sont
proccupants.
Comme le souligne la Cour, il serait souhaitable de poser des
verrous en amont du choix de ce type de contrat, et de mieux contrler
lexcution financire et oprationelle a posteriori.
La Cour appelle galement la mise en place dune procdure de
scurisation des contrats de partenariats pour les collectivits : la loi de
programmation des finances publiques telle que vote en deuxime
lecture par lAssemble nationale le 18 dcembre 2014 le prvoit son
article 34, qui introduit un avis des services de lEtat comptents sur les
consquences financires de chaque opration.
Enfin, la Cour souligne le rle ambigu de la mission dappui aux
partenariats publics privs, et considre que, ds lors que ces contrats
sont entrs dans la pratique commune, il pourrait tre opportun de lui
retirer sa mission de promotion pour laisser une place plus importante
sa mission de conseil et dexpertise. Une telle orientation sera tudie,
afin notamment de faciliter la mise en uvre de la disposition prcite de
la LPFP.
RPONSE DU MINISTRE DE LINTRIEUR

Votre rapport examine 29 contrats de partenariats mis en uvre
ces dernires annes par les collectivits territoriales, au regard des
objectifs qui avaient t assigns cette nouvelle modalit de
coopration entre la sphre prive lors de sa cration en 2004. Le projet
dinsertion insiste sur le caractre drogatoire de cet outil et met en
avant la ncessit de mieux faire respecter ses modalits demploi. Ce
mcanisme, aux termes des dispositions lgislatives qui lencadrent, doit
tre limit aux projets assortis dun niveau de complexit ou durgence
significatif ou qui prsentent un degr lev defficience conomique.
Cour des comptes

182
COUR DES COMPTES
Vous estimez en outre que le contrat de partenariat nest adapt que pour
des collectivits disposant dun vritable pouvoir de ngociation et
ralisant des investissements importants. Vous soulignez galement que
lvaluation pralable obligatoire doit tre renforce, tout comme la
soutenabilit budgtaire du montage avant la signature du contrat. Enfin,
le dialogue entre collectivits et cocontractants ncessite selon vous un
rquilibrage, pour assurer la fois un meilleur partage des risques et un
suivi dans la dure.
Je partage les proccupations de la Cour, en particulier sagissant
de la ncessit dutiliser bon escient les contrats de partenariat et den
matriser les risques financiers que je vous expose comme il suit.
La Cour prconise lobligation pour les collectivits locales
dintgrer dans le dbat dorientation budgtaire le compte rendu annuel
dexcution du contrat de partenariat dcrivant et expliquant son
volution ex post avec son cot rel par rapport au document contractuel.
cet gard, je rappelle que les dispositions lgislatives et
rglementaires obligent dj les collectivits produire une
documentation permettant le suivi de lexcution de ces constats. Ainsi,
larticle L. 1414-14 du code gnral des collectivits territoriales dispose
quun rapport annuel tabli par le cocontractant doit tre prsente par
lexcutif, avec ses observations ventuelles, lorgane dlibrant afin de
permettre dapprhender le cot rel de lexcution par la comparaison
entre lanne quil retrace et la prcdente, assorti des donnes
comptables, conomiques et financires transmises par le titulaire du
contrat dans les 4 mois suivant la priode retrace.
En outre, la loi de modernisation de laction publique territoriale
et daffirmation des mtropoles du 27 janvier 2014 a introduit une
disposition propre intgrer la question des contrats de partenariatspublic-privs au dbat dorientation budgtaire. En effet, les articles
L. 2312-1, L. 3312-1 et L. 4312-1 du code gnral des collectivits
territoriales prvoient dsormais que le dbat porte notamment sur
lvolution et les caractristiques de lendettement de la commune, du
dpartement, de la rgion ou de leurs tablissements publics.
Lendettement implicite issu des contrats de partenariats entre dans le
champ de ces dispositions nouvelles. La circulaire du 9 mai 2012 relative
aux contrats de partenariats public-priv rappelle que lorsquune
dcision modificative ou le budget supplmentaire a pour effet de
modifier le contenu de lannexe retraant lengagement de la collectivit
au titre du contrat de partenariat, celle-ci doit tre nouveau produite
pour le vote de la dcision modificative ou du budget supplmentaire.
Cour des comptes


183
En consquence, il me semble que les dispositions existantes

encadrent les obligations des collectivits territoriales sur la production
de linformation financire relative aux contrats de partenariat.
La Cour recommande galement ltat dtendre aux
collectivits territoriales les dispositions du dcret du 27 septembre 2012
compltant les dispositions relatives la passation de certains contrats
publics. Ce dcret impose ltat, ses tablissements publics et aux
tablissements publics de sant, concomitamment ltude pralable la
conclusion dun contrat de partenariats public-priv, de produire une
tude valuant les consquences de lopration sur les finances
publiques, la disponibilit des crdits et sa comptabilit avec les
orientations de la politique immobilire. Des volutions sont prvues en
ce sens. Le projet de loi portant nouvelle organisation territoriale de la
Rpublique prvoit son article 30 la prsentation dune tude par
lexcutif local lassemble dlibrante pour tout projet
dinvestissement dont le montant est suprieur un seuil dtermin par
dcret. Cette tude devra estimer limpact pluriannuel de lopration sur
les dpenses de fonctionnement de la collectivit. Ce dispositif de niveau
lgislatif permettra ainsi une valuation globale des consquences
budgtaires de long terme rsultant dun contrat de partenariat, mme en
ce qui concerne les prestations relevant de dpenses de fonctionnement. Il
ne sera donc pas ncessaire dtendre le dcret du 27 septembre 2012
pour assurer la prise en compte du critre de soutenabilit lors de
passation de contrats de partenariat par une collectivit.
Votre projet de rapport propose ensuite ltat de modifier les
normes comptables en vue de rendre obligatoire, lorsquune collectivit a
confi un tiers le portage dun contrat de partenariat quelle a
pralablement conclu, de faire figurer hors-bilan les engagements
financiers qui en rsultent pour elle. Il convient tout dabord de rappeler
quen application de larticle L. 1414-1 du code gnral des collectivits
territoriales, seules les collectivits territoriales ou leurs tablissements
publics peuvent porter un contrat de partenariat. Les socits dconomie
mixte locales, qui ne sont pas des tablissements publics, ne peuvent donc
pas porter de tels contrats.
Au demeurant cette recommandation, qui participe de la
transparence financire, va dans le sens de la rflexion et des travaux
engags pour la fiabilit et la certification des comptes des collectivits
territoriales. Toutefois, il faudra veiller une certification des comptes
des collectivits territoriales. Toutefois, il faudra veiller une
concertation trs large avec les associations dlus afin daccompagner
une telle volution qui devra ncessairement obtenir lavis du comit des
Cour des comptes

184
COUR DES COMPTES
finances locales et celui du conseil national dvaluation des normes.

Une attention toute particulire sera galement ncessaire pour ne pas
ajouter de contraintes supplmentaires aux collectivits territoriales au
moment o limpratif de simplification des normes est largement
partag.
La Cour suggre aussi de modifier les normes comptables afin de
faire figurer en engagements hors-bilan lensemble des cots des contrats
de partenariat (financement, maintenance et exploitation), au-del des
seuls cots dinvestissement. Toutefois, le lgislateur a dj permis
didentifier ces risques financiers. Les articles L. 2313-1, L. 3313-1 et
L. 4313-2 du code gnral des collectivits territoriales imposent en effet
respectivement aux communes, aux dpartements et aux rgions et leurs
tablissements publics dannexer leur budget et leur compte
administratif un tat des contrats de partenariats public-priv.
Cet tat, qui figure dans les nomenclatures comptables M14, M52
et M71, retrace certaines informations relatives aux contrats de
partenariat. Le montant global des investissements restant la charge de
la collectivit jusqu la fin du contrat doit tre retrac dans ce
document ; Cette annexe oblige galement inscrire le montant de la
rmunration du cocontractant et le montant total prvu au contrat. Cette
construction, mme si elle ne mentionne pas explicitement hors-bilan les
dpenses de fonctionnement induites, permet nanmoins de les estimer en
mettant en regard la rmunration globale et les investissements
rembourser. En dpit de labsence dexhaustivit de lannexe, les
informations relatives aux cots de fonctionnement et de financement des
partenariats public-priv sont par ailleurs retraces dans les documents
budgtaires des collectivits. Ainsi, la circulaire EFIT12016010C du
9 mai 2012 relative aux contrats de partenariats prcise-t-elle que la
partie de la rmunration du cocontractant reprsentant un cot de
financement doit tre impute au compte de charge 6618 (mandat en
section de fonctionnement). La fraction de la rmunration reprsentant
un cot de fonctionnement doit tre impute par les collectivits au
compte de charge 611.
Le Gouvernement a pleinement conscience de la complexit des
rgles comptables applicables aux contrats de partenariats public-priv.
Le comit de fiabilit des comptes publics locaux travaille en liaison avec
les associations dlus dans le sens dune clarification des obligations,
afin daboutir une simplification rendant linformation plus accessible.
En conclusion, les recommandations formules par la Cour
recueillent ma plus grande attention. Le travail damlioration de
linformation financire relative aux contrats de partenariats public-priv
Cour des comptes


185
est un vaste chantier entam par les services de ltat et qui se

poursuivra.
RPONSE DU MINISTRE DE LCONOMIE, DE LINDUSTRIE

ET DU NUMRIQUE
Votre rapport dresse un bilan pour les collectivits territoriales,
des dix annes de pratique des contrats de partenariat et formule des
recommandations afin damliorer la scurit juridique et lquilibre
conomique de cet instrument contractuel.
La conclusion de votre tude sinscrit tout fait dans la volont
de modernisation et de scurisation des contrats de partenariat que jai
engage.
Lvolution du cadre juridique des contrats de partenariat intgre
dans les textes de transposition des directives europennes marchs
publics , constitue loccasion dune unification du droit de la commande
publique. La loi de simplification de la vie des entreprises qui vient dtre
adopte, habilite le Gouvernement prendre par voie dordonnance les
mesures de transposition de niveau lgislatif.
Ce projet dordonnance fait actuellement lobjet dune large
concertation sur le site internet de la direction des affaires juridiques des
ministres conomique et financier. Il inclut les bases lgislatives de la
rforme des contrats de partenariat.
Dans la limite de sa comptence et dans le respect de la libre
administration des collectivits territoriales, le projet reprend une grande
majorit des recommandations que vous formulez.
Lanalyse mene vous conduit dresser un triple constat : le
caractre drogatoire des contrats de partenariat au sein du droit de la
commande publique et leur spcificit quant leur dure, leur mise en
uvre et leur impact budgtaire ncessitent des conditions de recours
prcises, un encadrement budgtaire adapt et un suivi efficient.
Je partage assez largement cette analyse, laquelle il me semble
nanmoins ncessaire dapporter un certain nombre de prcisions.
Sur les conditions de recours au contrat de partenariat
Votre rapport rappelle juste titre le caractre drogatoire du
contrat de partenariat au regard des principes traditionnels de la
commande publique, qui a notamment t soulign et encadr par la
Cour des comptes

186
COUR DES COMPTES
jurisprudence du Conseil constitutionnel. Pour autant, du point de vue de

la qualit de la gestion publique, lenjeu pour lavenir est moins de
pointer les spcificits dun montage contractuel par rapport aux autres,
que de souligner la complmentarit des solutions et doffrir aux
personnes publiques une panoplie doutils complte et souple pour
composer les quilibres contractuels les plus adapts leurs besoins et
aux caractristiques de leurs projets.
Des outils nouveaux, en matrise douvrage publique, sont ainsi
apparus ces dernires annes, tels que les marchs de conception
ralisation ou le march de conception ralisation ou le march de
conception entretien maintenance (CREM). Le contrat de partenariat
trouve de plus en plus naturellement sa place dans cet environnement.
ce titre, il est important de souligner que les caractristiques essentielle
du contrat de partenariat sont aussi celles des dlgations de service
public : celles-ci sont galement susceptibles de confier un oprateur
priv la conception, la construction, le financement, lentretien et la
maintenance dun ouvrage public ( ainsi que son exploitation) dans le
cadre dun contrat de partenariat et la concession porte sur la nature du
risque transfr au partenaire priv (risque dexploitation en concession,
risque technique en CP) et naturellement les modalits de sa
rmunration.
Aprs plus de dix ans dexprience, il me semble donc ncessaire
dlargir le dbat sur la place du contrat de partenariat. ce titre, le
projet dordonnance soumis la concertation sattache renforcer cette
complmentarit entre les diffrentes formules contractuelles. Les
conditions de recours au contrat de partenariat seront notamment
redfinies, afin de scuriser les procdures et de garantir lutilisation de
loutil le mieux adapt au projet.
Sur les enjeux budgtaires et financiers
Une spcificit importante du contrat de partenariat reste
cependant lengagement financier de long terme quil implique pour la
personne publique. La Cour souligne raison les risques que de tels
engagements font courir aux finances des collectivits lorsquils sont mal
matriss, ainsi que les drives qui peuvent rsulter dune prise en compte
insincre des contrats dans les comptes.
Je partage pleinement les recommandations visant renforcer la
transparence budgtaire des oprations. La prvention des drives
budgtaires et des failles dans le suivi de ces contrats de long terme est
une proccupation principale des services en charge de lencadrement
juridique des contrats de partenariat.
Cour des comptes


187
Mais il semble galement important de noter que la mcanique du

contrat de partenariat sappuie aussi sur des bonnes pratiques en termes
de gestion budgtaire, sur lesquelles la Cour pourrait insister plus
fortement :
- Une rflexion systmatique sur le mode de ralisation le plus
appropri au projet : la pertinence du recours au contrat de partenariat
est naturellement tributaire de la qualit du travail dvaluation
pralable et le rapport de la Cour relve que dans plusieurs cas celle-ci a
prsent des insuffisances notables.
- Un cadre danalyse en cot complet de lensemble des enjeux
budgtaires de long terme dune opration dinvestissement : en imposant
de quantifier prcisment les cots prvisionnels dentretien et de
maintenance, le contrat de partenariat permet aux assembles
dlibrantes des collectivits dengager des oprations dinvestissements
dans des conditions de transparence financire relle. Cette pratique trs
vertueuse est plus rarement mise en uvre dans les procdures dachat
de droit commun.
Le projet dordonnance comporte donc plusieurs dispositions
visant dune part rpondre aux difficults rencontres et soulignes par
la Cour et dautre part en initiant une nouvelle doctrine demploi des
contrats de partenariat.
Pour renforcer la qualit de lvaluation pralable, et
conformment votre recommandation n 7, un avis, non liant, de la
MAPPP sera obligatoirement sollicit sur les valuations pralables des
contrats de partenariat des collectivits territoriales (article 34 de la loi
n 2014-1653 du 29 dcembre 2014 2019).
Lintervention de lorganisme expert quest la MAPPP sera
dailleurs axe sur ce rle essentiel dexpertise indpendante de la
structuration juridique et financire des projets dinvestissement, sans
volont de promotion particulire de ce type de montage.
Le projet prvoit en outre de gnraliser lobligation dune
valuation pralable et dune analyse en cot complet pour les grandes
oprations dinvestissement. Le contenu de lvaluation pralable sera
rnov.
Les possibilits de financement public seront aussi largies, afin de
limiter les risques budgtaires et financiers. Ltude de soutenabilit
budgtaire, qui existe actuellement pour ltat et les tablissements
publics, sera gnralise aux collectivits territoriales, conformment
votre recommandation n 4.
Cour des comptes

188
COUR DES COMPTES
Les conditions de mise en uvre

Je rejoins votre analyse sur la ncessit de doter les collectivits
dune expertise et de moyens suffisants pour assurer le suivi de ces
contrats dans de bonnes conditions (recommandation 3). Le contrat de
partenariat agit en rvlateur de la complexit technique des projets au
partenaire priv, il leur impose dassumer la complexit juridique et
financire qui accompagne invitablement ce transfert,
Les biais relevs par la Cour dans la phase pralable la
signature du contrat, en particulier les entorses aux rgles de mise en
concurrence doivent tre combattus. Mais ils refltent avant tout les
pratiques dfaillantes de certaines collectivits et ne remettent pas en
cause lintrt de la procdure de dialogue comptitif (processus itratifs,
qualit des offres, qualit et transparence des auditions) qui rpond bien
aux besoins des acheteurs publics dans un certain nombre de projets
complexes.
La Cour relve juste titre les insuffisances parfois observes
dans le suivi de long terme des contrats. En effet, si le contrat du
partenariat offre la possibilit dun transfert clair et robuste des risques
de construction (cot et dlais) et de performance, assis sur des
engagements contractuels fermes, la matrialisation de cet avantage
suppose que les personnes publiques sinvestissent pleinement dans le
suivi de la performance et du respect des obligations contractuelles du
partenaire priv.
Dans les limites de son champ dintervention, lordonnance
sattache crer les conditions dun suivi plus efficace des contrats.
Lexcution de chaque phase du contrat devra faire lobjet dun suivi
renforc et les pouvoirs de contrle de la personne publique sont
consolids afin dassurer lefficacit du contrat jusqu son terme,
conformment votre recommandation n 3.
limage de la publication dans votre rapport annuel 2014 dune
enqute sur les partenariats public-priv dans le secteur hospitalier,
votre tude constitue un outil de travail indispensable dans la mise en
uvre de la future rforme des contrats de partenariat.
Cour des comptes


189
RPONSE DU PRSIDENT DU CONSEIL RGIONAL DALSACE

Ce rapport mentionne la Rgion Alsace au titre du Contrat de
Performances nergtiques (CPE) dans les lyces alsaciens, conclu sous
la forme dun Partenariat public priv (PPP).
Les observations formules dans ce projet portent sur le systme
de contrle relatif au respect de la performance en terme de
consommations nergtiques, et notamment sur les pnalits qui en
dcoulent en cas de non-respect de lobjectif de performance, plafonnes
700 k par an et 5 M sur la dure du contrat.
Le plafond annuel de pnalits 700 k quivaut 27 % de la
moyenne des loyers annuels du CPE en fonctionnement voire 36 % une
fois dduites les charges dintrts demprunts. Prcisons que le titulaire
ne ralise aucune marge sur ces intrts qui dcoulent de linvestissement
de dpart, et servent au remboursement des prts.
Le plafond de 5 M sur la priode dexploitation du contrat
reprsente quant lui environ 10 % des loyers de fonctionnement voire
14 % de ces mmes loyers hors charges dintrt.
Il sagissait au titre du contrat dvaluer que le niveau des
pnalits applicables est soutenable pour le titulaire, sachant qu titre
dinformation, le Conseil dtat en date du 29 dcembre 2008, saisi dun
dossier dans lequel une pnalit de 56,2 % du montant global dun
march tait applicable, confirmait que le juge administratif peut
modrer ou augmenter les pnalits de retard rsultant dun contrat, par
application des principes dont sinspire larticle 1152 du Code civil, si
ces pnalits atteignent un montant manifestement excessif ou drisoire
eu gard au montant du march.
Le projet de rapport souligne galement le fait que les pnalits
sont calcules sur la base de la surconsommation en volume (KWh)
multiplie par le prix non rvisable de lnergie de 2007.
La ngociation dun PPP intgre une logique dquilibre de
risque, le cot du contrat tant en autres facteurs, dpendant de cet
quilibre. Ainsi, la volatilit du cot des nergies pour ltablissement
des pnalits constituait un point prpondrant dans la ngociation,
risque effectivement constat depuis la signature du contrat en dcembre
2009.
noter que si les pnalits ne sont pas indexes, il en est de mme
pour les bonifications prvues au contrat. Une restriction existe par
ailleurs malgr une performance nergtique globalement atteinte sur
Cour des comptes

190
COUR DES COMPTES
une anne, ds lors que la consommation mesure pour lun quelconque

des lyces dpasse plus de 20 % son objectif de consommation, une
pnalit tant applicable dans ce cas.
Le titulaire du contrat encourt par ailleurs dautres pnalits en
plus de celles lies aux performances nergtiques, notamment en cas de
non-remise dun compte-rendu annuel (article 53) ou encore en cas de
non-respect des engagements de recours aux PME (article 55). La Rgion
peut galement dcider, en cas de faute du titulaire, de reprendre en
rgie tout ou partie des prestations et den faire supporter les frais au
titulaire concurrence de 380 k, sur la dure du contrat.
Enfin, le titulaire supporte des risques supplmentaires
paralllement aux mcanismes de pnalits. Par exemple, le titulaire a
pris un risque en matire de rendement de panneaux photovoltaques
installs et de tarifs de rachat de llectricit (article 41). Or, ces tarifs
ayant in fine baiss entre la signature du contrat et la conclusion des
contrats de rachat dlectricit par le titulaire, celui-ci peroit moins de
recettes lies aux installations photovoltaques (77,5 k selon le rapport
annuel de 2013) que le reversement annuel forfaitaire au profit de la
Rgion (400 K).
Les clauses visant au respect de la performance nergtique des
lyces au titre de ce contrat constituent un ensemble de mesures
incitatives visant encourager le titulaire rechercher la meilleure
performance nergtique pour lensemble des btiments de lintgralit
des sites.
Cour des comptes


191
RPONSE DU PRSIDENT DU CONSEIL GNRAL DES HAUTSDE-SEINE

La Cour des comptes constate dans son rapport que le critre de
complexit nest pas toujours rellement tabli dans le cadre des contrats
de partenariat et cite notamment lexemple du contrat sign par le
Dpartement des Hauts-de-Seine pour la reconstruction dun collge. Les
circonstances exceptionnelles auxquelles aurait tenu la complexit de ce
projet nauraient pas t considres comme tablies par la Chambre
rgionale des comptes dle-de-France, lors de son examen.
Le Dpartement ne partage pas cet avis, comme il a eu loccasion
de le souligner dans sa rponse au rapport dobservations dfinitives de
la Chambre rgionale des comptes dle-de-France.
Le caractre complexe de lopration a t dmontr par
lvaluation pralable mais galement valid par la Mission dAppui aux
Partenariats publics-privs (MAPPP).
Ainsi, dans un courrier dat du 21 mai 2007 adress au
Dpartement des Hauts-de-Seine, la MAPPP confirme, que bien que la
ralisation dun collge soit a priori une opration dont les services du
Dpartement sont mme dexercer la matrise douvrage, la complexit
particulire de ce projet parat avre, tant dun point de vue absolu,
compte tenu :
- des oprations tiroirs rendues ncessaires par les dlais
impratifs de ralisation,
- des contraintes lies au site, dont la dpollution pose un problme
particulier, que dun point de vue relatif, compte tenu des moyens
insuffisants dont dispose le Dpartement pour conduire une telle
opration en sus de celles qui mobilisent dj ses effectifs
administratifs et techniques. Un accroissement de ces moyens, pour
faire face aux exigences de la ralisation de ce projet en matrise
douvrage publique, ne serait pas justifi moyen terme .
Le choix du recours au contrat de partenariat a ainsi fait lobjet
dune tude de la MAPPP qui a estim que la quantification des risques
prsente dans lvaluation pralable, contrairement ce qui est indiqu
dans le rapport de la Cour des comptes, avait fait lobjet dune approche
relativement simple, mais rigoureuse et approprie lobjet. Ce point est
particulirement important, puisque cest lvaluation et lanalyse des
risques qui ont fait basculer lvaluation financire en faveur du contrat
de partenariat. Il est indiqu dans le courrier prcit, adress au
Dpartement, que le rsultat final de lvaluation fait apparatre un
Cour des comptes

192
COUR DES COMPTES
avantage de 16,3 % calcul en valeur actuelle nette en incluant toutes les

hypothses relatives aux risque, en faveur du contrat de partenariat .
Les lments mis en exergue par la Cour, sur cette opration,
paraissent ainsi de nature remettre en cause lanalyse de la Mission
dAppui aux Partenariats Publics-Privs, organisme-expert qui a pour
vocation premire dapporter un appui aux collectivits publiques mais
aussi lensemble des acteurs professionnels engags dans la
prparation des contrats de partenariat.
La Cour souligne galement que la traabilit du dialogue
comptitif nest pas garantie pour bon nombre de projets et ne permet
pas de sassurer que la procdure mise en uvre est transparente et non
discriminatoire. Elle illustre son propos, en citant, entre autres, lexemple
du Dpartement des Hauts-de-Seine. Les documents produits ne
permettraient pas de sassurer que la slection des candidats admis
participer au dialogue comptitif ait respect les critres mentionns
dans lavis dappel public concurrence.
Comme le Dpartement a dj eu loccasion de prciser la
Chambre rgionale des comptes, la slection des candidatures sest bien
effectue sur la base des critres de lavis dappel public concurrence,
savoir, la capacit technique ou professionnelle assurer la matrise
douvrage, capacit technique et architecturale et capacit financire et
conomique , qui recouvrent les critres gnriques habituels, juridique,
technique et financier.
Enfin la Cour mentionne que la procdure na pas permis de
prvenir le conflit dintrts impliquant un des assistants la matrise
douvrage et le matre duvre du candidat finalement retenu.
Sur ce point prcis, le Dpartement constate que la pratique des
groupements momentans dentreprises est extrmement rpandue dans
le domaine de la construction publique. Aussi, exclure de la comptition
tout groupement comportant des membres tant associs par ailleurs, sur
dautres projets, avec un de nos assistants matrise douvrage
reviendrait renoncer une trs grande partie des acteurs conomique.
Il convient de ne pas assimiler le fait que deux associs indpendants
sassocient dans le cadre dun contrat, avec le fait quune socit possde
des parts sociales, ou participe au contrle dune autre socit.
Cour des comptes


193
RPONSE DU MAIRE DAUTUN

Sagissant des clauses contractuelles dsquilibres :
La Ville dAutun constate que le Cour ne lui reproche pas des
clauses financires imprcises et incohrentes. Quant au mcanisme de
sanction jug peu crdible (frais de remplacement du matriel dgrad
la charge de la Ville si lauteur nest pas identifi, sanction lie au taux
de vtust. La Cour des installations en fin de contrat par rapport au taux
de vtust en dbut de contrat), il convient de rappeler que la Ville
dAutun figure parmi La Cour les collectivits qui ont essuy les
pltres dans la mise en application de cette procdure, en labsence de
rfrentiel publi lpoque par la mission dappui et dans un climat de
promotion intense des PPP par les pouvoirs publics. La Ville dAutun
constate dailleurs que la Cour recommande ltat de retirer la
MAPP sa mission de promotion des contrats de partenariat et le
renforcement de sa fonction dexpertise indpendante.
Sagissant de lefficience et des cots difficiles tablir :
La Cour reconnat que sur une priode de cinq ans des objectifs
tels que la rduction de la consommation nergtique ou de la puissance
souscrite au titre du seul clairage public (-34 %), la diminution des
dpenses dentretien 5,8 %) ont t atteintes. La ville dAutun qui entend
amliorer le suivi administratif et financier de son contrat a confi en
2012 un cabinet extrieur (KPMG) le soin doptimiser ce suivi. Suite
aux recommandations formules par ce conseil, un avenant au contrat a
t vot par lassemble dlibrante le 29 septembre 2014. Celui-ci
permet de clarifier et modifier les points suivants :
- dfinition des termes du contrat concernant les installations et les
mobiliers annexes ;
- calcul de lge moyen et de la dure de vie des installations ;
- temps dallumage des illuminations festives et des mises en valeur ;
- bordereau de prix avec lajout de nouveaux postes ;
- synthse mensuelle et rapport annuel ;
- ajouts de nouveaux luminaires et complments dans le bordereau de
prix ;
- procs-verbaux modliss.
Concernant le PPP dclairage public, le rapport dobservations
dfinitives de la chambre rgionale des comptes appelle les observations
Cour des comptes

194
COUR DES COMPTES
suivantes. Le du rapport est consacr la procdure de passation du

contrat PPP alors que ce contrat na jamais fait lobjet dobservation du
contrle de lgalit des services de ltat et na jamais t contest par le
candidat non retenu lissue de la procdure de mise en concurrence.
Le parc dclairage public dAutun tait-il vtuste ? La rponse est
oui.
La CRC semble douter du caractre vtuste du parc dclairage
public dAutun. Outre les multiples incidents survenus qui faisaient
courir des risques de plus en plus importants pour la scurit des
personnes, la chambre elle-mme fait tat dun taux de vtust recalcul
(par elle, p. 47 du rapport) de 42 % des luminaires. Or, lADEME a
publi en 2012 un document sur la rnovation de lclairage public en
France pour les communes de moins de 2000 habitants dans lequel
lanalyse de ltat des lieux des installations fait apparatre
dimportants besoins de rnovation; plus de la moiti du parc est
compose de matriels obsoltes et nergivores : boules diffusantes,
lampes vapeur de mercure (environ 1/3 du parc), et 40 % des
luminaires en service ont plus de 25 ans . Cela implique que selon les
critres de lADEME, le parc des luminaires dAutun dpassait le seuil
de vtust ncessitant dimportantes rnovations. On peut regretter que
la Chambre rgionale des comptes ne se soit pas fonde sur les critres
dune agence dtat qui fait rfrence en la matire pour dlivrer son
apprciation.
La prsentation dune offre spontane tait-elle lgale ? La
rponse est oui.
La Chambre rgionale des comptes le relve elle-mme la page
49 du rapport puisquelle explique que ce mcanisme relve de larticle
L. 1414-11 du code gnral des collectivits territoriales issu de
lordonnance de 2004.
La prsentation dune offre spontane procure-t-elle un avantage
concurrentiel celui qui la prsente ? La rponse est oui.
La chambre relve que la prsentation dune offre spontane peut
donner un avantage temporel et un avantage de connaissance plus
aboutie du dossier de loffrant sil sassocie avec lancien titulaire du
march public. En prcisant cela, la chambre nonce une vidence mais
dans cette hypothse, cest la rdaction mme de la loi quelle critique et
non la procdure mise en uvre par la ville dAutun. Son observation
pourrait tre exactement la mme dans un dossier de renouvellement de
dlgation de service public, contrat pour lequel lancien titulaire a
indniablement des avantages concurrentiels par rapport aux autres
Cour des comptes


195
prestataires ventuels (cest vrai notamment dans les domaines de leau

et de lassainissement).
La procdure de mise en concurrence pour le choix dun assistant
la personne publique a-t-elle t rgulire ? la rponse est oui.
La Chambre nonce un certain nombre de sous-entendus relatifs
une mise en concurrence dnue de rgularit :
- 1er sous-entendu, la priode de mise en concurrence aurait t trop
courte : or, la chambre reconnat que 5 offres ont t remises (dont
une seule hors dlai). En droit, en matire de march procdure
adapte, soit le dlai a permis mise en concurrence, soit il ne la pas
permis. En lespce, il y a eu mise en concurrence dont le 1er sousentendu de la chambre ne peut pas tre retenu ;
- 2me sous-entendu : une offre tait proche dune offre anormalement
basse : or, l encore, en droit, soit une offre est carte car
anormalement basse soit elle est tudie comme les autres. La notion
de proche dune offre anormalement basse na aucun sens
juridique. Si on cartait une offre ce motif, lentreprise pourrait
entreprendre une procdure contentieuse et elle gagnerait ;
- 3me sous-entendu : les liens de proximit entre lassistant la
personne publique et Citlum qui auraient favoris ce dernier. L
encore, peut-tre cela pose-t-il un problme dontologique mais la
question est de savoir si lactivit de lassistant tait lgalement
compatible ou non par rapport ses anciennes fonctions. Sil
respecte la loi, la ville ne peut pas exclure un prestataire pour ce
motif. En outre, il est noter que la plupart des personnes qui
travaillaient dans le domaine de lclairage publique dans les
annes 2000 ont pratiquement toutes eu un pass commun avec
lentreprise publique EDF et louverture la concurrence a induit
des dpart dEDF de personnes qui ont cr leurs socits.
Lclairage public est-il considr comme pouvant permettre une
contractualisation sous forme de PPP : la rponse est oui.
La Chambre rgionale des comptes semble sous-entendre que la
ville dAutun na pas dmontr la complexit du contrat, ce qui
impliquerait que le recours un PPP ntait peut-tre pas possible.
Or, comme lindique larticle 1.4.1 de la circulaire du
29 novembre 2005 (cite par la chambre elle-mme) : le contrat de
partenariat apparat particulirement adapt la ralisation de certains
projets des collectivits territoriales tel que () lclairage public et la
signalisation tricolore . En outre, ds lors quil sagit dun service qui
Cour des comptes

196
COUR DES COMPTES
mle rnovations de luminaires, signalisation tricolore, mises en valeur

de patrimoine, le tout avec un rseau complexe, une gestion des
consommations et des conomies dnergie, une ncessaire ractivit
dans la maintenance, lensemble en lien avec une haute technicit, la
complexit du service, donc du contrat apparaissait assez vidente. Enfin,
la dlibration de la ville dAutun na jamais fait lobjet daucun recours
contentieux donc lacte juridique est considr comme conforme la loi.
La procdure de mise en concurrence des prestataires pouvant
assurer le service a-t-elle t organise conformment la loi : la
rponse est oui.
La chambre rgionale des comptes semble reprocher la ville
dAutun davoir fix un dlai de rponse trop court, davoir encadr les
offres en fonction de loffre spontane, davoir procd une valuation
des critres de manire incertaine alors que les offres en prsence taient
proches lune de lautre.
La Chambre se contredit quelque peu dans ses affirmations. Dune
part, elle prtend que le dlai tait trop court pour que dautres offres
que celle rsultant de loffre spontane puisse rponse et dautre part,
elle prtend que les deux offres ayant rpondu taient proches lune de
lautre. Si les offres ayant rpondu taient proches lune de lautre, cela
signifie bien que le dlai permettait de rpondre de manire pertinente au
cahier des charges.
La Chambre estime que le mcanisme de loffre spontane encadre
la procdure. Ce rsultat est li au mcanisme de loffre spontane
autorise par la loi. Il sagit l de la part de la chambre dune critique de
la loi et non dune critique de la procdure utilise par la collectivit.
Enfin, concernant les attributions de points selon les diffrents
critres, il faut noter quil y a eu 42 critres diffrents qui ont t valus.
La procdure de mise en concurrence na pas t conteste et il est fort
probable, avec un contrat dun tel enjeu, que si le candidat non retenu
avait eu un doute sur lvaluation, il aurait engag des dmarches
juridictionnelles.
Le contrat de partenariat public priv a-t-il t bnfique pour la
ville dAutun : la rponse est oui
La chambre semble douter de lintrt de ce contrat pour le
service dclairage public de la ville dAutun. Or, en concluant un
partenariat de longue dure sur un domaine trs difficile et trs sensible,
la ville a scuris et renouvel un parc obsolescent, a engag une
Cour des comptes


197
dmarche dconomie dnergie et a mis en valeur une partie de son

patrimoine. Les objectifs du PPP ont donc t atteints.
La ville dAutun a-t-elle mis en place un suivi administratif,
juridique et financier du contrat PPP : la rponse est oui
En 2012, la ville dAutun a sign un contrat avec un cabinet
spcialis pour faire une valuation sur le suivi du contrat aprs
excution du de la dure du contrat. Pour que cette mission soit
pertinente, il fallait laisser passer un minimum de temps et la ville
rappelle que ce contrat a t sign une poque o il y avait peu de recul
avec cette modalit contractuelle. La ville dAutun fait galement
remarquer quelle na pas abus de ce type de contrat puisquelle nen a
sign quun seul, ce qui signifie bien quelle a utilis le procd pour un
service qui se prtait parfaitement bien ce type de formule
contractuelle.
RPONSE DU MAIRE DU BARCARS

La commune du Barcars est cite trois fois :
- Une fois dans la liste des destinataires de linsertion au Rapport
public annuel 2015 ;
- Une fois dans le chapitre I.A.1 Le rle ambigu de la mission
dappui aux partenariats publics-privs 4me alina du rapport ;
- Une fois dans le chapitre II.A.3 Les analyses comparatives
reposent souvent sur des hypothses contestables, favorables au
contrat de partenariat 5me alina du rapport.
Je tiens apporter les commentaires suivants :
1/ Sur le rle de la mission dappui aux partenariats publics-privs
Sans vouloir mimmiscer dans lopposition qui semble installe
entre la M.A.P.P.P et les Juridictions financires, je ne partage pas les
critiques qui sont mises son encontre.
Ainsi, dans son Rapport dObservations Dfinitives la CRC
Languedoc-Roussillon met-elle en cause le professionnalisme de la
M.A.P.P.P et des cabinets mandats par la commune pour ltablissement
du rapport d'valuation pralable, au prtexte quils ne se seraient
notamment pas pos la question de la faisabilit environnementale de
notre projet .
Cour des comptes

198
COUR DES COMPTES
La Commune ne pouvait que faire confiance des professionnels

publics et privs et c'est pour cela d'ailleurs qu'elle s'tait entoure de
partenaires rompus la ralisation de l'valuation pralable proprement
dite, et qu'elle avait sollicit et obtenu l'avis officiel de la M.A.P.P.P,
aprs saisine du Prfet, afin de disposer d'un avis expert reconnu.
La CRC Languedoc-Roussillon indiquait par ailleurs : l'tude
pralable prsente par la Commune ne rpond pas ou que trs
partiellement aux objectifs (rappels dans son rapport) pour ce qui
avait trait d'une part aux attendus de l'valuation pralable, d'autre part
aux objectifs de contrle.
Je note simplement que le rapport d'valuation pralable ralis
rpondait bien l'ensemble des objectifs viss dans l'ordonnance
n 2004-559 du 17 juin 2004 relative aux contrats de partenariat,
respectant scrupuleusement le plan et la mthode d'valuation indiqus
par la M.A.P.P.P.
Jobserve enfin que le rapport d'valuation pralable avait fait
l'objet de la publication d'un avis favorable de la M.A.P.P.P qui, aprs
une analyse approfondie des objectifs du projet, confirmait l'analyse de
l'ligibilit du projet un Contrat de Partenariat au titre de la complexit
et du bilan entre avantages et inconvnients, validait le choix des
montages contractuels retenus pour la comparaison, entrinait les
hypothses retenues pour la modlisation, et mettait un ensemble
d'observations et conseils prendre en compte au cas o la Commune
dciderait in fine de recourir un Contrat de Partenariat (dcoupage en
tranches des investissements, recettes d'exploitation).
Au cas despce, la M.A.P.P.P stait comporte conformment
aux dispositions rgissant ses modalits dintervention, telles que prvues
larticle 2 du dcret n 2004-1119 du 19 octobre 2004 portant cration
de la mission dappui la ralisation des contrats de partenariat, en
rendant une expertise sur lconomie gnrale du projet de contrat de
partenariat, et en assistant la commune dans le cadre de llaboration de
ce projet.
Je prcise enfin que pendant cet pisode mes services et moi-mme
ont toujours bnfici de la disponibilit et des conseils aviss de la
M.A.P.P.P.
2/ Sur le caractre dviant du contrle de la commune par la CRC
Languedoc-Roussillon
Jestime que la CRC Languedoc-Roussillon a port en permanence
une apprciation en opportunit sur ce projet et sur le mode opratoire
Cour des comptes


199
envisag, alors que le choix relevait de la comptence du seul Conseil

municipal.
Lopinion a priori dfavorable aux PPP de la CRC LanguedocRoussillon, et maintenant de la Cour des Comptes, constituent une
atteinte la dmocratie locale ds lors quaucune observation de
rgularit na t faite et que laspect prospectif des tudes ne permet pas
de se raccrocher la dfinition de lexamen de la gestion selon larticle
L.211-8 du Code des Juridictions Financires, qui stipule : L'examen de
la gestion porte sur la rgularit des actes de gestion, sur l'conomie des
moyens mis en uvre et sur l'valuation des rsultats atteints par rapport
aux objectifs fixs par l'assemble dlibrante ou par l'organe dlibrant.
L'opportunit de ces objectifs ne peut faire l'objet d'observations .
Enfin, compte tenu du caractre minemment volutif du projet, il
mtait apparu que les observations contenues dans le rapport
dobservations dfinitives de la CRC Languedoc-Roussillon taient
vaines, prmatures et de nature confirmer quil ne sagissait purement
et simplement que dun avis portant sur lopportunit du projet.
3/ Le rle ambigu de la mission dappui aux partenariats publicsprivs.
La CRC Languedoc-Roussillon navait pas, sagissant dun
contrle de gestion, se proccuper de lopportunit du projet, que sa
ralisation soit prvue au titre dun contrat de partenariat ou de toute
autre procdure lgale et rglementaire.
Il est vrai, dcharge de la CRC Languedoc-Roussillon, que ce
projet a volu tout au long du contrle, et quil continue voluer, ce
qui rendait et rend peu pertinent son contrle, les volutions ultrieures
ncessaires la dynamique du projet pouvant tout instant rendre sans
objet les allgations de la Chambre.
Cest tellement vrai que la commune a depuis renonc
poursuivre dans la voie du contrat de partenariat pour se tourner vers
une autre procdure : la cration dune Socit d'conomie Mixte
Opration Unique (SEMOP) et la signature terme dune concession de
travaux, aprs mise en concurrence et dialogue comptitif (dlibration
du Conseil municipal du 13 octobre 2014).
Ce changement de direction, motiv par des considrations
relatives, dune part limpact considrable de la baisse des dotations de
ltat sur linvestissement des collectivits locales, lemploi et les
services de proximit dans les territoires (baisse cumule de 28 milliards
deuros de 2014 2017) sur le budget communal, dautre part aux
Cour des comptes

200
COUR DES COMPTES
incertitudes pesant sur la rentabilit de l'exploitation du port dans le

contexte de morosit conomique actuel, atteste sil en tait besoin que la
commune navait pas utilis lavis de la M.A.P.P.P pour justifier de
lopportunit de son projet.
Ce projet, entrin dans son principe par le SCOT [le projet
urbain de requalification du port y est identifi comme un Secteur de
Projet Stratgique (SPS n 25) sous lintitul Projet urbain et
portuaire pour une emprise totale de 93 ha] et le PLU (qui va tre
arrt par le Conseil municipal dbut 2015), offre une occasion rare pour
la commune de redonner une nouvelle centralit autour de son port en la
dotant dun urbanisme contemporain propice au dveloppement
conomique et touristique.
Selon la Cour, les analyses comparatives reposent souvent sur des
hypothses contestables, favorables au contrat de partenariat.
crire que le rapport dvaluation pralable du projet
dextension du port de la commune du Barcars est systmatiquement
favorable loption du contrat de partenariat , cest sous-entendre que
ce rapport aurait t labor avec un esprit partisan, ce qui est une
allgation pjorative dautant plus grave quelle nest pas dmontre.
Cest aussi considrer que lavis de la M.A.P.P.P naurait constitu
quune bndiction pro-forma de ce rapport.
Je ne doute pas que la M.A.P.P.P soit destinataire de ce projet
dinsertion au Rapport public annuel de 2015 de la Cour des comptes, et
quelle fasse usage de son droit de rponse sur les points dvelopps cidessus.
Pour ma part, je tiens ritrer que la commune ne possdant pas
les moyens et les comptences requises pour manager un projet de cette
ampleur, ayant conduit fort justement au choix argument du critre de
complexit au titre de larticle L. 1414-2 ( II.1) du C.G.C.T, s'est
entoure de professionnels dans le respect de la rglementation,
notamment pour la ralisation de l'valuation pralable proprement dite,
et a sollicit l'avis officiel de la M.A.P.P.P, aprs saisine du Prfet, afin
de disposer d'un avis expert reconnu, et sen est tenue leurs
conclusions.
Affirmer que lvaluation mconnait la question dterminante
de la faisabilit environnementale du projet sagissant de lextension
dun port de plaisance dans une zone de risques naturels prcisment
identifis et cartographis , cest oublier toutes les dmarches et tudes
entreprises par la commune pour assurer terme lintgration du projet
dans son environnement.
Cour des comptes


201
Il navait pas chapp la commune, ne serait-ce que lors de

llaboration de son projet de PLU, que son projet urbain du port
sinscrivait dans un contexte plus que contraint. Et cest en connaissance
de cette situation que la commune :
- avait fait tablir un Diagnostic Territorial (ds le dbut de lanne
2012) ayant pour unique objet la mise en vidence de tous les enjeux
relatifs ce territoire, dont particulirement les enjeux
environnementaux et urbanistiques, ainsi quune identification aussi
exhaustive que possible des procdures administratives qui devraient
tre conduites pour aboutir ;
- a retenu un Projet architectural et urbain aprs concours restreint
sur esquisse et dialogue comptitif ;
- a tenu inform, maintes reprises, les services de ltat (DREAL,
DDTM ) de lavancement et du contenu de son projet ;
- va engager ltude dimpact au titre du Code de lenvironnement sur
la base du projet tabli par larchitecte-urbaniste, ds que lAutorit
environnementale aura fait connatre son avis sur notre demande de
cadrage pralable de cette tude.
Au surplus, je remarque que cette position de la CRC LanguedocRoussillon, prise sur un projet non encore dfini et dpourvu par voie de
consquence de toute tude dimpact, aurait tout aussi bien pu, dans les
mmes conditions, tre adopte pour tout autre mode opratoire que la
commune aurait retenu si lvaluation pralable ly avait conduit (Code
des marchs et loi MOP, DSP, BEA ), montrant ainsi que cette critique
navait pas tre oppose un rapport dvaluation pralable dont
lobjectif principal tait de prsenter la meilleure mthode pour raliser
le projet.
En dfinitive, en laissant entendre que notre projet ne serait pas
ralisable au regard des contraintes environnementales, la CRC
Languedoc-Roussillon outrepasse sa mission lgale de contrle en
portant un jugement dopportunit, qui au demeurant dpasse ses
comptences techniques en la matire, ne respecte pas les dispositions de
larticle L. 211-8 du Code des juridictions Financires et surtout
constitue un dfi lexercice de la dmocratie locale.
Je me permets enfin, sur un plan plus gnral et sans les
commenter, de vous rappeler ci-aprs les positions trs rcentes prises
successivement par Monsieur Manuel VALLS, le 1er Ministre, lors de
linauguration du viaduc de la Dordogne et par Monsieur Emmanuel
MACRON, Ministre de lconomie, de lIndustrie et du numrique, lors
Cour des comptes

202
COUR DES COMPTES
des Rencontres des PPP lesquelles contrastent fortement avec les

positions dogmatiques de la CRC de Languedoc-Roussillon :
- Monsieur le Premier Ministre : Pour retrouver de la croissance et
donc des emplois, la France doit imprativement relancer
linvestissement public comme priv et notamment dans les secteurs
des travaux publics et de la construction. Il a besoin de partenariats
entre les entreprises, les collectivits territoriales, ltat, pour btir
des projets ensemble .
- Monsieur le Ministre de lconomie : La cl de linvestissement, a
nonc le ministre de lconomie, de lIndustrie et du Numrique,
cest de permettre des acteurs dhorizons divers de se projeter
ensemble dans lavenir. Pour y parvenir, de nombreux outils
juridiques en matire de partenariats publics-privs existent []
Leur diversit ainsi que lexprience franaise en la matire sont un
atout formidable .
RPONSE DU MAIRE DE BIARRITZ

Lavis de la MAPPP :
Cet avis obligatoire pour ltat et facultatif pour les collectivits
territoriales, avait t sollicit par la ville de Biarritz, qui souhaitait
bnficier, conformment lordonnance de 2004 sur les contrats de
DSP, dun avis formel de la MAPP, organisme rattach au Ministre
charg de lconomie et des finances, compte tenu des risques de recours
contre le contrat par des conseillers municipaux dopposition.
Lavis concluait que la pertinence juridique au recours au
contrat de partenariat est tablie au titre de la complexit du projet .
Dans le cadre des changes de mes services avec les reprsentants
de la MAPP, ceux-ci leur avaient dailleurs dclar que sil y a un
projet qui remplit le critre de complexit, ctait bien celui de Biarritz
Ocan .
Dans un mme souci de scuriser sa procdure, la Ville avait eu
recours lexpertise de la SCET, filiale de la Caisse des dpts
spcialise dans les montages immobiliers complexes, afin de lassister
dans ltablissement de lvaluation pralable la passation du contrat
de partenariat.
Cour des comptes


203
Forte de la garantie de ces deux conseils dexperts, la Ville de

Biarritz a dcid de recourir au contrat de partenariat et de lancer un
dialogue comptitif.
Le Conseil dtat a annul le 30 juillet 2014 la dlibration du
Conseil municipal en ce quelle autorise le Maire signer le contrat de
partenariat en remettant en cause le caractre de complexit du projet.
Nous avons bien not que la Cour des comptes, dans son rapport
annuel, sinterroge aujourdhui sur la valeur juridique de lavis de la
MAPPP. Toutefois, selon lordonnance de 2004, la MAPP est cens
donner un avis valant certification de la conformit juridique de la
procdure dvaluation, or, les magistrats de lordre en ont dcid
autrement.
La Ville de Biarritz regrette de devoir subir seule les consquences
de lannulation de lacte dtachable, aprs avoir pris toutes les
prcautions possibles sans que cette responsabilit ne soit partage.
Elle sinterroge enfin sur lexercice dun pouvoir plein et entier du
juge administratif qui peut, seul et sans faire appel un sachant, porter
une apprciation technique sur la complexit dun projet.
Les simulations financires et la valorisation des risques :
La Cour des Comptes signale que les simulations financires
ralises avant valorisation des risques mettaient en vidence un contrat
de partenariat plus lev de prs de 6% par rapport loption de la
matrise douvrage publique.
La mthode dvaluation financire retenue reposait sur une
comparaison des cots et dlais prvisionnels en valeur actuelle, entre
dune part, la ralisation et la gestion technique des quipements sous
matrise douvrage publique de la collectivit, et dautre part, la
ralisation et la gestion technique des quipements dans le cadre dun
contrat de partenariat.
Lobjectif de cette analyse financire tait de permettre, en
fonction dune premire valuation des investissements ncessaires
(investissements initiaux uniquement) et des besoins en termes de
maintenance immobilire et dentretien (y compris gros entretien et
renouvellement), dvaluer la valeur actualise nette (VAN) du projet
selon le mode de ralisation.
Cette valuation de la VAN a t ralise en deux tapes
successives : une premire tape prenant en compte lensemble des cots
financiers identifis (cots dinvestissements, de financement, de
Cour des comptes

204
COUR DES COMPTES
maintenance et dentretien) ; une seconde tape, prenant en compte les

risques identifis selon leur affectation ( la personne publique ou au
cocontractant priv).
Dans un premier temps, avant valorisation des risques, les calculs
financiers raliss ont effectivement mis en vidence, pour la ralisation,
le financement et la maintenance technique du projet Biarritz Ocan ,
un surcot de lordre de 6 % pour le contrat de partenariat (31,249 M)
par rapport la matrise douvrage publique (29,505 M).
Nanmoins, aprs la valorisation des risques, le rsultat
sinversait en faveur du contrat de partenariat ; lvaluation financire
faisant ressortir un cot supplmentaire de 4,759 M en montage MOP.
Dans ces conditions, au terme de la consolidation de lensemble des
paramtres, le rapport dvaluation conduisait un cot financier
actualis (sur trente ans) de 34,265 M en MOP contre 29,997M en
contrat de partenariat.
lissue du dialogue comptitif, le calcul de la valeur actualise
nette a fait lobjet dune actualisation dont lobjectif tait de confirmer ou
pas lintrt du contrat de partenariat par rapport la procdure de la
MOP.
Cette nouvelle simulation, produite en juin 2008, tient compte des
montants dinvestissements et des modalits de financement proposs par
le candidat retenu lissu du dialogue comptitif, soit un montant
dinvestissements total de 35,721 M HT (14,648M HT pour lextension
et la rnovation du Muse de la Mer et 21,072 M HT pour la ralisation
de la Cit de lOcan et du Surf).
Lactualisation des donnes financires ralise en juin 2008 a
donc confirm lintrt du recours au contrat de partenariat et mis en
vidence une rduction des carts entre les deux solutions (MOP et PPP)
par rapport janvier 2007. La valeur actualise nette sur 30 ans, avant
valorisation des risques, pour la ralisation, le financement et la
maintenance des ouvrages ressort en effet 39,725 M HT en matrise
douvrage publique contre 39,909 M HT en contrat de partenariat. Soit
une diffrence du cot de 0,45 % contre 6 % au stade de lvaluation
pralable.
Les donnes financires relatives la valorisation des risques
tant inchanges, lactualisation ralise renforce en consquence le
choix initialement opr par la partenariat public priv. Le tableau ciaprs illustre les carts constats entre les valuations de janvier 2007 et
juin 2008.
Cour des comptes


Evaluation pralable (Fvrier 2007)
Montant des i nvesti ssements prvisonnels en H.T.
205
Mise jour avec les montants d'investissements et

les modalits de financement du candidat ayant
remis la meilleure offre
Ralisation en Ralisation en Ralisation en Ralisation en contrat

MOP
contrat PPP
MOP
PPP
25 050 000
25 050 000
35 721 823
35 721 823
Valeur actua lise nette sur 30 ans pour la ralisation,

le financement et la maintenance du Pl e Ocan en HT
29 505 277
31 249 531
39 725 670
39 909 910
avant valorisation des risques

Ecart VAN sur 30 ans entre une ra lisation en MOP et une
rali sa tion en contrat de partenariat publi c priv - en % -
5,91%
0,46%
La SEM Biarritz-Ocan :
La Cour des comptes relve, dans un paragraphe intitul nonrespect des rgles comptables que la Ville avait transfr lexploitation
et la gestion commerciale la socit dconomie mixte Biarritz ocan,
cette dernire portant le dficit ventuel dexploitation de lactivit
rsultant.
La Ville a effectivement confi lexploitation des ouvrages une
SEM travers un contrat daffermage sign lissue dune procdure
publique de dlgation de service public.
La Ville de Biarritz stonne cependant de la critique de la Cour
sur lexploitation des deux sites danimation, le choix du recours au PPP
nayant aucun rapport avec lexploitation ni avec sa faisabilit
conomique.
Le contrat de partenariat pouvait en 2007/2008 avoir pour objet le
financement, la construction, la maintenance technique, mais non
lexploitation du service public. Seules des activits accessoires
lactivit de service public pouvaient tre confies au partenaire priv.
Le rapport dvaluation navait donc pas pour objet de produire
une tude de faisabilit conomique de lexploitation du service public.
Par contre, en parallle de cette procdure dvaluation, une tude
de march avait t confie la socit AUDIT France (manation du
Ministre du tourisme) pour valuer les hypothses de frquentation des
2 quipements selon les mthodes de Benchmarking et de calcul du taux
de pntration habituellement pratiques pour ce type de produit
commercial.
Si ces hypothses de frquentation ne se sont malheureusement pas
ralises ce jour, il nen demeure pas moins que cette situation nest en
aucun cas lie au choix du recours au PPP, et aurait tout aussi bien pu se
produire dans une option sous matrise douvrage publique.
Cour des comptes

206
COUR DES COMPTES
RPONSE DU MAIRE DE BOUGIVAL

La prsente lettre rpond aux trois points dobservations du projet
faisant rfrence au contrat de performance nergtique de la commune
de Bougival.
Point n1 :
Le but du rapport dvaluation pralable est de prsenter les
lments contribuant montrer que le recours au contrat de partenariat
permet doffrir la personne publique une solution alternative moins
coteuse et/ou plus avantageuse pour atteindre ses objectifs (loi n2008735 du 28 juillet 2008 relative aux contrats de partenariat.).
Ainsi, lvaluation pralable a conduit dsigner le contrat de
partenariat comme la solution la plus efficace au projet de la commune
de Bougival. Elle a confort la collectivit dans lide de se diriger vers
cette solution juridique ; toutefois, sil avait t dmontr quun autre
moyen tait plus appropri, la ville se serait oriente vers la solution
prconise. Une matrice des risques a dailleurs t ralise au moment
de lvaluation pralable conformment la rglementation. Le contrat
de partenariat sest plac au-dessus des autres types de contrats
possibles tout simplement parce quil permettait la commune de
Bougival des conomies, de fixer des objectifs de performance clairs et
chiffrables, de garantir les dlais de ralisation du projet et de sinscrire
dans une dmarche vertueuse de baisse de la consommation nergtique.
Point n2 :
Sagissant de la ngociation engage pour choisir lAMO, il tait
prvu dans le rglement de consultation du march larticle 4.2
Analyse des offres et ngociation ventuelle que lors de lanalyse, la
Collectivit se rserve la possibilit de demander des prcisions aux
candidats sur la teneur de leur offres, si elle le juge ncessaire, en cours
danalyse . Cette ngociation a de plus permis une rduction du prix et
donc une bonne gestion des deniers publics.
Point n3 :
La Cour des Comptes fait rfrence lapplication de pnalits
pour le non-respect dengagements portant sur des consommations de
gaz (groupe scolaire Monet) et dlectricit (signalisation lumineuse
tricolore). Or, ces pnalits ont bien t appliques en bloc en fin
danne 2013.
Cour des comptes


207
RPONSE DU MAIRE DE BRUGES

Je souhaite insister sur le fait que cette opration a t lance et
ralise par lancienne quipe municipale.
Lanalyse que vous portez sur le montage ralis est conforme
celle que nous avons ralise. La mise en uvre de ce contrat na pas t,
de toute vidence matris.
Il na pas fait lobjet dune relle valuation pralable ; le choix
du montage va obrer sur long terme, les marges de manuvres de la
Ville et intgre un surcot structurel. De plus, comme vous le soulignez,
lassiette dun investissement ne correspond plus au dtail de loffre
retenue.
La prcipitation dans laquelle a t men ce dossier a conduit de
nombreuses irrgularits tant en phase de procdure quau stade de
lexcution.
Cet exemple relve la ncessit pour les collectivits territoriales
davoir une relle approche dvaluation pralable taye sur le choix
des modes de ralisation des projets publics qui doit sappuyer sur une
ingnierie technique, juridique et financire afin dtre en mesure de
raliser un arbitrage le plus pertinent possible.
RPONSE DU MAIRE DE BUSSY-SAINT-GEORGES

Les Partenariats Publics-Privs qui ont t signs par la
prcdente majorit cotent fort chers notre commune.
Lquipe municipale actuelle ne laurait pas fait. Je nai donc
aucun lment apporter.
RPONSE DU MAIRE DE DIGOIN

Je men remets lensemble des rponses formules par la ville
de Digoin aux remarques de la Chambre rgionale des comptes faites
par courrier du 9 janvier 2013.
Je nai pas dautres remarques formuler sur ce document.
Cour des comptes

208
COUR DES COMPTES
RPONSE DU MAIRE DHROUVILLE-SAINT-CLAIR

Le projet dinsertion au rapport public annuel de la Cour des
Comptes intitul Les partenariats public-priv des collectivits
territoriales : des risques maitriser indique labsence dapplication, par
la ville dHrouville Saint Clair, des pnalits prvues au contrat
concernant le recours aux PME.
Le contrat de partenariat engag par la ville, dans sa version
initiale, prvoit par son article I-12, le recours aux PME dans les
conditions suivantes :
- 15 % au titre de la ralisation des investissements initiaux ;
- 15 % au titre des travaux de renouvellement ;
- 15 % au titre de lexploitation et de la maintenance.
Le suivi de la ralisation de ces engagements fait partie intgrante
du rapport annuel communiqu la collectivit.
Lobjet de cet article est de garantir un chiffre daffaires minimum
des Petites et Moyennes Entreprises dans le cadre des prestations
ralises sur le territoire de la commune et non de percevoir des
pnalits.
Dans le cadre du contrle de la performance du contrat, les
partenaires ont constat que les PME du secteur pouvaient intervenir de
manire plus importante sur les travaux initiaux et de renouvellement que
les 15 % prvus au contrat.
En revanche, les engagements pesant sur le titulaire concernant la
maintenance ne pouvaient tre endosss par de petites entreprises. En
effet, les contraintes en termes de dlais, de taux de panne, de taux de
disponibilit des installations, de niveaux dclairement, acceptes par le
titulaire ont ncessit la mise en place dune organisation spcifique
ddie au contrat. Cette organisation ne peut tre mise en uvre par une
PME pour des interventions ponctuelles. En outre, le titulaire doit
rpercuter sur ses partenaires les pnalits prvues au contrat en cas de
non-respect de ces diffrents engagements.
Au regard de ce constat, et afin de garantir malgr tout un chiffre
daffaire minimum aux PME, il a t dcid de globaliser, sur la totalit
des interventions, travaux initiaux, travaux de renouvellement et
exploitation et maintenance, la mesure du recours aux PME. Un avenant
a t sign en ce sens.
Cour des comptes


209
Le chiffre daffaires minimal confi aux PME reste donc identique

ce que prvoyait le contrat initial. Fin 2013, le montant des prestations
confies des PME tait de 863 870 HT. La vrification quinquennale
de ce poste fait tat dun retard de 0,6 % par rapport aux engagements ce
qui permet denvisager le respect de cette clause lissue du contrat.
RPONSE DU MAIRE DE MARSEILLE

Tout dabord sur la motivation du recours au contrat de
partenariat :
Les contrats de partenariat sont prsents dans cet extrait de la
Cour des Comptes comme des rponses budgtaires aux problmes des
collectivits territoriales de financement de leurs projets.
Mme si cet objectif budgtaire a pu parfois tre poursuivi dans
certains dossiers, il ne constitue pas dans la majorit des cas (comme
cest le cas pour Marseille) lobjectif principal du recours au Contrat de
Partenariat. Cest bien le rapport cot global/avantage li un
contrat global portant sur linvestissement et surtout lexploitation et la
maintenance qui est le critre essentiel de recours ce type de contrat.
Le stade Vlodrome, dont la dernire rnovation datait de 1998, a
souffert dobsolescence ds le milieu des annes 2000. Cette dernire
tait lie trois facteurs :
- une volution forte des standards notamment avec la coupe du
monde 2006 ;
- une conception ne prenant pas en compte les enjeux dentretien
maintenance avec une allocation insuffisante de ressources pour
cette action. Au point que le stade faisait, en fvrier 2009, la une de
la presse pour la mauvaise qualit des prestations tout
particulirement dans la tribune prsidentielle.
Paralllement laccueil de certaines comptitions supposait alors
des drogations de la part des instances sportives (exemple des matches
de la Ligue des Champions de lUEFA).
Par ailleurs, la rgie municipale en charge de lexploitation du
stade Vlodrome gnrait des recettes denviron 1M par an, largement
sous-dimensionnes pour un tel quipement.
Il convient enfin de rappeler que le cahier des charges de lUEFA
imposait une mise en service au 30 juin 2014.
Cour des comptes

210
COUR DES COMPTES
La Ville de Marseille a ainsi eu recours au contrat de partenariat

pour mener une opration particulirement complexe consistant
raliser un projet aussi important en termes de restructuration (au regard
des prescriptions du cahier des charges de lUEFA), en site occup
(maintien des matches de lOM avec une jauge de 40.000 places), en
garantissant la prennit dun quipement (prise en compte ds la
ralisation des enjeux dentretien-maintenance et engagement
dallocation des ressources cet effet) et en optimisant lexploitation
hors-match (dveloppement dun lieu dvnements et gnration de
recettes).
Sur ce dernier point, alors que les recettes de la rgie se limitaient
1 M par an comme rappel prcdemment, lexploitant priv sest
engag sur 12M (valeur octobre 2010) par an de recettes garanties,
gnrant de fait une politique affirme de rayonnement, dattractivit
bnfique tout le territoire marseillais, et gnrant dautres retombes
non incluses dans le bilan du contrat de partenariat.
Cest donc bien bas sur une politique de long terme que la Ville
de Marseille a opt pour le Contrat de partenariat public-priv.
Ensuite sur les valuations pralables :
La Ville de Marseille ne sestime en aucun cas concerne par les
allgations trs gnrales et au demeurant nullement tayes selon
lesquelles les procdures et les analyses mises en uvre () ne sont
pas transparentes dans la plupart des cas . La formule est au demeurant
particulirement inapproprie, le reproche dabsence de transparence
nayant aucunement le mme sens sagissant dune procdure ou dune
analyse. Mais en lespce, aucun manque de transparence ne peut tre
reproch et dailleurs aucun ne la t par la Chambre Rgionale des
Comptes PACA.
Par ailleurs, la Cour des Comptes estime que la comparaison du
Contrat de Partenariat avec dautres modes de dvolution contractuels
est trop restrictive et ne se contente que de la comparaison avec la
matrise douvrage publique.
La Cour dnonce galement des hypothses contestables
favorisant systmatiquement le choix du contrat de partenariat, tendant
faire croire que lvaluation pralable apparat comme un moyen de
valider a priori le contrat de partenariat par la collectivit.
La ville de Marseille veut rappeler la Cour des Comptes que lors
de la premire restitution de lvaluation pralable en 2008, le rapport
Cour des comptes


211
concluait la pertinence du choix de la Dlgation de Service Public

pour mener bien le projet de reconfiguration du Stade Vlodrome.
Aprs le dclenchement de la crise financire de 2008, crise qui a
profondment modifi les pratiques des tablissements de crdit, une
actualisation de ce rapport, a t ralise en 2009 aprs lannonce par la
France de la candidature lEuro 2016.
Cette actualisation a notamment intgr les volutions juridiques
intervenues sous limpulsion gouvernementale de lpoque :
- Loi n2008-735 du 28 juillet 2008 relative aux contrats de
partenariat,
- Lois de relance 2009 : loi de finances rectificative pour 2009 et
loi pour lacclration des programmes de construction et
dinvestissements publics et privs.
Ce changement denvironnement conomique (crise financire)
lgislatif (lois de 2008 et 2009) a modifi les conclusions de la
comparaison en faveur du contrat de partenariat, notamment au regard :
- de la capacit dintgrer des baux construction dont la dure
dpasse celle du contrat de partenariat : cette mesure a permis le
financement du contrat hauteur de 30M par les investisseurs
immobiliers ;
- de la capacit diminuer le pr-financement priv par un
financement public ;
- des diffrences importantes de conditions de financement (cot
du crdit et maturit) entre un montage en contrat de partenariat et en
DSP
Il est donc pour le moins inexact de dire que lvaluation pralable
favorise systmatiquement le choix du contrat de partenariat. Il sagit
bien pour Marseille dun choix conduit par un environnement
conomique et juridique linstant de la prise de dcision.
Pour ce qui est du suivi du Contrat de Partenariat :
La Ville de Marseille rejoint la Cour des Comptes sur le fait que le
suivi des Contrats de Partenariat ncessite une bonne comprhension des
enjeux financiers et contractuels, en mme temps que technique.
Nanmoins, et contrairement lillustration marseillaise,
lexpertise et la disponibilit des quipes (ni mme le nombre de
personnes attribues ce projet) ne sont pas identiques. La question de
lexpertise publique sur ce type de contrats, comme dailleurs sur les
Cour des comptes

212
COUR DES COMPTES
DSP dont les drives pourraient galement tre pointes, ncessiterait

une rflexion spcifique pour doter les collectivits, comme ltat, dune
expertise et exprience plus riche par porteur de projet, les groupes
privs stant structurs autour de cette spcificit.
Lenjeu est bien la rptition de ce type de contrat qui permettrait
laugmentation de lexpertise : pour rappel, seul 5% de la commande
publique est concerne par les contrats de partenariat, ce qui laisse peu
de chances un responsable de projet, de ritrer et daffiner son
expertise.
En conclusion, la Ville de Marseille regrette videmment quune
approche aussi partielle et htroclite puisse faire lobjet dun projet
dinsertion qui se fonde sur un trs petit nombre de contrats de
partenariat au regard de ceux qui ont t effectivement signs par les
collectivits (29 sur 150). Il se fonde galement sur un panel tellement
htroclite (9 contrats de partenariat dclairage public/des contrats de
partenariat btimentaires portant sur des objets trs diffrents dans
leur taille, leur montant et leur exploitation/des contrats de partenariat
de service notamment en performance nergtique), quaucun
enseignement global ne saurait en tre pertinemment tir.
Alors que la Cour des comptes met une opinion positive sur le
contrat de partenariat, en mentionnant que lamlioration du service
rendu est relle et les quipements bien entretenus , elle se contredit
manifestement en indiquant dans son projet de rapport que les
collectivits sont de fait lies contractuellement une obligation de
maintenance des ouvrages par le partenaire priv en contrepartie du
versement dun loyer, alors que dans une procdure plus classique, la
maintenance constitue tort ou raison, une variable dajustement
budgtaire.
A lheure o le gouvernement est mis en demeure de constater
ltat de dlabrement des universits franaises sous sa responsabilit, il
aurait t prfrable depuis longtemps, pour lavenir de notre pays et la
bonne gestion des deniers publics, dintgrer un loyer annuel dans les
Lois de Finances successives qui aurait vit, tt ou tard, dinvestir
massivement alors que les btiments tombent en ruine.
RPONSE DU MAIRE DE MONTAUBAN

En rponse, je vous informe que ce rapport nappelle pas
dobservation de ma part.
Cour des comptes


213
RPONSE DU MAIRE DE NOGENT-SUR-SEINE

Le partenariat public-priv initi par mon prdcesseur avait pour
objet le transfert, la restructuration et lagrandissement du muse
Dubois-Boucher.
Le contrat finalis sest transform de facto en la ralisation dun
nouveau muse dnomm Camille Claudel, certes situ sur le mme site.
travers lexprience vcue sur ce dossier (tout est relatif
cependant), je ne peux que souscrire aux diverses remarques formules
par les Chambres rgionales des comptes dans le projet de rapport
annuel de la Cour des comptes intitul les partenariats public-priv des
collectivits territoriales : des risques matriser .
De plus, il mapparat que certains points soulevs dans ce
document sont mettre en exergue et surtout prendre avec la plus
vigilante considration pour les excutifs locaux qui souhaiteraient
utiliser cet outil de commande publique.
Tout dabord et sans conteste, je tiens mettre laccent sur les
difficults rencontres par une collectivit de petite ou moyenne
importance sur sa facult suivre de manire prenne ce type de contrat
que ce soit sur les plans technique, conomique, juridique, etc. Surtout
sur une dure dengagement telle Nogent-sur-Seine de 25 ans !
La consquence de cela est que la collectivit doit sentourer dun
ou plusieurs cabinets conseils. Concept vident au moment du lancement
de la procdure, lequel devient aussi obligatoire pendant la dure de vie
du contrat !
Le recours des conseils extrieurs, donc indispensables pour des
collectivits telles que Nogent-sur-Seine, gnre de manire gnrale une
certaine situation de dpendance vis--vis de ceux-ci, lesquels conseils
jouent galement bien videmment un rle important lors du dialogue
comptitif.
Cependant, selon moi autre point plus problmatique, il sagit du
rapport de force entre loprateur priv, qui dans une procdure de
partenariat public-priv est incontournablement un groupe important, et
la collectivit publique. Les reprsentants dune petite ville comme
Nogent-sur-Seine (malgr la qualit de certains de ses cadres) ne sont
gnralement pas rompus aux pratiques du monde des grandes
entreprises.
Cour des comptes

214
COUR DES COMPTES
Enfin un dernier point, surement connotation plus subjective

selon moi, et directement li lobjet mme de lopration, savoir
Nogent-sur-Seine la ralisation dun muse.
Cette opration ne se dcline videmment pas uniquement en la
construction dun btiment quelque soient les exigences que lon puisse
avoir pour celui-ci dans le domaine architectural et bien entendu son
impact sur lenvironnement, mais aussi sur un important volet
musographique.
De fait, ce dernier interfre trs fortement pour ne pas dire
essentiellement sur la matrise duvre.
Lors de la conclusion dun contrat de partenariat public-priv, on
peut penser du fait de sa procdure relativement longue (dialogue
comptitif, nombreuses autres runions, demandes de prcisions,
documents contractuels avec de nombreuses annexes sur lesquels un soin
particulier doit tre apport, etc.) que ses composantes ont t
correctement apprhendes.
De fait, loprateur priv est sens (et doit) sentourer dans le
respect du contrat, des comptences ncessaires.
La Ville de Nogent-sur-Seine sest trouve, sur ce volet
musographique, confronte en cours de ralisation des modifications,
et donc un surcot dopration.
Une procdure plus classique de marchs publics avec
allotissement maurait sembl plus matrisable pour la collectivit, du fait
notamment de dtenteurs de lots identifiables.
Le dialogue et les rapports pour la collectivit territoriale sont
videmment de nature diffrente lorsque lon dtient la matrise de
lopration que lorsque cette dernire est compltement donne un
oprateur en partenariat public-priv.
RPONSE DU MAIRE DE PERPIGNAN

Le thtre de lArchipel est cit trois reprises et si je partage
globalement lanalyse que vous ralisez, je voudrais nanmoins revenir
sur la motivation du choix dun contrat PPP et sur celui du transfert un
EPCC, vos analyses me paraissant incompltes pour la bonne
comprhension du lecteur.
Cour des comptes


215
Il faut dabord prciser que le thtre de lArchipel est une

opration majeure du projet urbain de Perpignan. Elle sest construite en
partenariat avec ltat et la Rgion (opration inscrite au contrat de plan
2007/2013) et avec lEurope.
Lambition tait de crer un haut lieu de diffusion du spectacle
vivant, aujourdhui labellis en Scne Nationale.
Encore fallait-il matriser les risques financiers, techniques et
commerciaux du projet de Jean Nouvel qui fut choisi lunanimit par le
jury du concours darchitecture (ralis suivant les dispositions de la loi
MOP).
Le choix du PPP obissait une logique de matrise des cots de
construction et de la connaissance des cots de maintenance et des
charges de fonctionnement dun projet complexe et contemporain.
En effet, lexprience de la ralisation de lextensionrestructuration du Palais des Congrs nous avait dmontr la faible
capacit de la matrise douvrage publique matriser les consquences
financires des alas de chantier sur des projets complexes et les cots de
maintenance ont t dcouverts aprs la ralisation et trs loigns de
nos prvisions. Dailleurs la Cour des Comptes, dans son rapport
de 2012, a elle-mme fait le constat de drapages impressionnants entre
les cots prvus et ceux constats dans le cas de matrise douvrage
publique classique.
La procdure PPP retenue, dfinit au dpart des loyers
(investissements, frais financiers, maintenance, gestion) ce qui permet
non seulement de laisser les alas de chantier au partenaire priv, mais
encore de prsenter au Conseil Municipal une dcision en cot global
dfinitif, aux ajustements prs pour suivre lvolution des prix la
consommation. Ils convient de plus de souligner que la mthode retenue,
savoir lancer la consultation sur la base dun projet prcis (dossier
EXE1 et non pas lesquisse du concours) nest pas trangre au fait que
malgr un projet ambitieux, le rsultat est un dpassement infrieur
1 % de cot initial inscrit dans le contrat.
Pour conclure, le choix de la procdure PPP, conduite partir
dun projet architectural ambitieux, prcis au niveau du dossier EXE1,
avait pour logique principale la matrise des cots dans une pure
financire en investissement et en fonctionnement cohrente avec les
quilibres financiers de la collectivit.
Ltat a, par ailleurs, toujours indiqu la ncessit de crer un
EPCC pour grer le spectacle vivant sur la ville de Perpignan.
Cour des comptes

216
COUR DES COMPTES
Ds lors, il tait logique que cette structure, cre au 01/01/2011,

gre le contrat dans son intgralit, notamment la maintenance et le
fonctionnement du Thtre de lArchipel. En effet, ce nest que loccupant
qui peut efficacement vrifier le respect des termes du contrat. Le
transfert du contrat a dailleurs t approuv, lunanimit, par le
Conseil dAdministration auquel participe ltat.
cette logique de fonctionnement sest rajoute une logique
fiscale, car le paiement direct des loyers par la Ville ne permettait pas de
rcuprer la TVA. Or, le transfert du contrat lEPCC permet de
rcuprer la TVA sur lensemble des loyers, comme confirm par le
rescrit fiscal du 30 novembre 2010, la Ville ayant sollicit lavis de
ladministration fiscale le 20/10/2010.
Ce transfert de contrat pour des raisons fiscales tait prvu ds la
rdaction du contrat initial de PPP, approuv en juillet 2008.
Le gain de TVA a donc naturellement motiv et conduit le transfert
du contrat de la Ville vers lEPCC.
RPONSE DU MAIRE DE ROUEN

Je vous informe, en rponse, que ce rapport nappelle pas
dobservations de ma part.
RPONSE DU MAIRE DE SEVRAN

Je prends acte de cette insertion laquelle je ne souhaite apporter
aucun commentaire.
RPONSE DU MAIRE DE SOISSONS

Concernant le partenariat public-priv pour la rnovation de
l'clairage public de la ville de Soissons, une procdure judiciaire est en
cours sur le fond. Elle fait suite la dcision de la prcdente
Municipalit de rsilier le contrat pass avec le groupement d'intrt
Citelum.
Une instruction pnale, dans laquelle la ville s'est constitue partie
civile, a galement t ouverte par le Parquet.
Cour des comptes


217
Au regard de ces lments et dans l'attente que la Justice rende ses

dcisions, vous comprendrez que je ne puisse rpondre au rapport de la
Cour.
RPONSE DU MAIRE DE THOUAR-SUR-LOIRE

Il ne m'appartient pas de justifier ou d'apporter d'autres
lments sur les actes passs concernant le contrat de partenariat
public-priv de la ville de Thouar-sur-Loire.
En effet, l'poque de la signature, je n'tais pas le maire de la
ville mais le chef du groupe d'opposition au conseil municipal. J'ai
d'ailleurs, avec les conseillers d'opposition, combattu le projet lorsqu'il
a t prsent en conseil municipal de dcembre 2010, en votant contre.
Aujourd'hui, ma position d'dile de la ville m'oblige
poursuivre le contrat tel qu'il a t valid tout en dplorant qu'il n'est
pu tre dnonc lorsque cela tait encore possible.
RPONSE DU PRSIDENT DU CENTRE INTERCOMMUNAL

DACTION SOCIALE DU VAL DE GERS
Jai pris connaissance du document et je vous prie de bien vouloir
noter que je ne souhaite pas apporter de rponse ce de rapport.
Cour des comptes

Cour des comptes

2
La gestion directe des services deau et
dassainissement : des progrs
confirmer
_____________________ PRSENTATION_____________________
Le modle franais de gestion de leau et de lassainissement se
caractrise par sa diversit, chaque autorit organisatrice (commune ou
tablissement public de coopration intercommunale) tant libre
dexercer elle-mme directement cette comptence en rgie, ou de la
dlguer. Prsente historiquement dans plusieurs grandes villes, la
gestion en rgie sest galement, et surtout, dveloppe en zone rurale
dans de petites communes ou dans le cadre de syndicats spcialiss.
Sur les 31 000 services deau et dassainissement comptabiliss
par le systme dinformation des services deau potable et
dassainissement (SISPEA), plus de 22 000 sont grs en rgie, plus
frquemment pour lassainissement collectif que pour leau. Ces services
exercent leurs comptences dans le cadre du petit cycle de leau qui
inclut les oprations de prlvement, de traitement, de distribution et
dassainissement jusquau rejet.
Dans un contexte de baisse des consommations108 et de forte
sensibilit lvolution du prix de leau109, le choix du mode de gestion
108
La consommation deau potable des mnages stablissait en moyenne 148 litres

par jour et par habitant en 2010, contre 165 litres en 2004, soit une diminution de plus
de 10 %. Source : Ministre de lcologie, du dveloppement durable et de lnergie.
109
En France, le prix moyen de leau au 1er janvier 2012, y compris lassainissement
collectif, est valu 3,78 par m3 sur la base dune consommation de 120 m3 par
abonn. Sur la priode 2009-2011, le prix de leau potable a augment de manire
modre (1 % par an) alors que le prix de lassainissement collectif a augment de
prs de 5 % par an en moyenne. Source : Observatoire des services publics deau et
dassainissement Panorama des services et de leur performance en 2011.
Cour des comptes

220
COUR DES COMPTES
des services deau et dassainissement est devenu un enjeu politique

local. Aprs plusieurs villes importantes, comme Grenoble, Paris a fait le
choix de passer la gestion directe, assure par une rgie personnalise,
Eau de Paris , charge de grer lensemble de la filire eau dans la
capitale. Si plusieurs mtropoles sy prparent, comme Rennes et Nice, le
passage la gestion directe demeure cependant un phnomne limit. Les
dernires donnes disponibles110 indiquent quentre 10 et 15 % des
collectivits tudieraient cette option qui naboutit en dfinitive quune
dizaine de fois par an, pour environ 800 contrats arrivant chance
chaque anne. Ce nombre pourrait cependant augmenter au dbut de
lanne 2015 du fait de la fin impose de certains contrats111.
Pouvant tre assure par des rgies de diffrentes natures, la
gestion directe nest pas uniformment prsente sur le territoire national.
La gestion directe de leau potable prdomine sur un arc de cercle allant
du nord au sud-est de la France alors que pour lassainissement collectif,
la gestion directe est plus prsente en zone rurale, o la densit de
population est la moins forte.
Carte n 1 :
Nombre de services deau en gestion
directe
Nombre de services dassainissement

collectif en gestion directe
Source : SISPEA (Onema) DDT(M) - 2009

110
Observatoire des services publics deau et dassainissement, Impact des

procdures de mise en concurrence dites Loi Sapin sur les services deau et
dassainissement en 2007 et 2008, septembre 2012.
111
En application de larrt du Conseil dtat, 8 avril 2009, Commune dOlivet,
n 271737, 271782.
Cour des comptes

LA GESTION DIRECTE DES SERVICES DEAU ET DASSAINISSEMENT : DES

PROGRS CONFIRMER
221
Dans le cadre de leurs travaux, les juridictions financires nont

pas cherch comparer la gestion directe avec la gestion dlgue, par
exemple en matire de tarifs, ces derniers tant dpendants de multiples
paramtres extrieurs au mode de gestion.
Les 70 contrles quelles ont mens sur des organismes de tailles
varies situs sur lensemble du territoire en milieux rural et urbain,
concernant plus de 10 millions dhabitants112, permettent de tirer des
enseignements sur les principales conditions runir pour amliorer la
performance du service et donner lusager un service de qualit un
prix raisonnable (I), tenant compte dun quilibre financier assurer sur
le long terme (II).
I - Amliorer la performance
Les conditions ncessaires lamlioration de la gestion des rgies
deau et dassainissement concernent notamment le pilotage des services
et la connaissance de leur patrimoine. Les services de taille rduite,
encore trop nombreux, peinent satisfaire ces conditions, ce qui justifie la
poursuite de regroupements territoriaux dans ce domaine.
112
Catgories dorganismes contrls par les CRC dans le cadre de lenqute et

population correspondante :
Type dorganisme
Dpartement
Communaut urbaine
Communauts dagglomration
Communauts de communes
Communes et rgies communales
Syndicats intercommunaux
Syndicats mixtes et rgie de syndicat mixte
Socit publique locale
TOTAL
Nb
1
1
7
3
37
9
7
1
66
Population
387 929
1 331 267
1 484 554
49 936
3 369 456
477 793
2 721 668
260 000
10 082 603
Cour des comptes

222
COUR DES COMPTES
A - La matrise de la gestion
Comme dans tout service caractre industriel et commercial, qui
sinscrit dans un cadre concurrentiel, la collectivit, en sa qualit
dautorit organisatrice de la gestion de leau et de lassainissement, doit
contrler la qualit de la gestion et valuer les performances de ses
services. Pralablement, elle doit dterminer des objectifs financiers,
techniques et patrimoniaux. Les modalits de pilotage sexercent
diffremment selon que la rgie est un service interne la collectivit ou
juridiquement indpendant.
Les diffrentes catgories de rgies
La gestion directe nest pas un mode de gestion homogne. Elle peut
tre assure par des rgies de types diffrents disposant dun degr
dautonomie variable gnralement croissant avec la taille de la collectivit,
commune ou tablissement intercommunal.
La rgie simple, dont la cration nest plus autorise depuis 1927, est
un service communal sans pouvoir dcisionnel propre ni indpendance
financire. La rgie autonomie financire dispose dun conseil
dexploitation et dune trsorerie propre. La rgie personnalise est un
tablissement public indpendant, dot dun conseil dadministration et gr
par un directeur.
Enfin, de nouvelles formes de gestion directe mergent avec des
socits publiques locales (SPL) de leau, charges par leurs collectivits
actionnaires dassurer la gestion de leur service.
La gestion directe concerne des services dont la gestion nest pas
dlgue leur risque et pril des prestataires qui se rmunrent, au moins
principalement, sur les usagers. Pour autant, la gestion directe nimplique pas
forcment quelle est assure dans sa totalit par des moyens du service : ce
dernier peut avoir recours un tiers, que le service rmunre directement, qui
ralise le cas chant lessentiel de ses activits, ou sur lequel il assure un
contrle de mme nature que sur ses propres services. Il sagit alors, dans ce
dernier cas, de quasi-rgies .
La dmarche de performance et lapproche valuative sont encore

peu dveloppes dans les rgies simples et dans les rgies sans
personnalit morale, qui forment des services de la collectivit o
lassemble dlibrante, avec le concours du conseil dexploitation quand
il existe effectivement, joue en principe un rle majeur. En ralit, elle est
rarement saisie des questions relatives aux budgets annexes de leau et de
lassainissement. Ainsi, leurs dbats dorientation budgtaire, qui ont
normalement pour objet de dfinir des lignes directrices pluriannuelles,
Cour des comptes


PROGRS CONFIRMER
223
ignorent trs souvent les questions relatives la gestion de leau ou de

lassainissement collectif, ou les traitent de manire succincte.
En revanche, les rgies personnalises ou les socits publiques
locales (SPL), entits indpendantes, sont conduites conclure un contrat
dobjectifs et de moyens avec la collectivit organisatrice du service.
Par exemple, le contrat dobjectifs et de moyens conclu par la ville
de Paris avec sa rgie Eau de Paris , gestionnaire de son rseau deau
potable, dfinit les rles de chacune des parties et assigne dix grands
objectifs la rgie. Chacun deux est dclin en actions assorties
dindicateurs techniques, financiers, sociaux et patrimoniaux. Une revue
de gestion est organise trimestriellement, au cours de laquelle Eau de
Paris rend compte de lexploitation du service. Tel quil est conu, ce
contrat constitue pour la ville de Paris un vritable outil de pilotage.
Les membres fondateurs de la SPL Eau du Ponant, charge de la
distribution de leau et de lassainissement pour 260 000 habitants du
Finistre, ont conclu des contrats avec la socit dans le cadre dune
politique dobjectifs, value partir dindicateurs de performance dont
certains sont assortis dune cible numrique.
Pour les rgies simples ou seulement dotes de lautonomie
financire, les objectifs ne peuvent tre contractuellement dfinis, les
services tant dpourvus de personnalit juridique. Il appartient donc
linstance dlibrative de la collectivit de se fixer elle-mme les objectifs
atteindre et les indicateurs de suivi de son activit. Quelques
collectivits se sont dotes doutils leur permettant dinscrire leur service
dans une dmarche dvaluation de la performance, comme Bayonne
(Pyrnes-Atlantiques) ou lagglomration de Belfort, mais elles restent
lexception.
La matrise des composantes du service est ncessaire pour assurer
une gestion de qualit. Elle est essentielle lorsque lautorit organisatrice
souhaite tudier un changement de mode de gestion sur des critres
objectifs. Ainsi, il est apparu loccasion de plusieurs contrles de
services ayant opt pour la gestion directe, chance des contrats de
dlgation de service public (DSP), que cette tape demeurait complexe
et risque, en raison de linsuffisance des dispositions contractuelles ou
de leur caractre inadapt touchant en particulier la connaissance du
patrimoine, la matrise des systmes dexploitation et aux statuts des
personnels.
Cour des comptes

224
COUR DES COMPTES
En effet, sagissant du patrimoine, les contrats nvoquent que trs

rarement la qualification des biens113 de la dlgation, ou dans des termes
laissant une part importante dinterprtation, et linventaire dtaill que le
dlgataire est tenu dtablir ne liste que rarement de manire exhaustive
les biens et les amortissements effectus. Sa reconstitution, ds lors que le
patrimoine mis disposition tait dj insuffisamment prcis et que les
oprations de renouvellement nont pas t suivies de manire
satisfaisante dans le temps, peut tre une opration longue.
Les charges lies au transfert des systmes dexploitation des
donnes doivent galement tre anticipes. Paris, le changement de
mode de gestion de la distribution de leau sest rvl trs complexe en
raison de la grande htrognit des modes de gestion et des systmes
dinformation des socits jusqualors charges de lexploitation du
service de leau. Eau de Paris a t dans lobligation de conclure deux
marchs transitoires, dun montant total de 33,7 M avec les anciens
dlgataires pour lexploitation des systmes dinformation existants,
dans lattente de la construction des nouveaux outils.
De manire analogue, la communaut urbaine Brest Mtropole
Ocane a d avoir recours son dlgataire pour assurer la matrise
douvrage des systmes dinformation et de gestion. Les conditions
financires ont t ngocies pour un montant maximum de 4 M HT,
difficilement valuable par rapport aux prestations demandes.
Dans leur rapport annuel dactivit, les dlgataires mentionnent
les effectifs affects la dlgation mais les lments fournis sont loin
dtre suffisamment prcis car, exprims en nombre de personnes
physiques, ils nincluent pas les agents travaillant pour les fonctions
support. Une expertise pralable savre par consquent indispensable
pour dterminer le nombre dagents ncessaires la continuit du service
public et la masse salariale affrente, le cot salarial unitaire ntant pas
ncessairement moindre que celui procdant dun statut public.
Ces valuations, dterminantes pour assurer lquilibre financier
du service, relvent de lautorit organisatrice. Elles doivent tre
entreprises parfois plusieurs annes avant le changement ventuel du
mode de gestion lorsque les donnes de valeur stratgique ne sont pas
disponibles.
113
Les biens de retour ncessaires au service reviennent la personne publique, les
biens de reprise utiles au service peuvent tre rachets, les biens propres restent acquis
au dlgataire.
Cour des comptes


PROGRS CONFIRMER
225
B - Le suivi de la performance
La mesure de la performance des services deau et
dassainissement (SEA) est rcente. Elle a t mise en place la suite des
recommandations formules par la Cour des comptes dans ses rapports de
1997 et 2003.
Ainsi, le dcret et larrt du 2 mai 2007 pris pour lapplication de
larticle L. 2224-5 et modifiant les annexes V et VI du code gnral des
collectivits territoriales (CGCT) identifient des indicateurs de
performance et des lments fournir chaque anne en fonction de la
taille des services. Ces indicateurs sont transmis sur la base du volontariat
lObservatoire des services publics deau et dassainissement afin
dalimenter une base de donnes nationale (le systme dinformation sur
les services publics deau et dassainissement SISPEA) en vue de leur
publication.
En pratique, ces transmissions sont trs partielles. Les petits
services grs en rgie sont les principaux absents de la base tenue par
lObservatoire des services publics de leau et de lassainissement car ils
peinent renseigner les indicateurs. 45 % des services deau potable et
52 % des services dassainissement collectif reprsentant environ 15 % de
la population desservie nont transmis aucune donne pour les annes
2009 2011.
Par ailleurs, le processus de production des indicateurs nest pas
toujours fiabilis au sein du service et le contrle de cohrence de ces
indicateurs par ltat varie significativement dun dpartement lautre.
Les rgies les plus importantes ont mis en place des indicateurs de
suivi complmentaires. Sinspirant de la dmarche mene par
lAssociation Internationale de lEau (IWA) en matire dvaluation de la
performance des services deau potable et de lopration europenne de
parangonnage, dnomme European Benchmarking Cooperation (EBC),
une analyse comparative a t effectue en France en 2009 par la
Fdration nationale des collectivits concdantes et des rgies (FNCCR)
pour permettre aux collectivits de disposer dun outil de pilotage
supplmentaire de leur service deau potable. Plusieurs rgies, comme
celle de Grenoble, participent cette dmarche.
La mesure de la performance des services est un processus
novateur consolider. La Cour ritre sa recommandation damliorer le
fonctionnement du systme dinformation sur les services publics deau et
dassainissement (SISPEA), en instaurant une obligation de transmission
de lensemble des indicateurs de performance pour les services publics
Cour des comptes

226
COUR DES COMPTES
les plus significatifs au plan national, et en compltant cette base de

donnes avec les indicateurs de performance financire de services
slectionns selon un chantillonnage reprsentatif de la diversit des
structures et des territoires.
C - Une gestion patrimoniale prcise

Les services deau et dassainissement sont constitus
dinfrastructures dont la construction et lentretien reprsentent un poids
financier important pour les communes ou leurs groupements. La gestion
patrimoniale doit permettre dassurer dans de bonnes conditions le
fonctionnement des quipements mais galement leur renouvellement.
Elle doit notamment contribuer lamlioration du taux de rendement des
rseaux en diminuant le taux de perte, proche de 20 % au plan national114,
soit environ un milliard de m3 deau.
Afin datteindre lobjectif de 85 % de rendement (soit 15 % de
perte), fix par le dcret pris pour lapplication de larticle 161 de la loi
du 12 juillet 2010 portant engagement national pour l'environnement, dite
Grenelle 2 , llaboration par les communes et leurs groupements dun
schma de distribution deau potable, assorti dun descriptif dtaill des
ouvrages, a t rendue obligatoire. Pour lassainissement collectif, un
schma des rseaux doit galement tre tabli dans les mmes conditions.
Cependant, si certaines collectivits parmi les plus importantes
sappuient effectivement sur des schmas et indicateurs pour fixer des
objectifs leurs rgies et valuer leur performance, certaines nont, le
plus souvent, pas lexpertise technique suffisante en termes de moyens
humains et matriels pour se doter de ces outils ou les maintenir jour.
Ainsi, plus la taille des services est grande et meilleure est la
connaissance des rseaux tant pour leau que pour lassainissement
collectif.
114
Sur cinq litres deau mis en distribution, un litre narrive pas au consommateur et
revient au milieu naturel.
Cour des comptes


PROGRS CONFIRMER
227
Tableau n 1 : indice de connaissance des rseaux115

Nombre dhabitants
desservis
Eau (sur 100)
Assainissement
collectif (sur 100)
Moins de 1 000
41
39
1 000 3 500
49
45
3 500 10 000
55
49
10 000 100 000
63
57
Plus de 100 000
75
63
Source : Observatoire des services publics deau et dassainissement - Panorama des services et
de leur performance en 2011 (automne 2014)
Par exemple, les services deau et dassainissement de la commune

de Plouguerneau (Finistre), grs en rgie directe, nont pas labor les
schmas de distribution deau et dassainissement en dpit dindices de
connaissance patrimoniale mdiocres et dun taux de fuite du rseau
deau augmentant danne en anne, passant de 22,8 % en 2010 36,9 %
en 2011. La collectivit na pas non plus labor de programme
pluriannuel dinvestissements et les dpenses de renouvellement des
canalisations sont trs infrieures au montant des amortissements.
Les taux de rendement actuels ne sont quun des indicateurs de
performance et prsentent de fortes disparits, quel que soit le mode de
gestion. Les services de moins de 1 000 habitants accusent des pertes en
moyenne de 30 % alors que ce niveau nest que de 15 % pour les services
de plus de 100 000 habitants.
Certes, le lien de causalit entre dimension du service et rendement
du rseau est loin dtre systmatique. En effet, le territoire des services
importants est souvent urbain ou semi-urbain avec des linaires moins
importants et des densits de population plus fortes quen zone rurale.
Mais la capacit rduire les pertes des rseaux est troitement lie la
connaissance patrimoniale et la mise en place de moyens ou de
procdures de suivi.
115
Cet indicateur value sur une chelle de 0 100, la fois le niveau de

connaissance du rseau et des branchements et lexistence dune politique de
renouvellement des quipements.
Cour des comptes

228
COUR DES COMPTES
D - Une information accessible lusager

La transparence de la gestion pour lusager sanalyse travers
diffrents aspects. Par rapport aux constats prcdents de la Cour, des
efforts ont t raliss pour laccessibilit du service et laccueil des
abonns. Les services les plus importants offrent un niveau de services
comparable celui des socits dlgataires, avec la possibilit de
consulter un site internet et deffectuer des oprations en ligne, comme le
paiement des factures.
Lexistence et la rvision rgulire du rglement de service,
obligatoire pour la distribution deau potable et lassainissement,
tmoignent de lattention que porte le service lusager. Ce document,
annex au contrat dabonnement, doit notamment prciser les prestations
assures ainsi que les obligations respectives de lexploitant et des
usagers. Toutes les rgies nen disposent pas ou ne le tiennent pas jour.
Une commission consultative des services publics locaux
(CCSPL), compose dlus et de reprsentants dassociations locales, doit
tre constitue dans les communes de plus de 10 000 habitants et dans les
EPCI de plus de 50 000 habitants. La CCSPL est consulte sur tout projet
de dlgation de service public ou avant la cration dune rgie dote de
lautonomie financire.
Beaucoup de rgies nont pas mis en place de CCSPL car leur
taille modeste ou le mode de gestion de leurs services en rgie directe les
en dispense. En pareille circonstance, et de manire paradoxale, les
usagers sont moins informs sur la gestion de leur service que si celui-ci
avait t confi un tiers dans le cadre dune dlgation de service
public.
Quant linformation des lus et de lusager, elle mane
principalement des rapports annuels du maire lassemble dlibrante.
En grande majorit, ces documents se limitent reprendre les indicateurs
de performance. Contrairement ce que prvoient les articles D. 2224-1
3 du CGCT, les rapports contiennent peu dinformations financires sur la
prsentation des projets dinvestissement ltude, les montants
prvisionnels des travaux et la prsentation des programmes pluriannuels
de travaux adopts par lassemble dlibrante au cours du dernier
exercice. Ces documents souffrent par ailleurs dun manque de lisibilit,
ce qui limite lintrt de leur mise disposition du public.
lexception des plus importantes, peu de rgies prsentent de
manire complmentaire un rapport dactivit comparable celui que tout
dlgataire doit produire chaque anne.
Cour des comptes


PROGRS CONFIRMER
229
E - Une taille suffisante

Prs de 60 % des services deau potable et dassainissement
collectif exercent leur comptence sur des territoires de moins de 1 000
habitants. Un service deau potable nalimente que 4 700 habitants en
moyenne sur 2,6 communes. Un service dassainissement collectif dessert
en moyenne environ 3 100 habitants et concerne 1,6 commune.
Dans 80 % des cas, la commune est lautorit organisatrice, preuve
dune organisation intercommunale encore peu dveloppe. Un tiers des
usagers seulement relve dune seule collectivit pour lensemble des
comptences eau et assainissement .
Aux inconvnients lis cet miettement, voqus prcdemment,
sajoutent ceux que souligne le schma dpartemental de coopration
intercommunale du Finistre : insuffisante cohrence en matire
dapprovisionnement et de distribution en eau, risques sanitaires mal
contrls et impossibilit de rationaliser la politique dinvestissement.
Des collectivits ont bien peru lintrt de se regrouper ds lors
que les rseaux devaient tre connects pour scuriser
lapprovisionnement, notamment dans le cadre de rgies dpartementales
ou interdpartementales, rattaches des syndicats mixtes.
La rgie dexploitation des services deau (RESE) est une
composante sans personnalit morale du syndicat mixte ferm des eaux
de la Charente-Maritime. Elle peut assurer, la demande des adhrents du
syndicat, la gestion de leur service deau et celle de leur service
dassainissement collectif. En pratique, la RESE intervient auprs de 336
communes comptant moins de 2 000 habitants et de 284 communes de
moins de 1 000 habitants ; elle dessert environ la moiti des abonns
dpendant du syndicat.
Cr en 1937 pour assurer la distribution de lnergie lectrique
dans le dpartement des Landes, le SYDEC, syndicat mixte ouvert la
carte , exerce aujourdhui de nombreuses comptences de nature trs
diverse, notamment la distribution de lnergie lectrique et du gaz, la
production et lexploitation de leau potable ainsi que lassainissement
collectif et non collectif. Au cours des dernires annes, de nombreuses
communes ont transfr au syndicat leur comptence dans le domaine de
leau et dans celui de lassainissement. Dsormais, 26 % des communes
des Landes ont confi lexploitation de leur service deau potable au
SYDEC, et 28 % leur service dassainissement collectif. Pour
lexploitation de leau potable, le SYDEC regroupe 52 % des communes
landaises ne recourant pas aux services dun dlgataire, et pour
Cour des comptes

230
COUR DES COMPTES
lexploitation de lassainissement collectif, 61 %. Toutefois, les adhsions

demeurent souvent partielles, plusieurs communes ou intercommunalits
continuant ainsi assurer directement une partie de lassainissement
collectif ou la dlguer un autre oprateur.
Quelques mutualisations de services ont aussi t engages,
travers notamment la cration de socits publiques locales de leau, sans
cependant remettre en cause ou totalement rationaliser lorganisation
territoriale prexistante.
Cependant, dune manire gnrale, les tentatives de regroupement
nont pas rellement abouti. Ainsi, la loi du 16 dcembre 2010 de rforme
des collectivits territoriales qui visait notamment renforcer et simplifier
lintercommunalit en rduisant le nombre de syndicats de communes
dont les comptences devaient tre transfres un tablissement public
de coopration intercommunale fiscalit propre, na pas eu deffet
significatif dans le domaine de leau et de lassainissement. Il subsistait
encore au 1er janvier 2014 plus de 2 500 syndicats intercommunaux
vocation unique (SIVU) parmi les 3 460 groupements de collectivits
territoriales comptents pour la gestion de leau, et plus dun millier sur
les 2 059 structures intercommunales grant lassainissement collectif.
La gestion de leau sur le territoire de lagglomration grenobloise
La gestion de leau sur le territoire de la communaut dagglomration
Grenoble Alpes mtropole (49 communes) se caractrise par sa
complexit. La socit publique locale (SPL) Eau de Grenoble, issue au 1er
janvier 2014 de la transformation de la Rgie des eaux de Grenoble, assure la
gestion de la distribution de leau potable, sur le territoire des villes de
Grenoble et de Sassenage, et la fourniture deau de quelques communes,
parfois en complment dautres services. Quatre syndicats intercommunaux
interviennent galement dans lagglomration, dont le syndicat
intercommunal des eaux de la rgion grenobloise (SIERG) qui regroupe
trente-trois communes. A ces diverses structures intercommunales sajoutent
cinq rgies communales et deux services dlgus.
La dispersion institutionnelle du service public de leau dans la rgion
grenobloise provient non seulement de la gographie mais aussi de lhistoire
des collectivits qui la composent.
Cour des comptes


PROGRS CONFIRMER
231
Cette situation sera amene voluer lavenir, la mtropole de

Grenoble exerant la comptence obligatoire du service public de leau
compter de 2015. La cration de la SPL Eau de Grenoble au 1er janvier 2014
et le transfert rcent des activits oprationnelles du SIERG une SPL
amorcent une mutualisation des services publics de leau lchelle de la
mtropole et de certaines communes avoisinantes.
Mais ce processus ne clarifie pas compltement le paysage
intercommunal car il pourrait laisser subsister en priphrie de la mtropole
grenobloise plusieurs autorits organisatrices dun primtre rduit.
Les rticences des communes ou des syndicats intercommunaux

se dpartir de leurs comptences se fondent en partie sur des doutes et des
incertitudes concernant les modalits de transfert du patrimoine et des
personnels communaux, qui demandent, comme indiqu plus haut, une
prparation en amont, et les futurs modes de gestion.
Or diffrents cas de transferts des comptences eau et
assainissement des tablissements publics de coopration
intercommunale fiscalit propre montrent quil est possible de concilier,
au sein dune mme autorit organisatrice, la gestion en rgie, avec ou
sans prestations de services, et la dlgation de service public, la
jurisprudence ne considrant pas comme une atteinte au principe dgalit
le maintien de plusieurs oprateurs sur un mme territoire
communautaire.
La Cour a soulign diverses reprises la ncessit dune
rorganisation territoriale passant par des regroupements de services. Cet
objectif est largement partag. Le comit national de leau a ainsi
formul, le 11 juin 2011, un vu, toujours dactualit, sur les territoires
pertinents pour la gestion de leau et de lassainissement.
II - Assurer un quilibre financier sur le long

terme
Les contrles des chambres rgionales des comptes nont pas mis
en exergue de situations financires proccupantes. Dans un contexte de
fortes disparits des charges dune rgie lautre en fonction de la facilit
daccs la ressource ou de la qualit de leau brute qui imposeront une
longueur de rseau ou des frais de traitements diffrents, la situation
financire globalement quilibre des services doit tre nuance, car elle
nest souvent quapparente. En effet, certaines rgles budgtaires ou
Cour des comptes

232
COUR DES COMPTES
comptables ne sont pas respectes, ce qui peut affecter substantiellement

le rsultat rel, et le renouvellement des investissements nest pas
toujours adapt aux besoins, faute de financement.
A - La sincrit des comptes

1 - Le principe dquilibre rel
Le prix de leau doit tre un niveau suffisant pour que les
comptes des rgies soient rellement quilibrs116. Si le prix de leau ne
doit pas permettre un reversement du budget de la rgie au budget de la
collectivit de rattachement, il doit cependant tre suffisant pour couvrir
les cots de fonctionnement du service, mais aussi permettre le
financement quilibr des investissements prvus et prvisibles moyen
terme.
Tous modes de gestion confondus, le prix moyen TTC de leau et
de lassainissement collectif slevait 3,78 /m3 au 1er janvier 2012117
sur la base dune consommation de 120 m3 par abonn. Cette moyenne
cache de grandes disparits territoriales, notamment lies la
disponibilit et la qualit de la ressource. Le prix moyen prsent par les
services en rgie (3,52 /m3) est infrieur, un prix bas ntant cependant
pas ncessairement un gage de bonne gestion du service (Observatoire
national des services deau et dassainissement).
116
Larticle R. 2221-38 du CGCT rappelle ainsi que : Les taux de redevances dues
par les usagers de la rgie (...) sont tablis de manire assurer lquilibre financier de
la rgie dans les conditions prvues aux articles L. 2224-1, L. 2224-2 et L. 2224-4 [du
CGCT] .
117
1,96 /m3 pour leau potable et 1,82 /m3 pour lassainissement collectif.
Cour des comptes


PROGRS CONFIRMER
233
Les rgles dquilibre budgtaire

Les services deau et dassainissement sont dans tous les cas des
services publics caractre industriel et commercial (SPIC). En consquence,
en application des articles L. 2224-1 et L. 2224-2 du code gnral des
collectivits territoriales (CGCT), leurs budgets doivent tre quilibrs en
recettes et en dpenses, le budget propre de la collectivit ne pouvant prendre
en charge des dpenses du service.
Il existe trois exceptions linterdiction des aides que la collectivit
de rattachement pourrait apporter. Des subventions dexploitation sont ainsi
possibles lorsque les exigences du service public conduisent la collectivit
imposer des contraintes particulires, lorsque le fonctionnement du service
public impose la ralisation dinvestissements qui ne peuvent tre financs
sans augmentation excessive des prix et lorsque la suppression de toute prise
en charge par le budget de la collectivit aurait pour consquence une hausse
excessive des tarifs. Par ailleurs, le CGCT prcise que linterdiction de
prendre en charge des dpenses au titre de leurs services publics nest pas
applicable aux communes de moins de 3 000 habitants.
2 - La qualit budgtaire et comptable

a) Des charges non comptabilises
Dans un grand nombre de rgies directes, limputation des charges
administratives et de personnel nest pas toujours justifie par une
comptabilit analytique fiable. Leur rpartition entre, dune part, le
budget principal et, dautre part, les budgets annexes de lassainissement
collectif et de leau est alors approximative et ne correspond pas la
ralit des cots propres chaque service.
Les comptes des rgies peuvent aussi enregistrer des charges qui
ne relvent pas toujours de leurs comptences. Cest le cas pour les
rseaux deaux pluviales lorsque ceux-ci sont en partie communs avec les
rseaux dassainissement collectif. En principe, les budgets principaux
devraient compenser la totalit des cots supports, mais cette rgle nest
pas systmatiquement applique. Ainsi, le budget principal de la
communaut dagglomration de Saint-Brieuc verse chaque anne la
rgie assainissement un montant correspondant aux charges
dexploitation du service eaux pluviales. En revanche, la totalit des
investissements du rseau deaux pluviales est supporte par le budget
assainissement , sans contrepartie du budget principal.
Cour des comptes

234
COUR DES COMPTES
Mais loppos, et plus frquemment, les budgets des rgies

nintgrent pas toujours toutes les dpenses qui devraient leur tre
imputes. Ainsi, les charges supportes par le budget principal ne sont pas
refactures, par exemple Ussel (Corrze) ou Bonneuil-sur-Marne (Val
de Marne) o le service fonctionne avec lappui dagents municipaux.
Ces situations frquentes complexifient lanalyse financire et la
formation du prix.
b) Des rgles comptables mal respectes

Les anomalies ou particularits comptables constates dans un
certain nombre de rgies peuvent expliquer une minoration artificielle des
charges dexploitation par rapport dautres rgies quivalentes, ou,
tout le moins, une mauvaise apprciation des charges relles.
La fiabilit des comptes de certaines rgies peut ainsi tre affecte
par un manque de rigueur dans lapplication des rgles comptables,
comme, par exemple, lorsque les travaux en rgie ne sont pas justifis par
des dcomptes des heures effectues par le personnel.
Certaines rgies ne comptabilisent pas de provisions pour crances
potentiellement irrcouvrables, comme le prvoit pourtant larticle
R. 2321-2 du CGCT. Lapplication des rgles de provisionnement et
dadmission en non-valeur des crances irrcouvrables nest par ailleurs
pas facilite par lapplication comptable Hlios, qui a entran une
dgradation des flux dinformation transmis aux rgies.
Une grande majorit de services en rgie ne tient pas de
comptabilit de stocks, alors que cest une obligation pour les services
publics caractre industriel et commercial. Enfin, les critures de
transfert au compte de rsultat des subventions dquipement perues
pour attnuer les charges damortissement ne sont pas toujours correctes :
au syndicat intercommunal dadduction deau du Trgor (prs de 10 000
abonns), le montant des subventions amorties est plus de deux fois
suprieur au montant des subventions rellement accord.
La grande diversit des modalits de calcul des dotations aux
amortissements explique galement une part importante des disparits des
rsultats entre des rgies par ailleurs comparables, sans que ces
diffrences dapproches comptables soient toujours justifies. Il en est
ainsi, par exemple, des dures damortissement qui peuvent tre
extrmement variables pour des biens quivalents. La communaut
dagglomration de Belfort (prs de 25 000 abonns) pratique une dure
Cour des comptes


PROGRS CONFIRMER
235
damortissement de 150 ans pour les canalisations, ce qui peut paratre

excessif lorsque la moyenne constate dans les rgies contrles se situe
entre 50 et 60 ans. Cet tablissement comptabilise ainsi des charges qui
reprsentent le tiers des charges supportes par la plupart des autres
rgies, pour le mme type de biens, ce qui augmente dautant le rsultat
apparent. Plus gnralement, la mconnaissance de leur patrimoine par de
nombreuses rgies ne leur permet dappliquer les rgles damortissement
que partiellement. Elles nont donc quune connaissance partielle de leurs
charges relles.
Si les dures damortissement diffrent sensiblement dun service
lautre, les rgles comptables en matire damortissements ne sont pas
non plus toujours adaptes la ralit des biens. Trs peu de rgies
contrles appliquent les amortissements par composant, ce qui
permettrait pourtant, lorsque cest possible, de mieux prendre en compte
la complexit des actifs. Des rgies, comme celle de Douarnenez
(Finistre), namortissent pas tous les travaux.
B - Une juste apprciation des besoins dinvestissement

Certains services, parmi les plus importants, ont mis en place un
plan pluriannuel dinvestissement (PPI) avec une stratgie de
renouvellement des installations sur le long terme. Ce plan est parfois
assorti dautorisations de programmes pour en permettre un meilleur
suivi.
Des services se sont aussi dots doutils de modlisation de
lvolution du prix de leau intgrant les besoins dinvestissement venir,
comme la rgie des eaux de Grenoble, devenue en 2014 une socit
publique locale.
Toutefois, il apparat que la plupart des rgies nont pas de
politique de financement de leurs investissements sur le long terme, alors
que les taux de renouvellement des rseaux deau potable sont
globalement mdiocres. En 2012, ce taux tait ainsi en moyenne de 0,8118,
soit un remplacement des rseaux en 125 ans.
Dans certains cas, par exemple sur le territoire du Grand Lyon,
comptent pour lassainissement collectif, les investissements ncessaires
aux mises aux normes des usines de production ou des stations de
118
Source : Observatoire national des services deau et dassainissement (ONEMA).
Cour des comptes

236
COUR DES COMPTES
traitement des eaux uses ont limit la capacit dinvestissement des

collectivits sur leur rseau.
Les rgies, et notamment les plus petites parmi celles examines,
ne sont majoritairement pas dotes doutils de programmation. La plupart
invoquent une connaissance de ltat de leur rseau encore imparfaite
pour justifier les retards dans la mise en uvre dune politique
pluriannuelle dinvestissements. Le plus souvent, la politique
dinvestissement est le fruit dun arbitrage annuel entre la ralisation des
travaux les plus urgents court terme et la soutenabilit de la progression
du tarif de leau que le financement de ces investissements implique.
Alors que les besoins existent, les rseaux commenant devenir
anciens avec des taux de fuites pouvant tre localement trs importants,
les investissements ne couvrent pas les besoins de renouvellement et sont
contraints par les capacits financires de la rgie. Plusieurs contrles ont
ainsi montr que, pour viter une hausse des tarifs, les dpenses
dinvestissement ont t reportes, jouant le rle de variable dajustement,
dans un contexte marqu par la diminution des ressources externes
constitues de subventions dinvestissement.
Par le pass, les travaux dadduction deau et de collecte des eaux
uses des communes rurales ont t largement financs par des
subventions dquipement verses par le fonds national pour le
dveloppement des adductions deau potable (FNDAE) et par les rgions
ou les dpartements. Les rgies deau et dassainissement peuvent encore
bnficier daides financires ou techniques de la part des agences de
leau ou des dpartements au titre de leur mission de soutien des
communes rurales, mais les subventions accordes sont alors souvent
rserves des projets structurants comme par exemple des
reconstructions dusines deau potable ou des stations dpuration. Ainsi,
la nouvelle usine deau potable de Vire inaugure en 2012, dun montant
de 8 M, a t finance 50 % par des subventions directes dont 35 %
par la seule agence de leau Seine-Normandie, 11 % par le dpartement
du Calvados et 4 % par ltat. Des collectivits territoriales peuvent
galement accorder des aides aux rgies au titre de laction conomique
lorsquil sagit dagrandir une station de traitement des eaux pour
permettre laccueil dentreprises, comme cela a t le cas la
communaut dagglomration de Saint-Brieuc.
En revanche, les investissements de renouvellement des rseaux ne
sont que trs rarement subventionns, notamment par les agences de
leau. Certains dpartements continuent, dans le cadre de laide
lquipement rural, daccorder des concours financiers selon des critres
propres. Ainsi, des dpartements modulent leurs aides en fonction du prix
Cour des comptes


PROGRS CONFIRMER
237
de leau, dautres en fonction de limportance de la population desservie,

dautres enfin excluent de leurs aides les nouvelles zones urbaniser.
Dans tous les cas, ces aides ne sont pas gnralises lensemble du
territoire.
Le cas du dpartement des Landes
Le dpartement des Landes a une politique spcifique et
particulirement volontariste dans le domaine des investissements des
services deau et dassainissement.
Alors que les aides linvestissement des dpartements sont
normalement accordes aux services publics de leau, quels que soient leurs
modes de gestion, afferms ou en rgie, le dpartement des Landes a cherch
privilgier les seules rgies sur son territoire. Depuis 1996, le dpartement a
dabord dcid de majorer de 5 % les aides aux services exploits en rgie,
puis daccorder aux seules rgies la totalit de ses concours. Une longue
bataille juridique oppose depuis lors le dpartement la fdration
professionnelle des entreprises prives du secteur qui estimait cette politique
discriminatoire illgale. Les principales dcisions juridictionnelles rendues
ce jour ont toutefois t favorables au dpartement. Dans sa dcision du
8 juillet 2011, le Conseil constitutionnel a notamment confirm la possibilit
de moduler les subventions alloues aux collectivits comptentes en matire
deau potable ou dassainissement en fonction du mode de gestion du service
(rgie ou affermage). Dans un arrt du 3 mars 2014, la cour administrative
dappel de Bordeaux la autoris rserver la totalit de ses aides aux seuls
services exploits en rgie.
Sur la priode 2008-2012, il a notamment vers 17,9 M daides
linvestissement dans les domaines de leau et de lassainissement, soit 28 %
du montant des investissements raliss par les rgies du dpartement. 50 %
de ces aides ont t accordes au syndicat dpartemental dquipement des
communes des Landes (SYDEC) qui regroupe 76 communes pour leau et 79
pour lassainissement. Les communes membres du SYDEC, conformment
au rglement financier de ce dernier, sont par ailleurs incites participer
galement leffort de financement des investissements jusqu un plafond
de 37 % du montant engag. Les communes nouvellement adhrentes non
quipes dun rseau dassainissement sont obliges de financer 35 % de
lquipement ncessaire. Avec les aides de lagence de leau, les
investissements raliss sur le territoire des communes membres du SYDEC
sont ainsi subventionns en moyenne pour les deux tiers de leur montant.
Cour des comptes

238
COUR DES COMPTES
C - Lamlioration prenne de lautofinancement

1 - Des tensions prvisibles
Tous les services deau et dassainissement sont confronts un
effet de ciseau entre des ventes deau, qui diminuent avec la
consommation, et des charges dexploitation, essentiellement des charges
fixes, qui au contraire ont tendance augmenter. Le cot dexploitation
du service rendu par m3 consomm au sein de la communaut urbaine de
Nantes est, par exemple, en progression de 14,4 % entre 2008 et 2012 en
raison essentiellement de la diminution de la consommation par abonn
qui tait de 152 m3 en 2012 contre 177 m3 en 2008.
Les rgies ont par ailleurs pour particularit de ne pouvoir compter
que sur les gains de productivit pour maintenir leur niveau
dautofinancement, la diffrence des collectivits dlgantes qui
peuvent dans certains cas tirer profit des renouvellements des dlgations
de service public pour diminuer la rmunration du dlgataire et
augmenter la part destine financer les investissements, sans que le prix
de leau ne soit au total affect.
Or, mme si les services en rgies sont en gnral peu endetts
avec un encours moyen de dette correspondant moins de cinq ans
dautofinancement, le maintien de la capacit dautofinancement est
dautant plus ncessaire que les besoins en investissement existent tant
pour le renouvellement des rseaux que pour les mises aux normes
dinstallations devant respecter les rgles environnementales.
Un autre facteur de tension rside dans la dtrioration des taux de
recouvrement lie, dune part, la prcarisation de certains abonns et,
dautre part, aux lourdeurs et aux insuffisances de lapplication Hlios119
de la direction gnrale des finances publiques qui ne permet pas un suivi
optimal des impays. Pour pallier les dysfonctionnements, plusieurs
services ont d crer des services spcifiques affects au recouvrement,
sous forme de rgie de recettes dite prolonge , voire mme, dans un
cas, mettre du personnel disposition du comptable public.
119
Cette application ne permet pas non plus de calculer lindicateur rglementaire du

taux dimpays.
Cour des comptes


PROGRS CONFIRMER
239
2 - Une amlioration ncessaire

a) La ncessit dune matrise des charges
Sil convient dtre prudent dans les comparaisons entre rgies, les
primtres de charges tant parfois difficilement comparables, il apparat
nanmoins de grandes diffrences dans la productivit des services. Pour
des rgies assurant la fois la production, le transport et la distribution
deau potable, ainsi que lassainissement collectif, le nombre dagents
employs pour 1 000 habitants varie dans lchantillon retenu par les
chambres rgionales des comptes. Ainsi, plusieurs rgies nouvellement
cres ayant repris les services exploits par des dlgataires privs
fonctionnent avec moins de personnels que dautres plus anciennes.
Dans lhypothse dun passage la gestion directe, une expertise
pralable savre indispensable pour dterminer le nombre dagents
ncessaires la continuit du service public et la masse salariale
affrente, ainsi que son volution.
Saint-Malo, la cration de la rgie sest accompagne dun
dispositif social organisant notamment la reprise du personnel de lancien
dlgataire. Ce dispositif assimilable un accord dentreprise confre au
personnel des conditions de rmunration et des droulements de carrire
favorables qui psent sur les charges de la rgie. Le cot moyen annuel
dun salari slve environ 54 000 , montant suprieur ce qui peut
tre constat dans diverses autres rgies.
Au sein de la SPL Eau du Ponant Brest, lvolution de la masse
salariale sinscrit dans le cadre dun quasi-statut plus favorable que celui
de la fonction publique territoriale, notamment en raison des avantages
sociaux, qui reprsentent environ 12 % de la masse salariale en 2013.
Laccord dentreprise conduit une augmentation mcanique de la masse
salariale. Lvolution de cette dernire rsulte galement des dispositions
arrtes dans le cadre de la ngociation annuelle des salaires.
En complment des indicateurs existants, le recours des
indicateurs complmentaires de performance financire, prcdemment
voqu, permettrait de comparer les cots et calculer des ratios moyens
par grandes fonctions. Ces rfrentiels permettraient chaque rgie de se
positionner et ainsi dvaluer les ventuels gains de productivit pouvant
tre affects linvestissement.
Cour des comptes

240
COUR DES COMPTES
b) Les effets attendus du regroupement des services

La mutualisation des services est potentiellement lorigine
davantages significatifs. Outre les gains defficience quelle peut
permettre moyen terme avec une rationalisation accrue demploi des
comptences et des personnels, elle procure une assise financire
suffisante pour raliser des investissements de renouvellement ou
capacitaires. Elle limite galement les risques lis linsuffisance du
provisionnement de certaines charges.
Une organisation intercommunale suffisamment large permet, en
zone rurale, quelle que soit la dispersion de lhabitat, de disposer de
capacits techniques et financires ncessaires lamlioration de la
qualit du service de distribution deau potable et dassainissement. Ainsi,
en matire dassainissement, la mise en uvre dinstallations de
traitement intercommunales autorise des solutions techniques plus
performantes, avec des cots dinvestissement et de fonctionnement
optimiss, notamment dans le cas de regroupement de petites communes
rurales.
Les exemples de regroupement ne permettent pas dobserver une
diminution du prix de leau. Du reste, les rticences aux regroupements
sont parfois dues laugmentation ventuelle du prix de leau sur
certaines communes afin de laligner sur un tarif commun. Sur ce point,
pour pallier labsence de rgle prcise, hormis jurisprudentielle120 qui ne
permet de diffrencier des tarifs quen certaines circonstances limites, la
loi pourrait prvoir la possibilit de maintenir des prix de leau diffrents
et une priode de convergence suffisamment longue pour viter des
ressauts tarifaires importants, peu comprhensibles pour lusager, et lever
ainsi un obstacle souvent allgu aux regroupements.
Les regroupements facilitent indniablement une approche plus
globale de la gestion du service, recouvrant en particulier les enjeux
environnementaux ou de prservation de la ressource, comme sur le
territoire de la communaut dagglomration de Lorient. Si, dans un
premier temps, les investissements restent souvent ceux prvus avant le
transfert, trs rapidement ils sajustent au plus prs des besoins,
mutualisant les ressources dgages par lexploitation sur un territoire
largi.
120
CE, 26 juillet 1996, Association Narbonne Liberts 89, n 130363 et 130 450, rec
tables p.696)
Cour des comptes


PROGRS CONFIRMER
241

Si dincontestables progrs ont t constats par les chambres
rgionales des comptes dans la gestion directe des services deau et
dassainissement, des amliorations importantes restent encore
apporter, notamment en matire de connaissance patrimoniale,
dapproche du cot rel du service, dajustement des tarifs aux besoins
de financement prsents et venir. Soumis des exigences de plus en
plus fortes en matire de qualit de service rendu, les services deau et
dassainissement ne peuvent plus miser sur une volution de leurs
ressources financires, assises sur une consommation dsormais
stagnante. Lamlioration de leur performance dans un cadre territorial
largi est la voie logique dans laquelle ils doivent sengager.
cette fin, la Cour formule les recommandations suivantes :
1. introduire dans les schmas dpartementaux de coopration
intercommunale un volet prescriptif de regroupement des
services deau et dassainissement ;
2. autoriser dans la loi les carts de tarification lors de
regroupements et une priode de convergence ;
3. laborer par toute autorit organisatrice un document
stratgique dterminant notamment le programme pluriannuel
dinvestissement, les besoins de financement et lvolution du
prix dquilibre de leau ;
4. rendre obligatoire la transmission des donnes au systme
dinformation sur les services publics deau et
dassainissement (SISPEA) pour les services les plus
significatifs et complter cette base par des rfrentiels de
performance financire ;
5. prciser, dans les conventions de dlgation de service public
venir et en cours, le statut des biens confis au dlgataire,
et de ceux indispensables la continuit du service public, en
particulier les systmes dinformation.
Cour des comptes

Cour des comptes

Rponses
Rponse de la ministre de lcologie, du dveloppement durable et de
lnergie .................................................................................................. 245
Rponse du ministre de lintrieur .......................................................... 247
Rponse du prsident de lAssociation des maires des grandes villes de
France (AMGVF) ................................................................................... 250
Rponse de la prsidente de Villes de France ......................................... 250
Rponse du prsident de lAssociation des petites villes de France (APVF)
................................................................................................................ 254
Rponse du prsident de lAssociation des communauts urbaines de
France (ACUF) ....................................................................................... 256
Rponse du prsident de lAssemble des communauts de France
(ADCF) ................................................................................................... 256
Rponse du prsident de la Fdration nationale des collectivits
concdantes et rgies (FNCCR) .............................................................. 258
Rponse du prsident du conseil gnral des Landes ............................. 266
Rponse du prsident du conseil dexploitation de la rgie dexploitation
des services deau de la Charente-Martime ............................................ 268
Rponse du maire de Plouguerneau ........................................................ 269
Rponse du maire dUssel ...................................................................... 270
Rponse du prsident de la communaut urbaine de Lyon ..................... 271
Rponse de la prsidente de la communaut urbaine de Nantes ............. 272
Rponse du prsident de la Mtropole Nice-Cte dAzur ...................... 275
Rponse de la communaut dagglomration Grenoble Alpes Mtropole
................................................................................................................ 275
Rponse du prsident de Saint-Brieuc agglomration Baie dAmor ...... 275
Rponse du prsident du Syndicat intercommunal des eaux de la rgion
Grenobloise (SIERG).............................................................................. 275
Rponse du prsident du syndicat des eaux du Trgor ........................... 278
Cour des comptes

244
COUR DES COMPTES
Rponse du directeur gnral du service public de leau de Grenoble ... 278

Rponse du directeur gnral dEau de Paris.......................................... 281
Rponse du prsident-directeur gnral de la socit publique locale Eau
du Ponant ................................................................................................ 281
Rponse du directeur de leau et de lassainissement de la commune de
Vannes .................................................................................................... 282
Rponse commune du prsident et de la directrice gnrale de lAgence de
leau Seine-Normandie ........................................................................... 283
Rponse du prsident de la Fdration professionnelle des entreprises de
leau (FP2E)............................................................................................ 284
Destinataires nayant pas rpondu

Ministre des finances et des comptes publics et secrtaire dtat charg du
budget
Prsident de lAssociation des maires de France (AMF)
Prsident de lAssociation des maires ruraux de France (AMRF)
Prsident du conseil gnral du Calvados
Maire de Bayonne
Maire de Bonneuil-sur-Marne
Maire de Douarnenez
Maire de Paris
Maire de Rennes
Maire de Vire
Prsident du syndicat dpartemental dquipement des communes des
Landes (SYDEC)
Prsident de Brest Mtropole Ocane
Prsident de la communaut dagglomration belfortaine
Prsident de la communaut dagglomration de Lorient
Directeur de la rgie Malouine de leau
Cour des comptes


PROGRS CONFIRMER
245
RPONSE DE LA MINISTRE DE LCOLOGIE, DU

DVELOPPEMENT DURABLE ET DE LNERGIE
J'ai lu avec intrt cette communication de la Cour qui entre en
rsonance avec mes proccupations et dont je partage globalement les
recommandations. En effet, comme je l'ai rappel dans une
communication relative la politique de l'eau en conseil des ministres le
23 juillet dernier, le Gouvernement souhaite :
- renforcer la prvention en matire de qualit de l'eau plutt que
de devoir raliser des traitements coteux qui psent sur la facture
d'eau ;
- lutter contre le gaspillage et promouvoir une gestion conome de
la ressource en eau ;
- amliorer la gestion des milieux aquatiques, restaurer les
continuits cologiques et lutter contre l'artificialisation des sols ;
- faire du domaine de l'eau un levier pour l'activit conomique et
la cration d'emplois non dlocalisables.
Je rejoins entirement la recommandation de la Cour d'instaurer
une obligation de transmission de l'ensemble des indicateurs de
performance pour les services publics les plus significatifs
l'observatoire des services publics d'eau et d'assainissement. C'est
pourquoi une disposition en ce sens a t introduite dans le projet de loi
relatif la biodiversit (article 16 bis).
Je constate avec satisfaction que l'observatoire des services
publics d'eau et d'assainissement a d'ailleurs permis la Cour d'illustrer
son rapport de chiffres nationaux. Ces valorisations dmontrent l'intrt
de poursuivre les travaux engags sur le renforcement et la consolidation
de l'observatoire. Le comit consultatif sur le prix et la qualit des
services publics d'eau et d'assainissement a identifi des pistes
d'amlioration, notamment le besoin d'largir des donnes disponibles
sur lobservatoire. Les rflexions de la Cour sur la mise disposition des
indicateurs de performance financire entrent donc tout fait dans ce
cadre.
Je relve que la Cour a not le retard des collectivits dans la mise
en uvre de l'obligation d'tablir un descriptif dtaill des ouvrages. Ce
descriptif est un pralable indispensable une gestion patrimoniale des
rseaux qui permettra de mettre fin au gaspillage. Afin d'encourager les
collectivits s'engager ds maintenant dans cette dmarche, j'ai
Cour des comptes

246
COUR DES COMPTES
clairement indiqu dans ma communication au conseil des ministres du

23 juillet et dans mes courriers aux prsidents des comits de bassin leur
indiquant les priorits ministrielles que cette question des fuites dans les
rseaux d'eau potable devait tre une priorit. Les diagnostics des
rseaux pourront tre cofinancs par les agences de l'eau et la Caisse des
dpts et consignation met disposition des financements pour les
collectivits pour la ralisation ultrieure des travaux de rnovation des
rseaux. Nanmoins, pour que cette mesure n'apparaisse pas comme
punitive, le doublement de la redevance prlvement due par les
collectivits aux agences de l'eau, prvu par la loi dite Grenelle 2 , ne
sera mis en uvre qu'en 2015. Ce report doit tre compris comme un
encouragement. ce jour, environ 1600 collectivits n'auraient pas
encore ralis de diagnostic de leur rseau, en France mtropolitaine.
Je note que la Cour partage ma proccupation sur l'accessibilit
de l'information par l'usager. Cet enjeu est essentiel pour que les
consommateurs puissent tre responsabiliss. C'est pourquoi j'ai
demand au Comit national de l'eau de faire des propositions pour une
meilleure information et une plus grande transparence sur les cots. Sur
le point particulier soulev par la Cour des rapports annuels des maires,
je souhaite souligner que, depuis 2012, l'observatoire des services d'eau
et d'assainissement met la disposition de ces lus un outil dnomm
tl-RPQS qui permet d'obtenir un rapport annuel sur le prix et la
qualit du service (RPQS) pr-rempli et facilement modifiable par la
collectivit.
Je prends bonne note des remarques de la Cour sur la ncessit
d'une rorganisation territoriale passant par des regroupements de
services. Ce sujet est effectivement toujours d'actualit et fait
rgulirement l'objet de rflexions au sein du Comit national de l'eau
dont la dlibration du 11 juin 2011a t cite. Le projet de loi relatif la
nouvelle organisation territoriale de la Rpublique sera l'occasion d'en
dbattre.
Enfin, je partage les proccupations de la Cour sur le financement
des investissements des collectivits. Le financement des investissements
de renouvellement du patrimoine des collectivits reste un enjeu majeur,
malgr les aides apportes par les agences de l'eau dans certains
secteurs (en 2013, 349,64 M d'aides aux collectivits dans le domaine
des rseaux d'assainissement des eaux uses domestiques, pluvial inclus,
sous la forme de subventions et de prts ou avances ont ainsi t
engags), ainsi que par la Caisse des dpts et consignations.
Cour des comptes


PROGRS CONFIRMER
247
Je tiens enfin remercier la Cour pour ses travaux qui viendront

utilement nourrir l'expertise sur le prix de l'eau, ses perspectives
d'volution et sur la prennit environnemental, conomique et sociale
des services.
RPONSE DU MINISTRE DE LINTRIEUR

Vous constatez quil reste, malgr les progrs accomplis,
dimportantes amliorations apporter dans la gestion directe de ces
services, notamment en matire de connaissance patrimoniale,
dapproche du cot rel du service, dajustement des tarifs aux besoins
de financement prsents et venir.
Ce projet appelle de ma part les observations suivantes.
1 Le regroupement des services deau
Vous rappelez la proccupation de la Cour, partage par le
Gouvernement sur la ncessit de rduire le nombre de services deau et
dassainissement.
cet gard, vous estimez que la loi du 16 dcembre 2010 de
rforme des collectivits territoriales na pas eu deffet significatif dans
le domaine de leau et de lassainissement tandis que la loi du 27 janvier
2014 de modernisation de laction publique territoriale et daffirmation
des mtropoles a largi le champ des comptences transfres aux
mtropoles et, ce faisant, a entran le dessaisissement des communes de
ces comptences.
La loi du 16 dcembre 2010 a entran une diminution du nombre
de syndicats toutes comptences confondues et, paralllement, une lgre
augmentation de leur primtre. Toutefois, il reste un nombre important
de services deau et dassainissement, grs par les communes ou par les
syndicats (3113 syndicats deau et 1492 syndicats dassainissement selon
la base nationale sur lintercommunalit de la direction gnrale des
collectivits locales).
Face ce constat, vous recommandez lintroduction dun volet
prescriptif de regroupement des services deau et dassainissement dans
les schmas dpartementaux de coopration intercommunale (SDCI).
Larticle 14 du projet de loi portant nouvelle organisation territoriale de
la Rpublique (NOTRe), qui sera discut au Snat la fin de cette anne,
sinscrit dans la droite ligne de cette recommandation. En effet, cet
article fixe lobjectif de rduction du nombre de syndicats de communes
Cour des comptes

248
COUR DES COMPTES
et de syndicats mixtes des SDCI dans les domaines de leau potable, de

lassainissement, des dchets, du gaz, de llectricit et des transports .
Il sagit damplifier et daccompagner la diminution du nombre global de
syndicats dans ces domaines, sans porter atteinte aux grands syndicats
dont le bon fonctionnement est avr.
2 Lautorisation lgislative des carts de tarification lors de
regroupements
Vous prconisez dautoriser par la loi les carts de tarification
lors de regroupements de services et une priode de convergence
suffisamment longue pour viter des ressauts tarifaires, redouts ou
avrs.
Je ne suis pas favorable cette recommandation, pour deux
raisons.
Dune part, laffirmation lgislative dun tel dispositif me semble
contrevenir lesprit gouvernant la constitution dun tablissement
public de coopration intercommunale qui soit, au contraire, se traduit
par une harmonisation des conditions de gestion et des redevances du
service public au sein de lespace communautaire ou syndical.
Dautre part, des amnagements au principe dharmonisation
tarifaire sont dores et dj possibles, sous certaines conditions. En effet,
larticle L.5211-17 du code gnral des collectivits territoriales (CGCT)
prvoit que ltablissement public de coopration intercommunale est
substitu de plein droit, la date du transfert de comptences, aux
communes qui le composent dans toutes leurs dlibrations et tous leurs
actes . Ce mme article prcise que les contrats sont excuts dans les
conditions antrieures jusqu leur chance, sauf accord contraire des
parties. LEPCI est li par les contrats ventuellement souscrits pour
lexercice de la comptence transfre. Ainsi, la multiplicit des
conditions
initiales
dexcution
entrane
ncessairement,
au stade du transfert de la comptence, une disparit des prix sur le
territoire. Toutefois, lEPCI doit, dans un second temps, harmoniser les
contrats et tendre une harmonisation des tarifs, dans le respect du
principe dgalit des usagers devant le service public ;
Par ailleurs, vous mentionnez quil est possible de concilier, au
sein dune mme autorit organisatrice, la gestion en rgie et la
dlgation de service public, sans porter atteinte au principe dgalit. Je
vous prcise toutefois que le maintien de plusieurs oprateurs sur un
mme territoire est admis la seule condition que cette situation
nentrane pas un traitement diffrenci entre usagers placs dans une
situation comparable au regard du service.
Cour des comptes


PROGRS CONFIRMER
249
3 Llaboration dun document stratgique pour favoriser une

juste apprciation des besoins dinvestissement
Vous recommandez llaboration, par toute autorit organisatrice,
dun document stratgique dterminant notamment le programme
pluriannuel dinvestissement, les besoins de financement et lvolution du
prix dquilibre de leau.
Ces lments constituent des outils de pilotage et de bonne gestion
intressants, dont se sont dots spontanment un certain nombre de
Nanmoins, je ne suis pas favorable ce que le recours un tel
outil soit rendu obligatoire ou gnralis, alors que le Premier ministre a
fix au Gouvernement lobjectif dallgement des contraintes normatives
applicables aux collectivits territoriales (circulaire de Premier ministre
du 9 octobre 2014).
Comme vous le mentionnez, larticle L. 2224-7-1 du CGCT impose
dailleurs aux services deau et dassainissement dlaborer un descriptif
dtaill de leurs rseaux deau et dassainissement et, pour les rseaux
deau, un plan dactions et de travaux damlioration du rseau, le cas
chant.
4 Le systme dinformation sur les services publics deau et
dassainissement (SISPEA)
La quatrime recommandation consiste rendre obligatoire la
transmission des donnes dans SISPEA pour les services les plus
significatifs, et complter cette base par des rfrentiels de performance
financire.
SISPEA constitue un outil de pilotage du service pour les
collectivits et prsente certaines fonctionnalits utiles, telles que le prremplissage du rapport annuel sur le prix et la qualit du service public,
qui doit tre labor annuellement par le maire.
Je suis donc favorable rendre obligatoire cette transmission dans
la mesure o elle est dune part, mise en uvre de faon progressive et
adapte la raille et aux moyens des collectivits et dautre part,
accompagne dune mesure compensatoire dallgement (ex. :
suppression de lobligation de transmission au prfet, pour information,
du rapport article D. 2224-5 du CGCT).
Cour des comptes

250
COUR DES COMPTES
5 La dtermination du statut des biens de retour et des biens de

reprise dans les conventions de dlgation de service public (DSP)
Vous souhaitez voir prcis, dans les conventions de dlgation de
service public venir et en cours, le statu des biens confis au
dlgataire, et de ceux indispensables la continuit du service public,
en particulier les systmes dinformation.
Cette recommandation me parat pertinente et doit tre laisse la
discrtion des collectivits et de leurs dlgataires.
RPONSE DU PRSIDENT DE LASSOCIATION DES MAIRES

DES GRANDES VILLES DE FRANCE (AMGVF)
Je tenais vous faire savoir que ce projet dinsertion nappelle
pas dobservation particulire de ma part.
RPONSE DE LA PRSIDENTE DE VILLES DE FRANCE

Villes de France (anciennement Fdration des villes moyennes association politiquement pluraliste et paritaire dans ses instances rassemble les maires de villes de plus de 15 000 habitants et prsidents
dintercommunalits, ce qui reprsente une part prpondrante de la
population franaise vivant en milieu urbain.
Notre association dfend la place et le rle des villes inframtropolitaines, charnire entre les grandes mtropoles et les espaces
ruraux. Tissu homogne au niveau dmographique, au niveau de notre
anciennet dans le processus dintgration intercommunale, les
territoires des Villes de France nen sont pas moins reprsentatifs des
disparits des situations en matire de gestion des services deau et
dassainissement.
Villes de France vous renvoie bien sr aux rponses crites plus
particulires de ses villes et intercommunalits membres aux
observations de la Cour des comptes concernant les diffrentes situations
locales voques dans votre insertion destine figurer dans le prochain
rapport annuel de la Cour des comptes.
Au niveau national, Villes de France partage tout dabord
pleinement avec la Cour des comptes la recommandation visant rendre
systmatique la transmission des donnes au Systme dInformations sur
Cour des comptes


PROGRS CONFIRMER
251
les Services Publics deau et dAssainissement (SISPEA). Il nous apparat

essentiel de consolider cette base aussi par des rfrentiels de
performance financire. Cet avis semble rejoindre la proposition du
projet de loi relatif la biodiversit qui doit rendre obligatoire la
transmission des donnes sur leau. Notre organisation, membre
notamment du Comit national de leau (CNE), se rjouit des
engagements pris et suivis par lONEMA pour amliorer SISPEA, et
laccs public des donnes aussi bien sur le portail public Eaufrance
que sur le futur dveloppement cartographique CartOgraph , qui
visent ensemble accrotre efficacement lindispensable et ncessaire
transparence sur la question de leau en France.
Concernant la gestion directe des services deau et
dassainissement, notre Fdration Villes de France est
particulirement concerne, mme si le recours la gestion dlgue
reste important au niveau de notre rseau. Dans le cadre dune enqute
conjointe entre Villes de France (alors
Fdration
des
Villes
Moyennes) et lONEMA en 2012, partir du Systme dInformations sur
les Services Publics deau et dAssainissement (SISPEA), les villes
membres de notre Fdration et leurs communauts ont en effet
davantage recours la gestion dlgue pour leau potable
(65 % des services soit 64 % de la population concerne) et pour
lassainissement collectif (58 % des services, soit 59 % de la population
concerne).
Sur la dmarche de performance en matire de gestion directe des
services deau et dassainissement, jai pris bonne note de la volont de
la Cour des comptes damliorer la connaissance patrimoniale,
lapproche de cot rel du service, et aussi lajustement des tarifs aux
besoins de financements prsents et venir. Toutefois, je tiens vous
remercier davoir rappel que de nombreux territoires en gestion directe
ont mis en place, comme Bayonne ou dans lagglomration de Belfort,
des indicateurs de suivi, dont les exemples doivent tre mieux connus. En
effet, la connaissance du patrimoine et la matrise des systmes
dexploitation semblent, en effet, faire partie des axes damlioration
venir de la gestion directe des services deau et dassainissement. Villes
de France soutient llaboration de documents stratgiques dterminant
notamment le programme pluriannuel dinvestissement, comme les
besoins de financement et lvolution du prix dquilibre de leau, comme
cela se fait dj dans un bon nombre de collectivits de taille moyenne ou
grande.
Enfin, et de manire complmentaire, nous partageons aussi le
souhait explicite de la Cour des comptes de faire davantage figurer dans
Cour des comptes

252
COUR DES COMPTES
les conventions de dlgation de service public le statut des biens confis

au dlgataire au niveau local, et tout spcialement les systmes
dinformation, indispensables la continuit du service public.
Dans cette priode de crise et de la rarfaction des deniers
publics, la question de la taille suffisante des services deau potable et
dassainissement collectif est clairement pose dans les territoires. Pour
notre strate de villes, on observe aujourdhui une nette prpondrance
des services intercommunaux, que ce soit pour leau potable (73% des
services soit 76% de la population) et pour lassainissement collectif
(76% des services soit 80% de la population raccorde). Nous avons
observ que le prix de leau potable dans nos villes membres est
lgrement infrieur au prix de leau national (2 %). Cet avantage
sexplique en partie par les conomies dchelle qui peuvent tre
ralises dans les services de plus de 20 000 habitants.
Concernant le regroupement des services, la Cour des comptes
remarque, juste titre, quil ne gnre pas de diminution miraculeuse du
prix de leau, comme cela peut tre parfois dit tort auprs du grand
public par certains mdias. Toutefois, ces regroupements ont lavantage
certain de faciliter une approche plus globale de la prservation de la
ressource, comme vous avez pu le constater dans le territoire de la
communaut dagglomration de Lorient. Les lus locaux sont pleinement
conscients de la ncessit de travailler sur la prservation de la
ressource, et pas seulement sur le prix pay in fine par lusager : il est
ncessaire dassocier la durabilit des services publics de leau la
qualit de lexploitation, surtout quand la matrise des charges savre un
critre defficacit essentiel.
En revanche, notre organisation Villes de France est plus que
rserve sur la proposition dintroduire de manire uniforme et
autoritaire dans les schmas dpartementaux de coopration
intercommunale un volet prescriptif de regroupement des services deau
et dassainissement. Comme la Cour des comptes, nous estimons certes
que la matrise des composantes du service passe dans de nombreux cas
par un accroissement de la taille des oprateurs au service des communes
et des intercommunalits, mais il faut que ces regroupements soient
concerts, soigneusement ngocis, et pleinement accepts par les parties
prenantes. De plus, la gographie et les capacits techniques locales
doivent aussi tre pertinentes pour la pleine russite de ces
regroupements volontaires. Ces derniers ne doivent pas imposs de
manire aveugle par un schma trop prescriptif, qui pourrait conduire
des aberrations dans certaines parties du territoire.
Cour des comptes


PROGRS CONFIRMER
253
Concernant la gestion patrimoniale, notre Fdration partage, non

sans une certaine inquitude, le constat rappel effectivement par la Cour
des comptes selon lequel sur cinq litres deau mis en distribution, un litre
narrive pas au consommateur et revient donc au milieu naturel (soit un
taux de perte de 20 % au plan national). Dans notre rseau de villes et
dintercommunalit, nous vous prcisons que globalement le taux de
renouvellement moyen des rseaux (sur les 5 dernires annes) slve
0,66% pour le rseau deau potable et 0,72% pour celui de
lassainissement collectif. Ces taux sont malgr tout lgrement
suprieurs aux taux moyens nationaux (respectivement de 0,61% et
0,71%). rythme constant, cela signifie quil faudrait plus de 150 ans
pour renouveler lintgralit des rseaux deau des villes de taille
moyenne et de leurs communauts, et 140 ans pour les rseaux
dassainissement collectif, selon les estimations de lONEMA.
Concrtement, la programmation des investissements pour
moderniser les rseaux est essentielle prendre en considration pour
assurer lefficience du service public de leau. terme, dans un contexte
de crise, le prix de leau doit fatalement tre appel augmenter pour
financer les nouveaux investissements, comme en matire
dassainissement ou bien de lutte contre les micropolluants prsents dans
les eaux souterraine, par exemple. Mais, la prise de mesures ncessaires
visant abaisser le trop fort taux de perte touche, de manire gnrale,
lensemble du modle franais de gestion de leau et de lassainissement,
que ce soit en gestion directe ou indirecte des services. Pour tre plus
efficace en la matire, on constate mme une tendance chez certaines de
nos villes et intercommunalits adhrentes la reprise directe par la
collectivit de la gestion de la comptence rseau pour mieux faire face
aux enjeux du renouvellement des infrastructures.
Cour des comptes

254
COUR DES COMPTES
RPONSE DU PRSIDENT DE LASSOCIATION DES PETITES

VILLES DE FRANCE (APVF)
Ce rapport ne manquera pas dclairer les parlementaires sur les
efforts raliser en matire defficacit des services publics rendus nos
concitoyens.
La Cour des comptes soulve dans un premier temps les
amliorations apporter sur la gestion directe des services deau et
dassainissement pour tendre vers davantage de performance. Il apparat
que des efforts importants restent encore accomplir pour une parfaite
connaissance du patrimoine, des agents ncessaires et de la masse
salariale affrente, ainsi que la matrise des systmes dexploitation.
Dans le mme sens, la production et la transmission des indicateurs de
performance semble faire dfaut dans les petites structures.
Bien que cela ne soit pas indiqu expressment dans cette partie
du rapport, il apparat vident que le manque de moyens financiers et en
personnel des petites structures explique limportante marge de
progression quil reste raliser. De manire gnrale, les outils de
mesure de la performance sont bien souvent lapanage des grandes
rgies et cela sexplique essentiellement par les moyens et comptences
quils requirent. Toutefois, si lon ne peut que partager le souhait du
dveloppement de la performance des services publics les plus
significatifs au plan national, lobligation de transmission de lensemble
des indicateurs de performance pourra difficilement rsoudre les
problmes de moyens et de personnel rencontrs par les petites rgies. La
cration dune norme nouvelle ne peut tre le gage dune amlioration
des services.
Dailleurs, comme lindique plus loin la Cour des comptes,
lobligation dlaborer un schma de distribution deau potable, assorti
dun descriptif dtaill des ouvrages avant le 21 dcembre 2013 na pu
tre respecte par de nombreuses communes et leurs groupements, faute
dexpertise technique suffisante en termes de moyens humains et
matriels .
Aussi, dans la mesure o les obstacles lamlioration de la
qualit des services sont identifiables par la Cour des comptes, il
convient davantage de sintresser aux outils permettant de les affronter
que par llaboration de normes nouvelles.
La Cour des comptes souligne que la taille des services a bien
souvent une incidence sur lefficacit et la qualit de lapprovisionnement
et de la distribution en eau. La Cour constate un miettement important
Cour des comptes


PROGRS CONFIRMER
255
des autorits organisatrices malgr les diffrentes tentatives de

regroupement. Comme lvoque la Cour, le regroupement ncessite de
clarifier les modalits de transfert du patrimoine, des personnels
communaux et des futurs modes de gestion qui peuvent tre sources de
doutes et dincertitudes.
Pour lAPVF, la meilleure mthode consiste, une fois encore,
faire confiance aux lus locaux. La ncessaire rationalisation des
services nchappe personne, mais elle passe par un travail men en
concertation avec les lus, sans que des normes ne viennent gner
lmergence dun consensus. La rationalisation nest pas
luniformisation. Et le transfert de comptence eau et assainissement aux
mtropoles rentre dans une logique propre aux mtropoles et ne peut
valoir sur tout le territoire.
Dans un second temps, la Cour des comptes voque la ncessit
dassurer un quilibre financier des rgies sur le long terme. La Cour na
pas relev de situation proccupante. Elle souligne toute la difficult pour
les petites rgies de se doter doutils de programmation dinvestissement,
beaucoup dentre elles ralisent les travaux les plus urgents et reportent
les investissements qui pourraient se traduire par une hausse des tarifs.
Dans le mme sens, il est mentionn que les investissements de
renouvellement des rseaux ne sont que trs rarement subventionns,
notamment par les agences de leau.
Il aurait t intressant cet gard que la Cour des comptes
value limpact de la baisse des dotations et la diminution des dpenses
publiques sur le service de leau et de lassainissement, notamment pour
les petites rgies.
De surcrot, la Cour met une nouvelle fois en avant les effets
positifs de la mutualisation en matire defficience des services, de
rationalisation des comptences et des personnels. Si lon ne peut que
partager ces constats, une valuation chiffre du cot de la mise en uvre
de la mutualisation aurait t intressante. Cet outil de gestion ncessite
des investissements pralables qui, en priode de rarfaction des
ressources, peuvent tre difficile raliser.
De manire gnrale, lAPVF partage le constat de la Cour des
comptes sur les intrts dun largissement du cadre territorial des
services de leau et dassainissement. Cependant, sil convient de faciliter
les diffrents modes de regroupement, il convient dtre vigilant sur la
cration de normes nouvelles contraignantes et coteuses susceptibles de
freiner la dynamique et les initiatives observes sur lensemble du
territoire.
Cour des comptes

256
COUR DES COMPTES
RPONSE DU PRSIDENT DE LASSOCIATION DES

COMMUNAUTS URBAINES DE FRANCE (ACUF)
En ce qui concerne les recommandations que vous formulez dans
la dernire page du document, je tiens vous indiquer le plein accord de
lAssociation des communauts urbaines de France sur la deuxime,
savoir Autoriser dans la loi les carts de tarifications lors de
regroupements et une priode de convergence . En effet, plusieurs de
nos territoires sont - ou vont tre, suite llargissement prvisible de
plusieurs de nos communauts - confronts la situation selon laquelle
quelques communes nont pas la mme tarification que celle de la
communaut urbaine. En effet, harmoniser ces tarifs ncessiterait de
lourds investissements de plusieurs millions deuros pour racheter le
patrimoine et raliser les interconnexions ncessaires.
LACUF est convaincue depuis longtemps que la mutualisation
des services est potentiellement lorigine davantages significatifs et
cette mutualisation a t mise en pratique pour de nombreux services
dans beaucoup de nos territoires. Elle plaide galement pour que les
comptences en matire de services urbains soient exerces la bonne
chelle, savoir celle du bassin de vie. Cest pourquoi il convient de
lever tous les obstacles aux regroupements en facilitant les convergences
tarifaires progressives.
RPONSE DU PRSIDENT DE LASSEMBLE DES

COMMUNAUTS DE FRANCE (ADCF)
Tout en vous remerciant pour la consultation de notre association,
je tiens vous faire part de son accord le plus complet avec les constats
et recommandations de la Cour. Ceux-ci rejoignent pleinement les
propositions que lAdCF a formules dans son document Pour une
nouvelle gouvernance des politiques territoriales , remis en juillet 2012
au Premier ministre. Notre association insistait sur le considrable
miettement des autorits organisatrices de leau et de lassainissement
qui nuit la conduite de politiques intgres et transversales.
Dans sa propre analyse des schmas dpartementaux de
coopration intercommunale (SDCI), ralise en 2012, lAdCF avait
constat que la priorit a t donne lachvement de la carte des EPCI
fiscalit propre et sa rationalisation ; lvolution des structures
syndicales tant renvoye un deuxime temps.
Cour des comptes


PROGRS CONFIRMER
257
Celui-ci nous semble tre venu, non pour intgrer de manire

systmatique lensemble des comptences syndicales au sein des
communauts, mais pour remembrer certaines structures trop clates.
Au-del de leur primtre dintervention, cest la question de la
gouvernance des syndicats techniques qui doit tre pose afin dtablir
un lien troit avec dautres comptences connexes. Le lgislateur ayant
dvolu aux intercommunalits une nouvelle comptence de gestion des
milieux aquatiques et de prvention des inondations (GEMAPI), il serait
incohrent de ne pas repenser de manire globale la gestion de leau,
tant en ce qui tient au petit cycle quau grand cycle , la distinction
des deux ne signifiant pas sparation bien au contraire.
Les recommandations de la Cour portant sur la ncessaire
amlioration de notre gestion patrimoniale de nos rseaux rejoint les
propositions de notre association remises au gouvernement la veille des
Assises sur les investissements. Nous devons la fois mieux connatre
ltat de nos rseaux, leur valeur patrimoniale et nos dures
damortissement. Il faut galement objectiver nos cots et mettre en
regard les prix avec les dures de vie pour viter, en priode de tensions
budgtaires, dencourager des investissements low cost .
Notre association souscrit pleinement aux analyses de la Cour sur
la progression des prix du m3 qui tient la part croissante des cots fixes
compte tenu de la baisse des volumes. Un ouvrage de lAdCF est en cours
de publication sur ce sujet qui nous proccupe et qui invite repenser
notre tarification, hier assise sur la croissance des consommations, et qui
devra demain reposer sur un autre modle.
Nous adhrons galement aux appels de la Cour au renforcement
de linformation sur la qualit des services. Afin dviter des
interprtations polmiques sur les diffrences de prix de leau dun
territoire lautre, il est important de disposer de sources fiables
dinformation qui permettent de comprendre les diffrents lments
constitutifs du prix.
La Cour reconnat les progrs accomplis par les autorits
organisatrices loccasion des renouvellements de leurs contrats ou de
la transformation de leurs modes de gestion. Nous sommes conscients que
des progrs restent faire et nous y travaillons en lien avec nos
adhrents.
Cour des comptes

258
COUR DES COMPTES
RPONSE DU PRSIDENT DE LA FDRATION NATIONALE

DES COLLECTIVITS CONCDANTES ET RGIES (FNCCR)
Dans son rapport, la Cour des comptes prsente la gestion
directe des services deau et dassainissement comme une solution apte
donner lusager un service de qualit un prix raisonnable, et la
FNCCR se flicite dun tel constat qui rcompense les efforts accomplis
par les collectivits ayant choisi ce mode de gestion, mme sil est assorti
dobservations montrant que certains progrs peuvent encore tre
raliss. La FNCCR partage globalement la plupart des conclusions et
recommandations formules par la Cour, qui mritent cependant dtre
nuances sur quelques points. En particulier :
- une proportion importante des observations de la Cour nest pas
spcifique la gestion directe des services deau et
dassainissement, mais vise en ralit toutes les collectivits en
charge de ces services quel quen soit le mode de gestion (direct ou
dlgu) : morcellement des collectivits et donc trs petite taille
moyenne des services, inquitudes sur leurs capacits assurer le
financement durable des investissements futurs, etc. ;
- la Cour suit un raisonnement essentiellement bas sur la thorie
classique de lquilibre budgtaire et de lamortissement, ce qui
conduit mettre en avant la solution dajustements tarifaires pour
compenser la faiblesse constate des programmes dinvestissement
de certains services deau et dassainissement, mais elle nvoque
que trs succinctement laspect social et la difficult daugmenter les
charges des entreprises locales, qui limitent fortement la marge de
manuvre des collectivits en matire de hausse du prix de leau
dans le contexte actuel (accroissement des impays, baisse quasignrale des consommations deau,).
Plus prcisment, la FNCCR souhaite apporter quelques
commentaires sur les diffrentes parties du rapport.
La performance de la gestion et son suivi (1A & B)
La Cour semble indiquer que les gestionnaires publics de leau, et
en particulier les rgies simples ou sans personnalit morale, ainsi que
les rgies de petite taille, disposent de peu doutils de suivi de leur
activit et de leur performance et sinscrivent assez rarement dans une
dynamique damlioration de la gestion de leur service. Cela ne
correspond pas la perception de la FNCCR dans ses relations avec ses
nombreuses collectivits membres, qui sont actives en matire de
Cour des comptes


PROGRS CONFIRMER
259
performance et de transparence, indpendamment de leur taille et de leur

forme juridique.
Pour preuve, depuis 2009, la FNCCR a lanc une dmarche
danalyse comparative des services deau potable et dassainissement
collectif, avec plusieurs dizaines de collectivits dsireuses de se doter
doutils complmentaires dvaluation, de suivi et damlioration de leurs
performances technico-financires. Les trois quarts des collectivits
participantes sont en gestion publique (rgie de diffrents types et SPL),
parmi lesquelles figurent notamment de petites structures (quelques
milliers dabonns). Grce la rptition annuelle de la dmarche, les
collectivits participantes disposent de donnes fiables sur leurs services
deau et dassainissement, et effectuent un rel suivi des performances de
ces services, dont elles identifient assez facilement les points forts et
faibles. En outre, ces collectivits changent rgulirement entre elles, ce
qui est indispensable pour amliorer constamment la dmarche et
identifier les bonnes pratiques qui peuvent ainsi se gnraliser
progressivement.
Une autre dmarche est galement engage depuis 2012 par un
groupe de plus dune trentaine de collectivits en gestion publique
adhrentes la FNCCR de toutes tailles et de tous types - qui a pris la
dnomination de France Eau Publique . Au-del de lide de
promotion de la gestion publique, ce groupe souhaite surtout dvelopper
une dynamique damlioration continue de la performance technique et
conomique travers la mutualisation de connaissances, dexpriences et
de moyens entre oprateurs publics. La concurrence commerciale
napparat en effet pas comme le seul moyen de rendre le meilleur service
au prix le plus juste. Les changes de bonnes pratiques, les comparaisons
sur la base dindicateurs ainsi que les audits croiss entre des
collectivits sont dautres moyens damliorer lefficacit des services
deau et dassainissement. Les responsables de ces services recourent de
plus en plus souvent ce type doutils, et les observations de la Cour sur
ce point ne sont valables que pour les rgies qui continuent de
fonctionner sans ouverture vers lextrieur, ce qui nest pas la tendance
majoritaire actuelle.
La FNCCR fait galement observer que la plupart des grandes
rgies (et SPL) est aujourdhui certifie dans les domaines de la qualit,
de la scurit et de lenvironnement (certification QSE) ou en passe de
ltre.
Par ailleurs, la Cour souligne le faible taux de renseignement de
lobservatoire des services deau et dassainissement (SISPEA),
notamment pour les petits services. Sans tre catgoriquement oppose
Cour des comptes

260
COUR DES COMPTES
une transmission obligatoire des donnes cet observatoire (au moins

pour les plus grands services), la FNCCR considre que ce nest pas un
bon moyen pour y associer rellement les collectivits. Il faudrait avant
tout susciter ladhsion et la mobilisation des collectivits autour de
SISPEA en rendant lobservatoire plus actif et producteur de rsultats qui
pourraient rellement aider les collectivits dans la gestion concrte des
services deau et dassainissement. cet gard, elle souhaite que
lONEMA, qui est financ quasi-exclusivement pas les agences de leau et
donc par les redevances payes par les usagers des services publics,
affecte des moyens plus importants pour poursuivre le dveloppement
doutils et danalyses oprationnelles rellement utiles pour les
collectivits.
Choix du mode de gestion et reprise en gestion directe
Daprs les chiffres cits par la Cour, seules 10 15 % des
collectivits tudieraient loption dune reprise en gestion directe
lchance dun contrat de dlgation. Ces chiffres datent de 2008-2009,
mais, au regard de lexprience plus rcente des collectivits membres de
la FNCCR, il semble que les tudes sur le choix du mode de gestion
comportant un volet consacr lhypothse de reprise en rgie sont
aujourdhui beaucoup plus rpandues (ce qui ne signifie videmment pas
que toutes ces tudes dbouchent sur le choix dune gestion directe).
Quelles que soit les intentions de la collectivit, la FNCCR insiste
surtout sur la ncessit dengager les rflexions et tudes ncessaires la
liquidation des contrats, au diagnostic des services concerns, la
fixation des objectifs pour la priode suivant la fin des contrats plusieurs
annes avant lchance de ceux-ci. Et les collectivits ne doivent pas
hsiter ni mobiliser en tant que de besoin des expertises externes, ni
organiser des changes avec dautres collectivits (mme si chaque cas
est particulier).
Pour ce qui concerne les reprises en rgie, la FNCCR partage la
recommandation de la Cour (n 5) de voir la qualification des biens
mieux prcise dans les contrats et de clairement inclure les systmes
dinformation dans les biens indispensables la continuit du service
public, enjeu capital aujourdhui pour que les collectivits conservent la
matrise de lorganisation de ce service compte tenu du dveloppement
des technologies numriques et communicantes. La FNCCR insiste
galement sur la ncessit de garantir la collectivit un accs tout au
long du contrat aux donnes du service. Cest notamment indispensable
pour que les collectivits dlgantes matrisent mieux la gestion de leur
patrimoine (comme la Cour le demande pour les collectivits qui ont fait
le choix de la gestion directe), mais aussi la gestion des abonns. En
Cour des comptes


PROGRS CONFIRMER
261
consquence, linteroprabilit des systmes dinformation doit tre

garantie et, tant que cette condition nest pas ralise (des travaux sont
engags dans le cadre de lAFNOR pour dterminer des protocoles
interoprables et ouverts pour les systmes de relev distance des
compteurs deau), les collectivits devraient systmatiquement obtenir du
dlgataire sortant des systmes dinformation rendus autonomes par
rapport aux systmes dinformation centraliss et mutualiss de
lentreprise. En effet, il faut absolument viter quun nouvel exploitant,
public ou priv dailleurs, se trouve captif de lancien exploitant auquel il
doit sous-traiter des prestations clefs car lies aux systmes
dinformation, voire doive purement et simplement renoncer fournir
certaines
prestations
aux
usagers,
le
dlgataire
sortant refusant dassurer la sous-traitance ncessaire (cela sest produit
pour la tl-relev de compteurs deau dun grand syndicat loccasion
dun changement de dlgataire).
La FNCCR partage galement le constat de la Cour sur
linsuffisance des informations fournies dans les rapports annuels des
dlgataires relatives la situation des personnels affects aux contrats
et sur les difficults pour dterminer les agents devant tre repris par un
nouvel exploitant. Les outils actuels de gestion des entreprises leur
permettent de connatre sans difficult laffectation prcise des salaris
aux diffrents contrats ainsi que les charges de personnel
correspondantes. Labsence de ces informations dans les rapports
annuels fournis aux collectivits dlgantes (o ne figure que le rsultat
dun calcul ralis selon une clef de rpartition qui est en gnral la
valeur ajoute) relve uniquement dune volont dlibre de limiter les
possibilits de contrle.
Connaissance patrimoniale,
renouvellement (2 B)
matrise
des
fuites
(IB)-
La Cour note que la connaissance des rseaux est meilleure dans

les grands services que dans les petits. La FNCCR tient nanmoins
rappeler que larrt dfinissant les informations relatives la
connaissance des rseaux (descriptif dtaill) na t publi que le
19 dcembre 2013121 ne laissant aux collectivits que 12 jours pour
collecter les ventuelles informations manquantes et pour prsenter et
synthtiser les donnes en leur possession selon les nouvelles modalits
121
La dfinition des indices de connaissance et de gestion patrimoniale ayant t trs

significativement modifie par cet arrt, les nouvelles valeurs des indices calculs
partir de 2014 ne seront pas comparables celles calcules antrieurement.
Cour des comptes

262
COUR DES COMPTES
prescrites. Par ailleurs, la FNCCR se permet dinsister sur le fait que la

collecte des informations sur les rseaux enterrs doit tre vue comme un
processus dacquisition progressif, au fur et mesure des interventions
mettant jour les diffrents tronons (rparation de fuites, travaux
proximit,) ; la ralisation de terrassement seule fin de connaissance
serait en effet extrmement coteuse en regard de lenjeu (lge nest
quun critre de renouvellement parmi dautres et les spcialistes
considrent quil nest pas le plus dterminant).
De plus, la FNCCR dnonce catgoriquement le raisonnement
consistant calculer une dure de vie des rseaux sur la base du taux de
renouvellement pris un instant donn car il ne tient pas compte de la
pyramide des ges des canalisations en service. Au plan national,
moins de 20 % du linaire de canalisations deau en service a t pos
avant 1960 : si lon raisonnait uniquement par rapport lge,
seule cette part relativement faible du patrimoine serait actuellement
susceptible de faire lobjet doprations de renouvellement.
Concernant les plans daction laborer et mettre en uvre en
cas dinsuffisance du rendement du rseau deau, la FNCCR tient
galement rappeler que, dans lesprit de la loi Grenelle 2, lobjectif
vis est de rduire les volumes deau perdus. De ce fait, les actions
conduire prioritairement dans la plupart des cas ne commencent pas par
des travaux de renouvellement raliss laveugle : les premires
actions portent en gnral sur la connaissance du patrimoine et des
enjeux lis aux pertes deau, lamlioration des dlais de dtection puis
de rparation, le cas chant la gestion des pressions. Sauf exceptions
(tronons extrmement dgrads de manire vidente), le renouvellement
des canalisations est une action de long terme qui ne contribuera
lamlioration du rendement que sur la dure.
Informations des usagers (1-D)
Lactualisation rgulire des rglements de service constitue une
problmatique laquelle sont confrontes toutes les collectivits quelle
que soit leur taille et le mode de gestion. Linflation lgislative et
rglementaire npargne pas les services deau et dassainissement, et les
rglements de service devraient tre modifis plusieurs fois par an pour
tre constamment jour. Or les procdures et cots correspondants sont
loin dtre ngligeables (dlibration le cas chant aprs avis de la
CCSPL, le cas chant avenant aux contrats de dlgation de service
publics, notification tous les abonns,). Face la production
lgislative et rglementaire excessive que chacun dplore, mais
quaucune autorit ne semble en mesure de rguler, force est de constater
que la plupart des collectivits baissent les bras en ce qui concerne la
Cour des comptes


PROGRS CONFIRMER
263
mise jour des rglements des services deau et dassainissement. La

FNCCR estime que ce point mriterait certainement une rflexion plus
approfondie.
La Cour relve que les collectivits en rgie simple ou de taille
infrieure aux seuils mentionns larticle L.1413-1 du CGCT ne sont
pas soumises lobligation de constituer une CCSPL. Toutefois, en
pratique, toutes les rgies simples de taille significative connues par la
FNCCR ont mis en place une telle CCSPL mme en labsence
dobligation lgale.
En ce qui concerne les petites rgies, la Cour souligne juste
titre quen absence de CCSPL et (frquemment) de rapports sur le prix et
la qualit des services dtaills, les usagers ne disposent que dun faible
niveau dinformation sur les services deau et dassainissement. Sans
contester lintrt de ces rapports mme dans le cas des petits
services, la FNCCR estime quils sont nanmoins moins utiles aux
usagers que dans le cas des grands services : lorsquil sagit de
petites collectivits, la proximit des lus et des agents en charge des
services publics de leau et de lassainissement permet bien souvent
dassurer un niveau dinformation et de participation des usagers, certes
peu formalis, mais trs rel grce des contacts directs entre les
personnes. Cest videmment une forme de relation avec les usagers qui
nexiste ni dans les grands services, ni en cas de gestion dlgue. De
plus en plus souvent, les membres de la FNCCR qui ont choisi la gestion
dlgue dplorent linverse lloignement de plus en plus marqu des
centres oprationnels et dcisionnels, ainsi que la disparition des points
daccueil des abonns au profit dune mutualisation chelle rgionale
voire suprargionale des entreprises dlgataires. La production de
rapports et autres documents compense partiellement cet loignement,
mais elle ne rpond pas la totalit des attentes.
Taille et regroupement des services
Comme le souligne la Cour et la plupart des tudes sur le prix de
leau conduites depuis une quinzaine dannes, le regroupement des
services ne saccompagne gnralement pas dune baisse de tarif : cest
en matire de qualit de service et defficience que lon peut attendre un
bnfice la suite dune rorganisation qui runit plusieurs services,
sous rserve dassocier des services riches et des services
pauvres (en eau, en patrimoine, en ressource en eau,). La FNCCR
rappelle une observation de bon sens : le regroupement de plusieurs
services pauvres ne cre pas un service riche .
Cour des comptes

264
COUR DES COMPTES
La FNCCR partage donc le vu du comit national de lEau et la

recommandation n 1 de la Cour, tant entendu que la mise en uvre des
regroupements doit tre fonde sur des logiques techniques,
gographiques, patrimoniales et sociales tenant compte des organisations
existantes. En particulier, elle ne doit pas conduire au morcellement
dintercommunalits efficaces car il serait paradoxal daboutir une
perte de mutualisation et de performance. La FNCCR soutient galement
la recommandation n 2 dautoriser, pendant une priode ncessaire la
convergence, des carts de tarification au sein des regroupements.
quilibre budgtaire
La Cour a observ labsence frquente, dans les rgies directes, de
comptabilit analytique permettant de sassurer de la juste rpartition
des charges entre le budget gnral et les budgets annexes. La FNCCR
rappelle toutefois quil nexiste actuellement pas dobligation de
comptabilit analytique pour les services deau et dassainissement, ni
dans le cas de la gestion directe, ni dans le cas de la gestion dlgue. Il
a dj t indiqu ci-dessus que les rapports annuels des dlgataires
font trs largement appel des ventilations de charges sur la base de
clefs de rpartition ( la valeur ajoute en gnral). Dans le cas des
rgies, la prquation budgtaire pratique en labsence de
comptabilit analytique se limite au primtre de la collectivit et reste
donc maitrisable par les lus. Dans le cas des services dlgus, la mme
prquation correspond un primtre gnralement beaucoup plus
large compte tenu de la taille des entreprises dlgataires. La FNCCR
estime que la comptabilit analytique pourrait amliorer la gestion des
services deau et dassainissement dpassant une certaine taille, mais il
serait ncessaire de la mettre en uvre dans tous les services quel que
soit le mode de gestion.
Sur un autre plan, la Cour pointe des cas dinsuffisance voire
dabsence de contribution du budget gnral au budget annexe de
lassainissement au titre des eaux pluviales lorsquelles sont achemines
et traites dans des ouvrages unitaires. Cest effectivement critiquable ;
malheureusement, les contraintes actuelles sur les budgets des
collectivits, le renforcement probable des exigences rglementaires en
matire de gestion des eaux pluviales urbaines et la suppression
vraisemblable de la taxe eaux pluviales (dans le cadre de la loi de
finances pour 2015) vont dans le sens dune impossibilit matrielle, pour
les collectivits concernes, daller dans le sens de cette observation de
la Cour.
Cour des comptes


PROGRS CONFIRMER
265
Financement durable du service

En matire de recouvrement, la FNCCR ne peut quapprouver la
Cour lorsquelle signale deux reprises linadaptation de lapplication
Helios au suivi des impays des factures deau mises par les rgies, ce
qui contribue la dgradation du taux de recouvrement. Cette
application na en effet pas t conue pour grer les titres de recettes
multi-budgets (leau et lassainissement font, sauf pour les petites
collectivits, lobjet dune facture unique mais qui relve de deux budgets
annexes distincts, difficult laquelle sajoute depuis 2008 lobligation
dindividualiser lencaissement des redevances pollution et
modernisation des rseaux de collecte perues pour le compte des
agences de leau). Linformation fournie par Hlios sur les paiements
effectivement raliss et sur les abonns en situation dimpay est souvent
inexploitable ou gnre des pertes de productivit catastrophiques pour
les rgies (et apparemment galement au niveau des postes comptables).
Or la qualit du recouvrement (y compris la mise en place dune gestion
sociale des abonns en situation de prcarit) ncessite une forte
ractivit. Pour tre efficaces, les relances, dans lesquelles les rgies ne
demandent qu tre impliques, doivent tre engages avant lenvoi des
factures suivantes. Hlios entrane galement les mmes difficults pour
le traitement des rgularisations de factures (mensualisation, facturation
intermdiaire estime, rsiliations dabonnements,). Pour autant, la
FNCCR et ses membres ne sont videmment pas hostiles la
dmatrialisation qui doit participer lamlioration de lefficience de
laction publique mais, sur le terrain, beaucoup ont du mal comprendre
que sa mise en uvre se traduise aujourdhui par une complexification
des procdures, une perte de productivit et une baisse de la qualit du
recouvrement. La FNCCR appelle donc la rsolution rapide de ces
dysfonctionnements.
En matire de stratgie pour assurer la durabilit des services
deau et dassainissement, dans un contexte marqu par leffet ciseau
et la crise des finances publiques, la Cour observe que les investissements
constituent trop souvent la variable dajustement, et que les montants qui
leur sont consacrs sont dtermins non par les besoins patrimoniaux
mais par les recettes disponibles (tarifs et subventions). Ce constat est
malheureusement en grande partie exact, et il sapplique aux collectivits
la fois en gestion directe et en gestion dlgue. Mme si lobligation
dautonomie budgtaire devrait permettre de prserver les capacits
dinvestissement des services publics deau et dassainissement, ces
derniers sont effectivement contraints par la ncessaire limitation de
lendettement des acteurs publics, la baisse des subventions accordes
aux services deau et dassainissement par les agences de leau et les
Cour des comptes

266
COUR DES COMPTES
dpartements, mais aussi par lobligation politique et sociale de matrise

des tarifs alors que de plus en plus de nos concitoyens peinent payer
leur factures notamment deau . Pour la FNCCR, la tarification sociale
ne peut tre envisage comme un moyen de rendre supportable des
augmentations massives des tarifs, en prenant le risque trs rel
aujourdhui daccrotre toujours plus le nombre dabonns en difficult.
RPONSE DU PRSIDENT DU CONSEIL GNRAL DES

LANDES
En premier lieu, le Dpartement rappelle la Cour des comptes la
lgalit des rgimes daides instaurs par le Conseil gnral, sappuyant
sur la dcision du Conseil dtat du 12 dcembre 2003, de celle du
Conseil constitutionnel du 8 juillet 2011 et celle de la Cour
administrative dappel de Bordeaux du 3 mars 2014.
Je tiens signaler ce titre que notre longue bataille avec la
Fdration professionnelle des entreprises de leau est termine puisque
cette Fdration na pas prsent de pourvoi en cassation de la dcision
de la Cour administrative dappel de Bordeaux du 3 mars 2014 devant le
Conseil dtat.
Dans son arrt, la Cour administrative dappel de Bordeaux
autorise le Dpartement rserver la totalit de ses aides
lalimentation en eau potable et lassainissement collectif aux seuls
services exploits en rgie, tel que le fixent nos dlibrations du
7 novembre 2008, et a prcis que lampleur des modulations pratiques,
compte tenu des taux et des plafonds institus nest pas de nature
entraver la libert de choix du mode de gestion de leurs rseaux par les
collectivits bnficiaires et demeure proportionne au regard de la
diffrence de situations entre les collectivits exploitant leurs services en
rgie ou en affermage.
Le Dpartement souhaite rappeler que la politique mene depuis
plus de 15 annes en matire daides lalimentation en eau potable et
lassainissement collectif, a vis surtout la scurisation effective de
lalimentation en potable en qualit et quantit de la population, et le
dveloppement de lassainissement collectif, malgr un territoire rural et
un habitat particulirement dispers, tout en limitant les prix de leau et
dassainissement facturs aux consommateurs.
La politique dpartementale a ainsi permis le dveloppement des
dispositifs de collecte et de traitement des eaux uses sur de nombreuses
Cour des comptes


PROGRS CONFIRMER
267
communes rurales, oprations qui nauraient jamais pu voir le jour sans

lintervention publique.
Les donnes qui retracent lvolution des diffrents modes de
gestion, selon les services concerns (eau potable ou assainissement
collectif) permettent bien de constater que les collectivits comptentes en
eau potable et assainissement en rgie ou qui ont dcid dexploiter leur
service rgie ont fortement dvelopp lassainissement collectif, jug
moins rentable en raison des considrations dmographiques et dhabitat
sus rappeles. Ainsi, fin 2013, sur les 205 communes landaises assurant
un service public dassainissement collectif, 185 services sont exploits
en rgie communale ou syndicale contre 20 seulement en affermage.
Le Dpartement signale que la capacit dpartementale de
traitement des eaux uses est particulirement importante, soit de
830 960 quivalents habitants pour une population de 387 929 habitants,
soit un des meilleurs ratios de traitement observs sur les dpartements
du Bassin Adour Garonne.
Concernant laccroissement du nombre de communes exploitant
leurs services en rgie, le Dpartement rappelle que cette volution a
concern la fois les collectivits, syndicats et communes dune part et le
SYDEC dautre part.
Concernant les montants en jeu, le Dpartement a effectivement
attribu 17,8 M daides linvestissement pour les oprations
dalimentation en eau potable et dassainissement collectif sur la priode
2008-2012, dont 49 % pour le SYDEC et 51 % pour les autres
collectivits en rgie, ce qui correspond globalement la rpartition du
nombre dabonns entre ces diffrentes structures.
Le Dpartement rappelle la Cour des comptes quil aide ainsi
indiffremment les collectivits en rgie, communes, syndicats
intercommunaux ou le SYDEC et les subventions sont attribues par le
Dpartement en fonction des demandes prsentes par les collectivits,
suivant ltat davancement des projets dalimentation en eau potable et
dassainissement collectif.
La politique mene par le Dpartement des Landes en matire
dalimentation en eau potable et en assainissement collectif a permis de
maintenir un prix de leau parmi les plus faibles du Bassin AdourGaronne, avec un niveau dquipement important.
Cour des comptes

268
COUR DES COMPTES
RPONSE DU PRSIDENT DU CONSEIL DEXPLOITATION DE

LA RGIE DEXPLOITATION DES SERVICES DEAU DE LA
CHARENTE-MARTIME
Depuis plus dun demi-sicle le Syndicat des Eaux et la Rse (rgie
du Syndicat des Eaux de la Charente-Maritime) assure la gestion directe
des services deau et dassainissement en proposant chacune des
collectivits adhrentes le mme service un prix identique. Une totale
transparence budgtaire par le biais de lautonomie financire de la
RESE permet didentifier dune part le cot rel damortissement des
biens ports par le budget syndical et dautre part le cot rel
dexploitation des ouvrages au travers du budget annexe de la RESE.
Pour la RESE cette prquation est pratique sur un territoire de 365
communes reprsentant 150 000 abonns (375 000 habitants). Cest donc
sur ces bases de solidarit financire entre les communes et de redevance
unique que ce service sest construit.
Or, aujourdhui les diffrentes lois ayant trait
lintercommunalit et dont lobjectif est la rduction du nombre de
syndicats de communes et de syndicats mixtes font peser un risque majeur
sur lexistence des syndicats en entranant leur dmantlement en les
dessaisissant automatiquement de leurs comptences par un transfert
obligatoire vers des EPCI fiscalit propre.
Si il sagit bien de rationaliser les comptences et lorganisation
des services il faut nanmoins tre attentif ne pas fragiliser les
structures existantes sur des logiques de bassins et qui ont fait les preuves
de leur efficacit, et de leur capacit (dj) gnrer des conomies
dchelle.
Cette dmarche contribuerait une situation paradoxale et contreproductive puisque les grands syndicats dpartementaux comme le SDE
17 seraient rduits au mme sort que tous les autres, alors que leurs
comptences, leurs primtres doivent au contraire tre prservs,
renforcs et ce, en cohrence avec lobjectif de rationalisation des
intercommunalits.
Mettre en situation de concurrence les EPCI et les grands
syndicats sur des comptences techniques est contre-productif. Cest sous
langle de la complmentarit quil faut nous placer (les textes devraient
prvoir que les syndicats soient lalternative incontournable avant tout
basculement des comptences aux intercommunalits).
En effet, depuis des dcennies ces grands syndicats ont jou un
rle indispensable en matire de solidarit territoriale et se sont imposs
Cour des comptes


PROGRS CONFIRMER
269
au fil du temps pour des raisons defficacit technique et conomiques

lies lorganisation de services publics locaux efficients.
Une toute autre risque de fragiliser, voire dtruire des
organisations qui aujourdhui sont capables de favoriser les synergies,
les conomies dchelles, la solidarit entre territoire urbain et rural.
Il ne faut donc pas complexifier la gestion des ouvrages et des
services sur des primtres administratifs sans vrifier la pertinence
du territoire nouveau en matire de gestion deau et dassainissement.
RPONSE DU MAIRE DE PLOUGUERNEAU

Suite au rapport de la Cour des comptes, ralis en 2012,
concernant la situation de Plouguerneau au regard de la gestion de l'eau
et de l'assainissement, de nombreuses amliorations ont t apportes.
Un plan pluriannuel d'investissement va tre finalis dbut 2015
afin d'offrir une vision long terme sur la gestion des quipements de
distribution d'eau potable, intgrant en particulier une prvision de
renouvellement des rseaux les plus anciens, notamment lors des
programmes de rfections de voirie, mais aussi de remplacement de
vannes et de compteurs.
Du matriel performant a t acquis (matriel informatique,
loggers) afin de permettre une dtection facilite des fuites sur le rseau
d'eau potable. Ces investissements vont se poursuivre en 2015 avec
l'achat de loggers supplmentaires.
D'autre part, il est prvu la sectorisation des rseaux d'eau potable
qui permettra une scurisation du rseau et constituera une aide
supplmentaire pour la dtection de fuites.
Enfin, le relev prcis des rseaux d'eau et d'assainissement va
tre budgtis ds 2015, l'objectif tant d'avoir une base de donnes
fiable rpertoriant de faon prcise l'implantation et la profondeur des
diffrents rseaux.
La commune de Plouguerneau a dcid d'intgrer dans ses
priorits l'amlioration de la qualit de ses rseaux d'eau et
d'assainissement, bien consciente que les investissements prvus
permettront terme une conomie dans ce domaine.
Cour des comptes

270
COUR DES COMPTES
RPONSE DU MAIRE DUSSEL

Jai lu avec beaucoup dintrt ce projet traitant de lquilibre
financier long terme et de la sincrit des comptes. Je nai pas
dobservation porter votre attention sur la partie spcifique la
commune dUssel. En revanche, sur la partie commune toutes les
collectivits, certaines informations me semblent parcellaires.
Ainsi, la partie traitant de lquilibre financier long terme
indique que la situation financire des communes est globalement
quilibre mme sil existe des disparits. Je minterroge sur la ralit de
cette situation puisque plusieurs associations alertent lopinion publique
sur le faible taux de renouvellement des rseaux dadduction deau
potable. Ainsi, lassociation 60 millions de consommateurs a lanc un
site internet (www.prixdeleau.fr) dans lequel est rpertori le taux de
renouvellement des rseaux deau par dpartement. Il est ainsi constat
une forte disparit entre, dun ct, le dpartement du Loire et Cher qui
aura renouvel ses rseaux dans 715 ans et, de lautre, celui des
Pyrnes Orientales qui aura renouvel ses rseaux dans 54 ans, la
moyenne des dures de renouvellement se situant en moyenne autour de
100 300 ans.
Linsertion ne fait pas mention de ce point prcis. Lorsque les
communes devront engager les travaux de renouvellement des rseaux
deau, sous la pression des abonns constatant une dgradation de la
qualit de leau, elles nauront dautre choix que de sendetter
puisquelles ne pourront pas augmenter le prix de leau dans des
proportions considrables, dautant plus que certaines doivent dj
laugmenter pour stabiliser leurs recettes.
Nous connaissons dj cette situation Ussel o certains habitants
rechignent payer leur facture constatant que la qualit de leau sest
dgrade suite labsence de renouvellement suffisant des rseaux deau.
Vous constatez ensuite dans la partie sincrit des comptes que
souvent les services deau et dassainissement ne mettent pas en place de
provisions. Or, il me semble que labsence de provision est bien le signe
de la faiblesse des ressources financires par rapport aux besoins de
renouvellement des rseaux. Ainsi, la Chambre Rgionale des Comptes
dans son dernier rapport, prconisait la Commune dUssel de mettre en
place des provisions. Cest une chose que nous aurions fait si les
ressources avaient t suffisantes sur la section de fonctionnement. Or,
notre situation financire tant compromise, les provisions ne peuvent
pas tre mises en place.
Cour des comptes


PROGRS CONFIRMER
271
Dans votre projet dinsertion, vous constatez galement que les

dures damortissement sont parfois trop longues, jusqu 150 ans, la
moyenne se situant autour de 50 60 ans. Or, la nomenclature M49 fixe
une dure damortissement des rseaux deau de 30 40 ans. Cela
signifie donc que la plupart des services deau ne respecte pas ce
principe. L encore, les communes ont probablement augment leur
dure damortissement pour allger leurs dpenses de fonctionnement
nayant pas les ressources suffisantes pour y faire face.
Le non-respect des rgles comptables est mon avis la
consquence du manque de recettes plutt que du manque de
professionnalisme des services financiers. Il convient ds lors de
sinterroger si le principe de leau paye leau peut tre tenable sur le
long terme. Or, il nest pas fait mention de lensemble de ces problmes
dans la partie quilibre financier long terme . Il me semble pourtant
primordial que ce sujet soit abord et analys en profondeur.
RPONSE DU PRSIDENT DE LA COMMUNAUT URBAINE DE

LYON
Laction de la communaut urbaine de Lyon en matire
dassainissement sinscrit dans lvolution prconise et les
recommandations formules par la Cour.
En effet, la programmation pluriannuelle des investissements et la
mise en uvre des plans de mandats ont permis au Grand Lyon de
raliser un volume trs important dquipements (prs de 500M hors
taxes en 8 ans), tout en prservant sa capacit financire. Les contraintes
de mises aux normes des stations dpuration ont conduit le Grand Lyon
prioriser ces projets : rnovation, construction, extension ou
amlioration de stations dpuration, pour disposer dquipements
modernes et trs performants dans le traitement des eaux.
Si le renouvellement des rseaux constitue sans doute une priorit,
le Grand Lyon enrichit actuellement la connaissance fine de ltat de son
patrimoine par une dmarche systmatique de diagnostic. Cette dernire
lui permettra de rationaliser le choix des quipements renouveler, dans
le cadre dune programmation pluriannuelle des investissements qui
devra nanmoins rester compatible avec des capacits budgtaires qui,
comme vous le savez, sorienteront la baisse au cours des prochaines
annes.
Cour des comptes

272
COUR DES COMPTES
RPONSE DE LA PRSIDENTE DE LA COMMUNAUT

URBAINE DE NANTES
La Chambre rgionale des Comptes des Pays de la Loire a engag
un contrle sur le service de leau Nantes Mtropole en avril 2013 avec
lindication explicite quil sagissait dune dmarche initie dans le cadre
dune enqute nationale.
Aprs lenvoi par mes services des rponses faites aux diffrents
questionnaires transmis par la Chambre, celle-ci a notifi Nantes
Mtropole le rapport dobservations provisoires le 22 mai 2014 et ma
rponse a t adresse le 17 juillet suivant. Le rapport dobservations
dfinitives a t notifi le 7 octobre et ma rponse a t adresse la
Chambre le 7 novembre. Ce dossier doit encore faire lobjet de la
communication lgale lassemble dlibrante dans la sance prvue le
15 dcembre prochain tant prcis que je viens de recevoir ce rapport
dobservations dfinitives dment complt de ma rponse ci-dessus
mentionne. Telle est en ltat la situation procdurale du contrle dont il
sagit. Jinsiste sur ce droul puisquil ne semble pas quau regard des
dates, la Cour ait eu connaissance du rapport dobservations dfinitives
et encore moins de la rponse de Nantes Mtropole du 7 novembre. Il en
rsulte une information provisoire et incomplte de la Cour au sujet du
contenu de ce contrle, ce qui peut nuire la pertinence de certaines
observations mises au vu dun tel contrle inachev.
Sur le fond, lextrait n25 voque le cas nantais par deux fois : sur
la question de la porosit des budgets dune part (bas de la page 5 et haut
de la page 6) et sur la question des tensions prvisibles en matire de
financement du service dautre part (bas de la page 7). Je reprendrai
donc successivement ces deux points avant dvoquer, pour conclure,
quelques aspects plus gnraux relatifs la gestion du service de leau
Nantes Mtropole.
Les tensions prvisibles en matire de financement du service
La Cour indique sur ce point que tous les services deau et
dassainissement sont confronts un effet ciseau entre des ventes deau,
qui diminuent avec la consommation, et des charges dexploitation,
essentiellement des charges fixes, qui au contraire ont tendance
augmenter . Elle illustre ce constat par le cas de la Communaut
Urbaine de Nantes o le cot dexploitation du service rendu par m3
consomm est en progression de 14,4 % entre 2008 et 2012 en raison
essentiellement de la diminution de la consommation par abonn qui tait
de 152 m3 en 2012 contre 177 m3 en 2008 .
Cour des comptes


PROGRS CONFIRMER
273
Sur cette question du financement des investissements et, plus

gnralement, de lactivit du service de leau sur lagglomration
nantaise, je me permets de dvelopper quelques points essentiels qui sy
rapportent.
Dans mes rponses tant au rapport dobservations provisoires
quau rapport dobservations dfinitives, jai longuement insist sur le
fait que, dans sa prospective, Nantes Mtropole associe dpenses
dinvestissement et financements correspondants et ceci jusquen 2027.
La Chambre a dailleurs not ce propos dans le rapport dobservations
dfinitives (page 28) que les hypothses retenues sont prudentes. Elle
ajoute: La prospective tablie en 2014 par Nantes Mtropole pour les
annes suivantes prvoit une lgre diminution des ventes deau, les
recettes correspondantes tant compenses par une hausse des recettes
issues des abonnements . Il est donc trs largement inexact de parler de
tension pour Nantes Mtropole puisquil est au contraire tabli que
les perspectives dvolution des dpenses et des recettes sont matrises
et que le travail prospectif men intgre tous les facteurs dvolution
(dont notamment la baisse tendancielle et non contestable de la
consommation mais aussi la programmation pluriannuelle des
investissements).
Je relve aussi un autre facteur positif qui est le constat fait par la
Chambre Rgionale des Comptes relatif au ratio de dsendettement
(6,3 ans) qui est le signe de bonne sant financire du budget annexe de
leau. Ce point est particulirement important dans le contexte nantais
actuel puisquil traduit la proccupation de la collectivit de prserver
des marges de manuvre durables sur le financement des investissements
raliser, dont ceux - trs importants en cours - concernant lusine de
production deau potable. La prospective financire mise en place permet
ainsi une matrise des charges et des produits dans la dure tout en
garantissant un haut niveau de renouvellement du patrimoine. Lquilibre
financier du service est ainsi garanti de faon optimise tout en
respectant la volont affiche de limiter la progression de la facture
deau 2,5 % par an (la Chambre attestant elle-mme que cet objectif est
respect, page 39 du rapport dfinitif).
Ensuite, il me semble judicieux de faire observer que la question
du prix de leau reste un lment fondamental dans lquilibre du service,
ce qui, malheureusement mes yeux, na pas t suffisamment soulign.
Si deux proccupations dterminantes guident laction de la
collectivit cet gard, savoir le maintien des quilibres financiers du
service puis la prservation des capacits dinvestissement pour
Cour des comptes

274
COUR DES COMPTES
lentretien et la modernisation du patrimoine, on doit aussi (et peuttre surtout) garder le souci constant de limiter la dpense de lusager.
Or, il faut prciser que le rapport dobservations provisoires de la
Chambre ne comportait pas une seule phrase sur cette question
essentielle du prix de leau et que cest la suite de lobservation ce
sujet dans ma rponse que le rapport dfinitif a intgr un simple ajout
(deux lignes, page 39, prcisant le prix de leau Nantes, soit 3,28 /
m3). Il est mes yeux tonnant et regrettable quune enqute portant sur
les services deau ne mette pas davantage laccent sur cette question
essentielle, dterminante mme, pour les usagers.
Le prix reste souvent en effet le critre dapprciation le plus
fiable, et ceci quelque soit la nature de la prestation concerne. Cest
ainsi que pour en revenir Nantes Mtropole, il nest pas inutile de
relever que le prix du m3 3,28 reste bien en-de du prix moyen
relev par la Cour elle-mme (note 2 en bas de la page 1 de lextrait) qui
cite le prix de 3,78 , tant ajout que le critre qualitatif nest pas ignor
non plus par Nantes Mtropole puisque la Chambre relve la conformit
de ces indicateurs de la qualit(page 14 du rapport dfinitif).
En conclusion, je souhaite relever dans le rapport dobservations
dfinitives de la Chambre Rgionale des Comptes, quelques points
significatifs concernant le service de leau Nantes Mtropole et quil me
parat pertinent de porter la connaissance de la Cour dans le cadre
de la prsente rponse :
- des taux de conformit de la qualit de leau satisfaisants (page
14) ;
- des niveaux de performance du service positifs (pages 14 et 16) ;
- un niveau de satisfaction des usagers tout fait satisfaisant
(pages 17 et 24) ;
- des effectifs stabiliss et une hausse limite des charges de
personnel (page 21) ;
- des procdures internes en matire de commande publique
respectueuses des rgles prudentielles (page 26) ;
- une capacit dautofinancement satisfaisante (page 36) ;
- un ratio de dsendettement satisfaisant (page 37) ;
- un prix de leau factur labonn infrieur la moyenne des
collectivits comparables (page 39) ;
Cour des comptes


PROGRS CONFIRMER
275
Toutes ces apprciations positives me permettent daffirmer que

les activits du service sont lvidence sous contrle et matrises. Cela
est le rsultat des efforts continus mens tant par la collectivit elle-mme
que par les agents qui uvrent au quotidien.
Cette reconnaissance de la qualit du service est un
encouragement maintenir, et sans doute amliorer si possible, ce
niveau de performance.
RPONSE DU PRSIDENT DE LA MTROPOLE NICE-CTE

DAZUR
Je vous prcise que le document transmis n'appelle aucune
observation de la part de la mtropole Nice Cte d'Azur.
RPONSE DE LA COMMUNAUT DAGGLOMRATION

GRENOBLE ALPES MTROPOLE
Je souhaite, par la prsente, vous faire savoir que je nentends pas
apporter de rponse ce rapport.
RPONSE DU PRSIDENT DE SAINT-BRIEUC

AGGLOMRATION BAIE DAMOR
Jai lhonneur de vous informer que les extraits de ce document
nappellent pas dobservation de ma part.
RPONSE DU PRSIDENT DU SYNDICAT INTERCOMMUNAL

DES EAUX DE LA RGION GRENOBLOISE (SIERG)
Je partage globalement le contenu du rapport et les trois
prconisations effectues dans ce rapport au niveau national.
Je tiens prciser deux points importants qui, mon sens,
devraient lamender.
Concernant la rorganisation territoriale enclenche par la loi
RCT puis la loi MAPTAM et le projet NOTR, si elle est souhaitable, et
Cour des comptes

276
COUR DES COMPTES
doit tre plus prescriptive, il convient de rester trs respectueux de

lhistoire, des ralits fonctionnelles, des partenariats locaux et prudent
dans la mise en uvre.
Lexemple du SIERG est instructif car si la cration des
mtropoles et la diminution des syndicats constituent une volution
significative, la situation est plus complexe et les volutions en cours
peuvent savrer contre-productives.
Si notre ralit reste marque par une dispersion institutionnelle
des acteurs du service public de leau dans la rgion grenobloise,
lhistoire en la matire ne dbute pas le 1er Janvier 2015 avec la
Mtropole.
Le SIERG a, de longue date, agi pour faire voluer cette situation.
On doit notamment pointer :
- sa dmarche intercommunale et solidaire ancienne et avre (le
rapport dobservations provisoires de la CRC Rhne-Alpes
Auvergne pointe le rle central de notre structure intercommunale) ;
- de la taille du rseau, du volume deau dlivr, et nonobstant, de sa
qualit et de la performance du service ;
- du nombre de communes regroupes et de la solidarit que le SIERG
a port, de la scurisation du rseau quil a financ ;
- de son prix nanmoins matris (sur ce dernier point, il rtablit
clairement le propos vis--vis de lautre producteur majeur quest la
Ville de Grenoble)
- sa part active dans la priode plus rcente la cration de la
Communaut de lEau Potable lchelle du SCOT de la rgion
grenobloise et au SDCI Isre.
Comme lindique votre rapport, la mise en uvre de la loi
MAPTAM au 1er janvier 2015 porte ses limites dans la rationalisation
recherche.
Le 1er janvier 2015, il y aura retrait de plein droit du SIERG, des
26 communes membres la fois de ce dernier et de la Mtropole
grenobloise.
Pourtant, un volume deau livr consquent concerne deux
communes (Crolles et Bernin) hors Mtropole, situes dans le
Grsivaudan.
Cour des comptes


PROGRS CONFIRMER
277
De mme, la rserve patrimoniale de lEau dOlle inscrite au

SDAGE et dont le SIERG est dtenteur de la DUP est situe hors
primtre de la Mtropole.
Nous pensons que le schma qui verrait un dcoupage du
SIERG est fastidieux, complexe et assurment coteux, quil met en cause
lintgrit oprationnelle dun outil performant (Au-del des indicateurs
patrimoniaux lgaux qui le dmontrent encore dans son RPQS 2013, cas
unique au niveau national, le SIERG dtient la certification QSE Qualit
Iso 9001, Scurit OHSAS 18001 et Environnement Iso 14001 et est
valu 3/5 en Responsabilit Sociale et Environnementale RSE
Iso 26000).
Cet outil a fait ses preuves, le primtre actuel du SIERG et
lactionnariat de sa SPL montrent que le primtre de la Mtropole nest
pas le plus pertinent pour embrasser la problmatique de leau.
Dans un contexte 2015 et suivantes, o la mtropole aura mille
autres sujets enjeu traiter (conomie, urbanisme), pour leau, un
Syndicat mixte puissant (regroupant le SIERG et dautres syndicats
voisins et ne dmantelant pas de ce fait leurs actifs, ressources
patrimoniales, effectifs) adoss une SPL unique et performante nous
semble loutil le mieux adapt afin :
- dviter une phase transitoire complexe et inutile, au dtriment dune
gestion efficiente et conomique de la comptence de leau ;
- de garantir au 1er janvier 2015 la continuit du service public et la
rationalisation attendue en matire de renouvellement et de gestion
du patrimoine en matrisant le prix.
La seconde remarque et je lai indiqu tant lauditeur qu la
chambre elle-mme lorsque jai, ma demande, t auditionn, est leffet
ciseau qui affecte le modle franaise leau
Notre syndicat a comme mission essentielle dinvestir et de grer,
au service des communes adhrentes, un rseau performant partir de sa
ressource dune exceptionnelle qualit.
Lensemble de sa dmarche est centr sur cette priorit.
Nous le savons : la durabilit patrimoniale passe par un niveau
dinvestissement rgulier, significatif et courageux.
Lrosion constante des consommations (y compris dans une
rgion la dmographie et lconomie plus favorables quailleurs sur
le territoire franais) met en cause cette logique et, chaque anne nous y
sommes confronts pour construire notre budget.
Cour des comptes

278
COUR DES COMPTES
Les aides de lagence rgulirement ponctionnes par ltat sont

insuffisantes.
mon sens, si elles apporteront, je lespre (cf. ci-dessus) des
marges nouvelles, la dmarche MAPTAM ou NOTR trouveront leurs
limites car la mutualisation et la rigueur sont dj les ntres (avec un
bilan chiffr mesurable en matire de dpenses de gestion, de charges
financires et de personnel).
Ces efforts ne dmentiront pas durablement le redoutable effet
ciseau qui est dautant plus pos que des communes ou collectivits ont
pris dans le renouvellement de leurs rseaux des retards coupables.
Le rcent congrs des maires 2014 le soulignait encore
rcemment : Il est fondamental pour une politique patrimoniale
responsable qui nimpacte pas excessivement nos concitoyens que,
notamment par les propositions de la Cour des comptes, le modle
franais volue.
RPONSE DU PRSIDENT DU SYNDICAT DES EAUX DU
TRGOR
Jai lhonneur de vous faire savoir que je ne souhaite pas apporter
de rponse au rapport intitul la gestion directe des services deau et
assainissement : des progrs confirmer, que vous mavez fait parvenir.
RPONSE DU DIRECTEUR GNRAL DU SERVICE PUBLIC DE

LEAU DE GRENOBLE
Je souhaite attirer lattention de la Cour sur deux points qui
caractrisent le service de leau grenoblois.
Dune part, notre exprience de travail, en concertation troite
avec le Comit des Usagers de leau potable qui runit des reprsentants
dun collectif dune vingtaine dassociations, instances consulaires,
bailleurs sociaux, syndicats, consommateurs et citoyens peut tre un
modle promouvoir.
Dautre part, dans un contexte o les autorits organisatrices sont
en surnombre, lopportunit de lusage de loutil Socit Publique Locale
qui permet de concrtiser des partenariats public/public, sans transfert
de comptence, nous semble novateur et appropri, condition de
Cour des comptes


PROGRS CONFIRMER
279
respecter les rgles de contrle analogue mais galement en sassurant

dune prsence relle des usagers dans les organes de gouvernance.
Concernant lencadr sur la gestion de leau sur le territoire
de :
Parmi les acteurs locaux actuels de leau les plus significatifs sur
le primtre de lagglomration largie de Grenoble, on compte
notamment pour la ville centre la SPL Eau de Grenoble issue initialement
de Grenoble et de 4 communes fondatrices voisines (Sassenage, Varces,
Seyssins et La Tronche). Aujourdhui 25 communes ont rejoint ladite
SPL.
La couronne grenobloise, sous lgide du SIERG, syndicat
intercommunal de production deau de 33 communes, a cr sa propre
SPL par transformation de la SEM Sergadi prexistante.
Le processus dcid en juillet 2013 et engag depuis le 1er janvier
2014 de rapprochement entre les deux structures a t confirm par les
instances dlibrantes respectives, qui ont approuv les 18 et
19 novembre un projet de trait de fusion. Celui-ci acte labsorption de la
SERGADI par Eau de Grenoble pour crer une SPL unique lchelle de
65 communes. Les assembles gnrales dlibreront le
19 dcembre 2014 pour rendre cette fusion effective le 1er janvier 2015.
A la mme date, par le jeu de la loi MAPTAM, la SPL aura pour
actionnaire majoritaire la nouvelle Mtropole de droit commun de
Grenoble. Celle-ci disposera alors dun oprateur public runissant ainsi
en une seule main une plateforme technique disposant de moyens
matriels et humains importants et intervenant au-del de son primtre
(49 communes) dans le respect des identits et des intrts des autorits
organisatrices voisines.
La Cour indique que Quelques mutualisations de services ont
aussi t engages, traversla cration de socits publiques locales
de leau :
Au plan local et au vu du processus engag (cf. supra) avec
lassentiment du comit des usagers de leau (collectif regroupant les
reprsentants locaux dassociations nationales UFC, CGT, Eau secours,
Chambre des mtiers, bailleurs, etc.), loutil SPL mis disposition par le
lgislateur prsente des atouts majeurs :
- Il permet de regrouper des autorits organisatrices de SPIC pour
lexploitation des services publics de tailles diverses ; cest un outil de
solidarit locale ;
Cour des comptes

280
COUR DES COMPTES
- Il permet une mutualisation douce prservant le principe de

libre administration des collectivits et du respect du service de
proximit cher aux territoires ;
- Il intgre lhtrognit des niveaux de maturit des
collectivits quant leurs connaissances patrimoniales et comptables en
permettant des tarifications diffrentes par secteur mais nanmoins
engages dans un processus dharmonisation technique immdiat, et
financier terme.
Le renforcement de lintercommunalit ne doit pas aboutir
rompre des solidarits dj constitues ou en cours de constitution par
une SPL. La socit publique locale est un outil de rationalisation des
organisations des services publics industriels et commerciaux dans le
respect des liberts communales. Elle doit pouvoir tre reconnue, lors de
ltablissement des schmas dpartementaux de coopration
intercommunale comme une possibilit de regroupement et de
rationalisation de lorganisation des services publics.
Elle relve que des services se sont aussi dots doutils de
modlisation de lvolution du prix de leaucomme la Rgie des Eaux
de Grenoble :
Le service rendu lusager est trs perceptible lors de larrive de
leau au robinet ou lors du raccordement au rseau dgouts. Le service
de leau va aujourdhui de soi, pourtant une large proportion des
consommateurs-usagers ignore les quipements techniques et les moyens
humains ncessaires pour lassurer au quotidien, ce qui porte en germe
une remise en cause du financement de ces infrastructures par des
usagers nen connaissant ni le fonctionnement ni les cots, ni les besoins
de financement. cet gard, Grenoble, organise depuis plus de quinze
ans des runions mixtes administrateurs lus usagers utilisant le
modle prcit en tant quoutil pdagogique mais galement outil daide
la dcision pour allier le juste prix de leau une politique
dinvestissements soutenue qui permet une relle durabilit du patrimoine
public. contrario, dans un contexte plus large, le prlvement 2014/
2017 de prs de 800 M sur la trsorerie des agences de leau, marque le
non-respect par ltat du principe leau paie leau et de lexistence
mme des budgets annexes aliments par les usagers de leau (et non le
contribuable). Cette mesure prise par le truchement de lois de finances
successives va rduire dautant laide attribue par les agences aux
collectivits dans leur politique dentretien du patrimoine public de leau.
Concomitamment, le dcret 2012-97 du 27 janvier 2012 instaure une
obligation de rendement minimum des rseaux deau. Lusager de leau
va ainsi tre doublement pnalis
Cour des comptes


PROGRS CONFIRMER
281
En conclusion
travers les trois commentaires qui prcdent on observe que le
rapprochement des collectivits organisatrices des services deau et
dassainissement nest pas une fin en soi, si le but atteindre nest pas
rappel. Cest la complexit du secteur, par la multiplicit des acteurs, et
le modle conomique, dans un contexte de rduction des consommations
deau, qui incitent regrouper les moyens techniques, humains, matriels
et dingnierie publique ncessaires pour expertiser les rseaux, et,
optimiser les financements dentretien et de renouvellement des rseaux.
cet gard, la socit publique locale, est un outil de solidarit
technique qui permet aux collectivits, autorits organisatrices, de se
regrouper sans recourir des transferts de comptences. Cette
alternative devrait tre mieux prise en compte par les autorits lors de
llaboration des schmas dpartementaux de coopration
intercommunale.
Enfin si les groupements constitus associent bien les lus locaux,
les usagers nont actuellement leur place que dans des commissions
consultatives. Or le regroupement dautorits organisatrices va poser
avec plus dacuit la question du rle des usagers dans la gouvernance
du service, compte tenu de la distance accrue entre lusager et lentit
organisatrice du service. Lincitation la rationalisation des services
doit donc tre accompagne par les usagers dans la gouvernance
publique des services, en leur ouvrant des siges dans les instances
dlibrantes, siges quils pourvoiront en dsignant eux mme leurs
reprsentants. Cette posture est recommander pour une appropriation
relle des problmatiques du secteur de leau et pour un rel
fonctionnement transparent des structures dans lintrt gnral des
usagers.
RPONSE DU DIRECTEUR GNRAL DEAU DE PARIS

Ce document nappelle pas de de ma part de commentaire.
RPONSE DU PRSIDENT-DIRECTEUR GNRAL DE LA

SOCIT PUBLIQUE LOCALE EAU DU PONANT
Au sujet des rgies, le rapport voque que certaines rgles
budgtaires ou comptables ne sont pas respectes, ce qui peut affecter
Cour des comptes

282
COUR DES COMPTES
substantiellement le rsultat rel : il est noter que le changement de

mode de gestion a t l'occasion pour Brest mtropole ocane de remettre
compltement niveau sa gestion patrimoniale. Les biens ont t
rvalus et les amortissements et les provisions se font sous double
contrle du Trsor Public (l'audit rcent a confirm l'orthodoxie de la
gestion dEau du Ponant) et d'un commissaire aux comptes qui certifient
les comptes chaque anne.
Sur le point portant sur la gestion des agents d'Eau du Ponant, il
est noter que le statut dont ils disposent dcoule en droite ligne de celui
des agents de Veolia qui Eau du Ponant devait garantir le maintien des
droits acquis dans le cadre de la mise en uvre de l'article L. 1224-1 du
code du travail : la Chambre rgionale des Comptes n'a dcel aucune
drive lors du transfert, ni en termes d'effectifs, ni en termes de
rmunration.
Enfin, la Chambre rgionale des Comptes aurait pu utilement
pointer les rels progrs pour la gestion publique que constitue
lexprience innovante dEau du Ponant, premire SPL sur cette
comptence, qui offre la puissance dun outil public alliant la clart et la
rigueur de la comptabilit commerciale et la souplesse en termes de
coopration territoriale (une mutualisation la carte au service de
collectivits ou groupements de collectivits dans une priode de
rarfaction durable de largent public et conforme aux souhaits exprims
tant par le lgislateur et la Cour prnant de telles mutualisations).
Il peut sembler dommage que la Chambre rgionale des Comptes
nait pas valu les plus et les moins de ce mode nouveau de gestion, audel du contrle traditionnel de gestion. Linnovation semblait mriter
une telle expertise.
RPONSE DU DIRECTEUR DE LEAU ET DE

LASSAINISSEMENT DE LA COMMUNE DE VANNES
Jai lhonneur de vous informer que je nai pas de commentaire
particulier mettre sur ce document.
Cour des comptes


PROGRS CONFIRMER
283
RPONSE COMMUNE DU PRSIDENT ET DE LA DIRECTRICE

GNRALE DE LAGENCE DE LEAU SEINE-NORMANDIE
En premier lieu, la raison dtre de lagence est de mobiliser les
matres douvrages pour atteindre les objectifs de la directive cadre sur
leau, savoir le bon tat de la ressource en eau et des milieux
aquatiques et littoraux.
Le code de lenvironnement qui prcise ces objectifs et les
modalits dintervention des agences, nintroduit aucune distinction
quant la nature du matre douvrage et au mode de gestion mis en place
(rgie ou dlgation de service public). Lagence na dailleurs pas not
de diffrence sensible entre les matres douvrage selon leur
appartenance lune ou lautre de ces catgories.
LAgence de leau Seine-Normandie est donc parfaitement neutre
sur ce critre et ne conditionne ses aides quen fonction des effets sur le
milieu.
En ce qui concerne les recommandations mises par la Cour,
lAgence de leau Seine-Normandie fait les suggestions suivantes :
Sur le point 1 : il pourrait paratre utile de solliciter l'avis des
instances de bassin dans le cas o des regroupements de services d'eau et
d'assainissement seraient envisags dans les SDCI (schmas
dpartementaux de coopration intercommunale), afin de vrifier au-del
de la taille que le primtre est pertinent vis vis des enjeux de la
Directive Cadre europenne sur lEau. Les dbats en cours au parlement
sur la rforme de lorganisation territoriale aborderont peut-tre
galement ce sujet.
Le regroupement est a priori une bonne chose car il peut permettre
doptimiser les investissements faire sur lensemble du systme
dassainissement constitu des stations et des rseaux. Toutefois, il
faudra videmment tre attentif ce que cette optimisation soit effective
et ne conduise pas des solutions trop lourdes. En ce qui concerne leau
potable, il faudrait aussi veiller ce que laccroissement du primtre
gographique ne favorise pas des abandons de captage au dtriment
dactions de protection prventives. Il serait en effet plus facile, lorsque
leau dun captage nest plus conforme aux normes de potabilit, de
fermer le captage et den forer un autre plus loin.
Sur le point 3 : il pourrait tre utile de prvoir que les programmes
pluriannuels dinvestissement intgrent bien une analyse financire
comportant une phase rtrospective et une phase prospective, afin de
prioriser les travaux effectuer en fonction de la sant financire du
Cour des comptes

284
COUR DES COMPTES
service, tout en maitrisant lvolution du prix de leau. Ces lments

pourraient alors figurer dans le rapport que prsente le maire pour le
vote du budget de l'anne n accompagn des objectifs que se fixe le
service pour ladite anne;
Sur le point 4 : Tout en rendant obligatoire la production du
rapport sur le prix et la qualit des services (RPQS) via SISPEA, comme
le prconise la Cour, il pourrait tre utile de prvoir la transmission au
prfet du RPQS de l'anne n -1 en mme temps que le budget de lanne
n+1 dans le cadre du contrle budgtaire prvu par larticle L1612_2 du
CGCT.
De plus, lAgence de leau Seine-Normandie suggre que :
Dans lattente du regroupement, ou tant que des petites structures
perdureront, les agences, en apportant leur concours aux Conseils
gnraux, pourraient favoriser lassistance technique locale aux petites
structures (Via laide technique dpartementale,);
Le principe mme des agences de leau, qui constituent des
mutuelles de leau lchelle des bassins, leur permet de rpondre aux
difficults que peuvent rencontrer les petites structures en termes
dinvestissement, de mise aux normes et de rhabilitation, du moins sur
les questions dassainissement, de traitement de leau et dorganisation
de la protection prventive des captages. Cest ainsi que, comme le
souligne la Cour des comptes, les agences de leau financent des projets
structurants, mais continuent nanmoins de financer des projets en
communes rurales, au titre de la Solidarit Urbain-Rural.
RPONSE DU PRSIDENT DE LA FDRATION

PROFESSIONNELLE DES ENTREPRISES DE LEAU (FP2E)
Les entreprises de la FP2E (Lyonnaise des Eaux, Nantaise des
Eaux Service, Saur France, Sefo, Sogedo et Veolia) apportent, en tant
quoprateurs de services publics, une attention particulire aux
observations de la Cour des Comptes qui servent de guide pour faire
progresser les services publics deau et dassainissement.
Nous avons donc fait une lecture attentive du projet dinsertion de
la Cour, relativement la gestion directe des services publics deau et
dassainissement, que vous avez bien voulu nous transmettre, ce dont
nous vous remercions. En premier lieu, nous souhaitons souligner, quau
regard de nos expriences de terrain, nous partageons la trs grande
majorit des observations de la Cour.
Cour des comptes


PROGRS CONFIRMER
285
Nous pensons que la coexistence des deux modes de gestion, direct

(rgie ou quasi rgie) et indirect, est un atout pour notre pays, sous
rserve que la comptition sinstaurant naturellement entre eux ne soit
pas biaise par des rgles fiscales diffrencies ou des subventions
discriminatoires. Ce point est particulirement important lheure o la
France entend promouvoir notre filire industrielle, employant 120 000
personnes et exportant son savoir-faire franais dans le Monde entier.
Les remarques de la FP2E par rapport aux observations
spcifiques formules par la Cour vis--vis de la gestion directe des
services sont dtailles ci-aprs.
1.
Renforcement de la gouvernance des services
Nous souhaitons comme la Cour, et dans la ligne des normes

internationales, une claire distinction entre le rle dautorit
organisatrice qui incombe aux collectivits locales, et celui doprateurs,
que ces derniers soient publics ou privs.
Le rapport souligne bien la ncessit des autorits organisatrices
de structurer une gouvernance publique forte, permettant, notamment,
une meilleure programmation des investissements et la fixation des
objectifs de performance du service. Cet effort doit tre ralis par les
rgies car cette gouvernance sinstaure plus naturellement lorsque la
collectivit dcide dexternaliser son service. La distinction entre autorit
organisatrice et oprateur y est alors structurelle.
Par ailleurs, la FP2E adhre lincitation de la Cour en matire
de regroupement des services deau, notamment pour les plus petits
dentre eux. Cette volution doit permettre ces services, et notamment
ceux grs directement, damliorer leurs performances globales, plus
particulirement en ce qui concerne la qualit de leau dlivre aux
consommateurs (cf. rapport Ministre de la Sant, 2012, faisant
apparatre que les services en rgie ont neuf fois plus de non-conformits
bactriologiques que ceux en dlgation de service).
Pour autant, le regroupement des collectivits doit sapprhender,
en premier lieu, au regard dobjectifs techniques (interconnexion des
rseaux, regroupement de la production deau) ou environnementaux
(bassins versants, traitement des eaux uses). Il serait contestable de
penser que le regroupement une chelle administrative prdfinie
puisse apporter, priori, de meilleurs rsultats en matire defficacit
locale ou de proximit avec les usagers.
Cour des comptes

286
COUR DES COMPTES
2.
Lvaluation de la performance
Nous croyons dans lintrt dune comparaison objective des

performances des diffrents services. ce titre, nous nous associons aux
recommandations de la Cour pour une mise en uvre dans les services en
rgie et une remonte systmatique vers lONEMA dindicateurs de
performance transparents, auditables et audits, et accessibles aux tiers.
Notre profession est mobilise, la fois pour apporter des lments
exhaustifs et fiables aux collectivits dlgantes (depuis 2002) et pour
promouvoir la remonte des indicateurs dans le systme dinformation de
lONEMA dont la qualit progresse.
Il est cependant important de noter la diffrence, de fait, entre des
services en dlgation recourant majoritairement des systmes de
pnalits et de bonifications, au regard de latteinte de performances, et
des rgies ou ce type de systmes incitatifs nexistent pas, ou peu. Il est,
en effet, rare que les rgies tablissent des contrats dobjectifs et l o
cela existe, ils ne sont assortis daucune sanction.
Dans ce mme esprit, il apparatrait galement utile, comme le
suggre la Cour, que les oprateurs publics soient soumis aux mmes
exigences dlaboration dun rapport annuel que celles qui rgissent
depuis vingt ans les dlgations de services publics.
Enfin, la constitution des Commissions Consultatives des Services
Publics Locaux (CCSPL), aujourdhui absente dans de nombreuses
rgies, constituerait galement une avance prcieuse pour la
participation des parties prenantes. En comparaison, les dlgations de
services publics qui recourent obligatoirement la saisine des CCSPL en
amont de la procdure de comptition, bnficient dun avantage vis-vis de la dmocratie locale de proximit. Une incitation des clauses de
rendez-vous pour statuer sur le mode de gestion lorsque ce dernier est
une rgie, avec saisine de la CCSPL, permettrait de rsoudre cette
asymtrie dfavorable la gestion publique. Dans le mme tat desprit,
la dure des dlgations de service public accordes une SPL devrait
tre plafonne (la SPL du Ponant bnficie par exemple dune dlgation
de 99 ans).
3.
La ncessaire rigueur budgtaire
En matire de rigueur budgtaire, nous partageons lavis de la

Cour visant accrotre la rigueur budgtaire des rgies, notamment en
ce qui concerne les flux financiers entre les budgets annexes et le budget
gnral.
Cour des comptes


PROGRS CONFIRMER
287
La porosit budgtaire constate par la Cour, outre le fait

quelle va lencontre du principe de leau paye leau , ne permet pas
de rpondre au principe europen du recouvrement durable des cots.
Elle ne participe pas, non plus, la ncessaire transparence des prix des
Cette rigueur est, pourtant, indispensable pour amliorer la
comparaison entre les modes de gestion. Elle doit saccompagner dune
galit de traitement en matire fiscale et dattribution de subventions
publiques pour viter les politiques discriminatoires, telles que celles
pratique dans le Dpartement des Landes. titre dexemple, les rgies
devraient systmatiquement sacquitter de la taxe foncire et de la
contribution conomique territoriale lquivalent des oprateurs privs.
Par ailleurs, les rgies doivent amliorer leurs connaissances des
rseaux et leurs pratiques damortissement, tant il est vrai que ces
dernires sont souvent apprhendes comme des variables dajustement
du prix du service de leau.
4.
dlgation
La distinction de la qualification des biens de la
La FP2E adhre aux recommandations de la Cour visant ce que

les collectivits distinguent plus clairement la nature des biens du service
confis loprateur (biens de retour, biens de reprise ou biens propres)
afin de favoriser la clture des contrats leurs chances, quel que soit
le choix de gestion ultrieur. Cette volution doit tre commune pour les
oprateurs, que ces derniers soient des entreprises, des SPL ou des
SEMOP.
Nous notons cependant, avec satisfaction, que les nouvelles
gnrations de contrats de dlgation de services publics prennent
gnralement en compte, de manire assez prcise, cette volution
attendue.
Conclusion
Notre profession adhre aux observations et aux recommandations
proposes par la Cour.
Nous affirmons notre conviction quant aux performances dun
systme reposant sur le libre choix des lus locaux, une mesure de
performance fiable et transparente, et une comptition quitable entre
oprateurs, quelle que soit la nature de leur capital.
En ce sens, abolir les distorsions des rgimes fiscaux ou de
subventions et promouvoir la comparaison des performances des
Cour des comptes

288
COUR DES COMPTES
autorits organisatrices et de leurs oprateurs sont ncessaires, pour

prserver la filire industrielle dexcellence franaise et sa comptitivit
linternational. Cest galement une chance pour les rgies municipales
qui seront ainsi amenes accrotre leur rigueur budgtaire,
progresser en matire de qualit de service, de rapportage de la
performance et dinformation aux consommateurs.
Remarques diverses
Pour viter toute erreur dinterprtation nous suggrons de
remplacer dans chaque commune ou autorit organisatrice tant libre
dexercer elle-mme directement cette comptence en rgie, ou de la
dlguer , le terme comptence par celui de mission et de
supprimer commune ou .
Nous suggrons de remplacer stagnation des consommations
par baisse des consommations .
Il convient de rappeler quavant la cration dEau de Paris, seule
la distribution de leau faisait lobjet de dlgations de service public. La
production de leau tait alors dj gre par une structure manant de
la Ville de Paris.
Cour des comptes

3
La gestion par la France des fonds
structurels europens : amliorer,
simplifier, valuer
_____________________ PRSENTATION_____________________
Au cours de la priode de programmation financire 2007-2013,
la France a bnfici de 14,3 Md provenant du fonds europen de
dveloppement rgional (FEDER) et du fonds social europen (FSE).
Le FEDER se consacre trois domaines prioritaires :
linnovation et lconomie de la connaissance, lenvironnement et la
prvention des risques, laccs aux services de transport et de
tlcommunication dintrt conomique gnral. Le FSE soutient les
politiques des tats membres dans les domaines de lemploi, de la
formation professionnelle, de la lutte contre lexclusion et de la rduction
des ingalits territoriales : entre 2007 et 2012, prs de quatre millions
de personnes ont bnfici en France dune action de formation ou
dinsertion cofinance par des crdits FSE.
En ajoutant aux 14,3 Md de crdits europens 13,9 Md de
cofinancements nationaux, ce sont au total 28,2 Md qui ont pu tre
mobiliss au cours de la programmation 2007-2013.
La Cour a dj analys la gestion par la France des crdits du
FSE. Dans son rapport public annuel 2006, elle a soulign la lenteur de
leur consommation, les difficults dapplication des rgles europennes,
et des insuffisances dans les domaines de lorganisation administrative,
des cots de gestion et de lvaluation des actions.
Par la suite, la Cour a constat dans le rapport public annuel
2012 la mise en uvre de certaines de ses recommandations, portant sur
les fonctions de gestion, de certification et daudit des crdits du FSE,
ainsi que sur le pilotage de la dlgation gnrale lemploi et la
formation professionnelle (DGEFP). Elle a en revanche relev labsence
persistante de mesure fiable des cots et les insuffisances du systme
Cour des comptes

290
COUR DES COMPTES
dinformation. Elle a en outre mis trois nouvelles recommandations,

visant concentrer les actions sur un nombre limit de priorits,
rduire le nombre des organismes intermdiaires dlgataires de crdits,
et simplifier les procdures et raccourcir les dlais de paiement.
Si la Cour a dj analys les actions finances par le FSE, cest
la premire fois, en revanche, quelle se prononce publiquement sur la
gestion par la France des crdits du FEDER122,123.
Une nouvelle programmation des fonds structurels a t engage
pour la priode 2014-2020. Elle sera marque par de nouvelles modalits
de gestion : en application de larticle 78 de la loi du 27 janvier 2014 de
modernisation de laction publique territoriale et daffirmation des
mtropoles, la quasi-intgralit des crdits du FEDER et 35 % des
crdits du FSE seront dsormais grs directement par les rgions, dont
le nombre et le primtre ont t substantiellement revus par la loi du
16 janvier 2015 relative la dfinition des rgions, aux lections
rgionales et dpartementales et modifiant le code lectoral.
Aprs avoir examin, sur la priode 2007-2013, les lacunes
dune gestion peu efficace et coteuse (I) la Cour met en lumire les
conditions dune meilleure programmation par la France des fonds
structurels europens124 (II).
122
Un rfr portant sur le FEDER a t adress en 2003 au Premier ministre et

plusieurs ministres. La Cour y relevait notamment quen raison dvaluations
superficielles, il tait impossible de mesurer l'impact conomique ou social des
programmes financs par ces crdits.
123
Le contrle de la Cour a port sur lintgralit des fonds du FSE (4,5 Md) et sur
ceux de lun des trois objectifs du FEDER : comptitivit rgionale et emploi
(5,7 Md). Les deux autres sont les objectifs convergence , qui ne concerne en
France que les dpartements et rgions doutre-mer, et coopration territoriale qui
permet de financer des projets transfrontaliers et transnationaux.
124
La Cour vient par ailleurs de publier la demande du Snat, conformment
larticle 58 alina 2 de la loi organique du 1er aot 2001 relative aux lois de finances,
un bilan des contrats de projets tat-rgions (CPER) entre 2007 et 2013. Ces contrats,
dont les financements ont atteint 29,5 Md sur la priode, sont devenus un instrument
de mise en uvre des objectifs europens et leur articulation avec les fonds structurels
est perfectible.
Cour des comptes

LA GESTION PAR LA FRANCE DES FONDS STRUCTURELS EUROPENS :

AMLIORER, SIMPLIFIER, VALUER
291
I - Une gestion des crdits peu efficace et

coteuse
A - Une organisation dfinie par les tats membres
La mise en uvre des crdits europens incombe aux tats
membres ou leurs rgions par lintermdiaire de programmes
oprationnels.
Pour la programmation 2007-2013, la France a mis en place
lorganisation suivante :
- pour le FSE, le ministre charg de lemploi est lautorit de
gestion125 du programme national : il gre directement 15 % des
crdits ; 85 % sont dconcentrs vers les prfets de rgion, qui grent
25 % des crdits et peuvent affecter les 60 % restants des
collectivits ou dautres structures locales, dotes du statut
d organismes intermdiaires , qui choisissent et financent leur
tour les organismes bnficiaires. Outre-mer, les prfets de rgion
sont les seules autorits de gestion des programmes oprationnels
rgionaux ;
- pour le FEDER, lexception de lAlsace126 et du programme
national dassistance technique127, les prfets de rgion sont les
autorits de gestion des programmes oprationnels. Ils ont la
possibilit de dlguer des crdits des collectivits territoriales ou
des organismes intermdiaires (comme la banque publique
dinvestissement, lagence de l'environnement et de la matrise de
l'nergie, etc.).
125
Lautorit de gestion est responsable de la mise en uvre des programmes

europens. Elle est notamment responsable de la programmation des projets, de la
vrification du respect des rgles dligibilit, du contrle du service fait et de
lvaluation de limpact des projets. En outre, lautorit de gestion assure la diffusion
de linformation sur les programmes europens auprs des bnficiaires potentiels et
du grand public.
126
En Alsace, lautorit de gestion est assure par la collectivit rgionale.
127
Lautorit de gestion est assure par le commissariat gnral lgalit des
territoires qui a remplac la DATAR.
Cour des comptes

292
COUR DES COMPTES
Les modes de gestion au sein de lUnion Europenne

Pour le FEDER, huit tats membres - dont la France, les Pays-Bas,
le Royaume-Uni ou lAutriche ont fait le choix, pour la programmation
2007-2013, de programmes oprationnels entirement rgionaliss. Neuf
pays dont lAllemagne, lEspagne et lItalie ont en revanche associ
des programmes oprationnels nationaux et rgionaux.
Le modle de gestion du FSE est plus centralis : tous les tats ont
au moins un programme oprationnel national. Les nouveaux tats
membres, mais galement la Grce, les Pays-Bas et la Sude ont une
programmation totalement centralise. LAllemagne, lEspagne, lItalie et
le Royaume-Uni ont un ou plusieurs programmes oprationnels nationaux
et plusieurs programmes rgionaux, grs par les rgions ou par ltat.
Le choix du mode de gestion ne semble pas dterminant pour les
rsultats obtenus du point de vue du taux de programmation : la France se
situait ainsi au dbut de 2012 en de de la moyenne europenne (68 %
contre 71 % en moyenne). Elle se situait derrire le Royaume-Uni (81 %),
lAllemagne (71 %) et lEspagne (69 %), mais devant lItalie (58 %)128.
B - Une gestion insatisfaisante

1 - Malgr certaines amliorations, la gestion reste pnalise par
la lourdeur et la complexit des procdures
La programmation des crdits FSE a t amliore, une
surprogrammation apparaissant mme au 31 dcembre 2013 (ratio de
109 % entre les crdits programms et les crdits disponibles). Sagissant
du FEDER, la quasi-totalit des crdits tait galement programme la
mme date (95 %).
De mme, aucun dgagement doffice cest--dire une
annulation dfinitive de crdits en raison de dclarations de dpenses
juges insuffisantes par la Commission na t constat au cours de la
programmation 2007-2013, contrairement la priode prcdente.
128
Source : Commission europenne, Rapport Politique de cohsion : rapport

stratgique 2013 concernant la mise en uvre des programmes 2007-2013, avril
2013.
Cour des comptes


293
En revanche, la longueur des dlais dinstruction, de

programmation, dengagement des crdits, de contrle du service fait et
de paiement est un facteur de dcouragement pour les porteurs de projet
et a pour effet de rserver lusage des fonds structurels des oprateurs
bnficiant dune trsorerie suffisante pour leur permettre dattendre leur
versement. Ainsi, le dlai entre le dpt dune demande de financement
du FSE auprs des services de ltat et le versement des fonds est
suprieur seize mois : cinq mois pour linstruction des dossiers, huit
mois pour le contrle du service fait confi pour partie lagence de
services et de paiement (ASP), et plus de trois mois pour le paiement129.
La multiplicit des intervenants contribue expliquer
limportance de ces dlais : pour le FEDER, il existe ainsi dix tapes
entre la demande de fonds par lautorit de gestion et leur versement aux
bnficiaires. Pour les seules quatre premires tapes de la demande de
fonds par lautorit de gestion la rception des fonds verss par lUnion
europenne au ministre des finances , les dlais sont suprieurs quatre
mois. La France devra imprativement rduire ces dlais, conformment
larticle 132 du rglement gnral n 1303-2013 qui prvoit pour la
programmation 2014-2020 que lautorit de gestion veille ce quun
bnficiaire reoive le montant total des dpenses exigibles dues dans son
intgralit et au plus tard 90 jours compter de la date de prsentation de
la demande de paiement par le bnficiaire .
La justification des dpenses est galement une source de
complexit, car les bnficiaires, qui nont pas toujours de comptabilit
analytique, doivent rassembler un grand nombre de pices permettant de
justifier les cots directs et indirects de leur projet. Certes, la Commission
europenne a introduit des mesures de simplification, telles que la mise
en place de cots standards unitaires, ou, pour les oprations dun
montant infrieur 50 000 , de cots forfaitaires dispensant dun recours
aux pices comptables justificatives. Leur application est ce jour
incomplte : ainsi, la forfaitisation applicable aux oprations de moins de
50 000 na pas t mise en uvre pour la programmation 20072013. Par ailleurs, elles risquent de ne pas apporter les bnfices de
simplification attendus.
129
Les dlais de paiement ont toutefois t rduits de 20 jours entre 2010 et 2012.
Cour des comptes

294
COUR DES COMPTES
2 - Les cots de gestion sont parfois suprieurs au montant des

fonds europens verss
Pour le FSE, le cot moyen de gestion par dossier sest lev
dans les services dconcentrs de ltat 2 866 en 2012130. Selon les
estimations de la DGEFP, il a t compris dans les rgions entre 2 000
et 5 000 . Les montants relevs par la Cour varient en fait plus fortement
encore : les cots de la DIRECCTE de Picardie (1 450 ) sont ainsi trois
fois infrieurs ceux de lassociation AGILE La Runion (5 694 ) et
reprsentent moins de 10 % de ceux qui ont t constats pour le
dpartement du Vaucluse (15 756 ).
En gnral, les services de ltat ont des cots de gestion moins
levs que les autres services instructeurs. Ainsi, en Haute-Normandie, le
cot moyen tait en 2011 de 2 921 pour la DIRECCTE, de 8 373 pour
le dpartement de lEure et de 9 254 pour le dpartement de SeineMaritime131. De mme, en Provence-Alpes-Cte dAzur, les cots moyens
de gestion dune demande de financement FSE slevaient en 2011
respectivement 2 514 pour 560 dossiers traits par les services de
ltat et 5 827 pour une moyenne de 22,5 dossiers traits par les plans
locaux pour linsertion par lemploi (PLIE). Si on rapporte les cots de
gestion au montant total des subventions, on observe des variations plus
grandes encore, de 0,28 % pour les services de ltat en Picardie
71,81 % pour le PLIE dArles la fin de 2011.
Pour le FEDER, le cot moyen de gestion dun dossier par les
services de ltat varie entre 3 500 et 8 000 dans les quatre
prfectures de rgion comprises dans lchantillon tudi (HauteNormandie, Midi-Pyrnes, Nord-Pas-de-Calais et Rhne-Alpes). Ces
cots sont partiels ils nincluent pas les frais de fonctionnement courant
130
Il sagit des cots directs (salaires, dpenses de fonctionnement) et indirects

(dpenses de prestations) des seuls services de ltat, lexclusion des organismes
intermdiaires et hors cots dinvestissement ou cots lis aux systmes dinformation
ou aux travaux de certification. Une analyse en cots complets ncessiterait
galement dintgrer les cots lis aux contrles communautaires et nationaux. En
labsence de donnes unifies et qui ne soient pas seulement dclaratives, le calcul du
cot de la gestion des organismes intermdiaires est difficile.
131
Ce dernier explique ce cot lev par la mise en uvre dune procdure dappel
projets avec la demande de bilans annuels et un contrle de la ralisation. Il observe
quun conventionnement annuel, conforme la pratique de la plupart des acteurs de
linsertion, se traduirait par un nombre de dossiers deux fois plus lev et une
diminution du cot de gestion unitaire.
Cour des comptes


295
des services , et ne prennent pas en compte la nature des dossiers traits,

alors que, par exemple, le cot de gestion dun grand projet
dinfrastructure nest pas quivalent celui de linstallation dune
olienne individuelle. Les prfectures de rgion qui ont fait le choix de
dlguer une partie de lactivit dinstruction aux prfectures de
dpartement (Midi-Pyrnes et Rhne-Alpes) sont celles qui prsentent
les cots de gestion les moins levs.
Les montants des projets financs par le FEDER varient
fortement dune opration lautre. Ainsi, lors du contrle de la Cour, le
montant des oprations finances par le FEDER variait entre 2 000 et
3,80 M en Midi-Pyrnes et entre 2 000 et 6,90 M en Rhne-Alpes.
Le cot de gestion dune demande de subvention peut ainsi reprsenter
une partie importante de celle-ci, voire lui tre suprieur. Cest le cas par
exemple dun projet relatif la mise en place dun rseau haut dbit dans
une commune de moins de 150 habitants pour lequel la subvention
FEDER tait de 2 500 .
Pour lavenir, une meilleure mesure des indicateurs de cot devra
tre assure au niveau national et rgional, travers le nouveau systme
dinformation et de suivi des fonds europens dont la livraison
interviendra en 2016. Les projets dont le cot dexamen prvisionnel
apparatrait disproportionn par rapport au montant de laide demande
devraient tre carts.
3 - Limpact des actions est insuffisamment valu

a) Les indicateurs restent trop nombreux
Dans son insertion au rapport public 2006, la Cour avait not pour
la programmation 2000-2006 la faiblesse de la dmarche dvaluation et
le caractre insatisfaisant du suivi des actions cofinances par le FSE.
Dans son rapport public 2012, elle avait constat que la France avait, pour
la programmation suivante, mieux structur sa dmarche dvaluation de
limpact des crdits, des objectifs quantifis tant dsormais fixs,
accompagns dindicateurs de contexte, de ralisation et de rsultats. La
Cour notait toutefois que le grand nombre des indicateurs de rsultats, par
rapport aux autres tats membres de lUnion europenne, rendait confuse
la lecture qui pouvait tre faite de lexcution de la programmation.
Cour des comptes

296
COUR DES COMPTES
Les indicateurs relatifs aux crdits du FSE, regroups par axe

oprationnel, sont en effet trop nombreux : au nombre de 24, ils ne
permettent pas une vue densemble de lefficacit des dispositifs.
Objectifs et indicateurs de rsultats FSE en Sude
Les objectifs et les indicateurs de rsultats se caractrisent en Sude
par leur simplicit. Le programme oprationnel national FSE compte ainsi
seulement deux priorits : les salaris, avec un cofinancement des actions
limit ltat, et les demandeurs demploi, avec un cofinancement largi
aux collectivits locales.
Les indicateurs de rsultats sont au nombre de quatre seulement : le
nombre de bnficiaires des actions ayant repris un emploi ou une
formation initiale ; le nombre de ceux qui ont amlior leur capacit
accder lemploi ou qui ont fait lobjet dune prise en charge diffrente
90 jours aprs la fin de laction FSE.
Les indicateurs FEDER sont galement trop nombreux et de

surcrot mal renseigns. Aux 41 indicateurs europens, se superposent, du
fait de la gestion assure par la France, deux strates dindicateurs
nationaux et une strate dindicateurs locaux. Certaines prfectures avaient
ainsi prvu de suivre au dbut de la programmation jusqu 200
indicateurs au total, et jusqu 20 par dossier.
Dans ces conditions, lexploitation des indicateurs est ardue,
dautant quaucun guide mthodologique ne les dfinit de faon
suffisamment prcise. Ainsi, lindicateur emplois directs bruts crs
est tantt interprt comme le nombre demplois sauvegards grce au
financement europen, tantt comme le nombre demplois
supplmentaires quil gnre. Son exploitation nest donc pas possible car
il nest pas renseign de manire homogne par les services instructeurs.
Grce un travail men avec les services instructeurs et des
sessions internes de formation, particulirement en Rhne-Alpes et en
Midi-Pyrnes, les prfectures ont rduit le nombre des indicateurs,
amlior leur prcision et les ont intgrs dans des tableaux de bord
exploitables simplement. Au niveau national, cependant, le
renseignement des indicateurs par les services instructeurs demeure
insatisfaisant, en raison de leur complexit qui interdit un examen de
limpact concret des projets financs. Ainsi le guide des indicateurs
nationaux destin aux services instructeurs en Pays de la Loire comporte
128 pages.
Cour des comptes


297
b) Le pilotage par la performance est absent

Au-del de leur nombre, la qualit des indicateurs soulve
certaines difficults : le lien de causalit entre les oprations finances et
la valeur de certains indicateurs apparat tnu, par exemple pour les
indicateurs nombre dhabitants dans le massif des Pyrnes et
nombre de kilomtres de voies navigables exploites .
Plus gnralement, le pilotage effectu partir dindicateurs en
trop grand nombre ou de mauvaise qualit nest pas possible : leur suivi
est formel et ne donne pas lieu une rvision de la programmation.
Lexemple du FSE illustre cette faiblesse de lintrt port aux
rsultats obtenus. Pour lensemble du programme oprationnel national,
3,87 millions de personnes ont bnfici en France entre 2007 et 2012
dune action finance par le Fonds social europen, si lon prend en
compte les actions acheves ou ayant fait lobjet dun contrle du service
fait. Il sagit majoritairement de demandeurs demploi, disposant en
moyenne dun faible niveau de qualification132. Lindicateur relatif aux
sorties positives identifies, qui reprsente prs de 29 % des bnficiaires,
pourrait tre interprt comme un rsultat encourageant, dans un contexte
conomique difficile. Pour autant, ces rsultats doivent tre relativiss. La
sortie positive identifie dune action FSE ne signifie en effet un
vritable accs lemploi que pour 15,1 % des bnficiaires : dans les
autres cas, il sagit de retours en formation scolaire (1 %), de
valorisations des acquis de lexprience (VAE) (1,4 %), de formations
(9,1 %) ou de contrats aids (2,3 %). Le bnficiaire de laction poursuit
en fait un parcours dinsertion en demeurant, le plus souvent, dpendant
de dispositifs publics.
C - La dispersion des actions du FSE

1 - Le nombre de priorits retenues reste trop lev
Pour la priode 2007-2013, le programme oprationnel national
du FSE a t dclin selon cinq axes dintervention, dont trois axes
132
On observe, depuis la crise de 2008, une prsence plus grande de personnes

diplmes (par exemple, en Haute-Normandie).
Cour des comptes

298
COUR DES COMPTES
principaux : ladaptation des travailleurs et des entreprises aux mutations

conomiques ; lamlioration de laccs lemploi des demandeurs
demploi ; le renforcement de la cohsion et de linclusion sociale et la
lutte contre les discriminations133. En ralit, chaque axe se dcline en
douze mesures et trente-et-une sous-mesures. De ce fait, la DGEFP a
constat qu aucun choix vritable navait pu tre fait pour une
utilisation efficace du FSE malgr une volont initiale des pouvoirs
publics La trop grande diversit des actions finances a galement nui la
visibilit de laction du FSE et lvaluation de la valeur ajoute de son
intervention . titre de comparaison, entre 2007 et 2013, lAngleterre a
poursuivi seulement deux objectifs : les chmeurs et les personnes trs
loignes du march de lemploi.
2 - Les gestionnaires et les bnficiaires sont trop nombreux

a) Plus de 200 organismes intermdiaires grent les crdits du FSE
Lors de la programmation 2007-2013, 85 % des crdits taient
dconcentrs vers les prfets de rgion, ceux-ci pouvant leur tour en
affecter jusqu 60 % aux collectivits rgionales et dpartementales, aux
plans locaux pour linsertion par lemploi (PLIE) et aux organismes
paritaires collecteurs agrs (OPCA), qui pouvaient tre dots du statut
d organisme intermdiaire 134. Cette possibilit sest traduite par la
multiplication des chelons de gestion du programme. Cest ainsi quau
dbut de la programmation, plus de 300 organismes intermdiaires taient
agrs en mtropole, dont 22 rgions, 57 dpartements, 38 OPCA, 180
PLIE et une trentaine dautres organismes. Certes, leur nombre a t
rduit par le regroupement de certains PLIE et par une fdration de
laction des OPCA par le Fonds paritaire de scurisation des parcours
professionnels (FPSPP), mais il restait encore en fin de priode environ
200 organismes intermdiaires, dont 53 dpartements et 77 PLIE.
133
Les deux autres axes traitent, lun de linnovation et de ladaptation pdagogique,

lautre, de lassistance technique.
134
Lorganisme intermdiaire a la responsabilit de la gestion des crdits qui lui sont
attribus par voie de subvention globale et quil peut utiliser, soit pour assurer le
financement de ses propres actions, soit pour cofinancer des actions dautres
organismes. Il exerce les responsabilits de lautorit de gestion, en particulier dans le
domaine du contrle du service fait.
Cour des comptes


299
Certaines rgions sont parvenues resserrer leur dispositif : ainsi,

en Rhne-Alpes, le nombre dorganismes a t rduit 14. En revanche,
en Provence-Alpes-Cte dAzur, la diminution de leur nombre a t plus
limite : la rgion en a conserv dix-sept, dont la rgion (formation), trois
dpartements (insertion), deux agglomrations (zones urbaines sensibles),
trois associations et huit PLIE. Le nombre des organismes intermdiaires
est en fait li lintervention des collectivits territoriales, et les rivalits
expliquent souvent la lenteur des regroupements. Ainsi, le PLIE dArles,
dans les Bouches-du-Rhne, ne souhaite pas rejoindre celui de Marseille,
dix fois mieux dot, car il redoute dtre absorb.
Certains organismes intermdiaires sont de taille trs modeste.
En Rhne-Alpes, le PLIE Uni-Est fdre quatorze communes et une
communaut de communes de lagglomration lyonnaise, soit 450 000
habitants : le FSE reprsente environ 3 M pour environ 5 000
bnficiaires en parcours dinsertion chaque anne. linverse, le
micro PLIE du Forez gre environ 300 000 de crdits FSE pour 355
personnes en insertion.
Cette dispersion de la gestion est une spcificit franaise en
Europe.
Le Royaume-Uni et les organismes intermdiaires
En cosse, en Irlande du Nord et au Pays de Galles, lautorit de
gestion du FSE appartient au gouvernement local, qui lattribue directement
un service distinct (Irlande du Nord) ou commun aux autres fonds europens
(Pays de Galles) : il ny a donc pas dorganismes intermdiaires.
En Angleterre, qui recueille les deux-tiers des crdits, le ministre
du travail et des pensions est lautorit de gestion du FSE. Les organismes
intermdiaires sont au nombre de huit seulement : trois agences nationales et
cinq collectivits ou organismes locaux.
La Cour incite poursuivre la rduction du nombre dorganismes

intermdiaires, dautant plus que, pour la programmation 2014-2020, les
conseils rgionaux pourront choisir leur tour de dlguer des crdits
pour leurs programmes oprationnels135
135
Les PLIE pourront continuer tre organismes intermdiaires, la double
condition davoir le caractre de pivot et de contractualiser leurs relations avec les
conseils gnraux.
Cour des comptes

300
COUR DES COMPTES
b) Les crdits sont verss prs de douze mille organismes bnficiaires

Dans le rapport public annuel 2012, la Cour constatait que, dans
la programmation 2000-2006, plus de 9 000 organismes avaient t aids
au titre de lobjectif 3 et que la moiti dentre eux avait reu une aide
infrieure 50 000 , cofinancements nationaux compris. Elle soulignait
que cet parpillement des organismes bnficiaires constituait un facteur
de cot pour la gestion, mais galement de risque, compte tenu de la
complexit des rgles relatives la justification de lemploi des crdits
europens. Or, entre 2007 et 2013, le nombre dorganismes bnficiaires
a augment dun tiers, passant prs de 12 000, dont la moiti pour
moins de 50 000 .
En revanche, cette problmatique concerne moins le FEDER : le
montant moyen dun projet programm a fortement progress sur la
programmation 2007-2013 par rapport la priode 2000-2006, en passant
de 127 000 204 000 , ce qui traduit un moindre saupoudrage des
crdits.
La Cour considre que les bnficiaires doivent tre slectionns
avec une plus grande rigueur, y compris par la fixation de seuils de
recevabilit des projets.
D - La gestion non matrise des plans de reprise du

FEDER
1 - Le taux derreur franais a souvent t suprieur au plafond
admis
Conformment aux rgles europennes, les contrles, nationaux
comme europens, interviennent majoritairement aprs le versement des
crdits du FEDER. Ils sont parfois redondants, une mme opration
pouvant tre contrle jusqu sept fois, dans certains cas plusieurs
annes aprs sa ralisation.
Lorsquune erreur, intentionnelle ou non, est dcele, celle-ci
est traite :
- soit comme une erreur occasionnelle : il est alors considr que seule
lopration contrle a t affecte par lerreur dcele ;
Cour des comptes


301
- soit comme une erreur systmique : dans ce cas, il est considr que
lerreur identifie a affect la totalit des oprations de mme nature
que celle qui a t contrle. Ce peut tre le cas lorsquune dpense a
t considre tort comme ligible au financement du FEDER ou
lorsque les rgles de concurrence de lUnion europenne nont pas
t appliques. Cette situation emporte une consquence : un plan
daction rgional ou national doit tre mis en place.
Au cours de la programmation 2007-2013, la France a dpass
plusieurs reprises le taux derreur de 2 %, plafond admis par la
Commission europenne. Tel a t notamment le cas en 2011 et 2012
(taux derreur de 4,43 % et 4,69 %, avant mesures correctrices). Ces
dpassements ont entran deux interruptions totales de versement des
fonds la France : lune de six mois en 2012, la seconde de trois mois en
2013.
La France nest pas le seul pays connatre des taux derreur
significatifs
LEspagne (6,2 %) et le Royaume-Uni (4,4 %) ont enregistr en
2013 des taux derreur, avant mesures correctrices, suprieurs celui de
la France. En revanche, lItalie (1,3 %) et lAllemagne (1,6 %) ont t
bien plus performantes.
La France a fait le choix deffectuer ses contrles partir dun
chantillon national puis dextrapoler les rsultats pour aboutir un taux
national derreur. Cette mthode peut conduire des interruptions
nationales de versement des crdits du FEDER par lUnion europenne,
alors mme que certaines rgions franaises se situent en de du taux
derreur admis de 2 %.
La France a reu 31 lettres davertissement ou dinterruption de
paiement en 2013, soit deux fois moins quen 2012 (64). Ce total reste
toutefois nettement plus lev que celui de lAllemagne ou de lItalie (10
en 2013), du Royaume-Uni (15) ou de lEspagne (23). La France reste en
revanche moins concerne par les lettres de pr-suspension136 que dautres
pays europens : elle nen a reu que deux en 2013 contre quatre pour
lEspagne, huit pour lAllemagne, neuf pour lItalie et 13 pour le
Royaume-Uni137.
136
La suspension est ltape qui suit linterruption des paiements lorsque les
dficiences nont pas t corriges.
137
Sources : rapports annuels de la DG Regio de la Commission europenne.
Cour des comptes

302
COUR DES COMPTES
2 - Les mesures correctrices ont t mises en place tardivement

Au regard de cette situation les mesures correctrices ou les plans
daction ont t mis en place tardivement et de manire dsordonne. Le
partage des responsabilits entre les parties prenantes (DATAR,
ministres et commission interministrielle de coordination des contrles)
na pas t suffisamment prcis : chacune dentre elles a tour tour
lanc, puis gr des plans dactions138.
Par ailleurs, bien que la rglementation europenne soit
complexe et sujette interprtation, la majorit des difficults lorigine
des plans dactions auraient pu tre anticipes : la Cour des comptes
europenne relevait139 ainsi que dans 56 % des cas derreur les autorits
des tats membres disposaient dinformations suffisantes pour corriger
les irrgularits.
Si les erreurs les plus frquemment commises par la France sont
les mmes que dans la majorit des autres pays de lUnion (financement
de dpenses non-ligibles, non-respect de la rglementation sur les
marchs publics ou les aides dtats), il ressort nanmoins quen adoptant
des rgles dligibilit plus contraignantes que celles de lUnion, la
France a elle-mme favoris la survenue derreurs.
La conduite des plans daction a fortement mobilis les quipes
des prfectures et des organismes qui avaient reu une dlgation de
gestion. Plus de 6 100 oprations ont ainsi d tre rexamines entre les
annes 2009 et 2013 avec le risque, pour les bnficiaires, de se voir
demander le remboursement des fonds qui leur avaient t accords. Cette
situation est dautant plus problmatique que le dispositif de rcupration
des indus na pas fait lobjet dinstructions claires au plan national. Ce
nombre doprations nest en outre pas exhaustif, car le systme
dinformation les recensant ntait que partiellement renseign dans
plusieurs rgions (en Corse, Lorraine, le-de-France et Midi-Pyrnes
notamment).
138
La question des erreurs et des mesures correctrices, que la Cour avait souligne
dans son insertion au rapport public de 2012 relative au FSE, a en revanche t
anticipe par la DGEFP. Cinq corrections forfaitaires ont t appliques pour
remdier aux dfaillances du systme de gestion et de contrle releves par les
autorits daudit, afin de ramener le taux derreur constat en dessous du plafond
prcit et dviter ainsi une suspension des paiements.
139
Rapports annuels relatif lexercice 2012.
Cour des comptes


303
Localement, les services gestionnaires attendent en outre trop

longtemps des instructions. La responsabilit du pilotage national de la
gestion des erreurs ou de leur anticipation reste encore prciser. Sur les
quatre plans dont la ncessit est apparue entre 2010 et 2012, deux
seulement avaient abouti en mai 2014.
3 - Les consquences financires ont t lourdes

Dceles tardivement, les erreurs ont des consquences
pnalisantes pour le bnficiaire lorsquelles conduisent lui imposer le
remboursement de laide, alors mme que la responsabilit peut ne lui
incomber que trs partiellement. Ces remboursements sont trs dissuasifs
pour les petites entreprises et limage de lEurope, tenue pour responsable
des difficults, en ptit.
Les corrections financires, qui correspondent aux montants des
fonds indment verss, ont atteint 6 M en 2011 pour le FEDER. Elles
devaient atteindre en 2013 plus de 30 M. En outre, 67 M de crdits
verss taient considrs en 2013 comme potentiellement entachs
derreurs et donc susceptibles de devoir tre rembourss ultrieurement
lUnion europenne.
Pour la programmation 2014-2020, la dcentralisation de la
gestion des fonds du FEDER saccompagnera dune volution de la
mthode dchantillonnage pour les contrles franais : les oprations
seront dsormais contrles au niveau rgional et non plus national.
Ainsi, une rgion dont le taux derreur est infrieur 2 % ne subira plus,
comme au cours de la programmation actuelle, dinterruption du
versement des fonds FEDER en raison derreurs ralises par dautres
rgions.
La Cour considre quil est indispensable de rduire les dlais de
mise en uvre des plans daction et de dfinir des mthodes
oprationnelles pour traiter les erreurs systmiques. Il est par ailleurs
ncessaire de mieux prvenir les erreurs plutt que dintervenir a
posteriori, ce qui suppose de stabiliser le personnel charg de grer les
fonds structurels et damliorer sa formation, ainsi que son soutien
juridique, de mme que pour les bnficiaires.
Cour des comptes

304
COUR DES COMPTES
II - Des conditions runir pour russir la

programmation 2014-2020
Pour la programmation 2014-2020, la cration de la nouvelle
catgorie des rgions en transition , dont le PIB est compris entre 75 %
et 100 % de la moyenne europenne, permettra la France daugmenter
le montant des crdits dont elle bnficiera et qui seront ports environ
16 Md. La France a fait valoir avec succs que la faible croissance
conomique de ses rgions mtropolitaines, compare au dynamisme des
nouveaux tats membres, avait dgrad leur position relative : dix rgions
franaises ont t classes dans cette nouvelle catgorie140.
Lanalyse de lexcution de la programmation 2007-2013 montre
que la russite de la programmation 2014-2020 ncessite une
dcentralisation russie de lorganisation de la gestion, une unification
des systmes dinformation et un renforcement de lvaluation des
actions.
A - Accomplir la dcentralisation de la gestion

Larticle 78 de la loi du 27 janvier 2014 de modernisation de
laction publique territoriale et daffirmation des mtropoles dispose que
ltat peut confier aux rgions tout ou partie de la gestion des fonds
europens pour la priode 2014-2020, soit en qualit dautorit de
gestion, soit par dlgation de gestion. Le mme article prvoit que
l'autorit de gestion peut confier par dlgation de gestion aux
dpartements, aux collectivits et aux organismes chargs du pilotage des
PLIE, qui en feraient la demande, tout ou partie des actions relevant du
fonds social europen.
140
LAuvergne, la Basse-Normandie, la Corse, la Franche-Comt, le LanguedocRoussillon, le Limousin, la Lorraine, le Nord - Pas-de-Calais, la Picardie et PoitouCharentes.
Cour des comptes


305
1 - La gestion du FSE est dsormais partage entre ltat et les

rgions
Pour la programmation 2014-2020, la gestion du FSE sera
partage entre ltat (65 %) et les rgions (35 %). Un programme
oprationnel national emploi-inclusion , dont la DGEFP est le chef de
file, coexiste ainsi avec vingt-sept programmes oprationnels rgionaux
communs FEDER-FSE investissement pour la croissance et lemploi .
Pour le programme national, la France a choisi quatre priorits :
laccs lemploi pour les demandeurs demploi et les personnes
inactives, ladaptation au changement des travailleurs et des entreprises,
la modernisation des institutions du march du travail et linclusion
active. Une autre priorit relative lintgration durable des jeunes sur
le march du travail a t ajoute dans le cadre dun second programme
national dot de 310 M, mettant en uvre linitiative prise en 2013 par
le Conseil europen pour lemploi des jeunes.
Dans larchitecture ainsi dfinie, ltat et les rgions pourront
intervenir conjointement, par exemple dans la lutte contre le dcrochage
scolaire, la cration dentreprises ou la politique de la ville. Dautre part,
les conseils gnraux qui le souhaitent pourront obtenir de ltat une
dlgation de gestion pour les crdits cofinanant des actions dinsertion.
Selon une dclaration commune entre ltat et les dpartements en date
du 22 octobre 2012, la moiti de lenveloppe gre par ltat sera
reverse aux dpartements en vue de la mise en uvre dune stratgie
emploi-inclusion . Enfin, les PLIE conserveront la possibilit dtre
dlgataires de gestion.
Cette organisation complexe pourrait entraner des risques de
juxtaposition de stratgies concurrentes sur des sujets o les comptences
de ltat et des rgions sappliquent simultanment, comme lducation
ou la formation tout au long de la vie. Cette ventualit nest pas
hypothtique, ainsi que le montre lexemple de certains tats membres :
ainsi, au cours de la programmation 2007-2013, lEspagne a cumul,
ct des trois programmes oprationnels nationaux pour la lutte contre la
discrimination, ladaptabilit et lemploi, lassistance technique et la
coopration transrgionale grs par le ministre de lemploi et de la
scurit sociale, dix-neuf programmes portant sur les mmes thmes et
anims par les communauts autonomes.
Cour des comptes

306
COUR DES COMPTES
2 - La gestion du FEDER est totalement dcentralise vers les

rgions
Dans le dispositif retenu pour la programmation 2014-2020, la
gestion du FEDER est trs largement dcentralise : les rgions grent
directement lensemble des fonds du FEDER. Deux exceptions sont
prvues : ltat continue de grer un programme national dassistance
technique commun au FSE et au FEDER et ltat peut se substituer aux
rgions pour grer les fonds ddis aux massifs montagneux et aux
fleuves lorsque les collectivits intresses ne se seront pas accordes sur
une collectivit chef de file.
En revanche, pour le FEDER comme pour le FSE, le choix de la
stabilit a prvalu pour le contrle des dpenses et pour le versement des
aides. La direction rgionale des finances publiques (DRFIP) certifie les
dpenses ralises. La commission interministrielle de coordination des
contrles des fonds structurels europens (CICC) audite lutilisation des
fonds : laugmentation du nombre des autorits de gestion lamnera
travailler sur des chantillons rgionaux.141
Larticle 78 de la loi du 27 janvier 2014 de modernisation de
laction publique territoriale et daffirmation des mtropoles prvoit que
les collectivits gestionnaires de fonds europens supportent le cot des
corrections et des sanctions financires mises la charge de l'tat par les
institutions europennes : pour autant, aucun dcret ne prvoit ce jour
les mcanismes par lesquels ltat pourrait se retourner contre les
collectivits.
3 - Les modalits pratiques de cette dcentralisation restent

prciser
Compte tenu de lampleur de ces rformes, la russite dexcution
de la nouvelle programmation 2014-2020 sera tributaire de plusieurs
facteurs essentiels :
- le transfert effectif des comptences acquises par les personnels des
services dconcentrs de ltat vers ceux des rgions ;
141
En Allemagne, chaque Land dispose de sa propre autorit daudit.
Cour des comptes


307
- les moyens dont disposera la commission interministrielle de

coordination des contrles, qui devra dsormais auditer
des chantillons rgionaux doprations ;
- les modalits concrtes de mise en uvre par ltat, en cas de
besoin, dune ventuelle action rcursoire lencontre des
collectivits rgionales qui seront les autorits de gestion du FEDER
et du FSE.
Les dispositions permettant de sassurer que ces conditions sont
actuellement runies font actuellement encore dfaut.
B - Amliorer les outils

1 - La transition vers SYNERGIE devra faire lobjet dune
attention particulire
Un nouveau systme dinformation dit SYNERGIE, compatible
avec larchitecture de gestion de la programmation 2014-2020, doit entrer
en service en 2016. Son financement sera assur principalement par le
programme national dassistance technique EUROPACT (46,80 M),
commun au FEDER et au FSE, par les rgions (4,90 M), par les contrats
de projet entre ltat et les rgions (2,20 M), et par le programme
Solidarit (1,00 M). Lensemble des dossiers des projets relevant des
programmes oprationnels nationaux sont dores et dj dmatrialiss
Une gestion attentive de la transition vers le nouveau systme
dinformation simpose. Celui-ci devra en effet rendre possible le calcul
des cots de gestion, y compris ceux des organismes intermdiaires, de la
certification et du contrle. Cet enjeu est dautant plus important pour la
programmation 2014-2020 que les tats membres devront, au niveau
ministriel, certifier annuellement les comptes la Commission
europenne et rendre compte de leurs performances en termes de
ralisations et de rsultats : des indicateurs communs tous les tats
membres devront tre renseigns.
2 - Les instruments dvaluation doivent tre redfinis

Pour la programmation 2014-2020, le rglement europen propre
au FSE numre quarante-quatre indicateurs communs de ralisation et de
Cour des comptes

308
COUR DES COMPTES
rsultat qui devront tre obligatoirement renseigns par tous les tats
membres, au niveau de chaque priorit dinvestissement du programme .
La rduction souhaitable du nombre des indicateurs na donc pas t
engage, dautant que la DGEFP a prcis quen cas de ncessit, pour
rendre compte du changement attendu , un indicateur sera ajout par
objectif spcifique.
Le rglement europen relatif au FEDER prvoit galement
quarante indicateurs. Pour les indicateurs nationaux, il serait souhaitable,
comme la propos le commissariat gnral lgalit des territoires, de
combiner des indicateurs de comptage (nombre de bnficiaires, etc.) et
de capacit (quantit dnergie supplmentaire produite, etc.), dont la
lecture combine permettrait une analyse quantitative et qualitative. Il
serait galement ncessaire de supprimer les indicateurs dapprciation
subjectifs (par exemple : caractre innovant ou non ), dautant plus
quil est quasiment impossible de les exploiter.
Pour le FEDER comme pour le FSE, ainsi que la recommand la
Commission, les cots de gestion devraient figurer parmi les indicateurs
suivis. Par ailleurs, dans tous les cas, les indicateurs devraient galement
tre utiliss pour le pilotage par les autorits de gestion.

Alors que les finances publiques sont soumises de fortes
contraintes, la France doit se donner les moyens du meilleur emploi de
ces crdits. Ils doivent financer au moindre cot des actions prcisment
identifies comme prioritaires et dont lefficacit doit tre
systmatiquement value.
La dcentralisation, partielle ou totale, de la gestion des fonds
europens pour la programmation 2014-2020 constitue un changement
majeur. Les rgions devront veiller mettre en uvre les procdures
ncessaires la bonne gestion de ces fonds grce des indicateurs
pertinents et un vritable pilotage par la performance.
Cette meilleure capacit dvaluation doit en outre saccompagner
dune simplification gnrale de lorganisation de la gestion des fonds
structurels, dune matrise plus rigoureuse des cots, dune slection plus
exigeante des projets et dune professionnalisation accrue des agents.
La programmation 2014-2020 introduit en effet, tant pour le FSE
que pour le FEDER, un nouveau mcanisme : la rserve de performance,
pour laquelle 6 % des fonds FEDER et FSE seront gels jusquen 2019,
soit prs dun milliard deuros pour la France. Or, ces crdits ne
Cour des comptes


309
pourront tre dbloqus que si les performances attendues sont atteintes

par les diffrents programmes oprationnels.
Ds lors, la Cour formule les six recommandations suivantes qui
visent permettre datteindre cet objectif :
1. concentrer les actions sur un nombre rduit de priorits ;
2. clarifier le rle respectif des gestionnaires nationaux et
locaux des diffrents programmes oprationnels pour la
mise en uvre des plans daction ;
3. valuer les cots de gestion globaux et par gestionnaire de
programme ;
4. rduire le nombre des organismes intermdiaires ;
5. amliorer la formation et laccompagnement juridique des
agents chargs de la gestion, ainsi que des bnficiaires, afin
de diminuer le risque derreur ;
6. diminuer le nombre dindicateurs de rsultats et mettre en
uvre des procdures permettant leur utilisation effective pour
le pilotage des actions.
Cour des comptes

Cour des comptes

Rponse
Rponse du Premier ministre .................................................................. 312
Cour des comptes

312
COUR DES COMPTES
RPONSE DU PREMIER MINISTRE

S'agissant du FEDER, la Cour relve que les rgles dligibilit
nationales, plus strictes que celles fixes au niveau communautaire,
seraient l'origine de nombreuses erreurs et ont ncessit la mise en
uvre de plans de reprise. Il convient de rappeler que les rglements
europens disposent que les rgles d'ligibilit des dpenses sont tablies
au niveau national par les tats membres, sous rserve des exceptions
prvues dans les rglements spcifiques FEDER et FSE. Ainsi le dcret
n 2007-1303 du 3 septembre 2007 fixant les rgles nationales
d'ligibilit des dpenses des programmes cofinancs par les fonds
structurels pour la priode 2007-2013 prcise les rgles gnrales aux
deux fonds, les rgles particulires au FEDER et celles relatives au FSE.
Cet encadrement, opposable aux tiers, avait pour but de rpondre au
principe de subsidiarit des tats membres. Ce dispositif, ayant fait ses
preuves, n'a pas t remis en question au niveau communautaire et a t
reconduit pour la programmation 2014-2020.
Cependant, il parat utile de prciser que la mauvaise application
de la rglementation europenne ou de la rglementation nationale, en
particulier, celles des aides dtat ou des marchs publics est l'origine
de la plupart des plans de reprises mis en place suite la dtection des
erreurs systmiques lors des audits menes par la Commission. Les dlais
de mise en uvre des plans de reprise, considrs comme trop longs par
la Cour, sont lis aux changes avec les instances communautaires afin
de se mettre d'accord sur le cadre prcis du plan de reprise des
oprations. Comme la not la Cour, ces plans mobilisent normment de
moyens et ont tous pour effet de corriger les erreurs systmiques
dtectes et de limiter, ainsi, les corrections financires qui peuvent s'en
suivre. Nanmoins, en vue d'amliorer la connaissance des rgles sur les
aides dtat et celles relevant des marchs publics, des formations ont t
mises en place et rendues obligatoires par les textes rglementaires pour
amliorer la gestion des fonds. Ce point est relev, galement, par la
Cour des comptes europenne dans son dernier rapport annuel paru en
novembre 2014 puisqu'elle value un taux d'erreur autour de 5 % au
niveau de l'Union europenne, relevant en particulier d'une mauvaise
application des rgles de marchs publics.
La multiplicit des contrles repose largement sur l'application
des rgles communautaires qui visent permettre au Parlement europen
et au Conseil de s'assurer de la rgularit et la lgalit de dpenses
publiques tant des fonds communautaires que des crdits publics
nationaux.
Cour des comptes


313
Concernant le partage de responsabilit entre les intervenants

dans la mise en uvre des mesures correctrices, il convient de rappeler
que, pour la priode 2007-2013, le ministre de l'intrieur avait la
responsabilit financire des crdits du FEDER, le Commissariat gnral
l'galit des territoires (ex-DATAR) apportant un appui juridique. C'est
dans ce cadre que les instructions concernant les plans de reprise ont t
signes par le ministre de l'intrieur et parfois, cosignes par la DATAR,
lorsque celle-ci accompagnait le ministre de l'intrieur et intervenait
dans la dfinition des instructions relatives au plan de reprise.
La Cour relve galement que les taux d'erreurs, issus des
rapports annuels de contrle (RAC) en 2011 et 2012, ont t suprieurs
aux taux plafonds admis de 2% et ont entran une interruption des
paiements du FEDER. En 2014, bien que le taux d'erreur du RAC 2013
soit suprieur 2%, les autorits franaises ont apport les garanties
ncessaires la Commission quant aux mesures correctives prendre. il
en rsulte quaucune interruption des paiements n'est intervenue pour les
programmes oprationnels du FEDER.
S'agissant de l'exploitation des indicateurs pour l'valuation, un
guide mthodologique apportant des dfinitions prcises sur ces
indicateurs a t cofinanc par le programme Europact et mis jour
diverses reprises.
La Cour fait observer que la gestion du FEDER est totalement
dcentralise vers les rgions, mais que, dans des cas prcis, l'tat peut
se substituer la rgion. Sur ce point, il convient de rappeler que, y
compris pour les programmes interrgionaux, les rgions sont autorits
de gestion. En revanche, l'tat est autorit de gestion pour les
programmes FEDER Mayotte, en Guadeloupe, pour Saint-Martin et
pour les programmes FSE pour La Runion et la Guyane. il est
ncessaire de rappeler que la gestion des fonds est partage avec la
Commission et que l'tat qui reste responsable de la bonne utilisation des
fonds doit s'assurer de leur bonne mise en uvre ainsi que de leur
contrle.
Enfin, il convient d'observer que, pour la priode 2014-2020, la
France a reu 16 milliards d'euros qui se rpartissent ainsi : 14,4
milliards d'euros pour les programmes FEDER - FSE en faveur de
l'objectif de la croissance et l'emploi, 1,1 milliards d'euros du FEDER
pour l'objectif de coopration europenne territoriale et, enfin un
prlvement de 500 millions d'euros affect au programme spcifique
d'aides aux plus dmunis. L'analyse de la Cour porte sur les
14,4 milliards.
Cour des comptes

314
COUR DES COMPTES
Pour le FSE, la Cour souligne les progrs raliss depuis son

prcdent rapport en matire de programmation et de consommation des
crdits. Elle relve toutefois la lourdeur et la complexit persistante des
procdures, le montant lev des cots de gestion et la dispersion trop
importante des actions du FSE.
La Cour formule six recommandations qui sont partages par le
Gouvernement.
L'architecture de gestion et la stratgie de la nouvelle
programmation 2014-2020 du Fonds social europen et du Fonds
europen de dveloppement rgional permettront d'apporter plusieurs
amliorations significatives.
Afin de rpondre la stratgie Europe 2020 de l'Union
europenne en faveur d'une croissance intelligente, durable et inclusive,
une plus grande concentration thmatique des crdits a t voulue par la
Commission europenne, le Conseil et le Parlement europen pour
permettre un meilleur cadrage stratgique des interventions des Fonds.
La programmation 2014-2020 porte sur 11 objectifs thmatiques et 80 %
des crdits seront concentrs sur 4 priorits d'investissement au choix des
autorits de gestion dans le cadre de leur programme. Elles porteront
pour le FEDER sur le renforcement de la recherche, du dveloppement et
de l'innovation (objectif thmatique n1), l'amlioration des technologies
de l'information et de la communication et leur utilisation (objectif
thmatique n 2), le renforcement de la comptitivit des PME (objectif
thmatique n 3) et le soutien pour la transition vers une conomie
faible mission de carbone (objectif thmatique n 4). Pour le FSE, les
objectifs sont la promotion d'un emploi durable et de qualit (objectif 8),
la promotion de l'inclusion sociale et de la lutte contre la pauvret
(objectif 9) et l'investissement dans l'ducation, la formation et la
formation professionnelle et l'acquisition tout au long de la vie (objectif
11). Cette concentration sur certains objectifs s'opre de manire
diffrencie selon les rgions et se dcline selon quelques priorits
d'investissement dans chacun de ces domaines, selon les rgles
spcifiques chaque Fonds.
Concernant la concentration du nombre de bnficiaires, les
rglements intrieurs des comits de suivi peuvent fixer un seuil minimal
de cot des projets ligibles. Ceci devrait permettre de rationaliser la
gestion des crdits sans amoindrir la capacit financer des projets
innovants.
S'agissant de la clarification du rle des acteurs, les autorits en
charge de la gestion, de la certification et de l'audit des fonds europens
Cour des comptes


315
et les administrations centrales ont, depuis plus de deux ans, uvr

l'laboration de nouvelles rgles qui prcisent les relations entre les
diffrents acteurs pour la priode 2014-2020. Celles-ci ont t intgres
dans l'accord de partenariat entre la France et la Commission
europenne, adopt par cette dernire le 8 aot 2014 et dans les
programmes oprationnels, adopts ou en cours d'adoption dans les
textes nationaux ainsi que dans le vade-mecum sur la gouvernance,
valid au sein du comit tat-Rgions dans sa formation interfonds , le
1er octobre 2014.
La rationalisation du nombre d'organismes intermdiaires pour le
FSE sera engage. Ce nombre devrait passer de prs de 300 dans la
programmation 2007-2013 environ 120 dans la programmation 20142020. Cette diminution tient compte du souhait de rserver le statut
dorganisme intermdiaire l'atteinte d'une taille critique en termes de
crdits grs et de renforcer le rle des collectivits territoriales. Les
objectifs fixs sont : la gestion par les rgions de 35 % des crdits, le
principe d'une dlgation aux dpartements de la gestion des crdits
relevant de l'inclusion et la possibilit, confirme par l'article 78 de la loi
du 27 janvier 2014 de modernisation de l'action publique territoriale et
d'affirmation des mtropoles (MAPTAM), pour les plans locaux
pluriannuels pour l'insertion et l'emploi (PLIE) d'tre des organismes
intermdiaires.
En ce qui concerne la rationalisation du nombre d'indicateurs
pour valuer la performance de cette politique publique et le dispositif
renforc d'valuation de l'impact des actions finances, les propositions
formules par la Cour des comptes refltent la proccupation du
lgislateur communautaire puisque la rglementation europenne a t
fortement modifie dans ce sens pour la priode 2014-2020 sur le thme
de l'valuation et de la performance. Pour la France, le choix a t fait
de s'en tenir aux obligations communautaires afin de ne pas alourdir les
contraintes, laissant la responsabilit de la mise en uvre chaque
autorit de gestion d'indicateurs supplmentaires si elle le souhaitait.
Ainsi, dans le cadre des rgles dfinies par les rglements
communautaires prvoyant des dispositions renforces en matire de
suivi des participants, le programme oprationnel national du FSE pour
2014-2020 s'est efforc de simplifier et de rationaliser les indicateurs de
ralisation et de rsultat pour chaque objectif de la programmation . Le
nombre d'indicateurs de performance a t limit six. Le dveloppement
des tudes dimpact devra permettre, au-del de la collecte des
indicateurs, d'valuer plus efficacement les actions finances.
Cour des comptes

316
COUR DES COMPTES
S'agissant des cots de gestion, si leur disparit selon les

organismes gestionnaires est relle, l'amlioration de l'valuation
constitue un axe de progrs indniable et ce malgr l'absence d'lments
sur la mthode utilise.
Concernant la demande de la Cour d'intgrer les indicateurs de
cots de gestion des dossiers dans le systme d'information, le CGET
examinera cette possibilit avec les partenaires concerns. Les
spcifications de son systme dinformation doivent tre labores trs
prochainement en vue d'un dveloppement prvu pour la fin de l'anne
2015. La dcision d'intgrer ces critres dans l'instruction des dossiers
relvera de chaque autorit de gestion. Le premier module du systme
d'information SYNERGIE sera disponible ds la fin du mois de novembre
2014 et la plupart des fonctionnalits seront mises disposition en 2015.
Le systme dinformation dcisionnel sera disponible au second semestre
2015.
De manire gnrale et au-del des avances introduites par la
nouvelle architecture de gestion, l'apprciation de la Cour sur la
complexit encore trop importante des procdures est partage par le
Gouvernement. La leve des freins l'accs aux financements du FSE et
du FEDER ainsi que la simplification pour les bnficiaires doivent tre
approfondies.
Plusieurs axes de travail ont d'ores et dj t dfinis. La
simplification de la justification des dpenses devra tre recherche,
notamment dans le cadre des nouvelles possibilits ouvertes par la
rglementation pour la programmation 2014-2020 en termes de
forfaitisation des cots, de cot standard unitaire (d'ores et dj mis en
uvre sur programme Initiative pour l'emploi des jeunes) et de cot
simplifi pour le FSE et le FEDER. Des outils facilitant l'tablissement
des dossiers seront mis disposition auprs des porteurs de projet, par
exemple, au travers de l'enrichissement et d'une meilleure ergonomie du
site internet Ma dmarche FSE ou de la mise en place d'un portail de
dmatrialisation des procdures pour le FEDER (E Synergie ou
portails rgionaux). Une action spcifique d'information des porteurs de
projet sera galement mene sur le partage entre le programme national
FSE et les programmes rgionaux intgrant du FSE. Des solutions de
prfinancement seront proposes aux porteurs de projet au travers des
outils financiers nationaux ou communautaires, celles-ci permettant de
limiter les avances de trsorerie et de lever un frein important l'accs
aux financements communautaires. Un chantier de simplification est
ouvert de manire permanente avec la Commission europenne et le
Cour des comptes


317
Gouvernement franais est trs attach ce que les rglements

communautaires intgrent le mieux possible cette ambition.
Enfin, la ncessit d'amliorer la formation et l'accompagnement
juridique des agents chargs de la gestion a t bien identifie. Des
actions du programme Europ'Act 2014-2020 dont l'autorit de
gestion est le CGET porteront sur ce thme.
D'une faon gnrale, l'ensemble des acteurs (autorits de gestion,
autorit de certification et autorit d'audit) ainsi que les dpartements
ministriels en charge de la coordination des Fonds recherchent la fois
scuriser l'emploi des crdits publics europens et nationaux,
favoriser un bon rythme d'excution des programmes et simplifier
l'accs des porteurs de projet aux fonds europens. Ce triple objectif doit
permettre de mettre en uvre l'une des principales politiques
europennes favorisant l'investissement pour la croissance et l'emploi
dont ont imprativement besoin nos rgions. Il me semble que les
recommandations de la Cour vont dans ce sens. Ds lors, je demanderai
l'ensemble de mes services et tous les acteurs concerns de bien
vouloir en tenir compte dans leurs travaux damlioration et de
simplification des dispositifs.
Cour des comptes

Cour des comptes

Chapitre IV
Gestion des ressources humaines
1. Les complments de rmunrations des

fonctionnaires dtat outre-mer : refonder un
nouveau dispositif
2. Les centres de gestion de la fonction publique
territoriale en Rhne-Alpes et dans le Puy-deDme : des missions recentrer dans un cadre
territorial largi
3. Les attributions gratuites dactions de CDC
Entreprises, filiale de la Caisse des dpts et
consignations : les drives dun dispositif
dactionnariat salari public
Cour des comptes

Cour des comptes

1
Les complments de rmunration des
fonctionnaires dtat outre-mer :
refonder un nouveau dispositif
_____________________ PRSENTATION_____________________
Les fonctionnaires de ltat affects outre-mer bnficient de
complments de rmunration qui se dcomposent en majorations de
traitement et diverses indemnits associes. Relevant des indemnits
institues par un texte lgislatif ou rglementaire , prvues par larticle
20 de la loi du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des
fonctionnaires, elles se distinguent du traitement principal et de
lindemnit de rsidence.
Les principes de ces sur-rmunrations ont t fixs par deux
lois, toujours en vigueur, remontant 1950142. Depuis, de multiples
dcrets et arrts sont venus prciser et affiner ce dispositif, qui constitue
dsormais un inextricable maquis lgislatif et rglementaire.
Environ 91 000 fonctionnaires civils de ltat, soit 4,2 % de
leffectif total, sont concerns par ce rgime particulier, dont prs des
deux tiers relvent de lducation nationale. Pour les seuls
fonctionnaires civils, la charge budgtaire de ces sur-rmunrations
slevait 1,18 Md en 2012.
142
Loi du 3 avril 1950 pour les dpartements d'outre-mer (DOM) et loi du 30 juin
1950 pour les collectivits doutre-mer (COM).
Cour des comptes

322
COUR DES COMPTES
Dans le prolongement des travaux conduits en 2003 et 2007 sur

lindemnit temporaire de retraite applicable outre-mer, qualifie plus
communment de sur-retraite 143, la Cour a souhait examiner la
pertinence et lefficacit de ces complments de rmunration. Ses
investigations nont port que sur les agents civils de ltat en activit,
lexclusion des militaires, qui bnficient dun rgime propre, et des
agents appartenant la fonction publique territoriale ou hospitalire. De
mme, le systme des congs bonifis, applicable aux fonctionnaires
ayant leur rsidence habituelle dans un dpartement doutre-mer ou
Saint-Pierre-et-Miquelon et qui exercent en mtropole, na pas t
analys.
Au fil des annes, le cadre juridique des sur-rmunrations est
devenu de plus en plus complexe (I), tandis que, dans le mme temps, ses
justifications ont perdu pour partie de leur pertinence (II). Compte tenu
de son poids budgtaire pour ltat et de ses consquences sur les
finances des collectivits territoriales ultramarines (III), une refonte du
systme savre aujourdhui souhaitable (IV).
143
Cour des comptes, Rapport public thmatique : Les pensions des fonctionnaires
civils de ltat. La Documentation franaise, avril 2003, 280 p., et Rapport public
annuel 2007, Tome I. Les pensions des fonctionnaires de ltat, p. 253-276. La
Documentation franaise, fvrier 2007, 332 p., disponibles sur www.ccomptes.fr. Ce
systme a t rform par la loi du 30 dcembre 2008 de finances rectificative pour
2008 et son dcret dapplication du 30 janvier 2009, qui prvoient une extinction
progressive du dispositif dici 2028.
Cour des comptes

LES COMPLMENTS DE RMUNRATION DES FONCTIONNAIRES DTAT

OUTRE-MER : REFONDER UN NOUVEAU DISPOSITIF
323
I - Un cadre juridique inextricable

Loin dtre homogne, le rgime des sur-rmunrations outremer comprend de multiples spcificits. Ses dispositions sont distinctes
entre, d'un ct, les dpartements d'outre-mer (DOM)144, auxquels
s'ajoutent les trois collectivits doutre-mer (COM)145 de SaintBarthlemy, Saint-Martin et Saint-Pierre-et-Miquelon, et, de l'autre, les
autres COM, soit la Polynsie franaise, les iles Wallis et Futuna, la
Nouvelle-Caldonie et les terres australes et antarctiques franaises
(TAAF). En outre, pour chaque territoire, les droits des agents rsultent
de la combinaison dun ensemble de textes, lgislatifs et rglementaires,
aussi nombreux que complexes.
A - Un maquis lgislatif et rglementaire

Dans les DOM, le rgime applicable La Runion se singularise
par une base juridique irrgulire pour une partie des surrmunrations , tandis que dans les COM, les fondements des
indemnits perues Saint-Barthlemy et Saint-Martin demeurent les
mmes quen Guadeloupe malgr leur changement de statut par la loi
organique de 2007.
144
Les dpartements d'outre-mer (DOM) s'entendent ici des dpartements et rgions

d'outre-mer de Guadeloupe, de Guyane, de Martinique et de La Runion, ainsi que du
Dpartement de Mayotte, collectivit unique exerant les comptences d'un
dpartement et d'une rgion d'outre-mer.
145
Les sept collectivits regroupes ici sous le vocable de collectivits d'outre-mer
(COM) englobent les cinq collectivits d'outre-mer de l'article 74 de la Constitution
(la Polynsie Franaise, Saint-Barthlemy, Saint-Martin, Saint-Pierre et Miquelon et
les Iles Wallis et Futuna), les Terres australes et antarctiques franaises (TAAF)
relevant de larticle 72-3 de la Constitution, et la Nouvelle-Caldonie, rgie par le titre
XIII de la Constitution.
Cour des comptes

324
COUR DES COMPTES
1 - Les complments de rmunration dans les DOM

En vertu de la loi du 3 avril 1950146, les fonctionnaires affects en
Guadeloupe, la Martinique, en Guyane et La Runion bnficient
dune majoration de traitement de 25 %. Sy ajoute, depuis un dcret du
22 dcembre 1953, un complment dit temporaire , fix dabord 5 %,
puis port 15 % en Guadeloupe, en Martinique et en Guyane par un
dcret du 28 janvier 1957. Ainsi, dans ces trois DOM, la surrmunration est de 40 % du traitement brut de base pendant la dure
du sjour outre-mer.
Sagissant de La Runion, le dcret prcit de 1953 a prvu que
le complment [temporaire tait] pay sa contre-valeur en monnaie
locale , cest--dire en franc CFA, monnaie qui avait cours dans lle
jusquen 1975. Par la suite, un dcret du 15 mars 1957 a port ce
complment 10 % et a institu un index de correction visant
couvrir le risque de dvaluation du franc CFA par rapport au franc
mtropolitain. Puis un dcret du 22 juin 1971 a tendu cet index
lensemble de la rmunration (majoration de traitement et complment
temporaire compris). Sa valeur a t fixe 1,138 par deux arrts de
1979. Depuis, la majoration totale du traitement brut de base dun
fonctionnaire affect La Runion est de 53,63 %.
Outre le caractre abscons de ce systme, qui ncessite de se
rfrer pas moins dune loi, quatre dcrets et deux arrts pour tre en
mesure de calculer la majoration applicable La Runion, la Cour
constate que lindex de correction prcit na plus de base lgale depuis
labandon du franc CFA le 1er janvier 1975147. Alors que le cot annuel de
lapplication de lindex de correction sest lev 85,64 M en 2012,
cette irrgularit ne saurait perdurer.
146
Loi du 3 avril 1950 concernant les conditions de rmunration et les avantages

divers accords aux fonctionnaires en service dans les dpartements de la Martinique,
de la Guadeloupe, de la Guyane et de La Runion.
147
Cette anomalie avait dj t souligne dans une communication du Procureur
gnral prs la Cour des comptes adresse le 29 juin 1989 au ministre dtat, ministre
de la fonction publique et des rformes administratives, et reste sans suite.
Cour des comptes


325
2 - Les complments de rmunration dans les COM

En Nouvelle-Caldonie, en Polynsie franaise, Wallis et Futuna
et dans les Terres australes et antarctiques franaises (TAAF), la loi du
30 juin 1950148 prvoit un dispositif deux tages au profit des
fonctionnaires qui y sont affects, savoir : dune part, un complment
spcial proportionnel la solde et, dautre part, une indemnit
destine couvrir les sujtions rsultant de lloignement pendant le
sjour et les charges affrentes .
La mise en uvre du complment spcial a t prcise par un
dcret du 23 juillet 1967, qui le dfinit comme un coefficient de
majoration propre chaque territoire , dont le montant est fix par arrt
interministriel. En application dun arrt du 28 juillet 1967, la
majoration est de 105 % Wallis et Futuna et varie entre 65 et 73 % pour
les TAAF. Les taux ont t revaloriss pour la Nouvelle-Caldonie et la
Polynsie franaise par un arrt du 12 fvrier 1981 : ils sont dsormais
respectivement compris entre 73 et 94 % et entre 84 et 108 %, selon les
subdivisions administratives.
Lindemnit dloignement est, quant elle, rgie par un dcret du
27 novembre 1996. Elle slve 10 mois (Polynsie franaise et
Nouvelle-Caldonie) et 18 mois (Wallis et Futuna) du traitement
indiciaire brut de lagent, pour une priode daffectation de deux ans,
renouvelable une fois. Toutefois, ce dcret ne sapplique pas aux TAAF ;
pour ces derniers, seule une lecture combine des dcrets des 2 mars
1910, 5 mai 1951 et 6 octobre 1952 permet de sassurer de la base
rglementaire en vigueur, alors mme que les deux premiers dcrets ont
t abrogs pour les autres COM par celui de 1996. Il en rsulte une
inutile complexit juridique, accentue par le fait que les TAAF ne sont
pas dsigns en tant que tels par les textes mais seulement travers leur
rattachement de lpoque au gouvernement gnral de Madagascar. Cette
seule prcision suffit justifier lurgence dun lmentaire toilettage des
textes qui na jamais t effectu.
Enfin, bien que collectivits doutre-mer, Saint-Pierre-etMiquelon, Saint-Barthlemy et Saint-Martin relvent de rgimes
diffrents. Saint-Pierre-et-Miquelon est rgie par un dcret spcifique du
148
Loi du 30 juin 1950 fixant les conditions d'attribution des soldes et indemnits des
fonctionnaires civils et militaires relevant du ministre de la France d'outre-mer, les
conditions de recrutement, de mise en cong ou la retraite de ces mmes
fonctionnaires.
Cour des comptes

326
COUR DES COMPTES
10 mars 1978, qui renvoie galement au rgime applicable dans les

collectivits territoriales des Antilles , alors mme quelle est toujours
explicitement vise par larrt du 28 juillet 1967 applicable aujourdhui
aux COM et pris en application du dcret du 23 juillet 1967 prcit.
Saint-Barthlemy et Saint-Martin continuent quant elles se voir
appliquer le rgime des DOM, comme lpoque o elles taient encore
rattaches la Guadeloupe, en application de larticle 18 de la loi
organique du 21 fvrier 2009 portant dispositions statutaires et
institutionnelles relatives loutre-mer.
B - Une complexit accentue par de rcentes volutions

Les rcentes adaptations du dispositif ont constitu autant
doccasions manques de le rformer, tant au moment de la suppression
partielle de lindemnit dloignement dans les DOM que lors de
lextension du bnfice des sur-rmunrations aux fonctionnaires
affects Mayotte.
1 - La suppression partielle de lindemnit dloignement des

DOM
Une seule rforme importante a t mene depuis les lois de 1950 :
la loi du 13 dcembre 2000 dorientation pour loutre-mer et le dcret du
20 dcembre 2001 ont supprim lindemnit dloignement qui existait
dans les DOM depuis 1953.
Toutefois, le dcret du 20 dcembre 2001 a aussitt cr une
nouvelle indemnit149 qui devait tre temporaire : lindemnit
particulire de sujtion et dinstallation (IPSI), applicable en Guyane,
Saint-Barthlemy et Saint-Martin. Un second dcret du mme jour a
tendu le bnfice de lIPSI Saint-Pierre-et-Miquelon. Uniforme, lIPSI
slevait partout 16 mois de traitement indiciaire brut de base de lagent,
fractionns en trois versements tals sur la dure dun sjour de quatre
ans.
149
Elle ne devait initialement exister que pendant cinq ans, mais a plusieurs fois t
proroge.
Cour des comptes


327
Le dcret du 15 avril 2013 a institu sa place une nouvelle

indemnit permanente : lindemnit de sujtion gographique (ISG),
applicable dans les mmes quatre territoires150. Ces nouvelles dispositions
viennent en contradiction avec la loi dorientation pour loutre-mer de
2000, qui avait prvu la suppression complte de lindemnit
dloignement pour les DOM. La rationalisation alors envisage na
finalement t que partielle, seuls les fonctionnaires affects la
Martinique, la Guadeloupe et La Runion ayant dfinitivement perdu le
bnfice de lindemnit dloignement.
Si lISG est applicable sur les mmes territoires que lIPSI, elle
repose toutefois sur une logique diamtralement oppose. Une tude
conduite en 2010 au profit de la dlgation gnrale de loutre-mer
(DGOM) ayant conclu son efficacit limite compenser le dficit
dattractivit des territoires , ont t prvues, pour la Guyane et SaintMartin, des fourchettes (entre 10 et 20 mois de traitement indiciaire de
base pour la Guyane et entre 10 et 16 mois pour Saint-Martin), que des
arrts interministriels prcisent pour chaque ministre151.
Ainsi, le choix de la modulation partielle par territoire et par
ministre conduit ajouter sept nouveaux arrts un difice
rglementaire dj trs toff. Par ailleurs, alors que ltude commande
par la DGOM prconisait la suppression de lIPSI, compte tenu de son
absence defficacit , et recommandait en contrepartie laugmentation
de la majoration de traitement, ladoption de lISG a constitu une
occasion manque de clarifier les objectifs de chacune des multiples
strates des sur-rmunrations .
2 - Lextension des sur-rmunrations Mayotte

Malgr le changement de statut de Mayotte, devenue DOM le
31 mars 2011, le rgime des rmunrations des fonctionnaires affects
dans larchipel est rest rgi par les rgles applicables aux COM jusqu
fin 2013. Deux dcrets du 28 octobre 2013 ont institu une majoration de
40 % du traitement indiciaire de base152, alors quil nen existait plus
150
Un DOM (Guyane) et trois COM (Saint-Barthlemy, Saint-Martin et Saint-Pierreet-Miquelon), les deux premires tant devenues des COM aprs la cration de lIPSI.
151
Des taux fixes de six mois ayant t retenus pour Saint-Barthlemy et Saint-Pierreet-Miquelon.
152
La monte en charge se fait progressivement, commenant 5 % pour atteindre
40 % en 2017.
Cour des comptes

328
COUR DES COMPTES
depuis 1978. Ces textes ont galement remplac lindemnit

dloignement par lISG, avec un taux fixe de 20 mois du traitement
indiciaire de base.
Si la mise en cohrence des sur-rmunrations Mayotte avec
son nouveau statut de DOM est logique, la Cour constate nanmoins
quaucune tude dimpact na t mene avant ladoption de ces dcrets,
notamment pour valuer leurs consquences conomiques et budgtaires
sur Mayotte et pour ltat. Ainsi, ladoption des deux dcrets de 2013
constitue une nouvelle occasion manque de rexaminer la pertinence et
lefficacit des sur-rmunrations dans lensemble des DOM.
Avec ladoption des arrts de mise en uvre de lISG et les deux
dcrets relatifs Mayotte, pas moins de deux lois, treize dcrets et onze
arrts sont aujourdhui en vigueur. Si lon rapporte cette profusion de
textes au nombre de bnficiaires concerns (91 000 environ), il se
confirme que la sdimentation de textes successifs a atteint ses limites.
Une simplification et un regroupement des normes applicables
apparaissent dsormais indispensables.
II - Une pertinence et une efficacit en question

Les justifications des sur-rmunrations sappuient sur trois
piliers : la compensation du surcot de la vie, la prise en compte des
sujtions spcifiques et lattractivit des affectations. Toutefois, ces
lments ont progressivement perdu de leur cohrence et de leur
pertinence.
A - Des objectifs clarifier

Trois arguments principaux sont aujourdhui avancs pour justifier
le rgime des sur-rmunrations .
Dabord, il entend compenser le diffrentiel du cot de la vie avec
la mtropole. Ce premier objectif concerne a priori la majoration de
traitement dans les DOM et le complment spcial dans les COM,
souvent appels prime de vie chre par ceux qui en bnficient.
Ensuite, il vise prendre en compte des sujtions et des contraintes
particulires lies la vie outre-mer : loignement de la mtropole et de la
Cour des comptes


329
famille, cot des voyages pour rentrer en mtropole, sentiment

disolement, etc. Lindemnit dloignement et lISG auraient vocation
couvrir ces sujtions, mais si lISG repose, au moins pour certains
territoires, sur des taux diffrencis, tel nest pas le cas de lindemnit
dloignement des COM et de la Nouvelle-Caldonie. linverse, les
complments spciaux en Polynsie franaise et en Nouvelle-Caldonie
sont diffrencis en fonction des subdivisions territoriales, renforant le
sentiment que le rle jou par chaque lment des sur-rmunrations
nest aujourdhui pas clarifi.
Enfin, le dispositif est cens assurer lattractivit des postes outremer, variable dun territoire et dun secteur demploi lautre. Or, si des
difficults rcurrentes ont t releves pour pourvoir les postes
denseignants Mayotte ou dans les communes isoles de Guyane,
linverse, les demandes daffectation La Runion nont pas pu tre
toutes satisfaites la rentre 2014. Par ailleurs, en dehors de la
problmatique particulire des enseignants, les postes de catgorie B et C
ne souffrent pas de dficit dattractivit, les demandes de retour dagents
ultramarins tant trs nombreuses et gnrant plutt un phnomne de
files dattente . Pour les agents de catgorie A et A +, en revanche, le
diagnostic est nuanc, la direction des ressources humaines du ministre
de lintrieur ne relevant pas de difficults systmatiques de recrutement
dans les prfectures, tandis que la police nationale reconnat que des
postes dencadrement des directions dpartementales de scurit publique
sont difficiles pourvoir aux Antilles, en Guyane et Mayotte, compte
tenu du contexte scuritaire sur place. En tout tat de cause, la ncessit
de maintenir une attractivit des emplois dagents de ltat outre-mer doit
tre prise en compte, de manire modulable, dans toute volution du
systme.
B - Un cart avec les justifications originelles

Lexamen de lexpos des motifs et des dbats parlementaires
ayant prcd ladoption des deux lois de 1950 rvle que largument du
diffrentiel de prix a t dterminant dans ladoption de la majoration de
traitement de 25 % dans les DOM, celui de lattractivit tant galement,
bien que dans une moindre mesure, voqu. En revanche, il na jamais t
dans lintention du lgislateur de couvrir par cette majoration les sujtions
tenant lloignement de la mtropole.
linverse, le complment spcial de rmunration dans les
collectivits doutre-mer devait, initialement, compenser la duret de la
Cour des comptes

330
COUR DES COMPTES
vie, tandis que lindemnit dloignement devait couvrir les frais

spcifiques engendrs par un dpart outre-mer, sans constituer en tant que
tel un complment de rmunration (do son versement fractionn au
dpart et lissue du sjour).
Un glissement sest ainsi opr au fil du temps, la compensation de
la vie chre ayant, par exemple, t attribue comme objectif au
complment spcial dans les COM, alors que le lgislateur ne lavait
jamais voqu.
Aujourdhui les complments de rmunration sont prsents
comme un lment important de lattrait des fonctions outre-mer.
C - Des fondements en dbat

1 - Un diffrentiel de prix infrieur aux sur-rmunrations
Concernant les DOM, lINSEE a ralis une tude de fond en
1985, renouvele en 1992 et 2010, avec des mthodologies nanmoins
diffrentes, ce qui ncessite de relativiser les comparaisons.
En utilisant un indice dit de Fisher, qui permet de faire des
comparaisons de prix moyens en tenant compte du fait que les mnages
adaptent leur panier de consommation aux prix et donc aux habitudes
locales, les carts de prix apparaissent modrs et plutt en recul depuis
1992, sauf en Martinique :
Tableau n 1 : carts de prix entre la mtropole et les DOM
en 1985 1992 2010 (indice de Fisher)
(%)
Martinique
Guadeloupe
Guyane
La Runion
1985
1992
2010
+ 4,6
+ 3,8
+ 6,7
+ 6,3
+ 8,4
+ 10
+ 20,5
+ 15,6
+ 9,7
+ 8,3
+ 13,0
+ 6,2
Source : Cour des comptes daprs INSEE
Si lon fait lhypothse que les familles mtropolitaines gardent

leurs habitudes de consommation, les carts de prix restent nettement
infrieurs aux majorations de traitement, puisquils taient, en 2010, de
Cour des comptes


331
16,9 % la Martinique, 14,8 % en Guadeloupe, 19,6 % en Guyane et

12,4 % La Runion.
Ces carts globaux sexpliquent principalement par les carts de
prix sur les produits alimentaires : en 2010, les prix taient infrieurs en
mtropole de 9 % 22 %, respectivement par rapport la Guadeloupe et
la Guyane, avec une structure de consommation tenant compte des
habitudes locales. Avec un panier mtropolitain, les carts de prix allaient
de + 34 % en Guadeloupe + 49 % en Guyane.
Concernant la Polynsie franaise et la Nouvelle Caldonie, les
tudes de lorganisme Comptes conomiques rapides de loutre-mer
(CEROM)153 font ressortir que les carts de prix avec la mtropole taient,
en 2012, de + 34 % en Nouvelle-Caldonie, en utilisant lindice de Fisher,
et + 49 % avec un panier de consommation mtropolitain. Ces chiffres
taient respectivement de + 25,9 % et + 51 % en Polynsie franaise.
Comme dans les DOM, les carts taient particulirement marqus pour
les produits alimentaires : ainsi, en 2010, avec un panier privilgiant les
produits locaux, les prix taient infrieurs en mtropole de 10,6 % par
rapport la Polynsie franaise et de 30,8 % par rapport la NouvelleCaldonie. Avec un panier mtropolitain, les carts allaient de + 75,3 %
en Polynsie franaise + 89,3 % en Nouvelle-Caldonie. En revanche,
des tudes comparables nont pas t menes pour Wallis et Futuna,
Saint-Barthlemy et Saint-Martin, ou encore Saint-Pierre-et-Miquelon.
Bien quincomplets, les divers travaux de mesure effectus au
cours des cinq dernires annes font apparatre sans ambigut que, pour
les DOM comme pour les COM, la majoration de traitement et le
complment spcial font plus que compenser le diffrentiel de prix
existant entre ces territoires et la mtropole154. Le rapport parlementaire
du dput Marc Laffineur aboutissait dj une conclusion identique en
2003, notant que la ralit du diffrentiel de cot de la vie est sans
rapport avec lampleur des sur-rmunrations 155.
153
Qui regroupe divers organismes publics, dont lINSEE, linstitut dmission

doutre-mer (IEOM) et linstitut dmission des dpartements doutre-mer (IEDOM).
154
Entre 27 et 58 points de pourcentage en plus, respectivement en Guyane et en
Polynsie franaise.
155
Laffineur Marc, Rapport dinformation sur la fonction publique locale outre-mer,
dpos lAssemble nationale le 25 septembre 2003, p. 30.
Cour des comptes

332
COUR DES COMPTES
2 - Des conditions de vie outre-mer en forte volution

Comme lcrivait dj en fvrier 1999 Mme liane Moss dans
son rapport remis au secrtaire dtat loutre-mer156, les conditions de
vie outre-mer ont considrablement chang depuis [1950] : il fallait plus
de trois semaines de bateau pour se rendre La Runion en 1950, il faut
prsent dix heures davion ; dans tous les DOM, les infrastructures
routires sont de trs bonne qualit et les quipements publics se sont
considrablement amliors .
Le temps de trajet de la mtropole nest en rien comparable ce
quil tait lors de linstauration des divers lments des sur-rmunrations
dans les annes 1950 et 1960. En outre, les moyens modernes de
communication rduisent le sentiment disolement au cours dune
affectation.
Nanmoins, les spcificits du service outre-mer demeurent et les
sujtions propres certains territoires particulirement distants (NouvelleCaldonie, Polynsie franaise) ou isols (Mayotte, Wallis et Futuna,
certaines communes de Guyane) ne peuvent tre ignores.
3 - Des motivations diverses pour un dpart outre-mer
Dans le rapport command par la DGOM un consultant
extrieur sur lvolution de lIPSI se trouvent les rsultats dune enqute
effectue sur un chantillon reprsentatif dagents bnficiant lpoque
de cette indemnit. Ces rsultats rvlent que, si les sur-rmunrations
viennent en gnral conforter une volont de partir, elles ne jouent pas un
rle dterminant dans la dcision. Le manque dinformation des candidats
au dpart est galement soulign, ouvrant une piste damlioration
possible de la part des administrations centrales pour rendre plus
attractive une affectation outre-mer.
Si chacune des justifications des sur-rmunrations conserve une
certaine pertinence, labsence de clart sur les objectifs poursuivis par
chacun des complments de rmunration en vigueur tend fragiliser leur
lgitimit. Aussi une refonte du systme apparat-elle aujourdhui
hautement souhaitable.
156
Mosse liane, Quel dveloppement conomique pour les dpartements doutremer, La Documentation franaise, fvrier 1999, p. 47.
Cour des comptes


333
III - Une charge budgtaire pour ltat et un

impact sur le budget des collectivits
territoriales ultramarines
Alors que les sur-rmunrations , dont le cot slevait en 2012
1,18 Md, constituent une charge importante pour ltat, linformation
du Parlement au moment de ladoption du budget est entache derreurs
depuis plusieurs annes. De plus, tendues la fonction publique
territoriale, les sur-rmunrations contribuent grever les finances des
collectivits ultramarines.
A - Un cot important pour le budget de ltat

Selon les documents budgtaires prsents au Parlement pour le
budget 2014, leffectif des fonctionnaires civils de ltat affects outremer slevait, fin 2012, 90 612 agents. 63 % dentre eux relevaient de la
mission enseignement scolaire , la mission scurit se plaant en
deuxime position avec 10 % de leffectif. Rapporte au nombre
dhabitants, la proportion de fonctionnaires civils de ltat est outre-mer
suprieure celle de la mtropole (3,4 % contre 2,6 %), avec des ratios
plus levs Saint-Pierre-et-Miquelon (10,7 %), Wallis et Futuna
(5,2 %), et en Guadeloupe et dans les les de Saint-Barthlemy et SaintMartin (4,4 %). Si lon considre les trois fonctions publiques (dtat,
hospitalire et territoriale), le taux dadministration est galement plus
lev quen mtropole (8,6 % pour les seuls DOM contre 7,7 % en
mtropole en 2011 daprs la DGAFP).
Dun point de vue budgtaire, les dpenses de personnel
reprsentent plus de la moiti des dpenses budgtaires de ltat outremer (7,1 Md en 2012). Parmi celles-ci, les complments de
rmunration des agents civils de ltat constituaient 8,4 % des dpenses
budgtaires outre-mer en 2012, comme lindique le tableau n 2 :
Cour des comptes

334
COUR DES COMPTES
Tableau n 2 : rmunrations de ltat outre-mer 2008-2012

(en M)
2008
2009
2010
2011
2012
Titre 2
NC
NC
6 957,70
7 087,62
7 045,34
dont complments
1 294,46
1 287,99
1 272,45
1 260,60
1 177,52
Complments/T2
18,3 %
17,7 %
19,2 %
12 955,47
13 660,55
13 557,64
13 626,91
14 052,30
T2/Dpense budgtaire
NC
NC
51,5 %
52,0 %
50,1 %
Complments / Dpense
budgtaire
10,0 %
9,4 %
9,4 %
9,2 %
8,4 %
Dpense budgtaire
Nota : toutes missions incluses, y compris Mission dfense.

Source : Cour des comptes daprs donnes DPT Outre-mer 2013 et 2014
En termes absolus, les sur-rmunrations reprsentent donc une

dpense budgtaire de 1 178 M en 2012. Daprs le document de
politique transversale sur loutre-mer, annex au projet de loi de finances
pour 2014, cette dpense aurait baiss de manire constante, bien que
modre, depuis 2008, avant de dcrocher en 2012. Cependant, les
donnes antrieures 2012 sont sujettes caution (cf. infra).
Parmi les sur-rmunrations, ce sont la majoration de traitement et
le complment spcial qui reprsentent la part la plus importante, soit
88 % de la dpense budgtaire en 2012.
Enfin, dans la mesure o les sur-rmunrations relvent du rgime
indemnitaire des fonctionnaires, elles ne sont pas prises en compte dans
les cotisations au compte daffectation spciale (CAS) des pensions, ni
dans le calcul des pensions verses par ce mme CAS. En revanche, elles
sont intgres dans les cotisations et le calcul de la retraite additionnelle
de la fonction publique. Toutefois, il nest pas possible disoler la part
lie spcifiquement aux sur-rmunrations dans les versements effectus
par ltablissement de retraite additionnelle de la fonction publique, qui
doit nanmoins tre marginale compte tenu de la rgle de plafonnement16.
16
Lensemble des indemnits, sur-rmunrations comprises, sont pris en compte dans

la limite de 20 % du montant du traitement indiciaire brut annuel.
Cour des comptes


335
Tableau n 3 : volution des complments de rmunration par

nature
(en M)
2008
2009
2010
2011
2012
1 044,78
1 043,87
1 036,22
1 032,59
1 035,27
14,36
11,07
10,45
10,00
156,98
152,41
159,05
158,91
IPSI
23,38
23,43
21,40
26,41
Indemnit
logement
outre-mer
54,97
53,21
45,32
32,69
1 294,46
1 283,99
1 272,45
1 260,60
Majoration et
indexation de
traitement
Prime
spcifique
dinstallation
Indemnit
dloignement
Total
142,25
1 177,52
Note : la prime spcifique dinstallation, correspondant 12 mois de traitement indiciaire brut

est perue par les agents des DOM affects pour la premire fois en mtropole.
Source : Cour des comptes d'aprs donnes DPT 2013 et 2014 partiellement retraites par la
direction du budget
B - Une information parlementaire incomplte

compter de 2008, une information relative aux surrmunrations a t introduite dans le document de politique transversale
(DPT) consacr loutre-mer et annex au projet de loi de finances
(PLF). Les donnes se sont progressivement toffes et affines,
constituant un indniable progrs dans linformation du Parlement, mme
si la description des fondements lgaux et rglementaires est reste trs
parcellaire jusquau projet de loi de finances pour 2014.
En raison de contraintes techniques de divers ordres (lies
Chorus, le systme dinformation financire de ltat, et la localisation
des comptables chargs de verser les sur-rmunrations), il demeure
nanmoins impossible dassurer une restitution complte de la rpartition
gographique des sur-rmunrations, dficit dinformation qui concerne
un peu moins de 10 % de la dpense budgtaire concerne.
Plus critiquable en revanche est la comptabilisation errone des
sur-rmunrations des militaires au titre des sur-rmunrations des
fonctionnaires civils de ltat dans le DPT, plusieurs annes de suite,
Cour des comptes

336
COUR DES COMPTES
tantt dans les DOM, tantt dans les COM. Le document annex au projet
de loi de finances pour 2014 est entach dune simple erreur matrielle,
mais lanalyse approfondie des versions antrieures du DPT a rvl que
des erreurs dimputation comptables avaient t commises, consistant
imputer des dpenses lies aux militaires sur des comptes pourtant
rservs aux civils.
Si les donnes cumules des fonctionnaires civils et des militaires
sont fiables, et si le problme repose sur la distinction entre ces deux
catgories de personnels, il nen demeure pas moins quil est impossible
de disposer dun chiffrage fiable du cot des sur-rmunrations des seuls
fonctionnaires civils de ltat pour les annes antrieures 2012. Dans
ces conditions, linformation du Parlement au moment du dbat
budgtaire ne peut tre considre comme correctement assure. La
fiabilit des donnes budgtaires du DPT devra tre rtablie lavenir.
C - Un impact significatif sur le budget des collectivits

locales
Comme le permet la loi du 26 janvier 1984 portant dispositions
statutaires relatives la fonction publique territoriale, les surrmunrations ont t largies au fil du temps aux agents de la fonction
publique territoriale par dcisions des assembles locales. Le nombre des
agents concerns tait de plus de 75 000 pour les seuls DOM en 2011,
avec des taux de sur-rmunration comparables ceux de la fonction
publique dtat. Or le taux dadministration dans les collectivits locales
outre-mer est assez nettement suprieur ce quil est en mtropole,
puisquil stablit 3,31 en moyenne pour 1 000 habitants dans les DOM
contre 2,54 en France mtropolitaine157.
En consquence, le ratio entre les dpenses de personnel et les
dpenses relles de fonctionnement est nettement suprieur dans les
collectivits ultramarines par rapport la mtropole :
- pour les rgions, le ratio moyen en France mtropolitaine est de
16,9 %, contre 25,8 % pour les quatre rgions doutre-mer ;
- pour les dpartements, lcart est moins marqu, allant de 20,4 % en
moyenne en mtropole 22,3 % dans les DOM ;
157
Chiffres de la direction gnrale de ladministration et de la fonction publique

arrts au 31 dcembre 2011.
Cour des comptes


337
- pour les communes enfin, la diffrence demeure substantielle, le

ratio tant de 52 % en France mtropolitaine et 62,3 % outre-mer.
Ainsi, les sur-rmunrations dans la fonction publique
territoriale psent sur les finances des collectivits ultramarines, altrant
leur capacit dinvestissement et le dveloppement conomique de ces
territoires158. Pourtant, les agents locaux ne sont pas soumis aux
contraintes particulires lies lloignement et lisolement, propres
aux agents de ltat venant de mtropole.
En outre, le bnfice des sur-rmunrations tant juridiquement
rserv aux agents titulaires, les collectivits ultramarines ont moins
tendance titulariser les agents contractuels, conduisant leur
surreprsentation par rapport la mtropole (37 % dagents non titulaires
en moyenne dans les DOM contre 19 % en mtropole). Dans certains
territoires, les sur-rmunrations tendent crer une fonction publique
deux vitesses .
Des consquences peu documentes sur les conomies locales
Les tudes portant sur les consquences conomiques des surrmunrations sont assez rares. Toutefois, une tude de 2000 dune unit
mixte de recherche de luniversit Paris Dauphine (Dveloppement et
159
insertion internationale DIAL) centre sur La Runion voquait la
constitution dune conomie de rente provoque par lafflux artificiel
de capitaux extrieurs, qui entranerait une hausse des prix dans les
secteurs protgs [i.e. le secteur non marchand, les services et le BTP] et
du prix relatif par rapport au secteur expos , ce qui conduirait
lviction des activits consacres aux biens ou services exportables .
Les rapports parlementaires du dput Marc Laffineur, du dput
Jean-Pierre Brard ou encore des snateurs Jean-Pierre Sueur, Christian
160
Cointat et Felix Desplan vont galement dans le mme sens , le premier
158
Comme la Cour la voqu, dans Cour des comptes, Rapport public thmatique :
Situation financires des communes des dpartements doutre-mer. La Documentation
franaise, juillet 2011, 165 p., disponible sur www.ccomptes.fr
159
Dveloppement et insertion internationale (DIAL), unit mixte de recherche de
luniversit Paris-Dauphine, Effets des sur-rmunrations des agents des
administrations sur lconomie de La Runion, dcembre 2000, pp. 8-9.
160
Brard Jean-Pierre, Rapport dinformation relatif lamlioration de la
transparence des rgles applicables aux pensions de retraite et aux rmunrations
outre-mer, dpos le 13 mars 2007, et Sueur, Cointat et Desplan, Services publics, vie
Cour des comptes

338
COUR DES COMPTES
notant par exemple que limportance des sur-rmunrations dans la

sphre publique pse sur les prix et alimente linflation .
Enfin, dans sa lettre introductive au rapport annuel de la Banque de
France pour 2012, son gouverneur indiquait que les caractristiques
propres aux rmunrations et retraites verses outre-mer contribuent
entretenir un niveau lev des prix et de cots salariaux et nuisent donc
leur comptitivit .
Dans la mesure o ces travaux sont soit parcellaires soit dats, il
serait utile quune tude exhaustive sur les consquences conomiques des
sur-rmunrations soit ralise par un organisme public comptent,
afin de disposer dun diagnostic partag par tous.
IV - Une rforme indispensable, accompagner de

mesures de compensation
Depuis vingt ans, de nombreux rapports administratifs et
parlementaires ont trait de ce sujet161, avec souvent une tonalit critique,
appelant une volution du systme. Pourtant, jusqu prsent, aucun
processus na t engag en vue dune adaptation du rgime. Un temps
envisage au titre de la rvision gnrale des politiques publiques, la
rforme a finalement t laisse sans suite.
En outre, la dispersion actuelle des responsabilits entretient une
certaine inertie : ainsi, la direction gnrale des outre-mer ne dispose
daucune autorit directe dans ce domaine, ntant comptente, sur le plan
budgtaire, que pour les programmes de la mission outre-mer . La
direction gnrale de ladministration et de la fonction publique nest
charge que du suivi des textes lgislatifs et rglementaires relatifs aux
indemnits, tandis que la direction du budget, qui pourrait intervenir au
titre des conomies potentielles faire, sest jusqu prsent limite
prner la modration des complments de rmunration.
Afin davancer sur ce sujet, la dsignation dune administration
chef de file sera ncessaire.
chre, emploi des jeunes : La Runion la croise des chemins, dpos le 18 juillet
2012.
161
Notamment les rapports Mosse, Laffineur, Brard, et Sueur, Cointat et Desplan,
prcdemment cits.
Cour des comptes


339
A - Une indispensable rforme du rgime

Compte tenu du manque de clart des objectifs sous-jacents du
systme des sur-rmunrations , ceux-ci doivent tre redfinis, ouvrant
ainsi la voie une refonte plus complte du dispositif.
En consquence, trois niveaux de sur-rmunrations pourraient tre
retenus, rpondant chacun un objectif prcis : un premier niveau visant
compenser les carts de prix avec la mtropole, un deuxime couvrir
les frais spcifiques dinstallation outre-mer et un dernier ayant pour
finalit de compenser les sujtions propres la vie outre-mer
(loignement, pnibilit), afin de veiller maintenir lattractivit des
postes.
Dans cet esprit, il pourrait tre envisag de :
- rduire les majorations de traitement un niveau reprsentatif du
diffrentiel de cot de la vie ;
- crer une prime unique couvrant les frais dinstallation spcifiques
de lagent (dmnagement, achats particuliers, etc.) ;
- fusionner lindemnit de sujtion gographique et lindemnit
dloignement dans un dispositif unique, qui serait rserv aux
affectations dans des rsidences administratives relevant de zones
gographiques susceptibles dtre moins attractives (exemples :
communes isoles de Guyane, Saint-Martin, Saint-Pierre-etMiquelon, extrieur du Grand Nouma en Nouvelle-Caldonie,
archipels autres que ceux des les du Vent en Polynsie franaise,
Wallis et Futuna). Dans la logique de lindemnit de sujtion
gographique, ce dispositif devrait tre modulable et rvis
rgulirement en fonction de loffre et de la demande demplois, afin
de rpondre au mieux lenjeu de lattractivit.
Dun point de vue juridique, le nouveau systme se fonderait sur
une architecture simplifie : un dcret unique serait adopt, qui abrogerait
dans le mme temps lensemble des textes lgislatifs162 et rglementaires
antrieurs ; en complment, des arrts prciseraient, pour chaque
ministre, le montant de lindemnit de troisime niveau.
162
En application de larticle 37, alina 2, de la Constitution, le rgime de

rmunration des fonctionnaires relevant, sous la Ve Rpublique, du pouvoir
rglementaire et non plus lgislatif.
Cour des comptes

340
COUR DES COMPTES
Une telle rforme aurait pour effet de rquilibrer les besoins de

maintien de lattractivit, au dtriment de la compensation du cot de la
vie, aujourdhui excessive. Elle devrait intgrer une priode transitoire,
prservant les droits des agents en fonction, diminuant trs
progressivement le montant des majorations de traitement163 et assurant la
bonne information des fonctionnaires en voie dtre affects au moment
de la mise en uvre de la rforme.
B - Des conomies possibles, sous rserve de mesures

daccompagnement
Les majorations de traitement dans les DOM et le complment
spcial dans les COM faisant plus que compenser le surcot de la vie
dans ces territoires, il conviendrait de rviser les coefficients qui
remontent, pour les plus rcents dentre eux, au dbut des annes 1980.
En retenant comme nouvelle base pour le calcul des coefficients le
diffrentiel rel du cot de la vie tel que calcul par lINSEE ou le
CEROM, lconomie potentielle est, pour les six principaux territoires164,
prsente dans le tableau suivant.
cette diffrence de lordre de 850 M sajouterait celle rsultant
dune rduction de lampleur de lindemnit dloignement, dans le cadre
de sa fusion avec lindemnit de sujtion gographique et de sa limitation
certaines parties des territoires des COM, et dont le montant slevait en
2012 142 M.
Toutefois, en raison de la sensibilit du sujet et de limpact
conomique potentiellement rcessif de telles mesures sur les conomies
locales, des dispositions daccompagnement devraient ncessairement
tre prises. Dans la mesure o lobjectif nest pas de rduire due
proportion les moyens publics mis en place pour loutre-mer, les
conomies gnres creraient des marges de manuvre pouvant, le cas
chant, servir au financement dautres projets dans les territoires
ultramarins.
163
Sur le modle prcit de la rforme de la sur-retraite , la rforme de 2008-2009

ayant prvu une extinction du dispositif lchance de vingt ans.
164
Guadeloupe, Martinique, Guyane, La Runion, Nouvelle-Caldonie et Polynsie
franaise, reprsentant 88 % du montant indemnitaire total outre-mer.
Cour des comptes


341
Tableau n 4 : simulation dajustement des complments de

rmunration
Majoration
en vigueur
Diffrentiel
de cot de la
vie 2010
Dpense
2012 (M)
Dpense
corrige
(M)
(a)
(b)
(c)
(d) = (c) x (b)

a
40 %
40 %
40 %
53,63 %
8,3 %
13,0 %
9,7 %
6,2 %
157,8
100
144
349,2
32,74
32,50
34,92
40,37
NouvelleCaldonie
73 94 %
34 %
133,7
24,71
Polynsie
franaise
84 106 %
25,9 %
152,6
20,27
1037,3
185,51
Territoire
Guadeloupe
Guyane
Martinique
La Runion
Total
Source : Cour des comptes, partir de donnes INSEE et CEROM pour les prix et
montants figurant au DPT 2014 pour les montants servis
En outre, afin de maintenir lattractivit des postes, des mesures

autres que financires devraient tre prises, pour rpondre aux contraintes
propres des fonctionnaires souhaitant partir outre-mer : mise en place de
cellules daide lemploi des conjoints sur le plan national et local, dune
cellule au sein de ladministration charge de faciliter les formalits
diverses des fonctionnaires nouvellement affects, dun mcanisme
dassurance permettant, par exemple, la prise en charge des retours
imprvus lis la situation dun membre de lentourage familial, prise en
compte du calendrier scolaire dans les mutations et choix prfrentiel de
laffectation ou du poste lors du retour en mtropole.
Enfin, une attention particulire devra tre porte la formation
des fonctionnaires originaires doutre-mer : des bourses dtudes
permettant aux laurats des concours nationaux de la fonction publique
(instituts rgionaux dadministration, par exemple) pourraient tre mises
en place, afin de mieux couvrir le cot de leur sjour en mtropole, tandis
que les bourses rgionales de lemploi public devraient tre dveloppes
et rgulirement actualises, afin damliorer le recrutement local de
fonctionnaires de ltat. Dans le mme ordre dides, la rgionalisation
des concours pourrait tre dveloppe.
Cour des comptes

342
COUR DES COMPTES

Le dispositif des complments de rmunration outre-mer est
aujourdhui bout de souffle : bti sur une architecture juridique dune
grande complexit et comportant des failles, reposant sur des
justifications devenues confuses, pesant lourdement sur le budget de
ltat et des collectivits territoriales, sa pertinence et son efficacit sont
dsormais en question.
Pourtant, mme si les conditions de vie outre-mer ont
considrablement volu depuis linstauration des sur-rmunrations au
dbut des annes 1950, les principaux enjeux dattractivit des postes et
de compensation du surcot de la vie demeurent.
Dans ces conditions, une rforme denvergure aurait un double
avantage : en refondant le systme sur des bases saines et robustes, elle
en garantirait la lgitimit, tout en gnrant des conomies ; en
dgageant des marges de manuvre budgtaires pour dautres projets en
faveur des territoires, elle contribuerait leur dveloppement
conomique et permettrait de les aider sortir progressivement de leur
dpendance aux transferts financiers en provenance de la mtropole.
Aussi la Cour recommande-t-elle de :
1. simplifier le rgime des complments de rmunration en le
refondant sur une nouvelle architecture rglementaire
structure autour dun dcret unique et darrts ministriels ;
2. rserver les indemnits spcifiques la compensation des frais
dinstallation et de laffectation en zone gographique
difficile ;
3. complter lincitation financire laffectation de
fonctionnaires outre-mer par des dispositifs dincitation non
financiers et une animation de loffre locale demploi ;
4. substituer de manire progressive aux taux en vigueur depuis
1981 des taux correspondant au diffrentiel de cot de la vie
dans chaque territoire.
Cour des comptes

Rponses
secrtariat dtat charg du budget ......................................................... 344
Rponse de la ministre de la dcentralisation et de la fonction publique 345
Rponse de la ministre des outre-mer ..................................................... 346
Cour des comptes

LES COMPLMENTS DE RMUNRATION DES FONCTIONNAIRES DTAT OUTREMER : REFONDER UN NOUVEAU DISPOSITIF
344

COMPTES PUBLICS ET DU SECRTARIAT DTAT CHARG DU
BUDGET
Je partage votre constat dune complexit juridique et dune
anciennet des dispositifs rgissant les diffrents rgimes indemnitaires et
de sur-rmunration outre-mer. Une harmonisation juridique et une
clarification des objectifs poursuivis par ces dispositifs (remdier aux
difficults de recrutement, compensation du diffrentiel de cot de la vie,
compensation des difficults lies aux conditions de vie) apparaissent
souhaitables.
ce titre, lindemnit de sujtion gographique, mise en uvre
depuis le 1er octobre 2013, constitue une amlioration dans la mesure o
elle fait lobjet dune modulation permettant de rserver les taux
maximaux aux communes daffectation o les sujtions sont les plus
fortes. La fusion de lISG et de lindemnit dloignement en un dispositif
unique et modulable, telle quvoque par la Cour mrite ainsi un
examen approfondi.
En outre, la Cour insiste sur la ncessit de mettre un terme la
drogation dont bnficie, pour des raisons historiques, le dpartement
de la Runion (soit un sur-traitement de 1,53 au lieu de 1,40 pour les
autres dpartements). Cette recommandation est intressante et
mriterait un examen approfondi.
Globalement, sans ngliger la difficult des ajustements proposs
par la Cour, je partage les recommandations concernant la ncessit de
revoir le niveau des sur-rmunrations pour ladapter au diffrentiel
effectif du cot de la vie.
La Cour souligne galement que la connaissance des informations
budgtaires sur les complments de rmunration en outre-mer peut tre
amliore. La fiabilisation du document de politique transversale
doutre-mer est une ncessit laquelle mes services veilleront.
Conformment aux demandes de la Cour, linventaire des fondements
juridiques a t repris et intgr dans le document de politique
transversale annex au projet de loi de finances pour 2015. De mme, les
difficults relatives aux extractions de donnes relatives aux
complments de rmunration des militaires ont t identifies et
corriges dans ce mme document.
Cour des comptes


345
RPONSE DE LA MINISTRE DE LA DCENTRALISATION ET DE

LA FONCTION PUBLIQUE
Ce rapport, qui identifie bien les justifications, relles, des surrmunrations ainsi que les enjeux dune clarification de leur mise en
uvre, nappelle pas dobservation de ma part.
Cour des comptes

346
COUR DES COMPTES
RPONSE DE LA MINISTRE DES OUTRE-MER

La premire recommandation de la Cour vise simplifier le
rgime des complments de rmunration.
Jentends rappeler que les complments de rmunration ont t
crs pour tenir compte des spcificits territoriales et de la difficult
pourvoir des postes implants outre-mer. Aussi, la recherche dune
ventuelle lisibilit ne me semble pas devoir tre guide par de simples
considrations lgistiques, sans tenir compte des ralits, parfois
complexes, des territoires concerns et des raisons historiques qui ont
conduit fixer les complments aux taux actuels.
Ainsi, la Cour relve que Saint-Pierre-et-Miquelon, devenu
collectivit doutre-mer en 1985 aprs avoir t dpartement de droit
commun, bnficie encore de la sur-rmunration de 40 % applicable
dans les autres DOM. Une remarque similaire concerne Saint-Martin et
Saint-Barthlemy, communes de Guadeloupe jusquen 2007 devenues
depuis lors collectivits doutre-mer.
Il me semble que les avantages financiers doivent conserver leur
caractre gographique. Faire bnficier les fonctionnaires affects
Saint-Martin et Saint-Barthlemy de la compensation de la chert de la
vie propre la zone Antilles me parat relever dune politique publique
responsable et soucieuse des ralits. Il serait en effet trs discutable de
les faire bnficier dune majoration de salaire de 73 108 %, identique
celle des autres collectivits doutre-mer de larticle 74 de la
Constitution, alors mme quils rsident quelques centaines de
kilomtres des dpartements franais dAmrique, soumis au rgime des
40 %, dont ils partagent un grand nombre de contraintes et de
caractristiques.
Il me semble, en consquence, que cette philosophie doit tre
prserve et continuer guider toute rforme pour ne pas freiner la
mobilit des agents.
La deuxime recommandation a trait aux indemnits spcifiques,
que la Cour propose de rserver la compensation du cot inhrent
laffectation des fonctionnaires outre-mer.
Plus prcisment, la Cour recommande de retenir dsormais trois
niveaux : lun destin compenser les carts de prix ; lautre couvrir
les frais spcifiques dinstallation ; le dernier compenser les sujtions
spcifiques.
Cour des comptes


347
Je tiens rappeler que la politique mene en ce domaine par le

Gouvernement sinscrit dj pleinement dans lesprit de la
recommandation de la Cour.
Ainsi, tout en maintenant les complments de rmunration, un
travail de renforcement des mesures daccompagnement a t entrepris
depuis quelques annes.
Une indemnit particulire de sujtion et dinstallation (IPSI) avait
t institue au bnfice des magistrats et fonctionnaires mtropolitains
affects en Guyane, Saint-Martin et Saint-Barthlemy afin de garantir
lindispensable attractivit des postes offerts dans ces ressorts
territoriaux o les conditions de vie savrent complexes, suite la
suppression de lindemnit dite dloignement jusqualors servie dans
ces territoires, en Guadeloupe et en Martinique.
Le dcret du 15 avril 2013 la rcemment remplace par une
indemnit de sujtion gographique (ISG), tendue Mayotte, qui tient
compte, de manire fine et pragmatique, des difficults lies lexercice
des fonctions sur des postes identifis. Ce choix, relativement rcent, est
guid par une approche que vous appelez aussi de vos vux, visant
compenser les spcificits intra-territoriales et la difficult pourvoir des
postes localement. La complexit lgistique de ce dispositif est le
corollaire dun choix visant en permettre lajustement aux ralits
locales et administratives. Ce choix a prcisment t fait dans le souci
dune juste compensation des contraintes lies au service et du maintien
de son attractivit, garante de la qualit de la fonction publique dans ces
territoires loigns de la Rpublique.
Une troisime recommandation de la Cour consiste complter
lincitation financire par des dispositifs non financiers.
Jappelle votre attention sur le fait que le Gouvernement semploie
dores et dj, plus particulirement depuis 2012, mettre en place des
dispositifs complmentaires pour favoriser la mobilit des fonctionnaires.
Des travaux ont t conduits en ce sens par diffrentes
administrations. titre dexemple, on peut citer la gendarmerie nationale
qui, concomitamment laffectation outre-mer, sengage sur le poste qui
sera pourvu en mtropole au retour.
Jajoute que la direction gnrale des outre-mer a, au cours de
lanne 2013, anim des runions de travail sur ce thme, qui ont nourri
une tude et des recommandations.
Si la rflexion engage appelle tre poursuivie, comme le
suggre justement la Cour, le cot potentiel et le haut niveau de
Cour des comptes

348
COUR DES COMPTES
complexit de ces dispositifs ncessitent pralablement de procder un

tat exhaustif des besoins suscits dans le cadre de ces mobilits, tels
que lemploi du conjoint, les aides au logement ou la scolarisation des
enfants. De tels dispositifs ne pourraient en tout tat de cause quappeler
une dclinaison propre chaque territoire et de manire diffrencie
selon les administrations demploi.
Cour des comptes

2
Les centres de gestion de la fonction
publique territoriale de Rhne-Alpes et
du Puy-de-Dme : des missions
recentrer dans un cadre territorial
largi
_____________________ PRSENTATION_____________________
Les centres de gestion de la fonction publique territoriale sont des
tablissements publics locaux caractre administratif, crs par la loi
du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives la fonction
publique territoriale. Les dispositions qui leur sont applicables ont t
rcemment modifies par les lois du 19 fvrier 2007 relative la fonction
publique territoriale et du 12 mars 2012 relative l'accs l'emploi
titulaire et l'amlioration des conditions d'emploi des agents
contractuels dans la fonction publique, la lutte contre les
discriminations et portant diverses dispositions relatives la fonction
publique.
Ces tablissements, dots de conseils dadministration composs
dlus, ont pour mission dassister les collectivits locales de leur ressort
dans la mise en uvre du statut de 1984 et le dveloppement des
garanties qui sy attachent, au bnfice de 1,8 million de fonctionnaires
territoriaux. Il existe un centre de gestion par dpartement ainsi quun
centre coordonnateur par rgion.
Leur action sarticule avec celle du Centre national de la fonction
publique territoriale (CNFPT), notamment charg de la formation des
agents et de la gestion des fonctionnaires de catgorie A+, au sein duquel
Cour des comptes

350
COUR DES COMPTES
la Cour avait constat de graves anomalies de gestion dans son rapport

public annuel pour 2011165.
Dans le contexte dmiettement communal propre la France, les
centres de gestion sont dabord les interlocuteurs des communes et des
tablissements publics employant moins de 350 fonctionnaires, qui leur
sont obligatoirement affilis. Au-del de ce seuil, laffiliation est
volontaire.
Les contrles effectus par la chambre rgionale des comptes
(CRC) dAuvergne, Rhne-Alpes ont port sur neuf centres de gestion166
et rejoignent les travaux raliss par dautres chambres rgionales des
comptes. La nature des constats dresss en Rhne-Alpes et dans le Puyde-Dme et luniformit du cadre lgislatif applicable conduisent la Cour
formuler des conclusions et des recommandations porte nationale.
La Cour souligne que les centres de gestion se sont disperss dans
lexercice de leurs missions, pourtant strictement dfinies par la loi (I),
que leur financement aboutit la constitution dexcdents (II) et que leur
cadre territorial est devenu trop troit (III). Elle prconise de les
recentrer sur leur vocation dinstrument dunification de la fonction
publique territoriale, au besoin en redfinissant leur cadre territorial.
I - Les centres de gestion se sont disperss dans

lexercice de leurs missions
La loi du 26 janvier 1984 confie aux centres de gestion de la
fonction publique territoriale des comptences obligatoires et facultatives,
limitativement numres par la loi. Dans les centres de gestion de
Rhne-Alpes et du Puy-de-Dme, la Cour a observ que lexercice des
missions obligatoires se heurtait des difficults, et que leurs missions
facultatives recevaient une interprtation extensive.
165
Cour des comptes, Rapport public annuel 2011. Tome I, Le Centre national de la
fonction publique territoriale, pp. 295-233. La Documentation franaise, fvrier 2011,
711 p., disponible sur www.ccomptes.fr
166
Rhne, Puy-de-Dme, Ain, Savoie, Haute-Savoie, Isre, Drme, Ardche, Loire.
Cour des comptes

LES CENTRES DE GESTION DE LA FONCTION PUBLIQUE TERRITORIALE DE

RHNE-ALPES ET DU PUY-DE-DME
351
A - Des missions obligatoires exerces incompltement

et avec difficult
1 - Des missions centres sur la gestion des carrires des
fonctionnaires territoriaux
Les comptences obligatoirement attribues aux centres de gestion
par larticle 23 de la loi du 26 janvier 1984 visent assurer la mise en
uvre uniforme du statut de la fonction publique territoriale dans le pays.
Elles portent sur lentre dans la carrire, la gestion de son droulement et
de sa sortie.
Les centres de gestion organisent les concours et examens
professionnels daccs aux cadres demplois de la fonction publique
territoriale. La gestion de la carrire recouvre de nombreuses missions :
ltablissement et la publicit des listes daptitude, des crations et des
vacances demplois (ou bourse de lemploi) ; le secrtariat des
commissions administratives paritaires, du comit technique (pour les
collectivits employant moins de 50 agents) et des conseils de discipline ;
la prise en charge des salaires et charges salariales affrents aux
dcharges dactivit de service au titre de lexercice des droits syndicaux
par les fonctionnaires ; la gestion des fonctionnaires momentanment
privs demploi ; le reclassement des fonctionnaires devenus inaptes
lexercice de leurs fonctions ; lassistance juridique statutaire auprs des
collectivits.
Les centres de gestion participent galement la gestion de la
sortie de carrire en assurant le secrtariat des commissions de rforme et
des comits mdicaux ainsi que lassistance la fiabilisation des comptes
de droits en matire de retraite.
La loi de 1984 (articles 25 26-1) autorise galement les centres
de gestion mettre en uvre plusieurs missions facultatives : le
remplacement des agents momentanment indisponibles, le contrle du
respect des rgles dhygine et de scurit, la gestion de laction sociale et
des comptes pargne-temps, la souscription de contrats dassurance
couvrant les risques statutaires encourus par les collectivits, la mdecine
prventive et la prvention des risques professionnels.
Cour des comptes

352
COUR DES COMPTES
2 - Des difficults dans lexercice des missions

a) Des lacunes dans lanalyse prospective de lemploi public
territorial
La premire mission obligatoire des centres de gestion consiste
recueillir, agrger, analyser, exploiter et communiquer les informations
relatives lemploi public territorial dans leur dpartement, destination
des collectivits affilies, des agents territoriaux en relevant, ainsi que des
candidats un emploi public territorial. Cette mission dinformation est
dterminante pour le bon exercice des autres missions obligatoires.
Les centres de gestion sont chargs d'tablir chaque anne un bilan
de la situation de l'emploi public territorial et de la gestion des ressources
humaines dans leur ressort et de tracer les perspectives moyen terme
d'volution de cet emploi, des comptences et des besoins de recrutement.
Les centres de gestion coordonnateurs sont, pour leur part, tenus
dorganiser annuellement une confrence rgionale sur lemploi et la
formation afin de fournir une connaissance de lemploi public lchelon
rgional.
Les centres coordonnateurs du Rhne et du Puy-de-Dme
organisent chaque anne cette confrence rgionale. Les centres de
gestion de lAin, de la Loire, de la Savoie et de la Haute-Savoie
ntablissent en revanche pas le bilan de la situation de l'emploi public
territorial et de la gestion des ressources humaines dans leurs
dpartements, prvu par la loi.
Les centres de Rhne-Alpes ont par ailleurs cr un observatoire
rgional de lemploi territorial, participent chaque trimestre au baromtre
de lemploi territorial publi par la Gazette des communes et ont nou
des partenariats avec les ministres de lIntrieur de de la Fonction
publique pour assurer le recueil des donnes statistiques relatives la
fonction publique territoriale.
Les diffrents travaux raliss ne rendent toutefois pas compte de
faon prospective des effectifs et jouent un rle modeste en matire de
gestion prvisionnelle des ressources humaines des collectivits
territoriales, ainsi que la Cour lavait constat dans son rapport public
annuel de 2012.
Cour des comptes


353
b) Une organisation des concours et examens coteuse

Lorganisation des concours et examens qui fondent le recrutement
et lavancement des fonctionnaires dans la fonction publique territoriale
est une mission essentielle des centres de gestion. Sur prs de 80 types de
concours et examens professionnels recenss, 75 sont organiss par les
centres de gestion, les autres relevant directement du CNFPT.
Le nombre de sessions organises et de postes ouverts dpend des
besoins exprims par les collectivits. Ces besoins rsultent de la
structure propre des effectifs de chaque collectivit, de leur connaissance
du bassin demploi local et de leur politique de recrutement (titulaires ou
contractuels). Les imperfections prcdemment releves dans la collecte,
lanalyse et la diffusion de ces informations faussent lapprhension de
ces besoins. Conscients de ces imperfections, les centres de gestion
rduisent unilatralement de moiti en moyenne les postes ouverts au
concours, par rapport aux demandes des collectivits.
Deux autres phnomnes affectent la gestion des concours et
rendent leur organisation coteuse pour les centres de gestion :
labsentisme et les reus-colls. Les moyens engags dans lorganisation
des concours et des examens constituent en effet un poste de dpense
important compte tenu des contraintes logistiques (location de salles et de
matriel, constitution de jurys, surveillants, etc.).
Labsentisme aux concours de la fonction publique territoriale
atteint un niveau non ngligeable en rgion Rhne-Alpes (19 % dans
lAin, 20 % en Savoie, 24 % en Haute-Savoie) et dans le Puy-de-Dme
(27 %), bien quinfrieur la moyenne nationale (30 %). Ce phnomne,
galement constat dans la fonction publique dEtat, gnre une
dperdition pour les centres de gestion qui ont dploy les moyens
ncessaires laccueil des candidats finalement absents.
Les reus-colls sont quant eux les laurats dun concours
qui, dans un dlai de trois ans, nont pas trouv demploi et qui perdent en
consquence le bnfice du concours. En 2012, 16 % des laurats des
concours organiss en 2009 par le centre de gestion du Puy-de-Dme et
13 % au niveau national ont ainsi t colls. Leur situation rsulte de la
politique de recrutement des collectivits sur lesquelles ne pse aucune
obligation de recruter le laurat dun concours sur un poste ouvert.
Certaines dentre elles privilgient ainsi in fine lemploi dun contractuel
ou renoncent pourvoir le poste.
Ces phnomnes extrieurs aux centres de gestion rduisent
lefficience de lorganisation des concours et examens dont les cots fixes
Cour des comptes

354
COUR DES COMPTES
importants, sensibles au nombre de candidats inscrits, demeurent leur

charge.
B - Une interprtation extensive des missions

facultatives prvues larticle 25 de la loi du
26 janvier 1984
Au cours des dernires annes, les centres de gestion de RhneAlpes et du Puy-de-Dme ont concentr leurs moyens humains et
financiers sur le dveloppement des missions facultatives. La Cour
constate que les centres de gestion de Rhne-Alpes et du Puy-de-Dme
ont invoqu larticle 25 de la loi du 26 janvier 1984 de faon abusive pour
dvelopper ces missions et que les prestations proposes relvent parfois
du march concurrentiel.
1 - Des missions facultatives devant en principe concerner les

agents des collectivits et tablissements
Larticle 25 de la loi du 26 janvier 1984 ouvre aux centres de
gestion la facult dexercer des missions facultatives. Il dispose que Les
centres de gestion peuvent assurer toute tche administrative concernant
les agents des collectivits et tablissements, la demande de ces
collectivits et tablissements. Ils peuvent mettre des agents disposition
des collectivits et tablissements qui le demandent en vue d'assurer le
remplacement d'agents momentanment indisponibles ou d'assurer des
missions temporaires ou en cas de vacance d'un emploi qui ne peut tre
immdiatement pourvu. Ils peuvent galement mettre des fonctionnaires
disposition des collectivits et tablissements en vue de les affecter des
missions permanentes temps complet ou non complet .
Ces dispositions ouvrent aux centres de gestion la possibilit de
crer un service de remplacement des agents absents dans les collectivits
de leur ressort. Le troisime alina leur octroie galement la facult de
mettre disposition de ces collectivits des agents pour des missions dont
la loi ne prcise pas lobjet. Les diffrentes missions facultatives des
centres de gestion qui consistent en lintervention dagents au sein des
collectivits, hormis le conseil en hygine et scurit et la mdecine
prventive, reposent sur cet alina.
Cour des comptes


355
Les centres de gestion ont interprt de faon extensive la

rdaction peu prcise de cette disposition pour dployer des prestations
dont la lgalit nest pas certaine, dans leurs modalits ou leur principe.
Le Conseil dtat a jug que les centres de gestion ne sont
autoriss recourir ces mises disposition que si elles ont pour objet
lexcution des missions qui leur sont expressment attribues par la loi
du 26 janvier 1984.
Les articles 61, 61-1 et 135 de la loi du 26 janvier 1984 ouvrent
expressment la mise disposition aux seuls fonctionnaires titulaires et
agents contractuels dure indtermine (CDI). La rdaction de larticle
15-I de la loi du 12 mars 2012 semble toutefois autoriser la mise
disposition de contractuels dure dtermine (CDD), en dpit du silence
des textes.
Si les centres de gestion de lAin et du Rhne mettent disposition
des fonctionnaires titulaires, dautres (Ardche, Drme, Loire, Puy-deDme, Savoie et Haute-Savoie) mettent disposition des agents
contractuels recruts pour la dure de la mission qui leur est confie. Ces
mises disposition concernent un nombre variable de contractuels selon
les annes, de quelques dizaines plus dune centaine.
Les centres de gestion qui font appel des contractuels dure
dtermine encourent des risques financiers et juridiques : il leur incombe
en effet, en tant quemployeur lgal de ces agents mis disposition pour
une dure dtermine, dassurer, lorsquils en remplissent les conditions,
leur dprcarisation par la transformation de leur contrat en contrat
dure indtermine, voire par leur titularisation, conformment la loi du
12 mars 2012.
Le centre de gestion du Puy-de-Dme a ainsi d crer quatre
emplois contractuels dure indtermine pour des personnes ayant
toujours exclusivement travaill par voie de mise disposition au profit
dune collectivit bnficiaire de ce service.
En rponse aux demandes multiples et varies des collectivits
territoriales ou de ltat, les centres de gestion se sont appuys sur les
dispositions de larticle 25 pour offrir aux petites collectivits des
prestations ne relevant pas de leurs attributions. Une interprtation
librale de cette disposition, regarde comme une clause gnrale de
comptence, les a amens investir des domaines de comptence
trangers leur cur de mtier et leur vocation premire de mise en
uvre et de garantie du statut de la fonction publique territoriale.
Cour des comptes

356
COUR DES COMPTES
La gestion des contrats aids

Les services de ltat ont ainsi sollicit plusieurs centres de gestion
afin de leur confier la gestion des contrats aids destins intgrer sur le
march du travail les actifs qui en sont le plus loigns. Les contrats aids
sinscrivent dans le cadre juridique du contrat unique dinsertion. Les
emplois davenir sont des contrats aids destins aux jeunes entre 16 et 25
ans rpondant certaines conditions spcifiques. Les emplois davenir
bnficient dune dure de contrat plus long quun contrat unique dinsertion
classique, ainsi que dun volet formation et dun suivi individuel renforc.
Depuis juin 2010, le centre de gestion du Puy-de-Dme a accept par
convention avec la prfecture du Puy-de-Dme, Ple emploi et le rseau des
missions locales dAuvergne, de porter les contrats aids en lieu et place des
communes et tablissements publics de coopration intercommunale et de
mettre ensuite les personnes recrutes disposition des collectivits
demandeuses. Le centre de gestion est lemployeur lgal des personnes
embauches dans ce cadre, ce qui permet aux petites et moyennes
collectivits de recruter des salaris, sans avoir en assumer la gestion
administrative. Il sagit galement de satisfaire leurs demandes qui portent
sur des volumes horaires faibles, tout en bnficiant du dispositif. Le temps
de travail du salari est ainsi rparti entre plusieurs collectivits.
Les centres de gestion de lArdche et de la Drme ont pour leur part
conclu en 2013 une convention avec ltat dans le cadre de la mise en place
des emplois davenir, pour les jeunes affects auprs des collectivits
affilies.
Si la gestion administrative par un organisme unique des contrats
aids dploys dans un dpartement rpond une recherche doptimisation
des ressources publiques, les centres de gestion ne sont pas juridiquement
outills pour le faire. En effet, la gestion de contrats aids, contrats de droit
priv, nentre pas dans les missions expressment dvolues aux centres de
gestion par la loi du 26 janvier 1984.
Une circulaire du 30 juillet 2013 reconnat, cependant, le caractre
erron du recours larticle 25. Sa parution, trois ans aprs le dbut de prise
en charge des contrats aids, tente de combler des lacunes juridiques initiales
du dispositif en proposant la procdure de prt de main duvre prvue par
larticle L. 8241-1 et suivants du code du travail. Mais le recours la
procdure de prt de main duvre nest possible que sil est fait titre
gratuit, soit, en labsence de frais de gestion facturs par le centre de gestion,
ce qui nest pas systmatiquement le cas.
Lexemple de la gestion des contrats aids illustre la fragilit

juridique de certaines interventions des centres de gestion qui font un
usage inappropri de larticle 25. La clarification des dispositions lgales
Cour des comptes


357
dintervention des centres de gestion dans le portage de ces contrats,

serait de nature circonscrire leurs responsabilits en matire de
formation et de suivi individualis qui incombent aux employeurs. Le
non-respect de ces obligations peut impliquer le remboursement des aides
verses par ltat et donc un cot financier non prvu par les centres de
gestion.
2 - Des missions facultatives excdant dans la pratique les

comptences des centres de gestion
La Cour a relev trois types de prestations proposes par plusieurs
centres de gestion hors de leur champ de comptence : lassistance
larchivage communal, le conseil juridique et lassistance informatique.
a) Lassistance larchivage communal, qui serait mieux assure par

les archives dpartementales
Tous les centres de gestion de la rgion Rhne-Alpes et celui du
Puy-de-Dme ont cr un service dassistance larchivage communal. Il
en va de mme dans dautres dpartements comme la Dordogne, le BasRhin, le Haut-Rhin et la Vienne. Ils ont rpondu aux besoins de petites
communes qui prouvaient des difficults se conformer lobligation
lgale dassurer la conservation et la mise en valeur de leurs archives.
En matire darchivage, les communes disposent pourtant dautres
interlocuteurs que les centres de gestion. Les archives dpartementales
exercent sur les archives communales un contrle scientifique et
technique au nom de ltat, laide dagents qualifis mis disposition
du dpartement par celui-ci. Le prfet peut dailleurs prescrire doffice le
dpt de fonds communaux auprs des archives dpartementales en cas
de risque pesant sur leur conservation.
Si aucune disposition du code du patrimoine nattribue
expressment aux archives dpartementales la mission dintervenir sur les
fonds darchives communaux autres que centenaires, elles partagent avec
les collectivits la responsabilit de leur conservation. Comme la indiqu
le prsident du conseil gnral de lAin en rponse aux observations
provisoires formules par la chambre rgionale des comptes dAuvergne,
Rhne-Alpes sur le centre de gestion de lAin, les archives
dpartementales accompagnent dj les communes du territoire au-del
de leur mission stricto sensu, du fait des capacits dexpertise existant
Cour des comptes

358
COUR DES COMPTES
aux archives dpartementales et du rle dinterlocuteur privilgi du

dpartement pour les missions dvolues aux communes .
Les communes qui en expriment le besoin devraient de prfrence
se tourner vers les archives dpartementales pour assurer la conservation
et la mise en valeur de leurs archives. Le dpartement demeurerait libre
de facturer lintervention ou de la dlivrer titre gratuit comme cest le
cas dans lAin et en Ardche.
b) Le conseil juridique, lassistance informatique et la prestation

dautres services relevant du march concurrentiel
Les centres de gestion de lAin et du Rhne ont instaur en 2009
un service de conseil juridique aux collectivits dans tous les domaines de
leur activit, en particulier en matire durbanisme et de commande
publique.
Le centre de gestion de lAin propose aux collectivits de son
ressort un certain nombre de prestations qui, sappuyant sur le processus
de dmatrialisation de la paye de leurs agents, stendent en ralit
lensemble des problmatiques relatives au traitement des nouvelles
technologies (assistance la dmatrialisation du contrle de lgalit ou
de la chane comptable, etc.).
Les prestations de conseil juridique et dassistance informatique
dlivres par certains centres de gestion constituent des activits
conomiques pour lexercice desquelles ils interviennent sur un march
concurrentiel o loffre prive peut tre abondante.
Les collectivits territoriales et leurs tablissements publics sont en
effet regards comme des oprateurs conomiques lorsquils proposent de
tels services. Leur intervention est ds lors soumise au respect des rgles
qui rgissent lintervention conomique des collectivits publiques,
notamment lobligation de passer un march public. Les obligations
gnrales de publicit et de mise en concurrence prvues par le code des
marchs publics, bien quallges pour les marchs de services juridiques
par les dispositions de son article 30, sappliquent donc. Or, dans les
dpartements de lAin, du Rhne et du Puy-de-Dme, les collectivits
bnficiaires se sont directement adresses au centre de gestion et ont
conclu des conventions sans engager de procdure de passation dun
march public ni effectuer de diligences minimales de mise en
concurrence.
Cour des comptes


359
En outre sagissant de lassistance juridique, les centres de gestion

de lAin et du Rhne proposent des tarifs sensiblement infrieurs aux
honoraires pratiqus par les conseils, ce qui peut constituer une pratique
anticoncurrentielle, dautant que ces centres ne facturent pas la TVA,
alors quils le devraient.
La Cour constate que les centres de gestion contrls se sont

carts de leur vocation initiale de vecteur de lunification de la fonction
publique territoriale pour devenir des plateformes de mutualisation de
certaines prestations de service destination des petites collectivits sans
tenir compte, ni de loffre publique ou prive dj existante, ni des rgles
de la commande publique qui simposaient. La Cour invite donc les
centres de gestion se recentrer sur leur cur de mtier.
II - Un financement aboutissant la constitution

dexcdents
Le dveloppement des missions facultatives et des prestations de
services, associ des missions obligatoires finances par une cotisation
obligatoire gnralement fixe son taux maximum, ont conduit les
centres de gestion dgager des ressources abondantes, trs suprieures
leurs besoins.
Cour des comptes

360
COUR DES COMPTES
Tableau n 1 : principaux indicateurs financiers des centres
de gestion examins
Source : Cour des comptes, daprs les donnes fournies par les centres de gestion
Rserves : exprimes en Fonds de roulement net global (FRNG) qui est le surplus des
ressources stables (financements disponibles plus dun an les immobilisations).
Les donnes nationales relatives aux effectifs grs par les CDG concernent
81 centres de gestion ayant rpondu lenqute de la FNCDG.
A - Des modalits de financement parfaire

1 - Lobligation daffecter les ressources aux missions
Afin de prserver la spcialit des centres de gestion en distinguant
les missions obligatoires, exerces au bnfice de tous les affilis, des
missions facultatives, fournies aux seuls souscripteurs, le lgislateur a
pos le principe dun financement flch des missions.
Ainsi les dpenses supportes par les centres de gestion pour
lexercice des missions obligatoires sont finances par une cotisation
obligatoire assise sur la masse salariale, dont le taux est fix par le conseil
d'administration, dans la limite maximale lgale de 0,8 %.
Les dpenses supportes par les centres de gestion pour l'exercice
de missions facultatives sont finances dans des conditions fixes par
convention, ou par une cotisation additionnelle la cotisation obligatoire.
Cour des comptes


361
La loi du 12 mars 2012 a sensiblement modifi cette rpartition en

instaurant un bloc inscable de six nouvelles missions dont le
financement ne dpend plus du caractre obligatoire ou non de la mission,
mais de la collectivit bnficiaire. Ainsi, ces missions bnficient
automatiquement aux affilis obligatoires et sont donc incluses dans leur
cotisation obligatoire. Elles peuvent galement tre souscrites par les
collectivits non affilies contre le paiement dune cotisation spcifique
dont le taux maximal est de 0,2 %167.
Enfin, certaines missions sont exerces au bnfice de toutes les
collectivits du ressort gographique, quelles soient affilies ou non.
Cela revient donc faire financer par les affilis obligatoires les missions
dintrt gnral bnficiant toutes les collectivits territoriales du
ressort gographique du centre de gestion, notamment le dpartement, la
rgion, et les communes et tablissements publics de coopration
intercommunale employant plus de 350 agents.
2 - La persistance dun financement globalis des missions due

une comptabilit analytique insuffisante
a) Des missions non finances par des ressources affectes
Alors que les ressources des missions obligatoires suivent une
progression rgulire mais stable de lordre de 4 % par an entre 2008 et
2012, les ressources provenant des missions facultatives et des prestations
de service progressent un rythme la fois plus erratique et plus soutenu,
soit plus de 9 % en moyenne annuelle sur la mme priode. Lvolution
du produit issu des missions facultatives varie dun centre lautre. Entre
2008 et 2012, elle a t ngative en Haute-Savoie (- 1 % en moyenne par
an) alors quelle a t positive dans la Loire (+ 26 %.)
Le bilan financier des missions facultatives savre contrast :
certaines missions facultatives peinent squilibrer et dautres, plus
dynamiques, dgagent des excdents. Par ailleurs, une mme prestation
peut tre dficitaire dans un centre de gestion et connatre une situation
inverse ailleurs.
Quelques tendances gnrales peuvent cependant tre mises en
vidence. Au regard du mode de financement, ce sont les missions
167
Dans le Rhne, la cotisation est de 0,07 %.
Cour des comptes

362
COUR DES COMPTES
facultatives finances par une cotisation additionnelle, assise sur la masse

salariale, qui sont souvent bnficiaires et qui quilibrent le rsultat
financier global des missions facultatives.
La refacturation pour mise disposition de personnel est lactivit
dgageant le plus dexcdents. Au niveau national, cette mission a t
lorigine de prs de 35 % des recettes globales des centres de gestion en
2012, pour 26 % en 2010.
La Cour observe que dans certains cas comme dans la Loire, cest
le produit des cotisations obligatoires qui complte le financement des
missions facultatives dficitaires.
Ces constats tendent dmontrer que les recettes provenant des
cotisations obligatoire et additionnelle peuvent excder les besoins de
financement quelles sont censes couvrir.
Cela confirme galement que le financement de certaines missions
facultatives dont le bilan financier est dficitaire, ne tient pas compte du
cot de revient rel des prestations.
Le surfinancement de certaines missions par rapport dautres
entrane un financement globalis en mconnaissance de lobligation
daffectation des ressources et dquilibre des missions facultatives et
prestations de service.
b) Une comptabilit analytique dfaillante ou inexistante

Laffectation des ressources aux missions implique la mise en
place dune comptabilit analytique, afin dviter des financements
croiss et de respecter le principe dautofinancement des missions
facultatives et des prestations de services.
Or la comptabilit analytique nest pas dploye partout. Au
niveau national, son taux de dploiement est de 70 %. Il est du mme
ordre dans le Puy-de-Dme et en Rhne-Alpes. Sur les neuf centres de
gestion examins, deux (Ardche, Savoie) ne sont toujours pas dots
dune comptabilit analytique et ne sont pas rellement en mesure
deffectuer une analyse fine et fiable des cots de chaque mission
exerce.
Cour des comptes


363
Lorsque loutil est mis en place, il peut prsenter des lacunes ayant
trait notamment aux cls de rpartition des charges de structure168. Cette
situation apparat particulirement pnalisante lorsque le centre de gestion
assure le rle de centre coordonnateur charg de percevoir des
contributions dont le montant est fonction des frais de gestion supports
par le centre coordonnateur169.
Compte tenu de ces limites, la comptabilit analytique ne joue pas
le rle qui devrait tre le sien dans la modulation des taux de cotisation et
des tarifs des prestations.
La Cour souligne la ncessit pour les centres de gestion de se
doter rapidement dun outil de comptabilit analytique adapt leurs
besoins.
B - Une accumulation injustifie de rserves

Lanalyse du fonds de roulement des centres de gestion du Puy-deDme et de Rhne-Alpes fait apparatre la constitution de rserves
souvent importantes, renforce par leur faible endettement long terme.
Ce fonds de roulement reprsentait, en moyenne, 195 jours de
charges courantes en 2012, ou encore plus dune anne du produit de
cotisation obligatoire. En dpit dune situation densemble trs favorable,
certains centres de gestion disposent dun fonds de roulement moindre
(38 jours en Savoie, 48 jours dans le Rhne, 58 jours dans le Puy-deDme). Le centre de gestion de la Loire prsente en revanche une
situation extrme avec un fonds de roulement reprsentant, en 2012,
405 jours de charges courantes ou plus de deux fois le produit annuel de
la cotisation obligatoire.
Le volume de ces rserves tmoigne dun cumul dexcdents
suprieurs aux besoins de continuit de service et de lissage de trsorerie.
titre de comparaison, le fonds de roulement des communes de moins de
10 000 habitants reprsentait, en moyenne en 2009, 95 jours de dpenses.
Compte tenu dun besoin en fonds de roulement faible, ces
rserves se retrouvent quasi intgralement au niveau de la trsorerie
disponible dont les volumes atteignent, en moyenne, 212 jours de charges
168
169
Cest le cas dans lAin, la Drme et le Puy-de-Dme.

Cette situation a t releve dans le Puy-de-Dme.
Cour des comptes

364
COUR DES COMPTES
courantes. Elle ne reprsente toutefois que 16 jours en Savoie, mais 355

jours dans la Drme, par exemple.
Les modalits de calcul des cotisations expliquent en grande partie
cette accumulation dexcdents, quil sagisse de lassiette ou des taux.
Lassiette des cotisations est constitue de la masse salariale, qui
augmente du fait de laccroissement des effectifs de la fonction publique
territoriale (+ 1,6 % entre 2011 et 2012), mais galement du fait des
mesures salariales. Ainsi, compte tenu de lvolution des carrires des
agents territoriaux, lassiette augmente, mme en labsence dune hausse
des effectifs. Laugmentation de la masse salariale renchrit
automatiquement le cot dadhsion pour les collectivits et cre des
ressources supplmentaires pour les centres de gestion.
Or le surplus des ressources du fait des mesures salariales ne donne
pas forcment lieu un surplus dactivit des centres de gestion. Cette
dernire est davantage fonction du nombre et de la situation des agents
grs. Une cotisation obligatoire assise sur la masse salariale permet donc
un effet daubaine pour les centres de gestion car elle est dconnecte de
leur niveau dactivit.
Concernant le taux de la cotisation obligatoire, les centres de
gestion du Puy-de-Dme et de Rhne-Alpes ont tous opt, de longue date,
pour une cotisation au taux maximal. En labsence dune connaissance
des charges rellement supportes, ce choix est une solution de facilit
conduisant la plupart du temps la thsaurisation des ressources, dautant
plus que les prvisions budgtaires tmoignent souvent, comme dans
lAin ou la Loire, dune sous-estimation systmatique des recettes et
dune surestimation des dpenses conduisant fixer la cotisation au taux
maximal170.
Si certains centres de gestion ont mobilis leurs rserves en
investissant dans de nouveaux locaux (Puy-de-Dme, Savoie, HauteSavoie, Rhne), ce qui explique leur situation financire moins
excdentaire, il nen reste pas moins que tant le stock de ces excdents
que leur augmentation rgulire, de lordre de 17 % en moyenne annuelle,
contrastent avec les efforts demands aux collectivits territoriales et la
situation financire tendue de certaines dentre elles.
Dans le contexte actuel de la recherche dconomies budgtaires,
la stratgie daccumulation de rserves par les centres de gestion doit tre
170
Au 1er janvier 2015, le conseil dadministration du centre de gestion de la Loire a

abaiss le taux de 0,80 % 0,75 %.
Cour des comptes


365
revue. Ces derniers doivent participer leffort gnral de matrise des

finances publiques en adaptant leur financement lactivit relle.
Plusieurs pistes sont envisageables dont celles de la baisse du taux de la
cotisation obligatoire et sa dconnexion de la masse salariale.
III - Un cadre territorial trop troit

Dans le contexte o les communes sont nombreuses et de petite
taille, les centres de gestion ont vocation tre un vecteur dunification
de la fonction publique territoriale dans le dpartement. Les volutions
intervenues depuis leur cration dans la gestion de carrire des agents,
ainsi que la rforme territoriale en cours, conduisent sinterroger sur
lchelon pertinent pour lexercice de leur mtier.
A - Un chelon dpartemental de moins en moins

pertinent
La loi du 19 fvrier 2007 a initi la rgionalisation de certaines
missions des centres de gestion en crant des coordinations rgionales
portes par un centre dsign cet effet. Cette dynamique gagnerait tre
accentue afin de raliser des conomies dchelle, dans un contexte de
rorganisation territoriale qui sy prte.
1 - Des gains de productivit rendus possibles par la

dmatrialisation des missions obligatoires
La plupart des centres de gestion de Rhne-Alpes et du Puy-deDme se sont engags dans la dmatrialisation et lautomatisation
partielle de leurs missions obligatoires.
Lensemble des centres de gestion ont adhr une plateforme
informatique interrgionale. Les centres de lAin et de la Haute-Savoie
font partie des membres fondateurs de lAlliance informatique de lEst
qui regroupe aujourdhui 61 centres et assure le dveloppement du
logiciel de gestion des carrires AGIRHE 2 qui permet le traitement
dmatrialis complet du dossier individuel des agents, de la bourse
lemploi, des inscriptions aux concours et de la saisie des instances
Cour des comptes

366
COUR DES COMPTES
paritaires. Les autres centres de gestion de la rgion Rhne-Alpes et celui

du Puy-de-Dme utilisent la plateforme AT + Escort qui rassemble 19
centres et proposent les mmes services. Lexercice de quatre des
principales missions obligatoires y est ainsi en tout ou partie
dmatrialis.
Le site internet de plusieurs de ces centres comprend des
fonctionnalits supplmentaires telles que le dpt et la consultation des
curriculum vitae des fonctionnaires territoriaux du dpartement, laccs
au dossier individuel et la consultation des dossiers numriss des
commissions administratives et des comits techniques paritaires. Loffre
de service propose par internet demeure toutefois perfectible dans
dautres centres de gestion comme la Loire et la Savoie et gagnerait
stendre lensemble de ces prestations.
Cette automatisation des missions obligatoires a accru lefficacit
de leur exercice. Entre 2008 et 2013, le centre de gestion de lAin a par
exemple t en mesure dassurer effectif constant la gestion de la
carrire de 30 % de fonctionnaires territoriaux supplmentaires. Les gains
de productivit qui en rsultent justifieraient la gnralisation dune
dmatrialisation avance tous les centres de gestion ce qui permettrait
la ralisation dconomies dchelle au niveau rgional.
2 - Une rgionalisation naissante qui gagnerait tre approfondie

La loi du 19 fvrier 2007 a introduit une obligation de dsigner un
centre de gestion coordonnateur par rgion qui il revient dexercer un
certain nombre de missions obligatoires pour le compte de lensemble des
centres de la rgion. Chaque coordination rgionale est rgie par une
charte prcisant les comptences mutualises.
Cette coordination est porte par le centre de gestion du Rhne en
rgion Rhne-Alpes et par le centre de gestion du Puy-de-Dme en rgion
Auvergne. Elle se traduit au plan financier par des charges de centralit
supportes par ces deux centres. Le cot unitaire de gestion dun
fonctionnaire territorial y est ainsi deux cinq fois plus lev que dans les
autres centres de gestion de la rgion Rhne-Alpes. Ces charges font
toutefois lobjet dune contrepartie financire verse par ces derniers.
Cour des comptes


367
Les premiers exemples de rgionalisation

En rgion Rhne-Alpes, la mutualisation porte par le centre de
gestion du Rhne de lexercice des trois missions obligatoires que
constituent la gestion des fonctionnaires de catgorie A (dont la
rgionalisation est impose par la loi), lorganisation des concours de
catgories A et B et lassistance juridique statutaire apparat comme une
russite. La mutualisation a mme une dimension interrgionale sagissant
du concours dattach territorial dont le centre de gestion du Rhne assure
galement lorganisation pour la rgion Auvergne.
La coordination rgionale de lorganisation des concours dans la
rgion Rhne-Alpes a permis doptimiser leur calendrier et de dgager des
conomies dchelle. Le centre coordonnateur demeure ainsi responsable
des concours de catgorie A tandis que les concours de catgorie B et
certains concours de catgorie C sont organiss par lun des centres de la
rgion pour le compte de tous les autres et ce une date unique. La
lisibilit du calendrier des concours sen trouve amliore et la dispersion
des sessions, gnratrice de cots, rduite.
Le centre de gestion du Rhne a par ailleurs cr un service
dexpertise juridique que les agents des autres centres de la rgion peuvent
consulter lorsquils sont sollicits sur une question statutaire. Certains
centres de gestion comme celui de lAin ont conventionn avec le centre
coordonnateur pour bnficier de ce service et ainsi absorber, effectif
constant, le dveloppement de cette mission devenue obligatoire en 2012.
Le dveloppement de coordinations rgionales permet donc des

conomies dchelle et lchelon rgional apparat pertinent pour
certaines missions comme le montre lexemple du Rhne.
Cette coopration pourrait tre tendue aux missions obligatoires
dont lexercice a t largement dmatrialis par les centres de gestion
des deux rgions.
B - Des perspectives ouvertes par la rorganisation

territoriale
Laffiliation aux centres de gestion est obligatoire pour les
communes et leurs tablissements publics comptant moins de 350 agents.
Elle reste facultative pour les autres.
99 % des communes et 97 % des tablissements publics de
coopration intercommunale (EPCI) fiscalit propre sont ainsi
concerns, ce qui ne reprsente toutefois que 54 % des effectifs
Cour des comptes

368
COUR DES COMPTES
communaux et 50 % des effectifs des EPCI. En Rhne-Alpes et en

Auvergne, les centres de gestion grent respectivement 38 % et 55 % des
fonctionnaires en activit.
Les collectivits employant plus de 350 agents sont en effet
rticentes saffilier volontairement aux centres de gestion. Ainsi, dans le
Puy-de-Dme et le Rhne, ni la rgion, ni le dpartement, ni les villes
centres de Clermont-Ferrand et de Lyon ne se sont affilis. Les
agglomrations de Saint-Etienne et dAnnecy se sont dsaffilies en
2011. Seules, les agglomrations de Clermont-Ferrand et de Grenoble
demeurent affilies.
La cotisation obligatoire, assise sur la masse salariale et fixe le
plus souvent au taux plafond, revt un effet dissuasif pour l'affiliation des
grandes collectivits dont les effectifs sont importants et qui considrent
que le montant de la cotisation est trop lev par rapport aux services
rendus par le centre de gestion.
Si le mcanisme daffiliation obligatoire en vigueur assure une
clientle captive aux centres de gestion, larticle 14 du projet de loi
portant nouvelle organisation territoriale de la Rpublique prvoit de
relever le seuil de constitution des intercommunalits171, ce qui aurait
pour consquence de faire sortir nombre dentre-elles de laffiliation
obligatoire. Il pourrait en rsulter une dsaffiliation massive des
nouveaux EPCI. La contraction des effectifs grs par les centres de
gestion, qui en dcoulerait, les loigneraient encore davantage de leur
objectif dassurer la mise en uvre uniforme du statut de la fonction
publique territoriale.
Au demeurant, les nouvelles intercommunalits atteindraient une
taille critique et pourraient constituer un chelon pertinent pour assumer
certains aspects de la gestion des agents de leurs communes membres.
De leur ct, les deux centres rgionaux coordonnateurs du Rhne
et du Puy-de-Dme ont utilis la facult offerte par larticle 14 de la loi
du 26 janvier 1984 de sorganiser au niveau interrgional pour
coordonner lorganisation des concours de catgorie A et B au sein des
rgions Auvergne et Rhne-Alpes. Le primtre de cette coopration
correspond celui de la nouvelle rgion Auvergne-Rhne-Alpes prvue
par le projet de loi relatif la nouvelle organisation territoriale de la
Rpublique.
171
Ce seuil est actuellement de 5 000 habitants.
Cour des comptes


369

partir des exemples de la rgion Rhne-Alpes et du dpartement
du Puy-de-Dme, et dans le contexte de la rforme territoriale, la Cour
constate que les centres de gestion de la fonction publique territoriale
doivent voluer.
tablissements publics spcialiss et exclusivement ddis la
mise en uvre et la garantie du statut de la fonction publique
territoriale afin den assurer lunit, ils se sont progressivement mus en
plateformes de mutualisation de prestations de service destination des
petites collectivits de leur dpartement. Ils interviennent ainsi, la
demande des collectivits territoriales qui leur sont affilies, dans de
nombreux domaines de la gestion des ressources humaines mais aussi
dans des champs ne relevant aucunement de leur comptence, tout en
dgageant des excdents financiers qui justifieraient un ajustement de
leurs ressources leurs besoins.
Si les centres de gestion de la fonction publique territoriale ont pu
constituer une rponse l'miettement communal, leur action sinscrit
aujourdhui dans un contexte de renforcement de lintercommunalit et
de dveloppement de lchelon rgional. Le bon exercice de leurs
missions et leur participation indispensable leffort dconomies du
secteur public local ncessitent de repenser leur cadre gographique et
leurs modalits d'intervention.
Dans cette perspective et partir des exemples des centres de
gestion de la rgion Rhne-Alpes et du Puy-de-Dme, la Cour prconise
un recentrage des missions des centres de gestion sur la gestion de la
carrire des fonctionnaires territoriaux et un ajustement strict des
financements aux besoins rels qui en dcoulent.
La Cour formule les recommandations suivantes :
ltat :
1. prciser la rdaction de larticle 25 de la loi du
26 janvier 1984, afin de mieux dfinir les missions facultatives
que les centres de gestion peuvent exercer.
Aux centres de gestion :
2. ajuster les recettes aux besoins rels de financement,
notamment en modulant les taux de cotisation.
Cour des comptes

Cour des comptes

Rponses
Rponse commune du ministre de lintrieur et de la ministre de la
dcentralisation et de la fonction publique ............................................. 373
Rponse du prsident du conseil gnral de lAin .................................. 376
Rponse du prsident du centre de gestion de la fonction publique
trritoriale de lAin ................................................................................. 377
territoriale de lArdche .......................................................................... 379
Rponse de la prsidente du centre de gestion de la fonction publique
territoriale de la Drme ........................................................................... 383
territoriale de la Loire ............................................................................. 388
territoriale du Bas-Rhin .......................................................................... 392
territoriale du Haut-Rhin......................................................................... 398
Rponse de la prsidente du centre de gestion de la fonction publique
territoriale du Rhne ............................................................................... 400
territoriale de la Savoie ........................................................................... 405
territoriale de la Haute-Savoie ................................................................ 410
territoriale de la Vienne .......................................................................... 417
Cour des comptes

372
COUR DES COMPTES
Destinataire nayant pas rpondu

Prsident du centre de gestion de la fonction publique territoriale de la
Dordogne
Cour des comptes


373

BUDGET
Les centres de gestion sont dirigs par un conseil d'administration
compos de reprsentants des
collectivits territoriales et des
tablissements publics affilis. Le ministre des finances et des comptes
publics ne participe pas aux instances de dcision et ne dispose pas
d'outils de contrle spcifiques ces centres.
Concernant les comptences des centres de gestion, nous
partageons le constat de la Cour et les recommandations proposes
visant recentrer l'activit sur les comptences obligatoires et prciser
les comptences facultatives.
Sur les ressources des centres de gestion, la Cour recommande
que les cotisations verses soient ajustes aux cots rels des prestations
dlivres. Il s'agirait de moduler les taux de cotisation, ce qui est permis
par la loi qui fixe des taux maximum pour viter l'accumulation de
rserves financires. Nous partageons cette recommandation qui, dans un
contexte de recherche d'conomies et de matrise des finances publiques,
permettrait de rduire les charges des collectivits sans porter atteinte
aux quilibres financiers des centres de gestion.
RPONSE COMMUNE DU MINISTRE DE LINTRIEUR ET DE

LA MINISTRE DE LA DCENTRALISATION ET DE LA
FONCTION PUBLIQUE
La Cour relve que les contrles effectus par la chambre
rgionale des comptes dAuvergne, Rhne-Alpes, portant sur neuf centres
de gestion, rejoignent les travaux raliss par dautres chambres
rgionales des comptes. La Cour formule ds lors des conclusions et des
recommandations porte nationale, au regard de la nature des constats
dresss en Auvergne et en Rhne-Alpes et de luniformit du cadre
lgislatif applicable.
La Cour souligne que les centres de gestion se sont disperss dans
lexercice de leurs missions, pourtant strictement dfinies par la loi et
que leur financement aboutit la constitution dexcdents.
La Cour a tout dabord observ, dans les centres de gestion de
Rhne-Alpes et du Puy-de-Dme, que les missions obligatoires taient
incompltement assures et quen revanche, leurs missions facultatives
recevaient une interprtation extensive.
Cour des comptes

374
COUR DES COMPTES
Sagissant des missions obligatoires, la Cour constate notamment

une absence de vision globale sur lemploi public territorial qui nuit
lorganisation des concours et examens, se manifestant par lexistence de
reus-colls .
Si nous partageons le constat des difficults des centres de gestion
avoir une vision globale de lemploi public territorial et dvelopper la
gestion prvisionnelle des emplois et des comptences, le lien direct avec
lexistence des reus-colls semble plus tnu.
Les reus-colls sont des laurats dun concours territorial qui
nont pas t recruts lissue de la priode de validit de la liste
daptitude du concours (un an renouvelable deux fois), la russite un
concours ne valant pas recrutement dans la fonction publique territoriale
(art. 44 de la loi n 84-53 du 26 janvier 1984). Cette disposition laisse
une libert de choix aux autorits territoriales et aux candidats admis.
Les collectivits nont pas dobligation de recrutement, en application du
principe de libre administration des collectivits territoriales et,
inversement, les laurats disposent de toute latitude pour choisir leur
employeur, en fonction des postes proposs ou de leur localisation
gographique.
La mission confie linspection gnrale de ladministration
(IGA) en 2012 a soulign la difficult dapprhender le phnomne des
reus-colls et en a identifi les causes. Il nen demeure pas moins
que beaucoup de laurats qui ont trouv un autre emploi ne se signalent
pas et restent inscrits sur la liste daptitude, alors quils ne sont plus
disponibles, ce qui tend surestimer ce phnomne.
Sagissant des missions facultatives, la Cour observe que les
centres de gestion de Rhne-Alpes et du Puy-de-Dme ont invoqu
larticle 25 de la loi n 84-53 du 26 janvier 1984 portant dispositions
statutaires relatives la fonction publique territoriale, pour dvelopper
ces missions et que les prestations proposes relvent dans une certaine
mesure du march concurrentiel.
Nous prenons acte du constat de la Cour.
La Cour recommande toutefois de prciser la rdaction de larticle
25 de la loi n 84-53, afin de mieux dfinir les missions facultatives que
les centres de gestion peuvent exercer. Nous estimons que les missions
effectivement exerces par les centres de gestion et qui ne devraient pas
ltre (assistance archivage communal, conseil juridique autre que
statutaire, assistance informatique) ne trouvent pas leur explication
dans une rdaction peu prcise de cet article qui semble dores et dj
laisser peu de marge dinterprtation.
Cour des comptes


375
Ensuite, la Cour relve que le financement actuel des centres de

gestion conduit la constitution dexcdents. Le taux mentionn au
quatrime alina de larticle 22 de la loi n 84-53 du 26 janvier 1984
prcite est un taux maximum fix 0,80 %, qui est vot par les membres
des conseils dadministration des centres de gestion. Le conseil
dadministration dun centre de gestion, compos de reprsentants des
lus locaux, a ainsi comptence pour dcider de la modulation de ce taux.
Les centres de gestion disposent, ds lors, de tous les outils juridiques
pour fixer leurs besoins financiers et participer leffort de matrise des
finances publiques.
Pour amliorer linformation des membres du conseil
dadministration, le Gouvernement ne serait pas oppos proposer au
lgislateur une prsentation obligatoire, par le prsident du centre de
gestion, avant lexamen du budget, dun rapport sur lvolution
prvisionnelle et lexcution des dpenses et des effectifs ainsi que sur la
gestion de la dette. Ce rapport devrait tre galement transmis aux
collectivits affilies et adhrentes au centre de gestion. Des dispositions
similaires sont dj inscrites larticle 30 du projet de loi portant
nouvelle organisation territoriale de la Rpublique, pour les collectivits
et les tablissements publics de coopration intercommunale.
La Cour estime que lune des pistes envisageables pour adapter le
financement des centres de gestion leurs besoins pourrait tre sa
dconnexion de la masse salariale. Cette piste doit faire lobjet dune
tude complmentaire, afin dviter la mise en uvre dune procdure
trop complexe et dstabilisante pour les centres de gestion.
Sagissant des autres observations de la Cour relatives aux
modalits de financement des centres de gestion, nous sommes favorables
aux recommandations formules et, notamment, linstauration
ncessaire dune comptabilit analytique performante.
Enfin, la Cour voque un chelon dpartemental de moins en
moins pertinent pour les centres de gestion. Une rflexion sur lvolution
de lorganisation territoriale des centres de gestion devra tre conduite
dans le cadre de la rforme territoriale.
Cour des comptes

376
COUR DES COMPTES
RPONSE DU PRSIDENT DU CONSEIL GNRAL DE LAIN

Aprs en avoir pris connaissance, je crois devoir vous apporter
quelques prcisions relatives aux missions exerces par le Dpartement
de lAin en matire d'archives communales. Ces missions consistent en :
- une mission obligatoire : l'accueil, en dpt, des archives
communales centenaires des communes de moins de 2 000 habitants (art.
L. 212-11 du code du patrimoine) ;
- une mission facultative, assure gracieusement, du fait des
capacits d'expertise existant aux archives dpartementales et du rle
d'interlocuteur privilgi du Dpartement pour les missions dvolues aux
Communes le conseil apport aux collectivits pour la bonne gestion de
leurs archives (assur par des visites sur place, par crit et par
tlphone) et l'aide au financement des oprations de classement et de
restauration (dlibration du conseil gnral de l'Ain du
24 octobre 2011) ;
- une mission spcifique, le contrle scientifique et technique
assur par l'tat, sous l'autorit du prfet et de la ministre de la Culture,
par les deux agents de l'tat mis disposition du prsident du conseil
gnral (le directeur et le charg d'tudes documentaires) ;
conformment larticle R. 212-3 du code du patrimoine, ce contrle
"porte sur les conditions de gestion, de collecte, de slection et
d'limination ainsi que sur le traitement, le classement, la conservation et
la communication des archives. Il est destin assurer la scurit des
documents, le respect de l'unit des fonds et de leur structure organique,
la qualit scientifique et technique des instruments de recherche, la
compatibilit des systmes de traitement et la mise en valeur du
patrimoine archivistique".
Ainsi, si le centre de gestion de la fonction publique territoriale de
lAin a cr un service destin assurer une mission darchivage de ses
communes membres, ces missions sont accomplies indpendamment de
celles, obligatoires, que conduit le Dpartement de lAin, qui ne fournit
aucune prestation de service consistant intervenir gracieusement dans
les 419 communes de l'Ain pour traiter leurs archives.
Au-del des missions exerces telles que dcrites ci-dessus, le
Dpartement de lAin na pas lintention dapporter dautres services aux
communes en matire darchives communales, mme titre payant.
Cour des comptes


377
RPONSE DU PRSIDENT DU CENTRE DE GESTION DE LA

FONCTION PUBLIQUE TRRITORIALE DE LAIN
Concernant une interprtation extensive des missions facultatives
prvues larticle 25 de la loi du 26 janvier 1984 : Ds lorigine, la
coopration et la mutualisation ont t les raisons dtre de la cration
des Centres de gestion (mutualisation en matire de promotion interne,
gestion des instances paritaires, de la carrire). Ces tablissements
publics locaux ont ainsi une forme trs spcifique puisque sans
rattachement une administration qui les contrle, linstar des
tablissements publics de coopration intercommunale.
Conus initialement pour la gestion des personnels, dautres
missions leur ont t confies afin daccroitre la mutualisation entre
collectivits affilies et de pallier les ingalits entre les territoires.
Certaines comptences sont listes trs prcisment par la loi du
26 janvier 1984 (organisation des concours, comptences en matire
demploi, etc) ; dautres le sont plus largement, comme celles prvues
larticle 25 (1er et 2me alinas) qui permet aux centres de gestion de
mettre disposition des collectivits qui le demandent, des agents en vue
notamment dassurer des missions temporaires .
Selon le rapport de lInspection Gnrale de lAdministration sur
lorganisation et missions des centres de gestion et du CNFPT (6 juin
2014 - page 43), une interprtation stricte de cet article, limitant le
dveloppement de missions non prvues par les autres articles dans le
seul domaine des tches administratives concernant les agents, ne va pas
entirement de soi.
La loi nayant pas list le type de missions pour lesquelles ces
mises disposition (distinctes des mises disposition statutaires de
larticle 61) sont possibles, les Centres de gestion et leurs affilis ont
dfini les formes de mutualisation utiles ces derniers. Larticle 25, dans
sa rdaction antrieure 2007, permettait dailleurs aux Centres de
gestion de recruter des fonctionnaires en vue d'assurer des services
communs des collectivits ou tablissements .
Les missions facultatives rpondent ainsi aux demandes des
collectivits, parfois depuis de nombreuses annes, dans le contexte
actuel de recul des services de ltat.
Cour des comptes

378
COUR DES COMPTES
Sagissant de larchivage, 43 centres de gestion proposent

aujourdhui cette mission et permettent aux collectivits de disposer
darchivistes diplms et comptents, afin dassurer la conservation et la
mise en valeur de leurs archives.
Le Code du patrimoine ne prvoit pas lintervention des services
dpartementaux darchives en collectivits, pour traiter les fonds
appartenant ces dernires. Les archives dpartementales, responsables
du contrle scientifique et technique, font ainsi toute confiance aux
archivistes des Centres de gestion pour ce traitement.
Sagissant du conseil juridique, sur la question du respect du droit
de la concurrence, la mutualisation entre collectivits est dsormais
reconnue au niveau communautaire (CJCE, 9 juin 2009, C 480/06,
Commission c/ Allemagne) et organise par le droit national. Ce principe
ayant prsid la cration des Centres de gestion, les auteures du
rapport rcent de lIGA sur ces tablissements (page 44) considrent,
au regard de la thorie du in house , que les collectivits
peuvent se passer de publicit et de mise en concurrence pour faire appel
aux prestations des centres de gestion.
Sagissant enfin des prix pratiqus , les mises disposition
proposes par les Centres de gestion sont finances par convention ou
par cotisation additionnelle (articles 25 alina 3 et 22 7me alina).
Leurs cots sont mutualiss entre les collectivits qui le demandent et
correspondent aux frais de personnel et de fonctionnement engags par
les centres de gestion pour rpondre aux besoins. En effet, les centres de
gestion nont pas comme finalit la recherche dun bnfice, la
diffrence dune entreprise. Que ces cots soient attractifs devrait, en ces
temps de crise des finances publiques, tre soulign et encourag par les
organismes de contrle budgtaire.
Concernant une surestimation systmatique des dpenses : comme
mon prdcesseur, la indiqu la chambre rgionale des compte dans
sa rponse au rapport dfinitif, nous nous inscrivons en faux
lapprciation de la Cour qui considre quil y a eu une surestimation
gnrale des diffrents postes du budget ; alors que seul le compte 6561
Remboursement des dcharges d'activit syndicale a pu servir de
variable dajustement avec cette nuance, expose au magistrat lors de
son contrle, que si chacune des organisations syndicales reprsentatives
avait t en mesure de mettre en uvre l'intgralit des dcharges
auxquelles elle avait droit, les sommes inscrites au compte 6561 auraient
t ncessaires pour couvrir ces dpenses.
Cour des comptes


379
Laugmentation du fond de roulement au cours du mandat a

permis de pallier la fois un besoin dinvestissement (amnagement de
nouveaux locaux au sein de la Maison des communes au mme titre que
les centres de gestion du Puy-de-Dme, de la Haute-Savoie et du Rhne)
mais aussi danticiper dventuelles difficults lies la monte en
charge de lactivit ; celles-ci nont dailleurs pas manqu de se
prsenter en 2013.

FONCTION PUBLIQUE TERRITORIALE DE LARDCHE
I- les centres de gestion se sont disperss dans l'exercice de leurs
missions.
Une interprtation extensive des missions facultatives prvues
l'article 25 de la loi du 26 janvier 1984 : Ds l'origine, la coopration et
la mutualisation ont t les raisons d'tre de la cration des Centres de
gestion (mutualisation en matire de promotion interne, gestion des
instances paritaires, de la carrire ...). Ces tablissements publics locaux
ont ainsi une forme trs spcifique puisque sans rattachement une
administration qui les contrle, l'instar des tablissements publics de
coopration intercommunale.
Conus initialement pour la gestion des personnels, d'autres
missions leur ont t confies afin d'accroitre la mutualisation entre
Certaines comptences sont listes trs prcisment par la loi du 26
janvier 1984 (organisation des concours, comptences en matire
d'emploi,...) ; d'autres le sont plus largement, comme celles prvues
l'article 25 qui permet aux Centres de gestion de mettre disposition des
collectivits qui le demandent, des agents en vue notamment d'assurer
des missions temporaires .
La Cour voque des risques financier et juridique dans le cadre du
recrutement de contractuels affects des missions de remplacement
auprs des collectivits ; or, l'exprience du centre de gestion de
1'Ardche dmontre que ces remplacements permettent aux agents
d'accder la fonction publique territoriale au terme d'un ou plusieurs
remplacements (dure moyenne d'emploi par le CDG estime 2 ans) ;
de fait, le centre de gestion est en constante recherche d'agents pour
pallier au dpart de ces contractuels tout en ayant la satisfaction d'avoir
permis des personnes sans emploi d'intgrer la FPT aprs un passage
au sein de ce service.
Cour des comptes

380
COUR DES COMPTES
Selon le rapport de l'Inspection Gnrale de l'Administration sur

l'organisation et missions des Centres de gestion et du CNFPT (6 juin
entirement de soi.
La loi n'ayant pas list le type de missions pour lesquelles ces
l'article 61) sont possibles, les centres de gestion et leurs affilis ont
dfini les formes de mutualisation utiles ces derniers. L'article 25, dans
sa rdaction antrieure 2007, permettait d'ailleurs aux centres de
actuel de recul des services de l'tat.
S'agissant de la mutualisation des emplois aids, effectivement, le
centre de gestion de l'Ardche a rpondu, en 2013, la demande de l'tat
qui a souhait lui en confier la gestion : emplois d'avenir mutualiss sur 2
collectivits. Il convient de souligner que les emplois d'avenir sont des
emplois temps complet. Les dispositions relatives au prt de main
d'uvre sont appliques, conformment la circulaire du 30 juillet 2013.
Le principe d'gal accs aux dispositifs d'insertion des jeunes sans emploi
pour les petites collectivits, rappelons-le financs par l'argent public, a
prvalu et c'est pour cette raison que le centre de gestion de l'Ardche,
sur demande de l'tat, a accept de s'engager dans cette gestion et ce
sans
aucune
contrepartie
financire.
ce
jour,
les
conventions signes entre le centre de gestion et les collectivits/EPCI
concerns se droulent tout fait normalement et la satisfaction de
tous. Les cots lis au salari sont facturs aux collectivits, dduction
faite du remboursement de l'tat. Le centre de gestion tant invit aux
runions du comit de pilotage des emplois d'avenir qui se tiennent tous
les mois en Prfecture, si une difficult devait survenir, les parties
signataires la convention seraient mme de ragir rapidement.
S'agissant de l'archivage, il y a une relle demande de la part des
collectivits auprs des centres de gestion, et pour preuve : 43 centres de
gestion proposent aujourd'hui cette mission et permettent aux
collectivits de disposer d'archivistes diplms et comptents, afin
d'assurer la conservation et la mise en valeur de leurs archives.
Le Code du patrimoine ne prvoit pas l'intervention des services
dpartementaux d'archives en collectivits, pour traiter les fonds
Cour des comptes


381

archivistes des centres de gestion pour ce traitement.
S'agissant du conseil juridique et de l'assistance informatique, sur
la question du respect du droit de la concurrence, la mutualisation entre
collectivits est dsormais reconnue au niveau communautaire (CJCE, 9
juin 2009, C-480/06, Commission c/ Allemagne) et organise par le droit
national. Ce principe ayant prsid la cration des centres de gestion,
les auteures du rapport rcent de l'IGA sur ces tablissements (page 44)
considrent, au regard de la thorie du in house , que les collectivits
aux prestations des Centres de gestion.
Ainsi, et ne pouvant crer un service expertise juridique
statutaire du fait du faible nombre de dossiers traiter, et suite
parution de la loi du 12 mars 2012, le centre de gestion de l'Ardche a
adhr immdiatement la proposition de convention pour l'expertise
juridique statutaire qui lui a t propose par le centre de gestion du
Rhne.
II - un financement aboutissant la constitution d'excdents.
S'agissant des prix pratiqus pour les missions facultatives, les
mises disposition proposes par les centres de gestion sont finances
par convention ou par cotisation additionnelle (articles 25 alina 3 et 22
7me alina). Leurs cots sont mutualiss entre les collectivits qui le
demandent et correspondent aux frais de personnel et de fonctionnement
engags par les centres de gestion pour rpondre aux besoins. En effet,
les centres de gestion
n'ont pas comme finalit la
recherche d'un bnfice, la diffrence d'une entreprise. Que ces cots
soient attractifs devrait, en ces temps de crise des finances publiques, tre
soulign et encourag par les organismes de contrle budgtaire.
S'agissant d'une accumulation injustifie de rserves, le montant
des rserves apparaissant sur le tableau ne correspond plus ce jour la
ralit du centre de gestion de l'Ardche.
Le centre de gestion de l'Ardche n'a pas entendu thsauriser sur
le dos des collectivits ardchoises. Certes, il a dgag pendant plusieurs
annes un excdent de fonctionnement qui, contrairement aux communes,
n'a pas t affect immdiatement en investissement au titre de
l'autofinancement de travaux venir. Il s'agissait d'une volont affirme
des diffrents conseils d'administration des mandats prcdents pour
permettre aux services du centre de gestion de s'installer dans des locaux
leur permettant d'exercer leurs missions dans des conditions correctes.
Cour des comptes

382
COUR DES COMPTES
Pour information, actuellement 12 agents se partagent 170 m2 dont 35

m2 de salle de runion. Ds 2009, les dmarches ont t entreprises pour
rechercher un terrain et y construire les nouveaux locaux ; ce programme
de construction est en voie d'achvement, l'emmnagement tant prvu
pour le 1er trimestre 2015. Au vu du contexte conomique, lorsqua t
souscrit l'emprunt en 2013, et sans cette marge d'autofinancement, on ne
peut
prjuger
de
l'issue
qui
aurait
t
rserve
par les banques une demande de recherche de fonds.
De plus, afin de confirmer l'engagement pris devant
la Chambre rgionale des Comptes, le centre de gestion de l'Ardche a
revu le taux de sa cotisation obligatoire pour 2014, le ramenant de
0,80 % 0,75 % ; pour 2015, le statut quo a t maintenu en raison d'un
manque de visibilit sur le montant total rellement encaiss avec ce taux
de cotisation 0,75 %, mais aussi en l'attente de connatre les rels frais
de fonctionnement dans les nouveaux locaux. Pour autant, le centre de
gestion de l'Ardche est parfaitement conscient qu'il doit galement
participer l'effort d'conomies budgtaires demand par l'tat aux
collectivits.
III - un cadre territorial trop troit.
S'agissant du constat d'volution des centres de gestion, il est
partag. Les centres de gestion de Rhne Alpes ont dmontr leur volont
de travailler ensemble par la mutualisation de services, mutualisation qui
peut s'oprer entre tous les centres de gestion de la rgion ou au
contraire entre deux, voire trois centres de gestion. Ainsi, depuis
plusieurs annes, le centre de gestion de la Drme met disposition du
centre de gestion de l'Ardche son service de mdecine professionnelle.
Si le projet de loi NOTRe devait tre adopt en l'tat et de fait
redessiner le paysage territorial, le centre de gestion de l'Ardche ne
partage pas votre avis concernant une volution rgionale pour les
centres de gestion. Ceux-ci ont dmontr qu'ils savaient mutualiser et ce
sans attendre comme les EPCI qu'une obligation de schma de
mutualisation intervienne. Les runions des instances dirigeantes leur
permettent d'voquer rgulirement l'volution de cette mutualisation. Si
les moyens lgislatifs sont donns aux centres de gestion pour intervenir
dans leur cur de mtiers auprs de l'ensemble des collectivits
notamment pour l'emploi, le secrtariat des instances mdicales et
l'hygine et la scurit tel que le prconise le rapport IGA, mais aussi
pour l'exercice des missions facultatives qu'ils exercent afin de rpondre
aux fortes demandes de leurs collectivits, l'chelon dpartemental
demeure et demeurera le plus pertinent.
Cour des comptes


383
Le vcu des lus ardchois, eu gard l'organisation

administrative de l'tablissement de formation de leurs fonctionnaires
territoriaux (antenne Drme-Ardche situe dans la Drme), est un bon
exemple qui a conduit loigner les fonctionnaires de la formation ;
contrairement ce qui est entendu, les fonctionnaires territoriaux
ardchois n'ont pas un accs gal la formation tout comme leurs
collgues des autres dpartements, d'une part en raison du contexte
gographique du dpartement et d'autre part des moyens de transports en
commun qui existent. Votre proposition conduirait, une fois de plus,
renforcer cette ingalit entre fonctionnaires territoriaux d'un
dpartement un autre.
Le centre de gestion de l'Ardche s'interroge sur les conomies
financires immdiates, voire mme court terme, qui pourraient tre
ralises dans le cadre d'une rgionalisation, et contribuant ainsi au
redressement de manire colossale des finances de l'tat.
RPONSE DE LA PRSIDENTE DU CENTRE DE GESTION DE

LA FONCTION PUBLIQUE TERRITORIALE DE LA DRME
Tout d'abord il semble indispensable de prciser la position
historique prise par le nouveau conseil d'administration lu le 11 juillet
dernier qui a souhait baisser considrablement les cotisations
obligatoires la ramenant de 0,80 % 0,70 %. Il s'agit l d'un engagement
politique visant accompagner l'effort considrable ralis dj par les
collectivits territoriales engages dans la mise en uvre des nouveaux
rythmes scolaires, certaines depuis 2013. C'est galement une
anticipation quant aux baisses des dotations 2015 annonces par le
Gouvernement.
Ensuite nous proposerons d'illustrer nos commentaires, communs
l'ensemble des CDG Rhne-Alpes, par un volet oprationnel dcid par
les nouveaux administrateurs du centre de gestion de la Fonction
Publique Territoriale de la Drme.
Accompagnement dans l'organisation des collectivits locales par
le CDG26.
Le CDG26 souhaite rpondre aux sollicitations, nombreuses de la
part notamment des nouveaux lus Drmois, en les accueillant, autant
que de besoin dans les locaux du Centre Bourg-les-Valence. Lors de ces
rencontres individualises et personnalises diverses problmatiques sont
abordes (organisationnelles, ou fonctionnelles). Le CDG 26 souhaite se
positionner comme institution ressource pour cet accompagnement.
Cour des comptes

384
COUR DES COMPTES
Ces rencontres personnalises croisent le volet juridique,

statutaire, hygine et scurit et mdical... En effet au cours de ces
runions de travail, toutes les comptences, les expertises constituant le
cur de mtier du Centre sont mobilises afin d'alimenter la rflexion des
lus et des cadres territoriaux faisant face une situation complexe.
Une interprtation extensive des missions facultatives prvues
l'article 25 de la loi du 26 janvier 1984 : Ds l'origine, la coopration et
la mutualisation ont t les raisons d'tre de la cration des centres de
gestion (mutualisation en matire de promotion interne, gestion des
instances paritaires, de la carrire...). Ces tablissements publics locaux
ont ainsi une forme trs spcifique puisque sans rattachement une
administration qui les contrle, l'instar des tablissements publics de
coopration intercommunale.
d'emploi, ...) ; d'autres le sont plus largement, comme celles prvues
l'article 25 (le ' et 2me alinas) qui permet aux centres de gestion de
notamment d'assurer des missions temporaires .
Selon le rapport de l'Inspection Gnrale de l'Administration sur
l'organisation et missions des centres de gestion et du CNFPT (6 juin
entirement de soi.
l'article 61) sont possibles, les Centres de gestion et leurs affilis ont
actuel de recul des services de l'tat.
En ce qui concerne le conseil juridique et lassistance
informatique, sur la question du respect du droit de la concurrence, la
Cour des comptes


385
mutualisation entre collectivits est dsormais reconnue au niveau

communautaire (CJCE, 9 juin 2009, C-480/06, Commission cf
Allemagne) et organise par le droit national. Ce principe ayant prsid
la cration des centres de gestion, les auteures du rapport rcent de
l'IGA sur ces tablissements (page 44) considrent, au regard de la
thorie du in house , que les collectivits peuvent se passer de
publicit et de mise en concurrence pour faire appel aux prestations des
centres de gestion. S'agissant enfin des prix pratiqus , les mises
disposition proposes par les centres de gestion sont finances par
convention ou par cotisation additionnelle (articles 25 alina 3 et 22
7me alina). Leurs cots sont mutualiss entre les collectivits qui le
demandent et correspondent aux frais de personnel et de fonctionnement
engags par les centres de gestion pour rpondre aux besoins. En effet,
les centres de gestion n'ont pas comme finalit la recherche d'un
bnfice, la diffrence d'une entreprise. Que ces cots soient attractifs
devrait, en ces temps de crise des finances publiques, tre soulign et
encourag par les organismes de contrle budgtaire.
Un service de remplacement au centre de gestion de la Drme
apprci des lus locaux
Le service de remplacement contribue la continuit et la
qualit du service public grce une mise disposition de personnels
comptents immdiatement oprationnels. Ces agents itinrants sont
affects sur des missions temporaires auprs des collectivits territoriales
ou tablissements publics. Le pourtour d'intervention porte aussi bien sur
des mtiers administratifs que techniques : comptabilit/paie, accueil,
tat-civil, urbanisme, mais aussi les mtiers de l'animation, depuis 2013,
du fait de la rforme des nouveaux rythmes scolaires.
Le service de remplacement simplifie les dmarches des
employeurs territoriaux :
- rechercher l'agent ;
- rdiger le contrat, la convention partir de la fiche de mission,
des formalits de recrutement ;
- prparer la paye et l'envoi du bulletin ;
- grer les congs (maladie, maternit) les accidents du travail ;
- tablir le certificat de travail accompagn de l'attestation Ple
Emploi en fin de contrat.
La Cour dans son analyse mconnat l'aspect anxiogne des
lus, des secrtaires de mairie appels faire face aux absences
inopines des agents au sein de leur collectivit.
Cour des comptes

386
COUR DES COMPTES
Ce service, en place au CDG26 depuis dcembre 2012, ne cesse

d'tre sollicit. Pour y rpondre le CDG26 organise des slections en lien
avec les nombreuses candidatures reues. Il propose aux candidats un
plan de formation en partenariat avec le CNFPT. Il est noter que le
Cap Emploi Drme Ardche ainsi que les missions locales sont
galement associs cette dmarche.
Quelques chiffres marquants de 2012 2014 pour illustrer cette
dmonstration :
- Sur les 30 agents itinrants, 17 ont reu une formation initiale
par le CNFPT, les autres taient des fonctionnaires sur des temps
incomplets ou des retraits ;
- 3 agents bnficient de la reconnaissance Travailleur
Handicap 31 collectivits ont fait appel ce service ;
- 9 agents itinrants ont t recruts comme stagiaires et ont
intgr la FPT ;
- 5 personnes ont t recrutes dans le secteur priv, 4 avaient
pralablement raliss des remplacements au sein de collectivits.
Force est de constater que cette mise en relation entre le
CDG26 et les collectivits favorise des recrutements en directs. De ce fait
le CDG de la Drme contribue, la hauteur de ses moyens, lutter
contre le chmage (important en Drme) tout en promouvant les mtiers
territoriaux.
Certes il s'agit d'une petite contribution mais elle contribue
accompagner des personnes prives d'emploi.
Le taux de chmage en Drme est au 2me trimestre 2014 de
10.7 %, le CDG26 fait son travail son niveau en montrant l'exemple. En
cette priode difficile, nous aurions souhait que la Cour aille au-del
des seuls textes en encourageant ces initiatives.
Le service Archive du centre de gestion de la Drme.
La notorit du service Archivage au sein du CDG26 est assez
rvlatrice lorsque l'on tudie l'volution des adhsions ainsi que les
journes travailles au service des collectivits Drmoises.
Ce service est compos de 4 attachs de conservation du
patrimoine, reprsentant 3,6 ETP. Afin d'apprhender le volume de
travail gnr on peut souligner que ce service intervenait en 2014
auprs de 89 communes, elles seront 92 en 2015, enfin la moyenne des
journes travailles est de 700 jours /an (source 2014 et projection 2015)
Cour des comptes


387
Les interventions des archivistes du CDG26 sont particulirement

compltes. Lors de celles-ci nos collaborateurs peuvent prendre en
charge la formation, la collecte, l'organisation, la communication mais
aussi la conservation et le classement des diffrents fonds d'archives.
Pour 2016 et 2017 nous enregistrons dj des demandes.
Il convient de souligner que les archivistes du CDG26 hautement
forms (Bac + 5) offre un service de trs haute qualit, assurant une
relle continuit de service grant les documents ; de leur cration leur
archivage. En cela nos collaborateurs ne sont pas un personnel
occasionnel, intervenant exceptionnellement mais sont perus comme des
personnes ressources, sollicites pour l'organisation gnrale et
permanente du travail dans les collectivits.
Ce service archivage est au service des communes et des
tablissements, outre son savoir-faire reconnu, il fait preuve d'une
flexibilit permettant d'harmoniser les missions en fonction des ncessits
et des demandes des collectivits (cet aspect est vraiment spcifique au
travail des archivistes itinrants dans les centres de gestion).
Mme si la Cour souligne que le service Archivage du CDG 26
n'est pas une obligation pouvant tre aisment confi, qui plus est,
gratuitement, auprs des Archives Dpartementales, il semble bien que la
ralit soit tout autre.
La Cour semble sous-estimer la ralit du territoire Drmois, les
Archives Dpartementales de ce dpartement n'ont plus les moyens
d'assurer des missions archives auprs des communes. De plus le
Code du patrimoine ne prvoit pas l'intervention des services
appartenant ces dernires.
Le Centre de gestion de la Drme a le sentiment de rpondre aux
attentes des collectivits, d'apporter une participation active en terme de
solution du fait d'une proximit reconnue grce une valeur ajoute
pertinente.
Cour des comptes

388
COUR DES COMPTES

FONCTION PUBLIQUE TERRITORIALE DE LA LOIRE
I - Les centres de gestion se sont disperss dans lexercice de leurs
missions
prvues larticle 25 de la loi du 26 janvier 1984 : Ds lorigine, la
coopration et la mutualisation ont t les raisons dtre de la cration
des centres de gestion (mutualisation en matire de promotion interne,
gestion des instances paritaires, de la carrire). Ces tablissements
publics locaux ont ainsi une forme trs spcifique puisque sans
rattachement une administration qui les contrle, linstar des
Conus initialement pour la gestion des personnels, dautres
missions leur ont t confies afin daccroitre la mutualisation entre
demploi, ) ; dautres le sont plus largement, comme celles prvues
larticle 25 (1er et 2me alinas) qui permet aux centres de gestion de
notamment dassurer des missions temporaires .
Selon le rapport de lInspection Gnrale de lAdministration sur
lorganisation et missions des centres de gestion et du CNFPT
(6 juin 2014 page 43), une interprtation stricte de cet article, limitant
le dveloppement de missions non prvues par les autres articles dans le
entirement de soi.
La loi nayant pas list le type de missions pour lesquelles ces
larticle 61) sont possibles, les Centres de gestion et leurs affilis ont
dfini les formes de mutualisation utiles ces derniers. Larticle 25, dans
sa rdaction antrieure 2007, permettait dailleurs aux Centres de
actuel de recul des services de ltat.
Concernant lassistance larchivage communal, 43 centres de
gestion proposent aujourdhui cette mission et permettent aux
Cour des comptes


389
collectivits de disposer darchivistes diplms et comptents, afin

dassurer la conservation et la mise en valeur de leurs archives.
Le Code du patrimoine ne prvoit pas lintervention des services
dpartementaux darchives en collectivits, pour traiter les fonds
archivistes des Centres de gestion pour ce traitement.
Concernant Le conseil juridique, lassistance informatique et la
prestation dautres services relevant du march concurrentiel, sur la
question du respect du droit de la concurrence, la mutualisation entre
collectivits est dsormais reconnue au niveau communautaire (CJCE, 9
juin 2009, C-480/06, Commission c/Allemagne) et organise par le droit
national. Ce principe ayant prsid la cration des centres de gestion,
les auteures du rapport rcent de lIGA sur ces tablissements (page 44)
considrent, au regard de la thorie du in house , que les collectivits
aux prestations des centres de gestion. Il faut noter que notre
tablissement souhaitant proposer dans le cadre de lvolution
rglementaire de 2012 cette assistance juridique, ( linstar du CDG de
lAin) a conventionn avec le CDG du Rhne plutt que de dvelopper un
service en interne. Toutes les collectivits non affilies du fait de leur
adhsion volontaire au bloc inscable en bnficient.
II - Un financement aboutissant la constitution dexcdents
Concernant le tableau n 1 - principaux indicateurs financiers des
centres de gestion examins, les chiffres de 2012 concernant les agents
grs, sont errons : il faut indiquer 7 018 agents et non 5 142.
Concernant des missions non finances par des ressources
affectes, sagissant enfin des prix pratiqus , les mises disposition
proposes par les centres de gestion sont finances par convention ou par
cotisation additionnelle (articles 25 alina 3 et 22 7me alina). Leurs
cots sont mutualiss entre les collectivits qui le demandent et
gestion nont pas comme finalit la recherche dun bnfice, la
diffrence dune entreprise. Que ces cots soient attractifs devrait, en ces
Concernant une accumulation injustifie de rserves, celle-ci
rsulte de plusieurs facteurs qui se sont cumuls au cours des deux
derniers mandats.
Cour des comptes

390
COUR DES COMPTES
La gestion prudentielle de lquipe de direction a gnr des

positions trs rigoureuses en termes de projection budgtaire :
inscription systmatique en dpenses prvisionnelles de la totalit des
dcharges syndicales et autorisations spciales dabsence pouvant tre
utilise et rembourse. Or jusqu prsent les remboursements sollicits
par les employeurs nont jamais atteint le niveau des prvisions, ce qui a
entran anne aprs anne des excdents.
De plus les participations financires des collectivits non affilies
ou non conventionnes, ayant soit contractualis, ou soit recrut des
laurats des listes daptitude des concours, ont gnr des recettes
exceptionnelles, car la quasi-totalit des sommes dues ont t rcupres.
Conjointement, des investissements ont plusieurs fois t diffrs
au vu de lvolution de ltablissement. Ces lments ont permis de
dgager un excdent pour chaque exercice comptable au cours de ces
dernires annes.
Le cumul constat est notoirement excessif, il est cohrent den
tirer la consquence sur les cotisations futures. Le conseil
dadministration a vot la minoration du taux plafond. Ainsi, ds le
budget 2015 le taux de cotisation stablira 0,75 % au lieu de 0,80 %.
III Un cadre territorial trop troit
Concernant des perspectives ouvertes par la rorganisation
territoriale, ce jour il est possible daffirmer sur notre territoire que la
mutualisation est effective sur lensemble des collectivits gres ; de fait
les plus importantes permettent aux plus petites den bnficier. Les
regroupements pressentis, au sein des tablissements publics
intercommunaux, peuvent en mutualisant les personnels dpasser
aisment les seuils actuels daffiliation. Or, en fragilisant de manire
notoire les finances des centres dpartementaux de gestion, ceux-ci ne
pourront plus maintenir lactuel niveau de prestation, ni assurer leur
objectif principal de mise en uvre uniforme du statut.
Paralllement, penser que les nouvelles intercommunalits qui
peuvent atteindre une taille critique, puissent tre un chelon pertinent
pour assumer certains aspects de la gestion des agents de leurs
communes membres, consiste introduire des iniquits possibles entre
tous les agents de la fonction publique territoriale.
Cest pourquoi, ladhsion de toutes les collectivits du
dpartement un bloc inscable rnov semble une des solutions raliste
pour maintenir lobjectif prcdemment voqu.
Cour des comptes


391
Un large consensus existe et le rapport 2014 des inspectrices

gnrales de ladministration la parfaitement rsum : pour une
cotisation minore, lensemble des collectivits et tablissements publics
dans le ressort territorial du CDG, lui confieront la gestion de lhygine
et scurit, de la sant au travail, de la protection sociale
complmentaire, des concours et examens, des secrtariats de la
commission de rforme et du comit mdical, ainsi que la gestion de la
bourse de lemploi et de la mobilit.
Au-del de ce bloc inscable, dans la limite du taux actuel de
0,80 %, les collectivits et tablissements publics rglementairement
affilis bnficieront des autres prestations obligatoires dcrites par la
loi 84-53 du 26 janvier 1984, savoir : le dialogue social ; les instances
paritaires ; les assistances au recrutement et un accompagnement
individuel la mobilit des agents hors de leur collectivit, juridique
statutaire, au recours administratif pralable, la fiabilisation des
comptes de droits ; la mise disposition par convention de personnel
de remplacement et dautres formes de prestations accessoires
autorises par la rglementation.
Nanmoins, dans un souci de renforcement de la rorganisation
territoriale qui tienne compte de manire aussi prgnante de la
ncessaire proximit du CDG avec ses interlocuteurs locaux, et de
limprieuse ncessit de sintgrer dans un schma damlioration des
cots publics, le centre de gestion devrait par contractualisation apporter
la preuve concernant le bloc inscable des dmarches de mutualisation
retenues.
Exemples :
- les conventions dorganisation des concours et examens
professionnels au titre de la rgion Rhne-Alpes et Auvergne, selon
le niveau du concours un seul CDG organisateur ou trois CDG sur
le territoire correspondant au dcoupage de lducation nationale,
ou pour dautres concours large spcialit, chacun des 12 CDG se
rpartissant une ou plusieurs spcialits ;
- lassistance juridique pouvant tre ralise du fait des moyens
existants par un chef de file comme le CDG69, proposant un
abonnement lassistance juridique pour tous les CDG de RhneAlpes (convention signe ds 2014 par le CDG de la Loire et celui de
lAin), ou les abonnements la base de donnes juridique du CIG
Versailles, chaque collectivit ayant droit consulter celle-ci, la
prise en charge financire tant ralise par le CDG.
Cour des comptes

392
COUR DES COMPTES
La confrence rgionale sur lemploi qui existe en Rhne-Alpes

depuis lanne o celle-ci a t rendue obligatoire par les textes et pour
laquelle le CDG42 a toujours t partie prenante dans le recueil et
lactualisation des donnes, et selon les termes abords en tant coacteurs des ateliers.
Cette manire de procder par volontarisme pourra permettre des
contractualisations variables qui tiennent compte des ralits, diversits
et savoir-faire acquis sur nos territoires, contrario ne croire que la
solution ne consisterait qu crer treize centres de gestion en
France avec des antennes dpartementalises, ne peut tre quune
approche errone de nos fonctions et de la juste apprciation de nos
missions.

FONCTION PUBLIQUE TERRITORIALE DU BAS-RHIN
Pralablement, je vous rends attentif au fait que lors du contrle
des comptes et de la gestion du centre de gestion du Bas-Rhin par la
Chambre rgionale des Comptes (conclusions dfinitives du 8 novembre
2013) aucune observation navait t formule sur la cration et la
gestion du service de mise disposition darchivistes auprs des
collectivits et tablissements affilis.
Nanmoins, vos observations portent :
- dune part, sur la lgalit de la cration du service darchivistes
au regard des dispositions de larticle 25 de la loi n84-53 du
26 janvier 1984 ;
- dautre part, sur la lgitimit de ses missions au regard des
comptences dtenues en la matire par les Archives dpartementales, et
ncessitent les lments de rponse suivants de notre part.
I. Sur linterprtation extensive des missions facultatives du centre
de gestion du Bas-Rhin issues de larticle 25 de la loi n 84-53 du
26 janvier 1984 :
Le centre de gestion du Bas-Rhin a cr le 1er janvier 1992, la
demande de ses collectivits et tablissements affilis, le service
darchivistes itinrants afin de leur apporter conseil et assistance dans
lexercice de leurs tches et responsabilits leur incombant dans le cadre
de la gestion et de la conservation de leurs archives communales.
Cour des comptes


393
Cette cration est intervenue en application des dispositions de

larticle 25 de la loi n84-53 du 26 janvier 1984 dans sa rdaction de
lpoque dont les termes permettaient aux centres de gestion de recruter
des fonctionnaires en vue dassurer des services communs des
collectivits ou des tablissements .
Dans sa rdaction actuelle, larticle 25 de la loi autorise les
centres de gestion mettre des agents disposition des collectivits et
tablissements publics qui le demandent en vue () dassurer des
missions temporaires .
Il rsulte de la stricte application de ces dispositions les constats
suivants :
1) Le centre de gestion du Bas-Rhin a respect la lgalit
statutaire lors de la cration du service des archivistes itinrants en
1992, et a procd une bonne application des dispositions de larticle
25 en vigueur cette date.
2) Larticle 25 de la loi du 2 janvier 1984 est un outil juridique de
mutualisation qui est spcifiquement rserv aux centres de gestion. Il
consiste en la mise disposition mutualise de ressources humaines au
service des collectivits et tablissements publics affilis, drogatoire au
droit commun de la mise disposition dans la fonction publique
territoriale (article 61 et suivants de la loi du 26 janvier 1984). Il favorise
laccs des expertises et comptences temps partag aux petites et
moyennes collectivits que celles-ci ne pourraient sassurer par leurs
propres moyens du fait de leur faible attractivit, notamment sur des
emplois temps non complet.
3) Ni la loi n84-53 du 26 janvier 1984, ni ses textes dapplication
ne dfinissent le type de missions pour lesquelles les mises disposition
dagents sont possibles ou lesquelles ne le seraient pas. Dans ces
conditions, il nest pas possible daffirmer que le centre de gestion du
Bas-Rhin a outrepass et mconnu son domaine de spcialit, en crant
et mettant disposition des collectivits et tablissements publics affilis
les agents qualifis recruts dans son service des archivistes itinrants.
4) Les services de mise disposition des centres de gestion sont
des services dappui la Gestion des Ressources Humaines des
collectivits et tablissements affilis et participent la bonne gestion de
celles-ci par les autorits territoriales. Ces services ne sont pas seulement
crs pour la seule gestion des Ressources Humaines des collectivits et
tablissements publics affilis, ce quaucune des dispositions statutaire
na jamais exig des centres de gestion ce jour, mais pour toutes
missions en relevant, facilitant aux collectivits le rglement des
Cour des comptes

394
COUR DES COMPTES
questions de gestion du personnel. Par consquent, la nature mme de

ces missions les place pleinement dans le domaine de spcialit des
centres de gestion, car elle facilite la cohsion et lapplication du statut
de la Fonction Publique Territoriale dans les collectivits et
tablissements affilis.
5) Sans mconnaitre le domaine de spcialit des centres de
gestion centr sur lunification du Statut de la Fonction Publique
Territoriale et la gestion des carrires des fonctionnaires territoriaux,
force est de constater que le lgislateur, travers les rformes
successives de la loi du 26 janvier 1984 a positionn les centres de
gestion sur des comptences et des missions de mutualisation des services
experts dappui la gestion des ressources humaines des collectivits
territoriales qui ne rpondent pas strictement au domaine de spcialit
sus dfini. ce titre, la mise en place :
- des contrats dassurance statutaire ;
- daccords cadres pour laction sociale ;
- de conventions de participation pour la protection sociale
complmentaire ;
- de services de mdecine prventive ou de prvention des risques
professionnels ;
-
sont autant de services facultatifs dappui la gestion mutualise
des ressources humaines des collectivits territoriales, au mme titre que
les services de mise disposition du personnel.
Crs par le lgislateur, ils constituent autant de cadres lgaux
que les centres de gestion ont investis et mis en uvre au profit des
collectivits et tablissements publics affilis
6) Les centres de gestion et le CNFPT ont fait lobjet dun rapport
de lIGA du 6 juin 2014 sur leur fonctionnement et lorganisation de
leurs missions. Les observations et propositions de ce rapport nont pas
donn lieu une remise en cause des missions facultatives de
mutualisation des centres de gestion en faveur de leurs collectivits et
tablissements affilis. Par ailleurs, aucune interprtation stricte et
limitative de larticle 25 de la loi du 26 novembre 1984 na t propose
par ce rapport qui conclut (recommandation n9) sur la ncessit de
clarifier les comptences des centres de gestion en leur confrant une
clause de comptence gnrale en matire de ressources humaines, y
compris le conseil en organisation.
Cour des comptes


395
7) Enfin, il convient de souligner que dans le contexte actuel de

renforcement de lintercommunalit, les centres de gestion en leur qualit
dtablissements mutualisateurs de ressources et de moyens au service de
leurs collectivits dans le domaine de la Gestion des Ressources
Humaines, tiennent toute leur place dans lenvironnement institutionnel
de lintercommunalit. Les contraintes financires qui vont par ailleurs
peser lourdement sur les finances des collectivits territoriales dans les
annes venir plaident galement pour le renforcement des services
mutualiss grs de manire raisonne et non inflationniste dans le cadre
des missions de service public des institutions territoriales.
ce titre, les bilans analytiques du service des archivistes
itinrants du centre de gestion du Bas-Rhin dmontrent cette gestion
raisonne, soucieuse du bon emploi des deniers publics et garante des
quilibres financiers du fonctionnement de ce service
Tableau des rsultats financiers du Service des Archivistes
Itinrants 2010 2013
2010
2011
2012
2013
Dpenses
137 931 87
156 406 76
133 855 94
137 019 23
Recettes
124 067 80
166 777 57
151 760 01
151 728 23
Rsultats
-13 864 07
10 370 81
17 904 07
14 709 01
II. Sur la lgitimit de lintervention et des comptences du service

des archivistes itinrants dans la gestion des archives communales
Les dispositions juridiques relatives la gestion des archives
communales sont rgies par le Code du Patrimoine qui distingue sans
ambigut les comptences respectives des services des Archives
dpartementales et celles des collectivits territoriales
1) Les comptences des Archives dpartementales
Larticle R. 212-49 du Code du Patrimoine dispose que Le
contrle scientifique et technique de ltat sur les archives des
collectivits territoriales, mentionn larticle L. 212-10, est exerc dans
les conditions dfinies aux articles R. 2012-2, R. 212-3 et R. 212-4.
Larticle R. 212-4 de ce mme code dispose que Le contrle
scientifique et technique mentionn l'article R. 212-3 est exerc sur
pices ou sur place par ()
4 Les directeurs des services dpartementaux d'archives et agents
de l'tat mis disposition des collectivits territoriales dans la limite de
Cour des comptes

396
COUR DES COMPTES
leurs circonscriptions gographiques, sauf en ce qui concerne les

services d'archives dont ils ont la direction. ()
En application des dispositions prcites, les services des Archives
dpartementales dtiennent et exercent les comptences relevant du
contrle scientifique et technique des fonds darchives communales.
2) Les comptences des collectivits territoriales
Larticle L. 212-6 du Code du Patrimoine dispose que Les
collectivits territoriales sont propritaires de leurs archives. Elles en
assurent elles-mmes la conservation et la mise en valeur. Toutefois, les
rgions et la collectivit territoriale de Corse peuvent galement confier
la conservation de leurs archives, par convention, respectivement au
service d'archives du dpartement o se trouve le chef-lieu de la
rgion ou de la collectivit territoriale de Corse.
Larticle L. 212-8 de ce mme Code dispose que Les services
dpartementaux d'archives sont financs par le dpartement. Ils sont
tenus de recevoir et de grer les archives des services dconcentrs de
l'tat ayant leur sige dans le dpartement. Ceux-ci sont tenus de les y
verser. Il en va de mme des autres archives publiques constitues dans
leur ressort ainsi que des archives que les communes sont tenues ou
dcident de dposer aux Archives dpartementales. Les services
dpartementaux d'archives peuvent galement recevoir des archives
prives .
En application des dispositions prcites, il apparat clairement
que la responsabilit de la gestion, de la conservation et de la mise en
valeur des archives des collectivits territoriales est de la responsabilit
des autorits territoriales, conformment la lgislation applicable en
la matire sous le contrle scientifique et technique de ltat (article
L. 212-10 du Code du Patrimoine)
Une rponse ministrielle publie rcemment au Journal Officiel
Snat du 30 octobre 2014 vient confirmer ce partage des comptences en
disposant que La responsabilit de la gestion et de la conservation de
ces documents incombe aux maires, sous le contrle technique et
scientifique de ltat, travers les directeurs des services
dpartementaux darchives.
En consquence, la mise en uvre des dispositions prcites
permet de conclure que :
- Les dispositions du Code du Patrimoine ne donnent pas
comptence exclusive aux services des Archives dpartementales
Cour des comptes


397
dintervenir pour la gestion et la conservation des archives des

collectivits territoriales ;
- seules les collectivits territoriales sont responsables de ces
missions sous le contrle scientifique et technique des Archives
dpartementales.
En consquence, les collectivits territoriales peuvent se faire
assister par tout service comptent dappui et de conseil dans la
ralisation de leurs missions relatives la gestion des archives
communales.
Le service des archivistes itinrants du Centre de Gestion du BasRhin a par consquent toute comptence dans ses actions dintervention
auprs des collectivits pour la gestion et la conservation de leurs fonds
darchives, en appui du personnel territorial en place qui ne disposent
souvent :
- ni de la qualification ncessaire ;
- ni du temps indispensable ;
- la ralisation de ces missions.
Lappui du service des archivistes itinrants consiste en une
assistance experte et mutualise, facilitant aux collectivits territoriales
qui ne pourraient elles seule recruter et se procurer ces ressources, la
gestion et la consultation de leurs archives dans les conditions
rglementaires en vigueur. Dans le domaine trs formalis du rcolement
des archives municipales (arrt interministriel du 31 dcembre 1926),
les archivistes du centre de gestion apportent une assistance experte
permettant aux lus locaux de respecter leurs obligations en la matire.
Le travail du service des archivistes itinrants dans le Bas-Rhin
seffectue sous le contrle scientifique et technique des Archives
dpartementales avec lesquelles le service est en lien constant et rend
compte de son travail par :
- un rapport dactivits lissue de chaque mission darchivage ;
- un rapport annuel dactivits destin aux Archives de France qui
permet de sassurer du respect des normes archivistiques en vigueur.
En conclusion gnrale, le Centre de Gestion du Bas-Rhin ne peut
que confirmer que :
- Dune part, le service de mise disposition en vue de lassistance
larchivage communal ;
- a t cr en toute lgalit ;
Cour des comptes

398
COUR DES COMPTES
- exerce des missions rpondant aux modalits dorganisation des

services de mise dispositions grs par les centres de gestion et
noutrepasse pas leur domaine de spcialit ;
- est gr dans le souci de gestion saine et quilibre que se
doivent de respecter les services publics ;
- dautre part, rpond travers ses comptences et son assistance
aux collectivits territoriales aux exigences de gestion et de conservation
des archives communales. Cette responsabilit nincombe pas aux
Archives dpartementales qui continuent exercer leur contrle
scientifique et technique sur le travail des archivistes mis disposition
des collectivits par le centre de gestion, ces derniers justifiant des
mmes capacits dexpertise que celles existant aux Archives
dpartementales et du rle dinterlocuteur privilgi () pour les
missions dvolues aux communes dans la gestion des ressources
humaines et des carrires du personnel territorial.

FONCTION PUBLIQUE TERRITORIALE DU HAUT-RHIN
compter de 1985, le Centre de gestion du Haut-Rhin, comme une
bonne part des centres de gestion, a cr un service de mise disposition
darchivistes, conformment larticle 25 de la loi 84 53 du 26 janvier
1984, qui prcise que les centres de gestion peuvent assurer toute tche
administrative concernant les agents des collectivits et tablissements,
la demande de ces collectivits et tablissements. Ils peuvent mettre des
agents disposition des collectivits et tablissements qui le demandent
en vue d'assurer le remplacement d'agents momentanment indisponibles
ou d'assurer des missions temporaires ou en cas de vacance d'un emploi
qui ne peut tre immdiatement pourvu. Ils peuvent galement mettre des
fonctionnaires disposition des collectivits et tablissements en vue de
les affecter des missions permanentes temps complet ou non
complet.
Ce service fait lobjet dune facturation selon un tarif dcid par le
Conseil dadministration du Centre de gestion.
Ledit service correspond un vritable besoin des collectivits, le
planning des interventions des archivistes mises disposition latteste.
Le Centre de gestion est, cet gard notamment, un outil de
mutualisation performant, permettant toutes les collectivits, et
particulirement les plus petites, de remplir un cot mesur leurs
Cour des comptes


399
obligations en matire de conservation des archives. Dans un esprit de

solidarit, les frais de dplacement des archivistes du centre de gestion
sont lisses et factures lidentique entre toutes les collectivits
utilisatrices, afin de ne pas dfavoriser les collectivits les plus loignes
du sige du centre de gestion.
La qualit du travail fourni est reconnue, tant par les collectivits
que par le Service Dpartemental des Archives, avec lequel une
collaboration troite est tablie tout au long de lanne.
Le Centre de gestion est le seul organisme en capacit dassurer
actuellement ce service, les Archives Dpartementales nayant pas, ma
connaissance, les ressources humaines disponibles pour proposer une
telle prestation ni la comptence juridique, eu gard aux articles R 212-6
et suivants du Code du Patrimoine, qui dispose que Les collectivits
territoriales sont propritaires de leurs archives. Elles en assurent ellesmmes la conservation et la mise en valeur. Toutefois, les rgions et la
collectivit territoriale de Corse peuvent galement confier la
conservation de leurs archives, par convention, respectivement au service
d'archives du dpartement o se trouve le chef-lieu de la rgion ou de la
collectivit territoriale de Corse.
Il me parat par consquent que cette activit, ncessaire et
apprcie, va bien dans le sens de loptimisationdes moyens et des cots,
dans le respect des dispositions rglementaires et lgislatives en vigueur.
Cour des comptes

400
COUR DES COMPTES
RPONSE DE LA PRSIDENTE DU CENTRE DE GESTION DE

LA FONCTION PUBLIQUE TERRITORIALE DU RHNE
I - Une interprtation extensive des missions facultatives prvues
l'article 25 de la loi du 26 janvier 1984
Des missions facultatives devant en principe concerner les agents
des collectivits et tablissements :
Le CDG69 se flicite de ne pas avoir rpondu favorablement aux
injonctions des services de l'tat (que confirme la Cour) concernant la
gestion de contrats emplois d'avenir . Cela illustre, si besoin tait, que
les recommandations de l'tat un moment donn ne fondent pas
toujours sa position et son contrle d'autres moments.
Des missions facultatives excdant dans la pratique les
comptences des centres de gestion :
prvues larticle 25 de la loi du 26 janvier 1984 :
Ds l'origine, la coopration et la mutualisation ont t les raisons
d'tre de la cration des centres de gestion (mutualisation en matire de
promotion interne, gestion des instances paritaires, de la carrire...). Ces
tablissements publics locaux ont ainsi une forme trs spcifique puisque
sans rattachement une administration qui les contrle, l'instar des
Certaines comptences sont listes trs prcis ment par la loi du 26
d'emploi,...) d'autres le sont plus largement, comme celles prvues
l'article 25 (1er et 2me alinas) qui permet aux centres de gestion de
notamment d'assurer des missions temporaires .
Selon le rapport de l'inspection Gnrale de lAdministration sur
l'organisation et les missions des Centres de gestion et du CNFPT (6 juin
entirement de soi.
Cour des comptes


401
l'article 61) sont possibles, les centres de gestion et leurs affilis ont
collectivits, depuis de nombreuses annes, dans le contexte actuel de
recul des services de l'tat.
S'agissant de l'archivage, 43 centres de gestion proposent
aujourd'hui cette mission et permettent aux collectivits de disposer
d'archivistes diplms et comptents, afin d'assurer la conservation et la
mise en valeur de leurs archives.
Le Code du patrimoine ne prvoit pas l'intervention des services
archivistes des centres de gestion pour ce traitement.
S'agissant du conseil juridique non statutaire, sur la question du
respect du droit de la concurrence, la mutualisation entre collectivits est
dsormais reconnue au niveau communautaire (CJCE, 9 juin 2009, C 480/06, Commission c/ Allemagne) et organise par le droit national. Ce
principe ayant prsid la cration des centres de gestion, les auteures
du rapport rcent de l'IGA sur ces tablissements (page 44) considrent,
au regard de la thorie du in house , que les collectivits peuvent se
passer de publicit et de mise en concurrence pour faire appel aux
prestations des centres de gestion.
S'agissant enfin des prix pratiqus , les mises disposition
proposes par les centres de gestion sont finances par convention ou par
cotisation additionnelle (articles 25 alina 3 et 22 7me alina). Leurs
cots sont mutualiss entre les collectivits qui le demandent et
gestion n'ont pas comme finalit la recherche d'un bnfice, la
diffrence d'une entreprise. Que ces cots soient attractifs devrait, en ces
La Cour parle d'un march concurrentiel o l'offre prive peut
tre abondante . En ce cas, comment expliquer que 220 employeurs
territoriaux du Rhne adhrent ce service facultatif. La seule et unique
raison est que la mutualisation du cot de ces mises disposition de
Cour des comptes

402
COUR DES COMPTES
personnel apporte un conseil quotidien qu'aucune offre prive ne peut

faire au cot rel de ce service (par exemple 161/an pour les mairies de
moins de 500 habitants). L'tat nous affirme chaque jour que les
collectivits locales ne sont pas srieuses et trop dpensires. Or,
lorsqu'elles s'unissent au niveau dpartemental pour minimiser des cots,
la Cour ne pense qu' stigmatiser toutes ces aides qui ont fait leurs
preuves depuis de nombreuses annes, encore une fois sans qu'aucune
coercition ou obligation ne psent sur les employeurs qui utilisent ce
service, au bnfice quasi exclusif des petites communes rurales isoles.
Une fois de plus, le centre de gestion ne fait que palier les
carences de l'tat et notamment de la Prfecture, cette dernire se
trouvant dmunie des moyens qui lui permettaient d'assurer ce rle.
II. Un financement aboutissant la constitution d'excdents
La Cour parle des ressources abondantes, trs suprieures leur
besoins .
Comme le montre son tableau en page 11, en aucune manire le
Centre de gestion du Rhne ne saurait tre associ cette affirmation. En
effet, la Cour montre que les rserves de notre Centre s'levaient 48
jours en 2012 (contre 197 jours au niveau national). Prcisons que
celles-ci s'lvent 14 jours en 2013, illustrant une situation financire
tendue qui a entran des arbitrages svres lors de l'laboration du
budget primitif 2014, consquence notamment du transfert, pour les
collectivits affilies, de l'tat vers les CDG des secrtariats des
commissions de rforme et comits mdicaux, sans aucun transfert de
moyens (!).
Une accumulation injustifie de rserves
Il est passiste d'crire en 2014 que la cotisation obligatoire
assise sur la masse salariale permet donc un effet d'aubaine quand on
sait qu'il n'y a pas eu d'augmentation du point d'indice depuis 2010 et
qu'au regard des baisses de plusieurs milliards d'euros de dotations
annuelles de l'tat intervenir sur les 3 prochaines annes, la premire
proccupation des Maires est de matriser et souvent de baisser la masse
salariale.
De la mme manire, il est plus qu'tonnant de constater que les
magistrats d'une juridiction financire puissent penser que la situation
moins excdentaire (!) du Rhne ne serait due qu' l'investissement
dans de nouveaux locaux.
Cela relve encore de la mconnaissance totale du fait que, depuis
3 ans, nous avons cr 15 missions nouvelles dans notre domaine de
Cour des comptes


403
comptences et que pour nombre d'entre elles, il s'agit d'un

investissement qui fait qu'elles ne sont pas quilibres financirement
court terme (par exemple l'intrim territorial).
On pourra nous rtorquer que l'orthodoxie juridique exigerait
qu'elles le soient. Cette application stricte conduirait l'immobilisme des
centres de gestion, laisser les collectivits se dbrouiller seules et donc
augmenter leurs dpenses de personnel.
Ill.
Un cadre territorial trop troit
A. Un chelon dpartemental de moins en moins pertinent

1) Des gains de productivit rendus
dmatrialisation des missions obligatoires
possibles par
la
2) Une rgionalisation naissante qui gagnerait tre approfondie

La plus norme des erreurs d'analyse de la Cour consiste penser
que le fait que le cot unitaire de gestion d'un agent soit 2 5 fois plus
lev dans un centre de gestion coordonnateur (Puy-de-Dme et Rhne)
que dans un autre, serait d aux charges de centralit supportes par les
coordonnateurs. Si cette affirmation n'est pas fausse, elle contribue de
manire infinitsimale l'explication relle.
En effet, la cotisation obligatoire reprsente entre 4 % et 99 % des
recettes des CDG au niveau national (cf. rapport de l'inspection Gnrale
de lAdministration page 133). Elle est de 18 % dans le Rhne.
niveau de recettes de cotisation obligatoire et nombre d'agents
grs gal, un centre de gestion (A) dont la cotisation obligatoire
reprsenterait 20 % de ses recettes compar un autre (B) dont elle
reprsenterait 99 %, aura donc un cot unitaire de gestion d'un
fonctionnaire 5 fois plus lev que dans le Centre de gestion (B). En clair,
cela signifie que moins un Centre dveloppe de services facultatifs, moins
son cot de gestion unitaire d'un agent est lev. Ce ratio est donc nul et
non-avenu, sauf vouloir encourager l'immobilisme et l'inaction des
centres de gestion.
B. Des perspectives ouvertes par la rgionalisation territoriale
Les erreurs et inexactitudes de la Cour releves dans la prsente
ne doivent pas obrer les constat s qu'elle fait sur le cadre territorial trop
troit des centres de gestion qui ncessite un renforcement accru et
rapide des mutualisations et cooprations facultatives ou obligatoires
entre ceux-ci. Toutefois, la Cour relve les avances en ce domaine de la
rgion Rhne-Alpes qui est en pointe par rapport d'autres territoires.
Cour des comptes

404
COUR DES COMPTES
Nous partageons galement le constat que le projet de loi

NOTRe , s'il est vot en l'tat, porte les germes d'une dsaffiliation
massive de futurs grands EPCI susceptibles de porter atteinte l'unicit
de la Fonction Publique Territoriale dans l'application du statut dont les
centres de gestion sont aujourd'hui les meilleurs garants. Les CDG
grent, au niveau national, 50 % des agents territoriaux employs dans
98 % des collectivits et tablissements publics locaux. La baisse de ce
chiffre conduirait inluctablement un dveloppement de pratiques
htrognes et une dcrdibilisation certaine de la fonction publique
territoriale et de la dcentralisation.
Cour des comptes


405

FONCTION PUBLIQUE TERRITORIALE DE LA SAVOIE
1 Sur les remarques concernant spcifiquement le centre de
gestion de la Savoie
1.1
remplacement
Recours des agents contractuels pour des missions de
Le rapport relve que le centre de gestion de la Savoie, comme

dautres centres de gestion de la rgion Rhne-Alpes, met disposition
des agents contractuels recruts pour la dure de la mission qui leur est
confie.
Il convient de rappeler tout dabord que larticle 25 de la loi du 26
janvier 1984 (cf. circulaire du 2 aot 2010) habilite les centres de gestion
mettre disposition des collectivits territoriales et tablissements qui
le demandent, des agents pour assurer le remplacement dagents
momentanment indisponibles ou dassurer des missions temporaires, ou
en cas de vacance dun emploi qui ne peut tre immdiatement pourvu.
Ces missions de remplacement qui, par dfinition sont temporaires,
rpondent aux besoins des collectivits territoriales et de leurs
tablissements publics et ne peuvent pas tre uniquement assures par
des agents titulaires.
Si le centre de gestion de la Savoie a recours des agents
contractuels, cest en raison de la ncessaire souplesse que requiert la
gestion de ces besoins, compte tenu en particulier de la topographie du
dpartement de la Savoie qui ne permet pas davoir recours des
fonctionnaires pour assurer ce type de missions.
En effet, leur dure nexcde pas le plus souvent quelques jours
quelques semaines sur un mme secteur du dpartement et les
dplacements quelles suscitent peuvent ncessiter deux trois heures de
route pour se rendre dun territoire lautre, en particulier en saison
dhiver! Lalternative qui consisterait recruter des fonctionnaires
titulaires pour assurer des emplois temporaires reviendrait aller audel des missions que larticle 25 de la loi du 26 janvier 1984 assigne
aux centres de gestion et constituerait une solution beaucoup plus
coteuse pour le centre.
Il convient en effet de souligner que dans ce contexte, le recours
des agents contractuels gnre une source non ngligeable dconomie
pour le centre.
Enfin, comme nous lavions indiqu lors du contrle de la chambre
rgionale des comptes, la plupart des agents contractuels mis
Cour des comptes

406
COUR DES COMPTES
disposition dans le cadre de cette mission sont recruts dans un dlai de

12 18 mois par une collectivit, ce qui constitue un rel facteur
dintgration et de dprcarisation.
Je considre par consquent que la Cour devrait encourager cette
pratique, ds lors bien videmment quelle rpond un besoin rel et
quelle ne conduit pas des abus.
1.2
Comptabilit analytique
Le rapport souligne que le Centre de gestion de la Savoie, comme

dautres centres de gestion de la rgion, nest pas dot dune
comptabilit analytique et ne serait pas rellement en mesure d'effectuer
une analyse fine et fiable des cots de chaque mission exerce.
Cette situation est exacte mais on doit rappeler que les centres de
gestion ont d faire face plusieurs priorits et que, compte tenu de leurs
moyens, ils nont pas pu tout mettre en uvre. Ceci est particulirement
vrai pour le centre de gestion de la Savoie qui a ralis ces dernires
annes de nombreuses rformes et accompli des efforts considrables
pour assurer ses missions essentielles, en particulier la structuration et le
dveloppement des missions obligatoires (concours, examens
professionnels, gestion des carrires et conseil statutaire) ainsi que la
mise en place de nouvelles missions facultatives (prvention des risques
professionnels, mission handicap, services intrim et remplacement,).
Linstauration dune comptabilit analytique fait partie des
priorits du Centre qui envisage sa mise en service dans le courant de
lanne 2015, concomitamment au remplacement du logiciel de gestion
de la paie et de la comptabilit.
1.3
L'ensemble des centres de gestion, l'exception de celui
de la Savoie, ont adhr une plateforme informatique interrgionale
Cette affirmation est inexacte puisque le centre de gestion de la
Savoie a rejoint, depuis le 1er janvier 2011, la plateforme AT+ Escort qui
est cite par la Cour.
Il convient de corriger cette erreur.
1.4
Organisation de concours rgionaliss
La Cour souligne juste titre que lorganisation des concours de

catgorie A et B en rgion Rhne-Alpes apparat comme une russite et
vise la mutualisation avec une dimension interrgionale sagissant du
concours dattach territorial dont le centre de gestion du Rhne assure
aussi lorganisation pour la rgion Auvergne .
Cour des comptes


407
Il me parat ncessaire de souligner que le centre de gestion de la

Savoie participe activement cette mutualisation, puisquil est charg
dorganiser pour linter rgion Rhne-Alpes Auvergne, le concours de
catgorie A dattach de conservation du patrimoine pour
lensemble des spcialits archologie/archives/inventaire/muses/patrim
oine scientifique, technique et naturel). Le centre de gestion de la Savoie
a ainsi organis les sessions 2010 et 2013 et prpare actuellement la
session 2016.
2 Sur les observations dordre gnral
prvues larticle 25 de la loi du 26 janvier 1984
La rdaction de larticle 25 de la loi du 26 janvier 1984, issue des
lois n 2007-209 du 19 fvrier 2007 et 2009-972 du 3 aot 2009, est trs
gnrale sagissant des tches administratives concernant les agents des
collectivits territoriales et tablissements, et des missions confies aux
agents et fonctionnaires mis disposition de ces collectivits et
tablissements par les centres de gestion. Ces tches et ces missions ne
sont dailleurs pas dfinies par la loi et ne font pas lobjet dune
numration qui serait limitative.
En outre, contrairement une opinion encore trop rpandue, la
notion de spcialit ne se confond pas avec celle de comptence. Cette
dernire est polymorphe.
La comptence dune personne publique peut tre gographique
(limite une circonscription), personnelle (ne concernant que certaines
catgories de sujets ou de destinataires), matrielle (circonscrite un ou
plusieurs domaines dactivit).
La spcialit, quant elle, recouvre une comptence finaliste. Elle
assigne la personne publique des missions, des objectifs, des buts. Cest
la dtermination des fins, inhrente sa notion, qui est essentielle et qui
dfinit les contours de lactivit de la personne publique, de faon
ncessairement plus large que ne le ferait la considration de chacune
des autres composantes de la notion de comptence (matrielle,
personnelle ou gographique), lesquelles postulent une dtermination
plus stricte.
Cette approche explique que, pour la plupart des catgories de
personnes publiques, la jurisprudence (comme le lgislateur) a
progressivement admis quelles ne soient pas enfermes dans une sphre
dactivits trop troite.
Cour des comptes

408
COUR DES COMPTES
La Cour relve trois types de prestations proposes par plusieurs

centres de gestion qui sont, selon elle, hors de leur champ de
comptence : l'assistance l'archivage communal, le conseil juridique et
l'assistance informatique.
Sagissant des archives, il est ncessaire de rappeler que les
obligations des collectivits territoriales en la matire sont nombreuses
(CGCT, art. L 1421-1 L 1421-6) et que la demande darchivistes est en
constante progression dans les collectivits territoriales, en particulier
dans les plus petites dentre elles qui nont pas toujours les moyens de
recruter des archivistes qualifis pour assurer cette comptence
obligatoire.
Aussi, de trs nombreux centres de gestion ont mis en place un
service permettant, sur la base de larticle 25 de la loi du
26 janvier 1984, de mettre disposition des plus petites collectivits des
agents quelles nont pas les moyens financiers de recruter de manire
permanente, pour des missions darchivage de caractre essentiellement
temporaire.
Au Centre de gestion de la Savoie, le doublement des journesarchivistes entre 2008 et 2012 atteste laugmentation constante des
besoins.
Certes, la jurisprudence a tabli une distinction, entre la cration
de services communs plusieurs collectivits et le recrutement de
fonctionnaires pour les affecter des services pralablement institus par
les collectivits et tablissements.
Mais depuis cette jurisprudence, la loi n 2009-972 du 3 aot 2009
a largi les possibilits de mise disposition dagents par les centres de
gestion, soit pour assurer des missions temporaires, soit pour les affecter
des missions permanentes. La loi a prcis que les dpenses affrentes
ces missions (al. 3 de larticle 25), confies par les collectivits ou
tablissements et dont le contenu matriel nest pas prdtermin par la
loi (il nest pas dit que les mises disposition ne concerneraient que des
domaines circonscrits dactivit), sont finances dans les conditions
fixes au 7me alina de larticle 22 de la loi du 26 janvier 1984, cest-dire, soit dans des conditions fixes par convention, soit par une
cotisation additionnelle la cotisation obligatoire.
Il sagit donc dune activit de recrutement (autorise par la loi)
dagents pour les mettre disposition des collectivits dans les conditions
rappeles ci-dessus et prvues par la loi. Lesdits archivistes ainsi
recruts ne constituent pas un service des centres de gestion,
Cour des comptes


409
fonctionnant pour leurs propres besoins, mais sont exclusivement destins

rpondre aux besoins exprims par les collectivits.
Une telle fonction correspond la spcialit de ltablissement,
entendue comme une notion finaliste, la mise disposition dagents
entrant dans la mission des centres de gestion, sans que les fonctions que
ces agents sont amens assurer soient dfinies de faon limitative.
Il ne serait pas concevable pour les centres de gestion de mettre un
terme ces missions dont lutilit nest pas conteste depuis de
nombreuses annes et qui apportent une valeur ajoute incontestable en
matire de conservation et de mise en valeur du patrimoine crit.
Sagissant de lassistance juridique statutaire, je remarque que la
loi na pas dfini quel est le champ des missions qui doivent tre
obligatoirement assures par les centres de gestion et celles qui
relveraient des missions facultatives. Par exemple, lassistance
statutaire obligatoire doit-elle tre limite au conseil juridique ou
comprend-elle galement lassistance prcontentieuse ou contentieuse? Il
conviendrait de clarifier cette situation.
En second lieu, bien que le centre de gestion de la Savoie
nintervienne pas dans le domaine du conseil juridique hors statutaire, il
existe manifestement un rel besoin en la matire et il me paratrait
souhaitable que les pouvoirs publics puissent galement apporter une
rponse cette demande.
En conclusion, je souhaite souligner que le centre de gestion de la
Savoie assure de manire effective, sur le territoire dont il a la
responsabilit, la mise en uvre uniforme du statut.
Par ailleurs, il a prouv sa capacit rpondre la demande des
collectivits territoriales et de leurs dirigeants et sinscrire dans un
vaste mouvement de coopration et de mutualisation avec lensemble des
centres de gestion de la rgion.
Nous sommes en effet dtermins dvelopper la coopration
rgionale afin de renforcer notre efficience.
Nous souhaitons galement pouvoir mener cette action au plus
proche des territoires afin den apprhender leur diversit, en nous
appuyant sur la lgitimit dmocratique que nous donne le mode actuel
de dsignation de nos conseils dadministration.
Cour des comptes

410
COUR DES COMPTES

FONCTION PUBLIQUE TERRITORIALE DE LA HAUTE-SAVOIE
Les Centres de Gestion de la Fonction Publique Territoriale sont
des tablissements publics locaux caractre administratif crs par la
loi du 26 janvier 1984, dont les dispositions ont t modifies par deux
lois du 19 fvrier 2007 et du 12 mars 2012.
Ces tablissements ont pour mission dassister les collectivits de
leur ressort dans la mise en uvre du statut et la gestion des ressources
humaines. Le centre de gestion de la fonction publique territoriale de la
Haute-Savoie (CDG74) comme lensemble des centres de gestion
souhaite rpondre aux besoins de ses affilis. Attach son cur de
mtier, le CDG74, tout en facilitant les tches des collectivits et
tablissements et parfois mme en agissant pour le compte de, rflchit,
dans un paysage mouvant anticiper les volutions en allant vers des
prestations de plus en plus techniques et complexes.
Ainsi le CDG74, dans la rponse ses adhrents, demeure la
fois un vecteur dunification dans lexercice de ses missions mais aussi
une plateforme de mutualisation dans la redfinition de son rle au
regard du nouveau cadre territorial.
I LE CENTRE
DUNIFICATION
DE
GESTION
COMME
VECTEUR
Lunification dans le respect de la diversit des territoires

La loi du 12 mars 2012 affirme un socle de nouvelles missions
pour les centres de gestion y compris pour les collectivits non affilies
qui gardent, quant elles, la facult dy adhrer ou pas.
Ainsi le CDG74 a, ds le 1er janvier 2013, mis en place les
Instances Mdicales (cration de 2 ETP, 1 catgorie A, 1 catgorie C,
pour un cot annuel, charges de structure non comprises, de 161.500
euros en 2014) sans aucun moyen supplmentaire. Le rapport de lIGA
recommande dailleurs dachever le transfert du secrtariat des IMED et
de modifier les textes pour permettre la mise en place dIMED
interdpartementales (recommandation n10).
De mme, la loi prvoit laccs une base de donnes juridiques
statutaires et la fiabilisation des comptes retraite. Les centres de gestion
se sont organiss pour rpondre cette obligation sans aucun transfert
de ressources. Des conventions ont t labores entre le centre de
gestion du Rhne et quelques centres de gestion de la rgion, dont le
CDG74, pour scuriser et optimiser la rponse aux collectivits.
Cour des comptes


411
LIGA reconnait cette nouvelle charge pour les centres de gestion

(p.52/53). Lvolution des modalits daffiliation doit tre encadre, car
elle entranerait un transfert financier important des collectivits
actuellement non affilies vers les centres de gestion.
Cette surcharge nest dailleurs visiblement pas totalement aboutie
avec, pour exemple, une demande rcente de ltat quant la gestion des
dossiers pour lattribution des mdailles dhonneur rgionales
dpartementales et communales (500 dossiers/an) ; ce transfert soprant
ressources constantes pour les centres de gestion, alors que la charge
est value 0,3 ETP (Source Prfecture Haute-Savoie).
Cela implique une transparence budgtaire et comptable accrue,
avec une vigilance particulire sur les finances. Au-del des transferts
qui sont une charge directe en termes financiers, subsiste le
remboursement des dcharges syndicales dont on sait que si elles
staient faites en totalit au regard des textes, cela ferait courir un
risque financier aux centres de gestion. En effet ces derniers assurent le
remboursement des dpenses lies aux dcharges et aux autorisations
dabsences syndicales des agents des collectivits affilies. Le nombre
dheures de dcharge effectivement utilises est de 66,3 %. Ce chiffre
confirme donc une sous-utilisation.
B Spcificit de la structure financire
Des outils performants mis en place
Face au risque financier encouru au regard des transferts de
charges et dun effet ciseau tabli dans la prospective financire du
CDG74, un travail important a t men en 2014 avec la mise en place
dun dbat dorientation budgtaire prsent pour la 1re fois en
novembre 2014. De ce point de vue, le CDG74 a anticip la proposition
du rapport de lIGA qui recommande (recommandation n 18) de rendre
obligatoire un dbat dorientation budgtaire ainsi que le calcul de ratios
financiers compars selon la taille de ltablissement.
Ltude de la CRC porte sur une priode qui est en dehors du
champ de limpact des transferts de comptences rcemment oprs et en
mconnaissance de lvolution du niveau de la cotisation obligatoire
(0.80 %) qui connat un tassement notable ds lanne 2014.
En effet, une tude prospective, effectue au cours du 1er semestre
2014 au CDG74, dmontre une relle difficult quilibrer un budget
2015, sans compter sur leffet des schmas de mutualisation ou encore la
cration de communes nouvelles sur le dpartement qui impacteraient de
faon dangereuse les finances. Ltude porte sur un scnario avec des
Cour des comptes

412
COUR DES COMPTES
tests de sensibilit qui font apparatre un besoin de matrise de la masse

salariale hauteur de 1 % ; ce qui induit la rduction deffectifs.
Le CDG74 ne possde aucun excdent lui permettant dabsorber
des charges nouvelles ou de contribuer leffort national sans se
reprimtrer profondment.
Des recettes incertaines
La cotisation obligatoire, source quasiment unique de
financement, nest plus une recette dynamique crant un risque rel de
perte avec la mise en place de lintercommunalit et des communes
nouvelles (ex : Grand Annecy 200 000 euros). Si les centres de gestion
nont pas vocation thsauriser, les excdents dgags ont servi
dvelopper de nouveaux services et aborder des missions nouvelles
imposes par les textes comme par exemple les instances mdicales. Les
centres de gestion ninvestissent pas comme dans une collectivit, pour
autant ils ont tous t amens investir dans des locaux afin de rpondre
aux besoins des collectivits. Il nest pas possible davoir une analyse
dune prestation rapporte un cot et un tarif au plus juste sans
dgager un peu dpargne nette aux fins prcdemment dcrites.
Nous pouvons par ailleurs rappeler que les fonds de roulement
(fonctionnement et investissement) permettent aux centres de gestion de
grer pour leurs collectivits lavance de fonds sur les missions
temporaires et de crer une source de richesse. En effet avec des fonds de
roulement au plus juste, les centres de gestion devront limage de la
Fonction Publique Hospitalire crer des lignes de trsorerie dans le
cadre dune gestion flux tendu gnrant au final des frais
supplmentaires. Ce mode de gestion implique, en dfinitive, une dpense
publique supplmentaire.
Il convient de souligner que la dsaffiliation massive qui pourrait
tre induite par la rorganisation territoriale pourrait mettre en pril la
mise en uvre uniforme du statut de la FPT garantissant une gestion
objective et quitable.
Les centres de gestion restent un outil dunification recherch par
les collectivits. Les missions confies et la faon de les exercer
rpondent aux besoins des territoires respectant ainsi leur diversit. Cette
volont dtre lcoute se retrouve dans les missions optionnelles
mutualisant ainsi les ressources depuis de nombreuses annes.
Cour des comptes


413
II LE CENTRE DE GESTION COMME PLATEFORME DE

MUTUALISATION
Si les centres de gestion doivent tre une instance dunification, ils
ont aussi vocation tre une plateforme de mutualisation. Mutualisation
de ressources et de moyens entre les centres de gestion mais aussi un
centre de coopration avec les collectivits et les EPCI de leur territoire.
A Rponses aux besoins exprims par le territoire
La mutualisation : la raison dtre des centres de gestion
Ds lorigine, la coopration et la mutualisation ont t les raisons
dtre de la cration des centres de gestion. Les tablissements publics
locaux ont ainsi une forme trs spcifique puisque sans rattachement
une administration linstar des EPCI.
La rforme territoriale dans la loi du 16 dcembre 2010 mais aussi
la loi MAPTAM du 27 janvier 2014 concrtisent les principes de
mutualisation tout en affirmant la diversit des territoires. Si une mme
question apporte la mme rponse, il faut aussi sassurer quune mme
question dans un contexte diffrent amne une rponse circonstancie.
Conus initialement pour la gestion du personnel, les centres de
gestion se sont vu confier dautres missions permettant doffrir des outils
de mutualisation et de pallier aux ingalits du territoire.
Si certaines comptences sont listes de faons prcises dans la loi
du 26 janvier 1984 (organisation des concours, emploi) dautres sont
issues de larticle 25-1er et 2me alinas de ladite loi, permettant ainsi aux
centres de gestion de mettre disposition des employeurs territoriaux des
agents afin dassurer des missions temporaires . La loi nayant pas
list le type de missions pour lesquelles les mises disposition (distinctes
des mises disposition statutaires de larticle 61) sont possibles, les
centres de gestion ont dfini des formes de mutualisations.
Une rdaction de larticle 25 de la loi du 26 janvier 1984 peu
scure
Larticle 25, dans sa rdaction antrieure 2007 permettait
dailleurs aux centres de gestion de recruter des fonctionnaires en vue
dassurer des services communs des collectivits ou tablissements .
Les missions facultatives rpondent ainsi aux demandes des collectivits,
parfois depuis de nombreuses annes, dans un contexte de recul des
services de ltat. Selon le rapport de lIGA (page 43), une interprtation
stricte de cet article, limitant le dveloppement des missions non prvues
par les autres articles dans le seul domaine des tches administratives
concernant les agents, ne va pas forcment de soi.
Cour des comptes

414
COUR DES COMPTES
Il est mme propos dans ce rapport davoir une rdaction plus

large afin dassoir la vocation dune comptence gnrale en matire de
ressources humaines.
Interroge sur une interprtation de lexonration de la
majoration de la contribution employeur au rgime dassurance
chmage, la ministre de la fonction publique a dailleurs confirm dans
un courrier le rle des centres de gestion en matire de missions
temporaires.
Les centres de gestion rpondent aussi des demandes impratives
de ltat comme sur les emplois davenir. Le Prfet a souhait que le
CDG74 porte le dispositif pour les communes ne pouvant pas proposer
une poste temps complet.
Sous couvert du cadre lgislatif de prt de main-duvre, le
CDG74 a permis la mise en uvre de contrats rpartis entre deux
communes rpondant ainsi au besoin du territoire et aux objectifs du
Prfet et du Gouvernement, participant ainsi une rponse organise.
B Une rponse organise
En fonction du territoire
Selon la Cour des comptes les centres de gestion napparaissent
pas homognes dans leur offre de services mais ils ne sont pas pour
autant facteurs de dsorganisation ou de gaspillage au contraire. Loffre
sadapte en fonction des spcificits et de la diversit des employeurs
publics qui sont multiples ; autant de collectivits et tablissements
autant demployeurs avec des pratiques diffrentes.
Larchivage : 43 CDG proposent aujourdhui cette mission et
permettent ainsi aux collectivits de disposer darchivistes diplms et
comptents. Le code du patrimoine ne prvoit pas lintervention des
services dpartementaux darchives en collectivits pour traiter les fonds
appartenant ces dernires. Sur la Haute-Savoie, les archives
dpartementales se satisfont de la collaboration technique et scientifique
dont elles sont responsables.
Sagissant du conseil juridique, sur la question du respect du droit
de la concurrence, aprs quelques discussions entre la France et la
Commission europenne, la CJCE le 9 juin 2009 a tranch en faveur de
la thorie du in house sacralisant ainsi le principe de la
mutualisation. Le principe ayant prsid la cration des centres de
gestion. Le rapport rcent de lIGA (p.44) considre que les collectivits
peuvent se passer des rgles de publicit et de mise en concurrence au
regard de cette jurisprudence. Pour mmoire, le CDG74 a toujours
Cour des comptes


415
maintenu son champ de comptences dans le domaine des ressources

humaines et noffre pas dassistance juridique en dehors de ce champ.
Une rpartition des rles en la matire ayant t efficacement trouve
avec lAssociation des Maires (ADM74).
Le rapport de lIGA reconnait aussi le dveloppement dynamique
et adapt des comptences facultatives comme en matire de mdecine ou
de prvention des risques qui rencontrent un grand succs y compris
auprs des non affiles. Il en est de mme pour les contrats cadres
daction sociale (recommandation n 8). La Cour des comptes comme le
rapport de lIGA prconisent une clarification des comptences
facultatives, lIGA reconnaissant le besoin de renforcer et de scuriser
les missions des centres de gestion en largissant larticle 25
(recommandation N9).
une chelle pertinente
La loi du 19 fvrier 2007 a introduit une obligation de dsigner un
centre de gestion coordonnateur par rgion qui il revient dexercer un
certain nombre de missions obligatoires pour le compte de lensemble
des centres de la rgion. Chaque coordination rgionale est rgie par une
charte.
Les nouvelles technologies favorisent les changes entre nos
tablissements et la mutualisation peut sentendre aussi entre centres de
gestion. Si les centres de gestion constituent une rponse pertinente
sagissant dune comptence gnrale en matire de ressources
humaines, le cadre gographique dans lequel elle sexerce peut voluer
avec une mutualisation non pas centre sur le centre de gestion
coordonnateur mais de faon complmentaire entre les diffrents centres.
Dans un paysage administratif mouvant et des finances publiques
contraintes, les centres de gestion apparaissent comme une entit de
confiance, rassurante et stable pour les dcideurs locaux.
Espace dunification, le CDG74 scurise les employeurs
territoriaux au moment o le dsengagement de ltat est pleinement
ressenti et dstabilise.
Le centre de gestion a su sadapter et rpondre aux besoins des
territoires et de leurs spcificits dans le respect des textes parfois sujets
interprtation.
Le CDG74 a la volont dtre un tiers de confiance qui sait
innover en matire de gestion des ressources humaines, ce que prconise
le rapport de lIGA.
Cour des comptes

416
COUR DES COMPTES
Sil apparat vident quune rdaction plus scure doive se faire de

larticle 25 de la loi du 26 janvier 1984 positionnant clairement le centre
de gestion comme dot dune comptence gnrale en matire de GRH,
sagissant des autres recommandations le CDG74 remplit ses obligations
et a su sadapter aux textes y compris trs rcemment en engageant une
rflexion sur les finances.
Conscient des changements contextuels, le CDG74 engage une
rflexion sur son primtre et sur les cooprations dvelopper au
niveau rgional dans le respect de chacune des identits.
Au surplus il est curieux dune part de constater que la Cour
puisse stonner de la diversit des domaines dintervention des centres
de gestion et de la pluralit des rponses apportes aux demandes des
collectivits de chacun de leur territoire, alors que le centre national de
gestion qui figurait dans la loi 84-53 (art. 14) na jamais t mis en place
privant ainsi ces organismes dune stratgie de leur action labore
nationalement.
De mme toutes les tentatives des centres de se doter dune
coordination nationale, autre quassociative, (GIP concours en 2008,
GIP informatique en 2013) ont essuy un refus de la part de ltat.
Nous pouvons galement nous tonner dautre part que lon
demande aux centres de gestion de sinscrire dans un cadre territorial
largi alors qu lissue de la rforme territoriale, actuellement en dbat
au Parlement, il subsistera 3 acadmies, 3 ressorts de Tribunal
Administratif, et 3 dlgations du CNFPT sur la future rgion RhneAlpes-Auvergne, ce qui induira invitablement des cots supplmentaires
eu gard aux complexits administratives engendres et aux difficults
unifier les orientations stratgiques.
Les centres de gestion sauront sadapter, comme ils lont toujours
fait, au nouveau paysage administratif franais, en mutualisant leurs
comptences, en optimisant leurs moyens, mais en conservant leur
lgitimit dmocratique territoriale pour servir de faon quitable les
employeurs locaux et galement de permettre des politiques publiques
nationales, telles que lapprentissage ou lemploi des personnes souffrant
dun handicap au travail, dirriguer lensemble du territoire.
Cour des comptes


417

FONCTION PUBLIQUE TERRITORIALE DE LA VIENNE
Le centre de gestion de la fonction publique territoriale de la
Vienne ayant cr un service dassistance larchivage communal est
sollicit, dans ce cadre, pour apporter rponse.
En mars 2015, le centre de gestion de la fonction publique
territoriale de la Vienne en collaboration avec la direction des archives
dpartementale, la dlgation rgionale du CNFPT a particip la mise
en place dun servie archiviste intercommunal.
Dans ce cadre, un questionnaire denqute a t adress
lensemble des collectivits et tablissements public affilis au centre de
gestion. Ce questionnaire dcrivant les missions de cet ventuel futur
service a reu un accueil favorable de 34 % des collectivits et
tablissements publics sollicits.
En consquence, le service darchiviste intercommunal a t cr
par dlibration du conseil dadministration du centre de gestion en date
du 23 septembre 2005, il est devenus oprationnel le 15 mars 2006 par le
recrutement dune archiviste. Dans le cadre de sa mission et
conformment aux termes de la convention, elle est dans lexercice de sa
mission dassistance aux archives communales, sous le contrle
scientifique et technique rglementaire de la direction des archives
dpartementales. ce titre, chaque anne la direction des archives
dpartementales est destinataire du rapport annuel dactivit du service.
Ce service, mutualis par le centre de gestion de la fonction
publique territoriale de la Vienne, rpond une demande directe et relle
des collectivits et tablissements publics affilis, le plan de charge de ce
service ayant ncessit le recrutement dune seconde collaboratrice.
Cour des comptes

Cour des comptes

3
Les attributions gratuites dactions de
CDC Entreprises, filiale de la Caisse des
dpts et consignations : les drives
dun dispositif dactionnariat salari
public
_____________________ PRSENTATION_____________________
Un plan dattributions gratuites dactions (PAGA) a t mis en
place fin 2007 au profit des salaris dune filiale 100 % de la Caisse
des dpts et consignations, CDC Entreprises. Il a conduit distribuer,
entre dcembre 2007 et novembre 2010, 28 952 actions gratuites de
prfrence172 dans le cadre dune socit capitaux entirement publics,
non cote, exerant une mission dintrt gnral. Au 31 dcembre 2012,
les actions de prfrence concernaient 60 salaris de CDC Entreprises
(sur un effectif de 114 salaris), qui dtenaient 5,26 % du capital et
avaient collectivement droit un dividende correspondant 20 % du
bnfice distribuable de CDC Entreprises.
Le montant des dividendes (8,3 M au total), perus partir de
2010 par les salaris attributaires dactions gratuites, sest avr
sensiblement plus lev que prvu initialement, en raison dune forte
progression du rsultat de CDC Entreprises, sans que la Caisse ait
cherch limiter ou compenser cette drive.
Le montage a pris fin, pour lessentiel en 2013, lors de la cration
de la Banque publique dinvestissement (BPI) et de lapport des actifs de
CDC Entreprises Bpifrance. cette occasion, la Caisse a rachet ces
172
Le capital dune socit peut tre constitu dactions ordinaires et/ou dactions de
prfrence. Une action de prfrence est une action avec ou sans droit de vote,
laquelle sont attachs, titre permanent ou temporaire, des droits particuliers de
nature pcuniaire ou politique. Dans le cas de CDC Entreprises, les actions de
prfrence taient des actions dividende prioritaire, sans droit de vote.
Cour des comptes

420
COUR DES COMPTES
actions pour un montant total de 7,2 M. Certains dirigeants ou cadres

de CDC Entreprises ont bnfici alors de produits de cession
importants, sans lien avec la vocation initiale dintressement de ce
dispositif.
Le contrle men par la Cour au deuxime semestre 2014 a mis en
vidence la faiblesse des rflexions pralables la mise en place du plan
dattributions gratuites dactions (partie I). La mise en uvre du PAGA
sest traduite par des drives non corriges (partie II). Le dnouement du
dispositif en 2013, dans le cadre de la cration de la BPI, sest traduit,
pour les personnels intresss, par un effet daubaine difficilement
justifiable (partie III).
CDC Entreprises
CDC Entreprises tait une socit de gestion, filiale 100 % de la
Caisse des dpts et consignations. Elle a exist sous cette forme depuis la
rorganisation, la fin de lanne 2006, du ple capital investissement
public de la Caisse des dpts jusqu' son apport la nouvelle BPI, mi2013. Elle tait en charge dune activit dinvestissement dans les PME,
notamment dans des segments prsentant des dfaillances de march (le
segment du capital-risque, en particulier au stade de lamorage, et le
segment du capital dveloppement).
CDC Entreprises avait pour objet de grer les fonds publics investis
dans le capital investissement, dans le cadre d'une mission d'intrt gnral
contractualise entre l'tat et la Caisse des dpts. Le volume des fonds
sous gestion a quintupl en six ans, de fin 2006 fin 2012. Au 31
dcembre 2012, leur montant atteignait 7,8 Md, dont 5,8 Md pour le
compte du Fonds stratgique dinvestissement (FSI)173, 0,1 Md pour le
compte de la Caisse des dpts, 1,1 Md pour le compte de ltat (
travers notamment le programme dinvestissement davenir- PIA) et
0,8 Md pour le compte de tiers privs.
Le 12 juillet 2013, la Caisse a apport le capital de CDC
Entreprises BPI-Groupe. Les collaborateurs de CDC Entreprises, comme
ceux du FSI et de FSI rgions, ont t intgrs au sein de Bpifrance
Investissement, socit de gestion unique du groupe BPI qui gre prs de
20 Md dactifs et pilote lensemble des mtiers de linvestissement du
groupe Bpifrance.
173
Le Fonds stratgique dinvestissement (FSI), filiale de la Caisse (51 %) et de ltat

(49 %) cre la fin de lanne 2008, tait le premier souscripteur des fonds grs par
CDC Entreprises ; il assurait environ 80 % des commissions de gestion perues par
CDC Entreprises.
Cour des comptes

LES ATTRIBUTIONS GRATUITES DACTIONS DE CDC ENTREPRISES, FILIALE DE LA

CAISSE DES DPTS ET CONSIGNATIONS
421
I - La conception du plan dattributions

dactions gratuites : des objectifs mal dfinis, un
dispositif verrouill
Dcid sur le fondement dobjectifs mal dfinis, le dispositif mis
en place sest rvl peu adapt la nature des activits de CDC
Entreprises et ses modalits taient, en outre, trs contraignantes pour la
socit de gestion comme pour la Caisse.
A - Des objectifs multiples et imprcis

Les raisons justifiant la mise en place dun plan dattributions
gratuites dactions au profit des salaris de CDC Entreprises demeurent
peu claires.
1 - Les objectifs affichs
Deux directeurs gnraux successifs de la Caisse ont donn, en
novembre 2006 et juin 2007, leur accord de principe la mise en place
dun PAGA. Les objectifs affichs par les responsables de la Caisse et
ceux de CDC Entreprises pour justifier la mise en place dun tel dispositif
ont t nombreux et parfois diffrents.
Le plan, mis en place fin 2007, a t prsent, lorigine, comme
devant fidliser et attirer des salaris dans un secteur professionnel, le
capital investissement, caractris par lexistence de dispositifs
dintressement diffr (carried interest174 ou mcanismes quivalents).
La direction de la Caisse a, en outre indiqu son souhait, dans le
contexte dune sparation, intervenue en juillet 2006, entre CDC
174
Ce mcanisme dintressement dune quipe dinvestissement dune socit de

gestion la plus-value dgage par les fonds grs, adopt par toutes les socits de
gestion du secteur priv, consiste ce que les grants investissent leurs deniers
propres dans le fonds quils grent et rcuprent sa liquidation une quote-part de la
plus-value du fonds (habituellement 10 % pour les fonds de fonds et 20 % pour les
fonds directs), aprs remboursement aux investisseurs du capital investi et versement
dun rendement prioritaire (le hurdle ).
Cour des comptes

422
COUR DES COMPTES
Entreprises (activits dintrt gnral), dune part, et CDC Capital

Investissement (activits concurrentielles), dautre part, dviter un
dcalage trop important de rmunrations. Les salaris de CDC Capital
investissement (devenue Qualium) bnficiaient, en effet, dun dispositif
de carried interest.
Le prsident de CDC Entreprises en fonction entre 2006 et 2011
considrait, de son ct, que la mise en place du PAGA visait dabord
inciter lensemble des salaris veiller la matrise des charges
dexploitation.
2 - Une ralit en dcalage avec les objectifs affichs
Les dparts de personnel de CDC Entreprises intervenus en 2005 et
2006, limits en nombre, prsents comme une justification de la cration
du PAGA, nont pas t, pour lessentiel, lis lattrait du niveau des
rmunrations dans le secteur priv. Un risque de dparts importants
paraissait, par ailleurs, faible sagissant de salaris venant pour lessentiel
du groupe Caisse des dpts et y ayant fait carrire, et non du secteur du
capital investissement.
supposer mme que ce risque ait t avr lors de la rflexion
sur le PAGA entame en 2006, il ltait beaucoup moins fin 2007 au
moment o le plan tait effectivement mis en uvre, et surtout les annes
suivantes, alors que la crise financire limitait trs fortement les
opportunits de recrutements dans le secteur priv.
En outre, la volont affiche dattirer de nouveaux salaris
qualifis grce ce plan semble contradictoire avec la distribution de
79 % des actions gratuites ds le lancement du plan (soit le
21 dcembre 2007). Le stock dactions restant disponibles na, en effet,
pas permis ensuite de servir tous les nouveaux salaris entrs chez CDC
Entreprises partir de 2010175.
Enfin, sil sagissait dinciter les salaris contribuer la matrise
des charges de gestion, dautres dispositifs taient envisageables pour les
motiver, tels que la fixation dobjectifs ad hoc dans le cadre de la part
variable des rmunrations, qui auraient t plus clairs et nettement moins
contraignants quun dispositif dactionnariat salari.
175
Au 31 dcembre 2012, les actions de prfrence concernaient 60 salaris de CDC

Entreprises, sur un effectif de 114 salaris.
Cour des comptes


423
B - Un dispositif contestable dans le cas dune filiale

capitaux entirement publics et grant des fonds pour
lessentiel dorigine publique
CDC Entreprises tait une filiale 100 % de la Caisse des dpts
et consignations, non cote. Les sommes souscrites dans les fonds grs
par CDC Entreprises taient dorigine publique 90 % et alloues
unilatralement la socit de gestion. la diffrence des socits
prives de gestion, CDC Entreprises navait donc pas la charge de la
recherche de souscripteurs, ordinairement assure dans le cadre de leves
de fonds. La socit de gestion tait, en pratique, dans une situation
privilgie pour obtenir la gestion des fonds en provenance du FSI ou du
PIA et la ngociation se limitait au niveau des frais de gestion perus.
Le chiffre daffaires et les rsultats de CDC Entreprises taient, en
outre, entirement lis la perception de commissions de gestion verses
par des souscripteurs publics, indpendamment de la rentabilit des
investissements et des performances financires ralises. Si ses rsultats
nets ont fortement progress, notamment partir de 2009, cest
principalement grce laugmentation mcanique du volume des actifs
confis en gestion par des financeurs publics, sans rapport direct avec les
performances de placement de la socit et celles de ses dirigeants.
Le PAGA pouvait, enfin, tre de nature dissuader les dirigeants
de CDC Entreprises dengager certaines dpenses (par exemple, mise en
place dune expertise en matire de recherche et dtude sur le
financement des PME, demande par le directeur gnral de la CDC en
mars 2011), relevant pourtant de sa mission dintrt gnral, parce
quelles pouvaient diminuer les rsultats de la socit de gestion, et par
consquent les dividendes percevoir.
C - Un dispositif verrouill
Le contraste entre les objectifs thoriques du plan et la ralit du
dispositif mis en place est galement perceptible dans les modalits
mmes de ce plan. Il devait sagir, lorigine, dun systme
dintressement aux rsultats de CDC Entreprises, dont les montants
distribus devaient rester modrs. Le dispositif mis en place sest avr,
en ralit, trs favorable pour les bnficiaires tandis que les contraintes
intrinsques quil introduisait pour lentreprise ont t largement sousestimes.
Cour des comptes

424
COUR DES COMPTES
1 - La quotit leve de dividendes distribus

Les actions de prfrence attribues gratuitement par CDC
Entreprises ses salaris donnaient droit un dividende prioritaire176, gal
20 % du bnfice distribuable177, sans rapport avec leur pourcentage de
dtention du capital social.
Le taux de 20 % est lev. Il aurait t fix par analogie aux
pratiques de place du capital investissement sagissant de lintressement
diffr ou carried interest . Lanalogie entre lactivit de CDC
Entreprises et celle des socits de gestion du secteur priv est toutefois
trs largement fallacieuse. En effet, le carried interest est fond sur
une performance financire des fonds investis qui a un caractre alatoire,
alors que le taux de 20 % fix dans le cadre du PAGA sappliquait un
bnfice distribuable principalement constitu de frais de gestion dont le
niveau tait fix en accord avec les souscripteurs publics des fonds grs
par CDC Entreprises (principalement le FSI, la Caisse des dpts et
ltat). Le mcanisme du carried interest implique, par ailleurs, un
investissement financier personnel de la part des collaborateurs, ce qui
ntait pas le cas des bnficiaires du PAGA.
2 - Un dispositif non li la performance et privilgiant les
personnels en place au moment de sa cration
Lensemble des salaris de CDC Entreprises, en 2007, taient
ligibles au PAGA condition de prsenter une anciennet minimale.
CDC Entreprises a privilgi des critres dattribution des actions
gratuites fonds sur le niveau de rmunration et la classification des
salaris, ainsi quune anciennet minimum. Dautres critres dattribution
envisageables, adosss des indicateurs qualitatifs (exigence de
performance individuelle du bnficiaire, ou de la socit, voire de lunit
o lintress exerce ses fonctions, etc.), qui peuvent tre observs dans
des plans dattribution dactions gratuites de socits cotes, nont pas t
retenus. Pour autant, compte tenu de la distribution de 79 % des actions
176
Les mises en rserve ventuelles au titre notamment des exigences rglementaires

de lAMF en matire de capitaux propres intervenaient aprs prlvement du
dividende prioritaire sur le bnfice distribuable.
177
Le bnfice distribuable est constitu par le bnfice net de lexercice, diminu des
pertes antrieures et du prlvement pour constituer le fonds de rserve lgale de 5 %
et augment des reports bnficiaires.
Cour des comptes


425
distribuables ds le lancement du plan, les salaris recruts ultrieurement

nont pu, dans leur majorit, bnficier dattributions dactions gratuites.
3 - Des contraintes sous-estimes
Les modalits du PAGA ont entran de fortes contraintes
juridiques et financires pour la socit de gestion comme pour son
associ unique, la Caisse des dpts.
CDC Entreprises et la Caisse ont, en effet, fait le choix de
distribuer, au titre du PAGA, des actions de prfrence, qui
saccompagnent de diverses mesures de protection des porteurs de ces
actions. Le dispositif tait rigide en raison de la dure longue (dix ans)
des conventions dactionnaires. Les clauses en cas de rachat de CDC
Entreprises par un tiers taient particulirement contraignantes, comme
lillustrent les dveloppements infra consacrs au dnouement du
dispositif dans le cadre de la cration de la BPI. Enfin, le caractre
prioritaire et la quotit leve de dividendes associs aux actions de
prfrence pesaient fortement sur la politique de rpartition des rsultats
de CDC Entreprises dans la dure.
Ces risques pour la socit et sa maison-mre nont pas t
suffisamment expertiss et leurs effets anticips, lors de la mise en place
du PAGA. Les notes transmises la direction gnrale de la Caisse des
dpts par le prsident de CDC Entreprises ne traitaient pas de ces
questions. Le service juridique et fiscal ainsi que la direction finances et
stratgie de la Caisse des dpts nont pas mis en exergue les risques
potentiels. La mise en place dventuels verrous permettant de protger
les intrts de la Caisse comme de sa filiale (tels quun plafonnement des
dividendes des actions gratuites en proportion du salaire fixe ou une
clause de rsiliation permettant CDC Entreprises de racheter les actions
gratuites ds la fin de la priode de conservation) na pas t tudie.
II - La mise en uvre du plan : des volutions

mal anticipes, des drives non corriges
La dcision initiale de mise en place dun plan dattributions
gratuites dactions au profit des salaris de CDC Entreprises comportait
des risques intrinsques de drives, souligns supra. Les vnements qui
les ont favoriss, comme la forte augmentation, notamment partir de
Cour des comptes

426
COUR DES COMPTES
2009, des actifs confis en gestion CDC Entreprises la suite de la

crise, ntaient certes pas prvisibles en 2007. Pour autant, les
implications pour le PAGA des modifications intervenues dans
lenvironnement de CDC Entreprises et dans son activit nont t ni
pilotes, ni corriges que ce soit au niveau des services de CDC
Entreprises ou de ceux de la Caisse.
A - Dimportants dividendes distribus aux

bnficiaires du PAGA
1 - Des dividendes trs suprieurs aux prvisions de 2007
Les dividendes verss au titre de lexercice 2009 (3,3 M) ont t
de 80 % suprieurs lestimation ralise en 2007 (1,8 M), en raison de
rsultats nets de CDC Entreprises largement suprieurs aux prvisions178.
Le dividende unitaire par action sest lev 142 , contre une prvision
de 63 179.
Ce dcalage sest accentu au cours des annes suivantes, le
rsultat net de CDC Entreprises ayant progress de prs de 80 % entre les
exercices 2009 et 2010, pour se maintenir un niveau lev au cours des
exercices 2011 et 2012.
178
Laugmentation du bnfice distribuable entre lestim et le rel est due une

matrise des charges (infrieures de 0,13 M sur 3 ans par rapport aux estimations) et
surtout une forte augmentation des produits de CDC Entreprises en 2009 (+ 7,8 M
par rapport aux estimations 2007, en raison du renforcement de lactivit de CDC
Entreprises et de la prise en gestion, non prvue en 2007, de nombreux nouveaux
fonds la suite de la crise financire).
179
Le bnfice distribuable en 2009 se compose du solde de report nouveau 2006,
des mises en rserves des exercices 2007 et 2008 et du rsultat 2009. Le dividende
moyen par action au titre de lexercice 2009 intgre donc, en ralit, les rsultats de
quatre exercices. Les dividendes moyens par action au titre des exercices 2010 2013
nintgrent, en revanche, que les rsultats de lexercice concern. En 2013, le montant
des dividendes verss diminue fortement car la majeure partie des actions gratuites
dtenues par des salaris a t rachete par la Caisse dans le cadre de la cration de la
BPI.
Cour des comptes


427
Tableau n 1 : dividendes cumuls bruts attribus aux actionnaires

salaris de CDC Entreprises180
Exercice 2009 Exercice 2010 Exercice 2011 Exercice 2012 Exercice 2013
Nombre d'actions dtenues par des
salaris personnes physiques
Bnfice distribuable CDC Entreprises
puis Bpifrance investissement compter
de 2013 ()
Dividendes distribus aux salaris
personnes physiques ()
Dividende moyen par action ()
Nombre d'actionnaires personnes
physiques bnficiaires
Dividende moyen par salari attributaire
()
TOTAL
22 983
24 609
22 804
24 769
2 733
ns
16 342 434
9 771 140
9 208 875
8 324 486
4 209 468
47 856 403
3 268 412
1 424 218
1 954 201
1 601 753
142,21
79,41
70,24
57,50
29,07
ns
50
53
52
60
10
ns
7 945
ns
65 368
36 872
30 803
23 737
79 448
8 328 032
Source : Cour des comptes daprs donnes CDC
Au total, les montants de dividendes cumuls bruts verss par CDC

Entreprises aux salaris attributaires dactions gratuites de prfrence se
sont levs, au titre des exercices 2009 2013, 8,3 M. Ils taient
compris, selon les fonctions occupes par le salari et lanne au cours de
laquelle les actions gratuites lui ont t attribues, entre 9 000 et
567 000 par salari. Sagissant des dix principaux attributaires dactions
de prfrence, mandataires sociaux et membres du comit de direction de
CDC Entreprises, les montants de dividendes cumuls bruts verss par
CDC Entreprises au titre des exercices 2009 2012 taient compris entre
328 050 et 567 000 .
2 - Des dividendes qui sajoutaient dautres lments de

rmunration complmentaire
Le PAGA a complt des rmunrations incluant, pour les salaris
de CDC Entreprises, une rmunration fixe avec un treizime mois, une
part variable reprsentant en moyenne 15 % du revenu, un accord
dintressement (en fonction de critres dactivit des fonds) et un accord
de participation trs favorable.
Au total, les lments variables de salaires ont reprsent pour
toutes les catgories de salaris de CDC Entreprises, la fois en raison du
versement de dividendes plus levs au titre des actions gratuites, mais
aussi de montants de participation plus levs et du versement dun
intressement qui navait pas t pris en compte dans les simulations
180
Comme indiqu supra, le bnfice distribuable en 2009 se compose du solde de

report nouveau 2006, des mises en rserves des exercices 2007 et 2008 et du rsultat
2009.
Cour des comptes

428
COUR DES COMPTES
dorigine, une proportion beaucoup plus leve, que prvu en 2007, de la

rmunration fixe (par exemple, en 2010, 55 % contre 16 % prvu pour
les employs, 73 % contre 47 % prvu pour les membres du comit de
direction).
Tableau n 2 : comparaison entre la rmunration moyenne fixe et

variable par catgorie de personnels pour lanne 2010
(milliers deuros)
Catgorie
Employs
Attachs
dtudes
Chargs
dtudes A
Chargs
dtudes B
Directeurs
dtudes non
membres du
comit de
direction
Membres du
comit de
direction
Mandataires
sociaux
Fixe
annuel
brut 2010
(A)
Prime
variable
dobjectifs
verse
2010
(B)
35
37
56
69
13
86
Div
percus en
2010
Dividende
moyen sur
priode
2007-2010
(E)
Variable/
fixe
(B+C+D+
E)/A
Simulations
2007
13
3.23
55%
16%
15
50%
17%
21
51%
22%
11
51
13
61%
31%
15
13
84
21
66%
32%
128
29
11
16
153
38
73%
47%
251
118
15
17
278
70
87 %
50 %
Intressement Participation
2010 au titre 2010 au titre
de 2009
2009
(C)
(D)
Source : Cour des comptes daprs CDC
181
Le total des sommes verses182 aux deux mandataires sociaux de

CDC Entreprises qui ont bnfici du PAGA a ainsi atteint en 2010 un
total de 1,387 M.
181
Le dividende moyen sur la priode 2007-2010 correspond une reconstitution de

la moyenne annuelle du dividende vers aux salaris, en 2010, au titre des actions
gratuites. La moyenne annuelle est calcule sur une priode de quatre ans (2007-2010)
car CDC Entreprises a considr, dans le cadre des simulations quelle a ralises en
2007, que le montant des dividendes verss en 2010 aux attributaires dactions
gratuites au titre de lexercice 2009 devait sapprcier en moyenne annuelle sur la
priode 2007 date de mise en place du PAGA 2010.
182
Le total des sommes perues dsigne ici la somme des lments suivants : fixe
annuel brut 2010 + prime variable dobjectifs + intressement 2010 au titre de 2009 +
participation 2010 au titre de 2009 + dividendes dactions gratuites verss en 2010 au
titre de 2009 + rmunration au titre du mandat social (20 000 par an pour le
prsident de CDC Entreprises et 10 000 par an pour le directeur gnral).
Cour des comptes


429
B - Une drive en partie imputable des volutions de

CDC Entreprises mal prises en compte
1 - Une augmentation forte des actifs confis en gestion CDC
Entreprises
Le dcalage entre les dividendes effectivement verss par CDC
Entreprises et les estimations qui en avaient t faites en 2007 sexplique
par lcart entre lactivit de lentreprise telle quanticipe en 2007 et son
dveloppement ultrieur. Les projections budgtaires 2007-2009, ayant
servi de base aux simulations sur les dividendes gnrs par les actions
gratuites, avaient t ralises en prenant en compte les fonds qui taient
sous gestion en 2007 et une croissance trs modre des effectifs
rpondant laccroissement des fonds sous gestion d France
investissement183.
Or, la croissance des actifs confis en gestion CDC Entreprises a
t spectaculaire, notamment partir de 2009, la suite de la crise
financire, avec la cration du FSI puis du PIA. Ce montant, qui tait de
2,5 Md en 2007, atteignait 3,5 Md en 2009 puis 7,8 Md fin 2012.
Cette augmentation a conduit une hausse du chiffre daffaires, assis sur
les commissions de gestion, et, in fine, du rsultat net de la socit de
gestion, en net dcalage par rapport aux projections envisages
initialement.
Si ces vnements ntaient pas prvisibles lors de la mise en place
du PAGA, la forte rigidit du dispositif et les choix oprs par la direction
de la Caisse et celle de CDC Entreprises nont pas permis dadapter le
dispositif.
183
Le programme France investissement a t mis en place en novembre 2006 sous la

forme dun partenariat original entre des investisseurs institutionnels privs et la
Caisse des dpts et consignations (relaye ensuite pour le financement par le Fonds
stratgique dinvestissement). CDC Entreprises a t charge de sa mise en uvre, le
financement public en provenance de la CDC tant apport par le Fonds stratgique
dinvestissement (FSI) partir de juillet 2009. Lenveloppe totale de ce programme
sest leve 2 718 M sur la priode 2006-2012, dont 2 435 M au titre des
engagements publics.
Cour des comptes

430
COUR DES COMPTES
2 - Une affectation des rsultats de CDC Entreprises en fonction

des intrts de ses salaris et au dtriment de son actionnaire
public
Le premier dividende, vers aux salaris le 2 juillet 2010, pour un
montant global de 3 268 K (20 % de 16 342 K), a t calcul sur la
base du bnfice distribuable 2009 de CDC Entreprises, qui se composait
du solde de report nouveau 2006, des mises en rserves des exercices
2007 et 2008, et du rsultat 2009.
Tableau n 3 : modalits de calcul du montant du bnfice
distribuable fin 2009
Source : CDC ; * : le solde de 1,2 M de 2006 se compose des mises en rserves prcdentes
(0,8 M de 2006, 0,1 M en 2005, 0,2 M en 2004 et 0,1 M avant 2004) ; ** : correspond la
somme des rsultats nets moins les dotations aux rserves lgales sur la priode184.
La prise en compte du solde de report nouveau 2006 dans le

bnfice distribuable, au titre dun PAGA conclu fin 2007, est anormale
dans la mesure o les premires actions gratuites nont t attribues que
fin 2007 et quil ny avait donc aucun lien entre ces actions et un
quelconque droit dividende au titre de lexercice 2006. Elle a major de
248 K le dividende vers aux salaris en 2010.
La prise en compte des mises en rserve des exercices 2007 et
2008 est galement critiquable. Elle sest faite au dtriment de lassoci
unique, la Caisse des dpts, et in fine de ltat. Ds la mise en place du
PAGA, en 2007, la Caisse et CDC Entreprises avaient convenu que,
compte tenu du dcalage de deux ans entre lattribution des actions et leur
mission effective au profit des bnficiaires (priode dacquisition), les
rsultats raliss par CDC Entreprises jusquau 31 dcembre 2009
seraient intgralement affects au compte report nouveau , cette
184
Les charges figurant dans le tableau correspondent au total des charges hors
participation des salaris aux rsultats de lentreprise et hors impt sur les socits.
Cour des comptes


431
affectation contrastant avec les pratiques observes au sein du groupe

Caisse des dpts185. Un tel report nouveau visait confrer dans les
faits un caractre rtroactif au dispositif du PAGA, contournant ainsi le
lien entre la possession dune action et le droit dividende.
Ne sagissant pas dun engagement juridique, il aurait t la fois
possible et logique de distribuer la Caisse des dpts et consignations
les rsultats des exercices 2007 et 2008 dj en nette croissance par
rapport aux prvisions. En outre, lors de lexamen des comptes 2008 de
CDC Entreprises, lacclration venir de lactivit de CDC Entreprises
en 2009 pouvait tre largement anticipe en raison de la mise en place du
FSI en dcembre 2008.
Enfin, la dcision de ne pas faire remonter la maison mre les
bnfices de CDC Entreprises est dautant moins justifiable sur le
principe que la Caisse avait enregistr, au titre de lexercice 2008, la
premire perte de son histoire.
C - Un pilotage dfaillant du dispositif

1 - Un manque dinformation de CDC Entreprises, la faiblesse de
la contre-expertise de la part de la Caisse
La mise en uvre du PAGA sest accompagne dune information
trs lacunaire par CDC Entreprises lgard de sa maison mre. Les
documents communiqus au conseil dadministration de CDC Entreprises
ne comportaient quasiment aucun lment sur le PAGA, en particulier sur
ses aspects financiers, sur ses consquences en matire de rmunration
individuelle et sur son articulation avec les autres lments de la politique
de rmunration.
De leur ct, les services de la Caisse nont mis aucune alerte sur
les drives en cours. En tmoigne notamment laffectation des rsultats de
CDC Entreprises, sur les exercices 2007 et 2008, en report nouveau.
Ces dfaillances sexpliquent aussi par la quasi-inexistence dune
direction des ressources humaines lchelle du groupe. Cest ainsi que
le directeur gnral en fonction entre 2007 et 2012 indique ne pas avoir
eu connaissance de la totalit de la rmunration verse aux mandataires
185
Le taux de remonte du rsultat des filiales vers la maison mre a t, en moyenne,

de 30 % au titre de lexercice 2007 et de lordre de 50 % au titre de lexercice 2008.
Cour des comptes

432
COUR DES COMPTES
sociaux de CDC Entreprises, et en particulier des complments de

rmunration tels que la participation, lintressement et les dividendes au
titre des actions gratuites qui ntaient pas recenss par la DRH groupe de
la Caisse. Elles illustrent, enfin, les failles de la gouvernance par la Caisse
dune de ses filiales 100 % : les organes de gouvernance de CDC
Entreprises (conseil dadministration et comit des nominations et des
rmunrations), qui ont dfini les modalits initiales du PAGA puis sa
mise en uvre, se composaient uniquement de reprsentants de la Caisse
des dpts et de dirigeants de CDC Entreprises, ces derniers tant par
ailleurs galement bnficiaires du PAGA.
Ce nest quen 2011, loccasion du dpart du prsident de CDC
Entreprises en fonction depuis 2006, que le directeur gnral de la Caisse
des dpts et consignations a dcid de diligenter une mission daudit sur
le fonctionnement et les consquences du dispositif mis en place.
Ce rapport daudit, finalis en juillet 2011, se bornait, tout en
soulignant des anomalies du dispositif, recommander la cration dun
nouveau plan dattributions gratuites dactions aux dispositions moins
favorables pour les salaris.
2 - Une illustration de ces dfaillances : labsence de plafonnement

des dividendes verss au prsident de CDC Entreprises
Le plafonnement du dividende annuel vers au prsident de CDC
Entreprises en fonction entre 2006 et 2011 au titre des actions gratuites,
propos par le prsident lui-mme hauteur de 1,5 fois son salaire
mensuel et entrin par le comit des rmunrations et nominations de
CDC Entreprises, na fait lobjet daucune dcision clairement
formalise. Ce mcanisme na t intgr ni dans le rglement gnral du
plan dattributions dactions gratuites, ni dans la convention dactionnaire
du prsident de CDC Entreprises.
Rien ninterdisait lintress comme la Caisse de traiter de ce
sujet dbut 2008, par le biais dun ventuel avenant la convention
dactionnaire du prsident de CDC Entreprises.
Dans les faits, le plafonnement des dividendes perus par le
prsident de CDC Entreprises en fonction entre 2006 et 2011 na jamais
t mis en uvre. Le rapport prcit de la direction daudit de la Caisse
des dpts constatait, en juillet 2011, que le plafonnement est dpass .
Ce constat na, pour autant, donn lieu aucune dmarche pour obtenir
un reversement de lintress. Il na pas davantage t pris en compte
pour ajuster le montant de la prime variable sur objectifs de lintress.
Cour des comptes


433
Confront un changement radical des conditions de lactivit de

CDC Entreprises, la direction de cette socit comme la Caisse des dpts
nont ni rengoci les conditions du PAGA, ni mis fin ce dispositif dont
les drives taient manifestes. La seule proposition dvolution a t de
crer un nouveau PAGA aux caractristiques diffrentes, proposition
laquelle il na pas t donn suite.
III - Le dnouement du dispositif : un rachat

coteux pour la Caisse, un effet daubaine pour
les salaris
Le rachat des actions par la Caisse avant lapport de CDC
Entreprises la BPI sest traduit par un effet daubaine de grande ampleur
au bnfice des salaris de la socit.
A - Le rachat par la Caisse des actions gratuites avant

lapport de CDC Entreprises la BPI
Un terme a t mis au mcanisme dattributions dactions gratuites
de CDC Entreprises dans le cadre de la cration de Bpifrance. En effet,
ltat et le futur directeur gnral de Bpifrance considraient quil tait
inenvisageable que les salaris de CDC Entreprises continuent de
bnficier de ce systme au sein de Bpifrance. Outre les distorsions de
modalits de rmunration que le maintien de ce dispositif introduisait
entre les futurs salaris de Bpifrance, ltat souhaitait prserver
lactionnariat entirement public de la nouvelle institution.
La Caisse a donc dcid de racheter les actions gratuites encore
dtenues par les salaris avant lapport des actifs de CDC Entreprises
Bpifrance186. Lextinction dfinitive du PAGA est intervenue en
novembre 2014.
186
Pour ce faire, elle a d passer par une structure intermdiaire, BPI-1 (renomme
CDCE-1), socit anonyme dtenue 100 % par la CDC et nayant pas dautre actif.
Cour des comptes

434
COUR DES COMPTES
B - Le montant du rachat : un effet daubaine massif

pour les dtenteurs dactions gratuites
1 - Les stipulations contractuelles concernant le rachat des actions
gratuites
Lattribution gratuite des actions tait subordonne lacceptation
du bnficiaire et la signature concomitante dune convention
dactionnaire entre le bnficiaire et la socit CDC Entreprises,
reprsente par son prsident, dune dure initiale de 10 ans.
Cette convention prvoyait plusieurs cas de figure pour le rachat
des actions gratuites :
- une option de rachat par CDC Entreprises en cas de cessation des
fonctions du salari au sein de la socit187. Hors cas de licenciement,
le rachat doit se faire la valeur la plus leve entre la valeur
nominale des actions de CDC Entreprises et lactif net par action de
CDC Entreprises. Neuf salaris ont t concerns, en 2011 et 2012,
par cette disposition, dont le prsident de CDC Entreprises en
fonction entre 2006 et 2011. Le prix de rachat par action a t
denviron 11188 ;
- une option de vente accorde aux salaris sur CDC Entreprises
compter de la fin de la priode de conservation (clause de liquidit
des actions gratuites). Comme dans le premier cas, le prix de cession
des actions de prfrence est gal la valeur la plus leve entre la
valeur nominale des actions de CDC Entreprises et lactif net par
action de CDC Entreprises ;
- un droit de sortie force au bnfice de tout tiers acqureur de la
majorit du capital social de CDC Entreprises. Dans ce cas, le prix
de cession des actions de prfrence est gal celui stipul dans
loffre dacquisition du tiers acqureur.
187
En cas de dcs, dinvalidit, de licenciement, dpart la retraite ou dmission.

Le prsident de CDC Entreprises en fonction entre 2006 et 2011, qui a quitt CDC
Entreprises en 2011, a ainsi peru en dcembre 2011, au titre du rachat des 2 290
AGA quil dtenait, 25,4 K.
188
Cour des comptes


435
2 - Les rachats dactions gratuites intervenus en 2013 et 2014

La Caisse a logiquement recherch, dans ses ngociations avec
ltat, une valorisation leve de CDC Entreprises, afin de disposer dun
apport substantiel dans le cadre de la cration de la BPI lui permettant
datteindre la parit avec ltat au sein de la nouvelle structure. La
consquence a t daccrotre mcaniquement le prix de rachat des
actions gratuites ds lors quil soprait en application du droit de sortie
force. En outre, les travaux prparatoires la cration de la BPI nont
pas explor la faisabilit dune disposition lgislative qui aurait permis de
dnouer le dispositif dans des conditions qui auraient mieux prserv les
intrts patrimoniaux de la Caisse des dpts. La Caisse tait ainsi place
dans une situation de faiblesse vis--vis des salaris qui en taient
bnficiaires.
Ceux-ci, qui auraient pu cder volontairement leurs actions sur la
base dune valorisation de CDC Entreprises lactif net (soit environ 11
par action), ont fait le choix de rclamer lapplication des rgles relevant
du droit de sortie force. Dans ce cas, la valeur de rachat des actions tait
cale sur la valorisation de CDC Entreprises dans le cadre des apports de
la socit de gestion la BPI (valorisation de 150 M, correspondant
une valeur de 318,5 par action). Cette valeur reprsentait trente fois le
montant de lactif net de la socit de gestion.
Le directeur gnral de la Caisse, en fonction entre juillet 2012 et
avril 2014, a demand aux salaris concerns de rduire volontairement
une partie du montant peru dans le cadre du rachat de leurs actions. Seul
un petit nombre de dtenteurs dactions gratuites de prfrence, douze sur
un total de cinquante, principalement parmi les membres du comit de
direction, ont, en ralit, accept une telle rduction. Laccord sest fait
avec eux sur la base dune cession denviron 20 % de leurs actions
gratuites au prix unitaire de 11 et dun plafonnement du total de leurs
gains de cession 300 K.
Pour le reste, le solde des actions existantes et encore dtenues par
les salaris ont donc t achetes la valeur dapport BPI, soit un prix
par action de 318,5 . Ce prix trs lev, totalement dconnect de la
vocation initiale dintressement du dispositif PAGA, constitue un
effet daubaine li la cration de la BPI. Il est dautant plus
difficilement justifiable quil survient loccasion de lapport dune entit
publique, CDC Entreprises, une autre entit publique, la BPI et quil
concerne des salaris du secteur public qui ont rejoint, pour lessentiel, le
nouveau groupe.
Cour des comptes

436
COUR DES COMPTES
Les efforts de modration, au demeurant limits189, nont pas

empch que les gains perus par les dirigeants et cadres de CDC
Entreprises demeurent trs levs. Ils ont atteint 386 000 et 363 000
pour les deux des dix premiers bnficiaires dactions qui nont pas
accept de cder une partie de leurs actions 11 . Pour les huit autres
premiers bnficiaires qui ont renonc une partie de leurs gains de
cession, les montants perus au titre du rachat ont t compris entre
207 000 et 300 000 .
Les sommes verses titre individuel, en 2013, onze dirigeants et
cadres de CDC Entreprises190 au titre de leurs rmunrations, des
dividendes et du rachat des actions gratuites191 ont atteint au total des
montants compris entre 452 000 et 705 000 . Ces montants dpassent
le plafond brut annuel de 450 000 fix par le dcret du 26 juillet 2012
relatif au contrle de l'tat sur les rmunrations des dirigeants
d'entreprises publiques. Bien que ne sappliquant pas juridiquement aux
dirigeants de CDC Entreprises, y compris en leur qualit de salaris de
Bpifrance investissement compter de la mi-2013, ce plafond constitue
cependant une rfrence dans la sphre publique et au sein de la Caisse
des dpts192.
Dans ce contexte, la Caisse aurait pu tenter de diminuer leffet
daubaine au bnfice des intresss en rduisant certains lments de
leurs rmunrations, dont par exemple la part variable. Elle sest abstenue
de le faire.
189
La Caisse a rachet 2 278 actions au prix unitaire de 11,01 pour un montant de

25 081 . Si elle avait rachet ces actions un prix de 318,5 , le montant du rachat
aurait t de 725 543 . Elle a donc enregistr une moindre dpense de lordre de
700 000 , rapporter au montant total du rachat des actions gratuites qui sest lev
7,2 M.
190
Ils sont devenus salaris de Bpifrance investissement compter de la mi-2013.
191
Les sommes verses comprennent : fixe annuel brut 2013 + prime variable
dobjectifs + intressement 2013 au titre de 2012 + participation 2013 au titre de 2012
+ montant vers au titre des dividendes et rachat des actions gratuites verss en 2013.
Elles ne comprennent pas les ventuels jetons de prsence ou indemnits que
pourraient percevoir ces dirigeants et cadres au titre de leurs mandats de membres de
conseils dadministrations ou de conseils de surveillance dans dautres socits que
CDC Entreprises.
192
La rmunration du directeur gnral de la Caisse des dpts est plafonne
450 000 en application du dcret du 16 janvier 2013.
Cour des comptes


437
3 - Le bilan densemble du PAGA

Sur la priode 2010-2014, le montant du rachat des actions
gratuites aux salaris par la Caisse des dpts sest lev 7,2 M. En
ajoutant ce montant celui des dividendes verss par CDC
Entreprises/CDCE-1 aux salaris attributaires dactions gratuites, qui
sest lev 8,3 M, le cot total du dispositif PAGA peut tre valu
15,5 M.
Les montants cumuls bruts perus au titre des dividendes verss
entre 2010 et 2013 et des rachats dactions gratuites intervenus en 2013 se
sont levs, en moyenne, 61 000 pour les employs de CDC
Entreprises attributaires dactions gratuites. Sagissant des membres du
comit de direction, ces derniers ont peru individuellement, en moyenne,
sur la mme priode, 669 000 .
Tableau n 4 : montants perus en moyenne et par catgorie de
personnels au titre des dividendes verss entre 2010 et 2013 et des
rachats dactions gratuites en 2013 (milliers deuros)
Catgorie
Employs
Attachs dtudes
Chargs dtudes A
Chargs dtudes B
Directeurs dtudes non
membres du comit de
direction
Membres du comit de
direction
Mandataires sociaux
Div
perus en
2010
13
15
21
51
Div
perus en
2011
7
8
12
28
Div
perus en
2012
6
7
11
25
Div
perus en
2013
5
6
9
21
Rachat
AGA
2013
29
32
48
114
84
49
44
37
192
153
85
76
62
293
278
155
57
46
150
Source : Cour des comptes, daprs CDC
Cour des comptes

438
COUR DES COMPTES

La mise en place du PAGA sapparente une tentative contestable
de transposition dun mcanisme de carried interest appliqu usuellement
dans les socits de capital investissement du secteur concurrentiel une
filiale 100 % publique, grant des fonds trs majoritairement dorigine
publique. Il sest agi, en fait, sous couvert dactionnariat salari, de
mettre en place une forme de rmunration complmentaire pour les
salaris de CDC Entreprises, qui sest ajoute des dispositifs existants
dj gnreux. Les modalits de ce dispositif ont t, en outre, conues
pour mettre en place des rgles trs favorables aux salaris et
particulirement contraignantes pour la socit et sa maison mre.
La mutation profonde de lactivit de CDC Entreprises partir de
2008, qui a entran mcaniquement une augmentation trs forte des
dividendes distribus, na t prise en compte ni par CDC Entreprises, ni
par la Caisse. Aucun mcanisme na t mis en place pour tenter de
corriger les drives du dispositif, voire pour y mettre fin.
Ce constat montre que CDC Entreprises a fait preuve, lgard de
sa maison-mre, dune transparence insuffisante, transparence qui aurait
t dautant plus ncessaire que les salaris et les mandataires sociaux
de la socit taient les bnficiaires de ce PAGA. Il souligne, plus
gnralement, les failles dans la gouvernance interne de la Caisse des
dpts, et dans sa capacit connatre et grer les rmunrations dans
ses filiales. Il illustre, enfin, les risques dune gouvernance
endogamique dans la mesure o les organes de gouvernance de CDC
Entreprises se composaient uniquement de reprsentants de la Caisse des
dpts et de dirigeants de CDC Entreprises. Leffet daubaine en faveur
des salaris intervenu lors de la cration de la BPI est lillustration finale
la plus manifeste des risques sattachant un dispositif mal conu et mal
pilot.
La Caisse des dpts doit imprativement intensifier les efforts
quelle dit avoir entams pour mettre en place un dispositif permettant de
connatre et de contrler les rmunrations, dans toutes leurs
composantes, au niveau du groupe Caisse des dpts. Elle doit faire
merger une DRH groupe forte et lgitime et laborer un corps de rgles
assurant ladquation entre les modes de rmunration mis en place dans
les filiales de la Caisse et la vocation dintrt gnral qui est la sienne.
Cour des comptes


439
La Cour formule en consquence les trois recommandations

suivantes ladresse du directeur gnral de la Caisse des dpts et
consignations :
1. doter la direction des ressources humaines du groupe de
moyens de contrle renforcs lgard de la politique de
rmunration des filiales de la Caisse ;
2. laborer un rfrentiel de rmunrations pour lensemble du
groupe cohrent avec la vocation dintrt gnral de la
Caisse ;
3. mettre en place un dispositif recensant, de manire exhaustive,
les rmunrations des cadres dirigeants au sein du groupe
Caisse des dpts.
Cour des comptes

Cour des comptes

Rponses
ministre de lconomie, de lindustrie et du numrique .......................... 442
Rponse du prsident de la commission de surveillance de la Caisse des
dpts et consignations ........................................................................... 443
Rponse du directeur gnral de la Caisse des dpts et consignations . 445
Rponse du prsident de Bpifrance investissements............................... 448
Rponse du directeur gnral de la Caisse des dpts et consignations de
mars 2007 mars 2012 ........................................................................... 452
Rponse du directeur gnral de la Caisse des dpts et consignations de
juillet 2012 avril 2014 .......................................................................... 453
Rponse du prsident de CDC Entreprises de septembre 2006 mars 2011
................................................................................................................ 453
Rponse du prsident de CDC Entreprises de mars 2011 juillet 2013 . 455
Destinataire nayant pas souhait rendre ses

observations publiques
Directeur gnral de CDC Entreprises
Cour des comptes

442
COUR DES COMPTES

COMPTES PUBLICS ET DU MINISTRE DE LCONOMIE, DE
LINDUSTRIE ET DU NUMRIQUE
Comme le rappelle ce rapport, ni le Ministre des finances et des
comptes publics ni le Ministre de lconomie, de lindustrie et du
numrique ne sont comptents pour connatre des modalits de
rmunration des salaris du groupe Caisse des Dpts (CDC). En
particulier, nos services nont pas t impliqus dans la mise en place du
programme dattributions gratuites dactions aux salaris de CDC
Entreprises, dont lassoci unique tait la CDC et qui a prcd la
constitution du groupe Bpifrance. De fait, la CDC nentre pas dans le
champ des participations suivies par lAgence des participations de
ltat. Le seul lien entre CDC Entreprises et nos services tait la
Commission de Surveillance de la CDC dans laquelle sige,
conformment larticle L. 518-4 du code montaire et financier, le
directeur gnral du Trsor ou son reprsentant. En tout tat de cause, la
Commission de Surveillance na pas t informe de la mise en place du
programme dattributions gratuites dactions, dont elle a pris
connaissance en mai 2013. Les modalits de dnouement du dispositif ont
t dfinies en interne au groupe CDC, pralablement lapport de sa
participation dans la socit de gestion au groupe Bpifrance.
Enfin, il nous parat important de rappeler que Bpifrance na pas
attribu et nattribuera pas dactions gratuites ses salaris ou
mandataires. La position dfavorable de ltat linstauration dun tel
programme au sein du groupe Bpifrance a dailleurs t rappele lors du
conseil dadministration de Bpifrance du 25 juin 2013, qui a approuv les
apports permettant la constitution effective du groupe.
Cour des comptes


CAISSE DES DPOTS ET CONSIGNATIONS
443
RPONSE DU PRSIDENT DE LA COMMISSION DE

SURVEILLANCE DE LA CAISSE DES DPTS ET
CONSIGNATIONS
S'agissant du plan d'attributions d'actions gratuites de CDC
Entreprises, la Commission de Surveillance ne peut que partager le
constat de la Cour sur les drives qui ont caractris la mise en uvre de
ce dispositif, dont la conception est en elle-mme difficilement justifiable,
et le dnouement, en 2013, dans le cadre de la cration de Bpifrance,
s'est traduit en application des accords contractuels qui avaient t
conclus initialement, pour les salaris intresss, par un effet d'aubaine
financier inacceptable pour un groupe public.
La Commission de Surveillance, sur toute question qu'elle dcide
d'examiner dans le cadre de ses prrogatives, doit tre mme de
disposer d'une information complte et produite en temps utile,
permettant ainsi l'engagement d'une action prventive qui caractrise le
pouvoir de sa surveillance.
Cependant, ainsi que le relve la Cour, les failles dans la
gouvernance interne de la Caisse des Dpts et sa capacit connatre et
grer les rmunrations de sa filiale , n'ont pas permis la Commission
d' exercer la mission gnrale de surveillance qu'elle tient des
dispositions de l'article L. 518-7 du Code montaire et financier. Si je ne
suis pas en mesure de rpondre sur le niveau d'information dont a
dispos la prcdente Commission de Surveillance quant l'existence du
dispositif d'attribution gratuite d'actions de CDC Entreprises, je ne peux,
pour ma part, que dplorer le caractre tardif par lequel elle en a eu
connaissance.
Ce n'est, en effet, qu' l'occasion de sa sance du 29 mai 2013193
que la Commission de Surveillance a t informe de l'ampleur du
mcanisme de rmunrations de CDC Entreprises - soit plus de six
annes aprs la mise en place de ce dispositif et ce, malgr ses demandes
ritres les annes antrieures visant identifier l'existence de
193
En tout tat de cause, les seules mentions, dans le rapport gnral de

laudit examin loccasion du Comit dexamen des Comptes et des
Risques (CECR) de la Commission de Surveillance du 7 mars 2013, dun
rapport daudit rendu en juillet 2011 sur CDC Entreprises et des conclusions
tires par la direction de laudit, ne peuvent tre regardes, de par leur
caractre gnral et elliptique , comme permettant lexercice effectif de la
mission de surveillance incombant la Commission
Cour des comptes

444
COUR DES COMPTES
complments de rmunrations dans les filiales du Groupe. Elle avait

alors demand, l'occasion de cette sance, que lui soient communiqus
les rsultats des ngociations engages par la Direction" gnrale avec
les personnels intresss194, information qu'elle n'a obtenue que de
manire partielle.
Une Information dtaille, plus prcoce, l'aurait conduite
recommander l'extinction de ce dispositif.
Aussi, la Commission de Surveillance souscrit la conclusion
gnrale de votre rapport selon laquelle il est impratif que la Caisse des
Dpts mette en place un dispositif permettent de connaitre et de
contrler les rmunrations, dans toutes leurs composantes, au niveau de
l'tablissement public comme du Groupe Caisse des Dpts . De ce
point de vue, et de manire complmentaire aux rcentes initiatives mises
en place par la Direction gnrale qui vont dans le bon sens, ainsi qu'aux
prconisations formules dans votre rapport, la Commission de
Surveillance a dcid d'instituer, en son sein, un comit spcial des
nominations et des rmunrations .
Ce comit procde d'un largissement du primtre de contrle du
comit des nominations afin que dernier puisse dsormais inclure
l'examen des rmunrations de l'tablissement public et de ses filiales.
Les modifications affrentes cette nouvelle organisation seront
dtailles dans le cadre de la prochaine rvision du rglement intrieur
de la Commission de Surveillance.
194
Relev de conclusions de la Commission de surveillance relatif au point

dtape sur la cration de la BPI, sance du 29 mai 2013
Cour des comptes


445
RPONSE DU DIRECTEUR GNRAL DE LA CAISSE DES

DPTS ET CONSIGNATIONS
Un plan dattributions gratuites dactions a t mis en place au

sein de CDC Entreprises en 2007 afin de fidliser et de motiver les
salaris dans un contexte de march dynamique marqu par la signature
avec ltat de la convention France Investissement et aprs la sparation
intervenue en 2006 entre, dune part, les activits de CDC Entreprises et
dautre part, celles de CDC Capital Investissement. Ces actions
donnaient droit un dividende prioritaire vers par CDC Entreprises
calcul sur la base des rsultats raliss par la socit.
Ce dispositif dont on peut aujourdhui contester lopportunit a
fait lobjet lpoque dune expertise approfondie.
Les services de la Caisse ont valid les principales
caractristiques du plan sur la base de simulations financires en phase
avec leur connaissance de lenvironnement conomique de 2007 sans
pouvoir prvoir, ce moment, la croissance spectaculaire que
connatraient lactivit et les effectifs de CDC Entreprises compter de
2009, ni celle des dividendes que la socit serait amene verser
compte tenu de laugmentation de son rsultat.
Lapprciation porte sur les conditions dapplication du plan
dattributions dactions doit ncessairement tenir compte de cette ralit
et ne peut conduire juger une dcision prise une date donne la
lumire de faits qui sont survenus postrieurement, notamment la
cration du FSI puis la mise en place du programme des investissements
davenir.
La dcision de crer Bpifrance en regroupant en son sein plusieurs
entits, dont CDC Entreprises, a ncessairement conduit en 2013
mettre fin au dispositif dont bnficiaient les titulaires dactions gratuites
dans le respect des clauses des contrats conclus avec chaque bnficiaire.
Ce dnouement anticip a entran le rachat des actions CDC
Entreprises dtenues par les salaris la mme valeur que celle
laquelle CDC Entreprises a t apporte Bpifrance par la Caisse des
dpts, et qui a t valide par les banques daffaires, les commissaires
aux apports et par ltat.
Dans la mesure o la rgularit juridique du plan initial
dattribution dactions gratuites ne peut tre en elle-mme conteste,
cest sur le pilotage dfaillant du dispositif que sappuie lanalyse de
la Cour.
Cour des comptes

446
COUR DES COMPTES
Il convient cet gard de distinguer deux moments distincts dans

la mise en uvre de ce plan.
Au moment de la forte croissance des actifs confis en gestion
CDC Entreprises la sortie de la crise financire, les conditions initiales
du plan auraient pu tre remises en cause. Comme le relve la Cour, la
forte rigidit du dispositif mis en place lorigine na pas permis une
telle volution. En effet une modification des contrats se traduisant par
une rduction du montant des dividendes dus aux porteurs daction aurait
ncessit un accord formel de chaque salari qui en bnficiait.
Un autre choix aurait pu conduire limiter terme le montant des
dividendes verss chaque salari en mettant en place un nouveau plan
afin dattribuer de nouvelles actions aux salaris recruts aprs 2007
tout en conservant une mme enveloppe globale de dividendes affecte
aux actions gratuites. Compte tenu de laugmentation du nombre de
bnficiaires, le dividende reu potentiellement par chacun deux aurait
pu diminuer. Cette voie a t explore mais on ne peut que constater avec
la Cour quelle na pu finalement se concrtiser.
Au moment de la cration de Bpifrance, le dnouement anticip du
dispositif est apparu comme indispensable, dune part en raison des
distorsions de modalits de rmunration quil risquait dintroduire entre
les futurs salaris de Bpifrance, dautre part afin de prserver le
caractre entirement public de la nouvelle institution. En outre, il est
apparu ncessaire dy procder dans les dlais les plus brefs possibles
pour ne pas retarder le calendrier de mise en place de Bpifrance.
Ce dnouement anticip passait ncessairement par le rachat des
titres dtenus par les salaris. La procdure de rachat forc tait cet
gard celle qui tait prvue par le plan dattribution gratuite en cas de
cession ou dapport. Dans ce cadre, le prix du rachat des actions devait
tre le mme que celui auquel CDC Entreprises tait apport.
Le versement des sommes dues aux collaborateurs de CDC
Entreprises en leur qualit dactionnaire nest donc en lui-mme entach
daucune irrgularit. En revanche, compte tenu de la valorisation
retenue pour CDC Entreprises lors de lapport, ce prix sest avr
substantiellement plus lev que la valeur nominale des actions.
La question pose tait donc celle de savoir sil tait possible ce
stade dviter le paiement des sommes dues ou de rduire leur montant.
La Cour suggre que les pouvoirs publics auraient pu recourir
une disposition lgislative afin de faire obstacle lapplication daccords
contractuels conclus avec des personnes physiques. Sans sinterroger sur
lopportunit dune telle initiative, on peut cependant souligner quune
Cour des comptes


447
modification lgislative dun droit patrimonial rsultant dun contrat

antrieur lgalement form aurait peut-tre eu une issue incertaine la
lumire de la jurisprudence du Conseil constitutionnel.
La Cour considre galement quil aurait t possible de rduire
dautorit les autres lments de rmunration des salaris bnficiaires
dactions gratuites compte tenu des montants quils pouvaient percevoir
dans le cadre de leur rachat. L encore, la voie dune compensation
contrainte entre des lments de revenus par nature distincts apparat
comme incertaine. Ils obissent en effet chacun leur logique propre et
ont des fondements juridiques diffrents : la rmunration du travail
effectu au regard de latteinte dobjectifs dtermins en application des
rgles du droit du travail dune part, et le prix de sortie auquel peut
prtendre un actionnaire dans le cadre daccords contractuels conclus
individuellement dautre part. Sauf obtenir laccord des salaris, la
rduction unilatrale dlments de rmunration prvus dans les
contrats de travail aurait t de nature justifier de longs contentieux.
Ds lors, et compte tenu dun cadre juridique et contractuel
contraint, la seule solution permettant de rduire les sommes verses
loccasion de ce rachat exceptionnel, tait den appeler au volontariat et
la modration individuelle des bnficiaires. Cest cette dmarche
pragmatique qui a t mene avec persvrance par la Caisse des Dpts
et qui a permis de limiter pour certains attributaires le montant vers en
dfinitive.
Sagissant des recommandations adresses en conclusion par la
Cour, la Caisse des Dpts y souscrit sans rserve.
Ces recommandations sinspirent du travail de cartographie des
diffrents dispositifs de rmunration des dirigeants lanc au sein du
Groupe il y a plus dun an.
Cette dmarche sest traduite par un processus dlaboration dun
rfrentiel de rmunrations cohrent avec les missions de la Caisse des
Dpts et prenant en compte les diffrences de statuts juridiques de
ltablissement public dune part et de ses filiales dautre part quelles
entrent ou non dans le champ concurrentiel au sens de larticle L. 518-2
du Code montaire et financier. Enfin une profonde rorganisation de la
direction des ressources humaines du groupe et de ltablissement public
a t soumise aux instances reprsentatives des personnels lautomne
2014 et sera mise en uvre ds janvier 2015.
Cour des comptes

448
COUR DES COMPTES
RPONSE DU PRSIDENT DE BPIFRANCE INVESTISSEMENTS

Il ne m'appartient pas de me prononcer ni sur les propositions qui
ont t faites par mes prdcesseurs la prsidence de CDC Entreprises
ni sur les dcisions qui ont t prises par la direction gnrale de la
Caisse des Dpts (CDC) en ce qui concerne le choix du plan
d'attribution d'actions gratuites (PAGA) et ses modalits de mise en
uvre. En revanche, si j'ai souhait, comme la Cour le rappelle, qu'il soit
mis fin ce dispositif avant la constitution du groupe Bpifrance en
accord avec l'Etat et la CDC, c'est en raison de la perspective du
regroupement au sein de CDC Entreprises devenue Bpifrance
Investissement, des quipes provenant, du Fonds Stratgique
d'investissement et de FSI Rgions. Cette opration, qui a pu tre ralise
relativement vite195 , aurait t rendue plus complexe d'un point de vue
tant actionnarial que managrial si une partie des collaborateurs de la
nouvelle entit en tait reste actionnaire.
Cela tant, il ne m'est pas interdit de porter sur tout cela quelques
apprciations qui resteront personnelles.
Concernant les objectifs de la mise en place du PAGA, que la Cour
juge multiples et imprcis , il me semble que la Cour ne met pas
suffisamment l'accent sur la ncessit, pour la direction de CDC
Entreprises de l'poque, de fidliser les collaborateurs de la socit dans
un contexte marqu par la signature, fin 2006, entre l'tat, la CDC et
CDC Entreprises, de la convention France Investissement qui prvoyait
une monte en charge significative des moyens que la CDC allouerai, via
CDC Entreprises, l'investissement en fonds propres dans les PME de
croissance (env. 2,4Md entre fin 2006 et 2012). Avec le recul, on peut
imaginer que la mise en uvre de cette politique, voulue par les pouvoirs
publics, de soutien aux entreprises allait ncessiter de s'appuyer, pour
une longue priode, sur un niveau lev d'expertise et de comptences des
collaborateurs de la socit. Le dispositif devait ainsi tenir compte du
risque de fuite de collaborateurs de la socit pour rejoindre d'autres
socits de gestion de la Place. Or, la socit avait vu, en 2005 et 2006,
plusieurs cadres-cls la quitter pour rejoindre des socits de gestion
disposant de carried interest et de rmunrations salariales meilleures
195
Les apports, par ltat et la CDC, de leurs participations dans les diffrentes
socits constitutives de Bpifrance (OSEO, FSI, CDC Entreprises et FSI Rgions) ont
eu lieu le 12 juillet 2013. Les quipes dinvestissement ont t physiquement
regroupes dans les mmes locaux partir de novembre 2013 et le transfert juridique
des contrats de travail des collaborateurs du FSI et de FSI Rgions CDC
Entreprises, devenue Bpifrance Investissement, a eu lieu le 1er avril 2014.
Cour des comptes


449
(directeur des fonds de fonds, son adjoint, le secrtaire gnral, ...). Le

fait que le turn over des collaborateurs ait finalement t faible n'tait
pas un fait acquis l'poque de la dcision de mise en place du PAGA.
En revanche, en faisant l'exercice un peu dlicat de me replacer
dans le contexte de l'poque, je souhaite rappeler ici que personne
n'imaginait, lors de la mise en place du dispositif fin 2007/dbut 2008,
que la croissance des actifs sous gestion, et donc des revenus de CDC
Entreprises, serait incommensurablement plus dynamique que prvue. Le
PAGA reposait sur une hypothse de croissance des effectifs de la socit
sur plusieurs annes en se basant sur les objectifs et mthodes
d'interventions prvus par la convention France Investissement, qui
permettait de calibrer avec prcision les niveaux d'activit sur les annes
venir. La cration, fin 2008, et la monte en charge, courant 2009, du
FSI puis la mise en place du Programme des Investissements d'Avenir, en
2010, l'initiative de l'tat, modifie substantiellement l'environnement et
le modle d'affaires de CDC Entreprises, la part de l'investissement
direct relativement celle de l'investissement en fonds de fonds
augmentant sensiblement dans le mix produit, notamment sous l'effet de
la cration de plusieurs fonds sectoriels (ex. fonds OC+, lnnobio, Bois,
FSN-PME, Ecotechnologies, etc.. Pour prendre en charge ces nouvelles
activits d'investissement direct, CDC Entreprises a d s'adapter :
l'effectif salari de la socit a augment de 96 % entre 2008 et 2011
(+ 48 % sur la seule anne 2010). Cette augmentation exceptionnelle de
l'activit a conduit une hausse du chiffre d'affaires, assis sur les
commissions de gestion, des charges d'exploitation (dans une moindre
mesure) et, in fine, du rsultat net de la socit de gestion qui se sont
avres suprieures aux projections envisages initialement.
S'agissant du dispositif lui-mme, le lien entre la performance des
quipes sur leur activit d'investissement et de gestion de leurs
participations et les dispositions du PAGA est moins direct que dans le
cas du carried interest. Tel en tait d'ailleurs, si j'en juge par les contacts
que j'ai pu nouer, l'objectif affirm par la CDC et le management de
CDC Entreprises. Pour autant, il me semble que le jugement de la Cour
en la matire mrite d'tre nuanc. Si la comptence et la performance
des quipes de CDC Entreprises en matire d'investissement dans les
PME de croissance, notamment sur les segments de march trs
spcifiques tels que le capital-risque, n'avait pas t relle et reconnue, la
socit n'aurait sans doute pas t choisie par les pouvoirs publics et par
des investisseurs privs pour grer de nouveaux fonds . En tmoigne, par
exemple, la dcision de l'Etat de confier CDC Entreprises la gestion du
fonds Ecotechnologies, abond par le Programme des Investissements
d'Avenir, malgr une attribution initiale des enveloppes d'investissement
l'ADEME, ou le choix d'investisseurs privs (industriels, investisseurs
Cour des comptes

450
COUR DES COMPTES
institutionnels , Fonds Europen d'investissement, etc.) d'investir dans les

fonds qu'elle grait.
Par ailleurs, les revenus de CDC Entreprises incluaient galement
une commission de surperformance des fonds de fonds qu'elle grait. A ce
titre, elle recevait 10 % des rsultats nets annuels des fonds de fonds
grs. Ce mcanisme instaurait un lien entre la performance de gestion
des fonds et rsultats annuels de la socit de gestion, ce qui est une
bonne chose.
En outre, malgr leur caractre public, les souscripteurs qu'taient
la CDC et le FSI ainsi que le Commissariat Gnral l'investissement
n'ont jamais confi de fonds CDC Entreprises sans ngocier le montant
des frais de gestion qui, en moyenne sont, notamment sur les fonds grs
pour le compte de l'Etat, infrieurs ceux pratiqus sur le march.
Concernant le dnouement du dispositif, dont la Cour considre
qu'il a conduit un effet d 'aubaine pour les salaris, il me semble
que les apprciations de la Cour mritent d'tre la fois clarifies et
nuances :
- Dans le contexte d'une mise en place de la banque publique
d'investissement que les pouvoirs publics ont expressment voulue rapide,
je conois que, pour la CDC, le dnouement du dispositif d'actions
gratuites ne pouvait passer que par le rachat de l'ensemble des titres
dtenus par les salaris de la socit. C'est dans ce souci de rapidit
d'excution et de respect des engagements contractuels que la CDC a
recouru la facult , prvue par le plan d'attributions d'actions gratuites
en cas d'opration de cession ou d'apport, de rachat forc. Dans ce
cadre, le prix du rachat des actions gratuites devait tre le mme que
celui auquel CDC Entreprises tait apporte. ce titre, le versement des
sommes aux collaborateurs de CDC Entreprises n'est entach d'aucune
irrgularit, pas plus que ne le sont d'ailleurs oprations antrieures
conduites au titre des versements de dividendes et des rachats d'actions.
- Si les actionnaires individuels de la socit de gestion ont
effectivement peru, au moment de la cession de l'entreprise, des sommes
importantes, celles-ci ne sont que le reflet de valorisation de la socit
retenue par l'Etat et la CDC, au terme d'un processus intense et
rigoureux, valid les commissaires aux apports, de valorisation de
l'ensemble des actifs apports BPI Groupe. D'une manire plus globale,
la valeur acquise par la socit de gestion en prs de 20 ans l'a
principalement t grce la comptence , au professionnalisme et au
travail fourni par ses quipes qui ont ainsi permis de constituer ,
l'chelle europenne, un acteur - sinon l'acteur - de rfrence du capital
Cour des comptes


451
investissement ciblant les PME de croissance. Je crois qu'il n'est pas

inutile de leur rendre hommage ici.
Par ailleurs, comme la Cour le souligne, un petit nombre de
salaris de CDC Entreprises a accept de limiter le montant qu'ils ont
peru au titre de ce rachat. Certes, le nombre des collaborateurs ayant
accept ce plafonnement volontaire de leurs gains est limit. Cependant,
et au-del de l'extrme probit de l'ensemble des collaborateurs de CDC
Entreprises dont je peux attester aujourd'hui, je tiens souligner
l'exemplarit de la dcision des principaux dtenteurs d'actions gratuites
(dont la quasi-totalit des membres du comit de direction de la socit)
ont, titre individuel, accept de prendre, sachant qu'ils auraient
lgitimement pu demander que l'ensemble de leurs titres leur soit rachet
la valeur retenue pour l'apport des actions de CDC Entreprises BPI
Groupe. Ce comportement me semble d'autant plus remarquable que ces
efforts de modration ont pu, individuellement, tre non ngligeables
(abandon de 20 % 40 % de la valeur de leurs actions). En tout tat de
cause, je considre que la solution de modration propose par la CDC
tait la seule vraiment praticable. Notamment, la piste alternative
propose par la Cour, consistant rduire unilatralement la
rmunration variable des salaris bnficiaires du produit de la cession
des actions gratuites, ne pouvait tre suivie compte tenu du risque de
multiplication de contentieux qu'elle aurait recel 2. D'un point de vue
managrial, il aurait t impossible de construire le nouveau groupe
Bpifrance en alinant ainsi une partie significative des quipes
d'investissement issues de CDC Entreprises.
Enfin, l'approche retenue par la Cour cherchant dmontrer que
les salaris de CDC Entreprises ont bnfici d'un effet d'aubaine
massif me semble insuffisamment tay. La seule rfrence mentionne
par la Cour pour apprcier le caractre excessif de ces sommes est celle
du plafond 450 K bruts de rmunration annuelle fixs par le dcret du
26 juillet 2012. Ce seuil, qui n'est pas applicable CDC Entreprises
(comme le prcise la Cour), n'est devenu une rfrence normative
puissante en matire de rmunrations publiques que bien aprs la mise
en place du PAGA en 2007. Pour autant, et sans nier le positionnement
particulier de CDC Entreprises sur le march du capital investissement,
il importe de savoir si les ordres de grandeurs que la Cour met en
vidence sont ou non commensurables au total des rmunrations de
socits comparables. L'valuation ainsi faite par la Cour aurait gagn
en solidit si l'aune laquelle tait compare l'ensemble des gains perus
par les collaborateurs de CDC Entreprises reposait sur des lments de
comparaison varis (niveaux et composition des rmunrations dans des
socits l'activit similaire).
Cour des comptes

452
COUR DES COMPTES

DPTS ET CONSIGNATIONS DE MARS 2007 MARS 2012
Proccup par la mise en uvre du plan d'actions gratuites de
CDC Entreprises, j'ai demand le 19 avril 2011 au service de l'Audit de
la Caisse des Dpts un rapport dans les termes suivants :
"Un dispositif d'attribution gratuite d'actions a t mis en place
CDC Entreprises le 1er octobre 2007, afin de motiver et fidliser le
personnel en l'associant au dveloppement de l'entreprise.
Je souhaite qu'une mission d'audit de la mise en uvre de ce
dispositif soit engage, afin notamment d'tudier les modalits
d'attribution des actions ainsi que de calcul et de versement du dividende
prioritaire. La mission s'attachera particulirement identifier les
conditions dans lesquelles la Caisse des Dpts, actionnaire unique de
CDC Entreprises, a t informe tout au long du processus des
principales caractristiques du dispositif mis en place, et, notamment de
ses aspects financiers (simulations pour des cas individuels en
particulier).
Je vous remercie de me faire part de vos conclusions avant le
30 juin 2011".
Ce rapport qui m'a t remis le 6 juillet 2011 a constat que "les
obligations lgales et rglementaires" ont t respectes et a observ qu'il
avait permis de "fidliser et de rcompenser l'ensemble des salaris de
CDC Entreprises, et particulirement l'encadrement suprieur, dans une
priode o les dparts s'intensifiaient."
Ce rapport contenait six recommandations visant :
1. perfectionner le suivi de ce type de dispositif dans les filiales
par la Direction des ressources humaines de la Caisse des Dpts ;
2. ce que la Direction Financire de la CDC suive plus en dtail
les actes de gouvernance de CDC Entreprises ;
3. obtenir de CDC Entreprises un reporting plus dtaill de la
mise en uvre du plan d'actions gratuites ;
4. revoir de nombreux aspects techniques du premier plan
d'actions gratuites dans le cas o un second plan serait mis en place
partir de 2012 ;
Cour des comptes


453
5. prvoir pour le futur des rgles d'attributions permettant de

servir les nouveaux arrivants et de discriminer les attributions selon les
niveaux de responsabilit ;
6. amliorer les rgles et lments de calcul d'un nouveau
plafonnement dans le cadre d'un nouveau plan d'actions gratuites.
la suite de de ce rapport d'Audit, j'ai pris la dcision de ne pas
autoriser CDC Entreprises lancer un nouveau plan d'actions gratuites.
Je n'ai pas d'observation sur la Partie III concernant le
dnouement du dispositif. Il a t ralis un moment o je n'tais plus
directeur gnral de la Caisse des Dpts.
Dans ce contexte, l'insertion de la Cour des Comptes n'appelle pas
d'autre observation de ma part.

DPTS ET CONSIGNATIONS DE JUILLET 2012 AVRIL 2014
Par la prsente, je vous prcise partager les remarques portes
dans la rponse de la Caisse des Dpts et Consignations, telle quelle
vous a t adresse par son Directeur Gnral, Pierre-Ren LEMAS, en
date du 24 dcembre 2014.
RPONSE DU PRSIDENT DE CDC ENTREPRISES DE
SEPTEMBRE 2006 MARS 2011
Je tiens remercier la Cour des Comptes qui a dploy des efforts
exhaustifs et consquents dans ses investigations pour dmontrer in fine
que la mise en uvre du plan dactionnariat salari de CDC Entreprises
ne souffrait daucune irrgularit rglementaire ni de gouvernance, et
que le process stait droul dans la plus grande transparence et
lgalit.
partir de 1999, et au fil des ans, CDC Entreprises est devenu un
acteur majeur du capital-investissement franais, reconnu par le march
et dont limpact sur le financement des PME et ETI de croissance a t
fondamental. Cette russite trouve ses fondements la fois dans une
vision et une stratgie de grande qualit, mais aussi une excution sans
faille et donc grce des quipes au meilleur niveau. La qualit et le
professionnalisme des quipes de CDC Entreprises ont dailleurs t
reconnus par les pouvoirs publics et la CDC lors de la cration Bpifrance
dont il a t demble vident quelle devrait englober la socit dans son
ple de capital investissement. La valeur retenue pour CDC Entreprises
Cour des comptes

454
COUR DES COMPTES
dans la transaction de fusion crant Bpifrance dmontre quel point la

valeur a t cre, notamment au bnfice de la CDC qui a eu un retour
sur investissement exceptionnel.
Le plan dactionnariat salari mis en place en 2007 pour les
personnels de CDC Entreprises par lactionnaire unique CDC rpondait
une double ncessit : continuer disposer des ressources humaines
exprimentes et comptentes qui allaient grer lambitieux programme
France Investissement voulu par le gouvernement dune part et recruter
les individus de qualit qui devaient complter le socle existant dautre
part. CDC Entreprises, SAS de droit priv, tait en effet ancre dans le
march, trs dynamique lpoque. Ce mcanisme dintressement,
voulu par deux Directeurs Gnraux successifs de la CDC, a t
expertis et valid par lensemble des quipes comptentes de la CDC. Le
plan, dans ses fondements, permettrait dallier intressement aux
rsultats, gestion saine des charges et maintien de lactivit dans lintrt
gnral. Lactionnaire a souhait, avec quit et justice, louvrir
lensemble des personnels. Ces caractristiques du plan ont permis par
ailleurs de contenir les rmunrations salariales dans des niveaux
raisonnables, trs infrieurs la pratique des socits de gestion de la
place, y compris celles des autres filiales de la CDC. Elles ont vit par
ailleurs une trop forte concentration des bnfices au sein du
management la diffrence de ce qui se pratique avec le carried
interest , dont les montants globaux et unitaires sont hors de proportion
avec ceux du plan d actions gratuites. Enfin, elles ont incit lensemble
des personnels contenir les charges et grer avec efficacit le
portefeuille dinvestissements. On peut cependant regretter que
lextension envisage du plan dactionnariat salari nait pas t mise en
place lorsque constat fut fait de laccroissement dactivit et de la
ncessit dembaucher plus. Cette extension aurait permis un plus juste
partage de la valeur cre.
contrario de ces constats objectifs sur le niveau des
rmunrations CDC Entreprises, la prsentation de la Cour souffre de
certains biais consistant additionner des lments financiers de natures
diffrentes : des rmunrations salariales, fixes et variables, avec des
revenus du capital rsultant des dividendes de plusieurs annes, ou mme
la prise en compte du produit de la vente des actions (totalement
exceptionnel) sur une seule anne. conomiquement, le produit de
cession peru par les actionnaires lors de lopration dapport
Bpifrance correspond la valeur acquise par la socit de gestion au
cours du temps. ce titre, il devrait tre liss sur la dure du plan. Par
ailleurs, pour tre plus objective, la Cour aurait pu rappeler que le
produit de la cession des titres a t soumis la fiscalit. Mme si le taux
rel dimposition dpend des situations et des choix fiscaux de chacun des
Cour des comptes


455
titulaires dactions gratuites, la dmonstration de la Cour aurait gagn

en transparence si elle avait a minima donn un ordre de grandeur quant
au taux dimposition appliqu sur les plus-values de cessions (environ
50 %). En ltat, le lecteur attentif du rapport de la Cour ne peut se
dpartir du sentiment que cette dernire cherche avant tout lui faire
passer lide dun gonflement artificiel des rmunrations, faisant ainsi fi
de la complexit des matires abordes (droit priv, droit du travail, droit
des socits, etc.) et du caractre nuanc des ralits.
Je suis fier de ce que les hommes et les femmes de CDC
Entreprises ont ralis pour lconomie de notre pays et je reste
convaincu que le systme de rmunration global de CEC entreprises
avait maintenu un juste quilibre entre objectifs publics et gestion prive.
On ne peut en aucun cas nier que la motivation des quipes tait pour
partie lie lactionnariat salari. Cest dailleurs exactement ce que
veut encourager le gouvernement au travers de plusieurs mesures du
projet de loi pour lactivit et lgalit des chances conomiques.
RPONSE DU PRSIDENT DE CDC ENTREPRISES DE MARS

2011 JUILLET 2013
Jai lhonneur de vous informer que ce rapport nappelle pas
dobservation de ma part.
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