Vous êtes sur la page 1sur 455

LE RAPPORT

PUBLIC ANNUEL
2015
Tome I
Les observations
Volume 2
La gestion publique

Cour des comptes


Rapport public annuel 2015 fvrier 2015
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes

Sommaire
Troisime partie La gestion publique .......................................................... 5
Chapitre I Organisation administrative..................................................... 7
1 Les trsoreries auprs des ambassades de France : une
survivance injustifie .................................................................................... 9
Rponses ...................................................................................................23
2 La rforme de la carte judiciaire : une rorganisation poursuivre ........35
Rponses ...................................................................................................59
Chapitre II Conduite de projets ................................................................63
1 La refonte du circuit de paie des agents de ltat : un chec coteux .......65
Rponses ...................................................................................................93
2 Le MuCEM : une gestation laborieuse, un avenir incertain .................99
Rponses .................................................................................................125
Chapitre III Modes de gestion .................................................................145
1 Les partenariats public-priv des collectivits territoriales : des
risques matriser .......................................................................................147
Rponses .................................................................................................179
2 La gestion directe des services deau et dassainissement : des
progrs confirmer .....................................................................................219
Rponses .................................................................................................243
3 La gestion par la France des fonds structurels europens :
amliorer, simplifier, valuer.......................................................................289
Rponse ..................................................................................................311
Chapitre IV Gestion des ressources humaines .......................................319
1 Les complments de rmunration des fonctionnaires dtat outremer : refonder un nouveau dispositif ...........................................................321
Rponses .................................................................................................343
2 Les centres de gestion de la fonction publique territoriale de
Rhne-Alpes et du Puy-de-Dme : des missions recentrer dans un
cadre territorial largi .................................................................................349
Rponses .................................................................................................371

Cour des comptes


Rapport public annuel 2015 fvrier 2015
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes

COUR DES COMPTES

3 Les attributions gratuites dactions de CDC Entreprises, filiale de


la Caisse des dpts et consignations : les drives dun dispositif
dactionnariat salari public .......................................................................419
Rponses .................................................................................................441

Cour des comptes


Rapport public annuel 2015 fvrier 2015
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes

Troisime partie
La gestion publique

Cour des comptes


Rapport public annuel 2015 fvrier 2015
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes

Cour des comptes


Rapport public annuel 2015 fvrier 2015
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes

Chapitre I
Organisation administrative

1. Les trsoreries auprs des ambassades de


France : une survivance injustifie
2. La rforme de la carte judiciaire : une
rorganisation poursuivre

Cour des comptes


Rapport public annuel 2015 fvrier 2015
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes

Cour des comptes


Rapport public annuel 2015 fvrier 2015
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes

1
Les trsoreries auprs
des ambassades de France : une
survivance injustifie
_____________________ PRSENTATION_____________________
Le ministre des finances et des comptes publics dispose
ltranger dun rseau de 16 trsoreries, principalement situes en
Afrique, dans quelques capitales europennes, aux tats-Unis et en
Chine. ct de ce rseau, lessentiel des dpenses de ltat ltranger
est pris en charge par 193 rgies, places directement auprs des
ambassades.
Ce ministre justifie cette dualit par la prise en charge
doprations spcifiques telles que le paiement des dpenses de
fonctionnement des bases militaires permanentes en Afrique, ou celui des
contrats darmement avec les tats-Unis, pour un montant total de
203 M en 2012. Toutefois, des dpenses de mme nature empruntent
dautres circuits qui fonctionnent depuis la France. La seconde
justification tiendrait la gestion administrative et au paiement des
retraites des pensionns des rgimes franais rsidant ltranger
(101 M en 2012). Mais si huit trsoreries en Afrique prennent en charge
la gestion et le rglement des pensions dites dcristallises 1 (46 M
en 2012), dans onze autres pays, cette mission est assure par les rgies
diplomatiques ou les administrations trangres.

La loi du 29 dcembre 2010 de finances pour 2011 (art. 211) a mis fin compter du
1er janvier 2011 la cristallisation (i.e. la non-revalorisation) des pensions des
ressortissants des pays ou territoires anciennement sous administration franaise.
Leurs pensions sont dsormais, mais sans effet rtroactif avant 2011, alignes sur la
valeur du point dindice des pensions des ressortissants franais et, sur demande
expresse des intresss, alignes sur les indices des pensions de mme nature servies
en France.

Cour des comptes


Rapport public annuel 2015 fvrier 2015
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes

10

COUR DES COMPTES

Lexistence de circuits de paiement alternatifs, soit sur place, soit


depuis la France, prive de justification le maintien dun rseau comptable
spcifique particulirement coteux.
Le cot de fonctionnement de ce rseau stablit, en effet, 23 M
pour seize implantations, soit un cot moyen par implantation 2,2 fois
suprieur celui, dj lev, des services conomiques de la direction
gnrale du Trsor. Ce surcot dcoule principalement de la trs forte
proportion dagents expatris (80 % dun effectif total de 209). Parmi
eux, les agents effectuant des tches dexcution ou dencadrement
intermdiaire reprsentent 78 % de leffectif, alors que ces fonctions sont
principalement assures, dans dautres services de ltat ltranger,
par des agents de droit local. La gestion de ce rseau tmoigne, en outre,
dune politique de ressources humaines inadapte, fonde sur la slection
des agents partir du seul critre de lanciennet, permettant notamment
de fournir aux agents de la DGFiP des dbouchs de carrire
ltranger.
Dans la situation actuelle des finances publiques, la suppression
de ce rseau coteux, hrit du pass (I) doit tre programme et mise en
uvre brve chance (II).

Les dpenses des services de ltat ltranger slevaient


746 M en 2012, auxquelles venaient sajouter 580 M, pour les retraites
dagents publics ou danciens combattants rsidant ltranger. Leur
paiement emprunte plusieurs canaux : soit directement depuis la France,
principalement par la trsorerie gnrale pour ltranger (TGE), service
du ministre des finances et des comptes publics2 ; soit sur place, dans le
pays dorigine de la dpense. Dans ce cas, les paiements sont excuts,
selon les pays, par les 193 rgies diplomatiques et consulaires (RDC) du
ministre des affaires trangres et du dveloppement international
places directement auprs des ambassades ou par les 16 trsoreries
auprs des ambassades de France (TAF), services dconcentrs de la
TGE. Les dpenses rgles sur place par les rgies, entits intgres aux
services administratifs des ambassades, font lobjet dun contrle de
2

Elle a t remplace en 2013 par la direction spcialise des finances publiques pour
ltranger, qui est un service dconcentr de la direction gnrale des finances
publiques (arrt du 31 dcembre 2012 relatif la cration de la direction spcialise
des finances publiques pour l'tranger).

Cour des comptes


Rapport public annuel 2015 fvrier 2015
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes

LES TRSORERIES AUPRS DES AMBASSADES DE FRANCE : UNE


SURVIVANCE INJUSTIFIE

11

rgularit comptable a posteriori par la TGE, tandis que les TAF


effectuent directement ces contrles avant dexcuter le paiement.

I - Un rseau coteux, hrit du pass


A - Un rseau hrit du pass
Le rseau des TAF prend son origine dans lorganisation historique
de ladministration coloniale franaise implante en Afrique. Il fonde
aujourdhui sa spcificit sur certaines oprations particulires prises en
charge par ces postes comptables telles que des dpenses militaires et les
pensions verses des rsidents trangers.
Carte n 1 : le rseau des trsoreries auprs des ambassades

Source : Cour des comptes

Les 16 trsoreries auprs des ambassades de France (TAF)


remplissent trois missions dont lampleur varie selon les pays :
- le contrle financier des engagements des dpenses (subventions
suprieures 23 000 , marchs suprieurs 90 000 et embauches
dagents de droit local en contrats dure indtermine) ;

Cour des comptes


Rapport public annuel 2015 fvrier 2015
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes

12

COUR DES COMPTES

- le paiement sur place des dpenses des services du ministre des


affaires trangres et du dveloppement international et des autres
ministres prsents dans le pays, ainsi que certaines oprations lies
des contrats darmement ;
- le dcaissement par virement, mais aussi en numraire, des retraites
danciens combattants et des secours durgence attribus par les
consulats.
Sajoute ces trois missions une fonction de recouvrement de
recettes : droits de chancellerie (65 M en 2012), crances hospitalires et
amendes pour le compte des comptables du Trsor en France, etc. Les
TAF sont, par ailleurs, charges dune mission rgionale daudit
comptable des rgies diplomatiques et consulaires et des agents
comptables des tablissements autonomie financire (EAF).

1 - Une rduction lente et rcente de la taille du rseau des TAF


Le rseau des TAF a connu des volutions contrastes au cours des
20 dernires annes.
Graphique n 1 : chronique des ouvertures et fermetures des
trsoreries (solde net par an)

Source : TGE

Cour des comptes


Rapport public annuel 2015 fvrier 2015
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes

LES TRSORERIES AUPRS DES AMBASSADES DE FRANCE : UNE


SURVIVANCE INJUSTIFIE

13

Aprs une priode de crations nettes dimplantations jusquen


2003, avec notamment louverture de nouvelles trsoreries en Allemagne,
en Chine, en Italie et en Espagne, le ministre charg des finances a
amorc un mouvement de repli avec sept fermetures successives entre
2004 et 2011. Depuis 2011, aucune modification nest intervenue.
Corrlativement, le rseau a connu, au cours des huit dernires
annes, une rduction de ses effectifs titulaires expatris de 62 agents
quivalents temps plein (ETP). Cette rduction dcoule, notamment, de la
fermeture de cinq postes (- 45 ETP), de rductions plus limites dans cinq
pays (Sngal, Burkina-Faso, tats-Unis, Maroc, Royaume-Uni,
Allemagne, Madagascar et Tunisie : - 23 ETP), tandis que leffectif
dautres postes restaient stables (Chine, Cte dIvoire, Espagne, Tchad),
voire augmentaient (Algrie, Djibouti, Gabon et Italie, + 6 ETP).

2 - Une prise en charge partielle des dpenses des services de


ltat
Les paiements dconcentrs des dpenses de fonctionnement
courant des services ltranger (salaires locaux, loyers, entretien,
dplacements etc.) slevaient 746 M en 2012. Les seize trsoreries en
payent moins de la moiti (48 %), le solde se rpartissant entre les 193
rgies diplomatiques et consulaires (42 %) et les paiements directs par la
trsorerie gnrale pour ltranger (10 %).
Graphique n 2 : rpartition des oprations de paiements
dconcentrs par oprateur
TAF
78M 10%

Rgies

354M 48%

TGE

314M 42%

Source : TGE

Cour des comptes


Rapport public annuel 2015 fvrier 2015
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes

14

COUR DES COMPTES

B - Un rseau trs coteux


Le rseau des TAF est lun des rseaux les plus coteux de ltat
ltranger, proportion de sa taille, avec un budget de 23,7 M pour
seulement 16 implantations et 209 agents. Le cot moyen par trsorerie
est ainsi plus de deux fois suprieur celui, dj lev, des services
conomiques de la direction gnrale du Trsor, soit 1,4 M par
implantation contre 0,6 M pour les services conomiques.
En 2012, les moyens consacrs aux missions des 16 TAF se
rpartissaient entre 1,2 M de fonctionnement, 0,3 M dinvestissement
et 22,1 M de masse salariale. En cot complet, fonctionnement et masse
salariale, le cot moyen par agent stablissait, en 2013, 114 000 .

1 - Des cots de fonctionnement peu mutualiss


Si le cot, hors rmunrations, du rseau des TAF a connu, entre
2006 et 2012, un net recul (- 33 %), celui-ci est li la fermeture de cinq
TAF3 au cours de cette priode et la rduction des effectifs (- 61 ETP
expatris, soit - 26 %). Les frais de dplacements et de dmnagement de
personnels expatris, majoritaires dans leffectif, psent, en effet,
lourdement sur les frais de fonctionnement des TAF (35 % du total en
2012).
Lentretien des locaux est rendu coteux par la faible mutualisation
avec les autres services des ambassades, sept trsoreries sur seize
disposant de locaux spars. La mutualisation ne sapplique pas
davantage au parc automobile des TAF. Sagissant du logement des
agents, 49 agents sur un total de 175 expatris taient, en 2013, hbergs
par ltat. En dehors des cas lis aux conditions de scurit (Algrie et
Tchad) ou de fonctionnement du march immobilier, le maintien dun
parc coteux de logements de fonction nest pas justifi. Trois logements
de fonction situs au Royaume-Uni et deux villas Abidjan pourraient
ainsi tre rapidement mis en vente.

Fermeture complte au 1er janvier du Cameroun (2010), Congo (2007), Guine


(2008), Mali (2012), Niger (2007).

Cour des comptes


Rapport public annuel 2015 fvrier 2015
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes

LES TRSORERIES AUPRS DES AMBASSADES DE FRANCE : UNE


SURVIVANCE INJUSTIFIE

15

2 - Une masse salariale excessive, une affectation des agents


lanciennet
Le cot lev du rseau des TAF tient principalement
limportance de son effectif expatri. Au 30 juin 2013, 80 % des agents
taient expatris, une proportion de trs loin suprieure celle constate,
par exemple, dans les services conomiques ltranger, o elle nest en
moyenne que de 44 %. Cette situation est dautant plus atypique que les
personnels expatris sont en majorit des agents dexcution (41 % de
catgorie C) et des agents dencadrement intermdiaire (37 % de
catgorie B). Dans dautres rseaux de ltat ltranger, les emplois
correspondants sont majoritairement occups par des agents de droit local
(ADL).
La masse salariale atteint 93,2 % du cot total de fonctionnement
des TAF. Malgr la rduction des effectifs de 26 % voque ci-dessus,
elle a connu un recul deux fois moindre (- 12,5 %) sous leffet, dune
part, de laugmentation de la part des agents de catgorie B (29 %
37 %) au dtriment des agents de catgorie C, dautre part de
laugmentation de lanciennet, donc du cot indiciaire, des agents
affects. Enfin, comme pour lensemble des services de ltat
ltranger, lindemnit de rsidence ltranger (IRE), qui reprsente plus
de 60 % des rmunrations des expatris, a augment sur la mme
priode en moyenne de 18 % par an4.
En outre, la DGFiP a rform en 2011 sa politique daffectation
des agents, dans le but de diversifier les recrutements dans un rseau qui
constituait un circuit presque ferm de carrire expatrie, certains
agents pouvant rester affects trs longtemps hors de France, et afin
doffrir tous les agents de la DGFiP des possibilits de mobilit
ltranger pour des priodes limites dans le temps. Si la limitation de la
dure du sjour et lobligation de retour en mtropole dsormais imposes
sont de bonne gestion, le choix de lanciennet comme seul critre
aujourdhui retenu pour slectionner les agents expatris de catgories B
et C ne garantit pas la meilleure adquation des comptences des agents
aux spcificits des postes et des pays daffectation.

Cette moyenne masque des carts importants dun pays un autre : sur la mme
priode, lvolution a t de + 58 % Madagascar, mais de + 1,52 % en Cte dIvoire.

Cour des comptes


Rapport public annuel 2015 fvrier 2015
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes

16

COUR DES COMPTES

3 - Une activit et une productivit trs ingales dune trsorerie


lautre
Lactivit de paiement des TAF est variable selon les pays, allant
de 4,5 M 127 M.
Tableau n 1 : rpartition des paiements et des effectifs des 16 TAF
en 2012 (M et ETP)
dont forces
Paiements
dconcentrs armes

TAF

WASHINGTON
DJIBOUTI
RABAT
BERLIN
DAKAR
TUNIS
MADRID
LIBREVILLE
ROME
ALGER
PEKIN
OUAGADOUGOU
ABIDJAN
LONDRES
N'DJAMENA
TANANARIVE
TOTAL

127,1
61,5
16,0
13,2
28,4
6,8
7,7
25,6
11,8
12,2
12,7
4,5
8,4
8,2
4,3
6,1
354,5

99,0
59,0

22,5

22,5

203,0

dont autres Paiements dont pensions dont pensions


ministres pensions rs. trangers
cristallises

28,1
2,5
16,0
13,2
5,9
6,8
7,7
3,1
11,8
12,2
12,7
4,5
8,4
8,2
4,3
6,1
151,5

7,5
3,1
27,2
26,8
7,9
19,9
18,5
0,5
6,5
2,9
0,1
8,2
3,9
3,6
7,2
4,5
148,2

7,5
0,4
27,2
26,8
2,2
2,8
18,5
0,3
6,5
2,9
0,1
0,2
0,6
3,6
0,1
2,1
101,7

2,7

5,7
17,1
0,2

8
3,3
7,1
2,4
46,5

Total des
paiements

Effectifs (ETP)
(31/12/2012))

134,6
64,6
43,2
40,0
36,3
26,7
26,2
26,1
18,3
15,1
12,8
12,7
12,3
11,8
11,5
10,6
502,7

18
14
21
9
19
14
7
13
8
15
8
11
12
12
16
12
209

Source : TGE

La rpartition de leffectif entre trsoreries est trs ingale,


notamment si on la rapporte lactivit. Le nombre des oprations de
paiement (mandats) traites par les trsoreries varie fortement, dans une
proportion de un presque sept entre la TAF du Tchad et celle du
Sngal. De mme, sagissant du nombre de mandats traits par agent,
lcart est de 1 6,6 entre la TAF de Tunisie et celle de Madagascar.
Mme si ces comparaisons sont interprter avec prudence compte tenu
de leffet induit par la structure des dpenses (marchs importants, achats
courants, complexit des oprations, paye dagents locaux etc.),
lexistence de tels carts de productivit souligne lampleur des marges
de productivit inexploites dans certaines trsoreries.
Si lon rapproche lvolution des effectifs de celle du volume
dactivit des TAF, notamment du ratio nombre de mandats/agent , on
constate que les rductions de personnel nont pas toujours concern en
priorit les trsoreries les moins productives . Ainsi, alors que la
productivit moyenne tait de 3 556 mandats traits par agent, lAlgrie,

Cour des comptes


Rapport public annuel 2015 fvrier 2015
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes

LES TRSORERIES AUPRS DES AMBASSADES DE FRANCE : UNE


SURVIVANCE INJUSTIFIE

17

avec un ratio de seulement 1 623 mandats/agent, a vu son effectif


augmenter de deux ETP. De mme, laffectation dun agent
supplmentaire en Italie ne se justifie pas au regard dun ratio
(4 039 mandats/agent) infrieur de moiti celui dune TAF comparable,
comme celle de Madrid (8 158 mandats/agent).

II - Une extinction ncessaire brve chance


Mme si le comit interministriel de la modernisation de laction
publique (CIMAP) du 18 dcembre 2013 na pas explicitement repris la
proposition du rapport dvaluation5 sur lorganisation et le pilotage des
rseaux de ltat ltranger de supprimer le rseau des TAF, il fixe
lobjectif gnral de rduire leffectif des fonctions support des services
de ltat ltranger. Ceux-ci reprsentent encore un tiers de leffectif
des rseaux ministriels ltranger. Un objectif plus ambitieux
dextinction brve chance de ce rseau simpose, compte tenu de
lexistence de circuits alternatifs de paiement moins coteux et scuriss.

A - La spcificit des oprations traites ne justifie pas


le maintien de ce rseau
La direction gnrale des finances publiques met en avant les
spcificits des missions portes par les TAF, dans deux domaines la
prise en charge des dpenses militaires et le paiement des pensions
ltranger pour justifier lexistence de son rseau dconcentr. Or, dans
ces deux domaines, il existe dores et dj des circuits alternatifs de
paiement.

Inspection gnrale des finances / IGAE, Rapport de la mission dvaluation sur


lorganisation et le pilotage des rseaux ltranger, novembre 2013.

Cour des comptes


Rapport public annuel 2015 fvrier 2015
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes

18

COUR DES COMPTES

1 - Les trsoreries ltranger nont pas lexclusivit du paiement


des dpenses militaires
Les dpenses des programmes relevant du ministre de la dfense
prises en charge par les TAF se sont leves 208 M en 2012, soit 57 %
de leur activit6. Pour chaque type de dpenses payes par les TAF, on
observe lexistence de circuits alternatifs dores et dj oprationnels.
La TAF de Washington est le comptable assignataire des contrats
darmement entre la France et les fournisseurs industriels amricains. Les
contrats relevant daccords de coopration entre les deux tats sont pris
en charge depuis Paris par lagent comptable des services industriels de
larmement (ACSIA), la TAF de Washington ne jouant alors quun rle
de caissier. Le montant pay en 2012 au titre des contrats darmement est
de 99 M, pour environ 2 000 mandats. Il slevait en moyenne, sur la
priode 2009-2012, autour de 130 M par an et reprsentait prs de 80 %
de lactivit de la trsorerie.
Trois autres TAF, dites prsence Dfense , situes dans des
pays forte prsence militaire franaise (Djibouti, Gabon et Sngal),
prennent en charge les dpenses locales de fonctionnement des forces
armes sur place, y compris les salaires des recruts locaux, lexception
des soldes des militaires franais7. Ces dpenses reprsentent une centaine
de millions deuros par an (99 M en 2012). Les dpenses des bases
militaires non permanentes (Tchad et Cte dIvoire) sont prises en charge
par le payeur gnral aux armes et ne transitent pas par les TAF
implantes dans ces deux pays (NDjamena et Abidjan). On ne peut ds
lors que sinterroger sur lintrt du maintien dassignations locales dans
les trois TAF prsence dfense, alors quexiste un autre canal comptable
mutualis qui fonctionne dj pour les bases non permanentes.

2 - Le paiement des retraites ltranger emprunte plusieurs


canaux parallles
Le centre de gestion des retraites (CGR) de la TGE gre un
portefeuille de prs de 46 000 dossiers de pensions (donnes 2012).
Chaque mois, prs de 30 000 paiements sont excuts ce titre, depuis la

6
7

Les rgies diplomatiques ont pay, pour leur part, 38 M de dpenses militaires
La paye des militaires ltranger est assigne sur la DRFiP de Lorraine et Moselle.

Cour des comptes


Rapport public annuel 2015 fvrier 2015
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes

LES TRSORERIES AUPRS DES AMBASSADES DE FRANCE : UNE


SURVIVANCE INJUSTIFIE

19

France pour 47 %, et sur place pour le solde, par virements locaux ou en


numraire, galement rpartis entre les TAF et les rgies diplomatiques.
Au total, la TGE a effectu 354 000 paiements en 2012 pour un montant
de 403 M. Ces versements correspondent aux pensions verses des
ressortissants franais ou des ayant-droits trangers de ltat (agents
titulaires ou contractuels, de droit franais ou de droit local).
Paralllement ces pensions de droit commun, les pensions dites
dcristallises , verses des ressortissants des anciens protectorats ou
territoires sous administration franaise, ayant pour la plupart servi dans
les forces franaises lors de la Seconde Guerre mondiale, de la guerre
dIndochine ou en Algrie, sont gres administrativement et verses par
la TGE et son rseau. Prs de 100 000 pensions sont ainsi verses8 pour
un montant total de 176 M en 2012. Le circuit de gestion administrative
et de paiement de ces pensions varie selon les pays :
- dans huit pays dAfrique (Burkina Faso, Cte dIvoire, Djibouti,
Gabon, Madagascar, Sngal, Tchad et Tunisie), les pensions sont
suivies administrativement et payes par la TAF ;
- en revanche, dans onze autres pays (Algrie, Bnin, Cameroun,
Centrafrique, Congo, Guine, Mali, Maroc, Mauritanie, Niger et
Togo), la gestion administrative des retraites est centralise la TGE
(service des pensions dcristallises) et les paiements sont effectus
sur place par les rgies diplomatiques ou par les autorits locales.
Le maintien de deux circuits distincts entre ces deux groupes de
pays ne semble donc pas justifi par des diffrences de nature ou de
complexit des dossiers de retraites traiter.

B - Son extinction est ralisable brve chance


Le mouvement de rduction de la taille du rseau a dj t
engag : sept TAF ont t supprimes entre 2004 et 2011. Ce mouvement,
interrompu depuis, doit se poursuivre avec la programmation rapide de
lextinction totale du rseau brve chance. Les tats-Unis et le
Royaume-Uni, qui disposent dun rseau diplomatique de taille
comparable celui de la France, ont dj pris le parti de concentrer les
transactions financires de leurs services ltranger sur un ou deux

8 200 pensions nouvelles sont en cours de dblocage et 34 730 sont en attente de


rgularisation.

Cour des comptes


Rapport public annuel 2015 fvrier 2015
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes

20

COUR DES COMPTES

grands centres de traitement de la dpense. Les modalits de mise en


extinction du rseau des TAF sont identifies : recentraliser le paiement
dune partie des dpenses dconcentres, transfrer aux rgies
diplomatiques le reste des oprations et garantir la scurit comptable des
oprations.

1 - La centralisation du paiement des dpenses dconcentres


La TGE paye aujourdhui 10 % du total des dpenses
dconcentres (78 M en 2012) depuis la France. La recentralisation des
paiements est techniquement possible car elle est dj pratique tant pour
les dpenses civiles que militaires9. Dans une premire phase, lensemble
des paiements de dpenses rcurrentes (loyers, abonnements, assurances
etc.) ou prvisibles pourrait tre assign sur la TGE. Dans une seconde
phase, les oprations rsiduelles pourraient tre prises en charge par les
rgies diplomatiques. En Europe, la mise en place du systme SEPA
(Single European Payment Area) doit permettre de faciliter le paiement
direct et centralis des fournisseurs. Cest le processus choisi par
lAllemagne pour exprimenter la mise en place dune plateforme
financire centralise qui ralisera distance lensemble des paiements de
la zone SEPA.

2 - Le transfert des dpenses de proximit aux rgies


diplomatiques
Plus de 42 % des dpenses dconcentres sont dj payes par les
rgies diplomatiques et consulaires. Techniquement, le transfert des
oprations aujourdhui excutes par les TAF aux rgies ne pose pas de
difficult particulire. Compte tenu des carts de productivit constats
dans les TAF (cf. supra), les transferts ventuels demplois des TAF vers
les rgies diplomatiques et consulaires devraient tre largement infrieurs
aux effectifs actuels des trsoreries. Par ailleurs, une part importante des
tches transfres devrait pouvoir tre prise en charge par des agents
recruts localement, pour un cot beaucoup plus rduit.

Dans le cas des dpenses militaires, le fonctionnement des forces armes ltranger
est en partie assign sur la DDFiP de lEssonne et les contrats darmement sur
lACSIA.

Cour des comptes


Rapport public annuel 2015 fvrier 2015
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes

LES TRSORERIES AUPRS DES AMBASSADES DE FRANCE : UNE


SURVIVANCE INJUSTIFIE

21

3 - La scurit des oprations comptables


Un des arguments avancs par la DGFiP pour maintenir son rseau
repose sur la plus grande scurit doprations conduites par des TAF
plutt que par des rgies diplomatiques. Si les donnes communiques
par la TGE montrent des taux de rejets infrieurs pour les TAF (0,66 %
contre 0,94 % en 2010), lcart demeure faible, mme sil illustre le
dialogue utile qui se noue en amont entre les TAF et les services
gestionnaires, dialogue qui ne peut avoir lieu entre les rgies
diplomatiques et la TGE dont la validation intervient aprs le paiement
effectif. La DGFiP na dailleurs pas constat que les fermetures de
trsoreries opres depuis 2004 aient eu, ce jour, des consquences
nfastes sur la qualit et la fiabilit des oprations. En tout tat de cause,
le transfert aux rgies diplomatiques et consulaires devra saccompagner
dun renforcement de la formation des rgisseurs et dune intensification
des campagnes daudit menes par la mission daudit de la TGE (de 20
30 pays contrls par an aujourdhui).

__________ CONCLUSION ET RECOMMANDATIONS __________


Labsence de justification au maintien dun rseau comptable
spcifique, parmi les plus coteux des services de ltat ltranger, doit
conduire programmer ds prsent sa mise en extinction brve
chance, rpondant ainsi lobjectif fix le 18 dcembre 2013 par le
comit interministriel de la modernisation de laction publique, de
rduction du cot des fonctions support des services de ltat
ltranger.
La Cour formule la recommandation suivante :
1. fermer brve chance lensemble des trsoreries auprs des
ambassades de France.

Cour des comptes


Rapport public annuel 2015 fvrier 2015
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes

Cour des comptes


Rapport public annuel 2015 fvrier 2015
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes

Rponses
Rponse du ministre des affaires trangres et du dveloppement
international .............................................................................................. 24
Rponse commune du ministre des finances et des comptes publics et du
secrtaire dtat charg du budget ............................................................ 26
Rponse du ministre de la dfense ............................................................ 30

Cour des comptes


Rapport public annuel 2015 fvrier 2015
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes

24

COUR DES COMPTES

RPONSE DU MINISTRE DES AFFAIRES TRANGRES ET DU


DVELOPPEMENT INTERNATIONAL
La rationalisation des procdures et circuits doit tre lune des
composantes de la modernisation de laction publique, dans les matires
financires et comptables comme dans les autres.
Cest au nom de cette rationalisation quun travail dactualisation
de textes anciens vient dtre men conjointement par mon ministre et
celui des finances et des comptes publics afin que lensemble de nos
rgies puissent fonctionner sur un modle unique, quelquun soit le
comptable de rattachement. Cest ainsi que les rgies relevant
actuellement dune trsorerie ltranger vont bnficier du statut souple
et fonctionnel des rgies diplomatiques et consulaires.
Jai aussi engag un mouvement de rationalisation du rseau
diplomatique et consulaire pour adapter le format et les missions des
postes aux enjeux dune diplomatie globale et la nouvelle gographie
de nos intrts.
La question de lavenir des trsoreries ltranger, en ce quelle
sinscrit dans cette logique, mrite dtre pose. Mais elle possde
galement sa dynamique propre. Le dbat autour de la contraction de ce
rseau doit sanalyser sous trois angles : le principe, les modalits, le
primtre.
La question de principe dabord. Le nombre de trsoreries nest
pas immuable : il a fluctu au cours des annes. La dernire vague de
fermetures de sept dentre elles sest opre sans difficults particulires
entre 2004 et 2011.
Cest la raison pour laquelle, en cas de dcision de fermeture de
trsoreries, le MAEDI est prt examiner avec le ministre des finances
et des comptes publics les conditions dun transfert de certaines de leurs
missions au MAEDI.
La question des modalits dun tel transfert, sous ses aspects
techniques et financiers, se pose cependant. Il y a l en effet un enjeu
important pour mon ministre, qui devra absorber une charge de travail
supplmentaire, avec le transfert dune part importante des missions
effectues par les trsoreries vers les services communs de gestion et les
rgies des ambassades concernes.
Jattacherai la plus grande attention ce que ce transfert puisse
seffectuer dune manire satisfaisante sagissant la fois des emplois
(transfert dune partie des ETP et de la masse salariale correspondante),

Cour des comptes


Rapport public annuel 2015 fvrier 2015
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes

LES TRSORERIES AUPRS DES AMBASSADES DE FRANCE : UNE


SURVIVANCE INJUSTIFIE

25

et des moyens de fonctionnement (immobiliers, informatiques,


communication, voyages et missions), de faon ce que mon
administration dispose des moyens correspondant ces nouvelles
charges.
Je relve que ces fermetures concerneraient aussi les
tablissements autonomie financire (EAF) dont les comptables sont les
trsoreries. Ce changement induirait aussi sans doute la cration
dagences comptables dans certains de ces tablissements.
Du point de vue des ressources humaines, il me parat ncessaire,
dans tous les cas, de procder de faon progressive et de grer avec la
trsorerie gnrale pour ltranger une priode de transition pour
prvoir les affectations et les formations des agents et organiser une
priode de tuilage permettant de transmettre les commandes mes
personnels dans les meilleures conditions de scurit comptable.
Sagissant du primtre des fermetures qui pourraient tre
dcides, il semble troitement li aux spcificits des trsoreries. Il
pourrait tre dcid den conserver certaines en raison denjeux
spcifiques (pensions, dpenses militaires) ou parce que leur maintien
permettra de faire face ces tches dans des conditions satisfaisantes, du
point de vue des cots ou des outils de gestion et de paiement disponibles.

Cour des comptes


Rapport public annuel 2015 fvrier 2015
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes

26

COUR DES COMPTES

RPONSE COMMUNE DU MINISTRE DES FINANCES ET DES


COMPTES PUBLICS ET DU SECRTAIRE DTAT CHARG DU
BUDGET
Comme le souligne la Cour des comptes, la DGFIP a restructur
significativement son rseau l'tranger au cours des dernires annes,
avec la fermeture de sept trsoreries auprs d'ambassades de France
(TAF) entre 2004 et 2011. La trsorerie gnrale pour l'tranger (TGE) a
pris une part active aux mesures de centralisation d'oprations qui ont
compens ces fermetures. Contrairement ce qui figure dans le rapport
de la Cour, seules 4 trsoreries ont t cres entre 1997 et 2003 (Berlin
et Pkin en 1997, Rome en 1999 et Madrid en 2001). Les 7 autres
trsoreries prsentes comme cres durant cette priode correspondent
en ralit des transformations de paieries en trsoreries.
Conformment aux dcisions du comit interministriel pour la
modernisation de l'action publique (CIMAP) du 18 dcembre 2013 fixant
un objectif gnral de rduction des effectifs des fonctions support des
services de l'tat l'tranger, la DGFIP a engag une rflexion sur
l'volution de son rseau comptable l'tranger. Pour tre russie, cette
rorganisation devra tenir compte des missions exerces et des conditions
d'excution des oprations propres chaque pays concern afin de ne
pas dgrader la qualit du service rendu et la scurisation des oprations
de l'tat.
L'volution du rseau comptable l'tranger devra aussi s'appuyer
sur la dmatrialisation des procdures et l'amlioration des outils
informatiques qui constituent un levier majeur de productivit et
permettront de rduire les dlais de traitement des oprations de l'tat
l'tranger.
Ainsi, nous souhaitons une rforme progressive, sur laquelle une
concertation a dj t engage avec le ministre des affaires trangres.
Elle devra par ailleurs veiller respecter les conditions d'un dialogue
social pralable approfondi.
1/ Une volution progressive du rseau des trsoreries est
privilgier

Les 16 trsoreries l'tranger ralisent en 2012 environ la moiti


des dpenses, le solde tant pay par les 193 rgies diplomatiques et
consulaires. Les trsoreries sont implantes dans les pays o nos enjeux
financiers sont les plus importants et leur fermeture soulve donc des
questions spcifiques.

Cour des comptes


Rapport public annuel 2015 fvrier 2015
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes

LES TRSORERIES AUPRS DES AMBASSADES DE FRANCE : UNE


SURVIVANCE INJUSTIFIE

27

L'volution du rseau des trsoreries auprs d'ambassades de


France devra prendre en compte plusieurs lments :
- la capacit de la trsorerie gnrale pour l'tranger absorber une
charge de travail supplmentaire : la fermeture de trsoreries
implique un transfert de charge vers les rgies diplomatiques,
induisant une augmentation de l'activit de la trsorerie gnrale
pour l'tranger ;
- la mise en place de la dmatrialisation de la chane de la dpense
l'tranger : les travaux sont bien engags dans le cadre du groupe de
travail national relatif la dmatrialisation au sein des services de
l'tat l'tranger auquel participe la quatrime chambre de la Cour.
La dmatrialisation complte et effective de la chane de la dpense
permettra la ralisation de gains de productivit. Elle requiert
toutefois des dveloppements de l'outil COREGE, utilis par la
sphre ordonnateur ;
- le maintien de la qualit comptable des oprations ralises
l'tranger : la correcte reprise de l'activit par les rgies
diplomatiques et le maintien du niveau de qualit comptable doivent
tre assurs. Un contrle interne adapt doit tre mis en place ;
- l'accompagnement du transfert d'activit implique notamment une
monte en charge et la mise en uvre effective du contrle interne
au sein des services de l'ambassade.
2/ L'existence de trsoreries prsence dfense rpond aux
besoins oprationnels spcifiques du ministre de la dfense.
En ce qui concerne les trois trsoreries auprs d'ambassades de
France prsence Dfense (Gabon, Djibouti, Sngal), la Cour des
comptes propose de faire voluer les assignations comptables au profit
d'un comptable dfense situ en mtropole afin d'en harmoniser le
traitement.
Les trsoreries auprs d'ambassades de France dfense
permettent de rpondre aux besoins oprationnels spcifiques du
ministre de la dfense au niveau local, notamment en matire de
ractivit.
S'agissant des contrats d'armement avec les tats-Unis, la Cour
recommande, compte tenu de la fiabilit des circuits bancaires entre la
France et Washington, de prvoir un paiement direct depuis la France.
Cette recommandation ne nous parat pas prendre en compte la
spcificit de ces contrats, rgis par le droit amricain et pays en dollars
amricains par la trsorerie de Washington via un virement local de

Cour des comptes


Rapport public annuel 2015 fvrier 2015
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes

28

COUR DES COMPTES

l'application VIRSTAND. Seuls les acteurs locaux sont reconnus par les
autorits amricaines pour ce type d'oprations sensibles.
3/ La centralisation des paiements des pensions de droit commun
constitue une piste de rationalisation applicable moyen terme.
La centralisation du traitement et du paiement des pensions par la
trsorerie gnrale pour l'tranger est recommande par la Cour.
Une telle centralisation est envisageable pour la gestion et le
paiement des pensions de droit commun payables en euros directement
depuis la trsorerie gnrale pour ltranger10. Une telle perspective
exige toutefois des travaux informatiques pralables, tels que
ladaptation de loutil de gestion des pensions (PEZ) la norme SEPA,
travaux dont la ralisation ne peut aboutir avant 2016.
Elle n'est en revanche pas envisageable brve chance ni pour
les pensions de droit commun payes hors de la zone SEPA ni pour les
pensions "dcristallises"11, en raison de la charge de travail que ceci
reprsenterait et de pralables techniques.
4/ La recentralisation du paiement des dpenses la TGE doit tre
favorise, sous rserve d'volutions techniques.
La Cour des comptes estime que la centralisation des paiements
est techniquement possible et qu'elle devrait concerner l'ensemble des
dpenses rcurrentes (loyers, abonnements, assurances, fluides, etc.).
Si la centralisation des paiements ne prsente pas de difficults au
niveau europen, elle se heurte plusieurs obstacles techniques et
financiers en dehors de cette zone.
Les dpenses l'tranger sont payes en monnaie locale. Or,
CHORUS ne grant que les paiements en euros, un paiement depuis la
mtropole ncessiterait une ressaisie manuelle des informations issues de
CHORUS dans l'application DVINT, impliquant une rupture de la chane.
En outre, si cette mesure doit terme tre tendue au reste du
monde, il conviendra d'examiner le cot induit pour l'tat de la
ralisation de virements internationaux (carts de change lis la
10

La TGE paiera 10 800 pensions en euros sur les 29 000 payes hors de France.
La dcristallisation dsigne l'alignement des montants des pensions des anciens
combattants ressortissants de pays ou territoires ayant t placs sous la souverainet
de la France sur les mmes valeurs de points et d'indices que celles prises en compte
pour les ressortissants franais, conformment la dcision du Conseil
constitutionnel du 28 mai 2010.

11

Cour des comptes


Rapport public annuel 2015 fvrier 2015
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes

LES TRSORERIES AUPRS DES AMBASSADES DE FRANCE : UNE


SURVIVANCE INJUSTIFIE

29

conversion de la dpense euro / devise et des frais supplmentaires


facturs par les banques en fonction de leur politique tarifaire).
5/ La situation des agents au sein des trsoreries l'tranger
Le recrutement l'anciennet administrative des agents affects
l'tranger
Le mouvement gographique opr l'anciennet administrative
reprend une rgle largement applique en matire d'affectations des
personnels au sein du rseau DGFIP.
Le critre de l'anciennet administrative n'est pas, au demeurant,
exclusif puisque les dossiers dont la qualit est juge insuffisante sont
carts.
De mme, l'accs ces postes trs sollicits reste rserv aux
agents expriments issus des mtiers de l'ex filire gestion publique. Les
formations organises par lcole Nationale des Finances Publiques et la
Trsorerie Gnrale pour l'tranger permettent au surplus de prparer
les nouveaux agents aux principales spcificits de leur mtier dans un
contexte d'expatriation.
Tout en tant attentif la comptence des agents et leur
adaptation la vie l'tranger, la rglementation des sjours a permis
d'engager un renouvellement des personnels affects dans les TAF et de
favoriser une gestion plus dynamique des ressources humaines, qui doit
tre mise au crdit de la capacit de rforme de la DGFIP. ce titre, il
convient de souligner que la dure des sjours l'tranger des agents a
t statutairement limite deux ans renouvelable une fois, le
renouvellement en question n'tant pas de droit. Il s'agit l d'une
volution notable permettant d'assouplir la gestion des affectations des
agents l'tranger dans le sens prconis par la Cour des comptes.
La Cour souligne la masse salariale excessive du rseau
comptable l'tranger en raison de l'importance des effectifs expatris,
de la politique d'affectation des agents l'anciennet (chelon lev) et
du cot de l'indemnit de rsidence l'tranger. Elle compare cette
situation aux autres services de l'tat l'tranger qui recourent
davantage des agents de droit local. Ce recours plus limit aux agents
de droit local se justifie toutefois, par la nature particulire des missions
financires exerces et la responsabilit personnelle et pcuniaire du
comptable.

Cour des comptes


Rapport public annuel 2015 fvrier 2015
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes

30

COUR DES COMPTES

RPONSE DU MINISTRE DE LA DFENSE


La logique dassignation comptable actuelle des forces franaises
prsentes ltranger et le payeur gnral aux armes
Le rapport indique : Sans logique apparente, sinon celle de
lhistoire, les dpenses des bases militaires non permanentes (Abou
Dhabi, Tchad, Cte dIvoire) sont, elles, assignes sur la paierie gnrale
aux armes (assure par la DDFiP de lEssonne) et ne transitent pas par
les TAF implantes dans deux de ces pays (Abidjan et NDjamena).
La logique dassignation des forces franaises ltranger est la
suivante :
- les forces franaises stationnes en permanence ltranger en vertu
dun accord de dfense sont soutenues par le rseau local permanent
de la DGFiP ;
- les forces franaises projetes en opration extrieure (Tchad, Cte
dIvoire selon les exemples cits, mais galement Liban,
Afghanistan, RCA,), sont soutenues par le payeur gnral aux
armes (PGA), comptable public ddi aux armes en campagne, en
capacit de supporter les alas et de projeter du personnel
comptable sous statut militaire sur les thtres dopration en
situation dhostilit.
Les forces franaises stationnes Abou Dhabi constituent une
exception ce principe de rpartition des comptences, dans la mesure
o elles ne peuvent pas tre soutenues localement, en labsence de
trsorier dambassade aux mirats Arabes Unis.
Le payeur gnral aux armes est jusquau 31 dcembre 2014 la
directrice dpartementale des finances publiques de lEssonne (PGADGFiP 91), chef du service de la trsorerie aux armes(STA). Le STA est
un service comptable appartenant organiquement ladministration
centrale du ministre de la dfense, distinct de la direction
dpartementale des finances publiques de lEssonne, qui est un service
dconcentr du ministre charg du budget.
En pratique, le PGA-DDFiP 91 sappuie sur les deux services
quil dirige : la DDFiP pour ses oprations comptables en mtropole et
le STA pour ses oprations comptables ltranger (bureaux payeurs de
circonstance sur thtre dopration).
Au 1er janvier 2015, la fonction de PGA sera transfre au
Contrleur budgtaire et comptable ministriel (CBCM) du ministre de
la dfense.

Cour des comptes


Rapport public annuel 2015 fvrier 2015
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes

LES TRSORERIES AUPRS DES AMBASSADES DE FRANCE : UNE


SURVIVANCE INJUSTIFIE

31

La suppression des trsoreries auprs des ambassades de France,


envisage par la Cour
Il convient de distinguer les cas des trsoreries du Gabon, du
Sngal et de Djibouti, des services dAlgrie, du Maroc et de Tunisie et
celui, au caractre trs sensible, de la trsorerie auprs de lambassade
des tats-Unis.
1. Cas des trsoreries du Gabon, du Sngal et de Djibouti
Mme si lorganisation actuelle rpond aux attentes du ministre
de la dfense en matire de dpenses publiques, en particulier grce la
forte proximit des acteurs, je ne vois pas dobstacle la fermeture,
terme, des trsoreries assignataires pour les directions du commissariat
doutre-mer (DICOM) de Libreville, Dakar et Djibouti, sous rserve que
le service rendu soit maintenu avec le mme niveau de qualit
quaujourdhui.
Il convient toutefois de prendre en compte les enjeux oprationnels
et de ne pas prcipiter lventuelle fermeture des trsoreries auprs des
ambassades de France (TAF) des pays actuellement concerns par le
dispositif de lopration Barkhane (Tchad, Sngal, Cte dIvoire,
Burkina-Faso) ou dans les pays o sont dploys des dispositifs militaires
denvergure comme Djibouti.
2. Cas des services dAlgrie, du Maroc et de Tunisie
Depuis leur rattachement lOffice national des anciens
combattants et victimes de guerre (ONACVG), les services dAlgrie, du
Maroc et de Tunisie excutent leurs dpenses par le biais de lagence
comptable de ltablissement public et ne sont donc plus concerns par
les prestations des TAF. Ils ne seront donc pas impacts par lventuelle
rforme de ce rseau dans ces pays.
Mme si les TAF interviennent dans le rglement des pensions
dues aux ressortissants de lONACVG, ils nont plus sur ce dossier quun
rle rsiduel, une grande partie de leur activit dans ce domaine ayant
dj t centralise par la TGE, et leur disparition ne poserait pas de
difficult majeure.
3. Cas de la trsorerie de Washington
Le rapport conclut la proposition de fermer les trsoreries
auprs des ambassades, y compris celle de Washington.
En ce qui concerne les dpenses lies aux oprations darmement
plusieurs points justifient la proximit de la trsorerie avec la mission de
dfense de Washington :

Cour des comptes


Rapport public annuel 2015 fvrier 2015
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes

32

COUR DES COMPTES

- Prvisions et suivi au quotidien des paiements raliser pour les


contrats de type Foreign Military Sale (FMS).
La proximit de la trsorerie avec la mission de dfense
Washington prsente un rel avantage dans le suivi et la gestion des
contrats de type FMS au quotidien.
En effet, ces contrats relevant dune logique daccord
international sont spcifiques aux tats-Unis et requirent une bonne
connaissance des mcanismes financiers associs. Ils ncessitent un suivi
trs pointu des paiements qui en sont un lment cl.
Un contrat FMS nest considr comme effectif et engageant pour
la partie amricaine quune fois les premiers paiements raliss et verss
sur le compte amricain ( initial deposit pour les nouveaux contrats).
Ces premiers paiements sont suivis des chances trimestrielles pour la
suite de lexcution des contrats. Ceci ncessite une ractivit
rgulirement demande la trsorerie de Washington pour payer ces
appels de fonds parfois dans des dlais trs contraints.
Le processus amricain de mise en place dun FMS est
relativement long (plusieurs mois pour le processus purement
administratif). Il arrive donc souvent que les Letter of acceptance
(LoA, quivalent aux projets de contrats) soient transmises tardivement,
avec le risque de retarder le projet. titre dexemple, en dcembre 2013,
une LoA portant sur le systme Reaper attendue depuis plusieurs
semaines a d tre traite en deux jours ouvrs, le dlai tant contraint
par les besoins urgents en opration. La prsence locale de la trsorerie
a permis de mener bien cette action dans les dlais demands, en
particulier en ce qui concerne les premiers paiements requis pour activer
le contrat, ce qui naurait pas t possible sans cette proximit
gographique (notamment du fait du dcalage horaire avec la France
mtropolitaine).
Par ailleurs, le fonctionnement des FMS se fait en obligation de
moyen et en dpense relle, et non en obligation de rsultat. Ceci induit
des changes permanents avec ladministration amricaine sur les
aspects financiers afin de couvrir les cots et ajuster les paiements. Ce
type de fonctionnement, aujourdhui disparu pour les programmes
darmement en France, est, dans ce cas, impos par la rglementation
amricaine.
La trsorerie de Washington connat bien ces processus et une
partie de sa valeur ajoute est de savoir concilier FMS et rglementation
franaise. Pour garantir le bon droulement de ce processus, un dialogue
permanent en local avec la trsorerie est indispensable. La proximit est

Cour des comptes


Rapport public annuel 2015 fvrier 2015
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes

LES TRSORERIES AUPRS DES AMBASSADES DE FRANCE : UNE


SURVIVANCE INJUSTIFIE

33

un avantage non ngligeable pour la comprhension des dossiers et des


enjeux ainsi que la ractivit ncessaire notamment lorsque les achats
concernent des quipements achets au profit doprations en cours sur
les diffrents thtres dintervention.
- Accompagnement dans la clture des contrats FMS
Le processus de clture des contrats FMS est lui aussi
particulirement long et complexe (de lordre de deux ans). Il sachve
par un remboursement des sommes trop perues. Ceci demande un suivi
et une gestion trs fine et ncessite une expertise locale sur les
mcanismes financiers. Seule la trsorerie est mme de fournir
rapidement ces lments grce sa connaissance des processus FMS et
sa proximit avec les services financiers amricains.
- Assistance technique
Par ailleurs, un autre avantage de la proximit de la trsorerie de
lambassade relve de l'assistance technique et comptable apporte sur
les procdures de rgularisation de paiements effectus par avance
(ainsi, depuis la mise en service de Chorus, les contrats FMS sont
payables sous forme d'avance sans lien avec le service fait ce qui alourdit
fortement les procdures).
- Saisie de linformation
Enfin, compte tenu de la faiblesse de restitution des banques
amricaines concernant les informations saisies, la trsorerie de
lambassade a mis au point, pour chaque fournisseur, une information
personnalise systmatique, y compris pour les FMS, destine prciser
les imputations qui les concernent.
titre dexemple, en 2013, 942 demandes de paiement ont t
traites par la trsorerie au profit des acquisitions darmement pour un
montant de 174 M. Ce rsultat est le fruit dune troite collaboration
locale entre les deux services, gre par une charte de partenariat,
garante de la qualit. En outre, la proximit locale permet le transfert en
temps rel des pices de dpenses. Sur ce dernier point, lenvoi de ces
pices lACSIA, sous forme de courrier ou par scan, gnrerait une
charge de travail supplmentaire significative laquelle le service de
lattach de dfense adjoint armement, responsable local des
acquisitions darmement, nest plus capable de faire face en raison des
importantes rductions deffectifs de ces trois dernires annes. Les gains
qui rsulteraient dune ventuelle fermeture de la trsorerie de
Washington seraient donc minors par le cot du renforcement
ncessaire du service ordonnateur.

Cour des comptes


Rapport public annuel 2015 fvrier 2015
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes

34

COUR DES COMPTES

En conclusion, je ne suis pas favorable la fermeture de la


trsorerie prs lambassade de Washington et au transfert de ses
attributions un comptable de mtropole.

Cour des comptes


Rapport public annuel 2015 fvrier 2015
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes

2
La rforme de la carte judiciaire : une
rorganisation poursuivre
_____________________ PRSENTATION_____________________
Souvent voque, parfois envisage mais toujours diffre, la
rforme de la carte judiciaire a longtemps relev autant de lexigence que
du dfi. Dessin pour lessentiel en 1958, lampleur de
ldifice - 35 cours dappel, 181 tribunaux de grande instance, 185
tribunaux de commerce, 271 conseils de prudhommes, 473 tribunaux
dinstance et autant de juridictions de proximit - navait pas manqu de
dcourager toute volont den reconsidrer larchitecture. Pourtant,
depuis le dbut des annes 1980, nombre de rapports parlementaires ou
dexperts avaient recommand, au nom de lefficacit et de lefficience
comme de lgalit de nos concitoyens devant le service public de la
justice, dadapter la carte aux volutions conomiques et
dmographiques de la France. Mais la sensibilit du sujet, linstar du
rseau des sous-prfectures, jointe aux rsistances locales toute ide de
suppression dune juridiction, avait eu raison, jusque-l, de la moindre
vellit rformatrice.
Engage en 2007, la rforme de la carte judiciaire a t mene
un rythme soutenu. Les premiers dcrets fixant le ressort des tribunaux
ont t publis ds fvrier 2008 et la mise en uvre du nouveau schma
sest dploye entre dcembre 2008 et janvier 2011. Au terme de ce
processus, aussi rapide que dtermin, prs dune juridiction sur quatre
aura t supprime, leur nombre passant au total de 1 190 86312.
La dmarche de la France dans ce domaine rejoint celle de
nombre dtats europens, comme le relve le dernier rapport du Conseil

12

Trois tribunaux de grande instance TGI ont depuis lors t recrs SaintGaudens, Saumur et Tulle, ainsi que quatre chambres dtaches dans dautres villes
o le TGI avait t supprim.

Cour des comptes


Rapport public annuel 2015 fvrier 2015
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes

36

COUR DES COMPTES

de lEurope sur lvaluation des systmes judiciaires europens13 : depuis


2008, prs de la moiti des 47 tats membres du Conseil de lEurope se
sont engags dans une rduction du nombre des implantations
judiciaires.
La prparation et la conduite de cette rforme administrative la
plus importante quait connue le ministre de la justice depuis 50 ans
tout autant que son tempo ont suscit, dans linstant, dbats et critiques.
Avec le recul de trois annes pour les tribunaux de grande instance,
quatre pour les tribunaux dinstance, et alors que la nouvelle carte na
t remise en cause ni par les juridictions administratives14 ni par les
pouvoirs publics, un premier bilan peut tre dress de la mthode
retenue, des moyens mobiliss, et plus encore de la porte des
changements oprs sur lamlioration du fonctionnement du service
public de la justice.
Lexemple de la carte judiciaire tmoigne que la rforme dun
grand service public est possible (I), quelle peut avoir un cot initial
matris (estim en lespce 413 M) et que, nonobstant les critiques
quelle a pu susciter dans un premier temps, et ses invitables
imperfections, elle est porteuse deffets positifs (II).
Ces acquis, tant pour lefficacit des juridictions que pour laccs
la justice, justifient pleinement que soit poursuivie luvre engage
pour adapter le rseau des tribunaux de commerce et des cours dappel
au schma de lorganisation territoriale aujourdhui en devenir (III).

13

Rapport de la Commission europenne pour lefficacit de la justice (CEPEJ ;


dition 2014 : donnes 2012), Efficacit et qualit de la justice, octobre 2014.
14
Une centaine de requtes ont t dposes contre le dcret du 30 octobre 2008
modifiant le sige et le ressort des tribunaux d'instance, des greffes dtachs, des
juridictions de proximit et des tribunaux de grande instance.
Le Conseil dtat a tudi lensemble de ces requtes lors dune audience du
3 fvrier 2010. Il a rejet les moyens relatifs la procdure, en considrant
notamment que le pouvoir rglementaire tait bien comptent pour procder la
rforme et que les diverses consultations avaient t rgulirement conduites. Il a en
revanche annul la suppression du TGI de Moulins, en se fondant sur lloignement
davec le TGI de rattachement (Cusset), sur la proximit dun tablissement
pnitentiaire et sur la localisation Moulins, chef-lieu de dpartement, des services de
ltat et du conseil gnral, dont le concours est ncessaire au bon fonctionnement du
service public de la justice. Il a galement annul la suppression des tribunaux pour
enfants de Bourgoin-Jallieu et de Guingamp, en raison dun vice de procdure tenant
la composition du comit technique paritaire.

Cour des comptes


Rapport public annuel 2015 fvrier 2015
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes

LA RFORME DE LA CARTE JUDICIAIRE : UNE RORGANISATION


POURSUIVRE

37

I - Une rforme attendue et mene bien


Longtemps diffre en raison de sa sensibilit15, cette rforme
attendue a t engage en 2007 et conduite un rythme soutenu.

A - Une rforme dune ampleur sans prcdent


Fixe pour lessentiel en 195816, la carte judiciaire est devenue
progressivement inadapte aux profondes volutions conomiques et
dmographiques qui ont marqu la France au cours de la seconde moiti
du XXe sicle. Aussi tait-il devenu impratif de la redessiner et de
trouver un nouvel quilibre, non seulement pour tenir compte des donnes
de lamnagement du territoire, mais aussi, et surtout, pour assurer un
meilleur fonctionnement du service public de la justice. Il sagissait, en
lespce, de veiller dune part ce que le juge soit plus proche du
justiciable et dautre part ce que les juridictions disposent dune taille
critique suffisante pour permettre plus de collgialit et de spcialisation.
Dcide en 2007, la rforme a abouti, au terme dun processus
men de manire aussi pressante que dtermine, la suppression de
341 juridictions (dont 178 tribunaux dinstance), soit plus dun quart des
juridictions judiciaires.
En septembre 2014, les TGI de Tulle, Saumur et Saint-Gaudens
taient toutefois rouverts ainsi que des chambres dtaches Guingamp,
Dle, Marmande et Millau. Mais pour le reste, la rforme na pas t
remise en cause17.

15

Entre 1980 et 2007, dix rapports parlementaires ou de commissions dexperts ont


recommand une rvision de la carte judiciaire.
16
Les 2 902 justices de paix cantonales et les 351 tribunaux de premire instance
avaient alors t remplacs par 455 tribunaux dinstance et 172 tribunaux de grande
instance.
17
Ces rouvertures font suite aux dcisions prises par le Gouvernement la suite des
travaux de la Mission sur lvaluation de la carte judiciaire conduite par Serge
Dal et charge dexaminer la situation de huit TGI supprims.

Cour des comptes


Rapport public annuel 2015 fvrier 2015
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes

38

COUR DES COMPTES

Tableau n 1 : bilan des suppressions et cration de juridictions


Juridictions et services

Cours d'appel
Tribunaux de grande et premire instance
Tribunaux dinstance
Greffes dtachs
Bureaux du livre foncier
Juridictions de proximit
Conseils de prudhommes
Juridictions commerciales
Total (hors juridictions de proximit,
greffes dtachs et bureaux du livre
foncier)

Nombre
avant
rforme

Suppressions

Crations

Nombre
aprs
rforme

35
186
473
86
46
474
271
225

0
23
178
85
35
178
62
78

0
0
7
0
0
7
1
6

35
163
302
1
11
303
210
153

1190

341

14

863

Source : Ministre de la justice

1 - Une refonte fonde avant tout sur des critres dactivit


Pour redessiner la carte judiciaire, lanalyse prparatoire de la
mission carte judiciaire , place auprs du secrtaire gnral du
ministre de la justice, sest fonde, titre principal, sur des critres
dactivit.
Pour les tribunaux de grande instance (TGI), le seuil dactivit a
t fix 1 550 affaires civiles (hors rfrs) et/ou 2 500 affaires pnales
poursuivables. Lvolution dmographique ainsi que les avis exprims
par les chefs de cour ont galement t pris en compte. De plus, quel que
soit le niveau dactivit, les TGI ont t maintenus quand il ny en avait
pas dautre dans le dpartement, ou quun tablissement pnitentiaire de
plus de 400 places figurait dans leur ressort.
Pour les tribunaux dinstance (TI) et les juridictions de proximit,
le seuil dactivit minimal a t fix 615 affaires civiles nouvelles par
an et par magistrat. Mais tous les TI situs au sige dun TGI, ou dans les
villes o le TGI tait supprim, ou situs plus dune heure du TI de
rattachement, ont t maintenus.
Enfin, les conseils de prudhommes (CPH) dont lactivit tait
infrieure 300 affaires nouvelles par an navaient pas vocation tre

Cour des comptes


Rapport public annuel 2015 fvrier 2015
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes

LA RFORME DE LA CARTE JUDICIAIRE : UNE RORGANISATION


POURSUIVRE

39

maintenus. Ce seuil a t fix 400 procdures contentieuses pour les


tribunaux de commerce.
Les cartes n 1 et 2 illustrent les implantations des tribunaux de
grande instance, des tribunaux dinstance et des juridictions de proximit
avant et aprs la rforme.

2 - Une mthode volontariste mais conteste


Les dlais accords la mission charge de la rforme de la carte
judiciaire ont t des plus courts : mise en place en juin 200718, ses
propositions devaient tre remises au plus tard le 15 octobre 2007,
concertation comprise, pour une mise en uvre ds janvier 2008.
La publication dans la presse de documents de travail donnant la
liste des juridictions dont la suppression tait envisage, avant mme que
les chefs de cour et les membres du comit consultatif naient rendu leurs
propres conclusions, a pu laisser penser que la consultation navait quun
caractre formel, mme si, in fine, la Chancellerie est revenue sur la
suppression de 3 TGI, 65 TI, 11 CPH et de quelques greffes dtachs.
Par ailleurs, passe son installation par la garde des Sceaux le
27 juin 2007, le comit consultatif, compos des reprsentants du monde
judiciaire, na plus jamais t runi. La ministre a prfr organiser une
tourne des cours dappel pour prsenter et rendre publique la nouvelle
organisation. Cette mthode na pas manqu de susciter des critiques :
contestations de la part des barreaux, dmission de plusieurs membres du
comit consultatif, protestation du prsident de lassociation des petites
villes de France.
Enfin, la rforme relevant du pouvoir rglementaire, elle na pas
t examine par le Parlement. Ce dernier sest toutefois prononc sur son
financement loccasion de la discussion du projet de loi de finances
pour 2008. La rforme a galement t prsente, la fin de lanne
2007, la dlgation lamnagement et au dveloppement durable du
territoire de lAssemble nationale.

18

Lettre de mission adresse le 6 juin 2007 au secrtaire gnral du ministre.

Cour des comptes


Rapport public annuel 2015 fvrier 2015
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes

40

COUR DES COMPTES

Carte n 1 : implantation des tribunaux de grande instance,


tribunaux dinstance et juridictions de proximit avant rforme

Source : Ministre de la justice Direction des services judiciaires

Cour des comptes


Rapport public annuel 2015 fvrier 2015
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes

LA RFORME DE LA CARTE JUDICIAIRE : UNE RORGANISATION


POURSUIVRE

Carte n 2 : implantation des tribunaux de grande instance,


tribunaux dinstance et juridictions de proximit aprs rforme

Source : Ministre de la justice Direction des services judiciaires

Cour des comptes


Rapport public annuel 2015 fvrier 2015
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes

41

42

COUR DES COMPTES

En revanche, la rforme de la carte des tribunaux de commerce et


des conseils de prudhommes sest droule de faon nettement plus
consensuelle. Reprenant, pour une large part, les propositions de la
confrence gnrale des juges consulaires et du conseil national des
greffiers des tribunaux de commerce, la nouvelle carte des tribunaux de
commerce a t bien accepte. De la mme faon, celle des CPH a donn
satisfaction aux syndicats sur deux points essentiels : le maintien du
nombre total de conseillers et lassurance que la prsidence des conseils
nchoirait pas des juges professionnels.

B - Un accompagnement social significatif et


quitablement rparti
Le plan daccompagnement social de la rforme sest conform
aux dispositions de droit commun19, moins gnreuses pour les agents que
le souhait initial de la Chancellerie.
Mais si le personnel du ministre de la justice na pas t
privilgi, il na pas t pour autant dfavoris. Ainsi, le versement de la
prime de restructuration na pas t subordonn un changement effectif
de rsidence familiale ; il na pas non plus t modul en fonction des
distances, comme cela a pu tre le cas dans dautres ministres.
Au total, 1 196 magistrats et fonctionnaires ont bnfici de la
prime de restructuration, pour un montant total de 14,8 M.
Par ailleurs, ces primes de restructuration ont t compltes par
des mesures davancement et de promotion au choix des greffiers en chef
et greffiers concerns. Le personnel titulaire dune bonification indiciaire
sest galement vu accorder le maintien, sous forme de prime, du montant
de lindemnit perue avant la rforme, pour une dure de deux ans.
Le bon aboutissement de la rforme de la carte judiciaire a ainsi t
rendu possible grce un plan daccompagnement significatif et
quitablement rparti.

19

Arrt du 17 avril 2008 fixant le montant maximal de la prime de restructuration


15 000 , cumulable avec une prime de mobilit du conjoint.

Cour des comptes


Rapport public annuel 2015 fvrier 2015
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes

LA RFORME DE LA CARTE JUDICIAIRE : UNE RORGANISATION


POURSUIVRE

43

II - Une charge budgtaire matrise


Le cot de la mise en uvre de la rforme de la carte judiciaire est
demeur dans les limites qui lui avaient t fixes, pour un rsultat
globalement conforme aux objectifs. Bien que la rforme ne poursuivt
pas ce but, elle a par ailleurs permis des conomies de fonctionnement.

A - Le respect de lenveloppe budgtaire initiale


Pour mener bien la rforme, le Premier ministre a notifi la
garde des Sceaux, en juillet 2008, une enveloppe globale de 410 M
dautorisations dengagement (dont 375 M sur le volet immobilier) pour
la priode 2008-2011. Sy ajoutaient les 47 M dj engags en 2008, soit
une enveloppe totale de 457 M. quelques ajustements prs, ce montant
a t repris dans le projet de loi de finances pour 2009.
Selon la Chancellerie, le cot global de la rforme, sur la priode
2008-2017, serait de 376 M, soit un peu moins que les estimations
initiales.
Le principal poste de dpenses concerne le volet immobilier
(329 M), qui tient compte la fois des projets dacquisitions, de
constructions et de restructurations, mais galement des prises bail.
Sy ajoutent les dpenses de fonctionnement lies la
rorganisation (menus travaux damnagement, dmnagements,
locations provisoires, nettoyage des locaux librs) pour 27 M, ainsi que
les dpenses daccompagnement social de la rforme destination du
personnel (15 M) et des avocats (5 M20) des ressorts ou juridictions
restructurs.
Ce chiffrage de 376 M ne tient nanmoins pas compte de
dpenses finances sur dautres crdits, qui doivent tre rintgrs dans le
cot global : dpenses finances sur le plan de relance de lconomie
(19 M), cots de location dpassant le terme de la rforme (13,5 M),
implantations de maisons de la justice et du droit (1 M),
investissements antrieurs dans des juridictions supprimes (3,5 M),
recration en 2014 de sites supprims en 2009 (cot indtermin).
20

Les avocats installs dans les ressorts supprims ont bnfici daides ladaptation
de leur activit professionnelle.

Cour des comptes


Rapport public annuel 2015 fvrier 2015
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes

44

COUR DES COMPTES

Au total, le cot budgtaire de la rforme slve, selon les


estimations de la Cour, 413 M, montant proche des estimations
initiales et conforme lenveloppe notifie par le Premier ministre en
2008.
Toutefois, alors que le financement du volet immobilier de la carte
judiciaire devait reposer pour moiti sur lapport du compte daffectation
spciale gestion du patrimoine immobilier de ltat, le calendrier de
ralisation et le rendement des cessions de btiments ont conduit, ds
2009, privilgier un financement intgral sur les ressources budgtaires
du ministre. Or, sur la priode 2005-2013, la tendance des dpenses
dinvestissement du ministre est demeure inchange, ce qui signifie que
la mise en uvre de la rforme, ralise enveloppe constante, na pas
entran de gonflement de ce poste.

B - La rationalisation du parc immobilier


1 - Une remise niveau conduite avec diligence
La rforme engage sest traduite par la suppression de
437 implantations judiciaires (y compris greffes dtachs et bureaux du
livre foncier) et la cration de 14 juridictions21. Il en est rsult 119
oprations immobilires provisoires et 333 oprations dfinitives.
Face lampleur de ces oprations immobilires, la Chancellerie a
t ractive, non seulement dans ses arbitrages, mais aussi dans le
versement des crdits ncessaires lengagement des travaux. Alors que
les contours de la nouvelle carte ont t annoncs en juin 2007 et que les
dcisions ont t arbitres avant la fin de cette mme anne, dans 65 %
des cas, les travaux ont pu dbuter dans le courant de lanne 2008.
Par ailleurs, la rforme sest traduite par des amliorations, plus
rapides qu laccoutume, de la qualit du parc immobilier, quil sagisse
de la fonctionnalit des locaux, de leur accessibilit, notamment pour les
personnes mobilit rduite, ou de leur scurit.

21

Sept tribunaux dinstance, un conseil de prudhommes et six tribunaux de


commerce par rapport aux premires valuations.

Cour des comptes


Rapport public annuel 2015 fvrier 2015
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes

LA RFORME DE LA CARTE JUDICIAIRE : UNE RORGANISATION


POURSUIVRE

45

2 - Une utilisation plus conome des surfaces


La diminution de 3 % des surfaces des btiments judiciaires a
permis de rduire les dpenses dentretien courant de 7 % : de 63,43 M
en 2008, elles ont t ramenes 58,95 M en 2012.
Au sein des dpenses de fonctionnement courant, la part des
dpenses de structure (loyers, fluides) est passe de 50 % en 2008 47 %
en 2009, dmontrant ainsi limpact positif en gestion des rationalisations
immobilires.
Bien quingales, les conomies ralises localement tendent
confirmer les donnes agrges au plan national, comme le montrent les
exemples suivants :
- la cour dappel de Rennes value 333 000 par an les conomies
de fonctionnement permises par la rforme en comparant les cots de
fonctionnement avant et aprs rforme, soit une baisse de 9 % ;
- dans le ressort de la cour dappel de Nancy, la diffrence constate
entre les cots de fonctionnement actuels et les cots antrieurs la
rforme slve 629 000 par an, soit plus de 50 % dconomie ;
- quant la cour dappel de Rouen, bien que plus limite en valeur, la
diminution slve 134 000 par an, soit 17 % dconomie.
Dans ces mmes ressorts, les surcots lis labandon de
btiments occups titre gratuit sont plus que compenss par les
conomies ralises par ailleurs.
Au plan national, les conomies de fonctionnement lies la
rforme slvent en rythme annuel 9,1 M22, toutes choses gales par
ailleurs.
Toutefois, les cots de location lis la rforme continuent de
progresser, la faveur notamment de lactualisation priodique des
montants de loyers23. Cette volution oblige envisager avec prudence les
consquences long terme de la rforme sur ce chapitre.
Enfin, il ne peut tre omis dans le bilan conomique de la rforme
que 241 sites, dune superficie totale de plus de 87 000 mtres carrs, ont

22

92 % de ce montant au titre des dpenses de fonctionnement courant ; 8 % au titre


des locations immobilires. 55 % des conomies rsultent de la restructuration des
TI ; 38 % de la restructuration des TGI.
23
130 000 en 2008, 1,54 M en 2009, 3,19 M en 2010 et 3,4 M partir de 2011.

Cour des comptes


Rapport public annuel 2015 fvrier 2015
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes

46

COUR DES COMPTES

t rtrocds aux collectivits locales. Celles-ci devront donc en assurer


la reconversion et lentretien sur leurs propres budgets.

3 - Des effets collatraux dune ampleur limite


Malgr la cohrence densemble du dispositif immobilier, les
suppressions de juridictions ont parfois concern des sites qui avaient fait
lobjet de travaux de rhabilitation rcents (par exemple, la rhabilitation
des tribunaux dinstance dHyres-les-Palmiers, pour un cot de
750 000 , ou de Clichy, pour 970 000 ).
De mme, parmi les oprations initialement prvues dans le cadre
de la rforme, plusieurs ont t abandonnes, occasionnant pour certaines
des dpenses irrcuprables : restructuration du palais de justice de SaintBrieuc (dpenses totales : 369 000 ), projet de cit judiciaire de
La Rochelle (dpenses totales : 211 000 ), fusion des TGI de BourgoinJallieu et Vienne dans un nouveau tribunal Villefontaine.
Les rorganisations ont aussi conduit, dans une trentaine de villes,
la dispersion de sites judiciaires autrefois rassembls dans un seul palais
de justice. Par exemple, le tribunal de commerce, le conseil de
prudhommes et le tribunal dinstance dAmiens ont quitt le TGI. Le TC
de Beauvais a quitt les locaux du tribunal dinstance. Le TI et le TC
dpinal ont quitt le TGI, de conception pourtant rcente. Angoulme,
le greffe est spar de la juridiction. En tout, prs de 40 services ou
juridictions ont t ainsi dlocaliss.

C - Une rpartition plus quilibre des ressources


humaines
Si la rforme de la carte judiciaire navait pas pour objectif premier
de rduire leffectif des services judiciaires, des conomies ont
nanmoins t ralises en gestion, travers des suppressions de postes
devenus vacants et des redploiements de postes.
Dans les TGI, la rforme sest traduite, au plan national, par une
rpartition plus homogne des magistrats, permise par les mutualisations
opres dans les juridictions restructures (45 postes). Leffort a port en
majorit sur les magistrats du parquet, pourtant moins nombreux au
dpart. Ainsi, leffectif des magistrats dans les TGI concerns par la
rforme a t rduit, ce qui na pas t le cas dans les autres TGI.

Cour des comptes


Rapport public annuel 2015 fvrier 2015
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes

LA RFORME DE LA CARTE JUDICIAIRE : UNE RORGANISATION


POURSUIVRE

47

De mme, dans les tribunaux dinstance et malgr les


178 fermetures de juridictions, leffectif rel de magistrats est rest stable
(830 magistrats). Cette situation a permis dune part, de rpondre
lobjectif de rduction de lisolement de certains magistrats de petits
tribunaux et dautre part, de rapprocher leffectif rel de leffectif
thorique.
Par ailleurs, la rforme a abouti, dans lensemble des juridictions,
grce des redploiements, une rpartition plus uniforme de leffectif
des greffiers en chef et fonctionnaires de catgorie A, dont la baisse tait
par ailleurs prvue au schma demploi 2008-201224. Quand bien mme
la rduction des effectifs ntait pas un objectif de la rforme, celle-ci la
rendue possible pour les fonctions dencadrement occupes par ces
fonctionnaires dans les tribunaux dinstance et de grande instance
restructurs. Ces volutions saccompagnent par ailleurs dune rduction
sensible de leffectif des personnels de catgorie C dans tous les
tribunaux.
Toutefois, il nest pas possible de dterminer avec exactitude,
parmi les suppressions demplois, celles qui sont directement imputables
la rforme et qui constituent, ce titre, une vritable conomie en
gestion. Sous cette rserve, la tendance la diminution de leffectif et de
la masse salariale dans les juridictions concernes par la rforme slve,
toutes catgories de personnel confondues, un montant suprieur
16 M par an (au regard dune masse salariale de 2 Md en 2013). Cette
somme doit se comprendre comme un maximum, dont une part, non
value, nest pas imputable la rforme.

III - Lamlioration progressive du


fonctionnement des juridictions
A - Lingale volution des performances
La qualit de la justice ne saurait tre ramene la seule rapidit
de jugement, ni la seule capacit dune juridiction rpondre
24

Alors que le taux dencadrement slevait 6,18 % dans les TGI restructurs et
5,50 % dans les autres avant la rforme, il stablit dsormais 6 % dans les deux
catgories de TGI.

Cour des comptes


Rapport public annuel 2015 fvrier 2015
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes

48

COUR DES COMPTES

lensemble des demandes des justiciables. Pour autant, ces lments en


constituent des indices objectifs et mesurables. Sans sous-estimer les
limites de ces indicateurs, la porte de la rforme de la carte judiciaire
peut tre apprcie la lumire des tendances de lactivit des juridictions
de 2008 2012.

1 - Une meilleure productivit des tribunaux de grande instance


Si lon constate dans toutes les juridictions un lger accroissement
du dlai de jugement, les juridictions concernes par la rforme
demeurent, de ce point de vue, plus performantes que les autres. De plus,
en 2008 et 2009, seules trois juridictions de rattachement avaient un dlai
de traitement infrieur celui des juridictions devant leur tre rattaches.
En 2010 et 2011, les proportions sont quivalentes. En 2012, les
juridictions de rattachement plus performantes que ne ltaient en 2009
les juridictions rattaches sont nettement majoritaires (60 %).
De mme, le taux de couverture des affaires nouvelles dans les
juridictions concernes par la rforme est dsormais suprieur celui
constat dans les autres. En 2012, les taux de couverture observs dans
les juridictions de rattachement sont meilleurs que ceux observs en 2010
dans les juridictions supprimes dans les trois quarts des cas.
Ainsi, la rforme de la carte judiciaire a eu des effets positifs sur la
productivit des tribunaux de grande instance, qui profitent, dans la
majorit des cas, lensemble du ressort restructur.

2 - Des dlais qui continuent se dgrader dans les tribunaux


dinstance
Les dlais de traitement des tribunaux dinstance, toutes
juridictions confondues, ont progressivement et rgulirement augment
depuis 2008. Cette hausse est plus sensible pour les juridictions
concernes par la rforme : partir de 2011, elles ont vu leurs dlais
sallonger, alors quune baisse avait pu tre observe en 2010, anne de la
fusion.
De mme, la part des juridictions absorbantes prsentant des dlais
de traitement meilleurs que ceux des juridictions rattaches avant la
rforme est passe de 50 % 40 % entre 2010 et 2012.

Cour des comptes


Rapport public annuel 2015 fvrier 2015
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes

LA RFORME DE LA CARTE JUDICIAIRE : UNE RORGANISATION


POURSUIVRE

49

Ainsi, dans les tribunaux dinstance, la rforme de la carte


judiciaire na pas permis de contrecarrer la tendance gnrale la
dtrioration des dlais de traitement constate sur lensemble du
territoire. Cette dgradation, qui nest pas propre aux tribunaux concerns
par la rforme, traduit pour partie les difficults dabsorption dune ou
plusieurs juridictions dont lactivit cumule reprsentait une charge de
travail quivalant lactivit initiale de la juridiction de rattachement.
Elle traduit aussi le surcrot dactivit que la crise conomique, la rforme
du contentieux du surendettement et, surtout, la rforme des tutelles sur
les majeurs ont impos ces juridictions. Telle est notamment la situation
qui a pu tre observe Rennes, Quimper, Nancy, pinal, Rouen et
vreux.

3 - Laugmentation des dlais dans les juridictions prudhomales


Le dlai de traitement des affaires des conseils de prudhommes
concerns par la rforme de la carte judiciaire (14,9 mois) tait en 2012
meilleur que celui des autres CPH (15,5 mois). Ce dlai sest toutefois
dgrad plus rapidement quailleurs dans les CPH fusionns. Il tend donc
rejoindre la moyenne nationale.
Laugmentation des dlais de traitement dans les CPH est
proccupante : le nombre daffaires nouvelles na cess de diminuer
depuis la mise en uvre de la rforme, alors que le nombre de conseillers
est rest globalement le mme.

B - Des juridictions plus collgiales


Le premier des objectifs de la rforme, tels que prsents par la
garde des Sceaux en juin 2007, tait de renforcer la collgialit et
lencadrement des jeunes magistrats. La rforme visait aussi une
spcialisation accrue des juges.
Au plan national, les actions de mutualisation proprement parler
ont t trs peu nombreuses.
La rforme a, nanmoins, fortement rduit le nombre de magistrats
affects seuls dans une juridiction et chargs de lensemble des
contentieux. dfaut de garantir une meilleure spcialisation, cette
volution a mis fin lisolement professionnel que la rforme avait pour
ambition de rduire. En 2008, il existait 273 tribunaux dinstance dans

Cour des comptes


Rapport public annuel 2015 fvrier 2015
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes

50

COUR DES COMPTES

lesquels ntait affect quun seul ou aucun juge. En 2012, il ne reste que
78 juridictions de ce type.

C - Un service public de la justice mieux adapt aux


volutions dmographiques
La russite de la rforme doit tre examine la lumire de leffet
quelle a produit sur laccs des citoyens la justice et, corrlativement,
de la propension des justiciables faire valoir leurs droits.
Pour examiner cette question, la Cour sest appuye sur trois
lments : lobservation de la carte elle-mme et des distances
parcourir ; lexamen de lvolution du nombre daffaires traites par type
de juridiction ; enfin, lvolution des dpenses consacres laide
juridictionnelle, qui sadresse aux citoyens les plus modestes.

1 - Un maillage territorial cohrent avec les donnes


dmographiques
La nouvelle carte judiciaire (voir carte n 2) laisse persister des
zones au sein desquelles la prsence judiciaire est rare : tel est le cas par
exemple de lintrieur de la Bretagne, de lest du Limousin, dune partie
de lAuvergne et du sud de la Gironde. Certaines de ces zones ont perdu
leur tribunal avec la rforme, mais dautres nen avaient dj pas, ou plus,
avant la rforme, sans que le besoin nait t ressenti de modifier cette
situation.
Pour autant, si la rforme de la carte judiciaire a laiss des zones
moins bien dotes, elles correspondent, en rgle gnrale, des rgions
de faible densit dmographique, dans lesquelles la demande de justice ne
peut suffire alimenter lactivit dune juridiction isole. Il ntait donc
pas illgitime, la fois pour des raisons de gestion mais galement de
bonne administration de la justice, de chercher organiser de manire
plus rationnelle la bonne rponse judiciaire. Sur la base des choix faits en
2007, qui ont privilgi la rationalisation des implantations judiciaires, les
arbitrages territoriaux rendus lpoque saccordaient assez bien avec les
donnes dmographiques.
Au demeurant, la rouverture des TGI de Tulle, Saumur, SaintGaudens et de quelques chambres dtaches, dcide aprs la rforme,
rpond en partie aux critiques formules sur ce point.

Cour des comptes


Rapport public annuel 2015 fvrier 2015
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes

LA RFORME DE LA CARTE JUDICIAIRE : UNE RORGANISATION


POURSUIVRE

51

2 - Lvolution du nombre des affaires ne traduit pas deffet


dviction
a) Les tribunaux de grande instance
Lactivit des TGI de rattachement a fortement chut, partir de
2010, par rapport lactivit cumule des juridictions regroupes en
2009. Cette chute sest poursuivie en 2011 et 2012. Mais cette volution
doit tre analyse avec prudence.
Dune part, lvolution du nombre des affaires nouvelles dans les
TGI (hors dossiers de surendettement, transfrs aux TI en 2011, et
dossiers de tutelle sur les mineurs, transfrs aux TGI en 2009) suit une
tendance identique dans les juridictions concernes par la rforme de la
carte judiciaire et celles qui ne le sont pas. Dautre part, la baisse
dactivit avait dj commenc, dans les juridictions supprimes, avant la
mise en place de la rforme. Elle atteint 6,5 % entre 2007 et 2010, alors
quailleurs lactivit augmente.
Ainsi, pour les TGI, il nest pas dmontr que la rforme ait
pnalis de faon significative les justiciables dans les rgions o des
juridictions ont t supprimes. Tout au plus peut-on noter que dans trois
ressorts seulement (Agen, Saint-Brieuc et Clermont-Ferrand), la baisse
est plus leve que la moyenne.
Hormis ces trois cas, les baisses dactivit constates sont
conformes celles observes sur le plan national et dans la continuit de
celles observes avant 2011. Il existe aussi des cas dans lesquels lactivit
juridictionnelle a cr aprs la fusion (La Rochelle, vreux, Coutances).

b) Les tribunaux dinstance


Lvolution de lactivit des tribunaux dinstance concerns par la
rforme est semblable celle constate pour les tribunaux dinstance qui
nont pas t touchs par la rforme. Ces derniers connaissent mme,
partir de 2011, une baisse dactivit plus marque que les juridictions
concernes, au point que, en 2012, lactivit cumule des secondes
dpasse celle des premires alors quun cart inverse de plus de 20 000
affaires tait relev entre les deux catgories en 2008.

Cour des comptes


Rapport public annuel 2015 fvrier 2015
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes

52

COUR DES COMPTES

Par ailleurs, malgr la baisse amorce depuis 2011, le niveau


atteint en 2012 reste suprieur celui de 2009 pour les juridictions
affectes par la rforme, ce qui nest pas le cas pour les autres.
Enfin, il nexiste pas de corrlation entre lvolution de lactivit et
laccroissement de la dure de dplacement entre lancien et le nouveau
sige de la juridiction.
Ainsi, pour les tribunaux dinstance, lexamen de lvolution de
lactivit compare entre les juridictions concernes et non concernes
par la rforme ne permet pas non plus de conclure une viction du
contentieux lie la rforme de la carte judiciaire.

3 - Une hausse des dpenses au profit des justiciables modestes


Laide juridictionnelle vise assurer laccs la justice des
personnes conomiquement modestes. Elle obit des paramtres
complexes et parfois contradictoires autant qu la spcificit des
contextes locaux. Elle doit ce titre tre considre avec prcaution.
Nanmoins, elle constitue un indice de limpact de la rforme de la carte
judiciaire, sinon sur laccs au juge, du moins sur le recours la justice.
Or, sur le plan national, entre 2007 et 2012, les dpenses daide
juridictionnelle ont trs fortement progress. Les admissions laide
juridictionnelle ont, elles aussi, continu de progresser sur la mme
priode. La tendance observe sur les seules juridictions supprimes,
quoique moins marque, est voisine.
Dune manire gnrale, lexamen de lvolution des dpenses
daide juridictionnelle ne conduit donc pas affirmer que la rforme de la
carte judiciaire ait entran une diminution des recours introduits par les
justiciables conomiquement modestes.

4 - De nouvelles modalits daccs la justice amliorer


a) Les maisons de la justice et du droit de nouvelle gnration
Les maisons de la justice et du droit (MJD), qui ne sont pas des
juridictions, assurent une prsence judiciaire de proximit . Elles
peuvent galement contribuer au dveloppement du traitement non
juridictionnel des affaires.

Cour des comptes


Rapport public annuel 2015 fvrier 2015
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes

LA RFORME DE LA CARTE JUDICIAIRE : UNE RORGANISATION


POURSUIVRE

53

Il y avait en 2008 122 MJD implantes principalement dans les


zones urbaines sensibles et les quartiers loigns des juridictions. La
rforme de la carte judiciaire a institu des MJD dites de nouvelle
gnration (MJD-NG), ne comptant pour la plupart aucun greffier ou
fonctionnaire du ministre de la justice et fonctionnant uniquement avec
des agents mis disposition par les collectivits territoriales.
Lactivit y est trois fois plus faible que dans la moyenne des MJD
traditionnelles.
De plus, lactivit des MJD est surtout oriente vers laccs au
droit (61 % des dossiers) et assez peu vers lactivit judiciaire proprement
dite (34 %). Aussi les MJD-NG ne remplissent qu la marge un rle de
prsence judiciaire de proximit, qui serait diffrent de celui quapporte
un simple centre daccs au droit.
De mme, lactivit judiciaire est essentiellement pnale25 alors
que les tribunaux dinstance, dont elles compensent la suppression,
traitent les affaires civiles.
Enfin, les bornes visio-justice , implantes au sein des MJD-NG
et permettant de contacter le greffe du tribunal de grande instance, sont en
fait peu utilises. Elles nont pas non plus apport la preuve de leur utilit.
En consquence, le bilan de la compensation apporte la
fermeture des juridictions par les MJD de nouvelle gnration apparat
dcevant. La rponse imparfaite de ces MJD aux objectifs fixs en 2007
appelle une rflexion sur les conditions matrielles de poursuite du
dploiement de ce dispositif, dont le ministre a dores et dj prvu
lextension tant du nombre que des missions.

b) Les guichets uniques de greffe


Lide dun guichet unique de greffe, permettant daccomplir des
formalits administratives en dehors du tribunal de jugement de laffaire,
remonte 1997. Sa mise en application se limite, au sein dun mme
tribunal, rendre possible une srie de dmarches auprs dun seul
guichet.
Deux rapports26 ont rcemment prconis une relance de ce
dispositif. La formule du guichet unique ne peut cependant fonctionner
25

Rendue possible par la prsence dun dlgu du procureur.

Cour des comptes


Rapport public annuel 2015 fvrier 2015
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes

54

COUR DES COMPTES

que si des greffiers polyvalents sont forms pour animer lensemble des
points de justice rpartis sur le territoire, alors quils sont aujourdhui
spcialiss par type de juridiction et que les postes localiss ne sont pas
tous honors. Elle implique par ailleurs le dploiement dun infocentre
des procdures civiles la place des serveurs de chaque tribunal. Le
projet nen est actuellement quau stade de ltude de sa conception et
lexprimentation de laccueil unique de la justice dans cinq TGI
lautomne 2014 ne reposait, dans un premier temps, que sur des
mutualisations limites.

D - Une rforme poursuivre


La rforme sest limite en 2007 aux juridictions de premire
instance et na pas concern lorganisation du contentieux. Cette option
permettait daller vite, car elle pouvait tre conduite par la voie
rglementaire. Mais la rforme demeure inacheve et luvre reste
poursuivre.
Sagissant tout dabord des tribunaux de commerce, plus de la
moiti des juridictions commerciales natteignent pas les 400 procdures
contentieuses par an. Certains tribunaux ont une activit rduite, alors
quils sont implants prs dun tribunal plus important. cet gard, de
nouveaux regroupements de tribunaux de commerce, qui permettraient de
garantir une spcialisation adquate pour les affaires les plus complexes,
apparaissent souhaitables du point de vue de lordre public conomique et
de lefficacit de la justice commerciale. Aussi la Cour ritre la
recommandation quelle a formule dans un rfr du 13 mai 2013
dapprofondir la rforme de la carte des tribunaux de commerce.
En outre, en ce qui concerne les juridictions dappel, la France
compte 36 cours dappel27, une chambre dtache de cour dappel et un
tribunal suprieur dappel. Leurs ressorts sont trs variables et ne
concident ni avec les territoires des 22 rgions actuelles, ni avec ceux des
9 interrgions des services dconcentrs du ministre de la justice, ceux
26

Pour une rforme pragmatique de la justice de premire instance, rapport


dinformation du Snat n 54, par Mme Virginie Kls et M. Yves Dtraigne,
9 octobre 2013 et Les juridictions du XXIe sicle, une institution qui, en amliorant
qualit et proximit, sadapte lattente des citoyens et aux mtiers de la justice ;
Rapport la garde des Sceaux du groupe de travail prsid par Didier Marshall,
premier prsident de la cour dappel de Montpellier.
27
Une cour dappel a t cre Cayenne aprs la rforme.

Cour des comptes


Rapport public annuel 2015 fvrier 2015
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes

LA RFORME DE LA CARTE JUDICIAIRE : UNE RORGANISATION


POURSUIVRE

55

de ladministration pnitentiaire et ceux de la protection juridique de la


jeunesse. De mme, dans les services judiciaires, les responsabilits
budgtaires sont dsormais concentres au sein de dix budgets
oprationnels de programme (BOP) couvrant chacun le ressort de
plusieurs cours dappel.
Une telle carte conduit des chevauchements de comptences
territoriales.
Le bien-fond de cette organisation est en dbat depuis longtemps.
La ncessit de rduire le nombre des cours dappel est reconnue. Dans
son rapport public thmatique de juillet 2013 relatif lorganisation
territoriale de ltat, la Cour relevait que ces dcoupages ne sont plus
adapts la mise en uvre de nombreuses politiques publiques, o
laction pnale joue un rle de plus en plus essentiel. Elle recommandait
de fixer pour objectif que les ressorts de cour dappel concident avec le
primtre dune rgion.
Cette recommandation na rien perdu de son actualit. Elle mrite
dsormais dtre tudie et engage dans la perspective du nouveau
schma de lorganisation territoriale28 qui ramne de 22 13 le nombre
de rgions mtropolitaines, et qui en renforce plus que jamais la
pertinence.
La carte des cours dappels doit, cet gard, rpondre un double
objectif de coordination.
Il est dune part ncessaire de mieux organiser la participation des
services judiciaires aux politiques publiques auxquelles ils contribuent, et
qui sont pilotes au niveau rgional. Faute dune telle volution, lunit
daction de la justice serait fragilise par lintervention de plusieurs cours
dappel (ayant un ressort pouvant le cas chant relever encore de deux
rgions administratives diffrentes) une mme instance rgionale.
Il est dautre part souhaitable que le ministre lui-mme adopte une
organisation administrative cohrente entre les services judiciaires et les
autres directions rseau, ce qui nest actuellement pas le cas.
Des amnagements aux principes peuvent cependant tre envisags
sils sont conformes lobjectif dun fonctionnement plus harmonieux
des services judiciaires : le ressort dune cour dappel le-de-France

28

Organisation territoriale rsultant de la loi du 16 janvier 2015 relative la dfinition


des rgions, aux lections rgionales et dpartementales et modifiant le code lectoral.

Cour des comptes


Rapport public annuel 2015 fvrier 2015
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes

56

COUR DES COMPTES

pourrait ainsi tre scind, limage de loption en vigueur sur le plan


budgtaire.
De mme, la fusion des responsabilits peut ne pas se traduire par
labandon de lensemble des sites judiciaires actuellement occups par les
cours dappel si, par exemple, la localisation dantennes savre utile.
En tout tat de cause, une simplification mrite dtre engage afin,
dune part, de rationaliser le fonctionnement de la justice dappel et
dautre part, de mutualiser les cots de soutien des cours.

__________ CONCLUSION ET RECOMMANDATIONS __________


La rforme de la carte judiciaire a permis, pour un cot matris,
une rorganisation profonde des juridictions et une acclration de leur
rnovation immobilire. Les effets dchelle ont galement contribu
une meilleure rpartition des ressources humaines entre les juridictions.
Malgr dinvitables imperfections et de vives contestations
internes et externes, la rforme de la carte judiciaire a ainsi globalement
atteint les objectifs de rationalisation qui lui taient assigns, sans nuire
la qualit de la justice. De ce point de vue, le contraste avec la carte
des sous-prfectures ne peut qutre soulign.
La rforme a, par ailleurs, t complte par des modifications
ultrieures ou concomitantes de lorganisation du contentieux. Des
rflexions ont t rcemment conduites pour approfondir cette dmarche.
Toutefois, la rforme demeure inacheve : elle sest limite aux
juridictions de premire instance et na pas concern les cours dappel.
De plus, parmi les modifications opres, toutes nont pas atteint leur
optimum.

Cour des comptes


Rapport public annuel 2015 fvrier 2015
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes

LA RFORME DE LA CARTE JUDICIAIRE : UNE RORGANISATION


POURSUIVRE

57

Aussi la Cour recommande-t-elle :


1. de revoir la carte des cours dappel, en lalignant au moins
sur la carte des rgions administratives, voire sur la carte
interrgionale dj retenue par les autres rseaux du ministre
de la justice ainsi que par les services judiciaires pour la
gestion budgtaire et comptable ;
2. dapprofondir la rforme de la carte des tribunaux de
commerce dans les zones dotes de plusieurs tribunaux dont
au moins un natteint pas la taille critique ;
3. dadapter le fonctionnement des maisons de la justice et du
droit de nouvelle gnration aux objectifs que la rforme avait
assigns ces structures.

Cour des comptes


Rapport public annuel 2015 fvrier 2015
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes

Cour des comptes


Rapport public annuel 2015 fvrier 2015
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes

Rponses
Rponse de la garde des Sceaux, ministre de la justice ............................ 60
Rponse commune du ministre des finances et des comptes publics et du
secrtaire dtat charg du budget ............................................................ 62

Cour des comptes


Rapport public annuel 2015 fvrier 2015
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes

60

COUR DES COMPTES

RPONSE DE LA GARDE DES SCEAUX, MINISTRE DE LA


JUSTICE

Dans ce document, la Cour des comptes considre que la


rforme de la carte judiciaire a permis, pour un cot matris, une
rorganisation profonde des juridictions et une acclration de leur
rnovation immobilire . Elle formule galement plusieurs
recommandations pour l'avenir.
Je prends acte des observations favorables de la Cour quant
l'efficacit et l'efficience des services du ministre dans la mise en uvre
de la rforme.
Toutefois, je tiens rappeler que la carte judiciaire doit avant tout
rpondre au besoin d'accessibilit des citoyens la justice. Or cette
rforme, dcide sans concertation initiale, a entran une importante
dgradation de l'accs au droit des justiciables, conduisant rduire le
nombre de saisines du juge sur certains territoires. C'est pourquoi, j'ai
confi, en novembre 2012, M. Serge Dal, conseiller d'tat honoraire et
Prsident de la commission d'accs aux documents administratifs, la
prsidence d'une mission charge de rexaminer la situation de huit des
vingt-deux tribunaux de grande instance supprims par la rforme de
2008, partir des conclusions du rapporteur public rendues lors de
l'examen de la lgalit des dcrets de suppression de ces juridictions en
fvrier 2010. la suite de son rapport, j'ai dcid la rouverture des
tribunaux de grande instance de Tulle, Saumur et Saint-Gaudens ainsi
que la cration de chambres dtaches Guingamp, Dle, Marmande et
Millau, partir de critres clairs, prcis et transparents. Ces
rouvertures et crations sont effectives depuis septembre dernier,
corrigeant ainsi les principales difficults introduites par la rforme.
C'est dans ce mme souci de renforcer l'accs des citoyens au droit
et au juge que j'ai supprim le timbre de 35 euros dans la loi du
29 dcembre 2013 de finances pour 2014.
J'ai galement souhait que l'accs au droit et la justice soit
amlior dans le cadre du projet Justice du 2lme sicle qui vise en
priorit placer le citoyen au cur du service public de la Justice. Ainsi,
un service d'accueil unique est en exprimentation dans les ressorts des
tribunaux de grande instance de Bobigny, Brest, Dunkerque, Privas et
Saint-Denis de la Runion. Grce cet accueil unique, il sera possible
d'obtenir des informations sur sa procdure et d'en effectuer le suivi, quel

Cour des comptes


Rapport public annuel 2015 fvrier 2015
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes

LA RFORME DE LA CARTE JUDICIAIRE : UNE RORGANISATION


POURSUIVRE

61

que soit le lieu du contentieux. Cette exprimentation a vocation tre


tendue ds avril 2015 puis gnralise.
Le rseau des maisons de la justice et du droit (MJD) et des points
d'accs au droit, outil de proximit indispensable, sera modernis et
renforc. Au sein des MJD, la conciliation, la mdiation et l'intervention
des professionnels de l'administration pnitentiaire, de la protection
judiciaire de la jeunesse et des dlgus du procureur seront
dveloppes. Enfin, j'ai dcid d'affecter un greffier dans chaque MID ce
qui permettra d'assurer vritablement une prsence judiciaire de
proximit comme le souhaite la Cour.
Pour faciliter la communication entre les citoyens et les
juridictions, il est aussi prvu de mettre en uvre, en matire pnale et
civile, et si les parties en sont d'accord, les convocations et notifications
par courriels ou SMS. Enfin, un portail Internet intitul Portalis sera mis
en place fin 2015 ; d'abord vise informative il permettra ensuite aux
citoyens de suivre l'volution de leur procdure sur internet.
En ce qui concerne la carte judiciaire, la Cour des comptes
recommande la diminution du nombre de cours d'appel et
l'approfondissement de la rforme des tribunaux de commerce par la
cration de tribunaux spcialiss dans les zones dotes de plusieurs
tribunaux dont au moins un n'atteint pas la taille critique.
Il est indiqu la Cour que le Gouvernement a annonc le dpt
prochain au parlement d'un projet de loi portant la cration de tribunaux
de commerce spcialiss. Le dispositif envisag est de spcialiser certains
tribunaux de commerce pour les affaires les plus importantes et les plus
sensibles. Seront examines dans ces tribunaux les procdures collectives
concernant des entreprises dpassant le cadre strictement local ou dans
l'intrt d'une bonne administration de la justice. Leur comptence
territoriale correspondra au ressort d'une cour d'appel.
D'une faon plus gnrale, je considre que l'valuation des
besoins de justice ne peut tre effectue sans association des acteurs et
des lus locaux des territoires. Aussi, dans le cadre du projet Justice du
21me sicle, les attributions du Conseil national de l'aide juridique
seront largies pour que celui-ci puisse faire des recommandations
annuelles sur les besoins des territoires en matire de justice et de droit.
Il se fondera sur une valuation statistique, gographique,
dmographique et conomique concerte avec les magistrats et
fonctionnaires, les professions du droit, les parlementaires et les lus
locaux.

Cour des comptes


Rapport public annuel 2015 fvrier 2015
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes

62

COUR DES COMPTES

J'ai galement souhait que soit exprimente la cration de


conseils de juridiction auprs des cours d'appel et des tribunaux de
grande instance. Prsids par les chefs de juridiction, ils runiront les
magistrats et fonctionnaires de la juridiction, des reprsentants locaux de
l'administration pnitentiaire et de la protection judiciaire de la jeunesse,
des lus, des organisations syndicales, des reprsentants locaux de l'tat,
des associations et des professions du droit. Ces conseils auront vocation
rflchir sur les problmatiques transversales telles que l'aide
juridictionnelle, l'accs au droit, l'accs la justice, la conciliation et la
mdiation et l'aide aux victimes.
Garantir l'accs du citoyen au service public de la justice,
s'assurer d'une prsence quitable sur le territoire tout en prenant en
compte les volutions dmographiques, sociales et conomiques, ouvrir
la justice la socit : tels sont les objectifs que j'ai fixs et que je compte
mettre en uvre court terme travers le projet Justice du 21e sicle.

RPONSE COMMUNE DU MINISTRE DES FINANCES ET DES


COMPTES PUBLICS ET DU SECRTAIRE DTAT CHARG DU
BUDGET
Nous vous remercions pour ce travail prcis, qui permet de mieux
apprhender le cot global de la rforme de la carte judiciaire dans ses
diffrentes composantes, dont en particulier le cot des investissements
immobiliers et le cot de l'accompagnement social.
Nous partageons votre analyse selon laquelle le bilan de cette
rforme est globalement positif. Cet exemple prouve qu'il est possible
d'engager des rformes d'ampleur de lorganisation des services de
l'tat, pour un cot matris..

Cour des comptes


Rapport public annuel 2015 fvrier 2015
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes

Chapitre II
Conduite de projets

1. La refonte du circuit de paie des agents de


ltat : un chec coteux
2. Le MUCEM : une gestation laborieuse, un
avenir incertain

Cour des comptes


Rapport public annuel 2015 fvrier 2015
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes

Cour des comptes


Rapport public annuel 2015 fvrier 2015
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes

1
La refonte du circuit de paie des agents
de ltat : un chec coteux
_____________________ PRSENTATION_____________________
Le 4 mars 2014, une runion interministrielle a entrin
labandon du projet de refonte du circuit de paie des agents de ltat,
lun des projets informatiques les plus ambitieux et les plus coteux
(346 M) lancs par ladministration dans la priode rcente.
Communment dsign programme ONP , ce projet visait
tablir automatiquement la rmunration de 2,7 millions dagents
publics, pour tous ses lments, laide dun nouveau calculateur, le SIPaye, qui devait tre directement aliment par les systmes dinformation
pour les ressources humaines (SIRH) dont les ministres avaient
entrepris de se doter depuis le dbut des annes 2000.
Les bnfices attendus taient une amlioration du service rendu
aux agents, des conomies deffectif hauteur de 3 800 postes, la
rationalisation des structures en charge de la paie, un renforcement du
contrle interne et de lauditabilit des processus ainsi quun meilleur
suivi de leffectif et de la masse salariale de ltat.
La refonte du circuit de paie des agents de ltat recouvrait, dune
part, la rnovation complte des outils de la chane de paie, dautre part,
ladaptation des projets de SIRH existants aux exigences dun
raccordement cette nouvelle chane de paie. Sa matrise douvrage
incombait aux ministres, responsables du raccordement de leur SIRH au
SI-Paye, ainsi qu un service comptence nationale, loprateur
national de paie (ONP), charg de btir et dexploiter le nouveau
calculateur de paie et divers systmes complmentaires. Un comit
stratgique, rassemblant les plus hauts responsables ministriels, devait
veiller au bon droulement densemble des travaux engags.
Lanc en 2007, ce programme a rencontr des difficults de plus
en plus manifestes avec le temps. Courant 2010, la conception dtaille
du SI-Paye a t retarde du fait dobstacles rencontrs dans la

Cour des comptes


Rapport public annuel 2015 fvrier 2015
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes

66

COUR DES COMPTES

codification des rgles de paie et dans le paramtrage des systmes


dinformation. Ultrieurement, le ministre de lducation nationale, le
ministre charg de lenvironnement puis le ministre de lintrieur ont
annonc quils renonaient lengagement quils avaient pris dtre
ministres pilotes pour le raccordement de leur SIRH au SI-Paye. Entre
2012 et 2013, le ministre de lagriculture, dernier pilote engag dans ce
processus, nest pas parvenu raliser linterface de son SIRH avec le
SI-Paye.
En juillet 2013, lissue dune priode dincertitude, marque par
le lancement de plusieurs audits externes, le Premier ministre a confi au
directeur interministriel des systmes dinformation et de
communication (DISIC) une mission de refondation du programme.
Pour des motifs conomiques, budgtaires, calendaires et techniques,
cette mission a recommand que ltat renonce mettre en service le SIPaye et conserve les applications existantes.
Lchec du programme de refonte du circuit de paie des agents de
ltat est pour une large part imputable son ambition excessive (I) ainsi
qu sa gouvernance dfaillante (II). Ses consquences, financires et
oprationnelles, porteront durablement prjudice ltat (III).

I - Une conception excessivement ambitieuse


Des objectifs trop nombreux et des exigences trop leves ont
conduit ltat sorienter vers une architecture technique comportant des
risques et une planification trs optimiste, qui ont ultrieurement pes sur
le droulement du programme.

A - Des objectifs multiples, des exigences leves


La paie des agents de ltat sopre en deux tapes.
Au sein des ministres, les directions des ressources humaines
(DRH) et les directions des affaires financires (DAF) assurent la
prparation de la liquidation de la paie des agents placs sous lautorit

Cour des comptes


Rapport public annuel 2015 fvrier 2015
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes

LA REFONTE DU CIRCUIT DE PAIE DES AGENTS DE LTAT : UN CHEC


COTEUX

67

des ministres qui en sont les ordonnateurs principaux. Elles sappuient


notamment sur des outils informatiques de gestion des personnels ainsi
que, dans certains cas, sur des applications externes de pr-liquidation29.
Sur la base des informations transmises par les ordonnateurs, qui
comprennent notamment le rsultat de pr-calculs de rmunration, les
comptables publics sont chargs de payer les agents de ltat et de
satisfaire aux obligations sociales, comptables ou statistiques
correspondantes. En pratique, cette fonction est confie aux services
liaison-rmunration (SLR) de la direction gnrale des finances
publiques (DGFiP). Ils disposent, cette fin, dapplications
informatiques, PAY et ETR, dveloppes et maintenues par ltat depuis
les annes 197030.
Dans la premire moiti des annes 2000, linstar de grandes
entreprises, plusieurs ministres ont entrepris de remplacer leurs outils
informatiques de gestion des personnels par des systmes dinformation
pour les ressources humaines (SIRH), rputs plus modernes, plus
efficaces et moins coteux.
la suite de travaux lancs en 2002 par la direction gnrale de
ladministration et de la fonction publique (DGAFP) puis dun rapport de
linspection gnrale des finances (IGF) en 200531, lide sest
progressivement impose quune refonte du circuit de paie des agents de
ltat permettrait de tirer le meilleur profit des SIRH ministriels.
Lobjectif tait que les informations concernant les vnements
marquants de la carrire des agents de ltat soient transmises
systmatiquement, ds leur enregistrement dans les SIRH ministriels,
un logiciel charg de liquider automatiquement leur rmunration laide
dun calculateur central. En appuyant la liquidation de la paie sur la
gestion des ressources humaines, ltat entendait conomiser des moyens,

29

Effectue par et sous la responsabilit des ministres, la pr-liquidation est une


tape prparatoire de la paye au cours de laquelle les donnes personnelles,
administratives et financires relatives chaque agent sont organises sous une forme
qui permettra leur prise en charge par le Trsor public. Winpaie et Girafe sont les
deux principales applications externes de pr-liquidation.
30
Lapplication PAY assure la rmunration et le versement des cotisations salariales
et patronales des agents de ltat de la mtropole et des dpartements doutre-mer.
ETR assure une mission identique pour les agents de ltat en poste ltranger.
31
Inspection gnrale des finances, Rapport sur lopportunit de crer un oprateur
national de paie, mission dassistance la direction du budget, la direction gnrale de
la comptabilit publique et la direction gnrale de la rforme budgtaire, juin 2005.

Cour des comptes


Rapport public annuel 2015 fvrier 2015
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes

68

COUR DES COMPTES

rationaliser les structures et mieux piloter ses charges de personnel tout en


renforant la ractivit, la rgularit et lexactitude de la chane de paie.
Les bnfices esprs du programme de refonte du circuit de paie
des agents de ltat taient en particulier lis son effet centralisateur : la
gestion des ressources humaines aurait ainsi t suivie par un logiciel
unique au sein de chaque ministre, pilotable directement par les
directions financires ou juridiques. De mme, le calcul de la paie aurait
t opr en un point central, sous le contrle du comptable, et non
dissmin lors de la pr-liquidation sous la responsabilit des
ordonnateurs.
Le succs du projet reposait toutefois sur lhypothse que les
dossiers de lensemble des agents de ltat, civils comme militaires, et
lintgralit des rgles de paie puissent y tre pris en compte.
La refonte du circuit de paie des personnels militaires
En janvier 2006, un rapport sur le processus de paie des militaires32
avait conclu quil tait techniquement envisageable que la solde soit
verse dans des conditions comparables la paie des agents civils.
Lors du lancement du programme ONP, il tait prvu que le
ministre de la dfense rejoigne le nouveau SI-Paye, tout comme les autres
ministres. Compte tenu de lavancement du projet de refonte de la solde
Louvois33, dont la mise en service tait considre imminente lpoque,
il a cependant t dcid que le ministre de la dfense se raccorderait au
SI-Paye dans les ultimes phases de son calendrier de mise en oeuvre,
initialement prvues en 2016.

B - Un pari technique hauts risques


En mai 2006, les ministres chargs de lconomie et des finances,
du budget et de la rforme de ltat, et de la fonction publique ont confi
la payeuse gnrale du Trsor une mission de prfiguration de la refonte
du circuit de paie des agents de ltat.

32

Inspection gnrale des finances / Contrle Gnral des Armes, Rapport sur les
centres payeurs des armes, mission daudit de modernisation, janvier 2006.
33
Le projet Louvois a t abandonn en novembre 2013. Cf. Cour des comptes,
Rfr : Le systme de paie Louvois, 6 mars 2014, 6 p.

Cour des comptes


Rapport public annuel 2015 fvrier 2015
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes

LA REFONTE DU CIRCUIT DE PAIE DES AGENTS DE LTAT : UN CHEC


COTEUX

69

Les travaux de cette mission ont recommand que ltat se dote


dune nouvelle chane de paie, conue et opre par un service
comptence nationale spcialis loprateur national de paie (ONP)
rassemblant un calculateur unique, le SI-Paye, raccord aux SIRH
ministriels et entour de divers systmes complmentaires34.
La refonte du circuit de paie des agents de ltat a ds lors t
communment dsigne sous le vocable de programme ONP 35.
Graphique n 1 : le programme ONP

Source : Cour des comptes

Ds sa gense, le programme ONP a t conu pour se substituer


intgralement la chane de paie existante.

34

Loffre SIRH (OSIRH) visait offrir une solution SIRH aux ministres effectifs
rduits. Le systme dinformation dcisionnel (SID) devait favoriser lanalyse et le
pilotage de la dpense salariale et des ressources humaines. Loutil de gestion des
rfrentiels (OGR) avait vocation assurer la diffusion et lvolution des rfrentiels
communs permettant le dialogue des systmes dinformation prcits.
35
Sa dsignation a volu compter de 2011, programme ONP-SIRH puis
programme SIRH/SI-Paye , en vue de souligner que le SI-Paye navait dutilit que
dans la mesure o les SIRH ministriels pouvaient sy raccorder.

Cour des comptes


Rapport public annuel 2015 fvrier 2015
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes

70

COUR DES COMPTES

Aux yeux de ses concepteurs, cette orientation tait justifie par le


caractre vieillissant des technologies mises en uvre par les applications
existantes, PAY et ETR, dont ladaptabilit et la stabilit ntaient pas,
lpoque, perues comme acquises. Elle procdait en outre dune volont
dexternaliser les fonctions supports de ltat et de mettre un terme
dfinitif aux pratiques de paie irrgulires ayant cours lors de la prliquidation dans certains ministres.
La logique de substitution prne par la mission de prfiguration
du programme ONP ntait cependant pas sans risques.
Elle supposait en effet que les oprations des ordonnateurs cessent
de recourir une chane ancienne, base sur les formats admis par les
applications PAY et ETR, pour utiliser une chane rnove utilisant un
nouveau format dalimentation. Par nature, une telle opration comporte
des risques au plan technique mais galement organisationnel. Dans
lattente de la fin des oprations de transition vers le nouveau systme,
ltat aurait d faire fonctionner transitoirement deux chanes de paie
distinctes.
Ne pas sappuyer sur lexistant impliquait dengager des travaux
sur laval de la chane de paie, cest--dire au niveau du calculateur de
paie, alors mme que la modernisation des SIRH ministriels situs en
amont ntait pas acheve.
Le caractre simultan de ces deux chantiers tait susceptible de
faire natre des difficults de coordination entre les diverses matrises
douvrage et matrises duvre impliques. Il exigeait en outre que les
systmes dinformation concerns, cest--dire les SIRH ministriels, le
SI-Paye et ses systmes complmentaires, partagent les rfrentiels
communs ncessaires leur synchronisation. Or, lpoque, ces
rfrentiels demeuraient, en grande partie, btir.
Enfin, le remplacement complet de la chane de paie existante par
les systmes conus dans le cadre du programme ONP prsentait un cot
prvisionnel lev qui devait tre compens par une forte rentabilit
interne, notamment en termes de rduction des effectifs charg de la paie.
Le programme ONP devait ainsi saccompagner de 3 800 suppressions de
postes dans les ministres, dont 800 au sein des SLR. Cette contrainte
financire a conduit ses concepteurs privilgier une architecture faisant
une trs large part lautomatisation.
Or la faisabilit technique de cette architecture ntait pas avre :
- tout projet informatique touchant la gestion des ressources
humaines ou la paie est sujet, par nature, des alas, lis

Cour des comptes


Rapport public annuel 2015 fvrier 2015
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes

LA REFONTE DU CIRCUIT DE PAIE DES AGENTS DE LTAT : UN CHEC


COTEUX

71

notamment la qualit des donnes utilises ou limpact critique


dune avarie, en particulier dans un systme centralis ;
- aucun systme dinformation comparable la cible du programme
ntait en production la date de son lancement36. Une fois mis en
service, le SI-Paye devait traiter, chaque mois, entre 2,8 et
3,1 millions de dossiers de paie, dagents civils comme militaires,
appartenant une quinzaine de ministres, hors paye faon37 ;
- alors que de grandes entreprises grent une centaine de rgles de
paie, ltat rmunre ses agents sur la base denviron 1 500 lments
de paie distincts, chacun susceptible dtre diversement dclin
suivant les ministres ;
- des procdures spcifiques la fonction publique complexifient
ltablissement de la paie : gestion des congs pays ou maladie,
versements indemnitaires en situation de maladie, gestion des tropperus, dcalage entre la prise des actes de gestion et leurs
consquences sur la paie (rtroactivit), paye faon, etc. ;
- la paie des agents de ltat fait lobjet de traitements spcifiques38
requrant des informations qui ne sont pas ncessairement prsentes
dans les SIRH ministriels ;
- le nombre de rgles de paie entrant en compte dans la rmunration
des agents de ltat, la sophistication des procdures qui la rgissent
et les traitements spcifiques qui sy appliquent taient de nature
faire peser une exigence de qualit trs forte sur les donnes stockes
dans les SIRH ministriels ;
- alors que les entits prives raccordent gnralement leur systme de
paie un SIRH unique, ltat avait pour ambition de raccorder son

36

En 2003, le ministre de la dfense des tats-Unis a entrepris une dmarche proche


pour ses personnels militaires, visant remplacer prs de 90 SIRH en production par
une solution unique. Dnomm Defense Integrated Military Human Resources System
(DIMHRS), le projet na jamais abouti. Il fut abandonn en 2010, aprs que
850 M USD ont t engags.
37
La paye faon dsigne la mise disposition, par ltat, de la chane de paie quil
exploite dautres personnalits morales publiques, par exemple les universits.
38
Par exemple en vue dtablir la comptabilit budgtaire de ltat ou dassurer le
suivi statistique compar (emplois, rmunration) des diffrents versants de la
fonction publique.

Cour des comptes


Rapport public annuel 2015 fvrier 2015
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes

72

COUR DES COMPTES

SI-Paye huit SIRH diffrents, mobilisant des technologies


diffrentes dont toutes ntaient pas standardises39 ;
- supposer que larchitecture technique du programme ait pu tre
mise en uvre, son exploitation aurait requis quune dizaine de
services informatiques se coordonnent en permanence40 pour
maintenir la synchronisation des rfrentiels communs permettant
aux systmes dinformation de dialoguer entre eux ;
- cette synchronisation aurait t dautant plus dlicate garantir que
ces rfrentiels peuvent voluer avec chaque rvision des rgles de
gestion de la fonction publique.
Plusieurs de ces risques techniques ont t ignors ou gravement
sous-estims.
Ainsi, la gestion automatise des rfrentiels communs
lensemble des systmes dinformation, qui reprsentait lun des dfis
techniques les plus exigeants du programme, na pas t prvue dans la
phase prcdant la conclusion du march SI-Paye. Ultrieurement, il a t
dcid de confier la cration dun outil de gestion de ces rfrentiels un
prestataire distinct du matre duvre du SI-Paye, crant un facteur de
risque supplmentaire affectant sa mise en uvre.
De mme, les concepteurs du programme ont estim, tort, que les
matrises douvrage ministrielles seraient aisment en mesure dadapter
les SIRH aux exigences du raccordement au SI-Paye. En pratique, ces
exigences, par ailleurs fluctuantes au cours du temps, ont contribu de
faon dcisive aux retards pris par les projets SIRH ministriels et
linflation de leurs cots, qui ont, en dfinitive, amen ltat dcider de
ne pas mettre en service le SI-Paye.
Enfin, lobjectif dassurer lintgralit du calcul de la paie, mme
des primes marginales et dun montant modeste, au sein dun calculateur
unique apparat excessif. Une analyse des montants annuels distribus par
lment de paie en 2013 (hors traitement indiciaire) montre en effet que
10 % des lments de paie donnent lieu prs de 92 % des paiements.
Rciproquement, pour les trois quarts des lments de paie, le montant
annuel distribu nexcde pas 1 M, leur montant cumul ne reprsentant
que 0,86 % des montants verss. Une analyse prcise des cots et des
39

Un arbitrage interministriel de 2006 avait autoris les ministres btir leur SIRH
laide de la technologie de leur choix, quelle soit base sur des progiciels du
march (SAP, HR ACCESS) ou dveloppes spcifiquement pour ladministration.
40
Larchitecture cible reposait en effet sur une synchronisation en flux tendu des
SIRH ministriels et du SI-Paye, plutt que sur un traitement asynchrone mensuel.

Cour des comptes


Rapport public annuel 2015 fvrier 2015
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes

LA REFONTE DU CIRCUIT DE PAIE DES AGENTS DE LTAT : UN CHEC


COTEUX

73

avantages de cette stratgie aurait d conduire carter la codification,


dans le calculateur de paie unique, des rgles donnant lieu des
paiements de faible montant ou concentrs sur un nombre rduit dagents.
Les dfauts entachant la conception initiale du programme ONP
ont chapp au responsable de la mission de prfiguration qui tait
dpourvu dexprience significative en matire de grands projets
informatiques.
Il est particulirement regrettable que les ministres naient pas
soumis larchitecture technique et fonctionnelle propose par la mission
de prfiguration un audit externe technique approfondi, confi un
comit indpendant dexperts disposant dune exprience reconnue en
matire de grands projets informatiques dans la sphre publique.
Tel na pas t le cas, que ce soit la remise des conclusions de la
mission de prfiguration en 2006, lors de la cration de loprateur
national de paie en 2007 et, surtout, avant la signature du march SI-Paye
en 200941. Une revue de programme a t mene dbut 2011 et a permis
de mettre en vidence plusieurs des points dalerte identifis deux ans
plus tard par la revue indpendante mene la demande de la DISIC.
Par ailleurs, certains dfauts du projet auraient pu tre mieux
matriss si son lancement avait t prcd dune rflexion stratgique
sur le droit de la fonction publique ainsi que dune remise en ordre et
dune simplification des rgles de rmunration des agents publics.

C - Une planification trop optimiste


Contrairement dautres grands projets informatiques, qui
comportent gnralement des livraisons chelonnes offrant de plus en
plus de fonctionnalits, le programme ONP ne prvoyait pas de
livrables intermdiaires.
Ce choix des concepteurs du programme rsulte dune analyse
tenant la paie pour un processus non scable dont le bon fonctionnement
ne peut tre constat qu lissue de lensemble des tapes quil comprend
(prpaie, paie, post-paie). Il rejoint leur volont de codifier la plus grande

41

March sign avec un groupement rassemblant les socits Accenture, Logica


France et HR Access Solutions S.A.S, pour un montant prvisionnel de 176 M entre
2009 et 2018.

Cour des comptes


Rapport public annuel 2015 fvrier 2015
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes

74

COUR DES COMPTES

part possible des rgles de paie au sein du calculateur du SI-Paye et leur


dtermination rebtir la chane de paie plutt qu rnover lexistant.
Alors mme quun dialogue comptitif prparatoire de dix mois
avait prcd le lancement du march, lchancier prvisionnel de
ralisation du SI-Paye prvoyait un dlai de trente mois entre le
lancement de sa conception (novembre 2009) et la fin de sa recette (avril
2012). Une telle dure est gnralement considre comme un facteur de
risque pour la russite dun grand projet informatique. En pratique, la
ralisation du SI-Paye, prvue pour sachever en avril 2011, sest
prolonge jusquen novembre 2012 (15 mois de retard). La recette du
logiciel, cest--dire la dernire vrification de son bon fonctionnement, a
t prononce en juillet 2014, avec 27 mois de retard.
cette dure excessive de ralisation sajoutait un chancier
prvisionnel de mise en uvre trs optimiste. Alors quaucune contrainte
lgislative ou rglementaire ne fixait de terme lachvement du
programme, ses concepteurs ont affich un rythme de mise en service
soutenu, ambitionnant que la nouvelle chane traite 500 000 dossiers
supplmentaires tous les six mois, alors que les bonnes pratiques
privilgient gnralement des vagues plus modestes.
Ce calendrier de mise en oeuvre resserr ne rsultait pas seulement
du volontarisme des concepteurs du programme ONP. Il traduisait
galement lambition des ministres dans la conduite de leurs projets
SIRH mais aussi les inquitudes sur lobsolescence prsume des outils
PAY et ETR. La disponibilit rapide et gnralise de la chane de paie
rnove conditionnait en outre sa rentabilit, et donc la disposition des
gestionnaires de crdits la financer. Au surplus, une coexistence
prolonge de la chane existante base sur PAY et ETR et de la nouvelle
chane base sur le SI-Paye aurait suscit des difficults pour le suivi des
agents basculant, lors dune mutation, dun systme lautre.
Tout comme ils nont pas remis en question la faisabilit de
larchitecture technique du programme, les ministres destinataires des
conclusions de la mission de prfiguration du programme nont pas fait
appel une expertise externe en vue dapprcier le ralisme de sa
planification. Au regard de sa complexit, la codification des rgles de
paie dans les sept mois programms pour la conception dtaille ntait,
en particulier, pas acquise, moins de se concentrer sur les seules rgles
pour lesquelles la codification prsentait un bilan cots/avantages
favorable, cest--dire de renoncer codifier toutes les rgles de paie.
Plus largement, aucune revue systmatique de la valeur et de la
rentabilit des fonctionnalits requises par les concepteurs du programme
ou par les ministres na t conduite. Elle aurait pourtant permis et

Cour des comptes


Rapport public annuel 2015 fvrier 2015
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes

LA REFONTE DU CIRCUIT DE PAIE DES AGENTS DE LTAT : UN CHEC


COTEUX

75

dviter des cots ou des dlais supplmentaires. En dpit de ces lacunes,


le Premier ministre et les ministres destinataires des conclusions de la
mission de prfiguration ont sign le dcret constitutif de loprateur
national de paie, publi le 15 mai 200742.

II - Une gouvernance dfaillante


La matrise douvrage du programme ONP incombait
conjointement loprateur national de paie et aux ministres, qui ont
rencontr des difficults se coordonner. Au niveau interministriel,
aucune autorit centrale unique nassurait un pilotage densemble.

A - Une matrise douvrage clate


Lune des spcificits du programme ONP est que sa matrise
douvrage est partage entre, dune part, les ministres responsables de
leur SIRH, y compris de leur raccordement au circuit de paie rnov, et
loprateur national de paie, service comptence nationale
conjointement rattach la DGAFP et la DGFiP, charg de concevoir et
dexploiter le SI-Paye et ses systmes complmentaires.
1 - Des matrises douvrage aux priorits diffrentes
Le partage des responsabilits entre les matrises douvrage
ministrielles et loprateur national de paie na pas t sans difficults.
Conformment au dcret du 15 mai 2007, les spcifications de
linterface entre les SIRH ministriels et le SI-Paye ont t dfinies par
loprateur, ce qui a fait natre au sein des ministres le sentiment que les
matrises douvrage ministrielles lui taient subordonnes. Cette
perception a t renforce par le fait que loprateur a frquemment fait
voluer ces spcifications, sans consulter les ministres, ce qui a ralenti
leurs travaux, voire a conduit certains dentre eux adopter une position
dattente avant dengager les tches qui leur incombaient.
42

Dcret du 15 mai 2007 portant cration d'un service comptence nationale


caractre interministriel dnomm oprateur national de paye .

Cour des comptes


Rapport public annuel 2015 fvrier 2015
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes

76

COUR DES COMPTES

La crispation des ministres vis--vis de la posture perue comme


rigide et prescriptive de loprateur sest en particulier cristallise autour
des audits de trajectoire et des audits de raccordement prvus par la
procdure de raccordement au SI-Paye qui ont t perus comme des
audits externes mens par loprateur sur les projets ministriels43.
Compte tenu des retards pris par les projets de SIRH ministriels,
les dates prvisionnelles de leur raccordement au SI-Paye nont cess
dtre dcales.
Tableau n 1 : calendrier de raccordement des ministres pilotes
Anne prvisionnelle de raccordement
en juillet
2009

en avril
2011

en juillet
2012

en dcembre
2013

Ministre de lagriculture

2012

2013

2014

2021

Ministre de lducation
nationale (1)

2013

2014

2016

2018

Ministre de
lenvironnement

2013

2014

2015

2021

Ministre de lintrieur

2013

2014

2015

2019

Lecture : en juillet 2009, il tait prvu que le raccordement du ministre de


lagriculture soit achev en 2012. (1) Vague n 1, hors corps enseignant
Source : Cour des comptes

Le dernier calendrier prvisionnel du programme avant son


abandon prvoyait que les dernires vagues de raccordement
interviendraient en 2023, cinq annes aprs la date prvue initialement.
Compte tenu du nombre dagents concerns, les retards dans le calendrier
de raccordement du SIRH du ministre de lducation nationale ont
particulirement pes sur la rentabilit globale attendue du programme.

43

Les audits de trajectoire ou de raccordement taient confis des quipes daudit


mixtes rassemblant des auditeurs internes ministriels et des membres de la mission
daudit interne de loprateur. Or les ministres ont t gnralement rticents
souvrir des auditeurs internes des administrations financires, et singulirement de
loprateur. Les ministres ont ainsi t attentifs ce que les audits conduits
examinent en dtail les travaux conduits par loprateur, alors mme que les
difficults se concentraient, pour lessentiel, au niveau ministriel. Au surplus,
certains ministres nont pas souhait que les audits de trajectoire ou les audits de
raccordement puissent faire lobjet daudits de suivi.

Cour des comptes


Rapport public annuel 2015 fvrier 2015
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes

LA REFONTE DU CIRCUIT DE PAIE DES AGENTS DE LTAT : UN CHEC


COTEUX

77

Les ministres staient dots de chefs de projet miroirs,


responsables du suivi du programme ONP. Ce dispositif na cependant
pas permis de mobiliser efficacement les dpartements ministriels.
Certains de ces chefs de projet manquaient dexprience en matire de
grands projets informatiques ou dun appui suffisant. Rciproquement, le
dpartement projets miroirs de loprateur, charg de relayer les positions
des ministres, exerait une influence limite sur sa direction. Plus
largement, les mesures daccompagnement destination des ministres
ont t trs insuffisantes.
2 - Des faiblesses internes loprateur
Ne bnficiant pas dune quipe antrieurement constitue,
contrairement par exemple la matrise douvrage du projet Chorus,
loprateur a fait face un fort besoin de recrutement quil a eu du mal
satisfaire, notamment en matire dexpertise informatique.
Lannonce par le Premier ministre fin 2008 de la dlocalisation de
son activit Caen en compensation de la dissolution dun rgiment de
larme de terre na, en particulier, pas contribu faciliter le
recrutement. Loprateur a, en outre, fait face un turnover lev de son
effectif. Ainsi en 2012, le taux de rotation de l'emploi sest tabli en son
sein 41,3 %44. Le dpartement des systmes dinformation a t
particulirement concern, son taux de rotation dpassant 60 %.
En dpit du recrutement, grande chelle, et de faon croissante,
dagents publics contractuels, loprateur est demeur quasi continument
en sous-effectif entre 2008 et 2013, 18 emplois tant en moyenne vacants
sur un effectif thorique moyen de 133 agents sur cette priode. Cette
situation la conduit recourir un appui capacitaire fourni notamment
par son assistance matrise douvrage mais galement ponctuellement
par sa matrise duvre. Certaines fonctions supports, telles que
lexpertise juridique, ont, par ailleurs, t externalises.
Confie jusquen fvrier 2013 au responsable de la mission de
prfiguration du programme ONP, la direction de loprateur a t
fragilise par une vacance de 25 mois du poste de secrtaire gnral, par
linstabilit de la fonction de chef du dpartement informatique quatre

44

99 recrutements pour 44 dparts comparer aux 173 agents prsents en dbut


danne.

Cour des comptes


Rapport public annuel 2015 fvrier 2015
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes

78

COUR DES COMPTES

changements de responsable en cinq ans , et par labsence, jusqu fin


2012, dun cadre ayant une exprience russie dun projet comparable.
Malgr la mise en uvre dune organisation en mode projet par
certains aspects remarquable45, son rle de matre douvrage na pas t
pleinement satisfaisant en ce qui concerne la conception et la publication
des rfrentiels communs permettant la synchronisation des systmes
dinformation, la gestion des jeux de donnes de test ou le suivi des
risques extrieurs son champ dintervention directe.
Lassistance maitrise douvrage de loprateur, confie la
socit CapGemini, par ailleurs implique dans certains projets SIRH
ministriels, na pas permis, en dpit dalertes quelle a formules, de
pallier ces diverses insuffisances. Entre 2008 et 2013, elle a reprsent
19,3 % des dpenses totales engages par loprateur soit 56,1 M.
3 - Des matrises douvrage ministrielles tout aussi fragiles
Dans les ministres, la responsabilit des projets SIRH ne relevait
pas ncessairement du secrtariat gnral. Dans certains cas, la
gouvernance de ces projets tait partage entre direction des systmes
dinformation (DSI) et directions mtiers (DRH et DAF). Dans dautres,
le secrtariat gnral nayant pas les ressources ncessaires, la charge du
projet tait dlgue une direction dadministration centrale.
En dpit des mises en garde de loprateur, lexigence de fiabilit
des donnes stockes dans les SIRH na pas t pleinement perue par les
responsables ministriels. Linsuffisante qualit des donnes
ministrielles a gnralement obr les travaux de raccordement au SIPaye, par exemple au ministre de lagriculture.
Faute de les avoir correctement estimes, plusieurs ministres ont
vit de communiquer sur les difficults techniques, organisationnelles ou
budgtaires quils rencontraient dans lavancement de leur projet SIRH.
Loprateur connaissant lui-mme des difficults et ntant pas en mesure
de leur apporter un appui faute de crdits budgtaires allous leur
accompagnement, les ministres nont pas vu dintrt communiquer de
manire ouverte sur leurs retards.

45

Hbergement dans des locaux communs de la matrise duvre, de la matrise


douvrage et de lassistance de cette dernire, capacit autonome daudit interne,
refonte concomitante des outils, des mthodes de travail et des organisations, etc.

Cour des comptes


Rapport public annuel 2015 fvrier 2015
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes

LA REFONTE DU CIRCUIT DE PAIE DES AGENTS DE LTAT : UN CHEC


COTEUX

79

Du point de vue des ministres, le programme ONP tait


gnralement peru comme une initiative des administrations financires.
Le raccordement au SI-Paye ntait pas ncessairement considr comme
une urgence, ni mme comme une amlioration de la qualit du service
rendu. Certains ministres ont pu dlaisser les travaux de raccordement au
SI-Paye au profit de chantiers internes jugs plus prioritaires. Au surplus,
la rsorption des pratiques irrgulires de paie et la standardisation des
procdures de gestion des ressources humaines appelaient de nombreuses
mesures de rgularisation ou de rorganisation au sein des ministres.
En dfinitive, les difficults rencontres par les matrises
douvrage ministrielles ont t rvles trop tardivement pour que des
mesures correctives puissent tre mises en uvre afin dviter le
glissement des calendriers des projets SIRH ministriels puis, en
dfinitive, labandon pur et simple de leur raccordement au SI-Paye.

B - Un projet sans pilotage interministriel


1 - Un comit stratgique dpourvu dune autorit suffisante
Le dcret du 15 mai 2007 constituant loprateur national de paie a
plac auprs du ministre charg du budget et du ministre charg de la
fonction publique un comit stratgique charg de formuler des
orientations relatives aux systmes dinformation dont loprateur assurait
la matrise douvrage et la stratgie dvolution des SIRH ministriels,
afin notamment quils soient en mesure de se raccorder au SI-Paye.
Le comit stratgique rassemblait la direction de loprateur, ses
directions de rattachement et les secrtaires gnraux ministriels, mais
ne comportait pas de personnalit qualifie extrieure ladministration.
Il tait plac sous la prsidence dun haut fonctionnaire des finances.
Loprateur disposait, pour lessentiel, de linitiative des sujets
abords en comit stratgique, ce dernier entrinant, dans la plupart des
cas, les propositions qui lui taient formules. En juillet 2009, le comit
stratgique a valid le lancement du march SI-Paye sur la base dun
rapport prpar par loprateur lui-mme. De mme, en janvier 2011, il a
diligent un audit sur les retards de conception du SI-Paye confi une
mission daudit interministrielle, dont la majeure partie des membres
appartenait la mission daudit interne de loprateur.
En dpit de la prsence en son sein de la direction du budget, le
comit stratgique nexaminait pas les enveloppes budgtaires alloues

Cour des comptes


Rapport public annuel 2015 fvrier 2015
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes

80

COUR DES COMPTES

loprateur national de paie ou aux matrises douvrage ministrielles. Il


ne disposait pas des informations ncessaires pour mettre en regard les
bnfices individuels des fonctionnalits attendues et leur cot.
Jusquen 2009, loprateur et les administrations financires
intresses se runissaient au sein dun comit des sponsors informel afin
darrter une position commune au sein du comit stratgique. Aux yeux
des ministres, ce mcanisme de coordination pralable a tendu vider
lordre du jour du comit stratgique de sa substance.
compter de 2010, une part des membres du comit stratgique,
et notamment des secrtaires gnraux ministriels, a choisi de sy faire
reprsenter plutt que dy siger personnellement. Certains ont ainsi pu
choisir dviter de siger afin de ne pas afficher leurs difficults devant
les autres parties prenantes, dont loprateur lui-mme. Dautres, comme
les reprsentants des ministres nayant pas t dsigns comme pilotes,
ne sestimaient pas directement concerns.
Lors des runions, les participants ntaient pas toujours en mesure
de ragir aux propositions faites, parfois par manque de temps pour
matriser labondante documentation disponible. Le nombre des
participants (une cinquantaine) ne favorisait pas la tenue de dbats, qui se
concluaient, bien souvent, par une unanimit de faade.
En dfinitive, conformment la lettre du dcret du 15 mai 2007,
le comit stratgique a constitu une enceinte dinformation et dchange
entre les diverses parties prenantes au programme, leur permettant
notamment de suivre lactivit de loprateur, alors quil aurait t
ncessaire quil joue un rle de pilotage et de coordination de lensemble
des matrises douvrage impliques, en particulier dans les ministres.
Le comit stratgique aurait pu, en particulier, freiner le rythme
dactualisation des spcifications techniques publies par loprateur,
exercer une influence plus forte sur la programmation des travaux des
ministres et mieux matriser les risques affrents au raccordement des
SIRH ministriels au SI-Paye. Il aurait pu recourir des audits externes
nimpliquant pas de membres de la mission daudit interne de loprateur.
2 - Des directions de rattachement peu impliques
Hors le comit stratgique, la gouvernance du programme ONP
reposait sur la DGAFP et la DGFiP, auxquelles le dcret du 15 mai 2007

Cour des comptes


Rapport public annuel 2015 fvrier 2015
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes

LA REFONTE DU CIRCUIT DE PAIE DES AGENTS DE LTAT : UN CHEC


COTEUX

81

avait rattach loprateur national de paie, sans cependant leur confier de


prrogative spcifique au plan juridique46 ou budgtaire47.
En pratique, la DGAFP et la DGFiP nont gure pes sur lactivit
de loprateur, dont la direction faisait montre dune forte culture
dautonomie. Fin 2010, lorsquil est apparu que la conception dtaille du
SI-Paye tait retarde, elles ont tent de mettre en place un contrle a
posteriori de loprateur. Cette tentative na pas pleinement abouti,
laudit rtrospectif sur les retards ayant t ralis par une quipe
compose majoritairement de membres de la mission daudit interne de
loprateur. Il et t justifi de confier cet audit des personnalits
pleinement extrieures loprateur.
Lincapacit de la DGAFP et de la DGFiP piloter loprateur est
pour partie imputable lambigut de leurs propres positionnements.
La DGAFP partageait les objectifs poursuivis par le programme
ONP, en particulier la cration dun calculateur unique pour rsorber les
pratiques irrgulires de paie et prvenir leur rmergence ainsi que la
constitution dun systme dinformation dcisionnel (SID) permettant de
mieux piloter les dpenses de personnel de ltat.
Pour autant, elle nen a pas pleinement tir les consquences.
Ainsi, durant la construction du SI-Paye, la DGAFP nest pas
parvenue stabiliser les rgles fixant la rmunration des agents publics
alors que leurs volutions permanentes ralentissaient les travaux de
loprateur, certains ajustements rglementaires requrant jusqu six
mois de travail pour adapter les spcifications de la chane de paie. De
mme, en dpit des demandes de loprateur, la DGAFP na pas souhait
ou pu ralentir le rythme de cration de nouvelles primes et indemnits.
Elle na pas non plus tent de synchroniser lentre en vigueur des textes
intressant la paie des agents sur une base trimestrielle ou semestrielle.
La DGAFP na pas engag de chantier de simplification du droit
de la paie. Ladoption de mesures ponctuelles dharmonisation ou de
simplification48 na pas permis de remdier aux difficults identifies,

46

Le dcret du 15 mai 2007 ne prcise pas quelles sigent au sein du comit


stratgique dans des conditions diffrentes des autres participants. Il ne leur confie pas
de mission particulire vis--vis des matrises douvrage, oprateur ou ministres.
47
La DGFiP et la DGAFP ne pilotaient pas les ressources budgtaires dont disposait
loprateur, cette responsabilit incombant dautres directions dadministration
centrale.
48
Harmonisation des rgles de congs, refonte des primes de jury, etc.

Cour des comptes


Rapport public annuel 2015 fvrier 2015
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes

82

COUR DES COMPTES

notamment la rtroactivit de la paie49 et le foisonnement des primes


faible enjeu budgtaire.
Avant sa fusion avec la direction gnrale des impts (DGI) au
sein de la DGFiP, la direction gnrale de la comptabilit publique
(DGCP) avait adopt une attitude allante vis--vis du programme ONP
qui devait scuriser la paie, dans un contexte o les applications PAY et
ETR montraient, depuis longtemps, des limites.
Aprs sa cration, la DGFiP a continu dafficher son soutien
concret au programme par des contributions budgtaires, une
participation la cration des rfrentiels communs lensemble des
systmes dinformation et au paramtrage des rgles de paie ainsi que par
des travaux sur le contrle interne comptable et le dversement du SIPaye dans Chorus.
Cependant, la DGFiP na fait montre daucun empressement pour
mettre disposition de loprateur les comptences dont elle disposait. La
perspective de voir loprateur devenir, telle quenvisag ds sa
prfiguration, une structure permanente charge de la rmunration des
agents de ltat a fait lobjet de critiques en son sein. Cette volution a t
en effet juge en contradiction avec lengagement pris lannonce de la
fusion entre la DGI et la DGCP de prserver les missions de la nouvelle
DGFiP. La cration de loprateur a par ailleurs suscit les inquitudes de
certaines organisations syndicales sagissant du devenir des SLR et de la
fonction paie dans son ensemble.
Enfin, alors mme que le programme ONP avait t conu au sein
des administrations financires, le ministre de lconomie et des finances
ne faisait paradoxalement pas partie des ministres pilotes du
raccordement. Selon les derniers calendriers disponibles, son SIRH, dont
la DGFiP assure la matrise douvrage et la matrise duvre transverses,
naurait pas t en mesure de se raccorder au SI-Paye avant 2021.
3 - Des gestionnaires de crdits peu attentifs
Les ressources budgtaires dont disposait loprateur national de
paie ont t gres jusquen octobre 201250 par le directeur gnral de la
49

Cette rtroactivit est notamment due lincapacit des administrations payer les
agents ds leur prise de poste lorsque celui-ci relve dun centre de paie diffrent.
50
Ultrieurement, cette responsabilit a chu au secrtaire gnral des ministres
conomiques et financiers.

Cour des comptes


Rapport public annuel 2015 fvrier 2015
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes

LA REFONTE DU CIRCUIT DE PAIE DES AGENTS DE LTAT : UN CHEC


COTEUX

83

modernisation de ltat (DGME), responsable du programme


221 - Stratgie des finances publiques et modernisation de ltat51. Bien
que membre de droit du comit stratgique de loprateur, ce dernier ny
sigeait pas.
Ne faisant pas lobjet dun suivi individualis, les crdits
budgtaires consacrs au raccordement des SIRH au SI-Paye taient
gnralement confis aux responsables de programme ministriels.
Compte tenu des contraintes strictes simposant aux dpenses de ltat
hors charges de personnel, ceux-ci ont pu tre tents de rchelonner les
travaux de raccordement au SI-Paye voire de les abandonner au profit
dautres chantiers perus plus prioritaires. Plusieurs ministres ont, par
ailleurs, indiqu la Cour avoir d financer le raccordement de leur SIRH
au SI-Paye par rallocation de crdits affects dautres projets.
La direction du budget aurait d davantage prendre en compte les
consquences de ces diffrentes situations sur la bonne fin du programme.
Elle aurait galement gagn assurer un suivi plus troit des cots du
raccordement des SIRH ministriels au SI-Paye ainsi que de la rentabilit
attendue du programme ONP dans son ensemble.
4 - Des ministres trop peu vigilants
En labsence dune autorit centrale unique charge darbitrer les
conflits entre les diffrentes matrises douvrage impliques dans le
programme ONP, les ministres chargs du budget et de la fonction
publique auraient d faire preuve dune vigilance particulire.
Or, en dpit des nombreuses alertes mises52 sur le fonctionnement
du comit stratgique, sur le manque dimplication de plusieurs hauts
responsables administratifs, sur la faiblesse de laccompagnement des
ministres ou sur la passivit des gestionnaires de crdits concerns, le
programme ONP na donn lieu aucune runion interministrielle entre
mai 2007 et octobre 2011, soit pendant plus de quatre annes.
mesure que les difficults devenaient videntes, le Premier
ministre, les ministres concerns et leur entourage se sont davantage
impliqus. Divers audits externes ont t lancs compter de lt 2012 ;
51

Ce programme de la mission Gestion des finances publiques et des ressources


humaines abrite laction n 6 Systmes dinformation et production de la paye.
52
Notamment par la prsidence du comit stratgique ds lautomne 2010 et par la
DISIC compter de lt 2011.

Cour des comptes


Rapport public annuel 2015 fvrier 2015
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes

84

COUR DES COMPTES

leurs conclusions ont t finalises au printemps 201353. lt 2013, la


mission de refondation du programme a t lance. Ses conclusions,
remises en janvier 2014, ont conduit ltat dcider en mars 2014 de ne
pas mettre en service le SI-Paye.
Trois annes se sont ainsi coules entre les premires alertes sur
les difficults du programme et les arbitrages quelles appelaient.

III - Un chec coteux et lourd de consquences


Lincapacit de raccorder les SIRH ministriels au SI-Paye signe
lchec dfinitif du programme ONP. Ses consquences sont graves pour
ltat, les fragiles gains qualitatifs obtenus ne couvrant pas
linvestissement massif inutilement consenti (346 M), sans mme
voquer les dpenses que ltat devra ncessairement continuer lavenir
engager pour moderniser le circuit de paie de ses agents.

A - Un effort massif pour des rsultats quasi nuls


1 - Des dpenses estimes 346 M au total
Le caractre morcel de la matrise douvrage du programme ONP
na pas favoris le suivi des dpenses engages par ltat.
Certes, les dpenses de loprateur national de paie ont fait lobjet
depuis 2008 dun suivi dans la nomenclature du budget de ltat54,
permettant den retracer la programmation et lexcution annuelles. Les
donnes disponibles ne rendent toutefois pas compte du soutien dont
loprateur bnficiait de la part de la DGFiP55, pas plus quelles ne
retracent les dpenses engages au titre du raccordement des SIRH qui,

53

Inspection gnrale des finances / Conseil gnral de lconomie, de lindustrie, de


lnergie et des technologies, La scurisation du programme ONP et SIRH
ministriels, avril 2013. Mission nationale daudit, Prennit des applications PAY et
ETR lhorizon 2020, avril 2013. M. Bruno FONTAINE, Revue indpendante du
programme ONP-SIRH, avril 2013.
54
Elles sont regroupes au sein de laction n 6 systmes dinformation et production
de la paye du programme 221 Stratgie des finances publiques et modernisation de
ltat de la mission Gestion des finances publiques et des ressources humaines.
55
Par exemple, les agents de la DGFiP mis sa disposition et rmunrs par le
programme 156 Gestion fiscale et financire de ltat et du secteur public local.

Cour des comptes


Rapport public annuel 2015 fvrier 2015
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes

LA REFONTE DU CIRCUIT DE PAIE DES AGENTS DE LTAT : UN CHEC


COTEUX

85

faute dindividualisation au sein des budgets informatiques des


ministres, nont pas fait lobjet dun suivi adapt.
Il ressort nanmoins des donnes disponibles que les diverses
matrises douvrage impliques dans le programme ONP ont mobilis des
ressources budgtaires considrables.
Tableau n 2 : cot du programme ONP, fin 2013, prvu et ralis
Prvu (1)
Ralis

scnario
favorable

scnario
dfavorable

Dpenses de loprateur pour btir le


SI-Paye et ses systmes
complmentaires

231 M

261 M

Dpenses des ministres pour


raccorder leur SIRH au SI-Paye

70 M

97 M

39 M (3)

n/a

n/a

16 M (4)

Dpenses associes
programme
TOTAL

larrt

du

301 M

358 M

291 M
(2)

346 M

Sources : (1) mthode danalyse et de remonte de la valeur (MAREVA) jointe au rapport au


comit stratgique du 20 juillet 2009 ; (2) oprateur national de paie partir de donnes
budgtaires ; (3) direction du budget ; (4) estimation, oprateur national de paie

Fin 2013, les crdits consomms par loprateur excdaient de


30 M les prvisions les plus dfavorables formules au lancement du
march SI-Paye. Le surplus de dpenses est notamment imputable au cot
du SI-Paye ainsi qu celui de lassistance matrise douvrage, dont le
cot ralis de 56,1 M dpasse de 45 % le niveau prvu (38,6 M), en
raison notamment dun renfort deffectifs qui lui a t demand par
loprateur.
la mme date, les dpenses imputables au raccordement
slevaient 38,9 M selon la direction du budget56. Ce montant est trs
infrieur lenveloppe prvisionnelle fixe par les concepteurs du
programme entre 70 M et 97 M. Mais cette sous-consommation
sexplique par le fait quaucun SIRH nest parvenu se raccorder au SIPaye, compte tenu des retards et des dsistements ministriels.

56

Soit 15 % des 259 M mobiliss par les ministres pour btir leur SIRH. Cf.
Direction interministrielle des systmes dinformation et de communication (DISIC),
rapport sur la refondation du programme SIRH/SI-Paye, janvier 2014.

Cour des comptes


Rapport public annuel 2015 fvrier 2015
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes

86

COUR DES COMPTES

Les projections tablies sur la base du dernier calendrier


prvisionnel du programme avant son abandon montrent que lenveloppe
prvue naurait trs vraisemblablement pas permis de financer les
raccordements. Selon lquipe de refondation du programme, 422 M
supplmentaires auraient en effet t ncessaires pour raccorder les SIRH
ministriels au SI-Paye, sans compter 290 M de frais additionnels afin
daccompagner la mise en service de ce dernier.
Lcart considrable qui spare ces montants des cots initialement
estims par les concepteurs du programme ONP rsulte dune anticipation
insuffisante des frais engendrs par les mises jour ncessaires au
raccordement des SIRH ministriels au SI-Paye ainsi que par labsence de
moyens allous laccompagnement des ministres.
Dans la situation budgtaire trs contrainte que connat ltat,
lestimation des efforts supplmentaires consentir pour mener son
terme le programme ONP a jou un rle clef dans la dcision prise en
mars 2014 de renoncer raccorder les SIRH ministriels au SI-Paye,
dautant que les risques techniques sattachant une poursuite du
programme ne pouvaient tre, coup sr, matriss.
La dcision dabandonner le raccordement des SIRH ministriels
au SI-Paye est toutefois elle-mme coteuse. Sil a t possible de ne pas
prolonger lessentiel des marchs engags par loprateur qui taient
encore actifs larrt du programme57, le march SI-Paye a, en revanche,
d tre rsili pour des motifs dintrt gnral en juillet 2014. ce stade,
les cots de larrt du programme, y compris la prolongation de la dure
de vie des applications PAY et ETR, sont estims 16 M.
2 - Des acquis trs limits
Au plan informatique, les logiciels acquis par ltat dans le cadre
du programme ONP sont, pour lessentiel, inutiles.
Le SI-Paye prsente une valeur dusage nulle car aucun des
ministres pilotes nest en mesure de sy raccorder. Ce constat a conduit
ltat valoriser le SI-Paye leuro symbolique dans la comptabilit
gnrale qui retrace son patrimoine. La dprciation de 140 M de sa

57

Lun dentre eux, le march de construction de loutil de gestion des rfrentiels


(OGR) a t rsili pour dfaut du prestataire en octobre 2013. Un recours a t
dpos devant le comit consultatif de rglement amiable (CCRA).

Cour des comptes


Rapport public annuel 2015 fvrier 2015
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes

LA REFONTE DU CIRCUIT DE PAIE DES AGENTS DE LTAT : UN CHEC


COTEUX

87

valeur nette58 constate cette occasion est vraisemblablement dfinitive


et irrcuprable. Parmi les projets complmentaires au SI-Paye, seul le
projet offre SIRH (OSIRH) a abouti. Il nest cependant pas utilisable en
ltat puisquil ne peut tre raccord avec les applications PAY et ETR.
Les rfrentiels interministriels de gestion des ressources
humaines, de gestion administrative et de paie ont t revus et amliors.
Ils sont susceptibles, sous leur forme actuelle, dtre partags, voire mis
profit, dans la conduite de futurs projets, pour autant toutefois que
ladministration en assure effectivement la mise jour. Dans plusieurs
ministres, des pratiques irrgulires de paie ont pu tre rsorbes par la
rvision des barmes applicables ou par ladoption de textes de
rgularisation. La ncessit de conduire un dialogue structur avec
loprateur a, en outre, incit certains ministres clarifier et renforcer
la gouvernance de leurs projets SIRH ainsi qu revitaliser les travaux
engags sur certains projets anciens59.
Sans mme que ltat ne dploie le SI-Paye, des organisations plus
modernes et plus efficientes ont t mises en place, ou sont en passe de
ltre, dans la plupart des ministres. Elles devraient se traduire par des
gains defficacit dont lampleur reste, ce stade, largement inconnue.
Des rformes de lorganisation et du fonctionnement des SLR ont,
par ailleurs, permis la DGFiP de supprimer environ un tiers de leur
effectif. Ce rsultat laisse penser que les gains attendus du programme
ONP auraient pu tre obtenus par dautres moyens que la mise en uvre
dun nouvel outil informatique ou quils ont t sous-estims.
En tout tat de cause, les objectifs de rduction de postes affichs
par les concepteurs du programme sont loin dtre atteints.
Au total, le programme ONP na contribu que trs indirectement
lamlioration du circuit de paie des agents de ltat. Les quelques
lments porter son actif, dont il nest pas acquis quils persistent dans
la dure, sont sans commune mesure avec les ressources considrables
quil a consommes, que la Cour estime au minimum 346 M.

58

Ce montant amortissable est calcul partir des paiements au matre duvre du SIPaye. Il nintgre pas les frais indirects supports par ltat (personnel, matriel, etc.).
59
Par exemple SIRHEN, lanc en 2006 au sein du ministre de lducation nationale.

Cour des comptes


Rapport public annuel 2015 fvrier 2015
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes

88

COUR DES COMPTES

B - Une modernisation qui reste raliser


1 - Lavenir de loprateur national de paie
Depuis les dcisions du mois de mars 2014, loprateur national de
paie a entam une rduction de prs de moiti de son effectif. Le 27 juin
2014, une runion interministrielle a prvu quil serait dissous avec
labrogation de son dcret constitutif.
Les missions affrentes la paye seraient transfres la DGFiP
tandis que les autres choiraient un nouveau service comptence
nationale charg dassister les ministres60 et dappuyer une direction de
programme lgre auprs de la DISIC. Il aurait t sans doute plus
pertinent dintgrer ces missions au champ de comptence de la DGAFP
plutt que de crer une nouvelle structure.
2 - Le devenir des SIRH ministriels
Ltat sapprte recentrer ses efforts sur les projets SIRH
ministriels afin quils puissent, terme, alimenter directement les
applications existantes PAY et ETR dans les formats de donnes quelles
acceptent. Les projets SIRH ministriels devraient donc se poursuivre. Or
certains dentre eux se trouvent placs sur des trajectoires risques, en
termes de cots comme de dlais61, avant mme ladaptation de leurs
spcifications fonctionnelles lexigence dune alimentation de la chane
de paie existante. Les interconnexions entre les SIRH ministriels et les
applications PAY et ETR seraient, quant elles, pilotes par une direction
de programme interministrielle place sous lautorit du DISIC.

60

Maintenir les rfrentiels communs lensemble des systmes dinformation, grer


loffre SIRH, relancer la conception dun systme dinformation dcisionnel, grer les
bases interministrielles dappui RH, soutenir les ministres recourant une solution
HR Access.
61
Ainsi, les cots du projet SIRHEN, initialement valus 80 M, taient estims
200 M hors titre 2 fin 2012 puis 290 M fin 2013. Un audit externe du projet est
en cours, lissue duquel il pourrait tre significativement rorient.

Cour des comptes


Rapport public annuel 2015 fvrier 2015
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes

LA REFONTE DU CIRCUIT DE PAIE DES AGENTS DE LTAT : UN CHEC


COTEUX

89

3 - La refonte de la chane de paie


Au lancement du programme ONP, lapplication PAY tait juge
obsolte et peu volutive. Elle survivra pourtant au SI-Paye conu pour
lui succder.
Une nouvelle prolongation de la dure de vie de lapplication PAY
suppose toutefois, compte tenu des technologies vieillissantes quelle
mobilise, quelle fasse lobjet dune refonte fonctionnalits constantes
dans les dlais les plus brefs. Sans tre aussi complexe que le programme
ONP lui-mme, cette opration nest pas sans risques. Son succs dans les
dlais impartis nest pas garanti. Les dpenses supplmentaires quelle
occasionne simputent au passif du programme ONP.
Une fois cette refonte opre, lapplication PAY devrait tre
enrichie au plan fonctionnel afin de renforcer son auditabilit et
leffectivit du contrle interne comptable et de prendre en compte les
obligations lies la dclaration sociale nominative (DSN).
Des volutions ultrieures pourraient viser rduire les dlais de
prise en compte des vnements de gestion et favoriser de nouvelles
conomies de fonctionnement et de personnel dans les ministres et les
SLR, notamment grce la dmatrialisation des procdures de paie.
4 - Le pilotage et la rgularit des dpenses de personnel
Lchec du programme ONP, et par suite labsence de systme
dinformation dcisionnel (SID), laissent la direction du budget et la
DGAFP dpourvues dun outil leur permettant damliorer leur expertise
de la masse salariale. Cette situation sannonce durable, compte tenu des
dlais de refonte des outils PAY et ETR. Des palliatifs sont cependant,
ds aujourdhui, envisageables62.
Le SI-Paye devait contribuer rsorber certaines pratiques
irrgulires de paie ayant cours dans les ministres. Compte tenu de
labandon de sa mise en service, la Cour recommande que soient mis en
place des outils et des procdures de dtection systmatique, organisant

62

Les restitutions Chorus noffrant pas le niveau de finesse ncessaire, deux options
peuvent tre envisages : une amlioration de linfocentre INDIA-REMU ou le
recours au fichier inter-fonctions publiques de lINSEE : le systme dinformation sur
les agents des services publics (SIASP).

Cour des comptes


Rapport public annuel 2015 fvrier 2015
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes

90

COUR DES COMPTES

notamment le croisement rgulier des donnes stockes dans les SIRH


ministriels et de celles issues des journaux de lapplication PAY afin
didentifier, au moyen dalgorithmes cibls, les lments de rmunration
susceptibles de donner lieu des pratiques scartant du droit applicable.
Une fois ces pratiques dtectes, leur rsorption devrait tre
organise sans dlai, par la correction du fonctionnement des modules de
pr-liquidation de la paie ou par la prise des actes rglementaires idoines.
5 - Le futur des grands projets informatiques de ltat
Depuis 2011, ltat a renforc les procdures dencadrement de ses
grands programmes informatiques. Ainsi, la cration de la DISIC a vu la
mise en place dune procdure dexamen systmatique de la viabilit des
projets dampleur significative63. Plus rcemment, les systmes
dinformation relatifs des fonctions transversales de ltat ont t placs
sous lautorit formelle des services du Premier ministre et une procdure
de revue systmatique de la valeur et de la rentabilit des investissements
informatiques de ltat a t institue64. Par ailleurs, la responsabilit de
la politique de dveloppement des systmes dinformation transverses a
t confie aux secrtaires gnraux ministriels65.
Ces divers garde-fous ne sauraient, eux seuls, pallier les
difficults que rencontre ltat dans la dfinition et la mise en uvre de
sa stratgie en matire de systmes dinformation. Ils ne permettront par
exemple pas dexiger que la future modernisation de la chane de paie
saccompagne dun chantier de simplification du droit de la fonction
publique. Ils sont cependant de nature limiter le risque quun projet
aussi ambitieux et aussi fragile que le programme ONP soit lanc par
ladministration dans les annes venir.

63

Cf. dcret du 21 fvrier 2011 portant cration d'une direction interministrielle des
systmes d'information et de communication de ltat.
64
Cf. dcret du 1er aot 2014 relatif au systme d'information et de communication de
ltat.
65
Cf. dcret du 24 juillet 2014 relatif aux secrtaires gnraux des ministres.

Cour des comptes


Rapport public annuel 2015 fvrier 2015
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes

LA REFONTE DU CIRCUIT DE PAIE DES AGENTS DE LTAT : UN CHEC


COTEUX

91

__________ CONCLUSION ET RECOMMANDATIONS __________


Ltat fait face une contrainte budgtaire stricte qui appelle des
efforts rigoureux de matrise de ses dpenses, en particulier ses dpenses
de fonctionnement. De nouveaux outils informatiques, des procdures de
gestion simplifies et des organisations rationalises sont susceptibles dy
contribuer de faon dcisive.
Il tait donc lgitime que ltat entreprenne de rformer le circuit
de paie de ses agents compte tenu des technologies vieillissantes utilises
et des gains defficacit susceptibles dy tre dgags. Lchec enregistr
par le programme ONP vient cependant illustrer que le volontarisme
nest pas, lui seul, gage de succs.
Les concepteurs du programme ont poursuivi des objectifs trop
nombreux et avec un niveau dambition trop lev. Ils ont surestim les
apports potentiels de loutil informatique la modernisation de ltat
employeur et ont nglig la disparit des cultures des multiples
gestionnaires de ressources humaines qui le composent.
Les diverses matrises douvrage impliques dans le programme
taient fragiles et leurs responsables ne se sont pas suffisamment
coordonns. Les gestionnaires de crdits et les directions de rattachement
nont pas assur un contrle suffisant de leur activit. Le recours une
assistance matrise douvrage na pas permis de corriger ces dfauts.
En dpit des fragilits de larchitecture du programme et de son
organisation, les ministres successifs en ont valid le lancement, sans
avoir recours pralablement une expertise technique extrieure ni faire
preuve ensuite de la vigilance ncessaire.
Laccumulation des insuffisances, individuelles et collectives, a
conduit lchec du programme ONP, neuf annes aprs sa dfinition,
car, alors mme que la recette du SI-Paye a t prononce, aucun SIRH
ministriel nest en situation de sy raccorder.
Cet chec patent, aprs celui enregistr par le systme de paie
Louvois, est dune particulire gravit en raison des ressources
dpenses en pure perte, des incertitudes persistantes pesant sur le
devenir de la chane de paie et de lampleur des dysfonctionnements
administratifs qui lont provoqu.
Il aurait pu tre vit si ltat avait privilgi une conception
prudente, combinant des mesures de simplification, une trajectoire par
paliers et une analyse technique exigeante, afin datteindre les objectifs
du programme ONP, au prix dun assouplissement des chances.

Cour des comptes


Rapport public annuel 2015 fvrier 2015
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes

92

COUR DES COMPTES

De mme, une gouvernance forte et constante, place sous lgide


dune autorit centrale unique, impliquant troitement loprateur, les
matrises douvrage des SIRH et les ministres chargs du budget et de la
fonction publique, aurait seule permis de mobiliser, dans la dure, les
multiples acteurs impliqus tout en sadaptant aux invitables alas, avec
ractivit et moindre cot. Un recours plus rgulier laudit technique
extrieur aurait galement t souhaitable.
Faute davoir mis en uvre ces principes de bonne gestion, ltat
a t conduit, aprs y avoir consacr en vain des ressources
considrables, abandonner son ambition de refondre intgralement le
circuit de paie de ses agents.
Sagissant de la modernisation du circuit de paie des agents de
ltat qui reste conduire, la Cour formule les recommandations
suivantes :
1. refondre lapplication PAY pour assurer sa prennit en
prservant lensemble de ses fonctionnalits, puis prparer la
prise en compte de la dclaration sociale nominative (DSN),
lextinction de lapplication ETR et la dmatrialisation des
processus de paie (DGFIP) ;
2. poursuivre les efforts visant doter la DGAFP et la direction
du budget dun outil de suivi et de simulation de lvolution de
la masse salariale de ltat (CISIRH) ;
3. mettre en place les outils et les procdures permettant de
dtecter puis de rsorber systmatiquement les pratiques
irrgulires de paie (CISIRH, DGAFP).

Cour des comptes


Rapport public annuel 2015 fvrier 2015
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes

Rponses
Rponse du Premier ministre .................................................................... 94
Rponse de la prsidente de loprateur national de paye (ONP) ............. 98

Destinataires nayant pas souhait rendre


leurs observations publiques
Vice-prsident de Capgemini
Directrice gnrale du Crdit municipal

Cour des comptes


Rapport public annuel 2015 fvrier 2015
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes

94

COUR DES COMPTES

RPONSE DU PREMIER MINISTRE


S'agissant du lancement du programme et de l'implication des
directions de rattachement de l'oprateur national de paie (ONP), il
convient de rappeler que ce projet rpondait un impratif de
modernisation d'une fonction stratgique comprenant la chane de
gestion administrative des ressources humaines et la paye des agents de
l'tat.
Le programme, lanc en 2006, devait ainsi assurer le
remplacement d'une application (PAY) dont la conception tait ancienne,
dgager des gains de productivit en automatisant et en intgrant
davantage les processus et amliorer le service rendu aux agents et leur
employeur. Enfin, il devait permettre de collecter les informations
indispensables au suivi par l'tat de toutes les composantes de sa
politique salariale.
Si le constat tabli par la Cour des comptes sur l'absence d 'une
autorit centrale assurant la responsabilit du programme SIRH/SI-Paye
dans son ensemble est partag, il me parat utile de souligner que les
services de l'tat, notamment ceux de la Direction Gnrale de
l'Administration et de la Fonction Publique (DGAFP) et de la Direction
Gnrale des Finances Publiques (DGFiP), auxquelles l'ONP tait
rattach, ainsi que la Direction du Budget (DB), ont largement apport
leur expertise ainsi que leur soutien oprationnel et technique
l'ensemble du programme.
La DGFiP a ainsi mobilis ses ressources pour contribuer la
russite du dploiement oprationnel du projet en mettant disposition
de l'ONP de nombreux personnels, en participant aux travaux sur le
calculateur de paye et sur la dtermination du cadre comptable (mise en
uvre d 'un plan comptable, traabilit des oprations, synchronisation
des rfrentiels, etc...). Elle a galement fait voluer sensiblement
l'organisation de son rseau, et plus particulirement les services
liaisons-rmunrations en charge de la paye afin de prparer le
dploiement oprationnel de l'oprateur.
La DGAFP a t mobilise par la validation des rgles de paye et
de gestion du calculateur dvelopp par l'ONP. Les travaux mens dans
ce cadre ont notamment permis de rsorber de nombreux carts entre les
pratiques de gestion et les textes normatifs. titre d'exemple, sur
cinquante-cinq dispositifs indemnitaires existants au ministre de
l'agriculture, vingt et un ont fait l'objet d'une abrogation ou d'un retour
un texte rglementaire. Ces travaux ont galement permis de simplifier

Cour des comptes


Rapport public annuel 2015 fvrier 2015
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes

LA REFONTE DU CIRCUIT DE PAIE DES AGENTS DE LTAT : UN CHEC


COTEUX

95

les rgles de rmunration en matire d'harmonisation des primes, de


supprimer plusieurs dizaines de dispositifs ou encore de procder la
ralisation d'un livre blanc qui recense l'ensemble des rgimes
indemnitaires existants.
Il convient galement de rappeler que la simplification des rgles
de paye des agents de l'tat constitue l'un des moteurs des rformes
structurantes que conduit la DGAFP depuis plusieurs annes, tant en
matire de fusions statutaires (plusieurs centaines de corps ont ainsi t
fusionns), que de simplifications indemnitaires.
Aprs une phase d'audit et d'analyse approfondie des scnarios
envisageables, lance en 2012, le Gouvernement a pleinement pris ses
responsabilits afin de rorienter le programme.
Ds 2010-2011, de premires alertes ont t mises par les
directions concernes qui ont conduit prendre plusieurs dcisions : le
lancement par le comit d'orientation stratgique (COS) du 9 dcembre
2010 d'une mission d'audit suite au dcalage du calendrier de conception
dtaille du calculateur de paye ; la cration d'un groupe de travail sur
la matrise des risques (COS du 7 avril 2011) ; l'organisation, ds
octobre 2011, de runions interministrielles rgulires.
partir de l't 2012, un suivi rapproch du programme a t mis
en place en lien troit avec la ministre de la rforme de l'tat, de la
dcentralisation et de la fonction publique. Ce suivi a t dcid en
raison des nouveaux dcalages de raccordement des ministres constats
au premier semestre 2012 et des surcots qui en dcoulaient. Plusieurs
missions et audits ont ainsi t mens sur la priode 2012-2013 : une
mission a t confie l'Inspection gnrale des finances et au Conseil
gnral de l'conomie, de lindustrie, de l 'nergie et des technologies
(CGEIET), un audit de la DGFiP a t ralis sur la prennit des
applications PAY et ETR et un audit a t lanc par la direction
interministrielle des systmes d'information et de communication
(DISIC), en fvrier 2013, sur l'architecture fonctionnelle et technique du
programme.
Leurs rsultats ont amen le Premier ministre, en accord avec les
ministres de tutelle de l'ONP, confier au directeur interministriel des
systmes d'information et de communication (DISIC) une mission de
refondation du programme informatique le 1er juillet 2013.
Cette mission a confirm les risques financiers et de calendrier du
projet, dj identifis par les prcdents audits, et permis de prciser les
risques techniques et oprationnels associs au dploiement du nouveau
calculateur de paie. Les rflexions engages ont conduit dfinir trois

Cour des comptes


Rapport public annuel 2015 fvrier 2015
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes

96

COUR DES COMPTES

priorits qui devaient tre poursuivies dans le cadre du programme :


scurisation de la chane de paye, amlioration du pilotage et du suivi de
la masse salariale et poursuite de la modernisation de la chane de paie.
Sur la base des travaux du DISIC, aprs changes avec tous les
ministres concerns et en plein accord avec le ministre de l'conomie et
des finances, la ministre de la rforme de l'tat, de la dcentralisation et
de la fonction publique et le ministre dlgu charg du budget, il a t
dcid, suite la runion du 4 mars 2014 prside par le directeur de
cabinet du Premier ministre, d'arrter le dploiement du SI-Paye et de
rorienter fondamentalement le projet sans abandonner l'ambition de
modernisation de la chane RH-Paye.
En effet, la modernisation de la chane SIRH-Paye de l'tat reste
une priorit du gouvernement et les travaux doivent tre poursuivis en ce
sens. ce titre, la Cour des comptes formule plusieurs recommandations
qui appellent les remarques suivantes.
S'agissant de la scurisation durable de la paye des agents de
l'tat, le projet engag ds le second semestre 2014 sous la
responsabilit de la DGFiP vise assurer la conversion,
fonctionnalits constantes, des applications de paye existantes vers des
technologies permettant d'en scuriser le fonctionnement dans la dure.
Un second axe de modernisation des applicatifs de rmunration aura
pour but d'enrichir l'application PAY. Dans ce cadre, des travaux
prparatoires la dclaration sociale nominative (DSN) et la
dmatrialisation seront prochainement engags. L'objectif de ces
travaux est d'assurer une mise disposition des agents de l 'tat d'un
bulletin de paye dmatrialis et une gestion des pices justificatives au
format dmatrialis.
Concernant l'amlioration des outils de pilotage de la masse
salariale et des emplois, il convient de prciser que les outils de suivi et
de simulation de l'volution de la masse salariale et des emplois publics,
indispensables dans le contexte budgtaire actuel, seront renforcs. Les
travaux engags ont pour objectif d'enrichir court terme les donnes de
l'actuel systme dcisionnel sur le champ de la fonction publique d'tat
et, s'agissant du pilotage pour l'ensemble des administrations publiques,
de dvelopper des exploitations spcifiques par le service statistique
ministriel de la DGAFP du systme d'information sur les agents des
services publics de lINSEE qui sera terme aliment par les
dclarations sociales nominatives des employeurs publics.
La cration du service comptence nationale dnomm Centre
Interministriel de Services Informatiques relatif aux Ressources
Humaines permettra d'appuyer la modernisation des SlRH des ministres

Cour des comptes


Rapport public annuel 2015 fvrier 2015
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes

LA REFONTE DU CIRCUIT DE PAIE DES AGENTS DE LTAT : UN CHEC


COTEUX

97

et de contribuer la russite du nouveau programme de modernisation


SlRH-Paye. Si la Cour doute de la pertinence de la cration de ce
nouveau service, il est toutefois apparu ncessaire qu'un service ddi
soit maintenu pour atteindre les objectifs du programme, assurer la
coordination interministrielle et contribuer dfinir une nouvelle
trajectoire. Le service est charg, sous la tutelle du ministre des finances
et des comptes publics et de la ministre de la dcentralisation et de la
fonction publique, de contribuer l'ensemble des chantiers de
modernisation de la chane SlRH-Paye, savoir la modernisation des
SIRH, la dmatrialisation, la construction et la mise en uvre d'un
systme d 'information dcisionnel destin amliorer le pilotage des
emplois et de la masse salariale. Ses travaux viendront l'appui du
chantier de rationalisation indemnitaire conduit par la DGAFP.
Ses effectifs et ses moyens de fonctionnement, ports par le budget
du ministre des finances et des comptes publics, ont t fortement revus
la baisse en cours d'anne 2014 et en PLF 2015 par rapport ceux du
service oprateur national de paie , en cohrence avec son primtre
de missions plus restreint.
Une gouvernance oprationnelle et renforce est galement
associe la rorientation du programme de modernisation des systmes
d'information des ressources humaines. Cette gouvernance repose sur
une direction de programme, place sous l'autorit du DISIC, charge de
veiller la cohrence et l'excution des projets ministriels et
interministriels concernant les ressources humaines. Elle n'assure pas le
dveloppement des projets informatiques, qui restent placs sous la
responsabilit des ministres, mais prend en charge les actions
stratgiques transversales, comme les relations avec les diteurs majeurs
retenus par l'administration ou les grands intgrateurs intervenant sur les
projets ministriels et interministriels.
Deux comits ont t crs : un comit mtier interministriel,
prsid par la DGAFP, et un comit directeur interministriel, prsid
par le DISIC, auquel participent les secrtaires gnraux des ministres.
Ce dernier doit veiller garantir la cohrence entre le programme et les
orientations mtiers arrtes par le premier comit et en matriser les
risques.
Une runion interministrielle semestrielle suit l'avancement du
programme et soumet mon arbitrage les dcisions les plus stratgiques.
S'agissant de la scurisation des grands projets informatiques de
l'tat, les proccupations de la Cour sont galement partages par le
Gouvernement. Cette scurisation fait dsormais l'objet d'un dispositif
spcifique plac sous la responsabilit de la DISIC, qui examine les

Cour des comptes


Rapport public annuel 2015 fvrier 2015
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes

98

COUR DES COMPTES

projets importants, en analyse toutes les composantes, y compris


rglementaires et organisationnelles, et formule des recommandations.
Son avis, conforme depuis le dcret du 1er aot 2014, s'impose aux
ministres et lui permet de suivre la mise en uvre de ses
recommandations. Cette direction peut galement intervenir sur les
projets rencontrant des difficults. La mise en place de la direction de
programme SIRH/paye est l'illustration de la scurisation des oprations
les plus sensibles.
Au-del des travaux spcifiques aux grandes oprations, la DISIC,
en lien avec l'ensemble des ministres, dfinit et met en place les
pratiques ncessaires la bonne gouvernance des projets d'extension ou
de modernisation des services numriques offerts aux agents ou aux
usagers des services publics de l 'tat. L'analyse critique pralable des
processus de gestion fait galement partie des axes majeurs de cette
nouvelle gouvernance.

RPONSE DE LA PRSIDENTE DE LOPRATEUR NATIONAL


DE PAYE (ONP)
Mes remarques antrieures ayant t prises en considration par
la Cour, je ne souhaite pas apporter de rponse ce rapport.

Cour des comptes


Rapport public annuel 2015 fvrier 2015
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes

2
Le MuCEM : une gestation laborieuse,
un avenir incertain
_____________________ PRSENTATION_____________________
rig en tablissement public administratif par le dcret du
21 fvrier 2013, le Muse des civilisations de lEurope et de la
Mditerrane (MuCEM) est issu de la dlocalisation Marseille du
muse national des Arts et traditions populaires (MNATP) install
lorigine la lisire du Bois de Boulogne dans le XVIe arrondissement de
Paris, dont il a repris les collections, et dun projet scientifique et
culturel revu et largi loccasion de ce transfert.
Inaugur le 7 juin 2013 dans le cadre de lopration Marseille
capitale europenne de la culture , le MuCEM constitue, avec la
Philharmonie, lun des derniers grands chantiers culturels du ministre
de la culture et de la communication.
Vaste ensemble musal et patrimonial (40 000 m) qui participe
la requalification de la faade maritime de Marseille dans lancienne
zone du port industriel de la Joliette, le MuCEM prsente une double
spcificit : dune part, il sagit de la seule exprience de
dconcentration totale dun muse national et de ses collections en
rgion, avec le dmnagement intgral de prs dun million de pices de
Paris Marseille ; dautre part, la construction des rserves de ce muse
constitue le seul exemple de partenariat public-priv (PPP) conduit par
le ministre de la culture et de la communication.
Laccueil positif de la critique et lengouement du public ds son
ouverture (3,4 millions de visiteurs entre juin 2013 et septembre 2014)
attestent que le MuCEM a incontestablement remport son pari de doter
Marseille dun btiment culturel emblmatique. Ce succs ne saurait
toutefois dissimuler les multiples vicissitudes qui ont maill la conduite
de ce projet dont la ralisation aura ncessit au moins 350 M :
atermoiements politiques et administratifs (I), gestion dispendieuse de la
phase de prfiguration (II), complexit de lopration immobilire et
drive des cots (III). La Cour sinterroge enfin sur lavenir de cet
quipement culturel prestigieux (IV).

Cour des comptes


Rapport public annuel 2015 fvrier 2015
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes

100

COUR DES COMPTES

Photo n 1 : vue du MuCEM

Source : Cour des comptes

Cour des comptes


Rapport public annuel 2015 fvrier 2015
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes

LE MUCEM : UNE GESTATION LABORIEUSE, UN AVENIR INCERTAIN

101

I - Un objet culturel mal identifi


Fond en 1937 par Georges Henri Rivire, situ depuis 1972 dans
un btiment isol et mal accessible jouxtant le bois de Boulogne, le muse
national des arts et traditions populaires (MNATP) tait confront depuis
la fin des annes 1980 une dsaffection du public (le nombre de
visiteurs tait pass de 100 000 en 1982 30 000 dix ans plus tard). Il ne
parvenait pas se renouveler, ne tirant aucun profit du regain du
rgionalisme et de lintrt pour lcologie lorigine de certains muses
de socit (tels les comuses ) dont la multiplication sur le territoire
pouvait tre interprte comme une contestation du grand muse national
de synthse quambitionnait dtre le MNATP.
Le MuCEM est donc n de la rencontre entre le besoin de trouver
un second souffle pour ce muse parisien peu frquent et la recherche
par Marseille dun projet culturel emblmatique. Le projet du MuCEM
nen a pas moins souffert, au cours de sa longue gestation (2000-2013)
des fluctuations politiques et de linsuffisante clart des orientations
scientifiques qui ont prsid sa cration.

A - Un processus dcisionnel chaotique


Contrairement aux grandes ralisations musales ou culturelles du
XXe sicle quont t le Centre Pompidou, la Bibliothque
Franois Mitterrand ou le Muse du Quai Branly, le projet du MuCEM
na pas bnfici lorigine dun soutien politique fort.
De 2000 2008, lhistoire du muse est, de fait, celle dune longue
srie darrts et de remises en question dont il ne serait sans doute jamais
sorti sans la dsignation de Marseille comme capitale europenne de la
culture le 16 septembre 2008.
En effet, bien que la dcision de dlocaliser le MNATP Marseille
ait t prise ds mai 2000 par le comit interministriel damnagement et
de dveloppement durable des territoires (CIADT) et que lextension de
son primtre musographique aux civilisations de lEurope et de la
Mditerrane ait t arrte en 2001, laboutissement du projet relatif la
cration de ce nouveau muse est rest en suspens jusquen 2008.
Certes, une tape dcisive a pu sembler franchie avec le lancement,
en 2003, de lappel projet pour la construction du muse qui a
dbouch, en fvrier 2004, sur le choix de Rudy Ricciotti comme

Cour des comptes


Rapport public annuel 2015 fvrier 2015
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes

102

COUR DES COMPTES

architecte du btiment. Toutefois, faute dun travail prparatoire suffisant,


le projet a encore pitin pendant trois ans, avant dtre suspendu, puis
gel en 2007 dans le cadre de la rvision gnrale des politiques
publiques (RGPP).
Lors dune visite Marseille, le 14 janvier 2008, le Premier
ministre a finalement annonc la reprise du projet qui sest retrouv
inscrit, en dcembre 2008, sur la liste des priorits du plan de relance
aprs la dsignation de Marseille comme capitale europenne de la
culture.
Dsormais engag, le projet a bnfici du lancement de lUnion
pour la Mditerrane dont il est devenu lexpression la plus symbolique.
En septembre 2009 a t cre lassociation de prfiguration du
MuCEM. En dcembre de la mme anne, le contrat de partenariat
public-priv pour le centre de conservation et de ressources du muse a
t conclu.
Les travaux, dont la matrise douvrage a t confie
ltablissement public de matrise douvrage des travaux culturels
(MOC)66, ont t engags en mars 2009 dans le Fort Saint-Jean,
marquant le redmarrage, cette fois-ci dfinitif, du chantier.

B - Une dfinition musographique mouvante


Malgr cette longue gestation, la dcision de lancer le MuCEM na
pas t prcde ni accompagne dune rflexion approfondie du
ministre de la culture et de la communication sur le sens et la place des
muses de socit dans la politique culturelle de ltat la lumire des
nombreuses initiatives des collectivits territoriales. Il a galement pti de
la difficult des tutelles dgager clairement et rapidement, au-del dune
nouvelle dnomination et dune rorientation gographique, un contenu
musal pertinent pour le futur tablissement.
La cration du MuCEM na par ailleurs pas t prise en
considration dans les arbitrages rendus sur dautres quipements
nationaux, quil sagisse au premier chef du muse du Quai Branly,
66

Par la convention de mandat du 8 dcembre 2006, complte par six avenants entre
2009 et 2012, le ministre de la culture et de la communication a confi lEMOC,
puis lOprateur du patrimoine et des projets immobiliers de la culture (OPPIC) la
matrise douvrage des travaux du MuCEM.

Cour des comptes


Rapport public annuel 2015 fvrier 2015
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes

LE MUCEM : UNE GESTATION LABORIEUSE, UN AVENIR INCERTAIN

103

ouvert en 2006, de la Cit nationale de lhistoire de limmigration ouverte


en 2007 en lieu et place de lex-Muse national des arts africains et
ocaniens ou du Muse de lHomme ferm pour rnovation en 2009 et
dont la rouverture est dsormais prvue en 2015. Or, par maints aspects
patrimoniaux ou programmatiques, sagissant notamment des expositions
et des prts duvres, ces institutions peuvent avoir des objectifs qui se
recoupent. En rgion, il est galement peu comprhensible que le Muse
des confluences Lyon67 ait vu le jour presque simultanment avec le
MuCEM sans que ces deux projets de muses de socit naient t relis
entre eux, ne serait-ce que pour partager leurs expriences respectives.
Certes, entre 2000 et 2009, sminaires, colloques, rencontres
scientifiques se sont succd sans toutefois parvenir dboucher sur une
vision claire du rle du MuCEM au sein du rseau des muses de socits
et de la place des collections des arts et traditions populaires (ATP)68 dans
ce nouveau muse.
Ds le dpart, le projet du MuCEM sest heurt, et se heurte
encore, la difficult originelle de faire concider une collection
essentiellement franaise, centre sur la socit prindustrielle, avec un
projet scientifique et culturel (PSC) dsormais ax sur les civilisations de
lEurope et de la Mditerrane. Malgr les deux PSC labors
successivement en 2002, puis en 2012, ce grand cart entre le muse et
ses collections na jamais t totalement surmont. Le contenant le
geste architectural la donc trs vite emport sur le contenu le projet
scientifique.
De fait, en dpit des dix dernires annes dune politique
dacquisition dobjets tourne vers les cultures europennes et
mditerranennes, les collections du MuCEM demeurent majoritairement
franaises. Sur les 250 000 objets 3D conservs (hors livres et
reprsentations sur divers supports), environ 20 % sont aujourdhui de
provenance extra-franaise dont 8 % seulement issus de la Mditerrane,
soit environ 22 000 pices. Selon le projet scientifique et culturel labor
en 2012, le rquilibrage des collections selon une orientation plus
67

Le cot de construction de cet quipement qui doit ouvrir le 20 dcembre 2014 est
estim 239 M HT (source : conseil gnral du Rhne).
68
Ces rflexions donneront lieu la publication de onze rapports sur le devenir du
MNATP, qui ne semblent pas avoir, pour autant, facilit la dfinition du projet.
Comme le relve juste titre le programme scientifique et culturel (PSC) du MuCEM
publi en 2012, la richesse des dbats autour du programme musographique nest
pas arriv dissiper le flou qui imprgnait le projet. Sans doute y a-t-elle contribu un
peu .

Cour des comptes


Rapport public annuel 2015 fvrier 2015
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes

104

COUR DES COMPTES

mditerranenne et moins exclusivement nationale est un long travail qui


prendra plus dune dcennie .

II - Une prfiguration et un portage juridique


dispendieux
La monte en puissance du projet a galement t entrave par la
gouvernance complexe adopte pour sa prfiguration.
Alors que la forme du service comptence nationale (SCN)
apparaissait peu adapte69 au pilotage dun projet de cette ampleur, la
cration dun tablissement public administratif (EPA) a sans cesse t
retarde. Bien quun premier projet de dcret instituant la MuCEM en
EPA ait t prt ds 2004, ce nest quen 2013 que la transformation a t
finalement opre. Ces tergiversations sur le statut juridique du MuCEM,
qui ont dur neuf ans, ont conduit une duplication des structures de
prfiguration et une dispersion gographique entre Paris et Marseille
des quipes charges du projet. Le portage juridique du MuCEM a ainsi
t exerc par deux entits distinctes :
- le SCN MuCEM qui sest substitu en juin 200570 au MNATP et a
repris lintgralit de ses personnels, la gestion de ses locaux
parisiens et de son antenne dlocalise Marseille ds 2002 et forte
dune dizaine dagents ;
- lassociation de prfiguration du MuCEM mise en place en 200971
pour dynamiser le projet et surmonter les difficults concilier le
statut juridique de SCN et les exigences oprationnelles inhrentes
la conduite dune telle opration.
Si les lourdeurs administratives du service comptence nationale
et les rticences de son personnel lgard du nouveau projet expliquent
largement son dmarrage manqu, la cration dune association de
prfiguration en 2009 nen a pas pour autant simplifi la gestion. Bien
69

En raison de labsence de personnalit juridique et dautonomie financire.


Larrt du 15 juin 2005 modifiant larrt du 16 dcembre 1998 a ainsi remplac le
MNATP par le MuCEM dans la liste des muses rigs en SCN.
71
Ses statuts (loi de 1901) ont t dposs la prfecture des Bouches-du-Rhne le
3 septembre 2009 et la dclaration de sa cration a t publie au Journal officiel du
12 septembre 2009.
70

Cour des comptes


Rapport public annuel 2015 fvrier 2015
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes

LE MUCEM : UNE GESTATION LABORIEUSE, UN AVENIR INCERTAIN

105

que lquipe de cette association se soit montre la hauteur de sa


mission, le portage du projet par deux entits, voire trois, si lon compte
lantenne du SCN installe Marseille, a conduit une dilution des
responsabilits et un alourdissement des cots de fonctionnement et de
personnel.

A - Les graves carences du service comptence


nationale (2005-2013)
La gestion des ressources humaines et des effectifs affects au
MuCEM a t particulirement dfaillante.
Ainsi, entre la fermeture dfinitive du btiment du MNATP en
septembre 2005 et le lancement des ngociations avec les organisations
syndicales en mars 2011, aucune dcision relative au reclassement des
personnels parisiens du SCN MuCEM na t prise. Cette inertie apparat
dautant plus critiquable que sur les 125 ETP que compte aujourdhui le
MuCEM, seuls 23 agents (soit 18,4 % du total) proviennent du service
comptence nationale, la majorit dentre eux (16 sur 23) tant dj
depuis longtemps en fonction Marseille au sein de lantenne locale du
SCN.
La transformation du MNATP en MuCEM, la fermeture du site
parisien au public et le projet de transfert du muse Marseille,
initialement prvu pour 2008, nont donn lieu aucune adaptation
notable des effectifs, donc de la masse salariale du SCN.
Or, malgr limportance des effectifs maintenus Paris (100 agents
en moyenne sur la priode 2005-2011) dans un muse sans exposition ni
visiteurs, ceux-ci nont pas t raffects la tche prioritaire que
constituait le traitement des collections pralablement leur transfert vers
Marseille (inventaire, rcolement des fonds, dpoussirage, prises de
mesures, photographies, ventuels traitements l'anoxie72 et oprations de
restauration).

72

Le traitement par anoxie consiste placer les collections dans une enceinte scelle
dont on retire loxygne par apport dazote afin dliminer les organismes xylophages
ou les termites, ainsi que les ventuels ufs ou larves.

Cour des comptes


Rapport public annuel 2015 fvrier 2015
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes

106

COUR DES COMPTES

Tableau n 1 : volution des effectifs du SCN MuCEM par filire


entre 2005 et 2013
2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

Personnel technique

11

11

11

10

10

11

10

Personnel administratif

17

16

16

17

14

12

13

Personnel scientifique

29

29

28

26

30

29

21

18

Personnel de surveillance

40

36

35

32

31

30

21

12

18

15

13

73

Autres
Effectifs physiques
hors vacataires
Total ETP

97

92

90

85

97

100

80

54

94,4

89

87,6

82,4

94,5

96,7

77,3

51,8

6,8

13

13

13

13

14

nc

103

98

110

113

94

Chantier des collections


(vacataires)
Total (effectifs physiques)

97

92

Source : Cour des comptes, partir des donnes ministre de la culture et MuCEM

Devant la lenteur du chantier des collections (fin 2008, seuls


69 417 objets avaient t rcols et 43 024 objets traits) et malgr le
recours 13 vacataires (en sus des effectifs permanents) employs 80 %
de leur temps de 2005 2009, puis temps complet partir daot 2009,
le ministre na eu dautre choix que de recourir des prestataires
extrieurs partir de 2010.
Le maintien du SCN a donc surtout t un moyen de diffrer le
reclassement du personnel. Le ministre de la culture et de la
communication a prfr maintenir pendant des annes sur le site parisien
des MNATP des agents dont lactivit tait des plus rduites, plutt que
dengager une ngociation sociale et les raffecter dans les autres muses
nationaux.
Si lon neutralise les charges de personnel des agents employs
dans lantenne marseillaise du MuCEM, estimes 6,52 M de 2005
2013, ainsi que la masse salariale correspondant lanne 2005 au cours
de laquelle le muse ntait que partiellement ferm au public, le cot du
maintien du personnel sur le site parisien ferm slve 23,85 M sur
lensemble de la priode sous revue. Ce chiffre constitue une estimation
basse dans la mesure o il ninclut pas les sommes alloues la

73

Certains postes nont pas pu tre rattachs une filire particulire, car ils figurent
sous lappellation postes cabinet ou agents non titulaires dans les tableaux du
ministre, sans autre prcision.

Cour des comptes


Rapport public annuel 2015 fvrier 2015
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes

LE MUCEM : UNE GESTATION LABORIEUSE, UN AVENIR INCERTAIN

107

rmunration de la dizaine de vacataires affects (en plus des agents


permanents du muse) au chantier des collections.

B - Les structures de prfiguration


Tout en continuant demployer ses agents une activit dsormais
rsiduelle, le SCN nen a pas moins confi une antenne marseillaise,
spcialement constitue cet effet, la charge de mener bien la
prfiguration du futur muse. Cette structure stant avre au bout du
compte peu oprationnelle, il est apparu ncessaire, au moment o le
projet dmarrait vraiment, de transfrer cette tche une association de
prfiguration qui a t cre en 2009.

1 - Lantenne marseillaise du SCN (2002-2013)


Ds juillet 2002, avant mme la transformation du MNATP en
MuCEM, une antenne du SCN tait installe Marseille. Dpourvue de
personnalit morale, cette antenne tait cense ancrer le futur muse dans
son territoire dadoption.
Une quinzaine dagents (entre 13 et 19), dont la moiti environ
appartenait la filire scientifique, y ont t en poste entre 2005 et 2013,
leur affectation sur le site marseillais ayant t ralise par le ministre de
la culture sans rdaction pralable de fiches de poste. En outre, alors quil
leur incombait dorganiser les expositions temporaires de prfiguration
quinze expositions de 2003 2010, attirant moins de 300 000 visiteurs en
sept ans ces agents navaient accs ni aux collections des ATP, encore
Paris, ni aux outils informatiques de gestion des fonds patrimoniaux de
ltat.

2 - Lassociation de prfiguration (2009-2013)


La relance du projet au dbut de lanne 2008 a conduit les
pouvoirs publics confier M. Stphane Martin, prsident du muse du
Quai Branly, une mission de rflexion destine fixer les objectifs et les
conditions de ralisation du futur muse. Constatant que le SCN MuCEM
y compris son antenne marseillaise , majoritairement compos de
scientifiques et de personnel de surveillance, ne comportait aucune
fonction de prfiguration oprationnelle, le rapport remis par celui-ci en

Cour des comptes


Rapport public annuel 2015 fvrier 2015
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes

108

COUR DES COMPTES

aot 200874 invitait une rorganisation importante des quipes et des


missions confies au SCN MuCEM.
Faisant suite ce rapport qui pointait les carences du SCN dans la
conduite du projet, le ministre de la culture et de la communication a
dcid den confier le pilotage une association de prfiguration
laquelle ont t allous des moyens de fonctionnement spcifiques qui
nont pas donn lieu un prlvement de ressources, due concurrence,
sur les moyens affects au SCN.
La cration de lassociation de prfiguration sest donc traduite par
un gonflement tant des effectifs 58 personnes taient employes au sein
de lassociation en 201375 que des crdits allous au projet, les moyens
de fonctionnement du SCN nayant pas t revus la baisse.
Au total, sur la priode 2005 2013, les charges de
fonctionnement du SCN (44,14 M) et de lassociation de prfiguration
(14,08 M) se sont leves 58,2 M.
Tableau n 2 : charges de fonctionnement (personnel inclus) des
structures de prfiguration entre 2005 et 2013 (en M)
Total fonctionnement
du SCN
Total fonctionnement
de lassociation de
prfiguration
Total gnral

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

Total

4,36

5,45

5,67

5,31

6,29

6,09

5,1

4,63

1,24

44,14

0,15

1,45

2,94

9,54

6,44

7,54

8,04

14,17

4,36

5,45

5,67

5,31

14,08
1,24

58,22

Source : Cour des comptes

La lenteur avec laquelle a t cre une structure juridique stable


capable dassurer une fonction de pilotage du projet avec lassistance de
lMOC, puis de lOprateur du patrimoine et des projets immobiliers de
la culture76, et labsence totale de dcision concernant la gestion des
personnels de lancien MNATP se sont donc rvles dispendieuses, et
sont venues sajouter aux cots de lopration immobilire.

74

Rapport sur le MuCEM, Stphane Martin, 4 aot 2008.


De 1 en 2009, le nombre de salaris est pass 9 en 2010, 15 en 2011, 57 en 2012
et 58 en 2013.
76
Cr par le dcret du 14 juillet 2010, loprateur du patrimoine et des projets
immobiliers de la culture (OPPIC) a remplac lEMOC.
75

Cour des comptes


Rapport public annuel 2015 fvrier 2015
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes

LE MUCEM : UNE GESTATION LABORIEUSE, UN AVENIR INCERTAIN

109

III - Une opration immobilire


particulirement complexe
Ensemble de 40 000 m, rpartis dans trois btiments (btiment
Ricciotti dit btiment J4 , Fort Saint-Jean et Centre de conservation et
de ressources) sur deux sites distincts (port de la Joliette et quartier de la
Belle-de-mai), le MuCEM procde dune opration immobilire
particulirement complexe en raison de la diversit des espaces et du
caractre trs mouvant du projet. Paradoxalement, la longue priode de
gestation du MuCEM na pas t mise profit pour stabiliser un schma
architectural rest volutif jusquaux derniers arbitrages concernant le
Fort Saint-Jean en 2010.

A - La conduite de cinq oprations distinctes


La construction du muse aura ncessit la conduite simultane de
cinq oprations distinctes pour un cot total de 233,37 M, dont 8,74 M
de frais dtudes et 224,63 M de travaux comprenant :
- la construction du btiment J4 : geste architectural confi Rudy
Ricciotti, ce btiment dune surface de 15 000 m devenu lemblme
du muse a t financ hauteur de 62,11 M (52 %) par le
ministre de la culture, le reste provenant des collectivits
territoriales (58,05 M), soit un investissement total de 120,16 M ;
- la restauration du Fort Saint-Jean : son cot sest lev 19,01 M ;
- les amnagements dans le Fort Saint-Jean : (viabilisation et
accessibilit, amnagements paysagers et amnagements intrieurs)
avec notamment la cration dun jardin mditerranen, non prvu
dans la programmation initiale : cette opration a ncessit une
enveloppe de 21,1 M ;
- la ralisation du centre de conservation et de ressources (CCR) :
quelques kilomtres du muse, dans la friche de la Belle-de-Mai, ce
btiment a t financ sous la forme dun partenariat public-priv,
pour un cot total de 92,2 M, dont 56,5 M pour lopration
immobilire77 (29,9 M dinvestissement, 21,9 M de cot financier,

77

Auquel sajoute le prix du terrain (1,7 M).

Cour des comptes


Rapport public annuel 2015 fvrier 2015
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes

110

COUR DES COMPTES

4,7 M de provision pour ddit) et 35,6 M de cot de


fonctionnement ;
- la dlocalisation du dpartement de recherches archologiques
subaquatiques et sous-marines (DRASSM) : install dans le Fort
Saint-Jean jusquen dcembre 2008, le DRASSM a t transfr sur
le site portuaire de lEstaque dans un nouveau btiment construit
spcialement cet effet, afin de librer lensemble des espaces du
Fort pour le MuCEM. Dun cot de 6,2 M, cette opration a
galement t finance par le ministre de la culture.

B - Le pilotage des travaux sur le site du muse


1 - Le calendrier de lopration
Le report de louverture du MuCEM de 2008 juin 2013
sexplique davantage par la lenteur des dcisions que par les retards pris
par les travaux eux-mmes.
Dans la premire convention de mandat signe avec lMOC,
louverture du MuCEM au public devait avoir lieu en 2008. En raison des
retards occasionns par les suspensions successives du projet depuis
2004, il a t dcid alors de repousser louverture fin 2012. Du fait des
contraintes du chantier, linauguration du MuCEM a finalement d tre
repousse juin 2013. Les travaux ont dabord dbut dans le Fort SaintJean en mars 2009, puis sur le mle J4 en novembre 2009. La rception
finale des ouvrages est intervenue en mai 2013, soit quatre ans plus tard.
Comparativement aux autres oprations immobilires tudies par
la Cour dans lenqute de suivi sur les grands chantiers culturels78, le
retard dans la construction du MuCEM a t plus important sur la phase
prparatoire et plus limit sur la phase travaux. De fait, entre la
dsignation de larchitecte en 2004 et la rception des btiments en 2013,
le chantier a t conduit de faon erratique. Aprs une longue phase
dattente et de mise en sommeil du projet, il a connu une phase de brutale
acclration, obligeant une ralisation sous de fortes contraintes
calendaires pour une ouverture en 2013. Le retard global constat est de
78

Cf. Cour des comptes, Rapport public annuel 2012, Tome 2. Les grands chantiers
culturels : lhypothque budgtaire, p. 231-279. La Documentation franaise, janvier
2012, 468 p., disponible sur www.ccomptes.fr

Cour des comptes


Rapport public annuel 2015 fvrier 2015
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes

LE MUCEM : UNE GESTATION LABORIEUSE, UN AVENIR INCERTAIN

111

60 mois (de 2008 2013), dont seulement 4 mois sont dus la phase
travaux (restauration du Fort Saint-Jean).

2 - Le cot de lopration
Entre le devis initial du projet redfini en 2009 et le prix final
estim, le cot des travaux a augment, en valeur courante, de prs de
82 %, passant de 88,17 M (valeur 2002) 160,27 M (valeur 2013). Une
part substantielle de cette augmentation est imputable au cot du temps.
En effet, la suspension du projet entre 2002 et 2009 se traduit par un
renchrissement du cot des travaux de 40,84 M, soit une augmentation
de 57,5 %.
Si lon neutralise lvolution du prix des facteurs en euros
courants, la drive des cots en euros constants intervenue en phase de
travaux est forte. En lespace de seulement quatre ans (2009-2013), le
montant de lopration a t major de 31,26 M, soit de prs de 25 %.
Cette augmentation se rpartit parts gales entre le btiment Ricciotti
(J4) (+ 15,32 M) et les amnagements du Fort Saint-Jean, hors travaux
de restauration (+ 16,17 M).
Tableau n 3 : volution du cot des travaux par opration

en M

Convention
2006

Projet modifi
2009

Ralis 2013

Variation
2013/2009

valeur
2002

valeur
2002

valeur
2013

valeur
2002

valeur
2013

valeur
2013

Btiment Ricciotti (mle J4)

71,65

71,65

104,84

82,13

120,16

+ 15,32

Restauration Fort Saint-Jean

13,15

13,15

19,24

12,99

19,01

- 0,23

Amnagements et
accessibilit Fort Saint-Jean

14,5

3,37

4,93

14,42

21,1

+ 16,17

Total

99,3

88,17

129,01

109,54

160,27

+ 31,26
(+ 24,23%)

Source : Cour des comptes, daprs donnes OPPIC

Dans le Fort Saint-Jean, laugmentation de 16,17 M (en euros


courants) sexplique exclusivement par les nombreux changements de
programme.
En dcembre 2010, le ministre de la culture et de la
communication a souhait crer un jardin de type mditerranen

Cour des comptes


Rapport public annuel 2015 fvrier 2015
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes

112

COUR DES COMPTES

librement accessible au public, qui a ncessit des travaux dun montant


de 8,5 M.
Paralllement, le ministre a dcid de revenir sur sa dcision de
dcembre 2009 et de rintgrer des espaces musographiques dans le Fort
(uniquement des salles dexposition temporaires) afin dy prsenter des
pices du MNATP, lensemble des tudes et travaux slevant 7,6 M.
Dans le btiment J4, les changements de programme intervenus en
cours de chantier ont pu tre financs enveloppe constante
(amnagement de lauditorium, du restaurant et de la caftria,
cloisonnement des bureaux). Les surcots de ce btiment (+ 15 M)
proviennent donc intgralement dalas techniques non anticips.
Le recours au bton fibr ultra hautes performances (BFUP),
matriau trs novateur qui navait jamais t utilis pour la construction
dun btiment jusqualors, explique lui seul plus de la moiti des
surcots constats sur le mle J4 (9,4 M sur un total de 15 M).
Sil nest pas illgitime que des projets publics servent faire
avancer les rgles de lart en matire architecturale, notamment par
lutilisation de matriaux innovants, encore faut-il avoir conscience des
cots induits par de telles exprimentations, ce qui na pas t le cas des
diverses utilisations du BFUP dans la construction du btiment J4.

C - Le centre de conservation et de ressources sous


forme de partenariat public-priv (PPP)
Ltat a souhait confier la construction et lexploitationmaintenance du centre de conservation et de ressources (CCR) un
partenaire priv, par le biais dun contrat de partenariat public-priv
(PPP). Conformment au contrat conclu pour une dure de 25 ans
compter de la date de prise de possession contractuelle du btiment, soit
jusquau 9 juin 2037, le partenaire choisi la socit ICADE, filiale
65 % de la Caisse des dpts et consignations finance, construit,
exploite et maintient le CCR. Une socit de projet ad hoc, la socit SCI
2C Marseille, a t constitue pour lensemble de la dure du contrat.
En contrepartie, ltat sest engag verser un loyer annuel dont le
cumul sur 25 ans couvre le cot total du PPP (92,2 M), qui se
dcompose comme suit :
- le cot de linvestissement (29,9 M) et du portage financier
(21,86 M) ;

Cour des comptes


Rapport public annuel 2015 fvrier 2015
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes

LE MUCEM : UNE GESTATION LABORIEUSE, UN AVENIR INCERTAIN

113

- le cot dexploitation-maintenance (estim 35,6 M79) ;


- la provision pour ddit (4,7 M).
Au titre du PPP, ltat verse ainsi chaque anne un loyer relatif
linvestissement initial et au cot de son portage financier (2,07 M,
constant sur la dure du contrat) et un loyer relatif lexploitationmaintenance (1,11 M en 2013, rvisable annuellement).
Au total, ltat acquitte ce loyer annuel (3,18 M en 2013) pour un
btiment dont la gestion savre beaucoup moins complexe que ce qui
avait t initialement prsent afin de justifier le recours un PPP. Bien
que ce contrat ait comport certains avantages (respect des dlais de
construction, contrainte impose ltat dans la dfinition de ses
besoins), il existe aujourdhui un net dsquilibre entre la ralit de ces
avantages et le cot du PPP : le cot financier conduit un quasidoublement du montant de linvestissement initial (+ 73 % hors provision
pour ddit, + 89 % aprs prise en considration de la provision pour
ddit). Sagissant des dpenses de fonctionnement, au cot rel de
maintenance du btiment, sajoutent les frais de gestion de la socit SCI
2C Marseille et la marge de la socit de maintenance Eurogem80.
Enfin, en termes de gestion, le fait que les loyers soient pris en
charge par le service des muses de France et non par ltablissement
public du MuCEM est problmatique double titre : dune part, le
fonctionnement des rserves se trouve disjoint de celui du muse,
ltablissement nayant pas sa charge leur onreuse maintenanceexploitation, ce qui fausse les cots rels de gestion de lensemble ;
dautre part, il affaiblit le contrle quexerce ltat sur le PPP, le suivi
financier, ralis par le ministre de la culture tant spar du suivi des
prestations, ralis par le MuCEM.
Au regard de ce bilan cots-avantages, le recours un PPP pour la
simple maintenance dun btiment de rserves serait sans doute cart
aujourdhui81.

79

Cette estimation repose sur un calcul de rvision annuelle du loyer relatif ce poste,
en fonction dhypothses dvolution des prix.
80
Estim pour la premire anne dexploitation environ 300 000 , soit 30 % du
loyer dexploitation-maintenance. Cette marge devrait se rduire au fil des ans.
81
Ne serait-ce quau regard du cot de portage financier comparativement aux
conditions actuelles de refinancement de ses emprunts par ltat.

Cour des comptes


Rapport public annuel 2015 fvrier 2015
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes

114

COUR DES COMPTES

D - Le btiment parisien de lancien MNATP, une


absence totale danticipation
lment collatral de lopration immobilire du MuCEM, lavenir
du btiment parisien des ATP na pas t anticip par le ministre de la
culture. La longue priode de latence, huit ans, qui sest coule entre la
fermeture du btiment au public, en septembre 2005, et le dpart dfinitif
des quipes du SCN MuCEM le 31 mai 2013, na pas t mise profit
pour trouver une nouvelle affectation ce btiment ou ngocier avec la
Ville de Paris les modalits de sa rtrocession82.
Laiss dans un tat de quasi abandon depuis de nombreuses
annes, le btiment ncessite, pour sa remise en tat, des investissements
sans doute lourds qui nont fait lobjet daucune estimation prcise. Une
note de lOPPIC en date du 10 dcembre 2012 recense de manire
succincte les travaux prvoir : dsamiantage, mise hors deau, mise aux
normes gnrales (accessibilit, scurit incendie suppression du
transformateur pyralne), diagnostic plomb. Dans un rapport remis au
ministre en avril 201383, lInspection gnrale des affaires culturelles
(IGAC) estime quune enveloppe comprise entre 50 M et 80 M pourrait
tre ncessaire pour remettre le btiment en tat de fonctionnement.
En tout tat de cause, le niveau comme les modalits de remise en
tat de ce btiment seront troitement lis laffectation future des
locaux, rutilisation par le ministre de la culture (solution aujourdhui
privilgie) ou rtrocession la Ville de Paris. Dans lattente dune
nouvelle affectation qui ntait toujours pas connue en juin 2014, la
maintenance et lentretien du btiment Dubuisson sont pris en charge par
le ministre de la culture. Le cot du march de gardiennage, conclu en
2013, slve en moyenne 33 000 TTC par mois, soit 396 000 TTC
par an.

82

Construit par larchitecte Jean Dubuisson, les conditions doccupation de


limmeuble parisien de lex-MNATP, situ 6, avenue du Mahatma Gandhi, la lisire
du Bois de Boulogne dans le XVIe arrondissement de Paris, demeurent thoriquement
rgies par une convention signe le 20 dcembre 1954 avec la Ville de Paris,
propritaire de limmeuble. Au terme de larticle 4.3, ltat est tenu de le remettre en
tat avant son ventuelle rtrocession la ville.
83
Lavenir du btiment de lancien muse national des arts et traditions populaires,
rapport de Bernard Notari et Annie Guillet, Inspection gnrale des affaires
culturelles, avril 2013.

Cour des comptes


Rapport public annuel 2015 fvrier 2015
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes

LE MUCEM : UNE GESTATION LABORIEUSE, UN AVENIR INCERTAIN

115

E - Le bilan financier global de lopration immobilire


Le cot total consolid de lopration immobilire du MuCEM na
jamais fait lobjet dune estimation prcise et consolide par le ministre
de la culture. En agrgeant les cots directs de construction et de
restauration des btiments, le total de la charge dinvestissement est de
233 M dont plus de la moiti destine au btiment Ricciotti.
Tableau n 4 : le cot total de lopration immobilire du MuCEM
(en M, valeur 2013)
MuCEM (tudes et travaux)
tudes dont :

8,74

tudes pralables

1,64

tudes matrise d'uvre

6,6

tudes jardin Fort Saint-Jean

0,5

Travaux et amnagements (dont acquisition du terrain du mle J4)


Sous-total

84

160,27

169,01
Centre de conservation et de ressources

Achat du terrain

1,70

PPP* (hors cot de fonctionnement ; provision pour ddit incluse)

56,46

Sous-total

58,16
Dlocalisation du DRASSM

Travaux

6,2
Total

233,37

Source : Cour des comptes


* Le paiement par ltat est chelonn sur la dure du contrat de PPP (25 ans).

Port 66 % par ltat, le financement du MuCEM (hors centre de


conservation et de ressources et hors dlocalisation du DRASSM) a
bnfici dune participation des collectivits territoriales slevant
58,05 M.

84

Dans sa rponse la Cour, loprateur du patrimoine et des projets immobiliers de


la culture annonce un cot prvisionnel de ce poste en rduction de 4,13 M.

Cour des comptes


Rapport public annuel 2015 fvrier 2015
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes

116

COUR DES COMPTES

Par la convention du 4 juillet 2006 relative limplantation du


MuCEM Marseille, les trois collectivits territoriales signataires (Ville
de Marseille, dpartement des Bouches-du-Rhne et rgion ProvenceAlpes-Cte dAzur) se sont engages financer hauteur de 15,13 M
chacune, soit 45,39 M au total (valeur janvier 2002), le btiment J4 et
les amnagements du Fort Saint-Jean. Afin de tenir compte de la
suppression des amnagements musographiques dans le Fort Saint-Jean
dcide en 2009, un second avenant, en date du 19 novembre 2009, a
diminu lapport des collectivits territoriales de 45,4 M 39,5 M
(valeur janvier 2002), soit 58,05 M en euros courants.
La rintgration ultrieure des espaces dexposition dans le Fort
na pas conduit une modification de la part de financement des
collectivits territoriales, celle-ci tant demeure inchange jusqu la fin
du projet. En valeur 2013, la contribution des collectivits territoriales a
donc diminu de 13 %. Le financement local a finalement t entirement
concentr sur le btiment J4, aucune somme nayant t verse au titre
des amnagements du Fort Saint-Jean.
La participation des collectivits territoriales slve ainsi 34 %
du cot de ralisation du btiment J4 et du Fort Saint-Jean et 25 % du
cot total de lopration immobilire du MuCEM.
Tableau n 5 : volution de la contribution des collectivits
territoriales (en M)
Contribution des collectivits
territoriales

Prvisionnel
(valeur 2002)

Prvisionnel
(valeur 2013)

Initiale (2006)

45,39

66,77

Rvise (2009)

39,46

58,05

Ralis
(valeur 2013)
58,05

Source : Cour des comptes

Interrogs sur leur contribution possible au budget du muse, la


Ville de Marseille, le dpartement des Bouches-du-Rhne et la rgion
Provence-Alpes-Cte dAzur ont indiqu quils nenvisageaient pas de
participer au fonctionnement du MuCEM, la Ville de Marseille faisant
remarquer que ltat ne lavait jamais sollicite en ce sens.

Cour des comptes


Rapport public annuel 2015 fvrier 2015
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes

LE MUCEM : UNE GESTATION LABORIEUSE, UN AVENIR INCERTAIN

117

IV - Un muse lavenir mal assur


Le succs des quinze premiers mois douverture au cours desquels
3,4 millions de personnes se sont rendues au MuCEM est indniable,
mme si prs de 70 % dentre elles (2,3 millions) nont pas visit
dexpositions. Trs largement lie lattrait de la nouveaut et la
dcouverte du site spectaculaire que forment le Fort Saint-Jean et le
nouveau btiment conu par larchitecte Rudy Ricciotti, cette russite ne
doit cependant pas masquer les limites et risques, dj perceptibles,
auquel le jeune tablissement public va se trouver trs vite confront.

A - Des cots de fonctionnement mal valus


Les cots de fonctionnement courant et dexploitation du btiment
Ricciotti et du Fort Saint-Jean rnov nont, pour certains, pas encore t
valus, tandis que dautres demeurent imprcis. Quant au centre de
conservation et de ressources, son cot dexploitation et de maintenance
est connu sur vingt-cinq ans (35,6 M), mais les loyers y affrents sont
directement pris en charge par le ministre de la culture, ce qui contribue
masquer une part importante du cot rel de fonctionnement du
MuCEM.
Les conventions passes partir de 2006 entre le ministre et
lOPPIC ne comprenaient pas de chiffrage du cot de fonctionnement des
diffrentes composantes du muse en ordre de marche, signe dun dfaut
de gestion prvisionnelle des deniers publics. LOPPIC sest engag, dans
le cadre de son contrat de performance, proposer lavenir aux matres
douvrage une valuation des cots diffrs des projets qui lui sont
confis.
Lors de louverture du muse, le caractre radicalement diffrent
du btiment Ricciotti et du Fort Saint-Jean, tant en termes de volume que
dorganisation des espaces ou daccessibilit du public, a emport des
consquences importantes sur le fonctionnement du muse qui navaient
pas t anticipes dun point de vue budgtaire : nombreux points
dentre, surveillance spcifique pour le Fort en raison de la multiplicit
des espaces et de la dangerosit potentielle du site. Le cot de
maintenance dun ensemble despaces complexes raliss en bord de mer,
souvent avec des matriaux exigeants en termes dentretien (inox, verre),
demeure, en outre, imparfaitement apprhend. Certains marchs doivent
encore tre ngocis, quil sagisse de lentretien des espaces verts du

Cour des comptes


Rapport public annuel 2015 fvrier 2015
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes

118

COUR DES COMPTES

Fort Saint-Jean, de la maintenance des engins lvateurs ou de celle des


crans dans les salles dexposition.
Les innovations techniques du btiment Ricciotti (installations de
pompes dans les douves sous le niveau de la mer, utilisation du BFUP)
ncessitent, en outre, une maintenance spcifique dont les charges sont
pour lheure mal values. ce titre, un contrat dentretien propre au
BFUP, matriau novateur impliquant des contrles rguliers, reste encore
conclure par ltablissement public.
Dautres lments se rvlent fragiles et peu adapts la
frquentation relle du muse : lOPPIC a notamment voqu lusure
prmature de la terrasse en bois du btiment J4 en raison des fortes
frquentations au cours des premiers mois douverture du muse. la
demande du MuCEM, une convention dassistance a t conclue avec
lOPPIC en juillet 2014, afin destimer le cot de fonctionnement de
lensemble des btiments, lexception des centres de conservation, pour
les trente prochaines annes.

B - Des ressources propres dvelopper


Slevant 17 % en 2013 et 26 % en 2014 (prvisionnel), le taux
de ressources propres de ltablissement est pour linstant modeste. Il est
trs en de des objectifs fixs par le ministre de la culture pour ses
muses nationaux (taux de ressources propre provenant des activits dau
moins 43 % lhorizon 2015, programme annuel de performance 2014 de
la mission Culture).
Tableau n 6 : financement du fonctionnement du MuCEM
2013

En euros
Ressources propres

4 056 741

Autres ressources

2 804 146

Subvention de fonctionnement de l'tat

16 991 818

TOTAL

23 852 705

Source : Cour des comptes

Cour des comptes


Rapport public annuel 2015 fvrier 2015
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes

LE MUCEM : UNE GESTATION LABORIEUSE, UN AVENIR INCERTAIN

119

Si lon tient compte, en sus de la subvention de fonctionnement


stricto sensu (16,99 M), de lensemble de la participation financire de
ltat au fonctionnement du muse notamment du montant du loyer du
PPP au titre des rserves pour 3,18 M85, mais aussi du cot des emplois
rmunrs par ltat (titre 2) au sein de ltablissement public, soit
1,7 M les crdits que la tutelle a attribus au fonctionnement de
ltablissement public se sont finalement levs, en 2013, 24,67 M.
Tableau n 7 : participation de l'tat au fonctionnement de
l'tablissement public MuCEM pour 2013
En millions deuros

2013

Subvention de fonctionnement

16,99

Subvention chantier des collections

1,80

Autres ressources tat

0,34

Apport co-production RMN

0,66

Loyer PPP

3,18

Personnel titre 2

1,70

TOTAL

24,67

Source : Cour des comptes

En raison de laffluence lie aux premiers mois douverture, les


recettes de billetterie ont atteint un seuil de 46 % des ressources propres,
qui peut au mieux se maintenir ce niveau, grille tarifaire inchange. Il
pourrait en aller de mme pour les redevances verses par les
concessionnaires du restaurant et de la librairie, calcules partir de leur
chiffre daffaires. De plus, les ressources issues du mcnat, comme
celles des privatisations despaces, restent limites, les premires
campagnes de leve de fonds ayant rvl les difficults inhrentes au
contexte local.
Le MuCEM na pas atteint les objectifs initialement fixs, malgr
le recours un prestataire pour lassister dans la construction de sa
stratgie, et deux apporteurs daffaires. Au final, en 2013, le mcnat
aura reprsent seulement 12 % des ressources propres de ltablissement
public. Les prvisions pour 2014 restent modestes (15 % des ressources
propres).

85

Couvrant la priode septembre 2012-dcembre 2013.

Cour des comptes


Rapport public annuel 2015 fvrier 2015
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes

120

COUR DES COMPTES

Le risque dune sous-valuation des charges de maintenance,


coupl des perspectives modestes de ressources propres, fragilise
lquilibre conomique de cet quipement.

C - Une collection valoriser


La programmation artistique du MuCEM est confronte une
double gageure : monter, avec un budget contraint (moins de 20 % des
charges de fonctionnement du muse), des expositions temporaires
attractives de faon maintenir le flux des visiteurs, une fois pass leffet
de la nouveaut, tout en continuant valoriser les collections du MNATP
pourtant largement inadaptes au programme scientifique et culturel du
muse.
Fin 2013, les collections slvent prs dun million de pices
dont 250 000 objets 3D. Au titre des autres fonds, on compte plus de
350 000 photographies, prs de 70 000 cartes postales, 1 600 notices
sonores ou audiovisuelles, 84 000 ouvrages et 300 mtres linaires de
priodiques. Constitues de pices dexception ( limage de lorgue de
Gavioli), aussi bien que dobjets du quotidien (comme les 232 planches et
objets lis au skateboard), ces collections constituent un fonds
considrable en France et en Europe.
Tableau n 8 : part des objets provenant des collections du MuCEM
dans les expositions
Lieu

Thme

% objets du
MuCEM/total

J4

Galerie de la Mditerrane/Agriculture

66 %

J4

Galerie de la Mditerrane/Jrusalem

72 %

J4

Galerie de la Mditerrane/Citoyennet

19 %

J4

Galerie de la Mditerrane/Dcouvertes

35 %

Fort St Jean

Le temps des loisirs

99 %

Expositions temporaires

J4

Au Bazar du genre

60 %

2me semestre 2013

J4

Le Noir et le Bleu

10 %

Expositions temporaires
1er semestre 2014

J4

Carnavals

50 %

J4

Volubilis

0%

Type

Expositions
semi-permanentes

Source : Cour des comptes

Cour des comptes


Rapport public annuel 2015 fvrier 2015
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes

LE MUCEM : UNE GESTATION LABORIEUSE, UN AVENIR INCERTAIN

121

Aussi serait-il regrettable que le dmnagement coteux de ce


vaste ensemble de pices de Paris Marseille (22,8 M) ne permette pas
de les exposer et les valoriser. Or la contribution des pices du MNATP
aux expositions temporaires phares du muse en 2013 et 2014 (Le Noir et
le Bleu, Volubilis), comme la place limite de celles-ci dans lexposition
semi-permanente de la Galerie de la Mditerrane (environ la moiti des
objets prsents), tmoignent de la faible visibilit de lhritage du
MNATP au sein du nouveau muse.
Il appartient donc au MuCEM, dpositaire de lhritage du
MNATP, de dfinir rapidement une politique visant faire circuler ses
collections, travers des prts dans le cadre dexpositions temporaires ou
des dpts pour des priodes plus longues afin de saffirmer sur le plan
national comme le chef de file effectif du rseau des muses de socit86.
Au final, moins de deux ans aprs son ouverture, le MuCEM, dont
lquilibre conomique et le projet musal restent encore largement
dfinir, compte parmi les chantiers musaux les plus coteux de la
dcennie87.

86

Outre la circulation des collections, le MuCEM, qui a t dsign comme grand


dpartement patrimonial au sens de larticle R. 422-1 du code du patrimoine, doit
remplir des missions d'tude, de recherche et de conseil dans le domaine de l'histoire
de l'art et de la conservation des biens culturels au profit des muses de socit de
lre euro-mditerranenne.
87
titre de comparaison, le cot de construction actualis (estimation janvier 2013)
slve 71,32 M pour le Centre Pompidou Metz, 203,93 M pour le Louvre-Lens et
299,71 M pour le muse du Quai Branly.

Cour des comptes


Rapport public annuel 2015 fvrier 2015
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes

122

COUR DES COMPTES

Tableau n 9 : crdits publics juridiquement engags pour la


ralisation du MuCEM, la date douverture du muse
en M

Engagement
juridique

AE *

CP **

MuCEM opration immobilire

233, 37

197,29

137,62

J4 et Fort Saint-Jean (tudes)

8,74

8,74

8,74

J4 et Fort Saint-Jean (travaux)

160,27

144,97

118,39

Centre de conservation et de ressources


(investissement et cot financier) ***

58,16

37,38

4,29

Dlocalisation du DRASSM

6,20

6,20

6,20

Collections (chantier et transfert)

22,80

22,80

22,80

Fonctionnement en phase de
prfiguration (2005-2013)

58,24

58,24

58,24

SCN

44,15

44,15

44,15

Association de prfiguration

14,09

14,09

14,09

Fonctionnement et maintenance du
CCR

35,60

1,4

1,4

Total

350,01

279,73

220,06

Source : Cour des comptes, daprs donnes OPPIC et MCC (juin 2013).
*AE : autorisations dengagement. ** CP : crdits de paiement. *** Au cot du PPP (56,46 M)
est ajout le prix du terrain (1,7 M), inclus dans les AE (37,38 M) et CP (4,29 M)

En cumulant le cot de fonctionnement du SCN et de lassociation


de prfiguration (58,24 M), le montant de lopration immobilire
(233,37 M), celui affrent au chantier des collections et leur transfert
vers Marseille (22,8 M), enfin le cot de fonctionnement et de
maintenance du PPP (35,6 M), le total des financements publics engags
pour que le muse voie enfin le jour88 stablit au moins 350 M.

88

Sans compter les charges de son fonctionnement depuis linauguration.

Cour des comptes


Rapport public annuel 2015 fvrier 2015
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes

LE MUCEM : UNE GESTATION LABORIEUSE, UN AVENIR INCERTAIN

123

__________ CONCLUSION ET RECOMMANDATIONS __________


Alors que le MuCEM entre en rythme de croisire et quil a connu
un engouement ds son ouverture, plusieurs sujets risquent dentraver
son bon fonctionnement. Une grande partie des cots dentretien et de
maintenance de ltablissement en ordre de marche demeure encore
incertaine. Linadquation entre les collections et le projet scientifique et
culturel laisse ce jour sans rponse la question de la valorisation du
fonds du MNATP, transfr dans le coteux centre de conservation et de
ressources de la Belle-de-Mai.
Plus fondamentalement, le contrle de la Cour a mis en vidence
un problme de soutenabilit financire de ltablissement, tant les
ressources propres escomptes semblent faibles et les besoins de
financement importants pour pouvoir organiser des expositions
denvergure capables dattirer des visiteurs en grand nombre, au-del du
geste architectural qui a fait le succs public de louverture.
Cest pourquoi, au regard des observations effectues lors du
contrle du SCN MuCEM, de lassociation de prfiguration et de
ltablissement public du MuCEM, la Cour formule les recommandations
suivantes :
Au ministre de la culture et de la communication :
1. renforcer le pilotage des muses grs sous le statut de
services comptence nationale (SCN), notamment en matire
de ressources humaines, pour ne pas rpter les errements du
SCN MuCEM ;
2. rtrocder ou raffecter rapidement le btiment parisien du
MuCEM ;
ltablissement public du MuCEM :
3. laborer une stratgie dacquisition et de valorisation des
collections qui permette de rduire lcart entre la
programmation musographique du MuCEM et les fonds
hrits du MNATP ;
4. augmenter la part des ressources propres de ltablissement
en dveloppant le mcnat, la location despaces et les
concessions et en associant les collectivits territoriales au
financement de la programmation artistique ;

Cour des comptes


Rapport public annuel 2015 fvrier 2015
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes

124

COUR DES COMPTES

Au MuCEM et lOPPIC :
5. estimer le cot dentretien et de maintenance du btiment
Ricciotti, notamment au regard des matriaux utiliss (BFUP,
inox, parois vitres) ;
Au MuCEM et au ministre de la culture et de la communication :
6. mettre au point un contrat de performance fixant notamment
des objectifs prcis en matire de frquentation et de
ressources propres ;
7. asseoir le MuCEM comme le chef de file des muses de
socit, notamment en favorisant la circulation des collections
hrites du MNATP.

Cour des comptes


Rapport public annuel 2015 fvrier 2015
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes

Rponses
Rponse commune du ministre des finances et des comptes publics et du
secrtaire dtat charg du budget .......................................................... 126
Rponse de la ministre de la culture et de la communication ................. 127
Rponse du prsident du MuCEM .......................................................... 136
Rponse du prsident de loprateur du patrimoine et des projets
immobiliers de la culture ........................................................................ 140
Rponse du prsident du conseil gnral des Bouches-du-Rhne .......... 143
Rponse du maire de Marseille ............................................................... 143

Cour des comptes


Rapport public annuel 2015 fvrier 2015
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes

126

COUR DES COMPTES

RPONSE COMMUNE DU MINISTRE DES FINANCES ET DES


COMPTES PUBLICS ET DU SECRTAIRE DTAT CHARG DU
BUDGET
Vous dressez un bilan relativement svre du pilotage du chantier
de construction Marseille du Muse des civilisations de lEurope et de
la Mditerrane, qui a mobilis un volume trs important de financements
publics (350 M).
Nous partageons trs largement les constats et nous souscrivons
lensemble des recommandations que vous formulez.
Nous tenons toutefois prciser que cette opration
dinvestissement est antrieure la mise en place de la procdure
dvaluation des investissements publics instaure par le dcret n 20131211 du 23 dcembre 2013. La ncessit de soumettre aujourdhui la
contre-expertise du commissariat gnral linvestissement tout projet
dont le financement public hors taxe est suprieur 100 millions deuros
devrait lavenir permettre dviter au moins une partie des cueils que
vous signalez.
la lumire des surcots constats et venir de ce projet et dans
la perspective dautres projets dinvestissement, nous souhaitons
notamment insister sur les points suivants :
Tout projet dinvestissement structurant doit faire lobjet dune
valuation socio-conomique pralable ayant pour objectif de dterminer
prcisment les cots et les bnfices attendus. Le dossier dvaluation
doit tre constitu dun expos dtaill du projet et de ses variantes, de
son dimensionnement complet, dun calendrier prvisionnel, de lanalyse
des modes de financement ainsi quune cartographie des risques.
Pour un oprateur, lengagement dun projet dinvestissement doit
reposer sur une rflexion stratgique pralable approfondie, permettant
de justifier la pertinence conomique du projet. La dfinition dun plan
daffaires dtaill et la prise en compte de lensemble des cots induits
par le projet y compris de fonctionnement doivent ainsi dmontrer le
caractre soutenable pour loprateur du projet envisag.
Le renforcement de loprateur du patrimoine et des projets
immobiliers de la culture (OPPIC) dans sa fonction de matrise
douvrage dlgue offre un appui incontestable dans la conduite de
projets, permettant a priori doffrir de meilleures garanties en termes de
respect des dlais et de matrise des cots. Le plan pluriannuel
dinvestissement (PPI) labor par chaque oprateur constitue galement

Cour des comptes


Rapport public annuel 2015 fvrier 2015
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes

LE MUCEM : UNE GESTATION LABORIEUSE, UN AVENIR INCERTAIN

127

un outil facilitant lexercice de priorisation et de reprogrammation des


oprations dinvestissement prvues par loprateur.
Le ministre des finances, dans sa fonction de tutelle financire
des oprateurs, uvre au respect constant de ces principes.
Nous souhaitons en conclusion souligner que lexercice de
priorisation et de slection des projets dinvestissement doit tre conduit,
dans le contexte actuel marqu par une contrainte budgtaire forte, sur la
base dun examen complet et sincre, permettant de faire la part entre les
dpenses dinvestissement inluctables et incompressibles et les variantes
de pure opportunit. Dans ce cadre, le maintien en jachre de lancien
btiment du MNATP est rvlateur des progrs encore raliser.

RPONSE DE LA MINISTRE DE LA CULTURE ET DE LA


COMMUNICATION
Dans linsertion au rapport public de la Cour des comptes sur le
Muse des civilisations de l'Europe et de la Mditerrane (2005-2013)
intitul Une gestation laborieuse, un avenir incertain , les principales
critiques de la Haute juridiction portent sur la gestation et l'objet mme
du projet, sur le cot de la prfiguration, sur la complexit de l'opration
immobilire et, enfin, sur le devenir du MuCEM.
Le ministre regrette tout d'abord, la connotation ngative des
titres choisis qui semble infrer un jugement a priori et donne
l'impression d'un muse condamn par avance l'chec. Ainsi, les
intituls des titres du rapport ne sont pas en harmonie avec le contenu de
celui-ci qui, pour tre critique sur plusieurs aspects, n'en demeure pas
moins globalement plus nuanc.
Le ministre estime que le jugement port sur le projet et, par
extension, sur le MuCEM lui-mme mrite sans aucun doute d'tre valu
au moins l'aune de son succs public. La frquentation exceptionnelle
de cette institution depuis son ouverture, en juin 2013, n'en excuse certes
pas les vicissitudes dans sa gestation, mais en rvle le succs et le
bien fond.
En outre, qu'un chantier de cette ampleur, men sur presque deux
dcennies ait connu des difficults est indniable, ne serait-ce qu'au
regard de sa dure. Le ministre considre donc que la ralisation d'un
projet indit, singulier et ambitieux de relocalisation d'un muse national,
en dpit de nombreux alas voire de priodes de fortes incertitudes, soit

Cour des comptes


Rapport public annuel 2015 fvrier 2015
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes

128

COUR DES COMPTES

une russite, tmoigne de la pertinence de la continuit de l'action de


l'tat.
S'agissant du premier point, la Cour estime que le projet a
souffert, d'une part, d'un manque de soutien politique, qui explique en
partie sa longue gestation, et d'autre part, de la faiblesse de son contenu
musal, dont tmoignerait notamment le dcalage entre le champ couvert
par le muse national (l'Europe et la Mditerrane) et la nature de ses
collections centres sur les arts et traditions populaires.
La dure d'laboration du projet du MuCEM, dont les grandes
lignes ont t conues ds le milieu des annes 1990, soit dix ans avant la
priode couverte par le contrle de la Cour, a en effet t
exceptionnellement longue, mme si d'autres, comme le Grand Louvre
(1981-1999) ont connu des dures comparables.
Au cours de cette phase de maturation, si le MuCEM semble
n'avoir pas dispos du mme affichage au plan national comme au plan
local que d'autres grands projets culturels musaux dploys dans la
capitale, il a bnfici, plusieurs moments dterminants, d'un soutien
politique au plus haut niveau et d'un pilotage administratif adapt pour le
mener bien. Cette analyse s'appuie sur les faits objectifs suivants :
- depuis 1995, le projet a t port par dix ministres successifs ;
- la dcision de son transfert Marseille a t prise en 2000 par un
comit interministriel d'amnagement et de dveloppement du
territoire et d'attractivit rgionale ;
- le choix de crer un grand muse national en rgion est l'expression
d'une volont politique continue et assume du Ministre de la
Culture de rquilibrer la rpartition des muses nationaux sur le
territoire, hors de la rgion Ile-de-France ;
- le projet a t relanc expressment en 2009 par le Prsident de la
Rpublique ;
- malgr la conjoncture conomique dgrade depuis 2007, les crdits
ncessaires sa ralisation ont t prioriss par le ministre ;
- le MuCEM a t inaugur par le Prsident de la Rpublique et par le
maire de Marseille en juin 2013, en prsence de la ministre de la
culture.
Concernant le contenu scientifique et culturel du MuCEM, dont
l'analyse dtaille ne relve pas du contrle du bon emploi cita bonne
gestion des fonds publics, le ministre rappelle que ce projet, ses

Cour des comptes


Rapport public annuel 2015 fvrier 2015
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes

LE MUCEM : UNE GESTATION LABORIEUSE, UN AVENIR INCERTAIN

129

contours et sa dfinition ont fait l'objet de multiples rapports et de deux


projets scientifiques et culturels (PSC).
Les deux projets scientifiques et culturels (PSC) ont t raliss
collectivement par les quipes de conservation du muse national,
personnalits qualifies et comptentes dans le champ des collections
d'arts et traditions populaires couvertes par le MuCEM.
l'instar des autres muses nationaux, le PSC actuel du MuCEM
a t approuv en 2012 par le ministre, aprs avis favorable de la
commission scientifique des muses nationaux, instance collgiale dont la
consultation pralable est obligatoire.
Sur la base de ce nouveau PSC, le MuCEM a dploy ses
collections et son discours scientifique dans ses espaces d'exposition
permanents et temporaires. On constate que depuis son ouverture en juin
2013 et indpendamment du caractre exceptionnel du btiment de Rudy
Ricciotti, le muse national a accueilli dans ses salles d'exposition
permanentes et temporaires, 650.000 visites enregistres pour la seule
anne 2014 (1,2 million depuis juin 2013 sur une frquentation totale
estime 3,5 millions), ce qui le place parmi les institutions musales les
plus frquentes en France.
Les relations entre la nouvelle institution et les muses de socit,
qui auraient fait l'objet d'un dfaut d'anticipation selon la Haute
juridiction, sont traites dans les rponses aux recommandations.
Le MuCEM est d'autant plus lgitime dans l'animation du rseau
des muses de socit que le Code du patrimoine lui confre le statut de
grand dpartement patrimonial qu'il exerce pour le compte du
ministre. ce titre, il a pour mission d'exercer un contrle sur la
circulation sur le march de l'art des uvres et objets d'art populaire, de
conduire la rflexion sur le concept de muse de socit, sur leurs
collections et les volutions de ce rseau, en lien troit avec ses
partenaires. L'installation de la Fdration des comuses et des muses
de socit au Fort Saint Jean, dans l'enceinte mme du MuCEM, a
prcisment pour objet de renforcer ces relations.
Il doit toutefois tre tenu compte que, en ternies de mthode, le
dveloppement d'un tel rseau relve davantage des priorits d'un muse
ouvert et moins de celles d'un muse en dmnagement et en installation,
concentr sur un chantier des collections de 350 000 objets et 700 000
documents.
Pour autant, le MuCEM ne s'est pas, loin s'en faut, dsintress du
rseau des 200 muses de socit alors en recomposition, ni des

Cour des comptes


Rapport public annuel 2015 fvrier 2015
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes

130

COUR DES COMPTES

institutions qui lui sont complmentaires. Ds 1997, le MuCEM a


organis un colloque sur le thme rinventer un muse , qui posait la
question de la dfinition d'un muse de socit la fin du XXme sicle et
celle du devenir des collections europennes du muse de l'Homme
(30 000 objets) non concernes par la cration du muse du Quai Branly.
De mme, au dbut 2011, il organise un colloque international sur les
muses de socit en Europe, en Mditerrane et en Afrique du Nord dont
les changes ont nourri le contenu du PSC du MuCEM a t organis
Marseille donnant lieu la publication, en juin 2013, de l'ouvrage publi
la Documentation franaise Les mtamorphoses des muses de socit.
S'agissant des institutions dont la Cour estime que leurs objectifs
se recoupent et qui relvent de tutelles partages (Cit nationale de
l'histoire de l'immigration, Muse du Quai Branly), d'autres primtres
ministriels (Muse de l'Homme) voire de collectivits territoriales
(Muse des Confluences, qui a ouvert fin dcembre 2014), le ministre
observe que le MuCEM a d'ores et dj dvelopp des relations troites
avec la plupart d'entre eux. C'est Stphane Martin, prsident du muse
du Quai Branly, qu'avait t confie, ds 2008, la rdaction d'un rapport
sur le MuCEM. Le directeur scientifique et des collections du MuCEM
fait partie du conseil d'orientation du muse national de l'histoire de
l'immigration.
Ces liens augurent bien de la stratgie diversifie de partenariats
que cette jeune institution musale, cre pour s'inscrire dans la dure,
est appele construire au fil des dcennies venir, notamment en
matire de prts et dpts auprs de l'ensemble des muses de France
concerns.
La Haute juridiction souligne galement le caractre dispendieux
de la prfiguration tant en gestion des ressources humaines du service
comptence nationale (SCN), que sur la pluralit des structures de
prfiguration. Elle affiche un cot cumul de 58 ME (fonctionnement du
SCN et de l'association de prfiguration, personnels inclus) sur neuf ans.
Cette somme, ramene une moyenne annuelle, correspond un
budget de 6,4 ME par an qui soutenait l'activit d'quipes mobilises sur
de nombreuses tches :
- le pilotage d'un chantier des collections d'un million d'items ;
- la prparation de son dmnagement Marseille ;
- la direction, en lien avec l'OPPIC et le ministre, des chantiers de
travaux du btiment du J4 et du Fort Saint Jean (FSJ) ;
- la rdaction du projet scientifique et culturel ;

Cour des comptes


Rapport public annuel 2015 fvrier 2015
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes

LE MUCEM : UNE GESTATION LABORIEUSE, UN AVENIR INCERTAIN

131

- la prparation des aspects institutionnels de l'ouverture avec


l'laboration du dcret statutaire et de l'organigramme cible ;
- le travail d'accompagnement en RH, avec la ngociation avec les
organisations syndicales sur la future structure et le chantier du
reclassement des agents du SCN, qui a donn lieu un accord avec
les organisations syndicales.
Concernant la gestion des ressources humaines du SCN, le
ministre de la Culture et de la Communication constate que le
reclassement des personnels qui avait t dbattu ds mars 2004, soit
avant la fermeture du muse national des Arts et traditions populaires
(MNATP), n'a pas eu lieu. En effet, cette hypothse de reclassement a
volu vers une rorganisation pragmatique, visant ce que les activits
d'une partie des personnels s'adaptent aux besoins lis la mise en uvre
de la dcision de transfert du muse Marseille. Les agents ont t
rpartis sur trois types d'activits, nouvelles ou prennes : le chantier des
collections, l'existence et l'animation d'un espace de prfiguration
Marseille et enfin la surveillance du site parisien.
L'affectation de personnels d'autres muses nationaux a t ainsi
freine par les incertitudes pesant sur le projet au milieu des annes
2000, incertitudes accentues par la crise de 2007 et, simultanment, par
la mise en place de la Rvision gnrale des politiques publiques. Ces
facteurs conjoncturels ont laiss penser, non sans fondement, que la
cration du MuCEM tait menace et qu'il faudrait peut-tre r-ouvrir le
site du Bois de Boulogne.
Il faut rappeler qu' cette priode, deux autres projets taient
ports par le ministre de la Culture et de la Communication (le Muse
du Quai Branly et la Cit nationale de l'histoire de l'immigration) et que
le ministre du Budget avait refus fin 2005 d'inscrire le budget
d'investissement du MuCEM.
Ceci explique le maintien jusqu'en 2010, de nombres d'agents de
surveillance au sein du SCN, avant et aprs la fermeture au public du
MNATP. Il est certain que, mme ferm, le chantier des collections et la
collaboration des quipes scientifiques la prfiguration du futur muse
justifiaient le maintien d'une surveillance du site de jour comme de nuit,
en raison notamment de mouvements d'uvres internes et externes, de la
prsence de salaris de prestataires proximit des collections
nationales et de la maintenance des installations toujours utilises par les
personnels.
S'agissant des structures de prfiguration, le ministre de la
Culture et de la Communication indique que la coexistence entre le SCN

Cour des comptes


Rapport public annuel 2015 fvrier 2015
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes

132

COUR DES COMPTES

et l'association de prfiguration, pour porter dans les dlais impartis la


ralisation du MuCEM, a t clairement voulue et assume. Les missions
des deux structures taient complmentaires, comme l'indiquent
explicitement, les statuts de l'association de prfiguration.
Elles taient places sous la mme responsabilit excutive, Bruno
Suzzarelli tant la fois directeur du SCN et directeur de l'association.
Cette coopration a donc t effective durant quatre ans, entre 2009 et
2013 et a permis au projet de connatre dans des dlais extrmement
serrs, une volution dterminante en vue de sa ralisation.
Le SCN a perdur et a exerc ses activits Paris jusqu' la
cration de l'tablissement public, en 2013. Il faut indiquer que l'antenne
de Marseille, prsente de manire ambigu comme une quasi-structure
autonome, faisait partie du SCN et n'avait pas de personnalit juridique.
L'association de prfiguration, qui a pilot le dploiement du
projet Marseille partir de 2009, a t dissoute galement en 2013, ds
la cration de PER.
La Cour observe par ailleurs l'opration immobilire complexe du
chantier du MuCEM qui a ncessit cinq chantiers distincts. Le ministre
indique que ce projet complexe a t ralis dans les dlais, ds que le
schma dfinitif en a t arrt. Ce schma dfinitif des travaux du
MuCEM a t arrt en 2010, et a permis de renforcer, le contenu du
programme dans le fort Saint Jean, avec un nouvel amnagement
paysager ambitieux et une volution de la prsentation des collections
nationales de l'ancien MNATP dans les espaces musographiques du
mme fort. Cela correspond parfaitement au souhait de la Cour de voir
ces collections nationales mises en valeur.
En ce qui concerne le cot du chantier, le ministre conteste
l'affichage par la Cour d'un chiffre de 233 M, qui intgre le centre de
conservation et de ressources (CCR) ralis dans le cadre d'un
partenariat public-priv (PPP) ainsi que la dlocalisation du
dpartement des recherches archologiques subaquatiques et sousmarines (DRASSM) qui est absolument exclu du primtre de
comptences et d'activits du muse national.
Il rcuse de la mme manire, le chiffre de 350 M affich dans
l'introduction du rapport dfinitif sans indications prcises. En effet, ce
montant correspond un cumul de dpenses de fonctionnement,
d'investissement, ainsi que d'oprations collatrales, qui ne peut en aucun
cas tre compar pertinemment aux 160 M de la convention de mandat
avec l'OPPIC.

Cour des comptes


Rapport public annuel 2015 fvrier 2015
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes

LE MUCEM : UNE GESTATION LABORIEUSE, UN AVENIR INCERTAIN

133

Pour avoir une ide prcise du cot du chantier et permettre une


relle analyse de l'volution du projet, il convient de ramener l'opration
aux cots initiaux et d'en rappeler les diffrents primtres :
- le projet initial tabli par la convention de 2006 affichait un cot
prvisionnel de 99,3 M en valeur 2002 (anne de rfrence du
dmarrage du projet) ;
- la suite du rapport prcit de Stphane Martin, et pendant une
courte priode, un changement de programme et de primtre a vis
rduire les ambitions du projet musographique dans les espaces
du fort Saint-Jean et a tabli le cot prvisionnel du projet 88 M
valeur 2002 ;
- le projet actualis, aprs l'intervention du ministre voque cidessus, aboutit un cot prvisionnel de 129 M en euros constants
sur la valeur de la date prvisionnelle de livraison (2013).
Ce montant en valeur 2013 se dcompose en 3 postes principaux :
- restauration MH du fort Saint-Jean, dont le cot demeure stable
(19 ME) ;
- btiment Ricciotti : le cot du projet initial rvis passe de 105 M
120 M soit un dpassement de 14 %, pour anticiperles nouvelles
contraintes des normes antisismiques et participer la recherche et
au dveloppement sur le BFUP (bton de fibre ultra performant) qui
aujourd'hui contribue au succs et la qualit architecturale du
projet ;
- amnagements et accessibilit du fort Saint-Jean, dont le cot du
projet est revu de 5 M 21 M, du fait de la dcision de
modification du programme : largissement du programme
musographique dont la prvision initiale de 5 M passe 12,6 M;
intgration d'un volet d'amnagement paysager non prvu l'origine
avec un concours international, dont le cot total s'lvera 8,5 M.
Le montant global du chantier du MuCEM s'tablit ainsi
160 M, soit trs en de des chiffres avances par la Cour. Au regard
des lments prsents ci-dessus, le ministre considre que la conduite
de ce chantier ralis sur quatre ans (2009-2013), s'est droule
conformment aux prvisions initiales dans un calendrier et des cots
matriss.
Sur le partenariat public-priv (PPP), le ministre constate que ce
choix a conduit dlguer la pleine et entire matrise d'ouvrage au
partenaire, incluant le financement, le calendrier, l'adquation

Cour des comptes


Rapport public annuel 2015 fvrier 2015
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes

134

COUR DES COMPTES

programme-projet et a eu pour avantage de confier une seule et mme


autorit toute la chane de dcision ce qui, pour un chantier global aussi
complexe et resserr dans le temps, n'a pas t sans intrt.
Le partenaire pour la ralisation du centre de conservation et de
ressources (CCR) du MuCEM soumis aux exigences de son partenariat
bancaire s'est impos un contrle dans toutes les phases de ralisation de
l'opration, des tudes de matrise d'uvre aux travaux, pour carter les
risques de drive ou les demandes de modification de programme en
cours d'excution et rester dans l'enveloppe contractuelle.
De ce fait, le ministre estime que le PPP a concouru une
ralisation rigoureuse du projet par sa capacit contractuelle matriser
le cot d'investissement et le calendrier.
Sur le devenir du btiment du MNATP, le ministre remarque que
le btiment appartient la Ville de Paris et que la question de sa
destination ne relve pas du seul ministre de la Culture et de la
Communication puisqu'elle est fonde sur une relation contractuelle
entre l'tat et la Ville de Paris datant de 1954. Cette convention entre
l'tat et la Ville, valable pour 30 ans renouvelable s'est acheve le
31 dcembre 2014.
Le ministre a demand l'inspection gnrale des affaires
culturelles en 2012, alors que le chantier des collections n'tait pas
achev, un rapport sur l'avenir du btiment.
De mme, les mobiliers spcifiques du btiment des ATP ont fait
l'objet d'une mission d'inventaire et d'valuation ralise en 2012-2013
par une chercheuse titulaire d'une thse de doctorat sur Jean Dubuisson
suivie d'une remise au Mobilier National.
Le ministre a pris toutes les mesures conservatoires ncessaires
afin de scuriser le site tout en limitant au maximum les cots de gestion
aprs l'avoir vid et nettoy.
Enfin, la Cour exprime une inquitude quant au devenir de ce
jeune tablissement culturel, en comparant son cot de fonctionnement
sa capacit dgager des ressources propres.
Il est difficile de porter un jugement sur une institution qui a ouvert
ses portes au public il y a moins de deux ans dans un ensemble de
btiments complexe, pour laquelle le ministre ne dispose pas encore
d'une vision complte sur l'excution de son premier budget en anne
pleine. Mais il est vident que le ministre veillera calibrer sa
subvention pour charges de service public en faveur du MuCEM, avec les

Cour des comptes


Rapport public annuel 2015 fvrier 2015
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes

LE MUCEM : UNE GESTATION LABORIEUSE, UN AVENIR INCERTAIN

135

mmes critres de viabilit que ceux utiliss pour les autres muses
nationaux.
Les dpenses inscrites au budget initial 2014 relatives aux
btiments s'lvent 4,2M, soit une hausse de seulement 0,19 M par
rapport la premire prvision opre lt 2013. Cette hausse trs
contenue dmontre la qualit de la prvision, malgr les difficults
techniques expliques au point prcdent.
Le ministre prcise que l'tablissement public a su absorber cette
hausse des charges d'entretien du btiment, grce des conomies
gnres sur d'autres postes de dpenses et une hausse des recettes
propres qui avaient t values trs raisonnablement. Cette hausse n'a
pas altr l'quilibre global des comptes de l'tablissement pour 2014.
Les ressources propres prvues au budget initial 2015 s'lvent
23 % des recettes de fonctionnement. Ce taux d'autofinancement est
similaire celui de nombre de grands muses nationaux.
Le ministre demeurera vigilant sur ce point dans le cadre du
triennal 2015-201. Il porte, auprs de tous ses oprateurs, l'objectif de
dveloppement de leurs ressources propres.

Cour des comptes


Rapport public annuel 2015 fvrier 2015
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes

136

COUR DES COMPTES

RPONSE DU PRSIDENT DU MUCEM


La mutation du muse des arts et traditions populaires en muse
des civilisations de lEurope et de la Mditerrane ntait pas aise et le
dlai de moins de quinze ans qui a permis de changer la fois de site, de
Paris Marseille, de territoire de rfrence, de la France seule
lEurope et la Mditerrane, de champ disciplinaire, de lethnologie
lensemble des sciences humaines et sociales, ne peut tre considr
comme long, eu gard limportance de ces dfis. On ne peut considrer
bon droit que le muse ptisse de la difficult des tutelles dgager
clairement et rapidement, au-del dune nouvelle dnomination et dune
rorientation gographique, un contenu musal pertinent pour le futur
tablissement . Certes, lavenir du projet peut tre mais cet adjectif
pourrait sappliquer tout projet culturel ambitieux considr comme
incertain , mais cette incertitude porte une exigence stimulante. En
effet, pour un muse de socit, dfinir ses missions, cest avant tout
questionner son territoire gographique, historique et sociologique. Cest
le sens du projet lanc, la fin des annes 1990 par Michel Colardelle.
Comme la crit Bruno Suzzarelli, alors prsident du MuCEM,
dans le projet scientifique et culturel approuv en 2012, Il y a, il est
vrai, un ventuel paradoxe lide de btir un muse de civilisations,
centr sur la Mditerrane, partir de collections venues en majorit du
Muse national des arts et traditions populaires, qui sont principalement
franaises. Mais ce paradoxe apparent correspond une tape dans
lhistoire du muse. Il est pleinement assum.
Sur la recommandation 3. laborer une stratgie dacquisition et
de valorisation des collections qui permette de rduire lcart entre la
programmation musographique du MuCEM et les fonds hrits du
MNATP.
En ce qui concerne les collections, le MuCEM a su mener bien la
rinstallation, la numrisation et la mise en ligne, disposition du grand
public, des collections de lancien MNATP et des collections du
dpartement Europe du Muse de lHomme. Cette tape constituait
lvidence un pralable la valorisation de ce fonds exceptionnel. Le
rquilibrage ncessaire des collections selon une orientation plus
mditerranenne et moins exclusivement nationale est bien entam. Il
saccompagne, en ligne avec la programmation des expositions
temporaires, de la poursuite de la pratique des enqutes collectes ,
dans la ligne des grandes campagnes ethnographiques
interdisciplinaires lances par Georges Henri Rivire la fondation du
muse en 1937. Ces collectes sont aujourdhui europennes et

Cour des comptes


Rapport public annuel 2015 fvrier 2015
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes

LE MUCEM : UNE GESTATION LABORIEUSE, UN AVENIR INCERTAIN

137

mditerranennes. Elles nourrissent la programmation du muse pour les


prochaines annes et renforcent les huit ples thmatiques qui articulent
les collections.
La Galerie de la Mditerrane, exposition semi-permanente
ouverte en juin 2013, recourt galement largement aux collections du
Muse. Sa conception mme lui permet dvoluer, en tout ou partie, tous
les trois ou cinq ans. Ainsi les grandes problmatiques de lespace
mditerranen seront-elles progressivement abordes et la diffusion des
collections, y compris les nouvelles acquisitions, sera-t-elle largie. La
russite de louverture marseillaise permet galement de relancer une
stratgie dexpositions hors les murs.
Enfin, le rapport ne tient pas suffisamment compte du rle que joue
le Centre de conservation et de ressources (CCR) dans la diffusion de la
collection. Avec les salles de consultation ouvertes au public o les objets
peuvent tre mis disposition sur simple demande, des espaces de
rserves accessibles (900 m, soit environ 10 % de la surface des
rserves), une salle dexposition temporaire ddie une relecture des
collections, et une bibliothque pour la mise disposition de ses fonds
douvrages, le CCR doit tre vu comme un lieu vivant de conservation,
dtude et de mise en valeur de la collection.
Sur la recommandation 4. Augmenter la part des ressources
propres de ltablissement en dveloppant le mcnat, la location
despaces et les concessions et en associant les collectivits territoriales
au financement de la programmation artistique.
La frquentation du MuCEM lui apporte 46 % de ses ressources
propres.
Linterprtation du succs persistant des premiers mois
douverture reste encore approfondir. Lobservation quotidienne des
publics du MuCEM montre qu ct de loffre musale, les autres
approches culturelles du site, la dcouverte du Fort Saint-Jean,
monument cl du patrimoine historique marseillais et la visite
architecturale du btiment d Roland Carta et Rudy Ricciotti, revtent
une grande importance.
Par ailleurs, limportance en valeur absolue des visiteurs des
expositions temporaires et de la Galerie de la mditerrane, soit plus de
650 000 visites enregistres pour la seule anne 2014 (1,2M depuis juin
2013 sur une frquentation totale estime 3,5 M) est tout fait
remarquable, que lon considre les rfrences territoriales, nationales
ou europennes. Lautre lment trs encourageant pour lavenir est la
place du public territorial : prs de la moiti des visiteurs recenss lors

Cour des comptes


Rapport public annuel 2015 fvrier 2015
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes

138

COUR DES COMPTES

dune enqute de mai 2014 venaient de la rgion Provence Alpes Cte


dAzur et, au sein de ces visiteurs, plus de 40% revenaient visiter un lieu
quils connaissaient dj.
Le taux de ressources propres de ltablissement se stabilise
26% du budget total de ltablissement, taux situ entre celui qui est, par
exemple, observ au Muse du quai Branly et celui du Centre Pompidou
Metz. Il faut insister de plus sur le fait que les taux suprieurs enregistrs
par certains muses nationaux parisiens ont t acquis aprs des annes
deffort, et sur un territoire trs diffrent.
Aprs la billetterie, les ressources propres les plus importantes
sont apportes par le mcnat (qui reprsente 15 % des ressources
propres) et dont plus de 60% relve de conventions pluriannuelles.
Les autres postes de ressources : locations despace, redevance
des exploitants, et les autres ressources : produits lis aux publications,
aux produits drivs et lexploitation de limage du btiment,
reprsentent la mme part dans les ressources propres.
Afin daugmenter le volume des locations despace, ltablissement
porte une grande attention ladaptation de loffre de location la
demande des entreprises. De ce fait, si le site a perdu le caractre
exclusif qui sattachait sa priode inaugurale, ces locations sont
nanmoins en augmentation.
Le niveau des redevances sur le chiffre daffaires des exploitants
gale celui des locations despace.
Enfin, les recettes gnres par les publications, les produits
drivs et lexploitation des droits dimage sur le btiment apportent
galement 8% des recettes propres. Des pistes de dveloppement sont
ltude dans ce domaine, qui est actuellement trait de manire
embryonnaire.
La participation des collectivits territoriales qui se sont fortement
mobilises pour linvestissement initial (58,05 M apports par la Ville
de Marseille, le Conseil Rgional des Bouches-du-Rhne et la Rgion
Provence Alpes Cte dAzur) aux dpense de fonctionnement de
ltablissement est une perspective intressante, relativiser toutefois si
lon sait quelles sont confrontes au financement de leurs propres
quipements dans une priode de contraction de leurs budgets. Une
coopration sur des projets communs est, lvidence, possible.
Sur la recommandation 5. Estimer le cot dentretien et de
maintenance du btiment Ricciotti, notamment au regard des matriaux
utiliss (BFUP, inox, parois vitres).

Cour des comptes


Rapport public annuel 2015 fvrier 2015
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes

LE MUCEM : UNE GESTATION LABORIEUSE, UN AVENIR INCERTAIN

139

Ltablissement est pleinement conscient du risque dune sousvaluation des charges de maintenance. Ltude visant estimer le cot
dentretien et de maintenance du btiment du J4, ainsi que lutilisation du
Fort St Jean va permettre dtablir un Plan pluriannuel dinvestissement.
Sur la recommandation 6. Mettre au point un contrat de
performance fixant notamment des objectifs prcis en matire de
frquentation et de ressources propres.
Depuis 2013, le muse a t fortement mobilis par son ouverture
et linstallation de ses services en mode exploitation, aprs plusieurs
annes de fonctionnement en mode projet. Maintenant que
ltablissement commence fonctionner un rythme comparable aux
autres muses nationaux, le MuCEM est entr, en lien avec la tutelle,
dans une phase active de ralisation de son contrat dobjectifs et de
performance fond sur deux annes de fonctionnement. Deux runions
sont dores et dj prvues pour le 26 novembre 2014 et pour la premire
quinzaine du mois de dcembre avec pour objectif de soumettre ce
document stratgique lapprobation des administrateurs au conseil de
la fin de lanne 2015. Comme lensemble des autres contrats dobjectifs
et de performance passs entre les muses nationaux et leur tutelle, ce
contrat comprendra dune part les objectifs et les indicateurs du PAP
dont les donnes quantitatives et qualitatives de frquentation et les
ressources propres -, dautre part, des lments spcifiques la stratgie
partage entre le MuCEM et le ministre de la culture.
Sur la recommandation 7. Asseoir le MuCEM comme le chef de
file des muses de socit, notamment en favorisant la circulation des
collections hrites du MNATP.
Le ministre de la culture comme le MuCEM sont convaincus du
rle structurellement moteur et constructif que doit avoir le muse
national avec le rseau des muses de socit tant donn que celui-ci est
un grand dpartement patrimonial au sens de larticle R. 422-1 du Code
du patrimoine, comme le prcise larticle 3 de son dcret statutaire.
Les comuses et des muses de socit sont ns de la volont de
comprendre les mutations socitales du XXe sicle. Ils ont collectivement
rig mmoires et territoires en objets de patrimoine. Aujourdhui, dans
une priode o cette demande semble sessouffler, louverture du
MuCEM est vcue par les quelques 200 muses de socit existant en
France comme la possibilit dun renouveau. La recommandation visant
asseoir le MuCEM comme le chef de file des muses de socit,
notamment en favorisant la circulation des collections hrites du
MNATP doit tre remise en perspective.

Cour des comptes


Rapport public annuel 2015 fvrier 2015
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes

140

COUR DES COMPTES

Le dialogue que le MuCEM a dores et dj engag avec les


muses de socit avant mme son ouverture au public (rencontres
scientifiques internationales organises en mars 2011, convention-cadre
de partenariat signe en 2013 avec la Fdration des comuses et
muses de socit FEMS) et aprs (colloque avec la FEMS prvu en
avril 2015) tmoigne de limportance de cet enjeu. Ces travaux ont
dailleurs fait apparatre que les muses de socit ressentent plus la
ncessit dun ple dexprimentation partage, permettant de rinventer
le muse de socit du XXIe sicle recourant la ncessaire
conservation des objets du pass et du prsent au sein du centre de
conservation et de ressources du MuCEM, que dun chef de file . Cest
sur le fondement de ces rflexions et sur la construction dun mode de
fonctionnement partag que sera labore une vritable stratgie
partenariale.

RPONSE DU PRSIDENT DE LOPRATEUR DU PATRIMOINE


ET DES PROJETS IMMOBILIERS DE LA CULTURE
1/ Le cot final prvisionnel de l'opration de construction du
btiment Ricciotti, de la restauration et des amnagements du Fort StJean sera proche de 156,14 M.
Le rapport de la Cour fait tat d'un montant de 160,27 M pour les
travaux de construction du btiment Ricciotti, de restauration et
d'amnagement du Fort St Jean. Cette enveloppe tait effectivement celle
de la convention de mandat et en particulier du dernier avenant ayant eu
une incidence financire -l'avenant n4, sign le 10 dcembre 2010.
Depuis cette date, comme la Cour le signale, plusieurs changements de
programme ont t pris en compte et des travaux complmentaires
effectus, dans le respect de l'enveloppe du mandat (avenants n 5 8).
Cependant, alors que les derniers travaux complmentaires,
rendus ncessaires par la frquentation importante du MuCEM constate
depuis l'ouverture, s'achveront dans les prochains mois, le bilan
financier de l'opration fait apparatre un solde positif de 4,13 M. En
consquence, lors du Conseil d'administration de l'Oppic du
14 novembre 2014, un avenant n 9 sera prsent, ramenant le cot
prvisionnel de l'opration 156,14 M (soit - 2,6 % par rapport au
montant de 160,27 M). En effet, les niveaux d'engagement et de
mandatement constats dbut novembre 2014 (154,37M en AE et
152,37 M en CP) et une estimation des dpenses restant effectuer sur
les travaux en cours, les dcomptes gnraux et dfinitifs tablir et

Cour des comptes


Rapport public annuel 2015 fvrier 2015
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes

LE MUCEM : UNE GESTATION LABORIEUSE, UN AVENIR INCERTAIN

141

d'ventuelles rclamations d'entreprises, ont conduit l'Oppic proposer


cet avenant d'amoindrissement ses administrateurs, sans attendre la
clture comptable dfinitive qui n'interviendra pas avant 2016.
2/ Les risques financiers lis au choix du bton fibr ultra hautes
performances (BFUP) ont t pris en compte ds 2009.
La Cour admet la lgitimit du recours des matriaux novateurs
mais regrette, dans le cas d'espce, que les risques financiers n'aient pas
t pris en compte et estims au moment du choix du BFUP.
L'Oppic reconnat que les cots de ralisation demeuraient alors
incertains ; ce qui a conduit, en 2010 proposer une rvaluation du
cot de l'opration (avenant n4 - la convention de mandat).
Fort de cette exprience, notre tablissement s'est engag, courant
2012, dans un important chantier mthodologique de refonte des modes
de calcul des enveloppes d'alas applicables aux cots de travaux. Ce
travail a pu aboutir, dbut 2013, une mthode, dsormais applique
l'ensemble des oprations nouvelles, qui value une dizaine de risques
(complexit architecturale, contraintes techniques, patrimoniales et/ou
urbaines, pollutions (sols, amiante, plomb etc.), nombre de matrises
d'uvres, dlais, assurances etc.) et en dduit une enveloppe d'alas dont
le montant est appel se rduire au fur et mesure que les risques se
restreignent. Mise en uvre systmatique ment depuis prs de deux ans,
cette nouvelle mthode a fait ses preuves et permis une meilleure
valuation des risques, mais aussi, un suivi plus prcis des alas.
3/ L'valuation des cots de fonctionnement du btiment est l'objet
d'une convention d'assistance entre l'Oppic et le MuCEM et l'approche en
cot global a t dveloppe.
Si certains lments concernant la prise en main des quipements
et la formation des quipes locales de maintenance avaient bien t
prvus dans le mandat, il restait raliser une valuation plus
systmatique des cots de maintenance du btiment, comme la Cour le
note dans son rapport.
Pour rpondre de manire exhaustive aux besoins du MuCEM et
de ses tutelles sur les cots de fonctionnement, l'Oppic a sign, avec le
MuCEM, en juillet 2014, une convention d'assistance permettant
d'anticiper le cot de fonctionnement de l'ensemble des btiments (hors
centre de conservation et de rserves) sur les 30 prochaines annes. La
convention prvoit en particulier que les travaux de l'Oppic se
concentreront sur les quatre aspects techniques ncessaires au bon
fonctionnement des installations : les contrats multiservices, les

Cour des comptes


Rapport public annuel 2015 fvrier 2015
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes

142

COUR DES COMPTES

consommations nergtiques, les dpenses de maintenance prventive


(gros entretien et remplacement) et la veille sur les lments structurels
innovants (BFUP). L'ensemble des valuations seront acheves d'ici la
fin de l'anne 2014.
Plus globalement, je tiens galement informer la Cour que
l'Oppic a pu, au cours de l'anne 2014, travailler sur une mthodologie
d'approche en cot global adapte au caractre prototypique des projets
qui nous sont confis. Il s'agit notamment de fournir aux dcideurs et
financeurs une information aussi prcise que possible sur l'ensemble des
cots des projets d'investissement, en amont des dcisions de lancement.
Par ailleurs, cette mthode prvoit que, lors de la rception des travaux,
les entreprises fourniront, au-del des documents d'ouvrages excuts,
trop souvent inexploitables, des documents d'exploitation et de
maintenance de nature accompagner les quipes locales aprs la fin
d'intervention du matre d'uvre et du matre d'ouvrage dlgu.
L'objectif poursuivi, dans le prolongement du contrat de performance de
l'Oppic, est de fournir aux interlocuteurs un vritable service intgr de
matrise douvrage.
Les premiers rsultats de ce chantier seront prsents aux
administrateurs de l'tablissement lors de son prochain conseil
d'administration (le 14 novembre 2014) puis sera tests l'an prochain sur
quelques projets parmi lesquels le centre de conservation et d'tudes de
Lorraine et maison Chapp en Guadeloupe, avant gnralisation
l'ensemble des oprations nouvelles.
Voil, rsumes brivement, les trois informations que je
souhaitais porter la connaissance de la Cour. Ces mesures, cohrentes
avec les recommandations figurant au rapport, inscrites au contrat de
performance de l'Oppic, s'inscrivent dans la volont partage des tutelles
et de l'Oppic, d'offrir un service de qualit, assurant une parfaite matrise
des cots et des dlais et rpondant aux volutions ncessaires de la
matrise d'ouvrage culturelle.

Cour des comptes


Rapport public annuel 2015 fvrier 2015
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes

LE MUCEM : UNE GESTATION LABORIEUSE, UN AVENIR INCERTAIN

143

RPONSE DU PRSIDENT DU CONSEIL GNRAL DES


BOUCHES-DU-RHNE
Je vous confirme par la prsente que ce rapport n'appelle pas
d'observation particulire de la part du dpartement des Bouches-duRhne.

RPONSE DU MAIRE DE MARSEILLE


La lecture du rapport qui dtaille chronologiquement la
complexit de la mise en uvre et ralisation du MuCEM nappelle pas
dobservation particulire de ma part.
Je me permettrai tout simplement, compte tenu de lengouement du
public ds son ouverture (plus de 3,4 M de visiteurs enregistrs entre
juin 2013 et septembre 2014) de vous proposer de modifier en des termes
plus positifs lintitul de votre analyse.
En effet, cet immense succs que vous reconnaissez dailleurs en
introduction est patent.
Cest pourquoi, si je ne conteste pas le fait que la gestation fut
laborieuse, je prfrerais que soit retenu comme marqueur le succs
quil enregistre depuis son ouverture et qui ne dment pas depuis.
Quant son avenir, je reste trs confiant eu gard dune part
lattractivit de la Cit phocenne qui gnre un afflux croissant de
visiteurs et dautre part la sagesse des services de ltat qui ont nomm
rcemment un homme de grande qualit aux commandes de cette
institution.

Cour des comptes


Rapport public annuel 2015 fvrier 2015
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes

Cour des comptes


Rapport public annuel 2015 fvrier 2015
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes

Chapitre III
Modes de gestion

1. Les partenariats public-priv des collectivits


territoriales : des risques matriser
2. La gestion directe des services deau et
dassainissement : des progrs confirmer
3. La gestion par la France des fonds structurels
europens : amliorer, simplifier, valuer

Cour des comptes


Rapport public annuel 2015 fvrier 2015
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes

Cour des comptes


Rapport public annuel 2015 fvrier 2015
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes

1
Les partenariats public-priv des
collectivits territoriales : des risques
matriser
_____________________ PRSENTATION_____________________
Depuis leur cration par lordonnance du 17 juin 2004, les
collectivits territoriales ont eu largement recours aux contrats de
partenariat pour des oprations dinfrastructures ou de mise niveau de
leurs quipements89.
Au mois daot 2014, la mission dappui aux partenariats publicpriv (MAPPP) comptabilisait ainsi 149 contrats de partenariat signs
par des collectivits locales, pour un montant dinvestissement de
4,07 Md, comparer aux 10,7 Md de contrats de partenariat signs
dans le mme temps par ltat.
Treize chambres rgionales des comptes ont examin, dans le
cadre dune enqute commune, 29 contrats de partenariat, en vue de
dresser un bilan de ce nouvel instrument, alors que par ailleurs un
nouveau cadre juridique se met en place en application des rgles
communautaires.
Cette tude se situe dans le prolongement des travaux rcents de la
Cour sur ce thme. En octobre 2011 tout dabord, dans le cadre dune
communication la commission des finances de lconomie gnrale et
du contrle budgtaire de lAssemble nationale, sur le fondement de
larticle 58-2 de la loi organique du 1er aot 2001 relative aux lois de
finances, la Cour a procd une enqute sur les partenariats public-

89

Le terme gnrique de partenariat public-priv (PPP), utilis pour dsigner les


contrats de partenariat, regroupe diverses procdures qui permettent une personne
publique de confier au secteur priv la ralisation, le financement et lexploitation
dun ouvrage ou dun service public en contrepartie du paiement dun loyer.

Cour des comptes


Rapport public annuel 2015 fvrier 2015
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes

148

COUR DES COMPTES

priv dans le secteur pnitentiaire90. Une autre enqute a donn lieu


une publication dans le rapport public annuel 2014, sur les partenariats
public-priv dans le secteur hospitalier91.
Lenqute axe sur les contrats de partenariat des collectivits
territoriales amne la Cour dresser un triple constat :
- les contrats de partenariat constituent un outil de la commande
publique en voie de stabilisation au sein des collectivits territoriales.
Leur mise en uvre peut tre justifie sous rserve de respecter certaines
conditions : notamment, un montant significatif dinvestissement, une
soutenabilit budgtaire dmontre et une bonne matrise par les
collectivits des procdures dattribution et de suivi des contrats. Pour
autant, il nest pas possible, faute de recul, de trancher la question de
leur performance relle par rapport des formules plus classiques de la
commande publique ;
- si les contrats de partenariat peuvent rpondre aux difficults
budgtaires court terme de certaines collectivits locales, ils ne
permettent cependant pas de les rsoudre et gnrent de fortes
contraintes long terme ;
- les risques lis au recours cet outil drogatoire aux rgles
habituelles de la commande publique ne doivent pas tre sous-estims et
ncessitent une adaptation des procdures qui le rgissent. Dans ce
contexte, la Cour formule des recommandations pour renforcer
lencadrement du recours aux contrats de partenariat par les collectivits
territoriales.
Les contrats de partenariat sont un mode innovant dachat public
que les collectivits territoriales ont rapidement utilis des fins
diverses (I).
Des valuations pralables biaises et des lacunes dans la mise en
concurrence ont souvent facilit leur signature (II).
Sur le long terme, lquilibre conomique du contrat est souvent
dfavorable aux collectivits territoriales, qui ont rarement la capacit
den assurer le suivi (III).
90
Cour des comptes, Communication la Commission des finances de lassemble
nationale : Les partenariats public-priv pnitentiaires, octobre 2011, 143 p.,
disponible sur www.ccomptes.fr
91
Cour des comptes, Rapport public annuel 2014, Les partenariats public-priv du
plan Hpital 2007 : une procdure mal matrise, p. 369-417. La Documentation
franaise, fvrier 2014, 417 p., disponible sur www.ccomptes.fr

Cour des comptes


Rapport public annuel 2015 fvrier 2015
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes

LES PARTENARIATS PUBLIC-PRIV DES COLLECTIVITS TERRITORIALES :


DES RISQUES MATRISER

149

I - Un outil juridique innovant utilis des fins


diverses
Le succs initial du contrat de partenariat repose sur sa capacit
assurer la gestion complte de toutes sortes dquipements et de services
publics, du financement la construction, puis la gestion et lentretien.

A - Un type de contrat original qui sest dvelopp


rapidement
Le contrat de partenariat est un contrat qui droge aux rgles
classiques de la commande publique et son rgime juridique sest peu
peu prcis. Aprs une priode de forte progression sur la priode 20082012, encourage par la mission dappui aux partenariats publics privs
(MAPPP), le nombre de contrats de partenariat signs par les collectivits
locales sest ensuite stabilis.

1 - Un dispositif nouveau dans le champ de la commande publique


Contrairement aux autres formules de contrats existantes, le contrat
de partenariat est un contrat global autorisant une personne publique
confier un partenaire priv une mission incluant non seulement le
financement, la construction ou la transformation, mais aussi lentretien,
la maintenance et la gestion douvrages, de biens matriels ou
immatriels concourant lexercice, par la personne publique, dune
mission de service public.
Les spcificits principales du contrat de partenariat sont les
suivantes :
- la diffrence des marchs publics, dans lesquels le partenaire priv
intervient comme fournisseur ou prestataire de services ou de travaux dfinis
par lautorit publique, les contrats de partenariat sexcutent sur le long
terme (20 30 ans) ;

Cour des comptes


Rapport public annuel 2015 fvrier 2015
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes

150

COUR DES COMPTES

- au contraire des dlgations de service public, la rmunration du


titulaire dun contrat de partenariat nest pas substantiellement fonde sur les
recettes dexploitation de louvrage ou du service mais repose sur le respect
de critres de performance et de disponibilit des biens ;
- enfin, le contrat de partenariat se distingue du bail emphytotique
administratif (BEA), en ce sens que ce dernier permet essentiellement le
transfert de droits construire un partenaire priv sur un terrain public et
quil a en consquence pour domaine de prdilection la construction,
lexploitation tant la plupart du temps limite la gestion de la maintenance
et des installations. En outre, le BEA offre moins de flexibilit pour les
recettes annexes, provenant des utilisateurs, et les financements innovants.

Cest un contrat dont la dure est dtermine en fonction de la


dure damortissement des investissements et/ou des modalits de
financement retenues. La rmunration du titulaire priv est assure par la
personne publique au moyen de loyers portant distinctement sur
linvestissement, le financement et la maintenance des ouvrages.
Cest par ailleurs un outil drogatoire aux rgles de la commande
publique ds lors quil permet dassocier la matrise duvre et la
matrise douvrage entre les mains du partenaire priv et quil prvoit un
mode de rmunration spcifique de ce dernier. Il doit en outre tre
prcd dune valuation pralable dmontrant que les critres
dligibilit ont t vrifis parmi lesquels lavantage comparatif du
contrat de partenariat par rapport dautres montages juridiques.

2 - Un dispositif qui sest prcis dans le temps


Contrat administratif aux termes de la loi, le contrat de partenariat
a t cr par lordonnance du 17 juin 200492. Concernant les collectivits
territoriales, le dispositif est principalement codifi aux articles L. 1414-1
et suivants du code gnral des collectivits territoriales (CGCT).
Lordonnance du 17 juin 2004 conditionnait le recours au contrat
de partenariat lexistence de deux critres alternatifs (et non
cumulatifs) : la complexit et lurgence.
La loi du 28 juillet 2008 relative aux contrats de partenariat a
introduit un troisime critre de nature justifier le recours ce dispositif,

92

Ordonnance du 17 juin 2004 sur les contrats de partenariat.

Cour des comptes


Rapport public annuel 2015 fvrier 2015
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes

LES PARTENARIATS PUBLIC-PRIV DES COLLECTIVITS TERRITORIALES :


DES RISQUES MATRISER

151

celui de l efficience conomique 93. Elle ouvre galement la possibilit


de consentir des baux sur le domaine priv des personnes publiques pour
une dure suprieure au contrat de partenariat et celle pour le partenaire
priv de percevoir des recettes annexes venant en dduction de la
redevance exploitation-maintenance. Elle introduit la notion de
dveloppement durable en tant que critre dattribution attach aux
objectifs de performance, un amnagement de la cession de crances et
une harmonisation avec la fiscalit de la commande publique.
La crise financire de 2008 a conduit un nouveau ramnagement
des contrats de partenariat sur certains aspects techniques, dans le cadre
de la loi du 4 fvrier 2009 de finances rectificative pour 2009, mais
surtout de la loi du 17 fvrier 2009 pour lacclration des programmes
de construction et dinvestissements publics-privs. Certaines dispositions
du plan de relance ont ainsi permis de favoriser le recours au contrat de
partenariat
Divers dcrets et un arrt du 2 mars 200994 sont par ailleurs
intervenus pour prciser la procdure du recours aux contrats de
partenariat. De mme, larrt du 16 dcembre 2010 relatif linstruction
budgtaire et comptable M 14 a introduit, compter du 1er janvier 2011,
lobligation de comptabiliser les contrats de partenariat dans les
engagements hors bilan des collectivits locales.
Les rgles juridiques concernant les collectivits territoriales sont
dsormais formalises par la circulaire du 9 mai 201295.
Si loutil que constitue le contrat de partenariat sest prcis dans
le temps, ce dispositif drogatoire aux rgles habituelles de la commande
publique a t ds lorigine assorti de garanties constitutionnelles.

93

Il appartient la personne publique de dmontrer que le recours au contrat de


partenariat prsente un bilan entre les avantages et les inconvnients plus favorable
que dautres formules contractuelles de la commande publique.
94
Dcrets du 2 mars 2009 compltant, les dispositions relatives la passation de
certains contrats publics et au compte rendu de leur excution ; et pris en application
du code gnral des collectivits territoriales et de larticle 48 de la loi n 2008-735 du
28 juillet 2008 relative aux contrats de partenariat.
Arrt du 2 mars 2009 relatif la mthodologie applicable la mise en uvre dune
procdure de passation dun contrat de partenariat.
95
Circulaire du 9 mai 2012 relative aux contrats de partenariat des collectivits
territoriales.

Cour des comptes


Rapport public annuel 2015 fvrier 2015
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes

152

COUR DES COMPTES

96

Dans sa dcision du 26 juin 2003 , le Conseil constitutionnel a mis


une premire rserve dinterprtation en jugeant que lutilisation des contrats
de partenariat ne pouvait tre gnralise, mais rserve uniquement des
situations rpondant des motifs dintrt gnral. De cette premire rserve
dinterprtation, le recours au contrat de partenariat ne pouvait initialement
(ordonnance 17 juin 2004) tre envisag quau regard des critres de la
complexit ou de lurgence du projet.
Cette jurisprudence constitutionnelle consacre le caractre drogatoire
au droit commun du contrat de partenariat. Elle a t confirme par la
97
dcision du 24 juillet 2008 , rendue pralablement la promulgation de la
98
loi du 28 juillet 2008 . Outre la censure dune partie du dispositif de la loi
prcite qui qualifiait d urgente une srie de projets et qui prvoyait la
possibilit dun conventionnement entre plusieurs collectivits territoriales, la
juridiction suprme a prcis les trois critres dligibilit, en particulier le
nouveau critre de lefficience conomique.

Lintervention de la MAPPP a galement contribu au


dveloppement des contrats de partenariat au sein des collectivits
locales.

3 - Le rle ambigu de la mission dappui aux partenariats publicspriv


La MAPPP, organisme expert cr en octobre 2004 et rattach au
ministre charg de lconomie et des finances, a constitu un outil
essentiel de promotion des contrats de partenariat.
Lavis de la MAPPP reste facultatif pour les collectivits locales,
contrairement aux contrats de partenariat passs par ltat. Ainsi, sur les
149 contrats de partenariat signs par les collectivits locales jusquau
mois daot 2014, un tiers a fait lobjet dun avis de la MAPPP, ce qui est
le cas de 11 des 29 contrats examins dans le cadre de lenqute.
La Cour relve lambigut de lintervention de la MAPPP dont la
comptence couvre la fois des fonctions de conseil et dvaluation, et
des missions de promotion des contrats de partenariat. Cette ambigut
apparat lexamen des avis rendus, ces derniers tant systmatiquement
96

Conseil constitutionnel, 26 juin 2003, n 2003-473 DC, considrant 18.


Conseil constitutionnel, 24 juillet 2008, n 2008-567 DC.
98
Loi du 28 juillet 2008 relative aux contrats de partenariat.
97

Cour des comptes


Rapport public annuel 2015 fvrier 2015
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes

LES PARTENARIATS PUBLIC-PRIV DES COLLECTIVITS TERRITORIALES :


DES RISQUES MATRISER

153

favorables loption du contrat de partenariat, lexception, depuis 2005,


de cinq dentre eux qui ont reu un avis ngatif.
Lorsque lavis de la MAPPP est sollicit, il permet le plus souvent
la collectivit non seulement de lgitimer le recours au contrat de
partenariat, mais aussi de justifier de lopportunit du projet, quelle que
soit sa soutenabilit ou sa faisabilit, comme dans le cas du port de la
commune du Barcars. Lorsque la mission donne un avis favorable
assorti de recommandations ou de rserves, ces dernires ne sont pas
toujours prises en compte par les collectivits qui ne retiennent et ne
rapportent que les considrations de lavis favorables au contrat de
partenariat, comme pour le contrat de performance nergtique sign par
la rgion Alsace99 pour la gestion de lyces.
Lavis rendu par la MAPPP a pu tre remis en cause par le juge
administratif, ce qui pose la question de sa porte juridique. Lexemple du
projet de Biarritz Ocan 100 illustre cette interrogation. En effet, alors
que la mission avait confirm lligibilit du projet sur le fondement de la
complexit, la cour administrative dappel de Bordeaux101, puis le Conseil
dtat102, ont infirm cette analyse en considrant que le critre de
complexit ntait pas rempli.

B - Un dispositif utilis des fins diverses


Les contrats de partenariat conclus par les collectivits locales
offrent un panorama trs vari, tant en en ce qui concerne lobjet, le
primtre, la dure et lenjeu financier des contrats. cette htrognit
sajoute celle des collectivits concernes qui relvent de strates
dmographiques trs diverses et dont les contraintes budgtaires diffrent.
Plus de 540 projets de contrats de partenariat ont t identifis par
la MAPPP depuis la publication de lordonnance de 2004. Au mois
daot 2014, les collectivits locales (149 contrats signs) reprsentent

99

Outre un avis rendu sur une version antrieure du rapport dvaluation pralable, la
MAPPP a estim quelle ntait pas en mesure de valider lanalyse quantitative,
faute de dtails sur la manire dont les cots ont t obtenus , en considrant
cependant que ces derniers correspondaient des ordres de grandeur globalement
acceptables .
100
Extension du muse de la mer et construction dune cit du surf.
101
CAA Bordeaux, 26 juillet 2012, Saint-Cricq, req. N 10BX02109.
102
Conseil dtat, 30 juillet 2014, N 363007.

Cour des comptes


Rapport public annuel 2015 fvrier 2015
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes

154

COUR DES COMPTES

75 % des contrats signs contre 25 % pour ltat (51 contrats signs). Les
contrats signs au niveau local se rpartissent en 6 catgories (situation en
aot 2014).
Graphique n 1 : rpartition sectorielle des contrats signs par les
collectivits locales

Source : MAPPP

La majeure partie des contrats relve du domaine de lquipement


urbain (41 % des contrats) qui intgre les contrats relatifs lclairage
public, soit 60 projets sur 149.
Quoique lon constate une prpondrance de lclairage public,
lobjet des contrats signs, comme leur primtre, sont trs varis. Ainsi,
un contrat identifi comme relevant de lclairage public peut galement
inclure la signalisation lumineuse tricolore, les illuminations festives,
voire la mise en valeur du patrimoine architectural par la lumire ou la
vido-production.
Il ny a pas de corrlation entre lobjet et le primtre dun contrat
et la collectivit publique qui en assure le portage. Les contrats relatifs

Cour des comptes


Rapport public annuel 2015 fvrier 2015
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes

LES PARTENARIATS PUBLIC-PRIV DES COLLECTIVITS TERRITORIALES :


DES RISQUES MATRISER

155

lclairage public sont toutefois essentiellement ports par les communes


qui sont lorigine de 64 % de lensemble des contrats signs, tous objets
confondus.
Tableau n 1 : rpartition des contrats selon le type de collectivits

En % par rapport
aux CP signs
Source : MAPPP

Rgions

Conseils
gnraux

Communauts
urbaines et
d'agglomration

7%

15%

9%

Syndicats Communes

5%

64%

Les 29 contrats examins dans le cadre de lenqute de la Cour


sont reprsentatifs de la diversit des situations rencontres au niveau
national. Ils concernent des domaines trs diffrents : clairage public
(neuf contrats), diverses constructions (groupes scolaires, htel de ville,
ensembles sportifs et culturels, voirie, marina et port de plaisance, centre
nautique, stades), ou divers services (contrats de performance
nergtique, scurit des espaces publics, haut-dbit, systme
dinformation multimodale).
Se dgagent deux sous-ensembles spcifiques : dune part, les
contrats relatifs lclairage public (le tiers des contrats) et, dautre part,
les grands stades (Lille, Marseille et Nice) qui reprsentent de loin les
montants dinvestissement les plus importants.
Le projet Grand stade port par Lille Mtropole Communaut
Urbaine concerne le financement, la conception, la construction, la
maintenance et lexploitation dun stade multifonctionnel de lordre de
50 000 places. Outre laccueil des matches de lquipe de football locale,
cet quipement est galement vou celui de toutes comptitions
sportives et manifestations culturelles ou de loisirs. Marseille, le
contrat porte uniquement sur la reconfiguration du stade vlodrome pour
couvrir les tribunes et augmenter sa capacit ( 67 000 places). Nice, le
contrat a pour objet la construction et lexploitation dun stade dune
capacit de 35 000 places, destin hberger le club rsident ainsi que
des activits ralises sous la responsabilit du prestataire (concerts,
activits de divertissement diverses, congrs et sminaires). Le
programme immobilier daccompagnement intgre au contrat la
ralisation dun centre commercial dont les revenus qui seront perus par
les investisseurs constituent le vrai centre de gravit conomique de
lopration.

Cour des comptes


Rapport public annuel 2015 fvrier 2015
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes

156

COUR DES COMPTES

cette htrognit des objets et des primtres sajoutent celles


de la dure des contrats et des enjeux financiers.
La dure des contrats signs varie de 10 ans pour le systme
dinformation multimodale en rgion Alsace 32 ans pour la ralisation
et lexploitation du Thtre de lArchipel Perpignan. Seuls les contrats
relatifs lclairage public se caractrisent par une dure uniforme, de
lordre de 20 ans.
Enfin, le montant des investissements varie entre quelques millions
deuros (systme dinformation multimodale de la rgion Alsace) et
plusieurs centaines de millions deuros pour les stades de Lille, Marseille
et Nice qui constituent les investissements les plus significatifs. La valeur
moyenne dun contrat de partenariat au niveau local ressort 26 M,
contre environ 250 M pour ltat.

C - Des enjeux financiers globalement limits, mais


parfois trs significatifs pour certaines collectivits
Selon les donnes disponibles (issues de la MAPPP), le montant
cumul des investissements raliss en contrats de partenariat (tat et
collectivits locales) stablit, depuis 2005, 14,7 Md. Les 149 contrats
signs par les collectivits territoriales sur 10 ans reprsentent 27 % du
montant total des investissements concerns, soit 4,1 Md.
Tableau n 2 : montants des investissements en crdits de paiement
par types de collectivits et secteurs dactivits (en M)
Collectivits

Btiment

Rgions
Conseils gnraux
CA et CU (*)
Communes
Syndicats
Total

185
783

Culture

Energie Equip. Urbain

Sport

61

115

158

1 083

158

3
45
109

219
90
503
62
874

TIC
225
162

558
682
1 240

387

Transport

54
53
109
216

Total
471
1 218
701
1 570
107
4 067

(*) Communauts d'agglomration et urbaines

Source : MAPPP

Si lon value linvestissement des administrations publiques


locales environ 70 Md par an, dont les trois quarts sont dus des
collectivits locales, soit prs de 55 Md par an (550 Md sur 10 ans), les

Cour des comptes


Rapport public annuel 2015 fvrier 2015
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes

LES PARTENARIATS PUBLIC-PRIV DES COLLECTIVITS TERRITORIALES :


DES RISQUES MATRISER

157

investissements raliss en contrats de partenariat reprsentent une part


encore faible de la commande publique locale.
Cependant, la somme de 4,1 Md ne tient pas compte des apports
publics directs et des cots demprunt. Or le contrat de partenariat intgre,
outre le montant dinvestissement restant financer, des cots de
financement, de maintenance et dexploitation.
Lexemple du stade de Marseille illustre limportance des cots
purement financiers par rapport aux autres lments du contrat, et
notamment au cot dinvestissement.
Tableau n 3 : cot du stade de Marseille (en M courants)
(en millions d'euros)
Cot d'investissement initial (1)
Financement (2)

Stade Vlodrome
Marseille
(30 ans)
268 M
163 M

dont subventions publiques commune (3)

43 M

dont autres subventions publiques

90 M

dont recettes programme immobilier

Montant financer (MAF) (4) = (1) - (2)


Redevance d'investissement sur la dure du contrat (5)
Cot de financement
(6) = (5) - (4)
Cot d'exploitation sur la dure du contrat (7)
Recettes d'exploitation garanties sur la dure du contrat (8)
Cot brut pour la ville
(9) = (3) + (5) + (7)
Cot net pour la ville
(10) = (9) - (8)

30 M

105 M
278 M
173 M
730 M
500 M
1 051 M
551 M

Source : Cour des comptes

La diversit des primtres et la complexit des modles financiers


utiliss expliquent la difficult dtablir des comparaisons entre des
oprations ralises par ailleurs sur des dures trs diffrentes.
Indpendamment de ce constat, les procdures et les analyses mises en
uvre par les collectivits locales pour recourir au contrat de partenariat
ne sont pas transparentes dans la plupart des cas.

Cour des comptes


Rapport public annuel 2015 fvrier 2015
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes

158

COUR DES COMPTES

II - Une insuffisance danalyse et de mise en


concurrence qui favorise le choix et lattribution
du contrat de partenariat
Le contrat de partenariat est souvent prfr aux formules
classiques de la commande publique partir dune valuation pralable
oriente qui repose souvent sur une analyse comparative biaise, tant en
ce qui concerne lanalyse des risques et de la performance que des
conditions financires. Cet a priori favorable influe sur les modalits
dattribution des contrats.

A - Des valuations pralables insuffisantes


Clef de vote du dispositif, l'valuation pralable doit en premier
lieu permettre de vrifier que le projet rpond lun des trois critres
juridiques dligibilit (complexit, urgence et efficience conomique),
ces trois critres tant alternatifs et non pas cumulatifs. Lvaluation
pralable doit galement expliciter les motifs dordre conomique,
financier, juridique et administratif qui permettent la personne publique
de justifier lavantage comparatif dune solution en contrat de partenariat
par rapport aux autres solutions contractuelles. Parmi ces motifs, la
valorisation de la rpartition des risques joue un rle essentiel.

1 - Le critre de complexit est trs largement privilgi, mais


rarement tabli
Les 29 contrats examins sont tous fonds sur le critre de
complexit. Celle-ci nest pour autant pas rellement dmontre alors
mme que lassistance matrise douvrage permet de lever cet obstacle
dans le cadre dun march classique.
Le critre de la complexit apparat surtout et avant tout comme un
moyen, dune part, de lgitimer a priori le recours la procdure du
dialogue comptitif pour la passation du contrat de partenariat et, dautre
part, de justifier lexternalisation de la matrise douvrage.
Certains projets ne remplissent manifestement pas ce critre, telle
la construction dun complexe aquatique ou dun htel de ville qui

Cour des comptes


Rapport public annuel 2015 fvrier 2015
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes

LES PARTENARIATS PUBLIC-PRIV DES COLLECTIVITS TERRITORIALES :


DES RISQUES MATRISER

159

constituent des quipements courants dont de nombreuses collectivits


sont dotes. Cest galement le cas du contrat sign par le dpartement
des Hauts-de-Seine pour la reconstruction dun collge. Les circonstances
exceptionnelles auxquelles aurait tenu la complexit du projet, savoir
des dlais contraints, la ncessit de dpolluer le site et le plan de charge
des effectifs de la collectivit justifiant leur indisponibilit, nont
dailleurs pas t considres comme tant tablies par la chambre
rgionale des comptes dle-de-France.
Un constat de mme nature simpose pour les contrats signs par
les communes dAutun et de Digoin dans le domaine de lclairage
public. La complexit de lopration nest pas dmontre, les arguments
dvelopps tant par ailleurs transposables de nombreux
investissements publics locaux.
Dans un seul cas, celui du Grand stade de Lille, le critre de
lurgence a t invoqu, en sus de la complexit du projet. Consulte pour
avis, la MAPPP na retenu que le critre de complexit.

2 - Les analyses comparatives reposent souvent sur des hypothses


contestables, favorables au contrat de partenariat
Sur le fondement des dispositions de larticle L. 1414-2 du CGCT,
lanalyse comparative entre les diffrentes options juridiques susceptibles
dtre retenues se limite, dans tous les cas examins, la comparaison
entre deux options, essentiellement celle du contrat de partenariat avec
celle de la matrise douvrage publique.
Certaines analyses nappellent pas de telles critiques, comme par
exemple celle ralise par le dpartement de la Manche pour la passation
de son contrat de performance nergtique au profit de 20 collges.
Nanmoins, la grande majorit dentre elles repose sur des hypothses
contestables favorisant systmatiquement le choix du contrat de
partenariat, en minimisant notamment son surcot par rapport une autre
option.
Lvaluation pralable apparat ds lors comme un moyen de
valider un choix a priori de la collectivit en faveur du contrat de
partenariat. Dans le cas de lclairage public de la commune de Bougival,
lanalyse comparative conclut la supriorit du contrat de partenariat
alors que des critres dterminants de comparaison entre les diverses
options font dfaut, telle labsence dtude dimpact des diffrents
schmas en termes de performance et de dveloppement durable, ou

Cour des comptes


Rapport public annuel 2015 fvrier 2015
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes

160

COUR DES COMPTES

dvaluation des cots de financement qui est pourtant essentielle ce


stade de la procdure.
Le rapport dvaluation pralable du contrat de partenariat de la
commune dHrouville Saint-Clair, sign dans le domaine de lclairage
public et de la signalisation lumineuse tricolore, prsente comme acquise
la supriorit du contrat de partenariat sur les autres solutions juridiques
sans en dmontrer lavantage comparatif, ni la complexit allgue.
De mme, le rapport dvaluation pralable du projet dextension
du port de la commune du Barcars est systmatiquement favorable
loption du contrat de partenariat. Pour autant, lvaluation mconnat la
question dterminante de la faisabilit environnementale du projet
sagissant de lextension dun port de plaisance dans une zone de risques
naturels prcisment identifis et cartographis. En octobre 2014, la
commune a renonc recourir au partenariat public-priv.
Lanalyse comparative ralise dans le dpartement des Hauts-deSeine pour la reconstruction dun collge se caractrise par des
incohrences et des imprcisions, voire des erreurs de dfinition,
favorisant la solution du contrat de partenariat. Outre labsence de prise
en compte du critre de la performance dans la comparaison, lanalyse du
partage des risques est dautant plus contestable quils ne sont pas
prcisment identifis. La comparaison du cot global est par ailleurs
biaise en raison dune surestimation des dlais et de certains cots en
matrise douvrage publique, outre leur valuation approximative.
Dans certains cas, des valuations pralables ont t ralises sans
quelles soient en rapport avec lobjet voire le primtre du contrat
finalement sign, ce qui fausse le bilan cots-avantages de lanalyse
comparative.
Ainsi, Nogent-sur-Seine, alors que lvaluation pralable portait
sur la restructuration et lextension du muse Dubois-Boucher et retenait
un primtre de quatre sites, le contrat finalement sign a port sur le
transfert, la restructuration et lagrandissement du muse sur un seul site.
De mme, le contrat de partenariat sign pour la ralisation du
centre intercommunal daction sociale (CIAS) du Val de Gers porte sur
une dure de 30 annes alors que lvaluation pralable chiffre le cot du
projet sur une dure de 20 ans.
Un cas a galement t identifi o lobligation de raliser une
valuation pralable a t contourne. Ainsi, la commune de Bruges, a
dlibrment choisi le bail emphytotique administratif (BEA) pour la
construction dun ensemble dquipements publics dont un groupe

Cour des comptes


Rapport public annuel 2015 fvrier 2015
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes

LES PARTENARIATS PUBLIC-PRIV DES COLLECTIVITS TERRITORIALES :


DES RISQUES MATRISER

161

scolaire alors que le contrat sapparente en tous points un contrat de


partenariat relevant des articles L. 1414-1 et suivants du CGCT. Ce choix
lui a ainsi permis de saffranchir de lobligation de raliser une valuation
pralable.
Les avis de la MAPPP ne permettent pas pour autant damliorer la
qualit des valuations pralables. Il arrive que cet avis porte sur une
version du rapport d'valuation pralable qui nest pas la version
dfinitive (contrat de performance nergtique de la rgion Alsace). Il
peut galement tre rendu tardivement, postrieurement la dlibration
du conseil municipal ayant dcid de recourir au contrat de partenariat.
Dans dautres cas, un avis favorable a pu tre rendu alors quil ne prend
pas en compte les lments financiers (rgion Alsace dans lexemple
prcit) ou des aspects dterminants du projet (autorisations
administratives conditionnant lextension du port de plaisance du
Barcars en raison des contraintes urbanistiques et environnementales).

3 - La rpartition des risques joue souvent en faveur du dispositif


Dans son enqute sur les partenariats public-priv pnitentiaires de
2011, la Cour avait relev le rle dcisif du levier que constitue le
mcanisme de la valorisation des cots lie la rpartition des risques,
qui joue en faveur du montage en partenariat public-priv. Nombre
dvaluations pralables relatives aux contrats de partenariat passs par
les collectivits territoriales confirment ce constat.
En effet, le recensement et la rpartition des risques encourus sont
dautant plus dterminants quils impactent directement lensemble des
cots prvisionnels actualiss, dont laddition donnera pour chacune des
options envisages une valeur actuelle nette (VAN) calcule sur la
dure prvisible du contrat, avant et aprs prise en compte des risques.
Avant prise en compte des risques, lactualisation des cots est
souvent dfavorable au contrat de partenariat, ce qui sexplique par la
ncessit de rmunrer des fonds propres mobiliss103 et par un recours
lendettement dans des conditions moins favorables quune collectivit
publique en direct. linverse, lactualisation des cots aprs prise en
compte du risque redevient favorable au contrat de partenariat.

103

Pour le stade vlodrome Marseille, les fonds propres ont t rmunrs hauteur
de 13,5 %.

Cour des comptes


Rapport public annuel 2015 fvrier 2015
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes

162

COUR DES COMPTES

Or les matrices de rpartition des risques censes justifier de


manire objective le recours au contrat de partenariat prsentent des
insuffisances et peuvent reposer sur des donnes non justifies et sujettes
caution.
Ainsi, les simulations financires ralises avant valorisation des
risques, sur une priode de trente ans, pour la ralisation, le financement
et la maintenance immobilire du projet Biarritz Ocan mettaient en
vidence un contrat de partenariat plus onreux de prs de 6 % par
rapport loption de la matrise douvrage publique. La simulation
financire intgrant la valorisation des risques modifie radicalement les
donnes et fait alors apparatre un cot supplmentaire de 4,76 M en
matrise douvrage publique et un gain de 1,25 M pour le contrat de
partenariat.
Montauban, cest galement la rpartition des risques qui est
lorigine du choix de la solution du contrat de partenariat relatif la
construction dun complexe aquatique, lactualisation des cots aprs
prise en compte des risques devenant favorable cette option. Or la
rpartition des risques effectue dans le cadre de lvaluation pralable ne
repose pas sur des donnes identifiables, certains risques ntant par
ailleurs pas pris en compte.
Dans le cas du centre intercommunal daction sociale du Val de
Gers, le surcot imputable au risque de surdimensionnement des
quipements a t valu 9 % du montant HT des travaux dans loption
matrise douvrage publique alors quil napparat pas dans lhypothse
du contrat de partenariat. Il en est de mme du risque de surcot pour
avenants et actions contentieuses, estim 1 % du montant HT des
travaux dans le contrat de partenariat contre 7 % en MOP, mais rvalu
2 % par la chambre rgionale des comptes de Midi-Pyrnes.

B - Une mconnaissance des rgles de la concurrence


souvent releve dans la procdure dattribution des
contrats
Les conditions de mise en uvre de la procdure du dialogue
comptitif, au stade de la phase dattribution du contrat, sont parfois
mconnues.

Cour des comptes


Rapport public annuel 2015 fvrier 2015
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes

LES PARTENARIATS PUBLIC-PRIV DES COLLECTIVITS TERRITORIALES :


DES RISQUES MATRISER

163

1 - La traabilit du dialogue comptitif nest pas toujours assure


Le dialogue comptitif, engag par la collectivit au terme de la
procdure de slection des candidatures qui suit lavis public dappel
candidature, a pour objet de permettre aux oprateurs daffiner leur
proposition, et la collectivit de prciser son projet. Le dialogue ne doit
pas conduire modifier les caractristiques initialement prsentes dans
lavis dappel concurrence. Sous cette rserve, il peut porter sur
lensemble des aspects techniques, juridiques et financiers du projet.
Les modalits dorganisation et le droulement du dialogue
comptitif sont encadrs par la charte du dialogue comptitif du
18 janvier 2007, dont lobjectif est de garantir la confidentialit et
lgalit de traitement lors des changes avec les candidats.
Si certaines procdures dattribution respectent les dispositions de
cette charte, comme par exemple Perpignan pour le thtre de
lArchipel, la traabilit du dialogue comptitif nest pas garantie pour
bon nombre de projets et ne permet pas de sassurer que la procdure
mise en uvre est transparente et non discriminatoire.
Cest notamment le cas dans le dpartement des Hauts-de-Seine
(projet de reconstruction dun collge), les documents produits ne
permettant pas de sassurer que la slection des candidats admis
participer au dialogue comptitif a respect les critres mentionns dans
lavis dappel public concurrence. Par ailleurs, la procdure na pas
permis de prvenir le conflit dintrt impliquant un des assistants la
matrise douvrage et le matre duvre du candidat finalement retenu.
Les procs-verbaux dtaillant les sances, prvus par le rglement de
consultation et signs par les participants, nont pu tre produits.
Dans le cadre du transfert et de la restructuration du muse
Dubois-Boucher Nogent-sur-Seine, labsence de compte-rendu des
runions ne permet pas de connatre le contenu des changes entre la
collectivit et les candidats ni dapprcier si les principes dgalit de
traitement ont t respects.
En matire dclairage public, lannulation par le juge administratif
du contrat de partenariat pass par la commune de Sevran est motive par
la dcision du conseil municipal de choisir comme titulaire un
groupement retenu dans le dialogue comptitif alors quil ne remplissait
pas les exigences professionnelles requises.

Cour des comptes


Rapport public annuel 2015 fvrier 2015
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes

164

COUR DES COMPTES

2 - Les principes dgalit de traitement et de transparence des


procdures sont parfois mconnus durant la phase de lanalyse
des offres
Dans ce domaine, la procdure des contrats de partenariat
napporte pas de scurit juridique supplmentaire par rapport aux
procdures classiques de la commande publique. La transparence des
procdures nest pas toujours garantie en raison dinsuffisances
manifestes, susceptibles dentraner des risques juridiques : indexation
irrgulire des marges financires, variantes proposes non autorises par
le rglement de la consultation et opacit de la notation des offres du fait
notamment du manque de prcision sur les lments dapprciation des
critres de notation.
Des drives spcifiques ont t releves en matire dclairage
public, secteur o la procdure du dialogue comptitif est souvent
prcde dune offre spontane (autorise par la rglementation)
effectue en liaison avec un ancien titulaire de march. Des dlais trs
brefs de mise en concurrence et une connaissance antrieure des besoins
par le bnficiaire du contrat ont conduit vincer de nombreux
candidats. Dans certains cas, lanalyse trs sommaire des besoins a donn
toute latitude au candidat doffrir un produit standard . De mme,
certains avis dappel la concurrence ne comprennent pas les mentions
essentielles requises, comme le dlai dexcution. Lclairage public est
galement un secteur o lon retrouve souvent les mmes attributaires.
Lexemple de la commune de Bruges illustre la mconnaissance
des principes dgalit de traitement des candidats. En effet, le
bouleversement des conditions conomiques de lopration en raison
dune modification substantielle du primtre de loffre par rapport au
rglement de la consultation (construction en plus dune chaufferie
biomasse) aurait d conduire la commune reprendre toute la procdure
du dialogue comptitif et relancer la procdure dappel doffres.
Pour le Grand Stade de Lille, la multiplication du nombre de
critres de notation des offres dans les rglements de consultation
(7 critres et 33 sous-critres) et les changements tardifs dans la
pondration de chacun dentre eux, a entran un bouleversement du
classement des offres, amenant la chambre rgionale des comptes
souligner lopacit de la notation.

Cour des comptes


Rapport public annuel 2015 fvrier 2015
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes

LES PARTENARIATS PUBLIC-PRIV DES COLLECTIVITS TERRITORIALES :


DES RISQUES MATRISER

165

3 - Des risques juridiques dus lassistance matrise douvrage


Indpendamment des irrgularits susceptibles daffecter les
conditions mme de passation du march dassistance matrise
douvrage (commune de Bougival104), lintervention de lassistance
matrise douvrage peut fausser la concurrence.
Cest notamment le cas dans le secteur de lclairage public. Ainsi,
dans le cas dAutun, un membre du groupement tait par ailleurs le
titulaire du march dclairage public de la ville depuis plusieurs annes.
Loffre qui a finalement t retenue comportait des passages entiers du
rapport dvaluation pralable rdig par lassistance la matrise
douvrage. La brivet du dlai accord aux entreprises concurrentes pour
dposer une premire offre a galement favoris lentreprise qui
connaissait dj le dossier pour avoir dpos loffre spontane. Il en a
rsult une asymtrie dinformations de nature fausser lquilibre de la
mise en concurrence, expliquant lavantage pris par le groupement dans
lapprciation des critres techniques au moment de lvaluation de
loffre finale.
La commune de Thouar-sur-Loire a galement eu recours au
mme partenaire contractuel comme assistant matrise douvrage aux
diffrents stades du projet de construction dun htel de ville (valuation,
aide la passation, suivi dexcution) alors que cette pratique est
dconseille ds lors quelle comporte un risque de contrevenir aux
principes dgalit de traitement des candidats et de transparence des
procdures. Outre lirrgularit du processus de choix de lAMO lie la
modification des critres danalyses des offres en cours de procdure sans
information des soumissionnaires, lentreprise finalement retenue par la
commune nest autre que lAMO. Son avantage concurrentiel a rsult
dinformations financires privilgies qui nont pas t portes la
connaissance des autres candidats, tels le versement par la commune
dune subvention dinvestissement (727 600 ) au titre du contrat de
partenariat et la connaissance de revenus lis la vente du terrain. Or la
vente du foncier a t intgre dans loption contrat de partenariat pour
prsenter son intrt, mais a t omise au titre de la matrise douvrage
publique. Sa rintgration remet en cause le bilan cot-avantage favorable

104

La ngociation entreprise par la commune pour le choix de lAMO est irrgulire


un double titre : dune part, cette possibilit ntait prvue ni dans lavis dappel
concurrence, ni dans le rglement de la consultation ; dautre part, la ngociation a t
engage dans une situation de conflits dintrts.

Cour des comptes


Rapport public annuel 2015 fvrier 2015
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes

166

COUR DES COMPTES

au contrat de partenariat. La modification substantielle du primtre du


projet en cours de procdure accentue enfin les drives constates.
Souvent dsquilibrs ds le stade de la passation, les contrats ne
paraissent pas plus favorables aux collectivits sur le long terme.

III - Un risque de rupture de lquilibre du


contrat sur le long terme et un suivi insuffisant
Du fait de leur dure dexcution trs longue, lefficience des
contrats de partenariats reste encore difficilement valuable, laune de
dispositifs contractuels dont certains sont, ds lorigine, peu protecteurs
des intrts de la personne publique. La situation saggrave souvent en
cours dexcution, faute de matrise du dispositif par les collectivits.

A - Des contrats ne protgeant pas toujours les intrts


de la personne publique
1 - Des clauses obligatoires non prvues dans les contrats
Larticle L. 1414-12 du CGCT prvoit 12 clauses obligatoires qui
doivent imprativement figurer dans le contrat de partenariat. Alors que
leur absence est une cause de nullit du contrat, certains documents
contractuels omettent certaines de ces clauses obligatoires.
Il en est ainsi dans le contrat de partenariat sign pour le transfert
et la restructuration du muse Dubois-Boucher Nogent-sur Seine qui ne
prvoit pas de dispositions sur les obligations de loprateur priv pour le
respect de laffectation des ouvrages et quipements au service public. Un
constat identique simpose pour le centre nautique de Montauban o la
question de la continuit du service public en cas de dfaillance du
titulaire du contrat relatif au complexe aquatique nest pas traite. En
outre, le contrat ne contient pas de dispositions prcises sur lengagement
du titulaire dattribuer des petites et moyennes entreprises (PME)
certaines prestations.
Dans dautres cas, bien que prvues au contrat, les clauses
obligatoires ne sont pas respectes. Ainsi, lengagement du titulaire du

Cour des comptes


Rapport public annuel 2015 fvrier 2015
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes

LES PARTENARIATS PUBLIC-PRIV DES COLLECTIVITS TERRITORIALES :


DES RISQUES MATRISER

167

contrat de partenariat sign avec la commune dHrouville Saint-Clair


pour son clairage public de confier directement ou indirectement
lexcution dune partie du contrat des PME (obligation de soustraitance) nest pas respect sur plusieurs exercices. dfaut davoir
appliqu les pnalits contractuelles lies au non-respect de cet
engagement, la commune a modifi par avenant les clauses relatives au
recours aux PME.
Plus gnralement, alors que la clause sur les modalits de contrle
de l'excution du contrat par la personne publique, obligatoire de par la
loi, doit notamment porter sur le contrle des objectifs de performance,
particulirement en matire de dveloppement durable, ces modalits de
contrle ne sont pas prcises dans les documents contractuels, le contrat
de partenariat ne prvoyant pas par ailleurs de pnalits pour sanctionner
le partenaire priv en cas de non-respect des objectifs de performance.

2 - Des clauses contractuelles dsquilibres


Lune des spcificits du contrat de partenariat est de transfrer des
charges et des risques de la personne publique vers la personne prive qui
se doit de raliser des objectifs de performance sanctionns par des
pnalits. Lquilibre de lopration est susceptible dtre affaibli par un
dispositif contractuel inappropri.
Cette remise en cause peut rsulter de clauses financires
imprcises et incohrentes, telle l'indexation du cot de l'investissement
sans que le contrat ne prcise les lments permettant son calcul. De
mme, la prise en compte dans la formule de rvision du loyer relatif aux
frais de gestion de l'indice national du btiment BTO1 (travaux
publics) au lieu dun indice relatif au prix des services apparat inadapte.
Limprcision des clauses financires peut avoir des consquences
ngatives pour la collectivit territoriale. Cest le cas dune commune qui,
pour ne pas avoir encadr le primtre financier de lopration, a d
supporter un cot supplmentaire de 1,9 M du simple fait de
lactualisation contractuelle du cot de la construction.
Les mcanismes de sanctions et de pnalits constituent des
clauses obligatoires en matire de contrat de partenariat, lexistence dun
mcanisme incitatif de pnalits pouvant mme constituer lun des
critres de jugement des offres finales. Mais leur plafonnement est de
nature rduire significativement leur caractre incitatif.

Cour des comptes


Rapport public annuel 2015 fvrier 2015
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes

168

COUR DES COMPTES

Ainsi, les contrats fonds sur des objectifs de performance


nergtique assigns au partenaire priv prvoient des mcanismes de
pnalits sils ne sont pas atteints. Ces pnalits ont t tardivement
appliques comme Bougival, o les engagements portant sur les
consommations nergtiques nont pas t respects.
Dans une autre commune (Longjumeau), le plafonnement des
pnalits du partenaire priv105 rend peu contraignant le dispositif
contractuel.
Le contrat de performance nergtique pass en rgion Alsace
prvoit que le non-respect de lobjectif de performance en termes de
consommations nergtiques entrane des pnalits pour le partenaire
priv, les critres environnementaux tant dterminants pour lquilibre
de lopration. Or ces pnalits sont plafonnes par an (700 K) et sur la
dure du contrat (5 M) dune part et sont calcules sur la base de la
surconsommation en volume multiplie par le prix non rvisable de
lnergie de 2007, dautre part. La mise en place de ce double plafond
limite nettement les engagements du titulaire sur la performance
nergtique des travaux.
Dautres clauses contractuelles paraissent peu oprantes.
Cest notamment le cas de la ville dAutun dont le contrat de
partenariat prvoit que les frais de remplacement du matriel dclairage
public dgrad demeurent la charge de la ville si lauteur de la
dgradation nest pas identifi, ce qui est le cas le plus frquent. De
mme, le contrat prvoit une sanction, dj symbolique dans son montant,
dans lhypothse o le taux de vtust des installations en fin de contrat
serait suprieur au taux de vtust de ces installations en dbut de contrat.
Or, compte tenu de la vtust constate des installations en dbut de
contrat et de la dure contractuelle de dix-sept ans, il est peu probable que
la ville rcupre un parc dclairage public plus vtuste que celui constat
ab initio. Ce mcanisme de sanction apparat donc peu efficient.
Limprcision de la rdaction des clauses contractuelles a conduit
la commune de Sevran, suite lannulation du contrat par le juge
administratif pour manquement au droit de la commande publique,
passer un protocole transactionnel avec le titulaire et lui verser une
105

Le contrat dclairage public prvoit que les pnalits susceptibles dtre


appliques viendront en diminution de certains loyers (maintenance courante, grosses
rparations / renouvellement et partiellement loyer financier). Or, le montant des
compensations susceptibles dtre obtenues par la commune ce titre, est plafonn, en
lespce 10 % du montant HT du loyer annuel.

Cour des comptes


Rapport public annuel 2015 fvrier 2015
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes

LES PARTENARIATS PUBLIC-PRIV DES COLLECTIVITS TERRITORIALES :


DES RISQUES MATRISER

169

indemnisation leve. La commune a notamment rencontr de relles


difficults pour calculer prcisment le montant de cette indemnit, faute
de justificatifs et de connaissance du cot rel du contrat.

3 - Les limites du dispositif contractuel de partage des risques en


cours dexcution
La rpartition des risques entre la personne publique et la personne
prive peut se limiter au cours dun dialogue comptitif un tableau trs
sommaire sans clauses contractuelles permettant d'en prciser le partage
des consquences financires entre les parties dans le temps.
Ainsi, les risques sont souvent assums par les seules collectivits
ou rpercuts entirement par lensemble des partenaires privs
signataires des contrats, dans le cadre de relations qui peuvent tre
triangulaires : collectivit, oprateur et autres parties prenantes (club
sportif, consortium immobilier). Cest le cas de la convention liant la
communaut urbaine de Lille Mtropole et le club rsident qui prvoit
que la communaut urbaine recevra une redevance dutilisation du stade
tandis que le club percevra les recettes de billetterie. Or la chambre
rgionale des comptes de Nord-Pas-de-Calais, Picardie a constat que le
risque dexploitation sera en ralit assum par la collectivit publique.
Dans certaines circonstances, le risque pris par le titulaire apparat
faible en regard des pnalits et des incitations au respect des objectifs.
Cest le cas du dpartement des Hautes-Pyrnes qui supporte le risque
dexploitation du contrat de partenariat sign dans le domaine du hautdbit. La matrise de ce risque dpend en ralit de la capacit de
lexploitation gnrer un total de 66 M HT de recettes sur 20 ans, soit
un montant annuel de recettes compris entre 2,2 M HT en 2013 et
3,5 M en fin de priode. Cependant, le risque garanti contractuellement
par le titulaire nest que de 200 000 par an jusquau deuxime exercice
et de 312 000 par an partir du troisime exercice. Le dpartement
supporte en consquence lessentiel du risque commercial et sest ainsi
engag compenser linsuffisance des recettes attendues en sus de sa
contribution obligatoire de 66,5 M sur la dure du contrat (20 ans).
Certains contrats, minoritaires, se caractrisent par labsence
dannexe permettant didentifier avec prcision le partage des risques
entre la personne publique et la personne prive, contrairement la
prsentation retenue dans lvaluation pralable. La disparition de la
matrice des risques et la dispersion dans le document contractuel des
dispositions relatives au partage des risques nuisent la lisibilit du

Cour des comptes


Rapport public annuel 2015 fvrier 2015
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes

170

COUR DES COMPTES

dispositif et la capacit de la collectivit de vrifier, en cours


dexcution du contrat, lquilibre du partage des risques et leur
conformit par rapport lvaluation pralable.
Au-del des clauses contractuelles, les collectivits ne matrisent
pas toujours lexcution des contrats.

B - Une efficience difficilement mesurable et des risques


pour les collectivits en raison dun suivi insuffisant des
contrats
Du fait de son insuffisante maitrise par les collectivits, le contrat
de partenariat ne savre pas pleinement efficient et peut mme avoir un
impact important long terme sur leurs budgets.

1 - La mise en uvre des contrats par les collectivits est souvent


dficiente
Dans la phase dexcution des contrats, la clause relative aux
modalits de contrle par la personne publique de l'excution du contrat
est obligatoire en application des dispositions de l'article L. 1414-12 du
CGCT.
Cependant les collectivits ne se dotent pas des moyens techniques
et humains ncessaires. Or ces contrats sont complexes et ncessitent que
soient affects leur suivi des agents suffisamment forms et que la
collectivit dispose dun dispositif de contrle interne efficace.
Ce manque dexpertise se retrouve ds la passation du contrat.
Ainsi, la ville de Marseille na quun chef de projet plein temps pour
suivre lopration du Grand stade, ce qui la rend trs dpendante de son
assistant matrise douvrage qui a cumul les missions lies la
programmation, lassistance technique au montage du contrat puis au
suivi juridique et financier du contrat. Lexpertise de la collectivit tait
dautant plus requise que le secteur est peu concurrentiel. Dans le cas du
stade vlodrome, cest mme le partenaire qui commande et paye son
audit.
Le suivi dexcution peut conduire relever labsence de
production par le cocontractant dun rapport annuel, contrairement aux
exigences contractuelles, comme dans le cas du contrat de performance

Cour des comptes


Rapport public annuel 2015 fvrier 2015
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes

LES PARTENARIATS PUBLIC-PRIV DES COLLECTIVITS TERRITORIALES :


DES RISQUES MATRISER

171

nergtique du dpartement de la Manche. Le rapport peut galement tre


produit tardivement et/ou ne pas tre port la connaissance de
lassemble dlibrante.
De mme, le rapport dactivit que le titulaire doit adresser la
personne publique peut ne pas respecter les exigences lgislatives et
rglementaires issues des dispositions des articles L. 1414-14 et R. 14148 du CGCT. Ainsi, la rdaction ambigu de ces clauses conduit le titulaire
du contrat de partenariat conclu avec la ville de Rouen en matire de
scurit des espaces publics produire des rapports dactivit et des
tableaux de bord trimestriels insuffisants. Ces documents ne permettent
pas la commune dexercer son contrle dans des domaines essentiels de
lconomie du contrat, notamment sur les recettes annexes perues par le
partenaire priv et sur le respect des obligations de sous-traitance.
Plus de trois ans aprs la mise en service dun EHPAD, le CIAS du
Val de Gers ntait toujours pas en mesure de contrler lapplication des
clauses relatives lentretien du btiment, en labsence de production de
rapport dactivit par le titulaire du contrat. Cest galement le cas pour la
commune de Bussy-Saint-Georges plusieurs annes aprs la passation de
son contrat dclairage public.
Dans un autre cas de contrat dclairage public, un rapport annuel a
bien t produit par le titulaire mais na toujours pas t soumis
lapprciation de lassemble dlibrante plus de deux ans aprs la
signature du contrat.

2 - Une efficience et des cots difficiles tablir


En raison tout dabord du caractre rcent de nombre de contrats
(par exemple la livraison du stade vlodrome Marseille na eu lieu
quen juillet 2014), le recul est encore insuffisant en termes dexcution
pour en mesurer lefficience, sagissant par ailleurs de contrats sur le long
terme. La difficult dtablir un bilan rsulte galement de la complexit
des modles financiers utiliss, laquelle sajoute lextrme diversit des
primtres. De mme, lvaluation sur le long terme de la performance de
contrats mal ngocis lorigine sera conditionne par la passation
davenants : la MAPPP a ainsi relev que 97 % des contrats sont
rengocis (principalement pour des ajustements de primtres, des
termes financiers et/ou des objectifs de performance).
Labsence doutils fiables de comparaison entre les diffrents
modes de gestion dlgue et la difficult de comparer un bilan attendu

Cour des comptes


Rapport public annuel 2015 fvrier 2015
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes

172

COUR DES COMPTES

dun projet ralis en contrat de partenariat avec celui dune procdure


classique que la personne publique na pas lance, limitent galement la
mesure de lefficience de tels contrats.
La question se pose en effet de savoir dans quelle mesure une
comparaison pertinente peut tre effectue entre un loyer annuel global de
800 000 li un contrat de partenariat et la charge antrieure, au titre de
lclairage public, de 450 000 en fonctionnement et en investissement
(cas du contrat dclairage public de la ville de Longjumeau). Du point de
vue financier, la formule du contrat de partenariat est indiscutablement
plus onreuse quun remboursement demprunt contract directement par
la commune. Cependant, cette dernire solution ne garantit pas le
renouvellement du parc existant dans un dlai relativement court et un
niveau de maintenance la hauteur des performances attendues. Aussi, la
rponse cette interrogation dpend troitement de la capacit de la
collectivit mettre en place un dispositif et des moyens adapts pour
assurer un contrle efficace du partenaire priv.
Dores et dj, quelle que soit la difficult dapprcier la
performance actuelle des contrats de partenariat, lenqute met en
vidence que le bilan financier de certains contrats est dfavorable par
rapport aux prvisions. Les contrats de partenariat peuvent en effet
savrer a posteriori plus coteux que les marchs classiques. Les loyers
verss sont souvent levs et les cots prvisionnels largement dpasss,
du fait de clauses contractuelles dfavorables aux collectivits, mais aussi
davenants conclus dans un sens gnralement favorable aux entreprises.
Des drives financires peuvent galement tre lorigine de
contentieux susceptibles de donner lieu des rsiliations, conduisant
des transactions coteuses pour les collectivits (plus dun million
deuros pour lannulation du contrat de partenariat en matire dclairage
public pass par la commune de Soissons).
Les contrats de partenariats peuvent toutefois avoir des rsultats
positifs en termes de performance. En matire dclairage public, les
premires annes dexcution de certains contrats permettent dobserver
des gains dnergie et une efficacit globale amliore, mme si un
doublement des dpenses est souvent constat dans ce domaine.
Ainsi, sur une priode de cinq ans, en ce qui concerne le contrat
dclairage public sign par la ville dAutun, certains objectifs ont t
atteints en matire de rduction de la consommation nergtique, la
puissance souscrite au titre du seul clairage public ayant diminu de
34 %. Le bilan apparat favorable dans le domaine financier, les dpenses
dnergie par point lumineux ayant diminu de 11,3 % entre 2005 et

Cour des comptes


Rapport public annuel 2015 fvrier 2015
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes

LES PARTENARIATS PUBLIC-PRIV DES COLLECTIVITS TERRITORIALES :


DES RISQUES MATRISER

173

2011, la dpense dentretien de 5,8 %. Les frais financiers du contrat


savrent nanmoins lgrement suprieurs au cot prvisionnel
(469 477 TTC contre 423 100 TTC).
Le respect des dlais de construction est galement mettre au
crdit des contrats de partenariat, mme si cette rgle peut souffrir de
rares exceptions, comme pour le Thtre de lArchipel Perpignan, livr
avec un retard de 235 jours au-del de lchance contractuelle initiale.
Enfin, dans le cadre des oprations en contrat de partenariat, les
collectivits locales bnficient de la garantie contractuelle que les
ouvrages construits sous matrise douvrage prive leur seront restitus en
bon tat de fonctionnement au terme de la dure du contrat.

3 - Un impact sur la situation financire des collectivits moyen


et long terme
Les rgles comptables rendent obligatoire la comptabilisation des
contrats de partenariat au sein des engagements des collectivits. Ils
tendent de fait aggraver leur endettement et limiter leur
autofinancement, entranant un effet dviction sur les autres dpenses.

a) Le non-respect des rgles comptables


Le recours un contrat de partenariat revient diffrer le paiement
dune dpense dinvestissement et donc la constatation dune dette. Des
rgles de comptabilisation des engagements lis ces contrats ont t
instaures par larrt du 16 dcembre 2010. Elles ne contraignent
cependant pas comptabiliser en engagements hors bilan la totalit des
cots de financement, de maintenance et dexploitation sur la dure
rsiduelle du contrat.
Ces dispositions comptables ne sont pas toujours respectes.
Ctait notamment le cas jusquen 2012 pour la ville de Rouen, le contrat
sign en 2007 pour une gestion centralise de la scurit des espaces
publics napparaissant pas dans lencours de dette de la commune : le
montant de 25 M ntait ainsi pas pris en compte dans les engagements
financiers de la collectivit, qui sest engage rectifier cette anomalie.
Il en est de mme du centre intercommunal daction sociale du Val
de Gers, la dette du contrat relatif la construction et lexploitation dun

Cour des comptes


Rapport public annuel 2015 fvrier 2015
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes

174

COUR DES COMPTES

EHPAD ntant pas comptabilise, outre labsence de lannexe budgtaire


retraant la dette lie la part investissement du contrat de partenariat.
Dans deux cas, des collectivits ont cr des instruments de
portage pour assurer lexcution du contrat de partenariat, ce qui leur
permet, dans une certaine mesure, de saffranchir des contraintes de
comptabilisation o dattnuer les consquences ngatives de lexcution
du contrat sur les finances locales.
La dconsolidation qui en rsulte se retrouve ainsi au niveau de la
ville de Perpignan qui, par avenant, a transfr lensemble des droits et
obligations rsultant du contrat un EPCC (tablissement public de
coopration culturelle)106, permettant ainsi la commune dchapper
son obligation de comptabiliser la dette affrente au contrat de partenariat
dans ses comptes, ainsi que limmobilisation affrente. Les critures
patrimoniales sont de fait constates dans les comptes de lEPCC.
Cest galement le cas, sous une autre forme, de la ville de Biarritz
qui a cr une socit dconomie mixte107 pour assurer lexploitation et
la gestion commerciale du Muse de la Mer et de la cit de lOcan. La
socit porte de fait le dficit dexploitation de lactivit qui rsulte
notamment dune ralisation de recettes nettement en de des hypothses
retenues dans le cadre de lvaluation pralable.

b) Limpact sur lendettement et le budget des collectivits


Ds lorigine, nombre de contrats apparaissent comme un moyen
de saffranchir des contraintes budgtaires qui psent sur la collectivit.
Certaines collectivits (commune de Longjumeau, ville de Marseille) ne
contestent pas cette approche. Nanmoins, cet objectif nest pas affich
dans la plupart des cas mais ressort clairement de lanalyse des lments
du contrat. Une commune a notamment admis quelle naurait pu
sendetter la hauteur du contrat de partenariat en une seule fois pour ne
pas dgrader son ratio dendettement.
Le risque sur les finances locales ne peut tre sous-estim et est
dautant plus rel que les engagements lis ces contrats portent sur des
dures importantes (jusqu 32 ans dans lchantillon de lenqute).

106
107

EPCC du Thtre de lArchipel.


SEM Biarritz-Ocan , cre par dlibration du 12 fvrier 2009.

Cour des comptes


Rapport public annuel 2015 fvrier 2015
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes

LES PARTENARIATS PUBLIC-PRIV DES COLLECTIVITS TERRITORIALES :


DES RISQUES MATRISER

175

Bussy-Saint-Georges, le cumul de trois contrats de partenariat


augmente de prs de 50 % lencours de dette, et ce malgr les avis
ngatifs de la chambre rgionale des comptes.
Dans le cas du grand stade de Lille, laugmentation de lannuit de
la dette est de 17,7 M par an pour un projet ressortant initialement
322 M (dont 34,4 M de cot de financement), ce qui reprsente prs de
17 % de lencours total de la communaut urbaine, et prs de 8 % de
lannuit, dgradant lgrement sa notation ds 2012.
Dans le dpartement des Hautes-Pyrnes, les deux contrats de
partenariat en cours (haut-dbit et voirie) ont augment le stock de la
dette de 120 % et lannuit de 46 % ds la premire anne. cela
sajoute le risque financier li lala dexploitation support par le
dpartement qui soblige compenser linsuffisance des recettes
commerciales attendues hauteur de 66 M HT sur 20 ans.
Les contrats de partenariat provoquent par ailleurs un effet
dviction sur les autres dpenses des collectivits. Le poids des loyers
verss au titulaire obre en effet lautofinancement et limite la capacit
dinvestissement des collectivits qui sont conduites sacrifier dautres
investissements par ailleurs ncessaires. En outre, les collectivits sont
lies contractuellement par une obligation de maintenance des ouvrages
par le partenaire priv en contrepartie du versement dun loyer, alors que
dans une procdure plus classique la maintenance constitue, trop souvent
et tort, une variable dajustement budgtaire. Mme si lamlioration du
service rendu est relle et les quipements bien entretenus, le cot pour la
collectivit est systmatiquement plus lev sur le moyen et long terme.

__________ CONCLUSION ET RECOMMANDATIONS __________


Le contrat de partenariat ne prsente pas pour les collectivits
locales davantages dcisifs par rapport aux formules classiques de la
commande publique ou de gestion dlgue.
Lenqute confirme les constats prcdemment formuls par la
Cour dans ses rapports sur les partenariats public-priv pnitentiaires et
du plan Hpital 2007 : des valuations pralables orientes, un risque
financier li une absence de soutenabilit budgtaire des contrats, une
faiblesse globale de laccompagnement par la puissance publique et la
difficult dtablir la ralit sur les cots.
Il convient donc de ne pas faire de cet outil drogatoire un
instrument financier dtourn de ses objectifs initiaux, qui permettrait

Cour des comptes


Rapport public annuel 2015 fvrier 2015
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes

176

COUR DES COMPTES

notamment aux collectivits de saffranchir court terme des contraintes


budgtaires et comptables et de diffrer dans le temps le cot et la charge
de certains investissements.
Dans ce cadre, le recours au contrat de partenariat ne se justifie
que sil respecte un certain nombre de conditions, parmi lesquelles :
- un montant dinvestissement significatif ;
- une soutenabilit budgtaire dmontre ;
- un motif avr de complexit, durgence ou defficacit
conomique, ce dernier tant trs difficile tablir par rapport au deux
premiers ;
- une valuation pralable non biaise ;
- un partage des risques rellement quilibr entre la collectivit et
le titulaire du contrat ;
- une relle mise en concurrence dans lattribution du contrat ;
- une capacit de la collectivit ngocier et assurer le suivi du
contrat sur sa dure.
La ncessit dutiliser bon escient loutil que constituent
notamment les contrats de partenariat justifie, dix ans aprs leur
cration, un encadrement plus strict des procdures.
La Cour formule les recommandations suivantes :
Aux collectivits :
1. intgrer dans le dbat dorientation budgtaire le compte
rendu annuel dexcution du contrat de partenariat, dcrivant
et expliquant son volution ex post avec son cot rel par
rapport au document contractuel ;
2. viter de recourir au mme partenaire contractuel comme
assistant matrise douvrage aux diffrentes phases du
projet, notamment lors de lvaluation pralable et de laide
la passation ;
3. viter dopter pour la formule du contrat de partenariat en
labsence dexpertise et de moyens suffisants pour assurer son
suivi dans de bonnes conditions.

Cour des comptes


Rapport public annuel 2015 fvrier 2015
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes

LES PARTENARIATS PUBLIC-PRIV DES COLLECTIVITS TERRITORIALES :


DES RISQUES MATRISER

177

ltat :
4. tendre aux collectivits territoriales les dispositions du dcret
du 27 septembre 2012 compltant les dispositions relatives
la passation de certains contrats publics, applicable ltat,
ses tablissements publics et les tablissements publics de
sant et imposant une tude de soutenabilit budgtaire au
stade de lvaluation pralable ;
5. modifier les normes comptables en vue de rendre obligatoire,
lorsquune collectivit a confi un tiers (SEM, EPCC, etc.) le
portage ou lexcution dun contrat de partenariat quelle a
pralablement conclu, de faire figurer hors bilan les
engagements financiers qui en rsultent pour elle ;
6. modifier les normes comptables en vue de faire figurer, en
engagements hors bilan, lensemble des cots (financement,
maintenance et exploitation), au-del des seuls cots
dinvestissements ;
7. retirer la MAPPP sa mission de promotion des contrats de
partenariat et renforcer sa fonction dexpertise indpendante
en faveur des collectivits locales.

Cour des comptes


Rapport public annuel 2015 fvrier 2015
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes

Cour des comptes


Rapport public annuel 2015 fvrier 2015
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes

Rponses
Rponse commune du ministre des finances et des comptes publics et du
secrtaire dtat charg du budget .......................................................... 181
Rponse du ministre de lintrieur .......................................................... 181
Rponse du ministre de lconomie, de lindustrie et du numrique ...... 185
Rponse du prsident du conseil rgional dAlsace ................................ 189
Rponse du prsident du conseil gnral des Hauts-de-Seine ................ 191
Rponse du maire dAutun ..................................................................... 193
Rponse du maire du Barcars................................................................ 197
Rponse du maire de Biarritz.................................................................. 202
Rponse du maire de Bougival ............................................................... 206
Rponse du maire de Bruges .................................................................. 207
Rponse du maire de Bussy-Saint-Georges ............................................ 207
Rponse du maire de Digoin................................................................... 207
Rponse du maire dHrouville-Saint-Clair ........................................... 208
Rponse du maire de Marseille ............................................................... 209
Rponse du maire de Montauban............................................................ 212
Rponse du maire de Nogent-sur-Seine .................................................. 213
Rponse du maire de Perpignan.............................................................. 214
Rponse du maire de Rouen ................................................................... 216
Rponse du maire de Sevran ................................................................... 216
Rponse du maire de Soissons ................................................................ 216
Rponse du maire de Thouar-sur-Loire ................................................ 217
Rponse du prsident du centre intercommunal daction sociale du Val de
Gers......................................................................................................... 217

Cour des comptes


Rapport public annuel 2015 fvrier 2015
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes

180

COUR DES COMPTES

Destinataires nayant pas rpondu


Prsident du conseil gnral de la Manche
Prsident du conseil gnral des Hautes-Pyrnes
Maire de Longjumeau
Prsident de la communaut urbaine Lille Mtropole

Cour des comptes


Rapport public annuel 2015 fvrier 2015
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes

LES PARTENARIATS PUBLIC-PRIV


DES RISQUES MATRISER

DES

COLLECTIVITS

TERRITORIALES :
181

RPONSE COMMUNE DU MINISTRE DES FINANCES ET DES


COMPTES PUBLICS ET DU SECRTAIRE DTAT CHARG DU
BUDGET
Nous partageons les principales conclusions de linsertion. En
effet, les risques que vous soulignez, concernant leffet daubaine que
reprsentent ces contrat pour reporter dans le temps les contraintes
budgtaires lis linvestissement, voire parfois le portage de ces
contrats par des tiers afin de faire sortir les cots du bilan, sont
proccupants.
Comme le souligne la Cour, il serait souhaitable de poser des
verrous en amont du choix de ce type de contrat, et de mieux contrler
lexcution financire et oprationelle a posteriori.
La Cour appelle galement la mise en place dune procdure de
scurisation des contrats de partenariats pour les collectivits : la loi de
programmation des finances publiques telle que vote en deuxime
lecture par lAssemble nationale le 18 dcembre 2014 le prvoit son
article 34, qui introduit un avis des services de lEtat comptents sur les
consquences financires de chaque opration.
Enfin, la Cour souligne le rle ambigu de la mission dappui aux
partenariats publics privs, et considre que, ds lors que ces contrats
sont entrs dans la pratique commune, il pourrait tre opportun de lui
retirer sa mission de promotion pour laisser une place plus importante
sa mission de conseil et dexpertise. Une telle orientation sera tudie,
afin notamment de faciliter la mise en uvre de la disposition prcite de
la LPFP.

RPONSE DU MINISTRE DE LINTRIEUR


Votre rapport examine 29 contrats de partenariats mis en uvre
ces dernires annes par les collectivits territoriales, au regard des
objectifs qui avaient t assigns cette nouvelle modalit de
coopration entre la sphre prive lors de sa cration en 2004. Le projet
dinsertion insiste sur le caractre drogatoire de cet outil et met en
avant la ncessit de mieux faire respecter ses modalits demploi. Ce
mcanisme, aux termes des dispositions lgislatives qui lencadrent, doit
tre limit aux projets assortis dun niveau de complexit ou durgence
significatif ou qui prsentent un degr lev defficience conomique.

Cour des comptes


Rapport public annuel 2015 fvrier 2015
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes

182

COUR DES COMPTES

Vous estimez en outre que le contrat de partenariat nest adapt que pour
des collectivits disposant dun vritable pouvoir de ngociation et
ralisant des investissements importants. Vous soulignez galement que
lvaluation pralable obligatoire doit tre renforce, tout comme la
soutenabilit budgtaire du montage avant la signature du contrat. Enfin,
le dialogue entre collectivits et cocontractants ncessite selon vous un
rquilibrage, pour assurer la fois un meilleur partage des risques et un
suivi dans la dure.
Je partage les proccupations de la Cour, en particulier sagissant
de la ncessit dutiliser bon escient les contrats de partenariat et den
matriser les risques financiers que je vous expose comme il suit.
La Cour prconise lobligation pour les collectivits locales
dintgrer dans le dbat dorientation budgtaire le compte rendu annuel
dexcution du contrat de partenariat dcrivant et expliquant son
volution ex post avec son cot rel par rapport au document contractuel.
cet gard, je rappelle que les dispositions lgislatives et
rglementaires obligent dj les collectivits produire une
documentation permettant le suivi de lexcution de ces constats. Ainsi,
larticle L. 1414-14 du code gnral des collectivits territoriales dispose
quun rapport annuel tabli par le cocontractant doit tre prsente par
lexcutif, avec ses observations ventuelles, lorgane dlibrant afin de
permettre dapprhender le cot rel de lexcution par la comparaison
entre lanne quil retrace et la prcdente, assorti des donnes
comptables, conomiques et financires transmises par le titulaire du
contrat dans les 4 mois suivant la priode retrace.
En outre, la loi de modernisation de laction publique territoriale
et daffirmation des mtropoles du 27 janvier 2014 a introduit une
disposition propre intgrer la question des contrats de partenariatspublic-privs au dbat dorientation budgtaire. En effet, les articles
L. 2312-1, L. 3312-1 et L. 4312-1 du code gnral des collectivits
territoriales prvoient dsormais que le dbat porte notamment sur
lvolution et les caractristiques de lendettement de la commune, du
dpartement, de la rgion ou de leurs tablissements publics.
Lendettement implicite issu des contrats de partenariats entre dans le
champ de ces dispositions nouvelles. La circulaire du 9 mai 2012 relative
aux contrats de partenariats public-priv rappelle que lorsquune
dcision modificative ou le budget supplmentaire a pour effet de
modifier le contenu de lannexe retraant lengagement de la collectivit
au titre du contrat de partenariat, celle-ci doit tre nouveau produite
pour le vote de la dcision modificative ou du budget supplmentaire.

Cour des comptes


Rapport public annuel 2015 fvrier 2015
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes

LES PARTENARIATS PUBLIC-PRIV DES COLLECTIVITS TERRITORIALES :


DES RISQUES MATRISER

183

En consquence, il me semble que les dispositions existantes


encadrent les obligations des collectivits territoriales sur la production
de linformation financire relative aux contrats de partenariat.
La Cour recommande galement ltat dtendre aux
collectivits territoriales les dispositions du dcret du 27 septembre 2012
compltant les dispositions relatives la passation de certains contrats
publics. Ce dcret impose ltat, ses tablissements publics et aux
tablissements publics de sant, concomitamment ltude pralable la
conclusion dun contrat de partenariats public-priv, de produire une
tude valuant les consquences de lopration sur les finances
publiques, la disponibilit des crdits et sa comptabilit avec les
orientations de la politique immobilire. Des volutions sont prvues en
ce sens. Le projet de loi portant nouvelle organisation territoriale de la
Rpublique prvoit son article 30 la prsentation dune tude par
lexcutif local lassemble dlibrante pour tout projet
dinvestissement dont le montant est suprieur un seuil dtermin par
dcret. Cette tude devra estimer limpact pluriannuel de lopration sur
les dpenses de fonctionnement de la collectivit. Ce dispositif de niveau
lgislatif permettra ainsi une valuation globale des consquences
budgtaires de long terme rsultant dun contrat de partenariat, mme en
ce qui concerne les prestations relevant de dpenses de fonctionnement. Il
ne sera donc pas ncessaire dtendre le dcret du 27 septembre 2012
pour assurer la prise en compte du critre de soutenabilit lors de
passation de contrats de partenariat par une collectivit.
Votre projet de rapport propose ensuite ltat de modifier les
normes comptables en vue de rendre obligatoire, lorsquune collectivit a
confi un tiers le portage dun contrat de partenariat quelle a
pralablement conclu, de faire figurer hors-bilan les engagements
financiers qui en rsultent pour elle. Il convient tout dabord de rappeler
quen application de larticle L. 1414-1 du code gnral des collectivits
territoriales, seules les collectivits territoriales ou leurs tablissements
publics peuvent porter un contrat de partenariat. Les socits dconomie
mixte locales, qui ne sont pas des tablissements publics, ne peuvent donc
pas porter de tels contrats.
Au demeurant cette recommandation, qui participe de la
transparence financire, va dans le sens de la rflexion et des travaux
engags pour la fiabilit et la certification des comptes des collectivits
territoriales. Toutefois, il faudra veiller une certification des comptes
des collectivits territoriales. Toutefois, il faudra veiller une
concertation trs large avec les associations dlus afin daccompagner
une telle volution qui devra ncessairement obtenir lavis du comit des

Cour des comptes


Rapport public annuel 2015 fvrier 2015
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes

184

COUR DES COMPTES

finances locales et celui du conseil national dvaluation des normes.


Une attention toute particulire sera galement ncessaire pour ne pas
ajouter de contraintes supplmentaires aux collectivits territoriales au
moment o limpratif de simplification des normes est largement
partag.
La Cour suggre aussi de modifier les normes comptables afin de
faire figurer en engagements hors-bilan lensemble des cots des contrats
de partenariat (financement, maintenance et exploitation), au-del des
seuls cots dinvestissement. Toutefois, le lgislateur a dj permis
didentifier ces risques financiers. Les articles L. 2313-1, L. 3313-1 et
L. 4313-2 du code gnral des collectivits territoriales imposent en effet
respectivement aux communes, aux dpartements et aux rgions et leurs
tablissements publics dannexer leur budget et leur compte
administratif un tat des contrats de partenariats public-priv.
Cet tat, qui figure dans les nomenclatures comptables M14, M52
et M71, retrace certaines informations relatives aux contrats de
partenariat. Le montant global des investissements restant la charge de
la collectivit jusqu la fin du contrat doit tre retrac dans ce
document ; Cette annexe oblige galement inscrire le montant de la
rmunration du cocontractant et le montant total prvu au contrat. Cette
construction, mme si elle ne mentionne pas explicitement hors-bilan les
dpenses de fonctionnement induites, permet nanmoins de les estimer en
mettant en regard la rmunration globale et les investissements
rembourser. En dpit de labsence dexhaustivit de lannexe, les
informations relatives aux cots de fonctionnement et de financement des
partenariats public-priv sont par ailleurs retraces dans les documents
budgtaires des collectivits. Ainsi, la circulaire EFIT12016010C du
9 mai 2012 relative aux contrats de partenariats prcise-t-elle que la
partie de la rmunration du cocontractant reprsentant un cot de
financement doit tre impute au compte de charge 6618 (mandat en
section de fonctionnement). La fraction de la rmunration reprsentant
un cot de fonctionnement doit tre impute par les collectivits au
compte de charge 611.
Le Gouvernement a pleinement conscience de la complexit des
rgles comptables applicables aux contrats de partenariats public-priv.
Le comit de fiabilit des comptes publics locaux travaille en liaison avec
les associations dlus dans le sens dune clarification des obligations,
afin daboutir une simplification rendant linformation plus accessible.
En conclusion, les recommandations formules par la Cour
recueillent ma plus grande attention. Le travail damlioration de
linformation financire relative aux contrats de partenariats public-priv

Cour des comptes


Rapport public annuel 2015 fvrier 2015
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes

LES PARTENARIATS PUBLIC-PRIV DES COLLECTIVITS TERRITORIALES :


DES RISQUES MATRISER

185

est un vaste chantier entam par les services de ltat et qui se


poursuivra.

RPONSE DU MINISTRE DE LCONOMIE, DE LINDUSTRIE


ET DU NUMRIQUE
Votre rapport dresse un bilan pour les collectivits territoriales,
des dix annes de pratique des contrats de partenariat et formule des
recommandations afin damliorer la scurit juridique et lquilibre
conomique de cet instrument contractuel.
La conclusion de votre tude sinscrit tout fait dans la volont
de modernisation et de scurisation des contrats de partenariat que jai
engage.
Lvolution du cadre juridique des contrats de partenariat intgre
dans les textes de transposition des directives europennes marchs
publics , constitue loccasion dune unification du droit de la commande
publique. La loi de simplification de la vie des entreprises qui vient dtre
adopte, habilite le Gouvernement prendre par voie dordonnance les
mesures de transposition de niveau lgislatif.
Ce projet dordonnance fait actuellement lobjet dune large
concertation sur le site internet de la direction des affaires juridiques des
ministres conomique et financier. Il inclut les bases lgislatives de la
rforme des contrats de partenariat.
Dans la limite de sa comptence et dans le respect de la libre
administration des collectivits territoriales, le projet reprend une grande
majorit des recommandations que vous formulez.
Lanalyse mene vous conduit dresser un triple constat : le
caractre drogatoire des contrats de partenariat au sein du droit de la
commande publique et leur spcificit quant leur dure, leur mise en
uvre et leur impact budgtaire ncessitent des conditions de recours
prcises, un encadrement budgtaire adapt et un suivi efficient.
Je partage assez largement cette analyse, laquelle il me semble
nanmoins ncessaire dapporter un certain nombre de prcisions.
Sur les conditions de recours au contrat de partenariat
Votre rapport rappelle juste titre le caractre drogatoire du
contrat de partenariat au regard des principes traditionnels de la
commande publique, qui a notamment t soulign et encadr par la

Cour des comptes


Rapport public annuel 2015 fvrier 2015
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes

186

COUR DES COMPTES

jurisprudence du Conseil constitutionnel. Pour autant, du point de vue de


la qualit de la gestion publique, lenjeu pour lavenir est moins de
pointer les spcificits dun montage contractuel par rapport aux autres,
que de souligner la complmentarit des solutions et doffrir aux
personnes publiques une panoplie doutils complte et souple pour
composer les quilibres contractuels les plus adapts leurs besoins et
aux caractristiques de leurs projets.
Des outils nouveaux, en matrise douvrage publique, sont ainsi
apparus ces dernires annes, tels que les marchs de conception
ralisation ou le march de conception ralisation ou le march de
conception entretien maintenance (CREM). Le contrat de partenariat
trouve de plus en plus naturellement sa place dans cet environnement.
ce titre, il est important de souligner que les caractristiques essentielle
du contrat de partenariat sont aussi celles des dlgations de service
public : celles-ci sont galement susceptibles de confier un oprateur
priv la conception, la construction, le financement, lentretien et la
maintenance dun ouvrage public ( ainsi que son exploitation) dans le
cadre dun contrat de partenariat et la concession porte sur la nature du
risque transfr au partenaire priv (risque dexploitation en concession,
risque technique en CP) et naturellement les modalits de sa
rmunration.
Aprs plus de dix ans dexprience, il me semble donc ncessaire
dlargir le dbat sur la place du contrat de partenariat. ce titre, le
projet dordonnance soumis la concertation sattache renforcer cette
complmentarit entre les diffrentes formules contractuelles. Les
conditions de recours au contrat de partenariat seront notamment
redfinies, afin de scuriser les procdures et de garantir lutilisation de
loutil le mieux adapt au projet.
Sur les enjeux budgtaires et financiers
Une spcificit importante du contrat de partenariat reste
cependant lengagement financier de long terme quil implique pour la
personne publique. La Cour souligne raison les risques que de tels
engagements font courir aux finances des collectivits lorsquils sont mal
matriss, ainsi que les drives qui peuvent rsulter dune prise en compte
insincre des contrats dans les comptes.
Je partage pleinement les recommandations visant renforcer la
transparence budgtaire des oprations. La prvention des drives
budgtaires et des failles dans le suivi de ces contrats de long terme est
une proccupation principale des services en charge de lencadrement
juridique des contrats de partenariat.

Cour des comptes


Rapport public annuel 2015 fvrier 2015
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes

LES PARTENARIATS PUBLIC-PRIV DES COLLECTIVITS TERRITORIALES :


DES RISQUES MATRISER

187

Mais il semble galement important de noter que la mcanique du


contrat de partenariat sappuie aussi sur des bonnes pratiques en termes
de gestion budgtaire, sur lesquelles la Cour pourrait insister plus
fortement :
- Une rflexion systmatique sur le mode de ralisation le plus
appropri au projet : la pertinence du recours au contrat de partenariat
est naturellement tributaire de la qualit du travail dvaluation
pralable et le rapport de la Cour relve que dans plusieurs cas celle-ci a
prsent des insuffisances notables.
- Un cadre danalyse en cot complet de lensemble des enjeux
budgtaires de long terme dune opration dinvestissement : en imposant
de quantifier prcisment les cots prvisionnels dentretien et de
maintenance, le contrat de partenariat permet aux assembles
dlibrantes des collectivits dengager des oprations dinvestissements
dans des conditions de transparence financire relle. Cette pratique trs
vertueuse est plus rarement mise en uvre dans les procdures dachat
de droit commun.
Le projet dordonnance comporte donc plusieurs dispositions
visant dune part rpondre aux difficults rencontres et soulignes par
la Cour et dautre part en initiant une nouvelle doctrine demploi des
contrats de partenariat.
Pour renforcer la qualit de lvaluation pralable, et
conformment votre recommandation n 7, un avis, non liant, de la
MAPPP sera obligatoirement sollicit sur les valuations pralables des
contrats de partenariat des collectivits territoriales (article 34 de la loi
n 2014-1653 du 29 dcembre 2014 2019).
Lintervention de lorganisme expert quest la MAPPP sera
dailleurs axe sur ce rle essentiel dexpertise indpendante de la
structuration juridique et financire des projets dinvestissement, sans
volont de promotion particulire de ce type de montage.
Le projet prvoit en outre de gnraliser lobligation dune
valuation pralable et dune analyse en cot complet pour les grandes
oprations dinvestissement. Le contenu de lvaluation pralable sera
rnov.
Les possibilits de financement public seront aussi largies, afin de
limiter les risques budgtaires et financiers. Ltude de soutenabilit
budgtaire, qui existe actuellement pour ltat et les tablissements
publics, sera gnralise aux collectivits territoriales, conformment
votre recommandation n 4.

Cour des comptes


Rapport public annuel 2015 fvrier 2015
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes

188

COUR DES COMPTES

Les conditions de mise en uvre


Je rejoins votre analyse sur la ncessit de doter les collectivits
dune expertise et de moyens suffisants pour assurer le suivi de ces
contrats dans de bonnes conditions (recommandation 3). Le contrat de
partenariat agit en rvlateur de la complexit technique des projets au
partenaire priv, il leur impose dassumer la complexit juridique et
financire qui accompagne invitablement ce transfert,
Les biais relevs par la Cour dans la phase pralable la
signature du contrat, en particulier les entorses aux rgles de mise en
concurrence doivent tre combattus. Mais ils refltent avant tout les
pratiques dfaillantes de certaines collectivits et ne remettent pas en
cause lintrt de la procdure de dialogue comptitif (processus itratifs,
qualit des offres, qualit et transparence des auditions) qui rpond bien
aux besoins des acheteurs publics dans un certain nombre de projets
complexes.
La Cour relve juste titre les insuffisances parfois observes
dans le suivi de long terme des contrats. En effet, si le contrat du
partenariat offre la possibilit dun transfert clair et robuste des risques
de construction (cot et dlais) et de performance, assis sur des
engagements contractuels fermes, la matrialisation de cet avantage
suppose que les personnes publiques sinvestissent pleinement dans le
suivi de la performance et du respect des obligations contractuelles du
partenaire priv.
Dans les limites de son champ dintervention, lordonnance
sattache crer les conditions dun suivi plus efficace des contrats.
Lexcution de chaque phase du contrat devra faire lobjet dun suivi
renforc et les pouvoirs de contrle de la personne publique sont
consolids afin dassurer lefficacit du contrat jusqu son terme,
conformment votre recommandation n 3.
limage de la publication dans votre rapport annuel 2014 dune
enqute sur les partenariats public-priv dans le secteur hospitalier,
votre tude constitue un outil de travail indispensable dans la mise en
uvre de la future rforme des contrats de partenariat.

Cour des comptes


Rapport public annuel 2015 fvrier 2015
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes

LES PARTENARIATS PUBLIC-PRIV DES COLLECTIVITS TERRITORIALES :


DES RISQUES MATRISER

189

RPONSE DU PRSIDENT DU CONSEIL RGIONAL DALSACE


Ce rapport mentionne la Rgion Alsace au titre du Contrat de
Performances nergtiques (CPE) dans les lyces alsaciens, conclu sous
la forme dun Partenariat public priv (PPP).
Les observations formules dans ce projet portent sur le systme
de contrle relatif au respect de la performance en terme de
consommations nergtiques, et notamment sur les pnalits qui en
dcoulent en cas de non-respect de lobjectif de performance, plafonnes
700 k par an et 5 M sur la dure du contrat.
Le plafond annuel de pnalits 700 k quivaut 27 % de la
moyenne des loyers annuels du CPE en fonctionnement voire 36 % une
fois dduites les charges dintrts demprunts. Prcisons que le titulaire
ne ralise aucune marge sur ces intrts qui dcoulent de linvestissement
de dpart, et servent au remboursement des prts.
Le plafond de 5 M sur la priode dexploitation du contrat
reprsente quant lui environ 10 % des loyers de fonctionnement voire
14 % de ces mmes loyers hors charges dintrt.
Il sagissait au titre du contrat dvaluer que le niveau des
pnalits applicables est soutenable pour le titulaire, sachant qu titre
dinformation, le Conseil dtat en date du 29 dcembre 2008, saisi dun
dossier dans lequel une pnalit de 56,2 % du montant global dun
march tait applicable, confirmait que le juge administratif peut
modrer ou augmenter les pnalits de retard rsultant dun contrat, par
application des principes dont sinspire larticle 1152 du Code civil, si
ces pnalits atteignent un montant manifestement excessif ou drisoire
eu gard au montant du march.
Le projet de rapport souligne galement le fait que les pnalits
sont calcules sur la base de la surconsommation en volume (KWh)
multiplie par le prix non rvisable de lnergie de 2007.
La ngociation dun PPP intgre une logique dquilibre de
risque, le cot du contrat tant en autres facteurs, dpendant de cet
quilibre. Ainsi, la volatilit du cot des nergies pour ltablissement
des pnalits constituait un point prpondrant dans la ngociation,
risque effectivement constat depuis la signature du contrat en dcembre
2009.
noter que si les pnalits ne sont pas indexes, il en est de mme
pour les bonifications prvues au contrat. Une restriction existe par
ailleurs malgr une performance nergtique globalement atteinte sur

Cour des comptes


Rapport public annuel 2015 fvrier 2015
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes

190

COUR DES COMPTES

une anne, ds lors que la consommation mesure pour lun quelconque


des lyces dpasse plus de 20 % son objectif de consommation, une
pnalit tant applicable dans ce cas.
Le titulaire du contrat encourt par ailleurs dautres pnalits en
plus de celles lies aux performances nergtiques, notamment en cas de
non-remise dun compte-rendu annuel (article 53) ou encore en cas de
non-respect des engagements de recours aux PME (article 55). La Rgion
peut galement dcider, en cas de faute du titulaire, de reprendre en
rgie tout ou partie des prestations et den faire supporter les frais au
titulaire concurrence de 380 k, sur la dure du contrat.
Enfin, le titulaire supporte des risques supplmentaires
paralllement aux mcanismes de pnalits. Par exemple, le titulaire a
pris un risque en matire de rendement de panneaux photovoltaques
installs et de tarifs de rachat de llectricit (article 41). Or, ces tarifs
ayant in fine baiss entre la signature du contrat et la conclusion des
contrats de rachat dlectricit par le titulaire, celui-ci peroit moins de
recettes lies aux installations photovoltaques (77,5 k selon le rapport
annuel de 2013) que le reversement annuel forfaitaire au profit de la
Rgion (400 K).
Les clauses visant au respect de la performance nergtique des
lyces au titre de ce contrat constituent un ensemble de mesures
incitatives visant encourager le titulaire rechercher la meilleure
performance nergtique pour lensemble des btiments de lintgralit
des sites.

Cour des comptes


Rapport public annuel 2015 fvrier 2015
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes

LES PARTENARIATS PUBLIC-PRIV DES COLLECTIVITS TERRITORIALES :


DES RISQUES MATRISER

191

RPONSE DU PRSIDENT DU CONSEIL GNRAL DES HAUTSDE-SEINE


La Cour des comptes constate dans son rapport que le critre de
complexit nest pas toujours rellement tabli dans le cadre des contrats
de partenariat et cite notamment lexemple du contrat sign par le
Dpartement des Hauts-de-Seine pour la reconstruction dun collge. Les
circonstances exceptionnelles auxquelles aurait tenu la complexit de ce
projet nauraient pas t considres comme tablies par la Chambre
rgionale des comptes dle-de-France, lors de son examen.
Le Dpartement ne partage pas cet avis, comme il a eu loccasion
de le souligner dans sa rponse au rapport dobservations dfinitives de
la Chambre rgionale des comptes dle-de-France.
Le caractre complexe de lopration a t dmontr par
lvaluation pralable mais galement valid par la Mission dAppui aux
Partenariats publics-privs (MAPPP).
Ainsi, dans un courrier dat du 21 mai 2007 adress au
Dpartement des Hauts-de-Seine, la MAPPP confirme, que bien que la
ralisation dun collge soit a priori une opration dont les services du
Dpartement sont mme dexercer la matrise douvrage, la complexit
particulire de ce projet parat avre, tant dun point de vue absolu,
compte tenu :
- des oprations tiroirs rendues ncessaires par les dlais
impratifs de ralisation,
- des contraintes lies au site, dont la dpollution pose un problme
particulier, que dun point de vue relatif, compte tenu des moyens
insuffisants dont dispose le Dpartement pour conduire une telle
opration en sus de celles qui mobilisent dj ses effectifs
administratifs et techniques. Un accroissement de ces moyens, pour
faire face aux exigences de la ralisation de ce projet en matrise
douvrage publique, ne serait pas justifi moyen terme .
Le choix du recours au contrat de partenariat a ainsi fait lobjet
dune tude de la MAPPP qui a estim que la quantification des risques
prsente dans lvaluation pralable, contrairement ce qui est indiqu
dans le rapport de la Cour des comptes, avait fait lobjet dune approche
relativement simple, mais rigoureuse et approprie lobjet. Ce point est
particulirement important, puisque cest lvaluation et lanalyse des
risques qui ont fait basculer lvaluation financire en faveur du contrat
de partenariat. Il est indiqu dans le courrier prcit, adress au
Dpartement, que le rsultat final de lvaluation fait apparatre un

Cour des comptes


Rapport public annuel 2015 fvrier 2015
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes

192

COUR DES COMPTES

avantage de 16,3 % calcul en valeur actuelle nette en incluant toutes les


hypothses relatives aux risque, en faveur du contrat de partenariat .
Les lments mis en exergue par la Cour, sur cette opration,
paraissent ainsi de nature remettre en cause lanalyse de la Mission
dAppui aux Partenariats Publics-Privs, organisme-expert qui a pour
vocation premire dapporter un appui aux collectivits publiques mais
aussi lensemble des acteurs professionnels engags dans la
prparation des contrats de partenariat.
La Cour souligne galement que la traabilit du dialogue
comptitif nest pas garantie pour bon nombre de projets et ne permet
pas de sassurer que la procdure mise en uvre est transparente et non
discriminatoire. Elle illustre son propos, en citant, entre autres, lexemple
du Dpartement des Hauts-de-Seine. Les documents produits ne
permettraient pas de sassurer que la slection des candidats admis
participer au dialogue comptitif ait respect les critres mentionns
dans lavis dappel public concurrence.
Comme le Dpartement a dj eu loccasion de prciser la
Chambre rgionale des comptes, la slection des candidatures sest bien
effectue sur la base des critres de lavis dappel public concurrence,
savoir, la capacit technique ou professionnelle assurer la matrise
douvrage, capacit technique et architecturale et capacit financire et
conomique , qui recouvrent les critres gnriques habituels, juridique,
technique et financier.
Enfin la Cour mentionne que la procdure na pas permis de
prvenir le conflit dintrts impliquant un des assistants la matrise
douvrage et le matre duvre du candidat finalement retenu.
Sur ce point prcis, le Dpartement constate que la pratique des
groupements momentans dentreprises est extrmement rpandue dans
le domaine de la construction publique. Aussi, exclure de la comptition
tout groupement comportant des membres tant associs par ailleurs, sur
dautres projets, avec un de nos assistants matrise douvrage
reviendrait renoncer une trs grande partie des acteurs conomique.
Il convient de ne pas assimiler le fait que deux associs indpendants
sassocient dans le cadre dun contrat, avec le fait quune socit possde
des parts sociales, ou participe au contrle dune autre socit.

Cour des comptes


Rapport public annuel 2015 fvrier 2015
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes

LES PARTENARIATS PUBLIC-PRIV DES COLLECTIVITS TERRITORIALES :


DES RISQUES MATRISER

193

RPONSE DU MAIRE DAUTUN


Sagissant des clauses contractuelles dsquilibres :
La Ville dAutun constate que le Cour ne lui reproche pas des
clauses financires imprcises et incohrentes. Quant au mcanisme de
sanction jug peu crdible (frais de remplacement du matriel dgrad
la charge de la Ville si lauteur nest pas identifi, sanction lie au taux
de vtust. La Cour des installations en fin de contrat par rapport au taux
de vtust en dbut de contrat), il convient de rappeler que la Ville
dAutun figure parmi La Cour les collectivits qui ont essuy les
pltres dans la mise en application de cette procdure, en labsence de
rfrentiel publi lpoque par la mission dappui et dans un climat de
promotion intense des PPP par les pouvoirs publics. La Ville dAutun
constate dailleurs que la Cour recommande ltat de retirer la
MAPP sa mission de promotion des contrats de partenariat et le
renforcement de sa fonction dexpertise indpendante.
Sagissant de lefficience et des cots difficiles tablir :
La Cour reconnat que sur une priode de cinq ans des objectifs
tels que la rduction de la consommation nergtique ou de la puissance
souscrite au titre du seul clairage public (-34 %), la diminution des
dpenses dentretien 5,8 %) ont t atteintes. La ville dAutun qui entend
amliorer le suivi administratif et financier de son contrat a confi en
2012 un cabinet extrieur (KPMG) le soin doptimiser ce suivi. Suite
aux recommandations formules par ce conseil, un avenant au contrat a
t vot par lassemble dlibrante le 29 septembre 2014. Celui-ci
permet de clarifier et modifier les points suivants :
- dfinition des termes du contrat concernant les installations et les
mobiliers annexes ;
- calcul de lge moyen et de la dure de vie des installations ;
- temps dallumage des illuminations festives et des mises en valeur ;
- bordereau de prix avec lajout de nouveaux postes ;
- synthse mensuelle et rapport annuel ;
- ajouts de nouveaux luminaires et complments dans le bordereau de
prix ;
- procs-verbaux modliss.
Concernant le PPP dclairage public, le rapport dobservations
dfinitives de la chambre rgionale des comptes appelle les observations

Cour des comptes


Rapport public annuel 2015 fvrier 2015
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes

194

COUR DES COMPTES

suivantes. Le du rapport est consacr la procdure de passation du


contrat PPP alors que ce contrat na jamais fait lobjet dobservation du
contrle de lgalit des services de ltat et na jamais t contest par le
candidat non retenu lissue de la procdure de mise en concurrence.
Le parc dclairage public dAutun tait-il vtuste ? La rponse est
oui.
La CRC semble douter du caractre vtuste du parc dclairage
public dAutun. Outre les multiples incidents survenus qui faisaient
courir des risques de plus en plus importants pour la scurit des
personnes, la chambre elle-mme fait tat dun taux de vtust recalcul
(par elle, p. 47 du rapport) de 42 % des luminaires. Or, lADEME a
publi en 2012 un document sur la rnovation de lclairage public en
France pour les communes de moins de 2000 habitants dans lequel
lanalyse de ltat des lieux des installations fait apparatre
dimportants besoins de rnovation; plus de la moiti du parc est
compose de matriels obsoltes et nergivores : boules diffusantes,
lampes vapeur de mercure (environ 1/3 du parc), et 40 % des
luminaires en service ont plus de 25 ans . Cela implique que selon les
critres de lADEME, le parc des luminaires dAutun dpassait le seuil
de vtust ncessitant dimportantes rnovations. On peut regretter que
la Chambre rgionale des comptes ne se soit pas fonde sur les critres
dune agence dtat qui fait rfrence en la matire pour dlivrer son
apprciation.
La prsentation dune offre spontane tait-elle lgale ? La
rponse est oui.
La Chambre rgionale des comptes le relve elle-mme la page
49 du rapport puisquelle explique que ce mcanisme relve de larticle
L. 1414-11 du code gnral des collectivits territoriales issu de
lordonnance de 2004.
La prsentation dune offre spontane procure-t-elle un avantage
concurrentiel celui qui la prsente ? La rponse est oui.
La chambre relve que la prsentation dune offre spontane peut
donner un avantage temporel et un avantage de connaissance plus
aboutie du dossier de loffrant sil sassocie avec lancien titulaire du
march public. En prcisant cela, la chambre nonce une vidence mais
dans cette hypothse, cest la rdaction mme de la loi quelle critique et
non la procdure mise en uvre par la ville dAutun. Son observation
pourrait tre exactement la mme dans un dossier de renouvellement de
dlgation de service public, contrat pour lequel lancien titulaire a
indniablement des avantages concurrentiels par rapport aux autres

Cour des comptes


Rapport public annuel 2015 fvrier 2015
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes

LES PARTENARIATS PUBLIC-PRIV DES COLLECTIVITS TERRITORIALES :


DES RISQUES MATRISER

195

prestataires ventuels (cest vrai notamment dans les domaines de leau


et de lassainissement).
La procdure de mise en concurrence pour le choix dun assistant
la personne publique a-t-elle t rgulire ? la rponse est oui.
La Chambre nonce un certain nombre de sous-entendus relatifs
une mise en concurrence dnue de rgularit :
- 1er sous-entendu, la priode de mise en concurrence aurait t trop
courte : or, la chambre reconnat que 5 offres ont t remises (dont
une seule hors dlai). En droit, en matire de march procdure
adapte, soit le dlai a permis mise en concurrence, soit il ne la pas
permis. En lespce, il y a eu mise en concurrence dont le 1er sousentendu de la chambre ne peut pas tre retenu ;
- 2me sous-entendu : une offre tait proche dune offre anormalement
basse : or, l encore, en droit, soit une offre est carte car
anormalement basse soit elle est tudie comme les autres. La notion
de proche dune offre anormalement basse na aucun sens
juridique. Si on cartait une offre ce motif, lentreprise pourrait
entreprendre une procdure contentieuse et elle gagnerait ;
- 3me sous-entendu : les liens de proximit entre lassistant la
personne publique et Citlum qui auraient favoris ce dernier. L
encore, peut-tre cela pose-t-il un problme dontologique mais la
question est de savoir si lactivit de lassistant tait lgalement
compatible ou non par rapport ses anciennes fonctions. Sil
respecte la loi, la ville ne peut pas exclure un prestataire pour ce
motif. En outre, il est noter que la plupart des personnes qui
travaillaient dans le domaine de lclairage publique dans les
annes 2000 ont pratiquement toutes eu un pass commun avec
lentreprise publique EDF et louverture la concurrence a induit
des dpart dEDF de personnes qui ont cr leurs socits.
Lclairage public est-il considr comme pouvant permettre une
contractualisation sous forme de PPP : la rponse est oui.
La Chambre rgionale des comptes semble sous-entendre que la
ville dAutun na pas dmontr la complexit du contrat, ce qui
impliquerait que le recours un PPP ntait peut-tre pas possible.
Or, comme lindique larticle 1.4.1 de la circulaire du
29 novembre 2005 (cite par la chambre elle-mme) : le contrat de
partenariat apparat particulirement adapt la ralisation de certains
projets des collectivits territoriales tel que () lclairage public et la
signalisation tricolore . En outre, ds lors quil sagit dun service qui

Cour des comptes


Rapport public annuel 2015 fvrier 2015
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes

196

COUR DES COMPTES

mle rnovations de luminaires, signalisation tricolore, mises en valeur


de patrimoine, le tout avec un rseau complexe, une gestion des
consommations et des conomies dnergie, une ncessaire ractivit
dans la maintenance, lensemble en lien avec une haute technicit, la
complexit du service, donc du contrat apparaissait assez vidente. Enfin,
la dlibration de la ville dAutun na jamais fait lobjet daucun recours
contentieux donc lacte juridique est considr comme conforme la loi.
La procdure de mise en concurrence des prestataires pouvant
assurer le service a-t-elle t organise conformment la loi : la
rponse est oui.
La chambre rgionale des comptes semble reprocher la ville
dAutun davoir fix un dlai de rponse trop court, davoir encadr les
offres en fonction de loffre spontane, davoir procd une valuation
des critres de manire incertaine alors que les offres en prsence taient
proches lune de lautre.
La Chambre se contredit quelque peu dans ses affirmations. Dune
part, elle prtend que le dlai tait trop court pour que dautres offres
que celle rsultant de loffre spontane puisse rponse et dautre part,
elle prtend que les deux offres ayant rpondu taient proches lune de
lautre. Si les offres ayant rpondu taient proches lune de lautre, cela
signifie bien que le dlai permettait de rpondre de manire pertinente au
cahier des charges.
La Chambre estime que le mcanisme de loffre spontane encadre
la procdure. Ce rsultat est li au mcanisme de loffre spontane
autorise par la loi. Il sagit l de la part de la chambre dune critique de
la loi et non dune critique de la procdure utilise par la collectivit.
Enfin, concernant les attributions de points selon les diffrents
critres, il faut noter quil y a eu 42 critres diffrents qui ont t valus.
La procdure de mise en concurrence na pas t conteste et il est fort
probable, avec un contrat dun tel enjeu, que si le candidat non retenu
avait eu un doute sur lvaluation, il aurait engag des dmarches
juridictionnelles.
Le contrat de partenariat public priv a-t-il t bnfique pour la
ville dAutun : la rponse est oui
La chambre semble douter de lintrt de ce contrat pour le
service dclairage public de la ville dAutun. Or, en concluant un
partenariat de longue dure sur un domaine trs difficile et trs sensible,
la ville a scuris et renouvel un parc obsolescent, a engag une

Cour des comptes


Rapport public annuel 2015 fvrier 2015
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes

LES PARTENARIATS PUBLIC-PRIV DES COLLECTIVITS TERRITORIALES :


DES RISQUES MATRISER

197

dmarche dconomie dnergie et a mis en valeur une partie de son


patrimoine. Les objectifs du PPP ont donc t atteints.
La ville dAutun a-t-elle mis en place un suivi administratif,
juridique et financier du contrat PPP : la rponse est oui
En 2012, la ville dAutun a sign un contrat avec un cabinet
spcialis pour faire une valuation sur le suivi du contrat aprs
excution du de la dure du contrat. Pour que cette mission soit
pertinente, il fallait laisser passer un minimum de temps et la ville
rappelle que ce contrat a t sign une poque o il y avait peu de recul
avec cette modalit contractuelle. La ville dAutun fait galement
remarquer quelle na pas abus de ce type de contrat puisquelle nen a
sign quun seul, ce qui signifie bien quelle a utilis le procd pour un
service qui se prtait parfaitement bien ce type de formule
contractuelle.

RPONSE DU MAIRE DU BARCARS


La commune du Barcars est cite trois fois :
- Une fois dans la liste des destinataires de linsertion au Rapport
public annuel 2015 ;
- Une fois dans le chapitre I.A.1 Le rle ambigu de la mission
dappui aux partenariats publics-privs 4me alina du rapport ;
- Une fois dans le chapitre II.A.3 Les analyses comparatives
reposent souvent sur des hypothses contestables, favorables au
contrat de partenariat 5me alina du rapport.
Je tiens apporter les commentaires suivants :
1/ Sur le rle de la mission dappui aux partenariats publics-privs
Sans vouloir mimmiscer dans lopposition qui semble installe
entre la M.A.P.P.P et les Juridictions financires, je ne partage pas les
critiques qui sont mises son encontre.
Ainsi, dans son Rapport dObservations Dfinitives la CRC
Languedoc-Roussillon met-elle en cause le professionnalisme de la
M.A.P.P.P et des cabinets mandats par la commune pour ltablissement
du rapport d'valuation pralable, au prtexte quils ne se seraient
notamment pas pos la question de la faisabilit environnementale de
notre projet .

Cour des comptes


Rapport public annuel 2015 fvrier 2015
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes

198

COUR DES COMPTES

La Commune ne pouvait que faire confiance des professionnels


publics et privs et c'est pour cela d'ailleurs qu'elle s'tait entoure de
partenaires rompus la ralisation de l'valuation pralable proprement
dite, et qu'elle avait sollicit et obtenu l'avis officiel de la M.A.P.P.P,
aprs saisine du Prfet, afin de disposer d'un avis expert reconnu.
La CRC Languedoc-Roussillon indiquait par ailleurs : l'tude
pralable prsente par la Commune ne rpond pas ou que trs
partiellement aux objectifs (rappels dans son rapport) pour ce qui
avait trait d'une part aux attendus de l'valuation pralable, d'autre part
aux objectifs de contrle.
Je note simplement que le rapport d'valuation pralable ralis
rpondait bien l'ensemble des objectifs viss dans l'ordonnance
n 2004-559 du 17 juin 2004 relative aux contrats de partenariat,
respectant scrupuleusement le plan et la mthode d'valuation indiqus
par la M.A.P.P.P.
Jobserve enfin que le rapport d'valuation pralable avait fait
l'objet de la publication d'un avis favorable de la M.A.P.P.P qui, aprs
une analyse approfondie des objectifs du projet, confirmait l'analyse de
l'ligibilit du projet un Contrat de Partenariat au titre de la complexit
et du bilan entre avantages et inconvnients, validait le choix des
montages contractuels retenus pour la comparaison, entrinait les
hypothses retenues pour la modlisation, et mettait un ensemble
d'observations et conseils prendre en compte au cas o la Commune
dciderait in fine de recourir un Contrat de Partenariat (dcoupage en
tranches des investissements, recettes d'exploitation).
Au cas despce, la M.A.P.P.P stait comporte conformment
aux dispositions rgissant ses modalits dintervention, telles que prvues
larticle 2 du dcret n 2004-1119 du 19 octobre 2004 portant cration
de la mission dappui la ralisation des contrats de partenariat, en
rendant une expertise sur lconomie gnrale du projet de contrat de
partenariat, et en assistant la commune dans le cadre de llaboration de
ce projet.
Je prcise enfin que pendant cet pisode mes services et moi-mme
ont toujours bnfici de la disponibilit et des conseils aviss de la
M.A.P.P.P.
2/ Sur le caractre dviant du contrle de la commune par la CRC
Languedoc-Roussillon
Jestime que la CRC Languedoc-Roussillon a port en permanence
une apprciation en opportunit sur ce projet et sur le mode opratoire

Cour des comptes


Rapport public annuel 2015 fvrier 2015
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes

LES PARTENARIATS PUBLIC-PRIV DES COLLECTIVITS TERRITORIALES :


DES RISQUES MATRISER

199

envisag, alors que le choix relevait de la comptence du seul Conseil


municipal.
Lopinion a priori dfavorable aux PPP de la CRC LanguedocRoussillon, et maintenant de la Cour des Comptes, constituent une
atteinte la dmocratie locale ds lors quaucune observation de
rgularit na t faite et que laspect prospectif des tudes ne permet pas
de se raccrocher la dfinition de lexamen de la gestion selon larticle
L.211-8 du Code des Juridictions Financires, qui stipule : L'examen de
la gestion porte sur la rgularit des actes de gestion, sur l'conomie des
moyens mis en uvre et sur l'valuation des rsultats atteints par rapport
aux objectifs fixs par l'assemble dlibrante ou par l'organe dlibrant.
L'opportunit de ces objectifs ne peut faire l'objet d'observations .
Enfin, compte tenu du caractre minemment volutif du projet, il
mtait apparu que les observations contenues dans le rapport
dobservations dfinitives de la CRC Languedoc-Roussillon taient
vaines, prmatures et de nature confirmer quil ne sagissait purement
et simplement que dun avis portant sur lopportunit du projet.
3/ Le rle ambigu de la mission dappui aux partenariats publicsprivs.
La CRC Languedoc-Roussillon navait pas, sagissant dun
contrle de gestion, se proccuper de lopportunit du projet, que sa
ralisation soit prvue au titre dun contrat de partenariat ou de toute
autre procdure lgale et rglementaire.
Il est vrai, dcharge de la CRC Languedoc-Roussillon, que ce
projet a volu tout au long du contrle, et quil continue voluer, ce
qui rendait et rend peu pertinent son contrle, les volutions ultrieures
ncessaires la dynamique du projet pouvant tout instant rendre sans
objet les allgations de la Chambre.
Cest tellement vrai que la commune a depuis renonc
poursuivre dans la voie du contrat de partenariat pour se tourner vers
une autre procdure : la cration dune Socit d'conomie Mixte
Opration Unique (SEMOP) et la signature terme dune concession de
travaux, aprs mise en concurrence et dialogue comptitif (dlibration
du Conseil municipal du 13 octobre 2014).
Ce changement de direction, motiv par des considrations
relatives, dune part limpact considrable de la baisse des dotations de
ltat sur linvestissement des collectivits locales, lemploi et les
services de proximit dans les territoires (baisse cumule de 28 milliards
deuros de 2014 2017) sur le budget communal, dautre part aux

Cour des comptes


Rapport public annuel 2015 fvrier 2015
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes

200

COUR DES COMPTES

incertitudes pesant sur la rentabilit de l'exploitation du port dans le


contexte de morosit conomique actuel, atteste sil en tait besoin que la
commune navait pas utilis lavis de la M.A.P.P.P pour justifier de
lopportunit de son projet.
Ce projet, entrin dans son principe par le SCOT [le projet
urbain de requalification du port y est identifi comme un Secteur de
Projet Stratgique (SPS n 25) sous lintitul Projet urbain et
portuaire pour une emprise totale de 93 ha] et le PLU (qui va tre
arrt par le Conseil municipal dbut 2015), offre une occasion rare pour
la commune de redonner une nouvelle centralit autour de son port en la
dotant dun urbanisme contemporain propice au dveloppement
conomique et touristique.
Selon la Cour, les analyses comparatives reposent souvent sur des
hypothses contestables, favorables au contrat de partenariat.
crire que le rapport dvaluation pralable du projet
dextension du port de la commune du Barcars est systmatiquement
favorable loption du contrat de partenariat , cest sous-entendre que
ce rapport aurait t labor avec un esprit partisan, ce qui est une
allgation pjorative dautant plus grave quelle nest pas dmontre.
Cest aussi considrer que lavis de la M.A.P.P.P naurait constitu
quune bndiction pro-forma de ce rapport.
Je ne doute pas que la M.A.P.P.P soit destinataire de ce projet
dinsertion au Rapport public annuel de 2015 de la Cour des comptes, et
quelle fasse usage de son droit de rponse sur les points dvelopps cidessus.
Pour ma part, je tiens ritrer que la commune ne possdant pas
les moyens et les comptences requises pour manager un projet de cette
ampleur, ayant conduit fort justement au choix argument du critre de
complexit au titre de larticle L. 1414-2 ( II.1) du C.G.C.T, s'est
entoure de professionnels dans le respect de la rglementation,
notamment pour la ralisation de l'valuation pralable proprement dite,
et a sollicit l'avis officiel de la M.A.P.P.P, aprs saisine du Prfet, afin
de disposer d'un avis expert reconnu, et sen est tenue leurs
conclusions.
Affirmer que lvaluation mconnait la question dterminante
de la faisabilit environnementale du projet sagissant de lextension
dun port de plaisance dans une zone de risques naturels prcisment
identifis et cartographis , cest oublier toutes les dmarches et tudes
entreprises par la commune pour assurer terme lintgration du projet
dans son environnement.

Cour des comptes


Rapport public annuel 2015 fvrier 2015
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes

LES PARTENARIATS PUBLIC-PRIV DES COLLECTIVITS TERRITORIALES :


DES RISQUES MATRISER

201

Il navait pas chapp la commune, ne serait-ce que lors de


llaboration de son projet de PLU, que son projet urbain du port
sinscrivait dans un contexte plus que contraint. Et cest en connaissance
de cette situation que la commune :
- avait fait tablir un Diagnostic Territorial (ds le dbut de lanne
2012) ayant pour unique objet la mise en vidence de tous les enjeux
relatifs ce territoire, dont particulirement les enjeux
environnementaux et urbanistiques, ainsi quune identification aussi
exhaustive que possible des procdures administratives qui devraient
tre conduites pour aboutir ;
- a retenu un Projet architectural et urbain aprs concours restreint
sur esquisse et dialogue comptitif ;
- a tenu inform, maintes reprises, les services de ltat (DREAL,
DDTM ) de lavancement et du contenu de son projet ;
- va engager ltude dimpact au titre du Code de lenvironnement sur
la base du projet tabli par larchitecte-urbaniste, ds que lAutorit
environnementale aura fait connatre son avis sur notre demande de
cadrage pralable de cette tude.
Au surplus, je remarque que cette position de la CRC LanguedocRoussillon, prise sur un projet non encore dfini et dpourvu par voie de
consquence de toute tude dimpact, aurait tout aussi bien pu, dans les
mmes conditions, tre adopte pour tout autre mode opratoire que la
commune aurait retenu si lvaluation pralable ly avait conduit (Code
des marchs et loi MOP, DSP, BEA ), montrant ainsi que cette critique
navait pas tre oppose un rapport dvaluation pralable dont
lobjectif principal tait de prsenter la meilleure mthode pour raliser
le projet.
En dfinitive, en laissant entendre que notre projet ne serait pas
ralisable au regard des contraintes environnementales, la CRC
Languedoc-Roussillon outrepasse sa mission lgale de contrle en
portant un jugement dopportunit, qui au demeurant dpasse ses
comptences techniques en la matire, ne respecte pas les dispositions de
larticle L. 211-8 du Code des juridictions Financires et surtout
constitue un dfi lexercice de la dmocratie locale.
Je me permets enfin, sur un plan plus gnral et sans les
commenter, de vous rappeler ci-aprs les positions trs rcentes prises
successivement par Monsieur Manuel VALLS, le 1er Ministre, lors de
linauguration du viaduc de la Dordogne et par Monsieur Emmanuel
MACRON, Ministre de lconomie, de lIndustrie et du numrique, lors

Cour des comptes


Rapport public annuel 2015 fvrier 2015
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes

202

COUR DES COMPTES

des Rencontres des PPP lesquelles contrastent fortement avec les


positions dogmatiques de la CRC de Languedoc-Roussillon :
- Monsieur le Premier Ministre : Pour retrouver de la croissance et
donc des emplois, la France doit imprativement relancer
linvestissement public comme priv et notamment dans les secteurs
des travaux publics et de la construction. Il a besoin de partenariats
entre les entreprises, les collectivits territoriales, ltat, pour btir
des projets ensemble .
- Monsieur le Ministre de lconomie : La cl de linvestissement, a
nonc le ministre de lconomie, de lIndustrie et du Numrique,
cest de permettre des acteurs dhorizons divers de se projeter
ensemble dans lavenir. Pour y parvenir, de nombreux outils
juridiques en matire de partenariats publics-privs existent []
Leur diversit ainsi que lexprience franaise en la matire sont un
atout formidable .

RPONSE DU MAIRE DE BIARRITZ


Lavis de la MAPPP :
Cet avis obligatoire pour ltat et facultatif pour les collectivits
territoriales, avait t sollicit par la ville de Biarritz, qui souhaitait
bnficier, conformment lordonnance de 2004 sur les contrats de
DSP, dun avis formel de la MAPP, organisme rattach au Ministre
charg de lconomie et des finances, compte tenu des risques de recours
contre le contrat par des conseillers municipaux dopposition.
Lavis concluait que la pertinence juridique au recours au
contrat de partenariat est tablie au titre de la complexit du projet .
Dans le cadre des changes de mes services avec les reprsentants
de la MAPP, ceux-ci leur avaient dailleurs dclar que sil y a un
projet qui remplit le critre de complexit, ctait bien celui de Biarritz
Ocan .
Dans un mme souci de scuriser sa procdure, la Ville avait eu
recours lexpertise de la SCET, filiale de la Caisse des dpts
spcialise dans les montages immobiliers complexes, afin de lassister
dans ltablissement de lvaluation pralable la passation du contrat
de partenariat.

Cour des comptes


Rapport public annuel 2015 fvrier 2015
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes

LES PARTENARIATS PUBLIC-PRIV DES COLLECTIVITS TERRITORIALES :


DES RISQUES MATRISER

203

Forte de la garantie de ces deux conseils dexperts, la Ville de


Biarritz a dcid de recourir au contrat de partenariat et de lancer un
dialogue comptitif.
Le Conseil dtat a annul le 30 juillet 2014 la dlibration du
Conseil municipal en ce quelle autorise le Maire signer le contrat de
partenariat en remettant en cause le caractre de complexit du projet.
Nous avons bien not que la Cour des comptes, dans son rapport
annuel, sinterroge aujourdhui sur la valeur juridique de lavis de la
MAPPP. Toutefois, selon lordonnance de 2004, la MAPP est cens
donner un avis valant certification de la conformit juridique de la
procdure dvaluation, or, les magistrats de lordre en ont dcid
autrement.
La Ville de Biarritz regrette de devoir subir seule les consquences
de lannulation de lacte dtachable, aprs avoir pris toutes les
prcautions possibles sans que cette responsabilit ne soit partage.
Elle sinterroge enfin sur lexercice dun pouvoir plein et entier du
juge administratif qui peut, seul et sans faire appel un sachant, porter
une apprciation technique sur la complexit dun projet.
Les simulations financires et la valorisation des risques :
La Cour des Comptes signale que les simulations financires
ralises avant valorisation des risques mettaient en vidence un contrat
de partenariat plus lev de prs de 6% par rapport loption de la
matrise douvrage publique.
La mthode dvaluation financire retenue reposait sur une
comparaison des cots et dlais prvisionnels en valeur actuelle, entre
dune part, la ralisation et la gestion technique des quipements sous
matrise douvrage publique de la collectivit, et dautre part, la
ralisation et la gestion technique des quipements dans le cadre dun
contrat de partenariat.
Lobjectif de cette analyse financire tait de permettre, en
fonction dune premire valuation des investissements ncessaires
(investissements initiaux uniquement) et des besoins en termes de
maintenance immobilire et dentretien (y compris gros entretien et
renouvellement), dvaluer la valeur actualise nette (VAN) du projet
selon le mode de ralisation.
Cette valuation de la VAN a t ralise en deux tapes
successives : une premire tape prenant en compte lensemble des cots
financiers identifis (cots dinvestissements, de financement, de

Cour des comptes


Rapport public annuel 2015 fvrier 2015
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes

204

COUR DES COMPTES

maintenance et dentretien) ; une seconde tape, prenant en compte les


risques identifis selon leur affectation ( la personne publique ou au
cocontractant priv).
Dans un premier temps, avant valorisation des risques, les calculs
financiers raliss ont effectivement mis en vidence, pour la ralisation,
le financement et la maintenance technique du projet Biarritz Ocan ,
un surcot de lordre de 6 % pour le contrat de partenariat (31,249 M)
par rapport la matrise douvrage publique (29,505 M).
Nanmoins, aprs la valorisation des risques, le rsultat
sinversait en faveur du contrat de partenariat ; lvaluation financire
faisant ressortir un cot supplmentaire de 4,759 M en montage MOP.
Dans ces conditions, au terme de la consolidation de lensemble des
paramtres, le rapport dvaluation conduisait un cot financier
actualis (sur trente ans) de 34,265 M en MOP contre 29,997M en
contrat de partenariat.
lissue du dialogue comptitif, le calcul de la valeur actualise
nette a fait lobjet dune actualisation dont lobjectif tait de confirmer ou
pas lintrt du contrat de partenariat par rapport la procdure de la
MOP.
Cette nouvelle simulation, produite en juin 2008, tient compte des
montants dinvestissements et des modalits de financement proposs par
le candidat retenu lissu du dialogue comptitif, soit un montant
dinvestissements total de 35,721 M HT (14,648M HT pour lextension
et la rnovation du Muse de la Mer et 21,072 M HT pour la ralisation
de la Cit de lOcan et du Surf).
Lactualisation des donnes financires ralise en juin 2008 a
donc confirm lintrt du recours au contrat de partenariat et mis en
vidence une rduction des carts entre les deux solutions (MOP et PPP)
par rapport janvier 2007. La valeur actualise nette sur 30 ans, avant
valorisation des risques, pour la ralisation, le financement et la
maintenance des ouvrages ressort en effet 39,725 M HT en matrise
douvrage publique contre 39,909 M HT en contrat de partenariat. Soit
une diffrence du cot de 0,45 % contre 6 % au stade de lvaluation
pralable.
Les donnes financires relatives la valorisation des risques
tant inchanges, lactualisation ralise renforce en consquence le
choix initialement opr par la partenariat public priv. Le tableau ciaprs illustre les carts constats entre les valuations de janvier 2007 et
juin 2008.

Cour des comptes


Rapport public annuel 2015 fvrier 2015
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes

LES PARTENARIATS PUBLIC-PRIV DES COLLECTIVITS TERRITORIALES :


DES RISQUES MATRISER

Evaluation pralable (Fvrier 2007)

Montant des i nvesti ssements prvisonnels en H.T.

205

Mise jour avec les montants d'investissements et


les modalits de financement du candidat ayant
remis la meilleure offre

Ralisation en Ralisation en Ralisation en Ralisation en contrat


MOP
contrat PPP
MOP
PPP
25 050 000
25 050 000
35 721 823
35 721 823

Valeur actua lise nette sur 30 ans pour la ralisation,


le financement et la maintenance du Pl e Ocan en HT

29 505 277

31 249 531

39 725 670

39 909 910

avant valorisation des risques


Ecart VAN sur 30 ans entre une ra lisation en MOP et une
rali sa tion en contrat de partenariat publi c priv - en % -

5,91%

0,46%

La SEM Biarritz-Ocan :
La Cour des comptes relve, dans un paragraphe intitul nonrespect des rgles comptables que la Ville avait transfr lexploitation
et la gestion commerciale la socit dconomie mixte Biarritz ocan,
cette dernire portant le dficit ventuel dexploitation de lactivit
rsultant.
La Ville a effectivement confi lexploitation des ouvrages une
SEM travers un contrat daffermage sign lissue dune procdure
publique de dlgation de service public.
La Ville de Biarritz stonne cependant de la critique de la Cour
sur lexploitation des deux sites danimation, le choix du recours au PPP
nayant aucun rapport avec lexploitation ni avec sa faisabilit
conomique.
Le contrat de partenariat pouvait en 2007/2008 avoir pour objet le
financement, la construction, la maintenance technique, mais non
lexploitation du service public. Seules des activits accessoires
lactivit de service public pouvaient tre confies au partenaire priv.
Le rapport dvaluation navait donc pas pour objet de produire
une tude de faisabilit conomique de lexploitation du service public.
Par contre, en parallle de cette procdure dvaluation, une tude
de march avait t confie la socit AUDIT France (manation du
Ministre du tourisme) pour valuer les hypothses de frquentation des
2 quipements selon les mthodes de Benchmarking et de calcul du taux
de pntration habituellement pratiques pour ce type de produit
commercial.
Si ces hypothses de frquentation ne se sont malheureusement pas
ralises ce jour, il nen demeure pas moins que cette situation nest en
aucun cas lie au choix du recours au PPP, et aurait tout aussi bien pu se
produire dans une option sous matrise douvrage publique.

Cour des comptes


Rapport public annuel 2015 fvrier 2015
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes

206

COUR DES COMPTES

RPONSE DU MAIRE DE BOUGIVAL


La prsente lettre rpond aux trois points dobservations du projet
faisant rfrence au contrat de performance nergtique de la commune
de Bougival.
Point n1 :
Le but du rapport dvaluation pralable est de prsenter les
lments contribuant montrer que le recours au contrat de partenariat
permet doffrir la personne publique une solution alternative moins
coteuse et/ou plus avantageuse pour atteindre ses objectifs (loi n2008735 du 28 juillet 2008 relative aux contrats de partenariat.).
Ainsi, lvaluation pralable a conduit dsigner le contrat de
partenariat comme la solution la plus efficace au projet de la commune
de Bougival. Elle a confort la collectivit dans lide de se diriger vers
cette solution juridique ; toutefois, sil avait t dmontr quun autre
moyen tait plus appropri, la ville se serait oriente vers la solution
prconise. Une matrice des risques a dailleurs t ralise au moment
de lvaluation pralable conformment la rglementation. Le contrat
de partenariat sest plac au-dessus des autres types de contrats
possibles tout simplement parce quil permettait la commune de
Bougival des conomies, de fixer des objectifs de performance clairs et
chiffrables, de garantir les dlais de ralisation du projet et de sinscrire
dans une dmarche vertueuse de baisse de la consommation nergtique.
Point n2 :
Sagissant de la ngociation engage pour choisir lAMO, il tait
prvu dans le rglement de consultation du march larticle 4.2
Analyse des offres et ngociation ventuelle que lors de lanalyse, la
Collectivit se rserve la possibilit de demander des prcisions aux
candidats sur la teneur de leur offres, si elle le juge ncessaire, en cours
danalyse . Cette ngociation a de plus permis une rduction du prix et
donc une bonne gestion des deniers publics.
Point n3 :
La Cour des Comptes fait rfrence lapplication de pnalits
pour le non-respect dengagements portant sur des consommations de
gaz (groupe scolaire Monet) et dlectricit (signalisation lumineuse
tricolore). Or, ces pnalits ont bien t appliques en bloc en fin
danne 2013.

Cour des comptes


Rapport public annuel 2015 fvrier 2015
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes

LES PARTENARIATS PUBLIC-PRIV DES COLLECTIVITS TERRITORIALES :


DES RISQUES MATRISER

207

RPONSE DU MAIRE DE BRUGES


Je souhaite insister sur le fait que cette opration a t lance et
ralise par lancienne quipe municipale.
Lanalyse que vous portez sur le montage ralis est conforme
celle que nous avons ralise. La mise en uvre de ce contrat na pas t,
de toute vidence matris.
Il na pas fait lobjet dune relle valuation pralable ; le choix
du montage va obrer sur long terme, les marges de manuvres de la
Ville et intgre un surcot structurel. De plus, comme vous le soulignez,
lassiette dun investissement ne correspond plus au dtail de loffre
retenue.
La prcipitation dans laquelle a t men ce dossier a conduit de
nombreuses irrgularits tant en phase de procdure quau stade de
lexcution.
Cet exemple relve la ncessit pour les collectivits territoriales
davoir une relle approche dvaluation pralable taye sur le choix
des modes de ralisation des projets publics qui doit sappuyer sur une
ingnierie technique, juridique et financire afin dtre en mesure de
raliser un arbitrage le plus pertinent possible.

RPONSE DU MAIRE DE BUSSY-SAINT-GEORGES


Les Partenariats Publics-Privs qui ont t signs par la
prcdente majorit cotent fort chers notre commune.
Lquipe municipale actuelle ne laurait pas fait. Je nai donc
aucun lment apporter.

RPONSE DU MAIRE DE DIGOIN


Je men remets lensemble des rponses formules par la ville
de Digoin aux remarques de la Chambre rgionale des comptes faites
par courrier du 9 janvier 2013.
Je nai pas dautres remarques formuler sur ce document.

Cour des comptes


Rapport public annuel 2015 fvrier 2015
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes

208

COUR DES COMPTES

RPONSE DU MAIRE DHROUVILLE-SAINT-CLAIR


Le projet dinsertion au rapport public annuel de la Cour des
Comptes intitul Les partenariats public-priv des collectivits
territoriales : des risques maitriser indique labsence dapplication, par
la ville dHrouville Saint Clair, des pnalits prvues au contrat
concernant le recours aux PME.
Le contrat de partenariat engag par la ville, dans sa version
initiale, prvoit par son article I-12, le recours aux PME dans les
conditions suivantes :
- 15 % au titre de la ralisation des investissements initiaux ;
- 15 % au titre des travaux de renouvellement ;
- 15 % au titre de lexploitation et de la maintenance.
Le suivi de la ralisation de ces engagements fait partie intgrante
du rapport annuel communiqu la collectivit.
Lobjet de cet article est de garantir un chiffre daffaires minimum
des Petites et Moyennes Entreprises dans le cadre des prestations
ralises sur le territoire de la commune et non de percevoir des
pnalits.
Dans le cadre du contrle de la performance du contrat, les
partenaires ont constat que les PME du secteur pouvaient intervenir de
manire plus importante sur les travaux initiaux et de renouvellement que
les 15 % prvus au contrat.
En revanche, les engagements pesant sur le titulaire concernant la
maintenance ne pouvaient tre endosss par de petites entreprises. En
effet, les contraintes en termes de dlais, de taux de panne, de taux de
disponibilit des installations, de niveaux dclairement, acceptes par le
titulaire ont ncessit la mise en place dune organisation spcifique
ddie au contrat. Cette organisation ne peut tre mise en uvre par une
PME pour des interventions ponctuelles. En outre, le titulaire doit
rpercuter sur ses partenaires les pnalits prvues au contrat en cas de
non-respect de ces diffrents engagements.
Au regard de ce constat, et afin de garantir malgr tout un chiffre
daffaire minimum aux PME, il a t dcid de globaliser, sur la totalit
des interventions, travaux initiaux, travaux de renouvellement et
exploitation et maintenance, la mesure du recours aux PME. Un avenant
a t sign en ce sens.

Cour des comptes


Rapport public annuel 2015 fvrier 2015
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes

LES PARTENARIATS PUBLIC-PRIV DES COLLECTIVITS TERRITORIALES :


DES RISQUES MATRISER

209

Le chiffre daffaires minimal confi aux PME reste donc identique


ce que prvoyait le contrat initial. Fin 2013, le montant des prestations
confies des PME tait de 863 870 HT. La vrification quinquennale
de ce poste fait tat dun retard de 0,6 % par rapport aux engagements ce
qui permet denvisager le respect de cette clause lissue du contrat.

RPONSE DU MAIRE DE MARSEILLE


Tout dabord sur la motivation du recours au contrat de
partenariat :
Les contrats de partenariat sont prsents dans cet extrait de la
Cour des Comptes comme des rponses budgtaires aux problmes des
collectivits territoriales de financement de leurs projets.
Mme si cet objectif budgtaire a pu parfois tre poursuivi dans
certains dossiers, il ne constitue pas dans la majorit des cas (comme
cest le cas pour Marseille) lobjectif principal du recours au Contrat de
Partenariat. Cest bien le rapport cot global/avantage li un
contrat global portant sur linvestissement et surtout lexploitation et la
maintenance qui est le critre essentiel de recours ce type de contrat.
Le stade Vlodrome, dont la dernire rnovation datait de 1998, a
souffert dobsolescence ds le milieu des annes 2000. Cette dernire
tait lie trois facteurs :
- une volution forte des standards notamment avec la coupe du
monde 2006 ;
- une conception ne prenant pas en compte les enjeux dentretien
maintenance avec une allocation insuffisante de ressources pour
cette action. Au point que le stade faisait, en fvrier 2009, la une de
la presse pour la mauvaise qualit des prestations tout
particulirement dans la tribune prsidentielle.
Paralllement laccueil de certaines comptitions supposait alors
des drogations de la part des instances sportives (exemple des matches
de la Ligue des Champions de lUEFA).
Par ailleurs, la rgie municipale en charge de lexploitation du
stade Vlodrome gnrait des recettes denviron 1M par an, largement
sous-dimensionnes pour un tel quipement.
Il convient enfin de rappeler que le cahier des charges de lUEFA
imposait une mise en service au 30 juin 2014.

Cour des comptes


Rapport public annuel 2015 fvrier 2015
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes

210

COUR DES COMPTES

La Ville de Marseille a ainsi eu recours au contrat de partenariat


pour mener une opration particulirement complexe consistant
raliser un projet aussi important en termes de restructuration (au regard
des prescriptions du cahier des charges de lUEFA), en site occup
(maintien des matches de lOM avec une jauge de 40.000 places), en
garantissant la prennit dun quipement (prise en compte ds la
ralisation des enjeux dentretien-maintenance et engagement
dallocation des ressources cet effet) et en optimisant lexploitation
hors-match (dveloppement dun lieu dvnements et gnration de
recettes).
Sur ce dernier point, alors que les recettes de la rgie se limitaient
1 M par an comme rappel prcdemment, lexploitant priv sest
engag sur 12M (valeur octobre 2010) par an de recettes garanties,
gnrant de fait une politique affirme de rayonnement, dattractivit
bnfique tout le territoire marseillais, et gnrant dautres retombes
non incluses dans le bilan du contrat de partenariat.
Cest donc bien bas sur une politique de long terme que la Ville
de Marseille a opt pour le Contrat de partenariat public-priv.
Ensuite sur les valuations pralables :
La Ville de Marseille ne sestime en aucun cas concerne par les
allgations trs gnrales et au demeurant nullement tayes selon
lesquelles les procdures et les analyses mises en uvre () ne sont
pas transparentes dans la plupart des cas . La formule est au demeurant
particulirement inapproprie, le reproche dabsence de transparence
nayant aucunement le mme sens sagissant dune procdure ou dune
analyse. Mais en lespce, aucun manque de transparence ne peut tre
reproch et dailleurs aucun ne la t par la Chambre Rgionale des
Comptes PACA.
Par ailleurs, la Cour des Comptes estime que la comparaison du
Contrat de Partenariat avec dautres modes de dvolution contractuels
est trop restrictive et ne se contente que de la comparaison avec la
matrise douvrage publique.
La Cour dnonce galement des hypothses contestables
favorisant systmatiquement le choix du contrat de partenariat, tendant
faire croire que lvaluation pralable apparat comme un moyen de
valider a priori le contrat de partenariat par la collectivit.
La ville de Marseille veut rappeler la Cour des Comptes que lors
de la premire restitution de lvaluation pralable en 2008, le rapport

Cour des comptes


Rapport public annuel 2015 fvrier 2015
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes

LES PARTENARIATS PUBLIC-PRIV DES COLLECTIVITS TERRITORIALES :


DES RISQUES MATRISER

211

concluait la pertinence du choix de la Dlgation de Service Public


pour mener bien le projet de reconfiguration du Stade Vlodrome.
Aprs le dclenchement de la crise financire de 2008, crise qui a
profondment modifi les pratiques des tablissements de crdit, une
actualisation de ce rapport, a t ralise en 2009 aprs lannonce par la
France de la candidature lEuro 2016.
Cette actualisation a notamment intgr les volutions juridiques
intervenues sous limpulsion gouvernementale de lpoque :
- Loi n2008-735 du 28 juillet 2008 relative aux contrats de
partenariat,
- Lois de relance 2009 : loi de finances rectificative pour 2009 et
loi pour lacclration des programmes de construction et
dinvestissements publics et privs.
Ce changement denvironnement conomique (crise financire)
lgislatif (lois de 2008 et 2009) a modifi les conclusions de la
comparaison en faveur du contrat de partenariat, notamment au regard :
- de la capacit dintgrer des baux construction dont la dure
dpasse celle du contrat de partenariat : cette mesure a permis le
financement du contrat hauteur de 30M par les investisseurs
immobiliers ;
- de la capacit diminuer le pr-financement priv par un
financement public ;
- des diffrences importantes de conditions de financement (cot
du crdit et maturit) entre un montage en contrat de partenariat et en
DSP
Il est donc pour le moins inexact de dire que lvaluation pralable
favorise systmatiquement le choix du contrat de partenariat. Il sagit
bien pour Marseille dun choix conduit par un environnement
conomique et juridique linstant de la prise de dcision.
Pour ce qui est du suivi du Contrat de Partenariat :
La Ville de Marseille rejoint la Cour des Comptes sur le fait que le
suivi des Contrats de Partenariat ncessite une bonne comprhension des
enjeux financiers et contractuels, en mme temps que technique.
Nanmoins, et contrairement lillustration marseillaise,
lexpertise et la disponibilit des quipes (ni mme le nombre de
personnes attribues ce projet) ne sont pas identiques. La question de
lexpertise publique sur ce type de contrats, comme dailleurs sur les

Cour des comptes


Rapport public annuel 2015 fvrier 2015
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes

212

COUR DES COMPTES

DSP dont les drives pourraient galement tre pointes, ncessiterait


une rflexion spcifique pour doter les collectivits, comme ltat, dune
expertise et exprience plus riche par porteur de projet, les groupes
privs stant structurs autour de cette spcificit.
Lenjeu est bien la rptition de ce type de contrat qui permettrait
laugmentation de lexpertise : pour rappel, seul 5% de la commande
publique est concerne par les contrats de partenariat, ce qui laisse peu
de chances un responsable de projet, de ritrer et daffiner son
expertise.
En conclusion, la Ville de Marseille regrette videmment quune
approche aussi partielle et htroclite puisse faire lobjet dun projet
dinsertion qui se fonde sur un trs petit nombre de contrats de
partenariat au regard de ceux qui ont t effectivement signs par les
collectivits (29 sur 150). Il se fonde galement sur un panel tellement
htroclite (9 contrats de partenariat dclairage public/des contrats de
partenariat btimentaires portant sur des objets trs diffrents dans
leur taille, leur montant et leur exploitation/des contrats de partenariat
de service notamment en performance nergtique), quaucun
enseignement global ne saurait en tre pertinemment tir.
Alors que la Cour des comptes met une opinion positive sur le
contrat de partenariat, en mentionnant que lamlioration du service
rendu est relle et les quipements bien entretenus , elle se contredit
manifestement en indiquant dans son projet de rapport que les
collectivits sont de fait lies contractuellement une obligation de
maintenance des ouvrages par le partenaire priv en contrepartie du
versement dun loyer, alors que dans une procdure plus classique, la
maintenance constitue tort ou raison, une variable dajustement
budgtaire.
A lheure o le gouvernement est mis en demeure de constater
ltat de dlabrement des universits franaises sous sa responsabilit, il
aurait t prfrable depuis longtemps, pour lavenir de notre pays et la
bonne gestion des deniers publics, dintgrer un loyer annuel dans les
Lois de Finances successives qui aurait vit, tt ou tard, dinvestir
massivement alors que les btiments tombent en ruine.

RPONSE DU MAIRE DE MONTAUBAN


En rponse, je vous informe que ce rapport nappelle pas
dobservation de ma part.

Cour des comptes


Rapport public annuel 2015 fvrier 2015
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes

LES PARTENARIATS PUBLIC-PRIV DES COLLECTIVITS TERRITORIALES :


DES RISQUES MATRISER

213

RPONSE DU MAIRE DE NOGENT-SUR-SEINE


Le partenariat public-priv initi par mon prdcesseur avait pour
objet le transfert, la restructuration et lagrandissement du muse
Dubois-Boucher.
Le contrat finalis sest transform de facto en la ralisation dun
nouveau muse dnomm Camille Claudel, certes situ sur le mme site.
travers lexprience vcue sur ce dossier (tout est relatif
cependant), je ne peux que souscrire aux diverses remarques formules
par les Chambres rgionales des comptes dans le projet de rapport
annuel de la Cour des comptes intitul les partenariats public-priv des
collectivits territoriales : des risques matriser .
De plus, il mapparat que certains points soulevs dans ce
document sont mettre en exergue et surtout prendre avec la plus
vigilante considration pour les excutifs locaux qui souhaiteraient
utiliser cet outil de commande publique.
Tout dabord et sans conteste, je tiens mettre laccent sur les
difficults rencontres par une collectivit de petite ou moyenne
importance sur sa facult suivre de manire prenne ce type de contrat
que ce soit sur les plans technique, conomique, juridique, etc. Surtout
sur une dure dengagement telle Nogent-sur-Seine de 25 ans !
La consquence de cela est que la collectivit doit sentourer dun
ou plusieurs cabinets conseils. Concept vident au moment du lancement
de la procdure, lequel devient aussi obligatoire pendant la dure de vie
du contrat !
Le recours des conseils extrieurs, donc indispensables pour des
collectivits telles que Nogent-sur-Seine, gnre de manire gnrale une
certaine situation de dpendance vis--vis de ceux-ci, lesquels conseils
jouent galement bien videmment un rle important lors du dialogue
comptitif.
Cependant, selon moi autre point plus problmatique, il sagit du
rapport de force entre loprateur priv, qui dans une procdure de
partenariat public-priv est incontournablement un groupe important, et
la collectivit publique. Les reprsentants dune petite ville comme
Nogent-sur-Seine (malgr la qualit de certains de ses cadres) ne sont
gnralement pas rompus aux pratiques du monde des grandes
entreprises.

Cour des comptes


Rapport public annuel 2015 fvrier 2015
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes

214

COUR DES COMPTES

Enfin un dernier point, surement connotation plus subjective


selon moi, et directement li lobjet mme de lopration, savoir
Nogent-sur-Seine la ralisation dun muse.
Cette opration ne se dcline videmment pas uniquement en la
construction dun btiment quelque soient les exigences que lon puisse
avoir pour celui-ci dans le domaine architectural et bien entendu son
impact sur lenvironnement, mais aussi sur un important volet
musographique.
De fait, ce dernier interfre trs fortement pour ne pas dire
essentiellement sur la matrise duvre.
Lors de la conclusion dun contrat de partenariat public-priv, on
peut penser du fait de sa procdure relativement longue (dialogue
comptitif, nombreuses autres runions, demandes de prcisions,
documents contractuels avec de nombreuses annexes sur lesquels un soin
particulier doit tre apport, etc.) que ses composantes ont t
correctement apprhendes.
De fait, loprateur priv est sens (et doit) sentourer dans le
respect du contrat, des comptences ncessaires.
La Ville de Nogent-sur-Seine sest trouve, sur ce volet
musographique, confronte en cours de ralisation des modifications,
et donc un surcot dopration.
Une procdure plus classique de marchs publics avec
allotissement maurait sembl plus matrisable pour la collectivit, du fait
notamment de dtenteurs de lots identifiables.
Le dialogue et les rapports pour la collectivit territoriale sont
videmment de nature diffrente lorsque lon dtient la matrise de
lopration que lorsque cette dernire est compltement donne un
oprateur en partenariat public-priv.

RPONSE DU MAIRE DE PERPIGNAN


Le thtre de lArchipel est cit trois reprises et si je partage
globalement lanalyse que vous ralisez, je voudrais nanmoins revenir
sur la motivation du choix dun contrat PPP et sur celui du transfert un
EPCC, vos analyses me paraissant incompltes pour la bonne
comprhension du lecteur.

Cour des comptes


Rapport public annuel 2015 fvrier 2015
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes

LES PARTENARIATS PUBLIC-PRIV DES COLLECTIVITS TERRITORIALES :


DES RISQUES MATRISER

215

Il faut dabord prciser que le thtre de lArchipel est une


opration majeure du projet urbain de Perpignan. Elle sest construite en
partenariat avec ltat et la Rgion (opration inscrite au contrat de plan
2007/2013) et avec lEurope.
Lambition tait de crer un haut lieu de diffusion du spectacle
vivant, aujourdhui labellis en Scne Nationale.
Encore fallait-il matriser les risques financiers, techniques et
commerciaux du projet de Jean Nouvel qui fut choisi lunanimit par le
jury du concours darchitecture (ralis suivant les dispositions de la loi
MOP).
Le choix du PPP obissait une logique de matrise des cots de
construction et de la connaissance des cots de maintenance et des
charges de fonctionnement dun projet complexe et contemporain.
En effet, lexprience de la ralisation de lextensionrestructuration du Palais des Congrs nous avait dmontr la faible
capacit de la matrise douvrage publique matriser les consquences
financires des alas de chantier sur des projets complexes et les cots de
maintenance ont t dcouverts aprs la ralisation et trs loigns de
nos prvisions. Dailleurs la Cour des Comptes, dans son rapport
de 2012, a elle-mme fait le constat de drapages impressionnants entre
les cots prvus et ceux constats dans le cas de matrise douvrage
publique classique.
La procdure PPP retenue, dfinit au dpart des loyers
(investissements, frais financiers, maintenance, gestion) ce qui permet
non seulement de laisser les alas de chantier au partenaire priv, mais
encore de prsenter au Conseil Municipal une dcision en cot global
dfinitif, aux ajustements prs pour suivre lvolution des prix la
consommation. Ils convient de plus de souligner que la mthode retenue,
savoir lancer la consultation sur la base dun projet prcis (dossier
EXE1 et non pas lesquisse du concours) nest pas trangre au fait que
malgr un projet ambitieux, le rsultat est un dpassement infrieur
1 % de cot initial inscrit dans le contrat.
Pour conclure, le choix de la procdure PPP, conduite partir
dun projet architectural ambitieux, prcis au niveau du dossier EXE1,
avait pour logique principale la matrise des cots dans une pure
financire en investissement et en fonctionnement cohrente avec les
quilibres financiers de la collectivit.
Ltat a, par ailleurs, toujours indiqu la ncessit de crer un
EPCC pour grer le spectacle vivant sur la ville de Perpignan.

Cour des comptes


Rapport public annuel 2015 fvrier 2015
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes

216

COUR DES COMPTES

Ds lors, il tait logique que cette structure, cre au 01/01/2011,


gre le contrat dans son intgralit, notamment la maintenance et le
fonctionnement du Thtre de lArchipel. En effet, ce nest que loccupant
qui peut efficacement vrifier le respect des termes du contrat. Le
transfert du contrat a dailleurs t approuv, lunanimit, par le
Conseil dAdministration auquel participe ltat.
cette logique de fonctionnement sest rajoute une logique
fiscale, car le paiement direct des loyers par la Ville ne permettait pas de
rcuprer la TVA. Or, le transfert du contrat lEPCC permet de
rcuprer la TVA sur lensemble des loyers, comme confirm par le
rescrit fiscal du 30 novembre 2010, la Ville ayant sollicit lavis de
ladministration fiscale le 20/10/2010.
Ce transfert de contrat pour des raisons fiscales tait prvu ds la
rdaction du contrat initial de PPP, approuv en juillet 2008.
Le gain de TVA a donc naturellement motiv et conduit le transfert
du contrat de la Ville vers lEPCC.

RPONSE DU MAIRE DE ROUEN


Je vous informe, en rponse, que ce rapport nappelle pas
dobservations de ma part.

RPONSE DU MAIRE DE SEVRAN


Je prends acte de cette insertion laquelle je ne souhaite apporter
aucun commentaire.

RPONSE DU MAIRE DE SOISSONS


Concernant le partenariat public-priv pour la rnovation de
l'clairage public de la ville de Soissons, une procdure judiciaire est en
cours sur le fond. Elle fait suite la dcision de la prcdente
Municipalit de rsilier le contrat pass avec le groupement d'intrt
Citelum.
Une instruction pnale, dans laquelle la ville s'est constitue partie
civile, a galement t ouverte par le Parquet.

Cour des comptes


Rapport public annuel 2015 fvrier 2015
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes

LES PARTENARIATS PUBLIC-PRIV DES COLLECTIVITS TERRITORIALES :


DES RISQUES MATRISER

217

Au regard de ces lments et dans l'attente que la Justice rende ses


dcisions, vous comprendrez que je ne puisse rpondre au rapport de la
Cour.

RPONSE DU MAIRE DE THOUAR-SUR-LOIRE


Il ne m'appartient pas de justifier ou d'apporter d'autres
lments sur les actes passs concernant le contrat de partenariat
public-priv de la ville de Thouar-sur-Loire.
En effet, l'poque de la signature, je n'tais pas le maire de la
ville mais le chef du groupe d'opposition au conseil municipal. J'ai
d'ailleurs, avec les conseillers d'opposition, combattu le projet lorsqu'il
a t prsent en conseil municipal de dcembre 2010, en votant contre.
Aujourd'hui, ma position d'dile de la ville m'oblige
poursuivre le contrat tel qu'il a t valid tout en dplorant qu'il n'est
pu tre dnonc lorsque cela tait encore possible.

RPONSE DU PRSIDENT DU CENTRE INTERCOMMUNAL


DACTION SOCIALE DU VAL DE GERS
Jai pris connaissance du document et je vous prie de bien vouloir
noter que je ne souhaite pas apporter de rponse ce de rapport.

Cour des comptes


Rapport public annuel 2015 fvrier 2015
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes

Cour des comptes


Rapport public annuel 2015 fvrier 2015
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes

2
La gestion directe des services deau et
dassainissement : des progrs
confirmer
_____________________ PRSENTATION_____________________
Le modle franais de gestion de leau et de lassainissement se
caractrise par sa diversit, chaque autorit organisatrice (commune ou
tablissement public de coopration intercommunale) tant libre
dexercer elle-mme directement cette comptence en rgie, ou de la
dlguer. Prsente historiquement dans plusieurs grandes villes, la
gestion en rgie sest galement, et surtout, dveloppe en zone rurale
dans de petites communes ou dans le cadre de syndicats spcialiss.
Sur les 31 000 services deau et dassainissement comptabiliss
par le systme dinformation des services deau potable et
dassainissement (SISPEA), plus de 22 000 sont grs en rgie, plus
frquemment pour lassainissement collectif que pour leau. Ces services
exercent leurs comptences dans le cadre du petit cycle de leau qui
inclut les oprations de prlvement, de traitement, de distribution et
dassainissement jusquau rejet.
Dans un contexte de baisse des consommations108 et de forte
sensibilit lvolution du prix de leau109, le choix du mode de gestion
108

La consommation deau potable des mnages stablissait en moyenne 148 litres


par jour et par habitant en 2010, contre 165 litres en 2004, soit une diminution de plus
de 10 %. Source : Ministre de lcologie, du dveloppement durable et de lnergie.
109
En France, le prix moyen de leau au 1er janvier 2012, y compris lassainissement
collectif, est valu 3,78 par m3 sur la base dune consommation de 120 m3 par
abonn. Sur la priode 2009-2011, le prix de leau potable a augment de manire
modre (1 % par an) alors que le prix de lassainissement collectif a augment de
prs de 5 % par an en moyenne. Source : Observatoire des services publics deau et
dassainissement Panorama des services et de leur performance en 2011.

Cour des comptes


Rapport public annuel 2015 fvrier 2015
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes

220

COUR DES COMPTES

des services deau et dassainissement est devenu un enjeu politique


local. Aprs plusieurs villes importantes, comme Grenoble, Paris a fait le
choix de passer la gestion directe, assure par une rgie personnalise,
Eau de Paris , charge de grer lensemble de la filire eau dans la
capitale. Si plusieurs mtropoles sy prparent, comme Rennes et Nice, le
passage la gestion directe demeure cependant un phnomne limit. Les
dernires donnes disponibles110 indiquent quentre 10 et 15 % des
collectivits tudieraient cette option qui naboutit en dfinitive quune
dizaine de fois par an, pour environ 800 contrats arrivant chance
chaque anne. Ce nombre pourrait cependant augmenter au dbut de
lanne 2015 du fait de la fin impose de certains contrats111.
Pouvant tre assure par des rgies de diffrentes natures, la
gestion directe nest pas uniformment prsente sur le territoire national.
La gestion directe de leau potable prdomine sur un arc de cercle allant
du nord au sud-est de la France alors que pour lassainissement collectif,
la gestion directe est plus prsente en zone rurale, o la densit de
population est la moins forte.
Carte n 1 :
Nombre de services deau en gestion
directe

Nombre de services dassainissement


collectif en gestion directe

Source : SISPEA (Onema) DDT(M) - 2009


110

Observatoire des services publics deau et dassainissement, Impact des


procdures de mise en concurrence dites Loi Sapin sur les services deau et
dassainissement en 2007 et 2008, septembre 2012.
111
En application de larrt du Conseil dtat, 8 avril 2009, Commune dOlivet,
n 271737, 271782.

Cour des comptes


Rapport public annuel 2015 fvrier 2015
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes

LA GESTION DIRECTE DES SERVICES DEAU ET DASSAINISSEMENT : DES


PROGRS CONFIRMER

221

Dans le cadre de leurs travaux, les juridictions financires nont


pas cherch comparer la gestion directe avec la gestion dlgue, par
exemple en matire de tarifs, ces derniers tant dpendants de multiples
paramtres extrieurs au mode de gestion.
Les 70 contrles quelles ont mens sur des organismes de tailles
varies situs sur lensemble du territoire en milieux rural et urbain,
concernant plus de 10 millions dhabitants112, permettent de tirer des
enseignements sur les principales conditions runir pour amliorer la
performance du service et donner lusager un service de qualit un
prix raisonnable (I), tenant compte dun quilibre financier assurer sur
le long terme (II).

I - Amliorer la performance
Les conditions ncessaires lamlioration de la gestion des rgies
deau et dassainissement concernent notamment le pilotage des services
et la connaissance de leur patrimoine. Les services de taille rduite,
encore trop nombreux, peinent satisfaire ces conditions, ce qui justifie la
poursuite de regroupements territoriaux dans ce domaine.

112

Catgories dorganismes contrls par les CRC dans le cadre de lenqute et


population correspondante :
Type dorganisme
Dpartement
Communaut urbaine
Communauts dagglomration
Communauts de communes
Communes et rgies communales
Syndicats intercommunaux
Syndicats mixtes et rgie de syndicat mixte
Socit publique locale
TOTAL

Nb
1
1
7
3
37
9
7
1
66

Population
387 929
1 331 267
1 484 554
49 936
3 369 456
477 793
2 721 668
260 000
10 082 603

Cour des comptes


Rapport public annuel 2015 fvrier 2015
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes

222

COUR DES COMPTES

A - La matrise de la gestion
Comme dans tout service caractre industriel et commercial, qui
sinscrit dans un cadre concurrentiel, la collectivit, en sa qualit
dautorit organisatrice de la gestion de leau et de lassainissement, doit
contrler la qualit de la gestion et valuer les performances de ses
services. Pralablement, elle doit dterminer des objectifs financiers,
techniques et patrimoniaux. Les modalits de pilotage sexercent
diffremment selon que la rgie est un service interne la collectivit ou
juridiquement indpendant.
Les diffrentes catgories de rgies
La gestion directe nest pas un mode de gestion homogne. Elle peut
tre assure par des rgies de types diffrents disposant dun degr
dautonomie variable gnralement croissant avec la taille de la collectivit,
commune ou tablissement intercommunal.
La rgie simple, dont la cration nest plus autorise depuis 1927, est
un service communal sans pouvoir dcisionnel propre ni indpendance
financire. La rgie autonomie financire dispose dun conseil
dexploitation et dune trsorerie propre. La rgie personnalise est un
tablissement public indpendant, dot dun conseil dadministration et gr
par un directeur.
Enfin, de nouvelles formes de gestion directe mergent avec des
socits publiques locales (SPL) de leau, charges par leurs collectivits
actionnaires dassurer la gestion de leur service.
La gestion directe concerne des services dont la gestion nest pas
dlgue leur risque et pril des prestataires qui se rmunrent, au moins
principalement, sur les usagers. Pour autant, la gestion directe nimplique pas
forcment quelle est assure dans sa totalit par des moyens du service : ce
dernier peut avoir recours un tiers, que le service rmunre directement, qui
ralise le cas chant lessentiel de ses activits, ou sur lequel il assure un
contrle de mme nature que sur ses propres services. Il sagit alors, dans ce
dernier cas, de quasi-rgies .

La dmarche de performance et lapproche valuative sont encore


peu dveloppes dans les rgies simples et dans les rgies sans
personnalit morale, qui forment des services de la collectivit o
lassemble dlibrante, avec le concours du conseil dexploitation quand
il existe effectivement, joue en principe un rle majeur. En ralit, elle est
rarement saisie des questions relatives aux budgets annexes de leau et de
lassainissement. Ainsi, leurs dbats dorientation budgtaire, qui ont
normalement pour objet de dfinir des lignes directrices pluriannuelles,

Cour des comptes


Rapport public annuel 2015 fvrier 2015
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes

LA GESTION DIRECTE DES SERVICES DEAU ET DASSAINISSEMENT : DES


PROGRS CONFIRMER

223

ignorent trs souvent les questions relatives la gestion de leau ou de


lassainissement collectif, ou les traitent de manire succincte.
En revanche, les rgies personnalises ou les socits publiques
locales (SPL), entits indpendantes, sont conduites conclure un contrat
dobjectifs et de moyens avec la collectivit organisatrice du service.
Par exemple, le contrat dobjectifs et de moyens conclu par la ville
de Paris avec sa rgie Eau de Paris , gestionnaire de son rseau deau
potable, dfinit les rles de chacune des parties et assigne dix grands
objectifs la rgie. Chacun deux est dclin en actions assorties
dindicateurs techniques, financiers, sociaux et patrimoniaux. Une revue
de gestion est organise trimestriellement, au cours de laquelle Eau de
Paris rend compte de lexploitation du service. Tel quil est conu, ce
contrat constitue pour la ville de Paris un vritable outil de pilotage.
Les membres fondateurs de la SPL Eau du Ponant, charge de la
distribution de leau et de lassainissement pour 260 000 habitants du
Finistre, ont conclu des contrats avec la socit dans le cadre dune
politique dobjectifs, value partir dindicateurs de performance dont
certains sont assortis dune cible numrique.
Pour les rgies simples ou seulement dotes de lautonomie
financire, les objectifs ne peuvent tre contractuellement dfinis, les
services tant dpourvus de personnalit juridique. Il appartient donc
linstance dlibrative de la collectivit de se fixer elle-mme les objectifs
atteindre et les indicateurs de suivi de son activit. Quelques
collectivits se sont dotes doutils leur permettant dinscrire leur service
dans une dmarche dvaluation de la performance, comme Bayonne
(Pyrnes-Atlantiques) ou lagglomration de Belfort, mais elles restent
lexception.
La matrise des composantes du service est ncessaire pour assurer
une gestion de qualit. Elle est essentielle lorsque lautorit organisatrice
souhaite tudier un changement de mode de gestion sur des critres
objectifs. Ainsi, il est apparu loccasion de plusieurs contrles de
services ayant opt pour la gestion directe, chance des contrats de
dlgation de service public (DSP), que cette tape demeurait complexe
et risque, en raison de linsuffisance des dispositions contractuelles ou
de leur caractre inadapt touchant en particulier la connaissance du
patrimoine, la matrise des systmes dexploitation et aux statuts des
personnels.

Cour des comptes


Rapport public annuel 2015 fvrier 2015
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes

224

COUR DES COMPTES

En effet, sagissant du patrimoine, les contrats nvoquent que trs


rarement la qualification des biens113 de la dlgation, ou dans des termes
laissant une part importante dinterprtation, et linventaire dtaill que le
dlgataire est tenu dtablir ne liste que rarement de manire exhaustive
les biens et les amortissements effectus. Sa reconstitution, ds lors que le
patrimoine mis disposition tait dj insuffisamment prcis et que les
oprations de renouvellement nont pas t suivies de manire
satisfaisante dans le temps, peut tre une opration longue.
Les charges lies au transfert des systmes dexploitation des
donnes doivent galement tre anticipes. Paris, le changement de
mode de gestion de la distribution de leau sest rvl trs complexe en
raison de la grande htrognit des modes de gestion et des systmes
dinformation des socits jusqualors charges de lexploitation du
service de leau. Eau de Paris a t dans lobligation de conclure deux
marchs transitoires, dun montant total de 33,7 M avec les anciens
dlgataires pour lexploitation des systmes dinformation existants,
dans lattente de la construction des nouveaux outils.
De manire analogue, la communaut urbaine Brest Mtropole
Ocane a d avoir recours son dlgataire pour assurer la matrise
douvrage des systmes dinformation et de gestion. Les conditions
financires ont t ngocies pour un montant maximum de 4 M HT,
difficilement valuable par rapport aux prestations demandes.
Dans leur rapport annuel dactivit, les dlgataires mentionnent
les effectifs affects la dlgation mais les lments fournis sont loin
dtre suffisamment prcis car, exprims en nombre de personnes
physiques, ils nincluent pas les agents travaillant pour les fonctions
support. Une expertise pralable savre par consquent indispensable
pour dterminer le nombre dagents ncessaires la continuit du service
public et la masse salariale affrente, le cot salarial unitaire ntant pas
ncessairement moindre que celui procdant dun statut public.
Ces valuations, dterminantes pour assurer lquilibre financier
du service, relvent de lautorit organisatrice. Elles doivent tre
entreprises parfois plusieurs annes avant le changement ventuel du
mode de gestion lorsque les donnes de valeur stratgique ne sont pas
disponibles.

113
Les biens de retour ncessaires au service reviennent la personne publique, les
biens de reprise utiles au service peuvent tre rachets, les biens propres restent acquis
au dlgataire.

Cour des comptes


Rapport public annuel 2015 fvrier 2015
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes

LA GESTION DIRECTE DES SERVICES DEAU ET DASSAINISSEMENT : DES


PROGRS CONFIRMER

225

B - Le suivi de la performance
La mesure de la performance des services deau et
dassainissement (SEA) est rcente. Elle a t mise en place la suite des
recommandations formules par la Cour des comptes dans ses rapports de
1997 et 2003.
Ainsi, le dcret et larrt du 2 mai 2007 pris pour lapplication de
larticle L. 2224-5 et modifiant les annexes V et VI du code gnral des
collectivits territoriales (CGCT) identifient des indicateurs de
performance et des lments fournir chaque anne en fonction de la
taille des services. Ces indicateurs sont transmis sur la base du volontariat
lObservatoire des services publics deau et dassainissement afin
dalimenter une base de donnes nationale (le systme dinformation sur
les services publics deau et dassainissement SISPEA) en vue de leur
publication.
En pratique, ces transmissions sont trs partielles. Les petits
services grs en rgie sont les principaux absents de la base tenue par
lObservatoire des services publics de leau et de lassainissement car ils
peinent renseigner les indicateurs. 45 % des services deau potable et
52 % des services dassainissement collectif reprsentant environ 15 % de
la population desservie nont transmis aucune donne pour les annes
2009 2011.
Par ailleurs, le processus de production des indicateurs nest pas
toujours fiabilis au sein du service et le contrle de cohrence de ces
indicateurs par ltat varie significativement dun dpartement lautre.
Les rgies les plus importantes ont mis en place des indicateurs de
suivi complmentaires. Sinspirant de la dmarche mene par
lAssociation Internationale de lEau (IWA) en matire dvaluation de la
performance des services deau potable et de lopration europenne de
parangonnage, dnomme European Benchmarking Cooperation (EBC),
une analyse comparative a t effectue en France en 2009 par la
Fdration nationale des collectivits concdantes et des rgies (FNCCR)
pour permettre aux collectivits de disposer dun outil de pilotage
supplmentaire de leur service deau potable. Plusieurs rgies, comme
celle de Grenoble, participent cette dmarche.
La mesure de la performance des services est un processus
novateur consolider. La Cour ritre sa recommandation damliorer le
fonctionnement du systme dinformation sur les services publics deau et
dassainissement (SISPEA), en instaurant une obligation de transmission
de lensemble des indicateurs de performance pour les services publics

Cour des comptes


Rapport public annuel 2015 fvrier 2015
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes

226

COUR DES COMPTES

les plus significatifs au plan national, et en compltant cette base de


donnes avec les indicateurs de performance financire de services
slectionns selon un chantillonnage reprsentatif de la diversit des
structures et des territoires.

C - Une gestion patrimoniale prcise


Les services deau et dassainissement sont constitus
dinfrastructures dont la construction et lentretien reprsentent un poids
financier important pour les communes ou leurs groupements. La gestion
patrimoniale doit permettre dassurer dans de bonnes conditions le
fonctionnement des quipements mais galement leur renouvellement.
Elle doit notamment contribuer lamlioration du taux de rendement des
rseaux en diminuant le taux de perte, proche de 20 % au plan national114,
soit environ un milliard de m3 deau.
Afin datteindre lobjectif de 85 % de rendement (soit 15 % de
perte), fix par le dcret pris pour lapplication de larticle 161 de la loi
du 12 juillet 2010 portant engagement national pour l'environnement, dite
Grenelle 2 , llaboration par les communes et leurs groupements dun
schma de distribution deau potable, assorti dun descriptif dtaill des
ouvrages, a t rendue obligatoire. Pour lassainissement collectif, un
schma des rseaux doit galement tre tabli dans les mmes conditions.
Cependant, si certaines collectivits parmi les plus importantes
sappuient effectivement sur des schmas et indicateurs pour fixer des
objectifs leurs rgies et valuer leur performance, certaines nont, le
plus souvent, pas lexpertise technique suffisante en termes de moyens
humains et matriels pour se doter de ces outils ou les maintenir jour.
Ainsi, plus la taille des services est grande et meilleure est la
connaissance des rseaux tant pour leau que pour lassainissement
collectif.

114

Sur cinq litres deau mis en distribution, un litre narrive pas au consommateur et
revient au milieu naturel.

Cour des comptes


Rapport public annuel 2015 fvrier 2015
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes

LA GESTION DIRECTE DES SERVICES DEAU ET DASSAINISSEMENT : DES


PROGRS CONFIRMER

227

Tableau n 1 : indice de connaissance des rseaux115


Nombre dhabitants
desservis

Eau (sur 100)

Assainissement
collectif (sur 100)

Moins de 1 000

41

39

1 000 3 500

49

45

3 500 10 000

55

49

10 000 100 000

63

57

Plus de 100 000

75

63

Source : Observatoire des services publics deau et dassainissement - Panorama des services et
de leur performance en 2011 (automne 2014)

Par exemple, les services deau et dassainissement de la commune


de Plouguerneau (Finistre), grs en rgie directe, nont pas labor les
schmas de distribution deau et dassainissement en dpit dindices de
connaissance patrimoniale mdiocres et dun taux de fuite du rseau
deau augmentant danne en anne, passant de 22,8 % en 2010 36,9 %
en 2011. La collectivit na pas non plus labor de programme
pluriannuel dinvestissements et les dpenses de renouvellement des
canalisations sont trs infrieures au montant des amortissements.
Les taux de rendement actuels ne sont quun des indicateurs de
performance et prsentent de fortes disparits, quel que soit le mode de
gestion. Les services de moins de 1 000 habitants accusent des pertes en
moyenne de 30 % alors que ce niveau nest que de 15 % pour les services
de plus de 100 000 habitants.
Certes, le lien de causalit entre dimension du service et rendement
du rseau est loin dtre systmatique. En effet, le territoire des services
importants est souvent urbain ou semi-urbain avec des linaires moins
importants et des densits de population plus fortes quen zone rurale.
Mais la capacit rduire les pertes des rseaux est troitement lie la
connaissance patrimoniale et la mise en place de moyens ou de
procdures de suivi.

115

Cet indicateur value sur une chelle de 0 100, la fois le niveau de


connaissance du rseau et des branchements et lexistence dune politique de
renouvellement des quipements.

Cour des comptes


Rapport public annuel 2015 fvrier 2015
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes

228

COUR DES COMPTES

D - Une information accessible lusager


La transparence de la gestion pour lusager sanalyse travers
diffrents aspects. Par rapport aux constats prcdents de la Cour, des
efforts ont t raliss pour laccessibilit du service et laccueil des
abonns. Les services les plus importants offrent un niveau de services
comparable celui des socits dlgataires, avec la possibilit de
consulter un site internet et deffectuer des oprations en ligne, comme le
paiement des factures.
Lexistence et la rvision rgulire du rglement de service,
obligatoire pour la distribution deau potable et lassainissement,
tmoignent de lattention que porte le service lusager. Ce document,
annex au contrat dabonnement, doit notamment prciser les prestations
assures ainsi que les obligations respectives de lexploitant et des
usagers. Toutes les rgies nen disposent pas ou ne le tiennent pas jour.
Une commission consultative des services publics locaux
(CCSPL), compose dlus et de reprsentants dassociations locales, doit
tre constitue dans les communes de plus de 10 000 habitants et dans les
EPCI de plus de 50 000 habitants. La CCSPL est consulte sur tout projet
de dlgation de service public ou avant la cration dune rgie dote de
lautonomie financire.
Beaucoup de rgies nont pas mis en place de CCSPL car leur
taille modeste ou le mode de gestion de leurs services en rgie directe les
en dispense. En pareille circonstance, et de manire paradoxale, les
usagers sont moins informs sur la gestion de leur service que si celui-ci
avait t confi un tiers dans le cadre dune dlgation de service
public.
Quant linformation des lus et de lusager, elle mane
principalement des rapports annuels du maire lassemble dlibrante.
En grande majorit, ces documents se limitent reprendre les indicateurs
de performance. Contrairement ce que prvoient les articles D. 2224-1
3 du CGCT, les rapports contiennent peu dinformations financires sur la
prsentation des projets dinvestissement ltude, les montants
prvisionnels des travaux et la prsentation des programmes pluriannuels
de travaux adopts par lassemble dlibrante au cours du dernier
exercice. Ces documents souffrent par ailleurs dun manque de lisibilit,
ce qui limite lintrt de leur mise disposition du public.
lexception des plus importantes, peu de rgies prsentent de
manire complmentaire un rapport dactivit comparable celui que tout
dlgataire doit produire chaque anne.

Cour des comptes


Rapport public annuel 2015 fvrier 2015
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes

LA GESTION DIRECTE DES SERVICES DEAU ET DASSAINISSEMENT : DES


PROGRS CONFIRMER

229

E - Une taille suffisante


Prs de 60 % des services deau potable et dassainissement
collectif exercent leur comptence sur des territoires de moins de 1 000
habitants. Un service deau potable nalimente que 4 700 habitants en
moyenne sur 2,6 communes. Un service dassainissement collectif dessert
en moyenne environ 3 100 habitants et concerne 1,6 commune.
Dans 80 % des cas, la commune est lautorit organisatrice, preuve
dune organisation intercommunale encore peu dveloppe. Un tiers des
usagers seulement relve dune seule collectivit pour lensemble des
comptences eau et assainissement .
Aux inconvnients lis cet miettement, voqus prcdemment,
sajoutent ceux que souligne le schma dpartemental de coopration
intercommunale du Finistre : insuffisante cohrence en matire
dapprovisionnement et de distribution en eau, risques sanitaires mal
contrls et impossibilit de rationaliser la politique dinvestissement.
Des collectivits ont bien peru lintrt de se regrouper ds lors
que les rseaux devaient tre connects pour scuriser
lapprovisionnement, notamment dans le cadre de rgies dpartementales
ou interdpartementales, rattaches des syndicats mixtes.
La rgie dexploitation des services deau (RESE) est une
composante sans personnalit morale du syndicat mixte ferm des eaux
de la Charente-Maritime. Elle peut assurer, la demande des adhrents du
syndicat, la gestion de leur service deau et celle de leur service
dassainissement collectif. En pratique, la RESE intervient auprs de 336
communes comptant moins de 2 000 habitants et de 284 communes de
moins de 1 000 habitants ; elle dessert environ la moiti des abonns
dpendant du syndicat.
Cr en 1937 pour assurer la distribution de lnergie lectrique
dans le dpartement des Landes, le SYDEC, syndicat mixte ouvert la
carte , exerce aujourdhui de nombreuses comptences de nature trs
diverse, notamment la distribution de lnergie lectrique et du gaz, la
production et lexploitation de leau potable ainsi que lassainissement
collectif et non collectif. Au cours des dernires annes, de nombreuses
communes ont transfr au syndicat leur comptence dans le domaine de
leau et dans celui de lassainissement. Dsormais, 26 % des communes
des Landes ont confi lexploitation de leur service deau potable au
SYDEC, et 28 % leur service dassainissement collectif. Pour
lexploitation de leau potable, le SYDEC regroupe 52 % des communes
landaises ne recourant pas aux services dun dlgataire, et pour

Cour des comptes


Rapport public annuel 2015 fvrier 2015
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes

230

COUR DES COMPTES

lexploitation de lassainissement collectif, 61 %. Toutefois, les adhsions


demeurent souvent partielles, plusieurs communes ou intercommunalits
continuant ainsi assurer directement une partie de lassainissement
collectif ou la dlguer un autre oprateur.
Quelques mutualisations de services ont aussi t engages,
travers notamment la cration de socits publiques locales de leau, sans
cependant remettre en cause ou totalement rationaliser lorganisation
territoriale prexistante.
Cependant, dune manire gnrale, les tentatives de regroupement
nont pas rellement abouti. Ainsi, la loi du 16 dcembre 2010 de rforme
des collectivits territoriales qui visait notamment renforcer et simplifier
lintercommunalit en rduisant le nombre de syndicats de communes
dont les comptences devaient tre transfres un tablissement public
de coopration intercommunale fiscalit propre, na pas eu deffet
significatif dans le domaine de leau et de lassainissement. Il subsistait
encore au 1er janvier 2014 plus de 2 500 syndicats intercommunaux
vocation unique (SIVU) parmi les 3 460 groupements de collectivits
territoriales comptents pour la gestion de leau, et plus dun millier sur
les 2 059 structures intercommunales grant lassainissement collectif.
La gestion de leau sur le territoire de lagglomration grenobloise
La gestion de leau sur le territoire de la communaut dagglomration
Grenoble Alpes mtropole (49 communes) se caractrise par sa
complexit. La socit publique locale (SPL) Eau de Grenoble, issue au 1er
janvier 2014 de la transformation de la Rgie des eaux de Grenoble, assure la
gestion de la distribution de leau potable, sur le territoire des villes de
Grenoble et de Sassenage, et la fourniture deau de quelques communes,
parfois en complment dautres services. Quatre syndicats intercommunaux
interviennent galement dans lagglomration, dont le syndicat
intercommunal des eaux de la rgion grenobloise (SIERG) qui regroupe
trente-trois communes. A ces diverses structures intercommunales sajoutent
cinq rgies communales et deux services dlgus.
La dispersion institutionnelle du service public de leau dans la rgion
grenobloise provient non seulement de la gographie mais aussi de lhistoire
des collectivits qui la composent.

Cour des comptes


Rapport public annuel 2015 fvrier 2015
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes

LA GESTION DIRECTE DES SERVICES DEAU ET DASSAINISSEMENT : DES


PROGRS CONFIRMER

231

Cette situation sera amene voluer lavenir, la mtropole de


Grenoble exerant la comptence obligatoire du service public de leau
compter de 2015. La cration de la SPL Eau de Grenoble au 1er janvier 2014
et le transfert rcent des activits oprationnelles du SIERG une SPL
amorcent une mutualisation des services publics de leau lchelle de la
mtropole et de certaines communes avoisinantes.
Mais ce processus ne clarifie pas compltement le paysage
intercommunal car il pourrait laisser subsister en priphrie de la mtropole
grenobloise plusieurs autorits organisatrices dun primtre rduit.

Les rticences des communes ou des syndicats intercommunaux


se dpartir de leurs comptences se fondent en partie sur des doutes et des
incertitudes concernant les modalits de transfert du patrimoine et des
personnels communaux, qui demandent, comme indiqu plus haut, une
prparation en amont, et les futurs modes de gestion.
Or diffrents cas de transferts des comptences eau et
assainissement des tablissements publics de coopration
intercommunale fiscalit propre montrent quil est possible de concilier,
au sein dune mme autorit organisatrice, la gestion en rgie, avec ou
sans prestations de services, et la dlgation de service public, la
jurisprudence ne considrant pas comme une atteinte au principe dgalit
le maintien de plusieurs oprateurs sur un mme territoire
communautaire.
La Cour a soulign diverses reprises la ncessit dune
rorganisation territoriale passant par des regroupements de services. Cet
objectif est largement partag. Le comit national de leau a ainsi
formul, le 11 juin 2011, un vu, toujours dactualit, sur les territoires
pertinents pour la gestion de leau et de lassainissement.

II - Assurer un quilibre financier sur le long


terme
Les contrles des chambres rgionales des comptes nont pas mis
en exergue de situations financires proccupantes. Dans un contexte de
fortes disparits des charges dune rgie lautre en fonction de la facilit
daccs la ressource ou de la qualit de leau brute qui imposeront une
longueur de rseau ou des frais de traitements diffrents, la situation
financire globalement quilibre des services doit tre nuance, car elle
nest souvent quapparente. En effet, certaines rgles budgtaires ou

Cour des comptes


Rapport public annuel 2015 fvrier 2015
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes

232

COUR DES COMPTES

comptables ne sont pas respectes, ce qui peut affecter substantiellement


le rsultat rel, et le renouvellement des investissements nest pas
toujours adapt aux besoins, faute de financement.

A - La sincrit des comptes


1 - Le principe dquilibre rel
Le prix de leau doit tre un niveau suffisant pour que les
comptes des rgies soient rellement quilibrs116. Si le prix de leau ne
doit pas permettre un reversement du budget de la rgie au budget de la
collectivit de rattachement, il doit cependant tre suffisant pour couvrir
les cots de fonctionnement du service, mais aussi permettre le
financement quilibr des investissements prvus et prvisibles moyen
terme.
Tous modes de gestion confondus, le prix moyen TTC de leau et
de lassainissement collectif slevait 3,78 /m3 au 1er janvier 2012117
sur la base dune consommation de 120 m3 par abonn. Cette moyenne
cache de grandes disparits territoriales, notamment lies la
disponibilit et la qualit de la ressource. Le prix moyen prsent par les
services en rgie (3,52 /m3) est infrieur, un prix bas ntant cependant
pas ncessairement un gage de bonne gestion du service (Observatoire
national des services deau et dassainissement).

116

Larticle R. 2221-38 du CGCT rappelle ainsi que : Les taux de redevances dues
par les usagers de la rgie (...) sont tablis de manire assurer lquilibre financier de
la rgie dans les conditions prvues aux articles L. 2224-1, L. 2224-2 et L. 2224-4 [du
CGCT] .
117
1,96 /m3 pour leau potable et 1,82 /m3 pour lassainissement collectif.

Cour des comptes


Rapport public annuel 2015 fvrier 2015
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes

LA GESTION DIRECTE DES SERVICES DEAU ET DASSAINISSEMENT : DES


PROGRS CONFIRMER

233

Les rgles dquilibre budgtaire


Les services deau et dassainissement sont dans tous les cas des
services publics caractre industriel et commercial (SPIC). En consquence,
en application des articles L. 2224-1 et L. 2224-2 du code gnral des
collectivits territoriales (CGCT), leurs budgets doivent tre quilibrs en
recettes et en dpenses, le budget propre de la collectivit ne pouvant prendre
en charge des dpenses du service.
Il existe trois exceptions linterdiction des aides que la collectivit
de rattachement pourrait apporter. Des subventions dexploitation sont ainsi
possibles lorsque les exigences du service public conduisent la collectivit
imposer des contraintes particulires, lorsque le fonctionnement du service
public impose la ralisation dinvestissements qui ne peuvent tre financs
sans augmentation excessive des prix et lorsque la suppression de toute prise
en charge par le budget de la collectivit aurait pour consquence une hausse
excessive des tarifs. Par ailleurs, le CGCT prcise que linterdiction de
prendre en charge des dpenses au titre de leurs services publics nest pas
applicable aux communes de moins de 3 000 habitants.

2 - La qualit budgtaire et comptable


a) Des charges non comptabilises
Dans un grand nombre de rgies directes, limputation des charges
administratives et de personnel nest pas toujours justifie par une
comptabilit analytique fiable. Leur rpartition entre, dune part, le
budget principal et, dautre part, les budgets annexes de lassainissement
collectif et de leau est alors approximative et ne correspond pas la
ralit des cots propres chaque service.
Les comptes des rgies peuvent aussi enregistrer des charges qui
ne relvent pas toujours de leurs comptences. Cest le cas pour les
rseaux deaux pluviales lorsque ceux-ci sont en partie communs avec les
rseaux dassainissement collectif. En principe, les budgets principaux
devraient compenser la totalit des cots supports, mais cette rgle nest
pas systmatiquement applique. Ainsi, le budget principal de la
communaut dagglomration de Saint-Brieuc verse chaque anne la
rgie assainissement un montant correspondant aux charges
dexploitation du service eaux pluviales. En revanche, la totalit des
investissements du rseau deaux pluviales est supporte par le budget
assainissement , sans contrepartie du budget principal.

Cour des comptes


Rapport public annuel 2015 fvrier 2015
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes

234

COUR DES COMPTES

Mais loppos, et plus frquemment, les budgets des rgies


nintgrent pas toujours toutes les dpenses qui devraient leur tre
imputes. Ainsi, les charges supportes par le budget principal ne sont pas
refactures, par exemple Ussel (Corrze) ou Bonneuil-sur-Marne (Val
de Marne) o le service fonctionne avec lappui dagents municipaux.
Ces situations frquentes complexifient lanalyse financire et la
formation du prix.

b) Des rgles comptables mal respectes


Les anomalies ou particularits comptables constates dans un
certain nombre de rgies peuvent expliquer une minoration artificielle des
charges dexploitation par rapport dautres rgies quivalentes, ou,
tout le moins, une mauvaise apprciation des charges relles.
La fiabilit des comptes de certaines rgies peut ainsi tre affecte
par un manque de rigueur dans lapplication des rgles comptables,
comme, par exemple, lorsque les travaux en rgie ne sont pas justifis par
des dcomptes des heures effectues par le personnel.
Certaines rgies ne comptabilisent pas de provisions pour crances
potentiellement irrcouvrables, comme le prvoit pourtant larticle
R. 2321-2 du CGCT. Lapplication des rgles de provisionnement et
dadmission en non-valeur des crances irrcouvrables nest par ailleurs
pas facilite par lapplication comptable Hlios, qui a entran une
dgradation des flux dinformation transmis aux rgies.
Une grande majorit de services en rgie ne tient pas de
comptabilit de stocks, alors que cest une obligation pour les services
publics caractre industriel et commercial. Enfin, les critures de
transfert au compte de rsultat des subventions dquipement perues
pour attnuer les charges damortissement ne sont pas toujours correctes :
au syndicat intercommunal dadduction deau du Trgor (prs de 10 000
abonns), le montant des subventions amorties est plus de deux fois
suprieur au montant des subventions rellement accord.
La grande diversit des modalits de calcul des dotations aux
amortissements explique galement une part importante des disparits des
rsultats entre des rgies par ailleurs comparables, sans que ces
diffrences dapproches comptables soient toujours justifies. Il en est
ainsi, par exemple, des dures damortissement qui peuvent tre
extrmement variables pour des biens quivalents. La communaut
dagglomration de Belfort (prs de 25 000 abonns) pratique une dure

Cour des comptes


Rapport public annuel 2015 fvrier 2015
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes

LA GESTION DIRECTE DES SERVICES DEAU ET DASSAINISSEMENT : DES


PROGRS CONFIRMER

235

damortissement de 150 ans pour les canalisations, ce qui peut paratre


excessif lorsque la moyenne constate dans les rgies contrles se situe
entre 50 et 60 ans. Cet tablissement comptabilise ainsi des charges qui
reprsentent le tiers des charges supportes par la plupart des autres
rgies, pour le mme type de biens, ce qui augmente dautant le rsultat
apparent. Plus gnralement, la mconnaissance de leur patrimoine par de
nombreuses rgies ne leur permet dappliquer les rgles damortissement
que partiellement. Elles nont donc quune connaissance partielle de leurs
charges relles.
Si les dures damortissement diffrent sensiblement dun service
lautre, les rgles comptables en matire damortissements ne sont pas
non plus toujours adaptes la ralit des biens. Trs peu de rgies
contrles appliquent les amortissements par composant, ce qui
permettrait pourtant, lorsque cest possible, de mieux prendre en compte
la complexit des actifs. Des rgies, comme celle de Douarnenez
(Finistre), namortissent pas tous les travaux.

B - Une juste apprciation des besoins dinvestissement


Certains services, parmi les plus importants, ont mis en place un
plan pluriannuel dinvestissement (PPI) avec une stratgie de
renouvellement des installations sur le long terme. Ce plan est parfois
assorti dautorisations de programmes pour en permettre un meilleur
suivi.
Des services se sont aussi dots doutils de modlisation de
lvolution du prix de leau intgrant les besoins dinvestissement venir,
comme la rgie des eaux de Grenoble, devenue en 2014 une socit
publique locale.
Toutefois, il apparat que la plupart des rgies nont pas de
politique de financement de leurs investissements sur le long terme, alors
que les taux de renouvellement des rseaux deau potable sont
globalement mdiocres. En 2012, ce taux tait ainsi en moyenne de 0,8118,
soit un remplacement des rseaux en 125 ans.
Dans certains cas, par exemple sur le territoire du Grand Lyon,
comptent pour lassainissement collectif, les investissements ncessaires
aux mises aux normes des usines de production ou des stations de
118

Source : Observatoire national des services deau et dassainissement (ONEMA).

Cour des comptes


Rapport public annuel 2015 fvrier 2015
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes

236

COUR DES COMPTES

traitement des eaux uses ont limit la capacit dinvestissement des


collectivits sur leur rseau.
Les rgies, et notamment les plus petites parmi celles examines,
ne sont majoritairement pas dotes doutils de programmation. La plupart
invoquent une connaissance de ltat de leur rseau encore imparfaite
pour justifier les retards dans la mise en uvre dune politique
pluriannuelle dinvestissements. Le plus souvent, la politique
dinvestissement est le fruit dun arbitrage annuel entre la ralisation des
travaux les plus urgents court terme et la soutenabilit de la progression
du tarif de leau que le financement de ces investissements implique.
Alors que les besoins existent, les rseaux commenant devenir
anciens avec des taux de fuites pouvant tre localement trs importants,
les investissements ne couvrent pas les besoins de renouvellement et sont
contraints par les capacits financires de la rgie. Plusieurs contrles ont
ainsi montr que, pour viter une hausse des tarifs, les dpenses
dinvestissement ont t reportes, jouant le rle de variable dajustement,
dans un contexte marqu par la diminution des ressources externes
constitues de subventions dinvestissement.
Par le pass, les travaux dadduction deau et de collecte des eaux
uses des communes rurales ont t largement financs par des
subventions dquipement verses par le fonds national pour le
dveloppement des adductions deau potable (FNDAE) et par les rgions
ou les dpartements. Les rgies deau et dassainissement peuvent encore
bnficier daides financires ou techniques de la part des agences de
leau ou des dpartements au titre de leur mission de soutien des
communes rurales, mais les subventions accordes sont alors souvent
rserves des projets structurants comme par exemple des
reconstructions dusines deau potable ou des stations dpuration. Ainsi,
la nouvelle usine deau potable de Vire inaugure en 2012, dun montant
de 8 M, a t finance 50 % par des subventions directes dont 35 %
par la seule agence de leau Seine-Normandie, 11 % par le dpartement
du Calvados et 4 % par ltat. Des collectivits territoriales peuvent
galement accorder des aides aux rgies au titre de laction conomique
lorsquil sagit dagrandir une station de traitement des eaux pour
permettre laccueil dentreprises, comme cela a t le cas la
communaut dagglomration de Saint-Brieuc.
En revanche, les investissements de renouvellement des rseaux ne
sont que trs rarement subventionns, notamment par les agences de
leau. Certains dpartements continuent, dans le cadre de laide
lquipement rural, daccorder des concours financiers selon des critres
propres. Ainsi, des dpartements modulent leurs aides en fonction du prix

Cour des comptes


Rapport public annuel 2015 fvrier 2015
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes

LA GESTION DIRECTE DES SERVICES DEAU ET DASSAINISSEMENT : DES


PROGRS CONFIRMER

237

de leau, dautres en fonction de limportance de la population desservie,


dautres enfin excluent de leurs aides les nouvelles zones urbaniser.
Dans tous les cas, ces aides ne sont pas gnralises lensemble du
territoire.
Le cas du dpartement des Landes
Le dpartement des Landes a une politique spcifique et
particulirement volontariste dans le domaine des investissements des
services deau et dassainissement.
Alors que les aides linvestissement des dpartements sont
normalement accordes aux services publics de leau, quels que soient leurs
modes de gestion, afferms ou en rgie, le dpartement des Landes a cherch
privilgier les seules rgies sur son territoire. Depuis 1996, le dpartement a
dabord dcid de majorer de 5 % les aides aux services exploits en rgie,
puis daccorder aux seules rgies la totalit de ses concours. Une longue
bataille juridique oppose depuis lors le dpartement la fdration
professionnelle des entreprises prives du secteur qui estimait cette politique
discriminatoire illgale. Les principales dcisions juridictionnelles rendues
ce jour ont toutefois t favorables au dpartement. Dans sa dcision du
8 juillet 2011, le Conseil constitutionnel a notamment confirm la possibilit
de moduler les subventions alloues aux collectivits comptentes en matire
deau potable ou dassainissement en fonction du mode de gestion du service
(rgie ou affermage). Dans un arrt du 3 mars 2014, la cour administrative
dappel de Bordeaux la autoris rserver la totalit de ses aides aux seuls
services exploits en rgie.
Sur la priode 2008-2012, il a notamment vers 17,9 M daides
linvestissement dans les domaines de leau et de lassainissement, soit 28 %
du montant des investissements raliss par les rgies du dpartement. 50 %
de ces aides ont t accordes au syndicat dpartemental dquipement des
communes des Landes (SYDEC) qui regroupe 76 communes pour leau et 79
pour lassainissement. Les communes membres du SYDEC, conformment
au rglement financier de ce dernier, sont par ailleurs incites participer
galement leffort de financement des investissements jusqu un plafond
de 37 % du montant engag. Les communes nouvellement adhrentes non
quipes dun rseau dassainissement sont obliges de financer 35 % de
lquipement ncessaire. Avec les aides de lagence de leau, les
investissements raliss sur le territoire des communes membres du SYDEC
sont ainsi subventionns en moyenne pour les deux tiers de leur montant.

Cour des comptes


Rapport public annuel 2015 fvrier 2015
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes

238

COUR DES COMPTES

C - Lamlioration prenne de lautofinancement


1 - Des tensions prvisibles
Tous les services deau et dassainissement sont confronts un
effet de ciseau entre des ventes deau, qui diminuent avec la
consommation, et des charges dexploitation, essentiellement des charges
fixes, qui au contraire ont tendance augmenter. Le cot dexploitation
du service rendu par m3 consomm au sein de la communaut urbaine de
Nantes est, par exemple, en progression de 14,4 % entre 2008 et 2012 en
raison essentiellement de la diminution de la consommation par abonn
qui tait de 152 m3 en 2012 contre 177 m3 en 2008.
Les rgies ont par ailleurs pour particularit de ne pouvoir compter
que sur les gains de productivit pour maintenir leur niveau
dautofinancement, la diffrence des collectivits dlgantes qui
peuvent dans certains cas tirer profit des renouvellements des dlgations
de service public pour diminuer la rmunration du dlgataire et
augmenter la part destine financer les investissements, sans que le prix
de leau ne soit au total affect.
Or, mme si les services en rgies sont en gnral peu endetts
avec un encours moyen de dette correspondant moins de cinq ans
dautofinancement, le maintien de la capacit dautofinancement est
dautant plus ncessaire que les besoins en investissement existent tant
pour le renouvellement des rseaux que pour les mises aux normes
dinstallations devant respecter les rgles environnementales.
Un autre facteur de tension rside dans la dtrioration des taux de
recouvrement lie, dune part, la prcarisation de certains abonns et,
dautre part, aux lourdeurs et aux insuffisances de lapplication Hlios119
de la direction gnrale des finances publiques qui ne permet pas un suivi
optimal des impays. Pour pallier les dysfonctionnements, plusieurs
services ont d crer des services spcifiques affects au recouvrement,
sous forme de rgie de recettes dite prolonge , voire mme, dans un
cas, mettre du personnel disposition du comptable public.

119

Cette application ne permet pas non plus de calculer lindicateur rglementaire du


taux dimpays.

Cour des comptes


Rapport public annuel 2015 fvrier 2015
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes

LA GESTION DIRECTE DES SERVICES DEAU ET DASSAINISSEMENT : DES


PROGRS CONFIRMER

239

2 - Une amlioration ncessaire


a) La ncessit dune matrise des charges
Sil convient dtre prudent dans les comparaisons entre rgies, les
primtres de charges tant parfois difficilement comparables, il apparat
nanmoins de grandes diffrences dans la productivit des services. Pour
des rgies assurant la fois la production, le transport et la distribution
deau potable, ainsi que lassainissement collectif, le nombre dagents
employs pour 1 000 habitants varie dans lchantillon retenu par les
chambres rgionales des comptes. Ainsi, plusieurs rgies nouvellement
cres ayant repris les services exploits par des dlgataires privs
fonctionnent avec moins de personnels que dautres plus anciennes.
Dans lhypothse dun passage la gestion directe, une expertise
pralable savre indispensable pour dterminer le nombre dagents
ncessaires la continuit du service public et la masse salariale
affrente, ainsi que son volution.
Saint-Malo, la cration de la rgie sest accompagne dun
dispositif social organisant notamment la reprise du personnel de lancien
dlgataire. Ce dispositif assimilable un accord dentreprise confre au
personnel des conditions de rmunration et des droulements de carrire
favorables qui psent sur les charges de la rgie. Le cot moyen annuel
dun salari slve environ 54 000 , montant suprieur ce qui peut
tre constat dans diverses autres rgies.
Au sein de la SPL Eau du Ponant Brest, lvolution de la masse
salariale sinscrit dans le cadre dun quasi-statut plus favorable que celui
de la fonction publique territoriale, notamment en raison des avantages
sociaux, qui reprsentent environ 12 % de la masse salariale en 2013.
Laccord dentreprise conduit une augmentation mcanique de la masse
salariale. Lvolution de cette dernire rsulte galement des dispositions
arrtes dans le cadre de la ngociation annuelle des salaires.
En complment des indicateurs existants, le recours des
indicateurs complmentaires de performance financire, prcdemment
voqu, permettrait de comparer les cots et calculer des ratios moyens
par grandes fonctions. Ces rfrentiels permettraient chaque rgie de se
positionner et ainsi dvaluer les ventuels gains de productivit pouvant
tre affects linvestissement.

Cour des comptes


Rapport public annuel 2015 fvrier 2015
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes

240

COUR DES COMPTES

b) Les effets attendus du regroupement des services


La mutualisation des services est potentiellement lorigine
davantages significatifs. Outre les gains defficience quelle peut
permettre moyen terme avec une rationalisation accrue demploi des
comptences et des personnels, elle procure une assise financire
suffisante pour raliser des investissements de renouvellement ou
capacitaires. Elle limite galement les risques lis linsuffisance du
provisionnement de certaines charges.
Une organisation intercommunale suffisamment large permet, en
zone rurale, quelle que soit la dispersion de lhabitat, de disposer de
capacits techniques et financires ncessaires lamlioration de la
qualit du service de distribution deau potable et dassainissement. Ainsi,
en matire dassainissement, la mise en uvre dinstallations de
traitement intercommunales autorise des solutions techniques plus
performantes, avec des cots dinvestissement et de fonctionnement
optimiss, notamment dans le cas de regroupement de petites communes
rurales.
Les exemples de regroupement ne permettent pas dobserver une
diminution du prix de leau. Du reste, les rticences aux regroupements
sont parfois dues laugmentation ventuelle du prix de leau sur
certaines communes afin de laligner sur un tarif commun. Sur ce point,
pour pallier labsence de rgle prcise, hormis jurisprudentielle120 qui ne
permet de diffrencier des tarifs quen certaines circonstances limites, la
loi pourrait prvoir la possibilit de maintenir des prix de leau diffrents
et une priode de convergence suffisamment longue pour viter des
ressauts tarifaires importants, peu comprhensibles pour lusager, et lever
ainsi un obstacle souvent allgu aux regroupements.
Les regroupements facilitent indniablement une approche plus
globale de la gestion du service, recouvrant en particulier les enjeux
environnementaux ou de prservation de la ressource, comme sur le
territoire de la communaut dagglomration de Lorient. Si, dans un
premier temps, les investissements restent souvent ceux prvus avant le
transfert, trs rapidement ils sajustent au plus prs des besoins,
mutualisant les ressources dgages par lexploitation sur un territoire
largi.

120

CE, 26 juillet 1996, Association Narbonne Liberts 89, n 130363 et 130 450, rec
tables p.696)

Cour des comptes


Rapport public annuel 2015 fvrier 2015
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes

LA GESTION DIRECTE DES SERVICES DEAU ET DASSAINISSEMENT : DES


PROGRS CONFIRMER

241

__________ CONCLUSION ET RECOMMANDATIONS __________


Si dincontestables progrs ont t constats par les chambres
rgionales des comptes dans la gestion directe des services deau et
dassainissement, des amliorations importantes restent encore
apporter, notamment en matire de connaissance patrimoniale,
dapproche du cot rel du service, dajustement des tarifs aux besoins
de financement prsents et venir. Soumis des exigences de plus en
plus fortes en matire de qualit de service rendu, les services deau et
dassainissement ne peuvent plus miser sur une volution de leurs
ressources financires, assises sur une consommation dsormais
stagnante. Lamlioration de leur performance dans un cadre territorial
largi est la voie logique dans laquelle ils doivent sengager.
cette fin, la Cour formule les recommandations suivantes :
1. introduire dans les schmas dpartementaux de coopration
intercommunale un volet prescriptif de regroupement des
services deau et dassainissement ;
2. autoriser dans la loi les carts de tarification lors de
regroupements et une priode de convergence ;
3. laborer par toute autorit organisatrice un document
stratgique dterminant notamment le programme pluriannuel
dinvestissement, les besoins de financement et lvolution du
prix dquilibre de leau ;
4. rendre obligatoire la transmission des donnes au systme
dinformation sur les services publics deau et
dassainissement (SISPEA) pour les services les plus
significatifs et complter cette base par des rfrentiels de
performance financire ;
5. prciser, dans les conventions de dlgation de service public
venir et en cours, le statut des biens confis au dlgataire,
et de ceux indispensables la continuit du service public, en
particulier les systmes dinformation.

Cour des comptes


Rapport public annuel 2015 fvrier 2015
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes

Cour des comptes


Rapport public annuel 2015 fvrier 2015
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes

Rponses
Rponse de la ministre de lcologie, du dveloppement durable et de
lnergie .................................................................................................. 245
Rponse du ministre de lintrieur .......................................................... 247
Rponse du prsident de lAssociation des maires des grandes villes de
France (AMGVF) ................................................................................... 250
Rponse de la prsidente de Villes de France ......................................... 250
Rponse du prsident de lAssociation des petites villes de France (APVF)
................................................................................................................ 254
Rponse du prsident de lAssociation des communauts urbaines de
France (ACUF) ....................................................................................... 256
Rponse du prsident de lAssemble des communauts de France
(ADCF) ................................................................................................... 256
Rponse du prsident de la Fdration nationale des collectivits
concdantes et rgies (FNCCR) .............................................................. 258
Rponse du prsident du conseil gnral des Landes ............................. 266
Rponse du prsident du conseil dexploitation de la rgie dexploitation
des services deau de la Charente-Martime ............................................ 268
Rponse du maire de Plouguerneau ........................................................ 269
Rponse du maire dUssel ...................................................................... 270
Rponse du prsident de la communaut urbaine de Lyon ..................... 271
Rponse de la prsidente de la communaut urbaine de Nantes ............. 272
Rponse du prsident de la Mtropole Nice-Cte dAzur ...................... 275
Rponse de la communaut dagglomration Grenoble Alpes Mtropole
................................................................................................................ 275
Rponse du prsident de Saint-Brieuc agglomration Baie dAmor ...... 275
Rponse du prsident du Syndicat intercommunal des eaux de la rgion
Grenobloise (SIERG).............................................................................. 275
Rponse du prsident du syndicat des eaux du Trgor ........................... 278

Cour des comptes


Rapport public annuel 2015 fvrier 2015
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes

244

COUR DES COMPTES

Rponse du directeur gnral du service public de leau de Grenoble ... 278


Rponse du directeur gnral dEau de Paris.......................................... 281
Rponse du prsident-directeur gnral de la socit publique locale Eau
du Ponant ................................................................................................ 281
Rponse du directeur de leau et de lassainissement de la commune de
Vannes .................................................................................................... 282
Rponse commune du prsident et de la directrice gnrale de lAgence de
leau Seine-Normandie ........................................................................... 283
Rponse du prsident de la Fdration professionnelle des entreprises de
leau (FP2E)............................................................................................ 284

Destinataires nayant pas rpondu


Ministre des finances et des comptes publics et secrtaire dtat charg du
budget
Prsident de lAssociation des maires de France (AMF)
Prsident de lAssociation des maires ruraux de France (AMRF)
Prsident du conseil gnral du Calvados
Maire de Bayonne
Maire de Bonneuil-sur-Marne
Maire de Douarnenez
Maire de Paris
Maire de Rennes
Maire de Vire
Prsident du syndicat dpartemental dquipement des communes des
Landes (SYDEC)
Prsident de Brest Mtropole Ocane
Prsident de la communaut dagglomration belfortaine
Prsident de la communaut dagglomration de Lorient
Directeur de la rgie Malouine de leau

Cour des comptes


Rapport public annuel 2015 fvrier 2015
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes

LA GESTION DIRECTE DES SERVICES DEAU ET DASSAINISSEMENT : DES


PROGRS CONFIRMER

245

RPONSE DE LA MINISTRE DE LCOLOGIE, DU


DVELOPPEMENT DURABLE ET DE LNERGIE
J'ai lu avec intrt cette communication de la Cour qui entre en
rsonance avec mes proccupations et dont je partage globalement les
recommandations. En effet, comme je l'ai rappel dans une
communication relative la politique de l'eau en conseil des ministres le
23 juillet dernier, le Gouvernement souhaite :
- renforcer la prvention en matire de qualit de l'eau plutt que
de devoir raliser des traitements coteux qui psent sur la facture
d'eau ;
- lutter contre le gaspillage et promouvoir une gestion conome de
la ressource en eau ;
- amliorer la gestion des milieux aquatiques, restaurer les
continuits cologiques et lutter contre l'artificialisation des sols ;
- faire du domaine de l'eau un levier pour l'activit conomique et
la cration d'emplois non dlocalisables.
Je rejoins entirement la recommandation de la Cour d'instaurer
une obligation de transmission de l'ensemble des indicateurs de
performance pour les services publics les plus significatifs
l'observatoire des services publics d'eau et d'assainissement. C'est
pourquoi une disposition en ce sens a t introduite dans le projet de loi
relatif la biodiversit (article 16 bis).
Je constate avec satisfaction que l'observatoire des services
publics d'eau et d'assainissement a d'ailleurs permis la Cour d'illustrer
son rapport de chiffres nationaux. Ces valorisations dmontrent l'intrt
de poursuivre les travaux engags sur le renforcement et la consolidation
de l'observatoire. Le comit consultatif sur le prix et la qualit des
services publics d'eau et d'assainissement a identifi des pistes
d'amlioration, notamment le besoin d'largir des donnes disponibles
sur lobservatoire. Les rflexions de la Cour sur la mise disposition des
indicateurs de performance financire entrent donc tout fait dans ce
cadre.
Je relve que la Cour a not le retard des collectivits dans la mise
en uvre de l'obligation d'tablir un descriptif dtaill des ouvrages. Ce
descriptif est un pralable indispensable une gestion patrimoniale des
rseaux qui permettra de mettre fin au gaspillage. Afin d'encourager les
collectivits s'engager ds maintenant dans cette dmarche, j'ai

Cour des comptes


Rapport public annuel 2015 fvrier 2015
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes

246

COUR DES COMPTES

clairement indiqu dans ma communication au conseil des ministres du


23 juillet et dans mes courriers aux prsidents des comits de bassin leur
indiquant les priorits ministrielles que cette question des fuites dans les
rseaux d'eau potable devait tre une priorit. Les diagnostics des
rseaux pourront tre cofinancs par les agences de l'eau et la Caisse des
dpts et consignation met disposition des financements pour les
collectivits pour la ralisation ultrieure des travaux de rnovation des
rseaux. Nanmoins, pour que cette mesure n'apparaisse pas comme
punitive, le doublement de la redevance prlvement due par les
collectivits aux agences de l'eau, prvu par la loi dite Grenelle 2 , ne
sera mis en uvre qu'en 2015. Ce report doit tre compris comme un
encouragement. ce jour, environ 1600 collectivits n'auraient pas
encore ralis de diagnostic de leur rseau, en France mtropolitaine.
Je note que la Cour partage ma proccupation sur l'accessibilit
de l'information par l'usager. Cet enjeu est essentiel pour que les
consommateurs puissent tre responsabiliss. C'est pourquoi j'ai
demand au Comit national de l'eau de faire des propositions pour une
meilleure information et une plus grande transparence sur les cots. Sur
le point particulier soulev par la Cour des rapports annuels des maires,
je souhaite souligner que, depuis 2012, l'observatoire des services d'eau
et d'assainissement met la disposition de ces lus un outil dnomm
tl-RPQS qui permet d'obtenir un rapport annuel sur le prix et la
qualit du service (RPQS) pr-rempli et facilement modifiable par la
collectivit.
Je prends bonne note des remarques de la Cour sur la ncessit
d'une rorganisation territoriale passant par des regroupements de
services. Ce sujet est effectivement toujours d'actualit et fait
rgulirement l'objet de rflexions au sein du Comit national de l'eau
dont la dlibration du 11 juin 2011a t cite. Le projet de loi relatif la
nouvelle organisation territoriale de la Rpublique sera l'occasion d'en
dbattre.
Enfin, je partage les proccupations de la Cour sur le financement
des investissements des collectivits. Le financement des investissements
de renouvellement du patrimoine des collectivits reste un enjeu majeur,
malgr les aides apportes par les agences de l'eau dans certains
secteurs (en 2013, 349,64 M d'aides aux collectivits dans le domaine
des rseaux d'assainissement des eaux uses domestiques, pluvial inclus,
sous la forme de subventions et de prts ou avances ont ainsi t
engags), ainsi que par la Caisse des dpts et consignations.

Cour des comptes


Rapport public annuel 2015 fvrier 2015
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes

LA GESTION DIRECTE DES SERVICES DEAU ET DASSAINISSEMENT : DES


PROGRS CONFIRMER

247

Je tiens enfin remercier la Cour pour ses travaux qui viendront


utilement nourrir l'expertise sur le prix de l'eau, ses perspectives
d'volution et sur la prennit environnemental, conomique et sociale
des services.

RPONSE DU MINISTRE DE LINTRIEUR


Vous constatez quil reste, malgr les progrs accomplis,
dimportantes amliorations apporter dans la gestion directe de ces
services, notamment en matire de connaissance patrimoniale,
dapproche du cot rel du service, dajustement des tarifs aux besoins
de financement prsents et venir.
Ce projet appelle de ma part les observations suivantes.
1 Le regroupement des services deau
Vous rappelez la proccupation de la Cour, partage par le
Gouvernement sur la ncessit de rduire le nombre de services deau et
dassainissement.
cet gard, vous estimez que la loi du 16 dcembre 2010 de
rforme des collectivits territoriales na pas eu deffet significatif dans
le domaine de leau et de lassainissement tandis que la loi du 27 janvier
2014 de modernisation de laction publique territoriale et daffirmation
des mtropoles a largi le champ des comptences transfres aux
mtropoles et, ce faisant, a entran le dessaisissement des communes de
ces comptences.
La loi du 16 dcembre 2010 a entran une diminution du nombre
de syndicats toutes comptences confondues et, paralllement, une lgre
augmentation de leur primtre. Toutefois, il reste un nombre important
de services deau et dassainissement, grs par les communes ou par les
syndicats (3113 syndicats deau et 1492 syndicats dassainissement selon
la base nationale sur lintercommunalit de la direction gnrale des
collectivits locales).
Face ce constat, vous recommandez lintroduction dun volet
prescriptif de regroupement des services deau et dassainissement dans
les schmas dpartementaux de coopration intercommunale (SDCI).
Larticle 14 du projet de loi portant nouvelle organisation territoriale de
la Rpublique (NOTRe), qui sera discut au Snat la fin de cette anne,
sinscrit dans la droite ligne de cette recommandation. En effet, cet
article fixe lobjectif de rduction du nombre de syndicats de communes

Cour des comptes


Rapport public annuel 2015 fvrier 2015
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes

248

COUR DES COMPTES

et de syndicats mixtes des SDCI dans les domaines de leau potable, de


lassainissement, des dchets, du gaz, de llectricit et des transports .
Il sagit damplifier et daccompagner la diminution du nombre global de
syndicats dans ces domaines, sans porter atteinte aux grands syndicats
dont le bon fonctionnement est avr.
2 Lautorisation lgislative des carts de tarification lors de
regroupements
Vous prconisez dautoriser par la loi les carts de tarification
lors de regroupements de services et une priode de convergence
suffisamment longue pour viter des ressauts tarifaires, redouts ou
avrs.
Je ne suis pas favorable cette recommandation, pour deux
raisons.
Dune part, laffirmation lgislative dun tel dispositif me semble
contrevenir lesprit gouvernant la constitution dun tablissement
public de coopration intercommunale qui soit, au contraire, se traduit
par une harmonisation des conditions de gestion et des redevances du
service public au sein de lespace communautaire ou syndical.
Dautre part, des amnagements au principe dharmonisation
tarifaire sont dores et dj possibles, sous certaines conditions. En effet,
larticle L.5211-17 du code gnral des collectivits territoriales (CGCT)
prvoit que ltablissement public de coopration intercommunale est
substitu de plein droit, la date du transfert de comptences, aux
communes qui le composent dans toutes leurs dlibrations et tous leurs
actes . Ce mme article prcise que les contrats sont excuts dans les
conditions antrieures jusqu leur chance, sauf accord contraire des
parties. LEPCI est li par les contrats ventuellement souscrits pour
lexercice de la comptence transfre. Ainsi, la multiplicit des
conditions
initiales
dexcution
entrane
ncessairement,
au stade du transfert de la comptence, une disparit des prix sur le
territoire. Toutefois, lEPCI doit, dans un second temps, harmoniser les
contrats et tendre une harmonisation des tarifs, dans le respect du
principe dgalit des usagers devant le service public ;
Par ailleurs, vous mentionnez quil est possible de concilier, au
sein dune mme autorit organisatrice, la gestion en rgie et la
dlgation de service public, sans porter atteinte au principe dgalit. Je
vous prcise toutefois que le maintien de plusieurs oprateurs sur un
mme territoire est admis la seule condition que cette situation
nentrane pas un traitement diffrenci entre usagers placs dans une
situation comparable au regard du service.

Cour des comptes


Rapport public annuel 2015 fvrier 2015
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes

LA GESTION DIRECTE DES SERVICES DEAU ET DASSAINISSEMENT : DES


PROGRS CONFIRMER

249

3 Llaboration dun document stratgique pour favoriser une


juste apprciation des besoins dinvestissement
Vous recommandez llaboration, par toute autorit organisatrice,
dun document stratgique dterminant notamment le programme
pluriannuel dinvestissement, les besoins de financement et lvolution du
prix dquilibre de leau.
Ces lments constituent des outils de pilotage et de bonne gestion
intressants, dont se sont dots spontanment un certain nombre de
services deau et dassainissement.
Nanmoins, je ne suis pas favorable ce que le recours un tel
outil soit rendu obligatoire ou gnralis, alors que le Premier ministre a
fix au Gouvernement lobjectif dallgement des contraintes normatives
applicables aux collectivits territoriales (circulaire de Premier ministre
du 9 octobre 2014).
Comme vous le mentionnez, larticle L. 2224-7-1 du CGCT impose
dailleurs aux services deau et dassainissement dlaborer un descriptif
dtaill de leurs rseaux deau et dassainissement et, pour les rseaux
deau, un plan dactions et de travaux damlioration du rseau, le cas
chant.
4 Le systme dinformation sur les services publics deau et
dassainissement (SISPEA)
La quatrime recommandation consiste rendre obligatoire la
transmission des donnes dans SISPEA pour les services les plus
significatifs, et complter cette base par des rfrentiels de performance
financire.
SISPEA constitue un outil de pilotage du service pour les
collectivits et prsente certaines fonctionnalits utiles, telles que le prremplissage du rapport annuel sur le prix et la qualit du service public,
qui doit tre labor annuellement par le maire.
Je suis donc favorable rendre obligatoire cette transmission dans
la mesure o elle est dune part, mise en uvre de faon progressive et
adapte la raille et aux moyens des collectivits et dautre part,
accompagne dune mesure compensatoire dallgement (ex. :
suppression de lobligation de transmission au prfet, pour information,
du rapport article D. 2224-5 du CGCT).

Cour des comptes


Rapport public annuel 2015 fvrier 2015
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes

250

COUR DES COMPTES

5 La dtermination du statut des biens de retour et des biens de


reprise dans les conventions de dlgation de service public (DSP)
Vous souhaitez voir prcis, dans les conventions de dlgation de
service public venir et en cours, le statu des biens confis au
dlgataire, et de ceux indispensables la continuit du service public,
en particulier les systmes dinformation.
Cette recommandation me parat pertinente et doit tre laisse la
discrtion des collectivits et de leurs dlgataires.

RPONSE DU PRSIDENT DE LASSOCIATION DES MAIRES


DES GRANDES VILLES DE FRANCE (AMGVF)
Je tenais vous faire savoir que ce projet dinsertion nappelle
pas dobservation particulire de ma part.

RPONSE DE LA PRSIDENTE DE VILLES DE FRANCE


Villes de France (anciennement Fdration des villes moyennes association politiquement pluraliste et paritaire dans ses instances rassemble les maires de villes de plus de 15 000 habitants et prsidents
dintercommunalits, ce qui reprsente une part prpondrante de la
population franaise vivant en milieu urbain.
Notre association dfend la place et le rle des villes inframtropolitaines, charnire entre les grandes mtropoles et les espaces
ruraux. Tissu homogne au niveau dmographique, au niveau de notre
anciennet dans le processus dintgration intercommunale, les
territoires des Villes de France nen sont pas moins reprsentatifs des
disparits des situations en matire de gestion des services deau et
dassainissement.
Villes de France vous renvoie bien sr aux rponses crites plus
particulires de ses villes et intercommunalits membres aux
observations de la Cour des comptes concernant les diffrentes situations
locales voques dans votre insertion destine figurer dans le prochain
rapport annuel de la Cour des comptes.
Au niveau national, Villes de France partage tout dabord
pleinement avec la Cour des comptes la recommandation visant rendre
systmatique la transmission des donnes au Systme dInformations sur

Cour des comptes


Rapport public annuel 2015 fvrier 2015
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes

LA GESTION DIRECTE DES SERVICES DEAU ET DASSAINISSEMENT : DES


PROGRS CONFIRMER

251

les Services Publics deau et dAssainissement (SISPEA). Il nous apparat


essentiel de consolider cette base aussi par des rfrentiels de
performance financire. Cet avis semble rejoindre la proposition du
projet de loi relatif la biodiversit qui doit rendre obligatoire la
transmission des donnes sur leau. Notre organisation, membre
notamment du Comit national de leau (CNE), se rjouit des
engagements pris et suivis par lONEMA pour amliorer SISPEA, et
laccs public des donnes aussi bien sur le portail public Eaufrance
que sur le futur dveloppement cartographique CartOgraph , qui
visent ensemble accrotre efficacement lindispensable et ncessaire
transparence sur la question de leau en France.
Concernant la gestion directe des services deau et
dassainissement, notre Fdration Villes de France est
particulirement concerne, mme si le recours la gestion dlgue
reste important au niveau de notre rseau. Dans le cadre dune enqute
conjointe entre Villes de France (alors
Fdration
des
Villes
Moyennes) et lONEMA en 2012, partir du Systme dInformations sur
les Services Publics deau et dAssainissement (SISPEA), les villes
membres de notre Fdration et leurs communauts ont en effet
davantage recours la gestion dlgue pour leau potable
(65 % des services soit 64 % de la population concerne) et pour
lassainissement collectif (58 % des services, soit 59 % de la population
concerne).
Sur la dmarche de performance en matire de gestion directe des
services deau et dassainissement, jai pris bonne note de la volont de
la Cour des comptes damliorer la connaissance patrimoniale,
lapproche de cot rel du service, et aussi lajustement des tarifs aux
besoins de financements prsents et venir. Toutefois, je tiens vous
remercier davoir rappel que de nombreux territoires en gestion directe
ont mis en place, comme Bayonne ou dans lagglomration de Belfort,
des indicateurs de suivi, dont les exemples doivent tre mieux connus. En
effet, la connaissance du patrimoine et la matrise des systmes
dexploitation semblent, en effet, faire partie des axes damlioration
venir de la gestion directe des services deau et dassainissement. Villes
de France soutient llaboration de documents stratgiques dterminant
notamment le programme pluriannuel dinvestissement, comme les
besoins de financement et lvolution du prix dquilibre de leau, comme
cela se fait dj dans un bon nombre de collectivits de taille moyenne ou
grande.
Enfin, et de manire complmentaire, nous partageons aussi le
souhait explicite de la Cour des comptes de faire davantage figurer dans

Cour des comptes


Rapport public annuel 2015 fvrier 2015
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes

252

COUR DES COMPTES

les conventions de dlgation de service public le statut des biens confis


au dlgataire au niveau local, et tout spcialement les systmes
dinformation, indispensables la continuit du service public.
Dans cette priode de crise et de la rarfaction des deniers
publics, la question de la taille suffisante des services deau potable et
dassainissement collectif est clairement pose dans les territoires. Pour
notre strate de villes, on observe aujourdhui une nette prpondrance
des services intercommunaux, que ce soit pour leau potable (73% des
services soit 76% de la population) et pour lassainissement collectif
(76% des services soit 80% de la population raccorde). Nous avons
observ que le prix de leau potable dans nos villes membres est
lgrement infrieur au prix de leau national (2 %). Cet avantage
sexplique en partie par les conomies dchelle qui peuvent tre
ralises dans les services de plus de 20 000 habitants.
Concernant le regroupement des services, la Cour des comptes
remarque, juste titre, quil ne gnre pas de diminution miraculeuse du
prix de leau, comme cela peut tre parfois dit tort auprs du grand
public par certains mdias. Toutefois, ces regroupements ont lavantage
certain de faciliter une approche plus globale de la prservation de la
ressource, comme vous avez pu le constater dans le territoire de la
communaut dagglomration de Lorient. Les lus locaux sont pleinement
conscients de la ncessit de travailler sur la prservation de la
ressource, et pas seulement sur le prix pay in fine par lusager : il est
ncessaire dassocier la durabilit des services publics de leau la
qualit de lexploitation, surtout quand la matrise des charges savre un
critre defficacit essentiel.
En revanche, notre organisation Villes de France est plus que
rserve sur la proposition dintroduire de manire uniforme et
autoritaire dans les schmas dpartementaux de coopration
intercommunale un volet prescriptif de regroupement des services deau
et dassainissement. Comme la Cour des comptes, nous estimons certes
que la matrise des composantes du service passe dans de nombreux cas
par un accroissement de la taille des oprateurs au service des communes
et des intercommunalits, mais il faut que ces regroupements soient
concerts, soigneusement ngocis, et pleinement accepts par les parties
prenantes. De plus, la gographie et les capacits techniques locales
doivent aussi tre pertinentes pour la pleine russite de ces
regroupements volontaires. Ces derniers ne doivent pas imposs de
manire aveugle par un schma trop prescriptif, qui pourrait conduire
des aberrations dans certaines parties du territoire.

Cour des comptes


Rapport public annuel 2015 fvrier 2015
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes

LA GESTION DIRECTE DES SERVICES DEAU ET DASSAINISSEMENT : DES


PROGRS CONFIRMER

253

Concernant la gestion patrimoniale, notre Fdration partage, non


sans une certaine inquitude, le constat rappel effectivement par la Cour
des comptes selon lequel sur cinq litres deau mis en distribution, un litre
narrive pas au consommateur et revient donc au milieu naturel (soit un
taux de perte de 20 % au plan national). Dans notre rseau de villes et
dintercommunalit, nous vous prcisons que globalement le taux de
renouvellement moyen des rseaux (sur les 5 dernires annes) slve
0,66% pour le rseau deau potable et 0,72% pour celui de
lassainissement collectif. Ces taux sont malgr tout lgrement
suprieurs aux taux moyens nationaux (respectivement de 0,61% et
0,71%). rythme constant, cela signifie quil faudrait plus de 150 ans
pour renouveler lintgralit des rseaux deau des villes de taille
moyenne et de leurs communauts, et 140 ans pour les rseaux
dassainissement collectif, selon les estimations de lONEMA.
Concrtement, la programmation des investissements pour
moderniser les rseaux est essentielle prendre en considration pour
assurer lefficience du service public de leau. terme, dans un contexte
de crise, le prix de leau doit fatalement tre appel augmenter pour
financer les nouveaux investissements, comme en matire
dassainissement ou bien de lutte contre les micropolluants prsents dans
les eaux souterraine, par exemple. Mais, la prise de mesures ncessaires
visant abaisser le trop fort taux de perte touche, de manire gnrale,
lensemble du modle franais de gestion de leau et de lassainissement,
que ce soit en gestion directe ou indirecte des services. Pour tre plus
efficace en la matire, on constate mme une tendance chez certaines de
nos villes et intercommunalits adhrentes la reprise directe par la
collectivit de la gestion de la comptence rseau pour mieux faire face
aux enjeux du renouvellement des infrastructures.

Cour des comptes


Rapport public annuel 2015 fvrier 2015
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes

254

COUR DES COMPTES

RPONSE DU PRSIDENT DE LASSOCIATION DES PETITES


VILLES DE FRANCE (APVF)
Ce rapport ne manquera pas dclairer les parlementaires sur les
efforts raliser en matire defficacit des services publics rendus nos
concitoyens.
La Cour des comptes soulve dans un premier temps les
amliorations apporter sur la gestion directe des services deau et
dassainissement pour tendre vers davantage de performance. Il apparat
que des efforts importants restent encore accomplir pour une parfaite
connaissance du patrimoine, des agents ncessaires et de la masse
salariale affrente, ainsi que la matrise des systmes dexploitation.
Dans le mme sens, la production et la transmission des indicateurs de
performance semble faire dfaut dans les petites structures.
Bien que cela ne soit pas indiqu expressment dans cette partie
du rapport, il apparat vident que le manque de moyens financiers et en
personnel des petites structures explique limportante marge de
progression quil reste raliser. De manire gnrale, les outils de
mesure de la performance sont bien souvent lapanage des grandes
rgies et cela sexplique essentiellement par les moyens et comptences
quils requirent. Toutefois, si lon ne peut que partager le souhait du
dveloppement de la performance des services publics les plus
significatifs au plan national, lobligation de transmission de lensemble
des indicateurs de performance pourra difficilement rsoudre les
problmes de moyens et de personnel rencontrs par les petites rgies. La
cration dune norme nouvelle ne peut tre le gage dune amlioration
des services.
Dailleurs, comme lindique plus loin la Cour des comptes,
lobligation dlaborer un schma de distribution deau potable, assorti
dun descriptif dtaill des ouvrages avant le 21 dcembre 2013 na pu
tre respecte par de nombreuses communes et leurs groupements, faute
dexpertise technique suffisante en termes de moyens humains et
matriels .
Aussi, dans la mesure o les obstacles lamlioration de la
qualit des services sont identifiables par la Cour des comptes, il
convient davantage de sintresser aux outils permettant de les affronter
que par llaboration de normes nouvelles.
La Cour des comptes souligne que la taille des services a bien
souvent une incidence sur lefficacit et la qualit de lapprovisionnement
et de la distribution en eau. La Cour constate un miettement important

Cour des comptes


Rapport public annuel 2015 fvrier 2015
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes

LA GESTION DIRECTE DES SERVICES DEAU ET DASSAINISSEMENT : DES


PROGRS CONFIRMER

255

des autorits organisatrices malgr les diffrentes tentatives de


regroupement. Comme lvoque la Cour, le regroupement ncessite de
clarifier les modalits de transfert du patrimoine, des personnels
communaux et des futurs modes de gestion qui peuvent tre sources de
doutes et dincertitudes.
Pour lAPVF, la meilleure mthode consiste, une fois encore,
faire confiance aux lus locaux. La ncessaire rationalisation des
services nchappe personne, mais elle passe par un travail men en
concertation avec les lus, sans que des normes ne viennent gner
lmergence dun consensus. La rationalisation nest pas
luniformisation. Et le transfert de comptence eau et assainissement aux
mtropoles rentre dans une logique propre aux mtropoles et ne peut
valoir sur tout le territoire.
Dans un second temps, la Cour des comptes voque la ncessit
dassurer un quilibre financier des rgies sur le long terme. La Cour na
pas relev de situation proccupante. Elle souligne toute la difficult pour
les petites rgies de se doter doutils de programmation dinvestissement,
beaucoup dentre elles ralisent les travaux les plus urgents et reportent
les investissements qui pourraient se traduire par une hausse des tarifs.
Dans le mme sens, il est mentionn que les investissements de
renouvellement des rseaux ne sont que trs rarement subventionns,
notamment par les agences de leau.
Il aurait t intressant cet gard que la Cour des comptes
value limpact de la baisse des dotations et la diminution des dpenses
publiques sur le service de leau et de lassainissement, notamment pour
les petites rgies.
De surcrot, la Cour met une nouvelle fois en avant les effets
positifs de la mutualisation en matire defficience des services, de
rationalisation des comptences et des personnels. Si lon ne peut que
partager ces constats, une valuation chiffre du cot de la mise en uvre
de la mutualisation aurait t intressante. Cet outil de gestion ncessite
des investissements pralables qui, en priode de rarfaction des
ressources, peuvent tre difficile raliser.
De manire gnrale, lAPVF partage le constat de la Cour des
comptes sur les intrts dun largissement du cadre territorial des
services de leau et dassainissement. Cependant, sil convient de faciliter
les diffrents modes de regroupement, il convient dtre vigilant sur la
cration de normes nouvelles contraignantes et coteuses susceptibles de
freiner la dynamique et les initiatives observes sur lensemble du
territoire.

Cour des comptes


Rapport public annuel 2015 fvrier 2015
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes

256

COUR DES COMPTES

RPONSE DU PRSIDENT DE LASSOCIATION DES


COMMUNAUTS URBAINES DE FRANCE (ACUF)
En ce qui concerne les recommandations que vous formulez dans
la dernire page du document, je tiens vous indiquer le plein accord de
lAssociation des communauts urbaines de France sur la deuxime,
savoir Autoriser dans la loi les carts de tarifications lors de
regroupements et une priode de convergence . En effet, plusieurs de
nos territoires sont - ou vont tre, suite llargissement prvisible de
plusieurs de nos communauts - confronts la situation selon laquelle
quelques communes nont pas la mme tarification que celle de la
communaut urbaine. En effet, harmoniser ces tarifs ncessiterait de
lourds investissements de plusieurs millions deuros pour racheter le
patrimoine et raliser les interconnexions ncessaires.
LACUF est convaincue depuis longtemps que la mutualisation
des services est potentiellement lorigine davantages significatifs et
cette mutualisation a t mise en pratique pour de nombreux services
dans beaucoup de nos territoires. Elle plaide galement pour que les
comptences en matire de services urbains soient exerces la bonne
chelle, savoir celle du bassin de vie. Cest pourquoi il convient de
lever tous les obstacles aux regroupements en facilitant les convergences
tarifaires progressives.

RPONSE DU PRSIDENT DE LASSEMBLE DES


COMMUNAUTS DE FRANCE (ADCF)
Tout en vous remerciant pour la consultation de notre association,
je tiens vous faire part de son accord le plus complet avec les constats
et recommandations de la Cour. Ceux-ci rejoignent pleinement les
propositions que lAdCF a formules dans son document Pour une
nouvelle gouvernance des politiques territoriales , remis en juillet 2012
au Premier ministre. Notre association insistait sur le considrable
miettement des autorits organisatrices de leau et de lassainissement
qui nuit la conduite de politiques intgres et transversales.
Dans sa propre analyse des schmas dpartementaux de
coopration intercommunale (SDCI), ralise en 2012, lAdCF avait
constat que la priorit a t donne lachvement de la carte des EPCI
fiscalit propre et sa rationalisation ; lvolution des structures
syndicales tant renvoye un deuxime temps.

Cour des comptes


Rapport public annuel 2015 fvrier 2015
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes

LA GESTION DIRECTE DES SERVICES DEAU ET DASSAINISSEMENT : DES


PROGRS CONFIRMER

257

Celui-ci nous semble tre venu, non pour intgrer de manire


systmatique lensemble des comptences syndicales au sein des
communauts, mais pour remembrer certaines structures trop clates.
Au-del de leur primtre dintervention, cest la question de la
gouvernance des syndicats techniques qui doit tre pose afin dtablir
un lien troit avec dautres comptences connexes. Le lgislateur ayant
dvolu aux intercommunalits une nouvelle comptence de gestion des
milieux aquatiques et de prvention des inondations (GEMAPI), il serait
incohrent de ne pas repenser de manire globale la gestion de leau,
tant en ce qui tient au petit cycle quau grand cycle , la distinction
des deux ne signifiant pas sparation bien au contraire.
Les recommandations de la Cour portant sur la ncessaire
amlioration de notre gestion patrimoniale de nos rseaux rejoint les
propositions de notre association remises au gouvernement la veille des
Assises sur les investissements. Nous devons la fois mieux connatre
ltat de nos rseaux, leur valeur patrimoniale et nos dures
damortissement. Il faut galement objectiver nos cots et mettre en
regard les prix avec les dures de vie pour viter, en priode de tensions
budgtaires, dencourager des investissements low cost .
Notre association souscrit pleinement aux analyses de la Cour sur
la progression des prix du m3 qui tient la part croissante des cots fixes
compte tenu de la baisse des volumes. Un ouvrage de lAdCF est en cours
de publication sur ce sujet qui nous proccupe et qui invite repenser
notre tarification, hier assise sur la croissance des consommations, et qui
devra demain reposer sur un autre modle.
Nous adhrons galement aux appels de la Cour au renforcement
de linformation sur la qualit des services. Afin dviter des
interprtations polmiques sur les diffrences de prix de leau dun
territoire lautre, il est important de disposer de sources fiables
dinformation qui permettent de comprendre les diffrents lments
constitutifs du prix.
La Cour reconnat les progrs accomplis par les autorits
organisatrices loccasion des renouvellements de leurs contrats ou de
la transformation de leurs modes de gestion. Nous sommes conscients que
des progrs restent faire et nous y travaillons en lien avec nos
adhrents.

Cour des comptes


Rapport public annuel 2015 fvrier 2015
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes

258

COUR DES COMPTES

RPONSE DU PRSIDENT DE LA FDRATION NATIONALE


DES COLLECTIVITS CONCDANTES ET RGIES (FNCCR)
Dans son rapport, la Cour des comptes prsente la gestion
directe des services deau et dassainissement comme une solution apte
donner lusager un service de qualit un prix raisonnable, et la
FNCCR se flicite dun tel constat qui rcompense les efforts accomplis
par les collectivits ayant choisi ce mode de gestion, mme sil est assorti
dobservations montrant que certains progrs peuvent encore tre
raliss. La FNCCR partage globalement la plupart des conclusions et
recommandations formules par la Cour, qui mritent cependant dtre
nuances sur quelques points. En particulier :
- une proportion importante des observations de la Cour nest pas
spcifique la gestion directe des services deau et
dassainissement, mais vise en ralit toutes les collectivits en
charge de ces services quel quen soit le mode de gestion (direct ou
dlgu) : morcellement des collectivits et donc trs petite taille
moyenne des services, inquitudes sur leurs capacits assurer le
financement durable des investissements futurs, etc. ;
- la Cour suit un raisonnement essentiellement bas sur la thorie
classique de lquilibre budgtaire et de lamortissement, ce qui
conduit mettre en avant la solution dajustements tarifaires pour
compenser la faiblesse constate des programmes dinvestissement
de certains services deau et dassainissement, mais elle nvoque
que trs succinctement laspect social et la difficult daugmenter les
charges des entreprises locales, qui limitent fortement la marge de
manuvre des collectivits en matire de hausse du prix de leau
dans le contexte actuel (accroissement des impays, baisse quasignrale des consommations deau,).
Plus prcisment, la FNCCR souhaite apporter quelques
commentaires sur les diffrentes parties du rapport.
La performance de la gestion et son suivi (1A & B)
La Cour semble indiquer que les gestionnaires publics de leau, et
en particulier les rgies simples ou sans personnalit morale, ainsi que
les rgies de petite taille, disposent de peu doutils de suivi de leur
activit et de leur performance et sinscrivent assez rarement dans une
dynamique damlioration de la gestion de leur service. Cela ne
correspond pas la perception de la FNCCR dans ses relations avec ses
nombreuses collectivits membres, qui sont actives en matire de

Cour des comptes


Rapport public annuel 2015 fvrier 2015
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes

LA GESTION DIRECTE DES SERVICES DEAU ET DASSAINISSEMENT : DES


PROGRS CONFIRMER

259

performance et de transparence, indpendamment de leur taille et de leur


forme juridique.
Pour preuve, depuis 2009, la FNCCR a lanc une dmarche
danalyse comparative des services deau potable et dassainissement
collectif, avec plusieurs dizaines de collectivits dsireuses de se doter
doutils complmentaires dvaluation, de suivi et damlioration de leurs
performances technico-financires. Les trois quarts des collectivits
participantes sont en gestion publique (rgie de diffrents types et SPL),
parmi lesquelles figurent notamment de petites structures (quelques
milliers dabonns). Grce la rptition annuelle de la dmarche, les
collectivits participantes disposent de donnes fiables sur leurs services
deau et dassainissement, et effectuent un rel suivi des performances de
ces services, dont elles identifient assez facilement les points forts et
faibles. En outre, ces collectivits changent rgulirement entre elles, ce
qui est indispensable pour amliorer constamment la dmarche et
identifier les bonnes pratiques qui peuvent ainsi se gnraliser
progressivement.
Une autre dmarche est galement engage depuis 2012 par un
groupe de plus dune trentaine de collectivits en gestion publique
adhrentes la FNCCR de toutes tailles et de tous types - qui a pris la
dnomination de France Eau Publique . Au-del de lide de
promotion de la gestion publique, ce groupe souhaite surtout dvelopper
une dynamique damlioration continue de la performance technique et
conomique travers la mutualisation de connaissances, dexpriences et
de moyens entre oprateurs publics. La concurrence commerciale
napparat en effet pas comme le seul moyen de rendre le meilleur service
au prix le plus juste. Les changes de bonnes pratiques, les comparaisons
sur la base dindicateurs ainsi que les audits croiss entre des
collectivits sont dautres moyens damliorer lefficacit des services
deau et dassainissement. Les responsables de ces services recourent de
plus en plus souvent ce type doutils, et les observations de la Cour sur
ce point ne sont valables que pour les rgies qui continuent de
fonctionner sans ouverture vers lextrieur, ce qui nest pas la tendance
majoritaire actuelle.
La FNCCR fait galement observer que la plupart des grandes
rgies (et SPL) est aujourdhui certifie dans les domaines de la qualit,
de la scurit et de lenvironnement (certification QSE) ou en passe de
ltre.
Par ailleurs, la Cour souligne le faible taux de renseignement de
lobservatoire des services deau et dassainissement (SISPEA),
notamment pour les petits services. Sans tre catgoriquement oppose

Cour des comptes


Rapport public annuel 2015 fvrier 2015
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes

260

COUR DES COMPTES

une transmission obligatoire des donnes cet observatoire (au moins


pour les plus grands services), la FNCCR considre que ce nest pas un
bon moyen pour y associer rellement les collectivits. Il faudrait avant
tout susciter ladhsion et la mobilisation des collectivits autour de
SISPEA en rendant lobservatoire plus actif et producteur de rsultats qui
pourraient rellement aider les collectivits dans la gestion concrte des
services deau et dassainissement. cet gard, elle souhaite que
lONEMA, qui est financ quasi-exclusivement pas les agences de leau et
donc par les redevances payes par les usagers des services publics,
affecte des moyens plus importants pour poursuivre le dveloppement
doutils et danalyses oprationnelles rellement utiles pour les
collectivits.
Choix du mode de gestion et reprise en gestion directe
Daprs les chiffres cits par la Cour, seules 10 15 % des
collectivits tudieraient loption dune reprise en gestion directe
lchance dun contrat de dlgation. Ces chiffres datent de 2008-2009,
mais, au regard de lexprience plus rcente des collectivits membres de
la FNCCR, il semble que les tudes sur le choix du mode de gestion
comportant un volet consacr lhypothse de reprise en rgie sont
aujourdhui beaucoup plus rpandues (ce qui ne signifie videmment pas
que toutes ces tudes dbouchent sur le choix dune gestion directe).
Quelles que soit les intentions de la collectivit, la FNCCR insiste
surtout sur la ncessit dengager les rflexions et tudes ncessaires la
liquidation des contrats, au diagnostic des services concerns, la
fixation des objectifs pour la priode suivant la fin des contrats plusieurs
annes avant lchance de ceux-ci. Et les collectivits ne doivent pas
hsiter ni mobiliser en tant que de besoin des expertises externes, ni
organiser des changes avec dautres collectivits (mme si chaque cas
est particulier).
Pour ce qui concerne les reprises en rgie, la FNCCR partage la
recommandation de la Cour (n 5) de voir la qualification des biens
mieux prcise dans les contrats et de clairement inclure les systmes
dinformation dans les biens indispensables la continuit du service
public, enjeu capital aujourdhui pour que les collectivits conservent la
matrise de lorganisation de ce service compte tenu du dveloppement
des technologies numriques et communicantes. La FNCCR insiste
galement sur la ncessit de garantir la collectivit un accs tout au
long du contrat aux donnes du service. Cest notamment indispensable
pour que les collectivits dlgantes matrisent mieux la gestion de leur
patrimoine (comme la Cour le demande pour les collectivits qui ont fait
le choix de la gestion directe), mais aussi la gestion des abonns. En

Cour des comptes


Rapport public annuel 2015 fvrier 2015
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes

LA GESTION DIRECTE DES SERVICES DEAU ET DASSAINISSEMENT : DES


PROGRS CONFIRMER

261

consquence, linteroprabilit des systmes dinformation doit tre


garantie et, tant que cette condition nest pas ralise (des travaux sont
engags dans le cadre de lAFNOR pour dterminer des protocoles
interoprables et ouverts pour les systmes de relev distance des
compteurs deau), les collectivits devraient systmatiquement obtenir du
dlgataire sortant des systmes dinformation rendus autonomes par
rapport aux systmes dinformation centraliss et mutualiss de
lentreprise. En effet, il faut absolument viter quun nouvel exploitant,
public ou priv dailleurs, se trouve captif de lancien exploitant auquel il
doit sous-traiter des prestations clefs car lies aux systmes
dinformation, voire doive purement et simplement renoncer fournir
certaines
prestations
aux
usagers,
le
dlgataire
sortant refusant dassurer la sous-traitance ncessaire (cela sest produit
pour la tl-relev de compteurs deau dun grand syndicat loccasion
dun changement de dlgataire).
La FNCCR partage galement le constat de la Cour sur
linsuffisance des informations fournies dans les rapports annuels des
dlgataires relatives la situation des personnels affects aux contrats
et sur les difficults pour dterminer les agents devant tre repris par un
nouvel exploitant. Les outils actuels de gestion des entreprises leur
permettent de connatre sans difficult laffectation prcise des salaris
aux diffrents contrats ainsi que les charges de personnel
correspondantes. Labsence de ces informations dans les rapports
annuels fournis aux collectivits dlgantes (o ne figure que le rsultat
dun calcul ralis selon une clef de rpartition qui est en gnral la
valeur ajoute) relve uniquement dune volont dlibre de limiter les
possibilits de contrle.
Connaissance patrimoniale,
renouvellement (2 B)

matrise

des

fuites

(IB)-

La Cour note que la connaissance des rseaux est meilleure dans


les grands services que dans les petits. La FNCCR tient nanmoins
rappeler que larrt dfinissant les informations relatives la
connaissance des rseaux (descriptif dtaill) na t publi que le
19 dcembre 2013121 ne laissant aux collectivits que 12 jours pour
collecter les ventuelles informations manquantes et pour prsenter et
synthtiser les donnes en leur possession selon les nouvelles modalits
121

La dfinition des indices de connaissance et de gestion patrimoniale ayant t trs


significativement modifie par cet arrt, les nouvelles valeurs des indices calculs
partir de 2014 ne seront pas comparables celles calcules antrieurement.

Cour des comptes


Rapport public annuel 2015 fvrier 2015
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes

262

COUR DES COMPTES

prescrites. Par ailleurs, la FNCCR se permet dinsister sur le fait que la


collecte des informations sur les rseaux enterrs doit tre vue comme un
processus dacquisition progressif, au fur et mesure des interventions
mettant jour les diffrents tronons (rparation de fuites, travaux
proximit,) ; la ralisation de terrassement seule fin de connaissance
serait en effet extrmement coteuse en regard de lenjeu (lge nest
quun critre de renouvellement parmi dautres et les spcialistes
considrent quil nest pas le plus dterminant).
De plus, la FNCCR dnonce catgoriquement le raisonnement
consistant calculer une dure de vie des rseaux sur la base du taux de
renouvellement pris un instant donn car il ne tient pas compte de la
pyramide des ges des canalisations en service. Au plan national,
moins de 20 % du linaire de canalisations deau en service a t pos
avant 1960 : si lon raisonnait uniquement par rapport lge,
seule cette part relativement faible du patrimoine serait actuellement
susceptible de faire lobjet doprations de renouvellement.
Concernant les plans daction laborer et mettre en uvre en
cas dinsuffisance du rendement du rseau deau, la FNCCR tient
galement rappeler que, dans lesprit de la loi Grenelle 2, lobjectif
vis est de rduire les volumes deau perdus. De ce fait, les actions
conduire prioritairement dans la plupart des cas ne commencent pas par
des travaux de renouvellement raliss laveugle : les premires
actions portent en gnral sur la connaissance du patrimoine et des
enjeux lis aux pertes deau, lamlioration des dlais de dtection puis
de rparation, le cas chant la gestion des pressions. Sauf exceptions
(tronons extrmement dgrads de manire vidente), le renouvellement
des canalisations est une action de long terme qui ne contribuera
lamlioration du rendement que sur la dure.
Informations des usagers (1-D)
Lactualisation rgulire des rglements de service constitue une
problmatique laquelle sont confrontes toutes les collectivits quelle
que soit leur taille et le mode de gestion. Linflation lgislative et
rglementaire npargne pas les services deau et dassainissement, et les
rglements de service devraient tre modifis plusieurs fois par an pour
tre constamment jour. Or les procdures et cots correspondants sont
loin dtre ngligeables (dlibration le cas chant aprs avis de la
CCSPL, le cas chant avenant aux contrats de dlgation de service
publics, notification tous les abonns,). Face la production
lgislative et rglementaire excessive que chacun dplore, mais
quaucune autorit ne semble en mesure de rguler, force est de constater
que la plupart des collectivits baissent les bras en ce qui concerne la

Cour des comptes


Rapport public annuel 2015 fvrier 2015
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes

LA GESTION DIRECTE DES SERVICES DEAU ET DASSAINISSEMENT : DES


PROGRS CONFIRMER

263

mise jour des rglements des services deau et dassainissement. La


FNCCR estime que ce point mriterait certainement une rflexion plus
approfondie.
La Cour relve que les collectivits en rgie simple ou de taille
infrieure aux seuils mentionns larticle L.1413-1 du CGCT ne sont
pas soumises lobligation de constituer une CCSPL. Toutefois, en
pratique, toutes les rgies simples de taille significative connues par la
FNCCR ont mis en place une telle CCSPL mme en labsence
dobligation lgale.
En ce qui concerne les petites rgies, la Cour souligne juste
titre quen absence de CCSPL et (frquemment) de rapports sur le prix et
la qualit des services dtaills, les usagers ne disposent que dun faible
niveau dinformation sur les services deau et dassainissement. Sans
contester lintrt de ces rapports mme dans le cas des petits
services, la FNCCR estime quils sont nanmoins moins utiles aux
usagers que dans le cas des grands services : lorsquil sagit de
petites collectivits, la proximit des lus et des agents en charge des
services publics de leau et de lassainissement permet bien souvent
dassurer un niveau dinformation et de participation des usagers, certes
peu formalis, mais trs rel grce des contacts directs entre les
personnes. Cest videmment une forme de relation avec les usagers qui
nexiste ni dans les grands services, ni en cas de gestion dlgue. De
plus en plus souvent, les membres de la FNCCR qui ont choisi la gestion
dlgue dplorent linverse lloignement de plus en plus marqu des
centres oprationnels et dcisionnels, ainsi que la disparition des points
daccueil des abonns au profit dune mutualisation chelle rgionale
voire suprargionale des entreprises dlgataires. La production de
rapports et autres documents compense partiellement cet loignement,
mais elle ne rpond pas la totalit des attentes.
Taille et regroupement des services
Comme le souligne la Cour et la plupart des tudes sur le prix de
leau conduites depuis une quinzaine dannes, le regroupement des
services ne saccompagne gnralement pas dune baisse de tarif : cest
en matire de qualit de service et defficience que lon peut attendre un
bnfice la suite dune rorganisation qui runit plusieurs services,
sous rserve dassocier des services riches et des services
pauvres (en eau, en patrimoine, en ressource en eau,). La FNCCR
rappelle une observation de bon sens : le regroupement de plusieurs
services pauvres ne cre pas un service riche .

Cour des comptes


Rapport public annuel 2015 fvrier 2015
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes

264

COUR DES COMPTES

La FNCCR partage donc le vu du comit national de lEau et la


recommandation n 1 de la Cour, tant entendu que la mise en uvre des
regroupements doit tre fonde sur des logiques techniques,
gographiques, patrimoniales et sociales tenant compte des organisations
existantes. En particulier, elle ne doit pas conduire au morcellement
dintercommunalits efficaces car il serait paradoxal daboutir une
perte de mutualisation et de performance. La FNCCR soutient galement
la recommandation n 2 dautoriser, pendant une priode ncessaire la
convergence, des carts de tarification au sein des regroupements.
quilibre budgtaire
La Cour a observ labsence frquente, dans les rgies directes, de
comptabilit analytique permettant de sassurer de la juste rpartition
des charges entre le budget gnral et les budgets annexes. La FNCCR
rappelle toutefois quil nexiste actuellement pas dobligation de
comptabilit analytique pour les services deau et dassainissement, ni
dans le cas de la gestion directe, ni dans le cas de la gestion dlgue. Il
a dj t indiqu ci-dessus que les rapports annuels des dlgataires
font trs largement appel des ventilations de charges sur la base de
clefs de rpartition ( la valeur ajoute en gnral). Dans le cas des
rgies, la prquation budgtaire pratique en labsence de
comptabilit analytique se limite au primtre de la collectivit et reste
donc maitrisable par les lus. Dans le cas des services dlgus, la mme
prquation correspond un primtre gnralement beaucoup plus
large compte tenu de la taille des entreprises dlgataires. La FNCCR
estime que la comptabilit analytique pourrait amliorer la gestion des
services deau et dassainissement dpassant une certaine taille, mais il
serait ncessaire de la mettre en uvre dans tous les services quel que
soit le mode de gestion.
Sur un autre plan, la Cour pointe des cas dinsuffisance voire
dabsence de contribution du budget gnral au budget annexe de
lassainissement au titre des eaux pluviales lorsquelles sont achemines
et traites dans des ouvrages unitaires. Cest effectivement critiquable ;
malheureusement, les contraintes actuelles sur les budgets des
collectivits, le renforcement probable des exigences rglementaires en
matire de gestion des eaux pluviales urbaines et la suppression
vraisemblable de la taxe eaux pluviales (dans le cadre de la loi de
finances pour 2015) vont dans le sens dune impossibilit matrielle, pour
les collectivits concernes, daller dans le sens de cette observation de
la Cour.

Cour des comptes


Rapport public annuel 2015 fvrier 2015
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes

LA GESTION DIRECTE DES SERVICES DEAU ET DASSAINISSEMENT : DES


PROGRS CONFIRMER

265

Financement durable du service


En matire de recouvrement, la FNCCR ne peut quapprouver la
Cour lorsquelle signale deux reprises linadaptation de lapplication
Helios au suivi des impays des factures deau mises par les rgies, ce
qui contribue la dgradation du taux de recouvrement. Cette
application na en effet pas t conue pour grer les titres de recettes
multi-budgets (leau et lassainissement font, sauf pour les petites
collectivits, lobjet dune facture unique mais qui relve de deux budgets
annexes distincts, difficult laquelle sajoute depuis 2008 lobligation
dindividualiser lencaissement des redevances pollution et
modernisation des rseaux de collecte perues pour le compte des
agences de leau). Linformation fournie par Hlios sur les paiements
effectivement raliss et sur les abonns en situation dimpay est souvent
inexploitable ou gnre des pertes de productivit catastrophiques pour
les rgies (et apparemment galement au niveau des postes comptables).
Or la qualit du recouvrement (y compris la mise en place dune gestion
sociale des abonns en situation de prcarit) ncessite une forte
ractivit. Pour tre efficaces, les relances, dans lesquelles les rgies ne
demandent qu tre impliques, doivent tre engages avant lenvoi des
factures suivantes. Hlios entrane galement les mmes difficults pour
le traitement des rgularisations de factures (mensualisation, facturation
intermdiaire estime, rsiliations dabonnements,). Pour autant, la
FNCCR et ses membres ne sont videmment pas hostiles la
dmatrialisation qui doit participer lamlioration de lefficience de
laction publique mais, sur le terrain, beaucoup ont du mal comprendre
que sa mise en uvre se traduise aujourdhui par une complexification
des procdures, une perte de productivit et une baisse de la qualit du
recouvrement. La FNCCR appelle donc la rsolution rapide de ces
dysfonctionnements.
En matire de stratgie pour assurer la durabilit des services
deau et dassainissement, dans un contexte marqu par leffet ciseau
et la crise des finances publiques, la Cour observe que les investissements
constituent trop souvent la variable dajustement, et que les montants qui
leur sont consacrs sont dtermins non par les besoins patrimoniaux
mais par les recettes disponibles (tarifs et subventions). Ce constat est
malheureusement en grande partie exact, et il sapplique aux collectivits
la fois en gestion directe et en gestion dlgue. Mme si lobligation
dautonomie budgtaire devrait permettre de prserver les capacits
dinvestissement des services publics deau et dassainissement, ces
derniers sont effectivement contraints par la ncessaire limitation de
lendettement des acteurs publics, la baisse des subventions accordes
aux services deau et dassainissement par les agences de leau et les

Cour des comptes


Rapport public annuel 2015 fvrier 2015
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes

266

COUR DES COMPTES

dpartements, mais aussi par lobligation politique et sociale de matrise


des tarifs alors que de plus en plus de nos concitoyens peinent payer
leur factures notamment deau . Pour la FNCCR, la tarification sociale
ne peut tre envisage comme un moyen de rendre supportable des
augmentations massives des tarifs, en prenant le risque trs rel
aujourdhui daccrotre toujours plus le nombre dabonns en difficult.

RPONSE DU PRSIDENT DU CONSEIL GNRAL DES


LANDES
En premier lieu, le Dpartement rappelle la Cour des comptes la
lgalit des rgimes daides instaurs par le Conseil gnral, sappuyant
sur la dcision du Conseil dtat du 12 dcembre 2003, de celle du
Conseil constitutionnel du 8 juillet 2011 et celle de la Cour
administrative dappel de Bordeaux du 3 mars 2014.
Je tiens signaler ce titre que notre longue bataille avec la
Fdration professionnelle des entreprises de leau est termine puisque
cette Fdration na pas prsent de pourvoi en cassation de la dcision
de la Cour administrative dappel de Bordeaux du 3 mars 2014 devant le
Conseil dtat.
Dans son arrt, la Cour administrative dappel de Bordeaux
autorise le Dpartement rserver la totalit de ses aides
lalimentation en eau potable et lassainissement collectif aux seuls
services exploits en rgie, tel que le fixent nos dlibrations du
7 novembre 2008, et a prcis que lampleur des modulations pratiques,
compte tenu des taux et des plafonds institus nest pas de nature
entraver la libert de choix du mode de gestion de leurs rseaux par les
collectivits bnficiaires et demeure proportionne au regard de la
diffrence de situations entre les collectivits exploitant leurs services en
rgie ou en affermage.
Le Dpartement souhaite rappeler que la politique mene depuis
plus de 15 annes en matire daides lalimentation en eau potable et
lassainissement collectif, a vis surtout la scurisation effective de
lalimentation en potable en qualit et quantit de la population, et le
dveloppement de lassainissement collectif, malgr un territoire rural et
un habitat particulirement dispers, tout en limitant les prix de leau et
dassainissement facturs aux consommateurs.
La politique dpartementale a ainsi permis le dveloppement des
dispositifs de collecte et de traitement des eaux uses sur de nombreuses

Cour des comptes


Rapport public annuel 2015 fvrier 2015
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes

LA GESTION DIRECTE DES SERVICES DEAU ET DASSAINISSEMENT : DES


PROGRS CONFIRMER

267

communes rurales, oprations qui nauraient jamais pu voir le jour sans


lintervention publique.
Les donnes qui retracent lvolution des diffrents modes de
gestion, selon les services concerns (eau potable ou assainissement
collectif) permettent bien de constater que les collectivits comptentes en
eau potable et assainissement en rgie ou qui ont dcid dexploiter leur
service rgie ont fortement dvelopp lassainissement collectif, jug
moins rentable en raison des considrations dmographiques et dhabitat
sus rappeles. Ainsi, fin 2013, sur les 205 communes landaises assurant
un service public dassainissement collectif, 185 services sont exploits
en rgie communale ou syndicale contre 20 seulement en affermage.
Le Dpartement signale que la capacit dpartementale de
traitement des eaux uses est particulirement importante, soit de
830 960 quivalents habitants pour une population de 387 929 habitants,
soit un des meilleurs ratios de traitement observs sur les dpartements
du Bassin Adour Garonne.
Concernant laccroissement du nombre de communes exploitant
leurs services en rgie, le Dpartement rappelle que cette volution a
concern la fois les collectivits, syndicats et communes dune part et le
SYDEC dautre part.
Concernant les montants en jeu, le Dpartement a effectivement
attribu 17,8 M daides linvestissement pour les oprations
dalimentation en eau potable et dassainissement collectif sur la priode
2008-2012, dont 49 % pour le SYDEC et 51 % pour les autres
collectivits en rgie, ce qui correspond globalement la rpartition du
nombre dabonns entre ces diffrentes structures.
Le Dpartement rappelle la Cour des comptes quil aide ainsi
indiffremment les collectivits en rgie, communes, syndicats
intercommunaux ou le SYDEC et les subventions sont attribues par le
Dpartement en fonction des demandes prsentes par les collectivits,
suivant ltat davancement des projets dalimentation en eau potable et
dassainissement collectif.
La politique mene par le Dpartement des Landes en matire
dalimentation en eau potable et en assainissement collectif a permis de
maintenir un prix de leau parmi les plus faibles du Bassin AdourGaronne, avec un niveau dquipement important.

Cour des comptes


Rapport public annuel 2015 fvrier 2015
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes

268

COUR DES COMPTES

RPONSE DU PRSIDENT DU CONSEIL DEXPLOITATION DE


LA RGIE DEXPLOITATION DES SERVICES DEAU DE LA
CHARENTE-MARTIME
Depuis plus dun demi-sicle le Syndicat des Eaux et la Rse (rgie
du Syndicat des Eaux de la Charente-Maritime) assure la gestion directe
des services deau et dassainissement en proposant chacune des
collectivits adhrentes le mme service un prix identique. Une totale
transparence budgtaire par le biais de lautonomie financire de la
RESE permet didentifier dune part le cot rel damortissement des
biens ports par le budget syndical et dautre part le cot rel
dexploitation des ouvrages au travers du budget annexe de la RESE.
Pour la RESE cette prquation est pratique sur un territoire de 365
communes reprsentant 150 000 abonns (375 000 habitants). Cest donc
sur ces bases de solidarit financire entre les communes et de redevance
unique que ce service sest construit.
Or, aujourdhui les diffrentes lois ayant trait
lintercommunalit et dont lobjectif est la rduction du nombre de
syndicats de communes et de syndicats mixtes font peser un risque majeur
sur lexistence des syndicats en entranant leur dmantlement en les
dessaisissant automatiquement de leurs comptences par un transfert
obligatoire vers des EPCI fiscalit propre.
Si il sagit bien de rationaliser les comptences et lorganisation
des services il faut nanmoins tre attentif ne pas fragiliser les
structures existantes sur des logiques de bassins et qui ont fait les preuves
de leur efficacit, et de leur capacit (dj) gnrer des conomies
dchelle.
Cette dmarche contribuerait une situation paradoxale et contreproductive puisque les grands syndicats dpartementaux comme le SDE
17 seraient rduits au mme sort que tous les autres, alors que leurs
comptences, leurs primtres doivent au contraire tre prservs,
renforcs et ce, en cohrence avec lobjectif de rationalisation des
intercommunalits.
Mettre en situation de concurrence les EPCI et les grands
syndicats sur des comptences techniques est contre-productif. Cest sous
langle de la complmentarit quil faut nous placer (les textes devraient
prvoir que les syndicats soient lalternative incontournable avant tout
basculement des comptences aux intercommunalits).
En effet, depuis des dcennies ces grands syndicats ont jou un
rle indispensable en matire de solidarit territoriale et se sont imposs

Cour des comptes


Rapport public annuel 2015 fvrier 2015
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes

LA GESTION DIRECTE DES SERVICES DEAU ET DASSAINISSEMENT : DES


PROGRS CONFIRMER

269

au fil du temps pour des raisons defficacit technique et conomiques


lies lorganisation de services publics locaux efficients.
Une toute autre risque de fragiliser, voire dtruire des
organisations qui aujourdhui sont capables de favoriser les synergies,
les conomies dchelles, la solidarit entre territoire urbain et rural.
Il ne faut donc pas complexifier la gestion des ouvrages et des
services sur des primtres administratifs sans vrifier la pertinence
du territoire nouveau en matire de gestion deau et dassainissement.

RPONSE DU MAIRE DE PLOUGUERNEAU


Suite au rapport de la Cour des comptes, ralis en 2012,
concernant la situation de Plouguerneau au regard de la gestion de l'eau
et de l'assainissement, de nombreuses amliorations ont t apportes.
Un plan pluriannuel d'investissement va tre finalis dbut 2015
afin d'offrir une vision long terme sur la gestion des quipements de
distribution d'eau potable, intgrant en particulier une prvision de
renouvellement des rseaux les plus anciens, notamment lors des
programmes de rfections de voirie, mais aussi de remplacement de
vannes et de compteurs.
Du matriel performant a t acquis (matriel informatique,
loggers) afin de permettre une dtection facilite des fuites sur le rseau
d'eau potable. Ces investissements vont se poursuivre en 2015 avec
l'achat de loggers supplmentaires.
D'autre part, il est prvu la sectorisation des rseaux d'eau potable
qui permettra une scurisation du rseau et constituera une aide
supplmentaire pour la dtection de fuites.
Enfin, le relev prcis des rseaux d'eau et d'assainissement va
tre budgtis ds 2015, l'objectif tant d'avoir une base de donnes
fiable rpertoriant de faon prcise l'implantation et la profondeur des
diffrents rseaux.
La commune de Plouguerneau a dcid d'intgrer dans ses
priorits l'amlioration de la qualit de ses rseaux d'eau et
d'assainissement, bien consciente que les investissements prvus
permettront terme une conomie dans ce domaine.

Cour des comptes


Rapport public annuel 2015 fvrier 2015
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes

270

COUR DES COMPTES

RPONSE DU MAIRE DUSSEL


Jai lu avec beaucoup dintrt ce projet traitant de lquilibre
financier long terme et de la sincrit des comptes. Je nai pas
dobservation porter votre attention sur la partie spcifique la
commune dUssel. En revanche, sur la partie commune toutes les
collectivits, certaines informations me semblent parcellaires.
Ainsi, la partie traitant de lquilibre financier long terme
indique que la situation financire des communes est globalement
quilibre mme sil existe des disparits. Je minterroge sur la ralit de
cette situation puisque plusieurs associations alertent lopinion publique
sur le faible taux de renouvellement des rseaux dadduction deau
potable. Ainsi, lassociation 60 millions de consommateurs a lanc un
site internet (www.prixdeleau.fr) dans lequel est rpertori le taux de
renouvellement des rseaux deau par dpartement. Il est ainsi constat
une forte disparit entre, dun ct, le dpartement du Loire et Cher qui
aura renouvel ses rseaux dans 715 ans et, de lautre, celui des
Pyrnes Orientales qui aura renouvel ses rseaux dans 54 ans, la
moyenne des dures de renouvellement se situant en moyenne autour de
100 300 ans.
Linsertion ne fait pas mention de ce point prcis. Lorsque les
communes devront engager les travaux de renouvellement des rseaux
deau, sous la pression des abonns constatant une dgradation de la
qualit de leau, elles nauront dautre choix que de sendetter
puisquelles ne pourront pas augmenter le prix de leau dans des
proportions considrables, dautant plus que certaines doivent dj
laugmenter pour stabiliser leurs recettes.
Nous connaissons dj cette situation Ussel o certains habitants
rechignent payer leur facture constatant que la qualit de leau sest
dgrade suite labsence de renouvellement suffisant des rseaux deau.
Vous constatez ensuite dans la partie sincrit des comptes que
souvent les services deau et dassainissement ne mettent pas en place de
provisions. Or, il me semble que labsence de provision est bien le signe
de la faiblesse des ressources financires par rapport aux besoins de
renouvellement des rseaux. Ainsi, la Chambre Rgionale des Comptes
dans son dernier rapport, prconisait la Commune dUssel de mettre en
place des provisions. Cest une chose que nous aurions fait si les
ressources avaient t suffisantes sur la section de fonctionnement. Or,
notre situation financire tant compromise, les provisions ne peuvent
pas tre mises en place.

Cour des comptes


Rapport public annuel 2015 fvrier 2015
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes

LA GESTION DIRECTE DES SERVICES DEAU ET DASSAINISSEMENT : DES


PROGRS CONFIRMER

271

Dans votre projet dinsertion, vous constatez galement que les


dures damortissement sont parfois trop longues, jusqu 150 ans, la
moyenne se situant autour de 50 60 ans. Or, la nomenclature M49 fixe
une dure damortissement des rseaux deau de 30 40 ans. Cela
signifie donc que la plupart des services deau ne respecte pas ce
principe. L encore, les communes ont probablement augment leur
dure damortissement pour allger leurs dpenses de fonctionnement
nayant pas les ressources suffisantes pour y faire face.
Le non-respect des rgles comptables est mon avis la
consquence du manque de recettes plutt que du manque de
professionnalisme des services financiers. Il convient ds lors de
sinterroger si le principe de leau paye leau peut tre tenable sur le
long terme. Or, il nest pas fait mention de lensemble de ces problmes
dans la partie quilibre financier long terme . Il me semble pourtant
primordial que ce sujet soit abord et analys en profondeur.

RPONSE DU PRSIDENT DE LA COMMUNAUT URBAINE DE


LYON
Laction de la communaut urbaine de Lyon en matire
dassainissement sinscrit dans lvolution prconise et les
recommandations formules par la Cour.
En effet, la programmation pluriannuelle des investissements et la
mise en uvre des plans de mandats ont permis au Grand Lyon de
raliser un volume trs important dquipements (prs de 500M hors
taxes en 8 ans), tout en prservant sa capacit financire. Les contraintes
de mises aux normes des stations dpuration ont conduit le Grand Lyon
prioriser ces projets : rnovation, construction, extension ou
amlioration de stations dpuration, pour disposer dquipements
modernes et trs performants dans le traitement des eaux.
Si le renouvellement des rseaux constitue sans doute une priorit,
le Grand Lyon enrichit actuellement la connaissance fine de ltat de son
patrimoine par une dmarche systmatique de diagnostic. Cette dernire
lui permettra de rationaliser le choix des quipements renouveler, dans
le cadre dune programmation pluriannuelle des investissements qui
devra nanmoins rester compatible avec des capacits budgtaires qui,
comme vous le savez, sorienteront la baisse au cours des prochaines
annes.

Cour des comptes


Rapport public annuel 2015 fvrier 2015
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes

272

COUR DES COMPTES

RPONSE DE LA PRSIDENTE DE LA COMMUNAUT


URBAINE DE NANTES
La Chambre rgionale des Comptes des Pays de la Loire a engag
un contrle sur le service de leau Nantes Mtropole en avril 2013 avec
lindication explicite quil sagissait dune dmarche initie dans le cadre
dune enqute nationale.
Aprs lenvoi par mes services des rponses faites aux diffrents
questionnaires transmis par la Chambre, celle-ci a notifi Nantes
Mtropole le rapport dobservations provisoires le 22 mai 2014 et ma
rponse a t adresse le 17 juillet suivant. Le rapport dobservations
dfinitives a t notifi le 7 octobre et ma rponse a t adresse la
Chambre le 7 novembre. Ce dossier doit encore faire lobjet de la
communication lgale lassemble dlibrante dans la sance prvue le
15 dcembre prochain tant prcis que je viens de recevoir ce rapport
dobservations dfinitives dment complt de ma rponse ci-dessus
mentionne. Telle est en ltat la situation procdurale du contrle dont il
sagit. Jinsiste sur ce droul puisquil ne semble pas quau regard des
dates, la Cour ait eu connaissance du rapport dobservations dfinitives
et encore moins de la rponse de Nantes Mtropole du 7 novembre. Il en
rsulte une information provisoire et incomplte de la Cour au sujet du
contenu de ce contrle, ce qui peut nuire la pertinence de certaines
observations mises au vu dun tel contrle inachev.
Sur le fond, lextrait n25 voque le cas nantais par deux fois : sur
la question de la porosit des budgets dune part (bas de la page 5 et haut
de la page 6) et sur la question des tensions prvisibles en matire de
financement du service dautre part (bas de la page 7). Je reprendrai
donc successivement ces deux points avant dvoquer, pour conclure,
quelques aspects plus gnraux relatifs la gestion du service de leau
Nantes Mtropole.
Les tensions prvisibles en matire de financement du service
La Cour indique sur ce point que tous les services deau et
dassainissement sont confronts un effet ciseau entre des ventes deau,
qui diminuent avec la consommation, et des charges dexploitation,
essentiellement des charges fixes, qui au contraire ont tendance
augmenter . Elle illustre ce constat par le cas de la Communaut
Urbaine de Nantes o le cot dexploitation du service rendu par m3
consomm est en progression de 14,4 % entre 2008 et 2012 en raison
essentiellement de la diminution de la consommation par abonn qui tait
de 152 m3 en 2012 contre 177 m3 en 2008 .

Cour des comptes


Rapport public annuel 2015 fvrier 2015
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes

LA GESTION DIRECTE DES SERVICES DEAU ET DASSAINISSEMENT : DES


PROGRS CONFIRMER

273

Sur cette question du financement des investissements et, plus


gnralement, de lactivit du service de leau sur lagglomration
nantaise, je me permets de dvelopper quelques points essentiels qui sy
rapportent.
Dans mes rponses tant au rapport dobservations provisoires
quau rapport dobservations dfinitives, jai longuement insist sur le
fait que, dans sa prospective, Nantes Mtropole associe dpenses
dinvestissement et financements correspondants et ceci jusquen 2027.
La Chambre a dailleurs not ce propos dans le rapport dobservations
dfinitives (page 28) que les hypothses retenues sont prudentes. Elle
ajoute: La prospective tablie en 2014 par Nantes Mtropole pour les
annes suivantes prvoit une lgre diminution des ventes deau, les
recettes correspondantes tant compenses par une hausse des recettes
issues des abonnements . Il est donc trs largement inexact de parler de
tension pour Nantes Mtropole puisquil est au contraire tabli que
les perspectives dvolution des dpenses et des recettes sont matrises
et que le travail prospectif men intgre tous les facteurs dvolution
(dont notamment la baisse tendancielle et non contestable de la
consommation mais aussi la programmation pluriannuelle des
investissements).
Je relve aussi un autre facteur positif qui est le constat fait par la
Chambre Rgionale des Comptes relatif au ratio de dsendettement
(6,3 ans) qui est le signe de bonne sant financire du budget annexe de
leau. Ce point est particulirement important dans le contexte nantais
actuel puisquil traduit la proccupation de la collectivit de prserver
des marges de manuvre durables sur le financement des investissements
raliser, dont ceux - trs importants en cours - concernant lusine de
production deau potable. La prospective financire mise en place permet
ainsi une matrise des charges et des produits dans la dure tout en
garantissant un haut niveau de renouvellement du patrimoine. Lquilibre
financier du service est ainsi garanti de faon optimise tout en
respectant la volont affiche de limiter la progression de la facture
deau 2,5 % par an (la Chambre attestant elle-mme que cet objectif est
respect, page 39 du rapport dfinitif).
Ensuite, il me semble judicieux de faire observer que la question
du prix de leau reste un lment fondamental dans lquilibre du service,
ce qui, malheureusement mes yeux, na pas t suffisamment soulign.
Si deux proccupations dterminantes guident laction de la
collectivit cet gard, savoir le maintien des quilibres financiers du
service puis la prservation des capacits dinvestissement pour

Cour des comptes


Rapport public annuel 2015 fvrier 2015
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes

274

COUR DES COMPTES

lentretien et la modernisation du patrimoine, on doit aussi (et peuttre surtout) garder le souci constant de limiter la dpense de lusager.
Or, il faut prciser que le rapport dobservations provisoires de la
Chambre ne comportait pas une seule phrase sur cette question
essentielle du prix de leau et que cest la suite de lobservation ce
sujet dans ma rponse que le rapport dfinitif a intgr un simple ajout
(deux lignes, page 39, prcisant le prix de leau Nantes, soit 3,28 /
m3). Il est mes yeux tonnant et regrettable quune enqute portant sur
les services deau ne mette pas davantage laccent sur cette question
essentielle, dterminante mme, pour les usagers.
Le prix reste souvent en effet le critre dapprciation le plus
fiable, et ceci quelque soit la nature de la prestation concerne. Cest
ainsi que pour en revenir Nantes Mtropole, il nest pas inutile de
relever que le prix du m3 3,28 reste bien en-de du prix moyen
relev par la Cour elle-mme (note 2 en bas de la page 1 de lextrait) qui
cite le prix de 3,78 , tant ajout que le critre qualitatif nest pas ignor
non plus par Nantes Mtropole puisque la Chambre relve la conformit
de ces indicateurs de la qualit(page 14 du rapport dfinitif).
En conclusion, je souhaite relever dans le rapport dobservations
dfinitives de la Chambre Rgionale des Comptes, quelques points
significatifs concernant le service de leau Nantes Mtropole et quil me
parat pertinent de porter la connaissance de la Cour dans le cadre
de la prsente rponse :
- des taux de conformit de la qualit de leau satisfaisants (page
14) ;
- des niveaux de performance du service positifs (pages 14 et 16) ;
- un niveau de satisfaction des usagers tout fait satisfaisant
(pages 17 et 24) ;
- des effectifs stabiliss et une hausse limite des charges de
personnel (page 21) ;
- des procdures internes en matire de commande publique
respectueuses des rgles prudentielles (page 26) ;
- une capacit dautofinancement satisfaisante (page 36) ;
- un ratio de dsendettement satisfaisant (page 37) ;
- un prix de leau factur labonn infrieur la moyenne des
collectivits comparables (page 39) ;

Cour des comptes


Rapport public annuel 2015 fvrier 2015
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes

LA GESTION DIRECTE DES SERVICES DEAU ET DASSAINISSEMENT : DES


PROGRS CONFIRMER

275

Toutes ces apprciations positives me permettent daffirmer que


les activits du service sont lvidence sous contrle et matrises. Cela
est le rsultat des efforts continus mens tant par la collectivit elle-mme
que par les agents qui uvrent au quotidien.
Cette reconnaissance de la qualit du service est un
encouragement maintenir, et sans doute amliorer si possible, ce
niveau de performance.

RPONSE DU PRSIDENT DE LA MTROPOLE NICE-CTE


DAZUR
Je vous prcise que le document transmis n'appelle aucune
observation de la part de la mtropole Nice Cte d'Azur.

RPONSE DE LA COMMUNAUT DAGGLOMRATION


GRENOBLE ALPES MTROPOLE
Je souhaite, par la prsente, vous faire savoir que je nentends pas
apporter de rponse ce rapport.

RPONSE DU PRSIDENT DE SAINT-BRIEUC


AGGLOMRATION BAIE DAMOR
Jai lhonneur de vous informer que les extraits de ce document
nappellent pas dobservation de ma part.

RPONSE DU PRSIDENT DU SYNDICAT INTERCOMMUNAL


DES EAUX DE LA RGION GRENOBLOISE (SIERG)
Je partage globalement le contenu du rapport et les trois
prconisations effectues dans ce rapport au niveau national.
Je tiens prciser deux points importants qui, mon sens,
devraient lamender.
Concernant la rorganisation territoriale enclenche par la loi
RCT puis la loi MAPTAM et le projet NOTR, si elle est souhaitable, et

Cour des comptes


Rapport public annuel 2015 fvrier 2015
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes

276

COUR DES COMPTES

doit tre plus prescriptive, il convient de rester trs respectueux de


lhistoire, des ralits fonctionnelles, des partenariats locaux et prudent
dans la mise en uvre.
Lexemple du SIERG est instructif car si la cration des
mtropoles et la diminution des syndicats constituent une volution
significative, la situation est plus complexe et les volutions en cours
peuvent savrer contre-productives.
Si notre ralit reste marque par une dispersion institutionnelle
des acteurs du service public de leau dans la rgion grenobloise,
lhistoire en la matire ne dbute pas le 1er Janvier 2015 avec la
Mtropole.
Le SIERG a, de longue date, agi pour faire voluer cette situation.
On doit notamment pointer :
- sa dmarche intercommunale et solidaire ancienne et avre (le
rapport dobservations provisoires de la CRC Rhne-Alpes
Auvergne pointe le rle central de notre structure intercommunale) ;
- de la taille du rseau, du volume deau dlivr, et nonobstant, de sa
qualit et de la performance du service ;
- du nombre de communes regroupes et de la solidarit que le SIERG
a port, de la scurisation du rseau quil a financ ;
- de son prix nanmoins matris (sur ce dernier point, il rtablit
clairement le propos vis--vis de lautre producteur majeur quest la
Ville de Grenoble)
- sa part active dans la priode plus rcente la cration de la
Communaut de lEau Potable lchelle du SCOT de la rgion
grenobloise et au SDCI Isre.
Comme lindique votre rapport, la mise en uvre de la loi
MAPTAM au 1er janvier 2015 porte ses limites dans la rationalisation
recherche.
Le 1er janvier 2015, il y aura retrait de plein droit du SIERG, des
26 communes membres la fois de ce dernier et de la Mtropole
grenobloise.
Pourtant, un volume deau livr consquent concerne deux
communes (Crolles et Bernin) hors Mtropole, situes dans le
Grsivaudan.

Cour des comptes


Rapport public annuel 2015 fvrier 2015
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes

LA GESTION DIRECTE DES SERVICES DEAU ET DASSAINISSEMENT : DES


PROGRS CONFIRMER

277

De mme, la rserve patrimoniale de lEau dOlle inscrite au


SDAGE et dont le SIERG est dtenteur de la DUP est situe hors
primtre de la Mtropole.
Nous pensons que le schma qui verrait un dcoupage du
SIERG est fastidieux, complexe et assurment coteux, quil met en cause
lintgrit oprationnelle dun outil performant (Au-del des indicateurs
patrimoniaux lgaux qui le dmontrent encore dans son RPQS 2013, cas
unique au niveau national, le SIERG dtient la certification QSE Qualit
Iso 9001, Scurit OHSAS 18001 et Environnement Iso 14001 et est
valu 3/5 en Responsabilit Sociale et Environnementale RSE
Iso 26000).
Cet outil a fait ses preuves, le primtre actuel du SIERG et
lactionnariat de sa SPL montrent que le primtre de la Mtropole nest
pas le plus pertinent pour embrasser la problmatique de leau.
Dans un contexte 2015 et suivantes, o la mtropole aura mille
autres sujets enjeu traiter (conomie, urbanisme), pour leau, un
Syndicat mixte puissant (regroupant le SIERG et dautres syndicats
voisins et ne dmantelant pas de ce fait leurs actifs, ressources
patrimoniales, effectifs) adoss une SPL unique et performante nous
semble loutil le mieux adapt afin :
- dviter une phase transitoire complexe et inutile, au dtriment dune
gestion efficiente et conomique de la comptence de leau ;
- de garantir au 1er janvier 2015 la continuit du service public et la
rationalisation attendue en matire de renouvellement et de gestion
du patrimoine en matrisant le prix.
La seconde remarque et je lai indiqu tant lauditeur qu la
chambre elle-mme lorsque jai, ma demande, t auditionn, est leffet
ciseau qui affecte le modle franaise leau
Notre syndicat a comme mission essentielle dinvestir et de grer,
au service des communes adhrentes, un rseau performant partir de sa
ressource dune exceptionnelle qualit.
Lensemble de sa dmarche est centr sur cette priorit.
Nous le savons : la durabilit patrimoniale passe par un niveau
dinvestissement rgulier, significatif et courageux.
Lrosion constante des consommations (y compris dans une
rgion la dmographie et lconomie plus favorables quailleurs sur
le territoire franais) met en cause cette logique et, chaque anne nous y
sommes confronts pour construire notre budget.

Cour des comptes


Rapport public annuel 2015 fvrier 2015
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes

278

COUR DES COMPTES

Les aides de lagence rgulirement ponctionnes par ltat sont


insuffisantes.
mon sens, si elles apporteront, je lespre (cf. ci-dessus) des
marges nouvelles, la dmarche MAPTAM ou NOTR trouveront leurs
limites car la mutualisation et la rigueur sont dj les ntres (avec un
bilan chiffr mesurable en matire de dpenses de gestion, de charges
financires et de personnel).
Ces efforts ne dmentiront pas durablement le redoutable effet
ciseau qui est dautant plus pos que des communes ou collectivits ont
pris dans le renouvellement de leurs rseaux des retards coupables.
Le rcent congrs des maires 2014 le soulignait encore
rcemment : Il est fondamental pour une politique patrimoniale
responsable qui nimpacte pas excessivement nos concitoyens que,
notamment par les propositions de la Cour des comptes, le modle
franais volue.
RPONSE DU PRSIDENT DU SYNDICAT DES EAUX DU
TRGOR
Jai lhonneur de vous faire savoir que je ne souhaite pas apporter
de rponse au rapport intitul la gestion directe des services deau et
assainissement : des progrs confirmer, que vous mavez fait parvenir.

RPONSE DU DIRECTEUR GNRAL DU SERVICE PUBLIC DE


LEAU DE GRENOBLE
Je souhaite attirer lattention de la Cour sur deux points qui
caractrisent le service de leau grenoblois.
Dune part, notre exprience de travail, en concertation troite
avec le Comit des Usagers de leau potable qui runit des reprsentants
dun collectif dune vingtaine dassociations, instances consulaires,
bailleurs sociaux, syndicats, consommateurs et citoyens peut tre un
modle promouvoir.
Dautre part, dans un contexte o les autorits organisatrices sont
en surnombre, lopportunit de lusage de loutil Socit Publique Locale
qui permet de concrtiser des partenariats public/public, sans transfert
de comptence, nous semble novateur et appropri, condition de

Cour des comptes


Rapport public annuel 2015 fvrier 2015
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes

LA GESTION DIRECTE DES SERVICES DEAU ET DASSAINISSEMENT : DES


PROGRS CONFIRMER

279

respecter les rgles de contrle analogue mais galement en sassurant


dune prsence relle des usagers dans les organes de gouvernance.
Concernant lencadr sur la gestion de leau sur le territoire
de :
Parmi les acteurs locaux actuels de leau les plus significatifs sur
le primtre de lagglomration largie de Grenoble, on compte
notamment pour la ville centre la SPL Eau de Grenoble issue initialement
de Grenoble et de 4 communes fondatrices voisines (Sassenage, Varces,
Seyssins et La Tronche). Aujourdhui 25 communes ont rejoint ladite
SPL.
La couronne grenobloise, sous lgide du SIERG, syndicat
intercommunal de production deau de 33 communes, a cr sa propre
SPL par transformation de la SEM Sergadi prexistante.
Le processus dcid en juillet 2013 et engag depuis le 1er janvier
2014 de rapprochement entre les deux structures a t confirm par les
instances dlibrantes respectives, qui ont approuv les 18 et
19 novembre un projet de trait de fusion. Celui-ci acte labsorption de la
SERGADI par Eau de Grenoble pour crer une SPL unique lchelle de
65 communes. Les assembles gnrales dlibreront le
19 dcembre 2014 pour rendre cette fusion effective le 1er janvier 2015.
A la mme date, par le jeu de la loi MAPTAM, la SPL aura pour
actionnaire majoritaire la nouvelle Mtropole de droit commun de
Grenoble. Celle-ci disposera alors dun oprateur public runissant ainsi
en une seule main une plateforme technique disposant de moyens
matriels et humains importants et intervenant au-del de son primtre
(49 communes) dans le respect des identits et des intrts des autorits
organisatrices voisines.
La Cour indique que Quelques mutualisations de services ont
aussi t engages, traversla cration de socits publiques locales
de leau :
Au plan local et au vu du processus engag (cf. supra) avec
lassentiment du comit des usagers de leau (collectif regroupant les
reprsentants locaux dassociations nationales UFC, CGT, Eau secours,
Chambre des mtiers, bailleurs, etc.), loutil SPL mis disposition par le
lgislateur prsente des atouts majeurs :
- Il permet de regrouper des autorits organisatrices de SPIC pour
lexploitation des services publics de tailles diverses ; cest un outil de
solidarit locale ;

Cour des comptes


Rapport public annuel 2015 fvrier 2015
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes

280

COUR DES COMPTES

- Il permet une mutualisation douce prservant le principe de


libre administration des collectivits et du respect du service de
proximit cher aux territoires ;
- Il intgre lhtrognit des niveaux de maturit des
collectivits quant leurs connaissances patrimoniales et comptables en
permettant des tarifications diffrentes par secteur mais nanmoins
engages dans un processus dharmonisation technique immdiat, et
financier terme.
Le renforcement de lintercommunalit ne doit pas aboutir
rompre des solidarits dj constitues ou en cours de constitution par
une SPL. La socit publique locale est un outil de rationalisation des
organisations des services publics industriels et commerciaux dans le
respect des liberts communales. Elle doit pouvoir tre reconnue, lors de
ltablissement des schmas dpartementaux de coopration
intercommunale comme une possibilit de regroupement et de
rationalisation de lorganisation des services publics.
Elle relve que des services se sont aussi dots doutils de
modlisation de lvolution du prix de leaucomme la Rgie des Eaux
de Grenoble :
Le service rendu lusager est trs perceptible lors de larrive de
leau au robinet ou lors du raccordement au rseau dgouts. Le service
de leau va aujourdhui de soi, pourtant une large proportion des
consommateurs-usagers ignore les quipements techniques et les moyens
humains ncessaires pour lassurer au quotidien, ce qui porte en germe
une remise en cause du financement de ces infrastructures par des
usagers nen connaissant ni le fonctionnement ni les cots, ni les besoins
de financement. cet gard, Grenoble, organise depuis plus de quinze
ans des runions mixtes administrateurs lus usagers utilisant le
modle prcit en tant quoutil pdagogique mais galement outil daide
la dcision pour allier le juste prix de leau une politique
dinvestissements soutenue qui permet une relle durabilit du patrimoine
public. contrario, dans un contexte plus large, le prlvement 2014/
2017 de prs de 800 M sur la trsorerie des agences de leau, marque le
non-respect par ltat du principe leau paie leau et de lexistence
mme des budgets annexes aliments par les usagers de leau (et non le
contribuable). Cette mesure prise par le truchement de lois de finances
successives va rduire dautant laide attribue par les agences aux
collectivits dans leur politique dentretien du patrimoine public de leau.
Concomitamment, le dcret 2012-97 du 27 janvier 2012 instaure une
obligation de rendement minimum des rseaux deau. Lusager de leau
va ainsi tre doublement pnalis

Cour des comptes


Rapport public annuel 2015 fvrier 2015
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes

LA GESTION DIRECTE DES SERVICES DEAU ET DASSAINISSEMENT : DES


PROGRS CONFIRMER

281

En conclusion
travers les trois commentaires qui prcdent on observe que le
rapprochement des collectivits organisatrices des services deau et
dassainissement nest pas une fin en soi, si le but atteindre nest pas
rappel. Cest la complexit du secteur, par la multiplicit des acteurs, et
le modle conomique, dans un contexte de rduction des consommations
deau, qui incitent regrouper les moyens techniques, humains, matriels
et dingnierie publique ncessaires pour expertiser les rseaux, et,
optimiser les financements dentretien et de renouvellement des rseaux.
cet gard, la socit publique locale, est un outil de solidarit
technique qui permet aux collectivits, autorits organisatrices, de se
regrouper sans recourir des transferts de comptences. Cette
alternative devrait tre mieux prise en compte par les autorits lors de
llaboration des schmas dpartementaux de coopration
intercommunale.
Enfin si les groupements constitus associent bien les lus locaux,
les usagers nont actuellement leur place que dans des commissions
consultatives. Or le regroupement dautorits organisatrices va poser
avec plus dacuit la question du rle des usagers dans la gouvernance
du service, compte tenu de la distance accrue entre lusager et lentit
organisatrice du service. Lincitation la rationalisation des services
doit donc tre accompagne par les usagers dans la gouvernance
publique des services, en leur ouvrant des siges dans les instances
dlibrantes, siges quils pourvoiront en dsignant eux mme leurs
reprsentants. Cette posture est recommander pour une appropriation
relle des problmatiques du secteur de leau et pour un rel
fonctionnement transparent des structures dans lintrt gnral des
usagers.

RPONSE DU DIRECTEUR GNRAL DEAU DE PARIS


Ce document nappelle pas de de ma part de commentaire.

RPONSE DU PRSIDENT-DIRECTEUR GNRAL DE LA


SOCIT PUBLIQUE LOCALE EAU DU PONANT
Au sujet des rgies, le rapport voque que certaines rgles
budgtaires ou comptables ne sont pas respectes, ce qui peut affecter

Cour des comptes


Rapport public annuel 2015 fvrier 2015
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes

282

COUR DES COMPTES

substantiellement le rsultat rel : il est noter que le changement de


mode de gestion a t l'occasion pour Brest mtropole ocane de remettre
compltement niveau sa gestion patrimoniale. Les biens ont t
rvalus et les amortissements et les provisions se font sous double
contrle du Trsor Public (l'audit rcent a confirm l'orthodoxie de la
gestion dEau du Ponant) et d'un commissaire aux comptes qui certifient
les comptes chaque anne.
Sur le point portant sur la gestion des agents d'Eau du Ponant, il
est noter que le statut dont ils disposent dcoule en droite ligne de celui
des agents de Veolia qui Eau du Ponant devait garantir le maintien des
droits acquis dans le cadre de la mise en uvre de l'article L. 1224-1 du
code du travail : la Chambre rgionale des Comptes n'a dcel aucune
drive lors du transfert, ni en termes d'effectifs, ni en termes de
rmunration.
Enfin, la Chambre rgionale des Comptes aurait pu utilement
pointer les rels progrs pour la gestion publique que constitue
lexprience innovante dEau du Ponant, premire SPL sur cette
comptence, qui offre la puissance dun outil public alliant la clart et la
rigueur de la comptabilit commerciale et la souplesse en termes de
coopration territoriale (une mutualisation la carte au service de
collectivits ou groupements de collectivits dans une priode de
rarfaction durable de largent public et conforme aux souhaits exprims
tant par le lgislateur et la Cour prnant de telles mutualisations).
Il peut sembler dommage que la Chambre rgionale des Comptes
nait pas valu les plus et les moins de ce mode nouveau de gestion, audel du contrle traditionnel de gestion. Linnovation semblait mriter
une telle expertise.

RPONSE DU DIRECTEUR DE LEAU ET DE


LASSAINISSEMENT DE LA COMMUNE DE VANNES
Jai lhonneur de vous informer que je nai pas de commentaire
particulier mettre sur ce document.

Cour des comptes


Rapport public annuel 2015 fvrier 2015
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes

LA GESTION DIRECTE DES SERVICES DEAU ET DASSAINISSEMENT : DES


PROGRS CONFIRMER

283

RPONSE COMMUNE DU PRSIDENT ET DE LA DIRECTRICE


GNRALE DE LAGENCE DE LEAU SEINE-NORMANDIE
En premier lieu, la raison dtre de lagence est de mobiliser les
matres douvrages pour atteindre les objectifs de la directive cadre sur
leau, savoir le bon tat de la ressource en eau et des milieux
aquatiques et littoraux.
Le code de lenvironnement qui prcise ces objectifs et les
modalits dintervention des agences, nintroduit aucune distinction
quant la nature du matre douvrage et au mode de gestion mis en place
(rgie ou dlgation de service public). Lagence na dailleurs pas not
de diffrence sensible entre les matres douvrage selon leur
appartenance lune ou lautre de ces catgories.
LAgence de leau Seine-Normandie est donc parfaitement neutre
sur ce critre et ne conditionne ses aides quen fonction des effets sur le
milieu.
En ce qui concerne les recommandations mises par la Cour,
lAgence de leau Seine-Normandie fait les suggestions suivantes :
Sur le point 1 : il pourrait paratre utile de solliciter l'avis des
instances de bassin dans le cas o des regroupements de services d'eau et
d'assainissement seraient envisags dans les SDCI (schmas
dpartementaux de coopration intercommunale), afin de vrifier au-del
de la taille que le primtre est pertinent vis vis des enjeux de la
Directive Cadre europenne sur lEau. Les dbats en cours au parlement
sur la rforme de lorganisation territoriale aborderont peut-tre
galement ce sujet.
Le regroupement est a priori une bonne chose car il peut permettre
doptimiser les investissements faire sur lensemble du systme
dassainissement constitu des stations et des rseaux. Toutefois, il
faudra videmment tre attentif ce que cette optimisation soit effective
et ne conduise pas des solutions trop lourdes. En ce qui concerne leau
potable, il faudrait aussi veiller ce que laccroissement du primtre
gographique ne favorise pas des abandons de captage au dtriment
dactions de protection prventives. Il serait en effet plus facile, lorsque
leau dun captage nest plus conforme aux normes de potabilit, de
fermer le captage et den forer un autre plus loin.
Sur le point 3 : il pourrait tre utile de prvoir que les programmes
pluriannuels dinvestissement intgrent bien une analyse financire
comportant une phase rtrospective et une phase prospective, afin de
prioriser les travaux effectuer en fonction de la sant financire du

Cour des comptes


Rapport public annuel 2015 fvrier 2015
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes

284

COUR DES COMPTES

service, tout en maitrisant lvolution du prix de leau. Ces lments


pourraient alors figurer dans le rapport que prsente le maire pour le
vote du budget de l'anne n accompagn des objectifs que se fixe le
service pour ladite anne;
Sur le point 4 : Tout en rendant obligatoire la production du
rapport sur le prix et la qualit des services (RPQS) via SISPEA, comme
le prconise la Cour, il pourrait tre utile de prvoir la transmission au
prfet du RPQS de l'anne n -1 en mme temps que le budget de lanne
n+1 dans le cadre du contrle budgtaire prvu par larticle L1612_2 du
CGCT.
De plus, lAgence de leau Seine-Normandie suggre que :
Dans lattente du regroupement, ou tant que des petites structures
perdureront, les agences, en apportant leur concours aux Conseils
gnraux, pourraient favoriser lassistance technique locale aux petites
structures (Via laide technique dpartementale,);
Le principe mme des agences de leau, qui constituent des
mutuelles de leau lchelle des bassins, leur permet de rpondre aux
difficults que peuvent rencontrer les petites structures en termes
dinvestissement, de mise aux normes et de rhabilitation, du moins sur
les questions dassainissement, de traitement de leau et dorganisation
de la protection prventive des captages. Cest ainsi que, comme le
souligne la Cour des comptes, les agences de leau financent des projets
structurants, mais continuent nanmoins de financer des projets en
communes rurales, au titre de la Solidarit Urbain-Rural.

RPONSE DU PRSIDENT DE LA FDRATION


PROFESSIONNELLE DES ENTREPRISES DE LEAU (FP2E)
Les entreprises de la FP2E (Lyonnaise des Eaux, Nantaise des
Eaux Service, Saur France, Sefo, Sogedo et Veolia) apportent, en tant
quoprateurs de services publics, une attention particulire aux
observations de la Cour des Comptes qui servent de guide pour faire
progresser les services publics deau et dassainissement.
Nous avons donc fait une lecture attentive du projet dinsertion de
la Cour, relativement la gestion directe des services publics deau et
dassainissement, que vous avez bien voulu nous transmettre, ce dont
nous vous remercions. En premier lieu, nous souhaitons souligner, quau
regard de nos expriences de terrain, nous partageons la trs grande
majorit des observations de la Cour.

Cour des comptes


Rapport public annuel 2015 fvrier 2015
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes

LA GESTION DIRECTE DES SERVICES DEAU ET DASSAINISSEMENT : DES


PROGRS CONFIRMER

285

Nous pensons que la coexistence des deux modes de gestion, direct


(rgie ou quasi rgie) et indirect, est un atout pour notre pays, sous
rserve que la comptition sinstaurant naturellement entre eux ne soit
pas biaise par des rgles fiscales diffrencies ou des subventions
discriminatoires. Ce point est particulirement important lheure o la
France entend promouvoir notre filire industrielle, employant 120 000
personnes et exportant son savoir-faire franais dans le Monde entier.
Les remarques de la FP2E par rapport aux observations
spcifiques formules par la Cour vis--vis de la gestion directe des
services sont dtailles ci-aprs.
1.

Renforcement de la gouvernance des services

Nous souhaitons comme la Cour, et dans la ligne des normes


internationales, une claire distinction entre le rle dautorit
organisatrice qui incombe aux collectivits locales, et celui doprateurs,
que ces derniers soient publics ou privs.
Le rapport souligne bien la ncessit des autorits organisatrices
de structurer une gouvernance publique forte, permettant, notamment,
une meilleure programmation des investissements et la fixation des
objectifs de performance du service. Cet effort doit tre ralis par les
rgies car cette gouvernance sinstaure plus naturellement lorsque la
collectivit dcide dexternaliser son service. La distinction entre autorit
organisatrice et oprateur y est alors structurelle.
Par ailleurs, la FP2E adhre lincitation de la Cour en matire
de regroupement des services deau, notamment pour les plus petits
dentre eux. Cette volution doit permettre ces services, et notamment
ceux grs directement, damliorer leurs performances globales, plus
particulirement en ce qui concerne la qualit de leau dlivre aux
consommateurs (cf. rapport Ministre de la Sant, 2012, faisant
apparatre que les services en rgie ont neuf fois plus de non-conformits
bactriologiques que ceux en dlgation de service).
Pour autant, le regroupement des collectivits doit sapprhender,
en premier lieu, au regard dobjectifs techniques (interconnexion des
rseaux, regroupement de la production deau) ou environnementaux
(bassins versants, traitement des eaux uses). Il serait contestable de
penser que le regroupement une chelle administrative prdfinie
puisse apporter, priori, de meilleurs rsultats en matire defficacit
locale ou de proximit avec les usagers.

Cour des comptes


Rapport public annuel 2015 fvrier 2015
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes

286

COUR DES COMPTES

2.

Lvaluation de la performance

Nous croyons dans lintrt dune comparaison objective des


performances des diffrents services. ce titre, nous nous associons aux
recommandations de la Cour pour une mise en uvre dans les services en
rgie et une remonte systmatique vers lONEMA dindicateurs de
performance transparents, auditables et audits, et accessibles aux tiers.
Notre profession est mobilise, la fois pour apporter des lments
exhaustifs et fiables aux collectivits dlgantes (depuis 2002) et pour
promouvoir la remonte des indicateurs dans le systme dinformation de
lONEMA dont la qualit progresse.
Il est cependant important de noter la diffrence, de fait, entre des
services en dlgation recourant majoritairement des systmes de
pnalits et de bonifications, au regard de latteinte de performances, et
des rgies ou ce type de systmes incitatifs nexistent pas, ou peu. Il est,
en effet, rare que les rgies tablissent des contrats dobjectifs et l o
cela existe, ils ne sont assortis daucune sanction.
Dans ce mme esprit, il apparatrait galement utile, comme le
suggre la Cour, que les oprateurs publics soient soumis aux mmes
exigences dlaboration dun rapport annuel que celles qui rgissent
depuis vingt ans les dlgations de services publics.
Enfin, la constitution des Commissions Consultatives des Services
Publics Locaux (CCSPL), aujourdhui absente dans de nombreuses
rgies, constituerait galement une avance prcieuse pour la
participation des parties prenantes. En comparaison, les dlgations de
services publics qui recourent obligatoirement la saisine des CCSPL en
amont de la procdure de comptition, bnficient dun avantage vis-vis de la dmocratie locale de proximit. Une incitation des clauses de
rendez-vous pour statuer sur le mode de gestion lorsque ce dernier est
une rgie, avec saisine de la CCSPL, permettrait de rsoudre cette
asymtrie dfavorable la gestion publique. Dans le mme tat desprit,
la dure des dlgations de service public accordes une SPL devrait
tre plafonne (la SPL du Ponant bnficie par exemple dune dlgation
de 99 ans).
3.

La ncessaire rigueur budgtaire

En matire de rigueur budgtaire, nous partageons lavis de la


Cour visant accrotre la rigueur budgtaire des rgies, notamment en
ce qui concerne les flux financiers entre les budgets annexes et le budget
gnral.

Cour des comptes


Rapport public annuel 2015 fvrier 2015
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes

LA GESTION DIRECTE DES SERVICES DEAU ET DASSAINISSEMENT : DES


PROGRS CONFIRMER

287

La porosit budgtaire constate par la Cour, outre le fait


quelle va lencontre du principe de leau paye leau , ne permet pas
de rpondre au principe europen du recouvrement durable des cots.
Elle ne participe pas, non plus, la ncessaire transparence des prix des
services deau et dassainissement.
Cette rigueur est, pourtant, indispensable pour amliorer la
comparaison entre les modes de gestion. Elle doit saccompagner dune
galit de traitement en matire fiscale et dattribution de subventions
publiques pour viter les politiques discriminatoires, telles que celles
pratique dans le Dpartement des Landes. titre dexemple, les rgies
devraient systmatiquement sacquitter de la taxe foncire et de la
contribution conomique territoriale lquivalent des oprateurs privs.
Par ailleurs, les rgies doivent amliorer leurs connaissances des
rseaux et leurs pratiques damortissement, tant il est vrai que ces
dernires sont souvent apprhendes comme des variables dajustement
du prix du service de leau.
4.
dlgation

La distinction de la qualification des biens de la

La FP2E adhre aux recommandations de la Cour visant ce que


les collectivits distinguent plus clairement la nature des biens du service
confis loprateur (biens de retour, biens de reprise ou biens propres)
afin de favoriser la clture des contrats leurs chances, quel que soit
le choix de gestion ultrieur. Cette volution doit tre commune pour les
oprateurs, que ces derniers soient des entreprises, des SPL ou des
SEMOP.
Nous notons cependant, avec satisfaction, que les nouvelles
gnrations de contrats de dlgation de services publics prennent
gnralement en compte, de manire assez prcise, cette volution
attendue.
Conclusion
Notre profession adhre aux observations et aux recommandations
proposes par la Cour.
Nous affirmons notre conviction quant aux performances dun
systme reposant sur le libre choix des lus locaux, une mesure de
performance fiable et transparente, et une comptition quitable entre
oprateurs, quelle que soit la nature de leur capital.
En ce sens, abolir les distorsions des rgimes fiscaux ou de
subventions et promouvoir la comparaison des performances des

Cour des comptes


Rapport public annuel 2015 fvrier 2015
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes

288

COUR DES COMPTES

autorits organisatrices et de leurs oprateurs sont ncessaires, pour


prserver la filire industrielle dexcellence franaise et sa comptitivit
linternational. Cest galement une chance pour les rgies municipales
qui seront ainsi amenes accrotre leur rigueur budgtaire,
progresser en matire de qualit de service, de rapportage de la
performance et dinformation aux consommateurs.
Remarques diverses
Pour viter toute erreur dinterprtation nous suggrons de
remplacer dans chaque commune ou autorit organisatrice tant libre
dexercer elle-mme directement cette comptence en rgie, ou de la
dlguer , le terme comptence par celui de mission et de
supprimer commune ou .
Nous suggrons de remplacer stagnation des consommations
par baisse des consommations .
Il convient de rappeler quavant la cration dEau de Paris, seule
la distribution de leau faisait lobjet de dlgations de service public. La
production de leau tait alors dj gre par une structure manant de
la Ville de Paris.

Cour des comptes


Rapport public annuel 2015 fvrier 2015
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes

3
La gestion par la France des fonds
structurels europens : amliorer,
simplifier, valuer
_____________________ PRSENTATION_____________________
Au cours de la priode de programmation financire 2007-2013,
la France a bnfici de 14,3 Md provenant du fonds europen de
dveloppement rgional (FEDER) et du fonds social europen (FSE).
Le FEDER se consacre trois domaines prioritaires :
linnovation et lconomie de la connaissance, lenvironnement et la
prvention des risques, laccs aux services de transport et de
tlcommunication dintrt conomique gnral. Le FSE soutient les
politiques des tats membres dans les domaines de lemploi, de la
formation professionnelle, de la lutte contre lexclusion et de la rduction
des ingalits territoriales : entre 2007 et 2012, prs de quatre millions
de personnes ont bnfici en France dune action de formation ou
dinsertion cofinance par des crdits FSE.
En ajoutant aux 14,3 Md de crdits europens 13,9 Md de
cofinancements nationaux, ce sont au total 28,2 Md qui ont pu tre
mobiliss au cours de la programmation 2007-2013.
La Cour a dj analys la gestion par la France des crdits du
FSE. Dans son rapport public annuel 2006, elle a soulign la lenteur de
leur consommation, les difficults dapplication des rgles europennes,
et des insuffisances dans les domaines de lorganisation administrative,
des cots de gestion et de lvaluation des actions.
Par la suite, la Cour a constat dans le rapport public annuel
2012 la mise en uvre de certaines de ses recommandations, portant sur
les fonctions de gestion, de certification et daudit des crdits du FSE,
ainsi que sur le pilotage de la dlgation gnrale lemploi et la
formation professionnelle (DGEFP). Elle a en revanche relev labsence
persistante de mesure fiable des cots et les insuffisances du systme

Cour des comptes


Rapport public annuel 2015 fvrier 2015
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes

290

COUR DES COMPTES

dinformation. Elle a en outre mis trois nouvelles recommandations,


visant concentrer les actions sur un nombre limit de priorits,
rduire le nombre des organismes intermdiaires dlgataires de crdits,
et simplifier les procdures et raccourcir les dlais de paiement.
Si la Cour a dj analys les actions finances par le FSE, cest
la premire fois, en revanche, quelle se prononce publiquement sur la
gestion par la France des crdits du FEDER122,123.
Une nouvelle programmation des fonds structurels a t engage
pour la priode 2014-2020. Elle sera marque par de nouvelles modalits
de gestion : en application de larticle 78 de la loi du 27 janvier 2014 de
modernisation de laction publique territoriale et daffirmation des
mtropoles, la quasi-intgralit des crdits du FEDER et 35 % des
crdits du FSE seront dsormais grs directement par les rgions, dont
le nombre et le primtre ont t substantiellement revus par la loi du
16 janvier 2015 relative la dfinition des rgions, aux lections
rgionales et dpartementales et modifiant le code lectoral.
Aprs avoir examin, sur la priode 2007-2013, les lacunes
dune gestion peu efficace et coteuse (I) la Cour met en lumire les
conditions dune meilleure programmation par la France des fonds
structurels europens124 (II).

122

Un rfr portant sur le FEDER a t adress en 2003 au Premier ministre et


plusieurs ministres. La Cour y relevait notamment quen raison dvaluations
superficielles, il tait impossible de mesurer l'impact conomique ou social des
programmes financs par ces crdits.
123
Le contrle de la Cour a port sur lintgralit des fonds du FSE (4,5 Md) et sur
ceux de lun des trois objectifs du FEDER : comptitivit rgionale et emploi
(5,7 Md). Les deux autres sont les objectifs convergence , qui ne concerne en
France que les dpartements et rgions doutre-mer, et coopration territoriale qui
permet de financer des projets transfrontaliers et transnationaux.
124
La Cour vient par ailleurs de publier la demande du Snat, conformment
larticle 58 alina 2 de la loi organique du 1er aot 2001 relative aux lois de finances,
un bilan des contrats de projets tat-rgions (CPER) entre 2007 et 2013. Ces contrats,
dont les financements ont atteint 29,5 Md sur la priode, sont devenus un instrument
de mise en uvre des objectifs europens et leur articulation avec les fonds structurels
est perfectible.

Cour des comptes


Rapport public annuel 2015 fvrier 2015
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes

LA GESTION PAR LA FRANCE DES FONDS STRUCTURELS EUROPENS :


AMLIORER, SIMPLIFIER, VALUER

291

I - Une gestion des crdits peu efficace et


coteuse
A - Une organisation dfinie par les tats membres
La mise en uvre des crdits europens incombe aux tats
membres ou leurs rgions par lintermdiaire de programmes
oprationnels.
Pour la programmation 2007-2013, la France a mis en place
lorganisation suivante :
- pour le FSE, le ministre charg de lemploi est lautorit de
gestion125 du programme national : il gre directement 15 % des
crdits ; 85 % sont dconcentrs vers les prfets de rgion, qui grent
25 % des crdits et peuvent affecter les 60 % restants des
collectivits ou dautres structures locales, dotes du statut
d organismes intermdiaires , qui choisissent et financent leur
tour les organismes bnficiaires. Outre-mer, les prfets de rgion
sont les seules autorits de gestion des programmes oprationnels
rgionaux ;
- pour le FEDER, lexception de lAlsace126 et du programme
national dassistance technique127, les prfets de rgion sont les
autorits de gestion des programmes oprationnels. Ils ont la
possibilit de dlguer des crdits des collectivits territoriales ou
des organismes intermdiaires (comme la banque publique
dinvestissement, lagence de l'environnement et de la matrise de
l'nergie, etc.).

125

Lautorit de gestion est responsable de la mise en uvre des programmes


europens. Elle est notamment responsable de la programmation des projets, de la
vrification du respect des rgles dligibilit, du contrle du service fait et de
lvaluation de limpact des projets. En outre, lautorit de gestion assure la diffusion
de linformation sur les programmes europens auprs des bnficiaires potentiels et
du grand public.
126
En Alsace, lautorit de gestion est assure par la collectivit rgionale.
127
Lautorit de gestion est assure par le commissariat gnral lgalit des
territoires qui a remplac la DATAR.

Cour des comptes


Rapport public annuel 2015 fvrier 2015
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes

292

COUR DES COMPTES

Les modes de gestion au sein de lUnion Europenne


Pour le FEDER, huit tats membres - dont la France, les Pays-Bas,
le Royaume-Uni ou lAutriche ont fait le choix, pour la programmation
2007-2013, de programmes oprationnels entirement rgionaliss. Neuf
pays dont lAllemagne, lEspagne et lItalie ont en revanche associ
des programmes oprationnels nationaux et rgionaux.
Le modle de gestion du FSE est plus centralis : tous les tats ont
au moins un programme oprationnel national. Les nouveaux tats
membres, mais galement la Grce, les Pays-Bas et la Sude ont une
programmation totalement centralise. LAllemagne, lEspagne, lItalie et
le Royaume-Uni ont un ou plusieurs programmes oprationnels nationaux
et plusieurs programmes rgionaux, grs par les rgions ou par ltat.
Le choix du mode de gestion ne semble pas dterminant pour les
rsultats obtenus du point de vue du taux de programmation : la France se
situait ainsi au dbut de 2012 en de de la moyenne europenne (68 %
contre 71 % en moyenne). Elle se situait derrire le Royaume-Uni (81 %),
lAllemagne (71 %) et lEspagne (69 %), mais devant lItalie (58 %)128.

B - Une gestion insatisfaisante


1 - Malgr certaines amliorations, la gestion reste pnalise par
la lourdeur et la complexit des procdures
La programmation des crdits FSE a t amliore, une
surprogrammation apparaissant mme au 31 dcembre 2013 (ratio de
109 % entre les crdits programms et les crdits disponibles). Sagissant
du FEDER, la quasi-totalit des crdits tait galement programme la
mme date (95 %).
De mme, aucun dgagement doffice cest--dire une
annulation dfinitive de crdits en raison de dclarations de dpenses
juges insuffisantes par la Commission na t constat au cours de la
programmation 2007-2013, contrairement la priode prcdente.

128

Source : Commission europenne, Rapport Politique de cohsion : rapport


stratgique 2013 concernant la mise en uvre des programmes 2007-2013, avril
2013.

Cour des comptes


Rapport public annuel 2015 fvrier 2015
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes

LA GESTION PAR LA FRANCE DES FONDS STRUCTURELS EUROPENS :


AMLIORER, SIMPLIFIER, VALUER

293

En revanche, la longueur des dlais dinstruction, de


programmation, dengagement des crdits, de contrle du service fait et
de paiement est un facteur de dcouragement pour les porteurs de projet
et a pour effet de rserver lusage des fonds structurels des oprateurs
bnficiant dune trsorerie suffisante pour leur permettre dattendre leur
versement. Ainsi, le dlai entre le dpt dune demande de financement
du FSE auprs des services de ltat et le versement des fonds est
suprieur seize mois : cinq mois pour linstruction des dossiers, huit
mois pour le contrle du service fait confi pour partie lagence de
services et de paiement (ASP), et plus de trois mois pour le paiement129.
La multiplicit des intervenants contribue expliquer
limportance de ces dlais : pour le FEDER, il existe ainsi dix tapes
entre la demande de fonds par lautorit de gestion et leur versement aux
bnficiaires. Pour les seules quatre premires tapes de la demande de
fonds par lautorit de gestion la rception des fonds verss par lUnion
europenne au ministre des finances , les dlais sont suprieurs quatre
mois. La France devra imprativement rduire ces dlais, conformment
larticle 132 du rglement gnral n 1303-2013 qui prvoit pour la
programmation 2014-2020 que lautorit de gestion veille ce quun
bnficiaire reoive le montant total des dpenses exigibles dues dans son
intgralit et au plus tard 90 jours compter de la date de prsentation de
la demande de paiement par le bnficiaire .
La justification des dpenses est galement une source de
complexit, car les bnficiaires, qui nont pas toujours de comptabilit
analytique, doivent rassembler un grand nombre de pices permettant de
justifier les cots directs et indirects de leur projet. Certes, la Commission
europenne a introduit des mesures de simplification, telles que la mise
en place de cots standards unitaires, ou, pour les oprations dun
montant infrieur 50 000 , de cots forfaitaires dispensant dun recours
aux pices comptables justificatives. Leur application est ce jour
incomplte : ainsi, la forfaitisation applicable aux oprations de moins de
50 000 na pas t mise en uvre pour la programmation 20072013. Par ailleurs, elles risquent de ne pas apporter les bnfices de
simplification attendus.

129

Les dlais de paiement ont toutefois t rduits de 20 jours entre 2010 et 2012.

Cour des comptes


Rapport public annuel 2015 fvrier 2015
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes

294

COUR DES COMPTES

2 - Les cots de gestion sont parfois suprieurs au montant des


fonds europens verss
Pour le FSE, le cot moyen de gestion par dossier sest lev
dans les services dconcentrs de ltat 2 866 en 2012130. Selon les
estimations de la DGEFP, il a t compris dans les rgions entre 2 000
et 5 000 . Les montants relevs par la Cour varient en fait plus fortement
encore : les cots de la DIRECCTE de Picardie (1 450 ) sont ainsi trois
fois infrieurs ceux de lassociation AGILE La Runion (5 694 ) et
reprsentent moins de 10 % de ceux qui ont t constats pour le
dpartement du Vaucluse (15 756 ).
En gnral, les services de ltat ont des cots de gestion moins
levs que les autres services instructeurs. Ainsi, en Haute-Normandie, le
cot moyen tait en 2011 de 2 921 pour la DIRECCTE, de 8 373 pour
le dpartement de lEure et de 9 254 pour le dpartement de SeineMaritime131. De mme, en Provence-Alpes-Cte dAzur, les cots moyens
de gestion dune demande de financement FSE slevaient en 2011
respectivement 2 514 pour 560 dossiers traits par les services de
ltat et 5 827 pour une moyenne de 22,5 dossiers traits par les plans
locaux pour linsertion par lemploi (PLIE). Si on rapporte les cots de
gestion au montant total des subventions, on observe des variations plus
grandes encore, de 0,28 % pour les services de ltat en Picardie
71,81 % pour le PLIE dArles la fin de 2011.
Pour le FEDER, le cot moyen de gestion dun dossier par les
services de ltat varie entre 3 500 et 8 000 dans les quatre
prfectures de rgion comprises dans lchantillon tudi (HauteNormandie, Midi-Pyrnes, Nord-Pas-de-Calais et Rhne-Alpes). Ces
cots sont partiels ils nincluent pas les frais de fonctionnement courant

130

Il sagit des cots directs (salaires, dpenses de fonctionnement) et indirects


(dpenses de prestations) des seuls services de ltat, lexclusion des organismes
intermdiaires et hors cots dinvestissement ou cots lis aux systmes dinformation
ou aux travaux de certification. Une analyse en cots complets ncessiterait
galement dintgrer les cots lis aux contrles communautaires et nationaux. En
labsence de donnes unifies et qui ne soient pas seulement dclaratives, le calcul du
cot de la gestion des organismes intermdiaires est difficile.
131
Ce dernier explique ce cot lev par la mise en uvre dune procdure dappel
projets avec la demande de bilans annuels et un contrle de la ralisation. Il observe
quun conventionnement annuel, conforme la pratique de la plupart des acteurs de
linsertion, se traduirait par un nombre de dossiers deux fois plus lev et une
diminution du cot de gestion unitaire.

Cour des comptes


Rapport public annuel 2015 fvrier 2015
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes

LA GESTION PAR LA FRANCE DES FONDS STRUCTURELS EUROPENS :


AMLIORER, SIMPLIFIER, VALUER

295

des services , et ne prennent pas en compte la nature des dossiers traits,


alors que, par exemple, le cot de gestion dun grand projet
dinfrastructure nest pas quivalent celui de linstallation dune
olienne individuelle. Les prfectures de rgion qui ont fait le choix de
dlguer une partie de lactivit dinstruction aux prfectures de
dpartement (Midi-Pyrnes et Rhne-Alpes) sont celles qui prsentent
les cots de gestion les moins levs.
Les montants des projets financs par le FEDER varient
fortement dune opration lautre. Ainsi, lors du contrle de la Cour, le
montant des oprations finances par le FEDER variait entre 2 000 et
3,80 M en Midi-Pyrnes et entre 2 000 et 6,90 M en Rhne-Alpes.
Le cot de gestion dune demande de subvention peut ainsi reprsenter
une partie importante de celle-ci, voire lui tre suprieur. Cest le cas par
exemple dun projet relatif la mise en place dun rseau haut dbit dans
une commune de moins de 150 habitants pour lequel la subvention
FEDER tait de 2 500 .
Pour lavenir, une meilleure mesure des indicateurs de cot devra
tre assure au niveau national et rgional, travers le nouveau systme
dinformation et de suivi des fonds europens dont la livraison
interviendra en 2016. Les projets dont le cot dexamen prvisionnel
apparatrait disproportionn par rapport au montant de laide demande
devraient tre carts.

3 - Limpact des actions est insuffisamment valu


a) Les indicateurs restent trop nombreux
Dans son insertion au rapport public 2006, la Cour avait not pour
la programmation 2000-2006 la faiblesse de la dmarche dvaluation et
le caractre insatisfaisant du suivi des actions cofinances par le FSE.
Dans son rapport public 2012, elle avait constat que la France avait, pour
la programmation suivante, mieux structur sa dmarche dvaluation de
limpact des crdits, des objectifs quantifis tant dsormais fixs,
accompagns dindicateurs de contexte, de ralisation et de rsultats. La
Cour notait toutefois que le grand nombre des indicateurs de rsultats, par
rapport aux autres tats membres de lUnion europenne, rendait confuse
la lecture qui pouvait tre faite de lexcution de la programmation.

Cour des comptes


Rapport public annuel 2015 fvrier 2015
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes

296

COUR DES COMPTES

Les indicateurs relatifs aux crdits du FSE, regroups par axe


oprationnel, sont en effet trop nombreux : au nombre de 24, ils ne
permettent pas une vue densemble de lefficacit des dispositifs.
Objectifs et indicateurs de rsultats FSE en Sude
Les objectifs et les indicateurs de rsultats se caractrisent en Sude
par leur simplicit. Le programme oprationnel national FSE compte ainsi
seulement deux priorits : les salaris, avec un cofinancement des actions
limit ltat, et les demandeurs demploi, avec un cofinancement largi
aux collectivits locales.
Les indicateurs de rsultats sont au nombre de quatre seulement : le
nombre de bnficiaires des actions ayant repris un emploi ou une
formation initiale ; le nombre de ceux qui ont amlior leur capacit
accder lemploi ou qui ont fait lobjet dune prise en charge diffrente
90 jours aprs la fin de laction FSE.

Les indicateurs FEDER sont galement trop nombreux et de


surcrot mal renseigns. Aux 41 indicateurs europens, se superposent, du
fait de la gestion assure par la France, deux strates dindicateurs
nationaux et une strate dindicateurs locaux. Certaines prfectures avaient
ainsi prvu de suivre au dbut de la programmation jusqu 200
indicateurs au total, et jusqu 20 par dossier.
Dans ces conditions, lexploitation des indicateurs est ardue,
dautant quaucun guide mthodologique ne les dfinit de faon
suffisamment prcise. Ainsi, lindicateur emplois directs bruts crs
est tantt interprt comme le nombre demplois sauvegards grce au
financement europen, tantt comme le nombre demplois
supplmentaires quil gnre. Son exploitation nest donc pas possible car
il nest pas renseign de manire homogne par les services instructeurs.
Grce un travail men avec les services instructeurs et des
sessions internes de formation, particulirement en Rhne-Alpes et en
Midi-Pyrnes, les prfectures ont rduit le nombre des indicateurs,
amlior leur prcision et les ont intgrs dans des tableaux de bord
exploitables simplement. Au niveau national, cependant, le
renseignement des indicateurs par les services instructeurs demeure
insatisfaisant, en raison de leur complexit qui interdit un examen de
limpact concret des projets financs. Ainsi le guide des indicateurs
nationaux destin aux services instructeurs en Pays de la Loire comporte
128 pages.

Cour des comptes


Rapport public annuel 2015 fvrier 2015
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes

LA GESTION PAR LA FRANCE DES FONDS STRUCTURELS EUROPENS :


AMLIORER, SIMPLIFIER, VALUER

297

b) Le pilotage par la performance est absent


Au-del de leur nombre, la qualit des indicateurs soulve
certaines difficults : le lien de causalit entre les oprations finances et
la valeur de certains indicateurs apparat tnu, par exemple pour les
indicateurs nombre dhabitants dans le massif des Pyrnes et
nombre de kilomtres de voies navigables exploites .
Plus gnralement, le pilotage effectu partir dindicateurs en
trop grand nombre ou de mauvaise qualit nest pas possible : leur suivi
est formel et ne donne pas lieu une rvision de la programmation.
Lexemple du FSE illustre cette faiblesse de lintrt port aux
rsultats obtenus. Pour lensemble du programme oprationnel national,
3,87 millions de personnes ont bnfici en France entre 2007 et 2012
dune action finance par le Fonds social europen, si lon prend en
compte les actions acheves ou ayant fait lobjet dun contrle du service
fait. Il sagit majoritairement de demandeurs demploi, disposant en
moyenne dun faible niveau de qualification132. Lindicateur relatif aux
sorties positives identifies, qui reprsente prs de 29 % des bnficiaires,
pourrait tre interprt comme un rsultat encourageant, dans un contexte
conomique difficile. Pour autant, ces rsultats doivent tre relativiss. La
sortie positive identifie dune action FSE ne signifie en effet un
vritable accs lemploi que pour 15,1 % des bnficiaires : dans les
autres cas, il sagit de retours en formation scolaire (1 %), de
valorisations des acquis de lexprience (VAE) (1,4 %), de formations
(9,1 %) ou de contrats aids (2,3 %). Le bnficiaire de laction poursuit
en fait un parcours dinsertion en demeurant, le plus souvent, dpendant
de dispositifs publics.

C - La dispersion des actions du FSE


1 - Le nombre de priorits retenues reste trop lev
Pour la priode 2007-2013, le programme oprationnel national
du FSE a t dclin selon cinq axes dintervention, dont trois axes
132

On observe, depuis la crise de 2008, une prsence plus grande de personnes


diplmes (par exemple, en Haute-Normandie).

Cour des comptes


Rapport public annuel 2015 fvrier 2015
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes

298

COUR DES COMPTES

principaux : ladaptation des travailleurs et des entreprises aux mutations


conomiques ; lamlioration de laccs lemploi des demandeurs
demploi ; le renforcement de la cohsion et de linclusion sociale et la
lutte contre les discriminations133. En ralit, chaque axe se dcline en
douze mesures et trente-et-une sous-mesures. De ce fait, la DGEFP a
constat qu aucun choix vritable navait pu tre fait pour une
utilisation efficace du FSE malgr une volont initiale des pouvoirs
publics La trop grande diversit des actions finances a galement nui la
visibilit de laction du FSE et lvaluation de la valeur ajoute de son
intervention . titre de comparaison, entre 2007 et 2013, lAngleterre a
poursuivi seulement deux objectifs : les chmeurs et les personnes trs
loignes du march de lemploi.

2 - Les gestionnaires et les bnficiaires sont trop nombreux


a) Plus de 200 organismes intermdiaires grent les crdits du FSE
Lors de la programmation 2007-2013, 85 % des crdits taient
dconcentrs vers les prfets de rgion, ceux-ci pouvant leur tour en
affecter jusqu 60 % aux collectivits rgionales et dpartementales, aux
plans locaux pour linsertion par lemploi (PLIE) et aux organismes
paritaires collecteurs agrs (OPCA), qui pouvaient tre dots du statut
d organisme intermdiaire 134. Cette possibilit sest traduite par la
multiplication des chelons de gestion du programme. Cest ainsi quau
dbut de la programmation, plus de 300 organismes intermdiaires taient
agrs en mtropole, dont 22 rgions, 57 dpartements, 38 OPCA, 180
PLIE et une trentaine dautres organismes. Certes, leur nombre a t
rduit par le regroupement de certains PLIE et par une fdration de
laction des OPCA par le Fonds paritaire de scurisation des parcours
professionnels (FPSPP), mais il restait encore en fin de priode environ
200 organismes intermdiaires, dont 53 dpartements et 77 PLIE.

133

Les deux autres axes traitent, lun de linnovation et de ladaptation pdagogique,


lautre, de lassistance technique.
134
Lorganisme intermdiaire a la responsabilit de la gestion des crdits qui lui sont
attribus par voie de subvention globale et quil peut utiliser, soit pour assurer le
financement de ses propres actions, soit pour cofinancer des actions dautres
organismes. Il exerce les responsabilits de lautorit de gestion, en particulier dans le
domaine du contrle du service fait.

Cour des comptes


Rapport public annuel 2015 fvrier 2015
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes

LA GESTION PAR LA FRANCE DES FONDS STRUCTURELS EUROPENS :


AMLIORER, SIMPLIFIER, VALUER

299

Certaines rgions sont parvenues resserrer leur dispositif : ainsi,


en Rhne-Alpes, le nombre dorganismes a t rduit 14. En revanche,
en Provence-Alpes-Cte dAzur, la diminution de leur nombre a t plus
limite : la rgion en a conserv dix-sept, dont la rgion (formation), trois
dpartements (insertion), deux agglomrations (zones urbaines sensibles),
trois associations et huit PLIE. Le nombre des organismes intermdiaires
est en fait li lintervention des collectivits territoriales, et les rivalits
expliquent souvent la lenteur des regroupements. Ainsi, le PLIE dArles,
dans les Bouches-du-Rhne, ne souhaite pas rejoindre celui de Marseille,
dix fois mieux dot, car il redoute dtre absorb.
Certains organismes intermdiaires sont de taille trs modeste.
En Rhne-Alpes, le PLIE Uni-Est fdre quatorze communes et une
communaut de communes de lagglomration lyonnaise, soit 450 000
habitants : le FSE reprsente environ 3 M pour environ 5 000
bnficiaires en parcours dinsertion chaque anne. linverse, le
micro PLIE du Forez gre environ 300 000 de crdits FSE pour 355
personnes en insertion.
Cette dispersion de la gestion est une spcificit franaise en
Europe.
Le Royaume-Uni et les organismes intermdiaires
En cosse, en Irlande du Nord et au Pays de Galles, lautorit de
gestion du FSE appartient au gouvernement local, qui lattribue directement
un service distinct (Irlande du Nord) ou commun aux autres fonds europens
(Pays de Galles) : il ny a donc pas dorganismes intermdiaires.
En Angleterre, qui recueille les deux-tiers des crdits, le ministre
du travail et des pensions est lautorit de gestion du FSE. Les organismes
intermdiaires sont au nombre de huit seulement : trois agences nationales et
cinq collectivits ou organismes locaux.

La Cour incite poursuivre la rduction du nombre dorganismes


intermdiaires, dautant plus que, pour la programmation 2014-2020, les
conseils rgionaux pourront choisir leur tour de dlguer des crdits
pour leurs programmes oprationnels135

135
Les PLIE pourront continuer tre organismes intermdiaires, la double
condition davoir le caractre de pivot et de contractualiser leurs relations avec les
conseils gnraux.

Cour des comptes


Rapport public annuel 2015 fvrier 2015
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes

300

COUR DES COMPTES

b) Les crdits sont verss prs de douze mille organismes bnficiaires


Dans le rapport public annuel 2012, la Cour constatait que, dans
la programmation 2000-2006, plus de 9 000 organismes avaient t aids
au titre de lobjectif 3 et que la moiti dentre eux avait reu une aide
infrieure 50 000 , cofinancements nationaux compris. Elle soulignait
que cet parpillement des organismes bnficiaires constituait un facteur
de cot pour la gestion, mais galement de risque, compte tenu de la
complexit des rgles relatives la justification de lemploi des crdits
europens. Or, entre 2007 et 2013, le nombre dorganismes bnficiaires
a augment dun tiers, passant prs de 12 000, dont la moiti pour
moins de 50 000 .
En revanche, cette problmatique concerne moins le FEDER : le
montant moyen dun projet programm a fortement progress sur la
programmation 2007-2013 par rapport la priode 2000-2006, en passant
de 127 000 204 000 , ce qui traduit un moindre saupoudrage des
crdits.
La Cour considre que les bnficiaires doivent tre slectionns
avec une plus grande rigueur, y compris par la fixation de seuils de
recevabilit des projets.

D - La gestion non matrise des plans de reprise du


FEDER
1 - Le taux derreur franais a souvent t suprieur au plafond
admis
Conformment aux rgles europennes, les contrles, nationaux
comme europens, interviennent majoritairement aprs le versement des
crdits du FEDER. Ils sont parfois redondants, une mme opration
pouvant tre contrle jusqu sept fois, dans certains cas plusieurs
annes aprs sa ralisation.
Lorsquune erreur, intentionnelle ou non, est dcele, celle-ci
est traite :
- soit comme une erreur occasionnelle : il est alors considr que seule
lopration contrle a t affecte par lerreur dcele ;

Cour des comptes


Rapport public annuel 2015 fvrier 2015
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes

LA GESTION PAR LA FRANCE DES FONDS STRUCTURELS EUROPENS :


AMLIORER, SIMPLIFIER, VALUER

301

- soit comme une erreur systmique : dans ce cas, il est considr que
lerreur identifie a affect la totalit des oprations de mme nature
que celle qui a t contrle. Ce peut tre le cas lorsquune dpense a
t considre tort comme ligible au financement du FEDER ou
lorsque les rgles de concurrence de lUnion europenne nont pas
t appliques. Cette situation emporte une consquence : un plan
daction rgional ou national doit tre mis en place.
Au cours de la programmation 2007-2013, la France a dpass
plusieurs reprises le taux derreur de 2 %, plafond admis par la
Commission europenne. Tel a t notamment le cas en 2011 et 2012
(taux derreur de 4,43 % et 4,69 %, avant mesures correctrices). Ces
dpassements ont entran deux interruptions totales de versement des
fonds la France : lune de six mois en 2012, la seconde de trois mois en
2013.
La France nest pas le seul pays connatre des taux derreur
significatifs
LEspagne (6,2 %) et le Royaume-Uni (4,4 %) ont enregistr en
2013 des taux derreur, avant mesures correctrices, suprieurs celui de
la France. En revanche, lItalie (1,3 %) et lAllemagne (1,6 %) ont t
bien plus performantes.
La France a fait le choix deffectuer ses contrles partir dun
chantillon national puis dextrapoler les rsultats pour aboutir un taux
national derreur. Cette mthode peut conduire des interruptions
nationales de versement des crdits du FEDER par lUnion europenne,
alors mme que certaines rgions franaises se situent en de du taux
derreur admis de 2 %.
La France a reu 31 lettres davertissement ou dinterruption de
paiement en 2013, soit deux fois moins quen 2012 (64). Ce total reste
toutefois nettement plus lev que celui de lAllemagne ou de lItalie (10
en 2013), du Royaume-Uni (15) ou de lEspagne (23). La France reste en
revanche moins concerne par les lettres de pr-suspension136 que dautres
pays europens : elle nen a reu que deux en 2013 contre quatre pour
lEspagne, huit pour lAllemagne, neuf pour lItalie et 13 pour le
Royaume-Uni137.

136

La suspension est ltape qui suit linterruption des paiements lorsque les
dficiences nont pas t corriges.
137
Sources : rapports annuels de la DG Regio de la Commission europenne.

Cour des comptes


Rapport public annuel 2015 fvrier 2015
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes

302

COUR DES COMPTES

2 - Les mesures correctrices ont t mises en place tardivement


Au regard de cette situation les mesures correctrices ou les plans
daction ont t mis en place tardivement et de manire dsordonne. Le
partage des responsabilits entre les parties prenantes (DATAR,
ministres et commission interministrielle de coordination des contrles)
na pas t suffisamment prcis : chacune dentre elles a tour tour
lanc, puis gr des plans dactions138.
Par ailleurs, bien que la rglementation europenne soit
complexe et sujette interprtation, la majorit des difficults lorigine
des plans dactions auraient pu tre anticipes : la Cour des comptes
europenne relevait139 ainsi que dans 56 % des cas derreur les autorits
des tats membres disposaient dinformations suffisantes pour corriger
les irrgularits.
Si les erreurs les plus frquemment commises par la France sont
les mmes que dans la majorit des autres pays de lUnion (financement
de dpenses non-ligibles, non-respect de la rglementation sur les
marchs publics ou les aides dtats), il ressort nanmoins quen adoptant
des rgles dligibilit plus contraignantes que celles de lUnion, la
France a elle-mme favoris la survenue derreurs.
La conduite des plans daction a fortement mobilis les quipes
des prfectures et des organismes qui avaient reu une dlgation de
gestion. Plus de 6 100 oprations ont ainsi d tre rexamines entre les
annes 2009 et 2013 avec le risque, pour les bnficiaires, de se voir
demander le remboursement des fonds qui leur avaient t accords. Cette
situation est dautant plus problmatique que le dispositif de rcupration
des indus na pas fait lobjet dinstructions claires au plan national. Ce
nombre doprations nest en outre pas exhaustif, car le systme
dinformation les recensant ntait que partiellement renseign dans
plusieurs rgions (en Corse, Lorraine, le-de-France et Midi-Pyrnes
notamment).

138

La question des erreurs et des mesures correctrices, que la Cour avait souligne
dans son insertion au rapport public de 2012 relative au FSE, a en revanche t
anticipe par la DGEFP. Cinq corrections forfaitaires ont t appliques pour
remdier aux dfaillances du systme de gestion et de contrle releves par les
autorits daudit, afin de ramener le taux derreur constat en dessous du plafond
prcit et dviter ainsi une suspension des paiements.
139
Rapports annuels relatif lexercice 2012.

Cour des comptes


Rapport public annuel 2015 fvrier 2015
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes

LA GESTION PAR LA FRANCE DES FONDS STRUCTURELS EUROPENS :


AMLIORER, SIMPLIFIER, VALUER

303

Localement, les services gestionnaires attendent en outre trop


longtemps des instructions. La responsabilit du pilotage national de la
gestion des erreurs ou de leur anticipation reste encore prciser. Sur les
quatre plans dont la ncessit est apparue entre 2010 et 2012, deux
seulement avaient abouti en mai 2014.

3 - Les consquences financires ont t lourdes


Dceles tardivement, les erreurs ont des consquences
pnalisantes pour le bnficiaire lorsquelles conduisent lui imposer le
remboursement de laide, alors mme que la responsabilit peut ne lui
incomber que trs partiellement. Ces remboursements sont trs dissuasifs
pour les petites entreprises et limage de lEurope, tenue pour responsable
des difficults, en ptit.
Les corrections financires, qui correspondent aux montants des
fonds indment verss, ont atteint 6 M en 2011 pour le FEDER. Elles
devaient atteindre en 2013 plus de 30 M. En outre, 67 M de crdits
verss taient considrs en 2013 comme potentiellement entachs
derreurs et donc susceptibles de devoir tre rembourss ultrieurement
lUnion europenne.
Pour la programmation 2014-2020, la dcentralisation de la
gestion des fonds du FEDER saccompagnera dune volution de la
mthode dchantillonnage pour les contrles franais : les oprations
seront dsormais contrles au niveau rgional et non plus national.
Ainsi, une rgion dont le taux derreur est infrieur 2 % ne subira plus,
comme au cours de la programmation actuelle, dinterruption du
versement des fonds FEDER en raison derreurs ralises par dautres
rgions.
La Cour considre quil est indispensable de rduire les dlais de
mise en uvre des plans daction et de dfinir des mthodes
oprationnelles pour traiter les erreurs systmiques. Il est par ailleurs
ncessaire de mieux prvenir les erreurs plutt que dintervenir a
posteriori, ce qui suppose de stabiliser le personnel charg de grer les
fonds structurels et damliorer sa formation, ainsi que son soutien
juridique, de mme que pour les bnficiaires.

Cour des comptes


Rapport public annuel 2015 fvrier 2015
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes

304

COUR DES COMPTES

II - Des conditions runir pour russir la


programmation 2014-2020
Pour la programmation 2014-2020, la cration de la nouvelle
catgorie des rgions en transition , dont le PIB est compris entre 75 %
et 100 % de la moyenne europenne, permettra la France daugmenter
le montant des crdits dont elle bnficiera et qui seront ports environ
16 Md. La France a fait valoir avec succs que la faible croissance
conomique de ses rgions mtropolitaines, compare au dynamisme des
nouveaux tats membres, avait dgrad leur position relative : dix rgions
franaises ont t classes dans cette nouvelle catgorie140.
Lanalyse de lexcution de la programmation 2007-2013 montre
que la russite de la programmation 2014-2020 ncessite une
dcentralisation russie de lorganisation de la gestion, une unification
des systmes dinformation et un renforcement de lvaluation des
actions.

A - Accomplir la dcentralisation de la gestion


Larticle 78 de la loi du 27 janvier 2014 de modernisation de
laction publique territoriale et daffirmation des mtropoles dispose que
ltat peut confier aux rgions tout ou partie de la gestion des fonds
europens pour la priode 2014-2020, soit en qualit dautorit de
gestion, soit par dlgation de gestion. Le mme article prvoit que
l'autorit de gestion peut confier par dlgation de gestion aux
dpartements, aux collectivits et aux organismes chargs du pilotage des
PLIE, qui en feraient la demande, tout ou partie des actions relevant du
fonds social europen.

140

LAuvergne, la Basse-Normandie, la Corse, la Franche-Comt, le LanguedocRoussillon, le Limousin, la Lorraine, le Nord - Pas-de-Calais, la Picardie et PoitouCharentes.

Cour des comptes


Rapport public annuel 2015 fvrier 2015
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes

LA GESTION PAR LA FRANCE DES FONDS STRUCTURELS EUROPENS :


AMLIORER, SIMPLIFIER, VALUER

305

1 - La gestion du FSE est dsormais partage entre ltat et les


rgions
Pour la programmation 2014-2020, la gestion du FSE sera
partage entre ltat (65 %) et les rgions (35 %). Un programme
oprationnel national emploi-inclusion , dont la DGEFP est le chef de
file, coexiste ainsi avec vingt-sept programmes oprationnels rgionaux
communs FEDER-FSE investissement pour la croissance et lemploi .
Pour le programme national, la France a choisi quatre priorits :
laccs lemploi pour les demandeurs demploi et les personnes
inactives, ladaptation au changement des travailleurs et des entreprises,
la modernisation des institutions du march du travail et linclusion
active. Une autre priorit relative lintgration durable des jeunes sur
le march du travail a t ajoute dans le cadre dun second programme
national dot de 310 M, mettant en uvre linitiative prise en 2013 par
le Conseil europen pour lemploi des jeunes.
Dans larchitecture ainsi dfinie, ltat et les rgions pourront
intervenir conjointement, par exemple dans la lutte contre le dcrochage
scolaire, la cration dentreprises ou la politique de la ville. Dautre part,
les conseils gnraux qui le souhaitent pourront obtenir de ltat une
dlgation de gestion pour les crdits cofinanant des actions dinsertion.
Selon une dclaration commune entre ltat et les dpartements en date
du 22 octobre 2012, la moiti de lenveloppe gre par ltat sera
reverse aux dpartements en vue de la mise en uvre dune stratgie
emploi-inclusion . Enfin, les PLIE conserveront la possibilit dtre
dlgataires de gestion.
Cette organisation complexe pourrait entraner des risques de
juxtaposition de stratgies concurrentes sur des sujets o les comptences
de ltat et des rgions sappliquent simultanment, comme lducation
ou la formation tout au long de la vie. Cette ventualit nest pas
hypothtique, ainsi que le montre lexemple de certains tats membres :
ainsi, au cours de la programmation 2007-2013, lEspagne a cumul,
ct des trois programmes oprationnels nationaux pour la lutte contre la
discrimination, ladaptabilit et lemploi, lassistance technique et la
coopration transrgionale grs par le ministre de lemploi et de la
scurit sociale, dix-neuf programmes portant sur les mmes thmes et
anims par les communauts autonomes.

Cour des comptes


Rapport public annuel 2015 fvrier 2015
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes

306

COUR DES COMPTES

2 - La gestion du FEDER est totalement dcentralise vers les


rgions
Dans le dispositif retenu pour la programmation 2014-2020, la
gestion du FEDER est trs largement dcentralise : les rgions grent
directement lensemble des fonds du FEDER. Deux exceptions sont
prvues : ltat continue de grer un programme national dassistance
technique commun au FSE et au FEDER et ltat peut se substituer aux
rgions pour grer les fonds ddis aux massifs montagneux et aux
fleuves lorsque les collectivits intresses ne se seront pas accordes sur
une collectivit chef de file.
En revanche, pour le FEDER comme pour le FSE, le choix de la
stabilit a prvalu pour le contrle des dpenses et pour le versement des
aides. La direction rgionale des finances publiques (DRFIP) certifie les
dpenses ralises. La commission interministrielle de coordination des
contrles des fonds structurels europens (CICC) audite lutilisation des
fonds : laugmentation du nombre des autorits de gestion lamnera
travailler sur des chantillons rgionaux.141
Larticle 78 de la loi du 27 janvier 2014 de modernisation de
laction publique territoriale et daffirmation des mtropoles prvoit que
les collectivits gestionnaires de fonds europens supportent le cot des
corrections et des sanctions financires mises la charge de l'tat par les
institutions europennes : pour autant, aucun dcret ne prvoit ce jour
les mcanismes par lesquels ltat pourrait se retourner contre les
collectivits.

3 - Les modalits pratiques de cette dcentralisation restent


prciser
Compte tenu de lampleur de ces rformes, la russite dexcution
de la nouvelle programmation 2014-2020 sera tributaire de plusieurs
facteurs essentiels :
- le transfert effectif des comptences acquises par les personnels des
services dconcentrs de ltat vers ceux des rgions ;

141

En Allemagne, chaque Land dispose de sa propre autorit daudit.

Cour des comptes


Rapport public annuel 2015 fvrier 2015
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes

LA GESTION PAR LA FRANCE DES FONDS STRUCTURELS EUROPENS :


AMLIORER, SIMPLIFIER, VALUER

307

- les moyens dont disposera la commission interministrielle de


coordination des contrles, qui devra dsormais auditer
des chantillons rgionaux doprations ;
- les modalits concrtes de mise en uvre par ltat, en cas de
besoin, dune ventuelle action rcursoire lencontre des
collectivits rgionales qui seront les autorits de gestion du FEDER
et du FSE.
Les dispositions permettant de sassurer que ces conditions sont
actuellement runies font actuellement encore dfaut.

B - Amliorer les outils


1 - La transition vers SYNERGIE devra faire lobjet dune
attention particulire
Un nouveau systme dinformation dit SYNERGIE, compatible
avec larchitecture de gestion de la programmation 2014-2020, doit entrer
en service en 2016. Son financement sera assur principalement par le
programme national dassistance technique EUROPACT (46,80 M),
commun au FEDER et au FSE, par les rgions (4,90 M), par les contrats
de projet entre ltat et les rgions (2,20 M), et par le programme
Solidarit (1,00 M). Lensemble des dossiers des projets relevant des
programmes oprationnels nationaux sont dores et dj dmatrialiss
Une gestion attentive de la transition vers le nouveau systme
dinformation simpose. Celui-ci devra en effet rendre possible le calcul
des cots de gestion, y compris ceux des organismes intermdiaires, de la
certification et du contrle. Cet enjeu est dautant plus important pour la
programmation 2014-2020 que les tats membres devront, au niveau
ministriel, certifier annuellement les comptes la Commission
europenne et rendre compte de leurs performances en termes de
ralisations et de rsultats : des indicateurs communs tous les tats
membres devront tre renseigns.

2 - Les instruments dvaluation doivent tre redfinis


Pour la programmation 2014-2020, le rglement europen propre
au FSE numre quarante-quatre indicateurs communs de ralisation et de

Cour des comptes


Rapport public annuel 2015 fvrier 2015
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes

308

COUR DES COMPTES

rsultat qui devront tre obligatoirement renseigns par tous les tats
membres, au niveau de chaque priorit dinvestissement du programme .
La rduction souhaitable du nombre des indicateurs na donc pas t
engage, dautant que la DGEFP a prcis quen cas de ncessit, pour
rendre compte du changement attendu , un indicateur sera ajout par
objectif spcifique.
Le rglement europen relatif au FEDER prvoit galement
quarante indicateurs. Pour les indicateurs nationaux, il serait souhaitable,
comme la propos le commissariat gnral lgalit des territoires, de
combiner des indicateurs de comptage (nombre de bnficiaires, etc.) et
de capacit (quantit dnergie supplmentaire produite, etc.), dont la
lecture combine permettrait une analyse quantitative et qualitative. Il
serait galement ncessaire de supprimer les indicateurs dapprciation
subjectifs (par exemple : caractre innovant ou non ), dautant plus
quil est quasiment impossible de les exploiter.
Pour le FEDER comme pour le FSE, ainsi que la recommand la
Commission, les cots de gestion devraient figurer parmi les indicateurs
suivis. Par ailleurs, dans tous les cas, les indicateurs devraient galement
tre utiliss pour le pilotage par les autorits de gestion.

__________ CONCLUSION ET RECOMMANDATIONS __________


Alors que les finances publiques sont soumises de fortes
contraintes, la France doit se donner les moyens du meilleur emploi de
ces crdits. Ils doivent financer au moindre cot des actions prcisment
identifies comme prioritaires et dont lefficacit doit tre
systmatiquement value.
La dcentralisation, partielle ou totale, de la gestion des fonds
europens pour la programmation 2014-2020 constitue un changement
majeur. Les rgions devront veiller mettre en uvre les procdures
ncessaires la bonne gestion de ces fonds grce des indicateurs
pertinents et un vritable pilotage par la performance.
Cette meilleure capacit dvaluation doit en outre saccompagner
dune simplification gnrale de lorganisation de la gestion des fonds
structurels, dune matrise plus rigoureuse des cots, dune slection plus
exigeante des projets et dune professionnalisation accrue des agents.
La programmation 2014-2020 introduit en effet, tant pour le FSE
que pour le FEDER, un nouveau mcanisme : la rserve de performance,
pour laquelle 6 % des fonds FEDER et FSE seront gels jusquen 2019,
soit prs dun milliard deuros pour la France. Or, ces crdits ne

Cour des comptes


Rapport public annuel 2015 fvrier 2015
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes

LA GESTION PAR LA FRANCE DES FONDS STRUCTURELS EUROPENS :


AMLIORER, SIMPLIFIER, VALUER

309

pourront tre dbloqus que si les performances attendues sont atteintes


par les diffrents programmes oprationnels.
Ds lors, la Cour formule les six recommandations suivantes qui
visent permettre datteindre cet objectif :
1. concentrer les actions sur un nombre rduit de priorits ;
2. clarifier le rle respectif des gestionnaires nationaux et
locaux des diffrents programmes oprationnels pour la
mise en uvre des plans daction ;
3. valuer les cots de gestion globaux et par gestionnaire de
programme ;
4. rduire le nombre des organismes intermdiaires ;
5. amliorer la formation et laccompagnement juridique des
agents chargs de la gestion, ainsi que des bnficiaires, afin
de diminuer le risque derreur ;
6. diminuer le nombre dindicateurs de rsultats et mettre en
uvre des procdures permettant leur utilisation effective pour
le pilotage des actions.

Cour des comptes


Rapport public annuel 2015 fvrier 2015
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes

Cour des comptes


Rapport public annuel 2015 fvrier 2015
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes

Rponse
Rponse du Premier ministre .................................................................. 312

Cour des comptes


Rapport public annuel 2015 fvrier 2015
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes

312

COUR DES COMPTES

RPONSE DU PREMIER MINISTRE


S'agissant du FEDER, la Cour relve que les rgles dligibilit
nationales, plus strictes que celles fixes au niveau communautaire,
seraient l'origine de nombreuses erreurs et ont ncessit la mise en
uvre de plans de reprise. Il convient de rappeler que les rglements
europens disposent que les rgles d'ligibilit des dpenses sont tablies
au niveau national par les tats membres, sous rserve des exceptions
prvues dans les rglements spcifiques FEDER et FSE. Ainsi le dcret
n 2007-1303 du 3 septembre 2007 fixant les rgles nationales
d'ligibilit des dpenses des programmes cofinancs par les fonds
structurels pour la priode 2007-2013 prcise les rgles gnrales aux
deux fonds, les rgles particulires au FEDER et celles relatives au FSE.
Cet encadrement, opposable aux tiers, avait pour but de rpondre au
principe de subsidiarit des tats membres. Ce dispositif, ayant fait ses
preuves, n'a pas t remis en question au niveau communautaire et a t
reconduit pour la programmation 2014-2020.
Cependant, il parat utile de prciser que la mauvaise application
de la rglementation europenne ou de la rglementation nationale, en
particulier, celles des aides dtat ou des marchs publics est l'origine
de la plupart des plans de reprises mis en place suite la dtection des
erreurs systmiques lors des audits menes par la Commission. Les dlais
de mise en uvre des plans de reprise, considrs comme trop longs par
la Cour, sont lis aux changes avec les instances communautaires afin
de se mettre d'accord sur le cadre prcis du plan de reprise des
oprations. Comme la not la Cour, ces plans mobilisent normment de
moyens et ont tous pour effet de corriger les erreurs systmiques
dtectes et de limiter, ainsi, les corrections financires qui peuvent s'en
suivre. Nanmoins, en vue d'amliorer la connaissance des rgles sur les
aides dtat et celles relevant des marchs publics, des formations ont t
mises en place et rendues obligatoires par les textes rglementaires pour
amliorer la gestion des fonds. Ce point est relev, galement, par la
Cour des comptes europenne dans son dernier rapport annuel paru en
novembre 2014 puisqu'elle value un taux d'erreur autour de 5 % au
niveau de l'Union europenne, relevant en particulier d'une mauvaise
application des rgles de marchs publics.
La multiplicit des contrles repose largement sur l'application
des rgles communautaires qui visent permettre au Parlement europen
et au Conseil de s'assurer de la rgularit et la lgalit de dpenses
publiques tant des fonds communautaires que des crdits publics
nationaux.

Cour des comptes


Rapport public annuel 2015 fvrier 2015
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes

LA GESTION PAR LA FRANCE DES FONDS STRUCTURELS EUROPENS :


AMLIORER, SIMPLIFIER, VALUER

313

Concernant le partage de responsabilit entre les intervenants


dans la mise en uvre des mesures correctrices, il convient de rappeler
que, pour la priode 2007-2013, le ministre de l'intrieur avait la
responsabilit financire des crdits du FEDER, le Commissariat gnral
l'galit des territoires (ex-DATAR) apportant un appui juridique. C'est
dans ce cadre que les instructions concernant les plans de reprise ont t
signes par le ministre de l'intrieur et parfois, cosignes par la DATAR,
lorsque celle-ci accompagnait le ministre de l'intrieur et intervenait
dans la dfinition des instructions relatives au plan de reprise.
La Cour relve galement que les taux d'erreurs, issus des
rapports annuels de contrle (RAC) en 2011 et 2012, ont t suprieurs
aux taux plafonds admis de 2% et ont entran une interruption des
paiements du FEDER. En 2014, bien que le taux d'erreur du RAC 2013
soit suprieur 2%, les autorits franaises ont apport les garanties
ncessaires la Commission quant aux mesures correctives prendre. il
en rsulte quaucune interruption des paiements n'est intervenue pour les
programmes oprationnels du FEDER.
S'agissant de l'exploitation des indicateurs pour l'valuation, un
guide mthodologique apportant des dfinitions prcises sur ces
indicateurs a t cofinanc par le programme Europact et mis jour
diverses reprises.
La Cour fait observer que la gestion du FEDER est totalement
dcentralise vers les rgions, mais que, dans des cas prcis, l'tat peut
se substituer la rgion. Sur ce point, il convient de rappeler que, y
compris pour les programmes interrgionaux, les rgions sont autorits
de gestion. En revanche, l'tat est autorit de gestion pour les
programmes FEDER Mayotte, en Guadeloupe, pour Saint-Martin et
pour les programmes FSE pour La Runion et la Guyane. il est
ncessaire de rappeler que la gestion des fonds est partage avec la
Commission et que l'tat qui reste responsable de la bonne utilisation des
fonds doit s'assurer de leur bonne mise en uvre ainsi que de leur
contrle.
Enfin, il convient d'observer que, pour la priode 2014-2020, la
France a reu 16 milliards d'euros qui se rpartissent ainsi : 14,4
milliards d'euros pour les programmes FEDER - FSE en faveur de
l'objectif de la croissance et l'emploi, 1,1 milliards d'euros du FEDER
pour l'objectif de coopration europenne territoriale et, enfin un
prlvement de 500 millions d'euros affect au programme spcifique
d'aides aux plus dmunis. L'analyse de la Cour porte sur les
14,4 milliards.

Cour des comptes


Rapport public annuel 2015 fvrier 2015
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes

314

COUR DES COMPTES

Pour le FSE, la Cour souligne les progrs raliss depuis son


prcdent rapport en matire de programmation et de consommation des
crdits. Elle relve toutefois la lourdeur et la complexit persistante des
procdures, le montant lev des cots de gestion et la dispersion trop
importante des actions du FSE.
La Cour formule six recommandations qui sont partages par le
Gouvernement.
L'architecture de gestion et la stratgie de la nouvelle
programmation 2014-2020 du Fonds social europen et du Fonds
europen de dveloppement rgional permettront d'apporter plusieurs
amliorations significatives.
Afin de rpondre la stratgie Europe 2020 de l'Union
europenne en faveur d'une croissance intelligente, durable et inclusive,
une plus grande concentration thmatique des crdits a t voulue par la
Commission europenne, le Conseil et le Parlement europen pour
permettre un meilleur cadrage stratgique des interventions des Fonds.
La programmation 2014-2020 porte sur 11 objectifs thmatiques et 80 %
des crdits seront concentrs sur 4 priorits d'investissement au choix des
autorits de gestion dans le cadre de leur programme. Elles porteront
pour le FEDER sur le renforcement de la recherche, du dveloppement et
de l'innovation (objectif thmatique n1), l'amlioration des technologies
de l'information et de la communication et leur utilisation (objectif
thmatique n 2), le renforcement de la comptitivit des PME (objectif
thmatique n 3) et le soutien pour la transition vers une conomie
faible mission de carbone (objectif thmatique n 4). Pour le FSE, les
objectifs sont la promotion d'un emploi durable et de qualit (objectif 8),
la promotion de l'inclusion sociale et de la lutte contre la pauvret
(objectif 9) et l'investissement dans l'ducation, la formation et la
formation professionnelle et l'acquisition tout au long de la vie (objectif
11). Cette concentration sur certains objectifs s'opre de manire
diffrencie selon les rgions et se dcline selon quelques priorits
d'investissement dans chacun de ces domaines, selon les rgles
spcifiques chaque Fonds.
Concernant la concentration du nombre de bnficiaires, les
rglements intrieurs des comits de suivi peuvent fixer un seuil minimal
de cot des projets ligibles. Ceci devrait permettre de rationaliser la
gestion des crdits sans amoindrir la capacit financer des projets
innovants.
S'agissant de la clarification du rle des acteurs, les autorits en
charge de la gestion, de la certification et de l'audit des fonds europens

Cour des comptes


Rapport public annuel 2015 fvrier 2015
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes

LA GESTION PAR LA FRANCE DES FONDS STRUCTURELS EUROPENS :


AMLIORER, SIMPLIFIER, VALUER

315

et les administrations centrales ont, depuis plus de deux ans, uvr


l'laboration de nouvelles rgles qui prcisent les relations entre les
diffrents acteurs pour la priode 2014-2020. Celles-ci ont t intgres
dans l'accord de partenariat entre la France et la Commission
europenne, adopt par cette dernire le 8 aot 2014 et dans les
programmes oprationnels, adopts ou en cours d'adoption dans les
textes nationaux ainsi que dans le vade-mecum sur la gouvernance,
valid au sein du comit tat-Rgions dans sa formation interfonds , le
1er octobre 2014.
La rationalisation du nombre d'organismes intermdiaires pour le
FSE sera engage. Ce nombre devrait passer de prs de 300 dans la
programmation 2007-2013 environ 120 dans la programmation 20142020. Cette diminution tient compte du souhait de rserver le statut
dorganisme intermdiaire l'atteinte d'une taille critique en termes de
crdits grs et de renforcer le rle des collectivits territoriales. Les
objectifs fixs sont : la gestion par les rgions de 35 % des crdits, le
principe d'une dlgation aux dpartements de la gestion des crdits
relevant de l'inclusion et la possibilit, confirme par l'article 78 de la loi
du 27 janvier 2014 de modernisation de l'action publique territoriale et
d'affirmation des mtropoles (MAPTAM), pour les plans locaux
pluriannuels pour l'insertion et l'emploi (PLIE) d'tre des organismes
intermdiaires.
En ce qui concerne la rationalisation du nombre d'indicateurs
pour valuer la performance de cette politique publique et le dispositif
renforc d'valuation de l'impact des actions finances, les propositions
formules par la Cour des comptes refltent la proccupation du
lgislateur communautaire puisque la rglementation europenne a t
fortement modifie dans ce sens pour la priode 2014-2020 sur le thme
de l'valuation et de la performance. Pour la France, le choix a t fait
de s'en tenir aux obligations communautaires afin de ne pas alourdir les
contraintes, laissant la responsabilit de la mise en uvre chaque
autorit de gestion d'indicateurs supplmentaires si elle le souhaitait.
Ainsi, dans le cadre des rgles dfinies par les rglements
communautaires prvoyant des dispositions renforces en matire de
suivi des participants, le programme oprationnel national du FSE pour
2014-2020 s'est efforc de simplifier et de rationaliser les indicateurs de
ralisation et de rsultat pour chaque objectif de la programmation . Le
nombre d'indicateurs de performance a t limit six. Le dveloppement
des tudes dimpact devra permettre, au-del de la collecte des
indicateurs, d'valuer plus efficacement les actions finances.

Cour des comptes


Rapport public annuel 2015 fvrier 2015
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes

316

COUR DES COMPTES

S'agissant des cots de gestion, si leur disparit selon les


organismes gestionnaires est relle, l'amlioration de l'valuation
constitue un axe de progrs indniable et ce malgr l'absence d'lments
sur la mthode utilise.
Concernant la demande de la Cour d'intgrer les indicateurs de
cots de gestion des dossiers dans le systme d'information, le CGET
examinera cette possibilit avec les partenaires concerns. Les
spcifications de son systme dinformation doivent tre labores trs
prochainement en vue d'un dveloppement prvu pour la fin de l'anne
2015. La dcision d'intgrer ces critres dans l'instruction des dossiers
relvera de chaque autorit de gestion. Le premier module du systme
d'information SYNERGIE sera disponible ds la fin du mois de novembre
2014 et la plupart des fonctionnalits seront mises disposition en 2015.
Le systme dinformation dcisionnel sera disponible au second semestre
2015.
De manire gnrale et au-del des avances introduites par la
nouvelle architecture de gestion, l'apprciation de la Cour sur la
complexit encore trop importante des procdures est partage par le
Gouvernement. La leve des freins l'accs aux financements du FSE et
du FEDER ainsi que la simplification pour les bnficiaires doivent tre
approfondies.
Plusieurs axes de travail ont d'ores et dj t dfinis. La
simplification de la justification des dpenses devra tre recherche,
notamment dans le cadre des nouvelles possibilits ouvertes par la
rglementation pour la programmation 2014-2020 en termes de
forfaitisation des cots, de cot standard unitaire (d'ores et dj mis en
uvre sur programme Initiative pour l'emploi des jeunes) et de cot
simplifi pour le FSE et le FEDER. Des outils facilitant l'tablissement
des dossiers seront mis disposition auprs des porteurs de projet, par
exemple, au travers de l'enrichissement et d'une meilleure ergonomie du
site internet Ma dmarche FSE ou de la mise en place d'un portail de
dmatrialisation des procdures pour le FEDER (E Synergie ou
portails rgionaux). Une action spcifique d'information des porteurs de
projet sera galement mene sur le partage entre le programme national
FSE et les programmes rgionaux intgrant du FSE. Des solutions de
prfinancement seront proposes aux porteurs de projet au travers des
outils financiers nationaux ou communautaires, celles-ci permettant de
limiter les avances de trsorerie et de lever un frein important l'accs
aux financements communautaires. Un chantier de simplification est
ouvert de manire permanente avec la Commission europenne et le

Cour des comptes


Rapport public annuel 2015 fvrier 2015
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes

LA GESTION PAR LA FRANCE DES FONDS STRUCTURELS EUROPENS :


AMLIORER, SIMPLIFIER, VALUER

317

Gouvernement franais est trs attach ce que les rglements


communautaires intgrent le mieux possible cette ambition.
Enfin, la ncessit d'amliorer la formation et l'accompagnement
juridique des agents chargs de la gestion a t bien identifie. Des
actions du programme Europ'Act 2014-2020 dont l'autorit de
gestion est le CGET porteront sur ce thme.
D'une faon gnrale, l'ensemble des acteurs (autorits de gestion,
autorit de certification et autorit d'audit) ainsi que les dpartements
ministriels en charge de la coordination des Fonds recherchent la fois
scuriser l'emploi des crdits publics europens et nationaux,
favoriser un bon rythme d'excution des programmes et simplifier
l'accs des porteurs de projet aux fonds europens. Ce triple objectif doit
permettre de mettre en uvre l'une des principales politiques
europennes favorisant l'investissement pour la croissance et l'emploi
dont ont imprativement besoin nos rgions. Il me semble que les
recommandations de la Cour vont dans ce sens. Ds lors, je demanderai
l'ensemble de mes services et tous les acteurs concerns de bien
vouloir en tenir compte dans leurs travaux damlioration et de
simplification des dispositifs.

Cour des comptes


Rapport public annuel 2015 fvrier 2015
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes

Cour des comptes


Rapport public annuel 2015 fvrier 2015
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes

Chapitre IV
Gestion des ressources humaines

1. Les complments de rmunrations des


fonctionnaires dtat outre-mer : refonder un
nouveau dispositif
2. Les centres de gestion de la fonction publique
territoriale en Rhne-Alpes et dans le Puy-deDme : des missions recentrer dans un cadre
territorial largi
3. Les attributions gratuites dactions de CDC
Entreprises, filiale de la Caisse des dpts et
consignations : les drives dun dispositif
dactionnariat salari public

Cour des comptes


Rapport public annuel 2015 fvrier 2015
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes

Cour des comptes


Rapport public annuel 2015 fvrier 2015
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes

1
Les complments de rmunration des
fonctionnaires dtat outre-mer :
refonder un nouveau dispositif
_____________________ PRSENTATION_____________________
Les fonctionnaires de ltat affects outre-mer bnficient de
complments de rmunration qui se dcomposent en majorations de
traitement et diverses indemnits associes. Relevant des indemnits
institues par un texte lgislatif ou rglementaire , prvues par larticle
20 de la loi du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des
fonctionnaires, elles se distinguent du traitement principal et de
lindemnit de rsidence.
Les principes de ces sur-rmunrations ont t fixs par deux
lois, toujours en vigueur, remontant 1950142. Depuis, de multiples
dcrets et arrts sont venus prciser et affiner ce dispositif, qui constitue
dsormais un inextricable maquis lgislatif et rglementaire.
Environ 91 000 fonctionnaires civils de ltat, soit 4,2 % de
leffectif total, sont concerns par ce rgime particulier, dont prs des
deux tiers relvent de lducation nationale. Pour les seuls
fonctionnaires civils, la charge budgtaire de ces sur-rmunrations
slevait 1,18 Md en 2012.

142

Loi du 3 avril 1950 pour les dpartements d'outre-mer (DOM) et loi du 30 juin
1950 pour les collectivits doutre-mer (COM).

Cour des comptes


Rapport public annuel 2015 fvrier 2015
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes

322

COUR DES COMPTES

Dans le prolongement des travaux conduits en 2003 et 2007 sur


lindemnit temporaire de retraite applicable outre-mer, qualifie plus
communment de sur-retraite 143, la Cour a souhait examiner la
pertinence et lefficacit de ces complments de rmunration. Ses
investigations nont port que sur les agents civils de ltat en activit,
lexclusion des militaires, qui bnficient dun rgime propre, et des
agents appartenant la fonction publique territoriale ou hospitalire. De
mme, le systme des congs bonifis, applicable aux fonctionnaires
ayant leur rsidence habituelle dans un dpartement doutre-mer ou
Saint-Pierre-et-Miquelon et qui exercent en mtropole, na pas t
analys.
Au fil des annes, le cadre juridique des sur-rmunrations est
devenu de plus en plus complexe (I), tandis que, dans le mme temps, ses
justifications ont perdu pour partie de leur pertinence (II). Compte tenu
de son poids budgtaire pour ltat et de ses consquences sur les
finances des collectivits territoriales ultramarines (III), une refonte du
systme savre aujourdhui souhaitable (IV).

143

Cour des comptes, Rapport public thmatique : Les pensions des fonctionnaires
civils de ltat. La Documentation franaise, avril 2003, 280 p., et Rapport public
annuel 2007, Tome I. Les pensions des fonctionnaires de ltat, p. 253-276. La
Documentation franaise, fvrier 2007, 332 p., disponibles sur www.ccomptes.fr. Ce
systme a t rform par la loi du 30 dcembre 2008 de finances rectificative pour
2008 et son dcret dapplication du 30 janvier 2009, qui prvoient une extinction
progressive du dispositif dici 2028.

Cour des comptes


Rapport public annuel 2015 fvrier 2015
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes

LES COMPLMENTS DE RMUNRATION DES FONCTIONNAIRES DTAT


OUTRE-MER : REFONDER UN NOUVEAU DISPOSITIF

323

I - Un cadre juridique inextricable


Loin dtre homogne, le rgime des sur-rmunrations outremer comprend de multiples spcificits. Ses dispositions sont distinctes
entre, d'un ct, les dpartements d'outre-mer (DOM)144, auxquels
s'ajoutent les trois collectivits doutre-mer (COM)145 de SaintBarthlemy, Saint-Martin et Saint-Pierre-et-Miquelon, et, de l'autre, les
autres COM, soit la Polynsie franaise, les iles Wallis et Futuna, la
Nouvelle-Caldonie et les terres australes et antarctiques franaises
(TAAF). En outre, pour chaque territoire, les droits des agents rsultent
de la combinaison dun ensemble de textes, lgislatifs et rglementaires,
aussi nombreux que complexes.

A - Un maquis lgislatif et rglementaire


Dans les DOM, le rgime applicable La Runion se singularise
par une base juridique irrgulire pour une partie des surrmunrations , tandis que dans les COM, les fondements des
indemnits perues Saint-Barthlemy et Saint-Martin demeurent les
mmes quen Guadeloupe malgr leur changement de statut par la loi
organique de 2007.

144

Les dpartements d'outre-mer (DOM) s'entendent ici des dpartements et rgions


d'outre-mer de Guadeloupe, de Guyane, de Martinique et de La Runion, ainsi que du
Dpartement de Mayotte, collectivit unique exerant les comptences d'un
dpartement et d'une rgion d'outre-mer.
145
Les sept collectivits regroupes ici sous le vocable de collectivits d'outre-mer
(COM) englobent les cinq collectivits d'outre-mer de l'article 74 de la Constitution
(la Polynsie Franaise, Saint-Barthlemy, Saint-Martin, Saint-Pierre et Miquelon et
les Iles Wallis et Futuna), les Terres australes et antarctiques franaises (TAAF)
relevant de larticle 72-3 de la Constitution, et la Nouvelle-Caldonie, rgie par le titre
XIII de la Constitution.

Cour des comptes


Rapport public annuel 2015 fvrier 2015
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes

324

COUR DES COMPTES

1 - Les complments de rmunration dans les DOM


En vertu de la loi du 3 avril 1950146, les fonctionnaires affects en
Guadeloupe, la Martinique, en Guyane et La Runion bnficient
dune majoration de traitement de 25 %. Sy ajoute, depuis un dcret du
22 dcembre 1953, un complment dit temporaire , fix dabord 5 %,
puis port 15 % en Guadeloupe, en Martinique et en Guyane par un
dcret du 28 janvier 1957. Ainsi, dans ces trois DOM, la surrmunration est de 40 % du traitement brut de base pendant la dure
du sjour outre-mer.
Sagissant de La Runion, le dcret prcit de 1953 a prvu que
le complment [temporaire tait] pay sa contre-valeur en monnaie
locale , cest--dire en franc CFA, monnaie qui avait cours dans lle
jusquen 1975. Par la suite, un dcret du 15 mars 1957 a port ce
complment 10 % et a institu un index de correction visant
couvrir le risque de dvaluation du franc CFA par rapport au franc
mtropolitain. Puis un dcret du 22 juin 1971 a tendu cet index
lensemble de la rmunration (majoration de traitement et complment
temporaire compris). Sa valeur a t fixe 1,138 par deux arrts de
1979. Depuis, la majoration totale du traitement brut de base dun
fonctionnaire affect La Runion est de 53,63 %.
Outre le caractre abscons de ce systme, qui ncessite de se
rfrer pas moins dune loi, quatre dcrets et deux arrts pour tre en
mesure de calculer la majoration applicable La Runion, la Cour
constate que lindex de correction prcit na plus de base lgale depuis
labandon du franc CFA le 1er janvier 1975147. Alors que le cot annuel de
lapplication de lindex de correction sest lev 85,64 M en 2012,
cette irrgularit ne saurait perdurer.

146

Loi du 3 avril 1950 concernant les conditions de rmunration et les avantages


divers accords aux fonctionnaires en service dans les dpartements de la Martinique,
de la Guadeloupe, de la Guyane et de La Runion.
147
Cette anomalie avait dj t souligne dans une communication du Procureur
gnral prs la Cour des comptes adresse le 29 juin 1989 au ministre dtat, ministre
de la fonction publique et des rformes administratives, et reste sans suite.

Cour des comptes


Rapport public annuel 2015 fvrier 2015
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes

LES COMPLMENTS DE RMUNRATION DES FONCTIONNAIRES DTAT


OUTRE-MER : REFONDER UN NOUVEAU DISPOSITIF

325

2 - Les complments de rmunration dans les COM


En Nouvelle-Caldonie, en Polynsie franaise, Wallis et Futuna
et dans les Terres australes et antarctiques franaises (TAAF), la loi du
30 juin 1950148 prvoit un dispositif deux tages au profit des
fonctionnaires qui y sont affects, savoir : dune part, un complment
spcial proportionnel la solde et, dautre part, une indemnit
destine couvrir les sujtions rsultant de lloignement pendant le
sjour et les charges affrentes .
La mise en uvre du complment spcial a t prcise par un
dcret du 23 juillet 1967, qui le dfinit comme un coefficient de
majoration propre chaque territoire , dont le montant est fix par arrt
interministriel. En application dun arrt du 28 juillet 1967, la
majoration est de 105 % Wallis et Futuna et varie entre 65 et 73 % pour
les TAAF. Les taux ont t revaloriss pour la Nouvelle-Caldonie et la
Polynsie franaise par un arrt du 12 fvrier 1981 : ils sont dsormais
respectivement compris entre 73 et 94 % et entre 84 et 108 %, selon les
subdivisions administratives.
Lindemnit dloignement est, quant elle, rgie par un dcret du
27 novembre 1996. Elle slve 10 mois (Polynsie franaise et
Nouvelle-Caldonie) et 18 mois (Wallis et Futuna) du traitement
indiciaire brut de lagent, pour une priode daffectation de deux ans,
renouvelable une fois. Toutefois, ce dcret ne sapplique pas aux TAAF ;
pour ces derniers, seule une lecture combine des dcrets des 2 mars
1910, 5 mai 1951 et 6 octobre 1952 permet de sassurer de la base
rglementaire en vigueur, alors mme que les deux premiers dcrets ont
t abrogs pour les autres COM par celui de 1996. Il en rsulte une
inutile complexit juridique, accentue par le fait que les TAAF ne sont
pas dsigns en tant que tels par les textes mais seulement travers leur
rattachement de lpoque au gouvernement gnral de Madagascar. Cette
seule prcision suffit justifier lurgence dun lmentaire toilettage des
textes qui na jamais t effectu.
Enfin, bien que collectivits doutre-mer, Saint-Pierre-etMiquelon, Saint-Barthlemy et Saint-Martin relvent de rgimes
diffrents. Saint-Pierre-et-Miquelon est rgie par un dcret spcifique du
148

Loi du 30 juin 1950 fixant les conditions d'attribution des soldes et indemnits des
fonctionnaires civils et militaires relevant du ministre de la France d'outre-mer, les
conditions de recrutement, de mise en cong ou la retraite de ces mmes
fonctionnaires.

Cour des comptes


Rapport public annuel 2015 fvrier 2015
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes

326

COUR DES COMPTES

10 mars 1978, qui renvoie galement au rgime applicable dans les


collectivits territoriales des Antilles , alors mme quelle est toujours
explicitement vise par larrt du 28 juillet 1967 applicable aujourdhui
aux COM et pris en application du dcret du 23 juillet 1967 prcit.
Saint-Barthlemy et Saint-Martin continuent quant elles se voir
appliquer le rgime des DOM, comme lpoque o elles taient encore
rattaches la Guadeloupe, en application de larticle 18 de la loi
organique du 21 fvrier 2009 portant dispositions statutaires et
institutionnelles relatives loutre-mer.

B - Une complexit accentue par de rcentes volutions


Les rcentes adaptations du dispositif ont constitu autant
doccasions manques de le rformer, tant au moment de la suppression
partielle de lindemnit dloignement dans les DOM que lors de
lextension du bnfice des sur-rmunrations aux fonctionnaires
affects Mayotte.

1 - La suppression partielle de lindemnit dloignement des


DOM
Une seule rforme importante a t mene depuis les lois de 1950 :
la loi du 13 dcembre 2000 dorientation pour loutre-mer et le dcret du
20 dcembre 2001 ont supprim lindemnit dloignement qui existait
dans les DOM depuis 1953.
Toutefois, le dcret du 20 dcembre 2001 a aussitt cr une
nouvelle indemnit149 qui devait tre temporaire : lindemnit
particulire de sujtion et dinstallation (IPSI), applicable en Guyane,
Saint-Barthlemy et Saint-Martin. Un second dcret du mme jour a
tendu le bnfice de lIPSI Saint-Pierre-et-Miquelon. Uniforme, lIPSI
slevait partout 16 mois de traitement indiciaire brut de base de lagent,
fractionns en trois versements tals sur la dure dun sjour de quatre
ans.

149

Elle ne devait initialement exister que pendant cinq ans, mais a plusieurs fois t
proroge.

Cour des comptes


Rapport public annuel 2015 fvrier 2015
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes

LES COMPLMENTS DE RMUNRATION DES FONCTIONNAIRES DTAT


OUTRE-MER : REFONDER UN NOUVEAU DISPOSITIF

327

Le dcret du 15 avril 2013 a institu sa place une nouvelle


indemnit permanente : lindemnit de sujtion gographique (ISG),
applicable dans les mmes quatre territoires150. Ces nouvelles dispositions
viennent en contradiction avec la loi dorientation pour loutre-mer de
2000, qui avait prvu la suppression complte de lindemnit
dloignement pour les DOM. La rationalisation alors envisage na
finalement t que partielle, seuls les fonctionnaires affects la
Martinique, la Guadeloupe et La Runion ayant dfinitivement perdu le
bnfice de lindemnit dloignement.
Si lISG est applicable sur les mmes territoires que lIPSI, elle
repose toutefois sur une logique diamtralement oppose. Une tude
conduite en 2010 au profit de la dlgation gnrale de loutre-mer
(DGOM) ayant conclu son efficacit limite compenser le dficit
dattractivit des territoires , ont t prvues, pour la Guyane et SaintMartin, des fourchettes (entre 10 et 20 mois de traitement indiciaire de
base pour la Guyane et entre 10 et 16 mois pour Saint-Martin), que des
arrts interministriels prcisent pour chaque ministre151.
Ainsi, le choix de la modulation partielle par territoire et par
ministre conduit ajouter sept nouveaux arrts un difice
rglementaire dj trs toff. Par ailleurs, alors que ltude commande
par la DGOM prconisait la suppression de lIPSI, compte tenu de son
absence defficacit , et recommandait en contrepartie laugmentation
de la majoration de traitement, ladoption de lISG a constitu une
occasion manque de clarifier les objectifs de chacune des multiples
strates des sur-rmunrations .

2 - Lextension des sur-rmunrations Mayotte


Malgr le changement de statut de Mayotte, devenue DOM le
31 mars 2011, le rgime des rmunrations des fonctionnaires affects
dans larchipel est rest rgi par les rgles applicables aux COM jusqu
fin 2013. Deux dcrets du 28 octobre 2013 ont institu une majoration de
40 % du traitement indiciaire de base152, alors quil nen existait plus
150

Un DOM (Guyane) et trois COM (Saint-Barthlemy, Saint-Martin et Saint-Pierreet-Miquelon), les deux premires tant devenues des COM aprs la cration de lIPSI.
151
Des taux fixes de six mois ayant t retenus pour Saint-Barthlemy et Saint-Pierreet-Miquelon.
152
La monte en charge se fait progressivement, commenant 5 % pour atteindre
40 % en 2017.

Cour des comptes


Rapport public annuel 2015 fvrier 2015
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes

328

COUR DES COMPTES

depuis 1978. Ces textes ont galement remplac lindemnit


dloignement par lISG, avec un taux fixe de 20 mois du traitement
indiciaire de base.
Si la mise en cohrence des sur-rmunrations Mayotte avec
son nouveau statut de DOM est logique, la Cour constate nanmoins
quaucune tude dimpact na t mene avant ladoption de ces dcrets,
notamment pour valuer leurs consquences conomiques et budgtaires
sur Mayotte et pour ltat. Ainsi, ladoption des deux dcrets de 2013
constitue une nouvelle occasion manque de rexaminer la pertinence et
lefficacit des sur-rmunrations dans lensemble des DOM.
Avec ladoption des arrts de mise en uvre de lISG et les deux
dcrets relatifs Mayotte, pas moins de deux lois, treize dcrets et onze
arrts sont aujourdhui en vigueur. Si lon rapporte cette profusion de
textes au nombre de bnficiaires concerns (91 000 environ), il se
confirme que la sdimentation de textes successifs a atteint ses limites.
Une simplification et un regroupement des normes applicables
apparaissent dsormais indispensables.

II - Une pertinence et une efficacit en question


Les justifications des sur-rmunrations sappuient sur trois
piliers : la compensation du surcot de la vie, la prise en compte des
sujtions spcifiques et lattractivit des affectations. Toutefois, ces
lments ont progressivement perdu de leur cohrence et de leur
pertinence.

A - Des objectifs clarifier


Trois arguments principaux sont aujourdhui avancs pour justifier
le rgime des sur-rmunrations .
Dabord, il entend compenser le diffrentiel du cot de la vie avec
la mtropole. Ce premier objectif concerne a priori la majoration de
traitement dans les DOM et le complment spcial dans les COM,
souvent appels prime de vie chre par ceux qui en bnficient.
Ensuite, il vise prendre en compte des sujtions et des contraintes
particulires lies la vie outre-mer : loignement de la mtropole et de la

Cour des comptes


Rapport public annuel 2015 fvrier 2015
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes

LES COMPLMENTS DE RMUNRATION DES FONCTIONNAIRES DTAT


OUTRE-MER : REFONDER UN NOUVEAU DISPOSITIF

329

famille, cot des voyages pour rentrer en mtropole, sentiment


disolement, etc. Lindemnit dloignement et lISG auraient vocation
couvrir ces sujtions, mais si lISG repose, au moins pour certains
territoires, sur des taux diffrencis, tel nest pas le cas de lindemnit
dloignement des COM et de la Nouvelle-Caldonie. linverse, les
complments spciaux en Polynsie franaise et en Nouvelle-Caldonie
sont diffrencis en fonction des subdivisions territoriales, renforant le
sentiment que le rle jou par chaque lment des sur-rmunrations
nest aujourdhui pas clarifi.
Enfin, le dispositif est cens assurer lattractivit des postes outremer, variable dun territoire et dun secteur demploi lautre. Or, si des
difficults rcurrentes ont t releves pour pourvoir les postes
denseignants Mayotte ou dans les communes isoles de Guyane,
linverse, les demandes daffectation La Runion nont pas pu tre
toutes satisfaites la rentre 2014. Par ailleurs, en dehors de la
problmatique particulire des enseignants, les postes de catgorie B et C
ne souffrent pas de dficit dattractivit, les demandes de retour dagents
ultramarins tant trs nombreuses et gnrant plutt un phnomne de
files dattente . Pour les agents de catgorie A et A +, en revanche, le
diagnostic est nuanc, la direction des ressources humaines du ministre
de lintrieur ne relevant pas de difficults systmatiques de recrutement
dans les prfectures, tandis que la police nationale reconnat que des
postes dencadrement des directions dpartementales de scurit publique
sont difficiles pourvoir aux Antilles, en Guyane et Mayotte, compte
tenu du contexte scuritaire sur place. En tout tat de cause, la ncessit
de maintenir une attractivit des emplois dagents de ltat outre-mer doit
tre prise en compte, de manire modulable, dans toute volution du
systme.

B - Un cart avec les justifications originelles


Lexamen de lexpos des motifs et des dbats parlementaires
ayant prcd ladoption des deux lois de 1950 rvle que largument du
diffrentiel de prix a t dterminant dans ladoption de la majoration de
traitement de 25 % dans les DOM, celui de lattractivit tant galement,
bien que dans une moindre mesure, voqu. En revanche, il na jamais t
dans lintention du lgislateur de couvrir par cette majoration les sujtions
tenant lloignement de la mtropole.
linverse, le complment spcial de rmunration dans les
collectivits doutre-mer devait, initialement, compenser la duret de la

Cour des comptes


Rapport public annuel 2015 fvrier 2015
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes

330

COUR DES COMPTES

vie, tandis que lindemnit dloignement devait couvrir les frais


spcifiques engendrs par un dpart outre-mer, sans constituer en tant que
tel un complment de rmunration (do son versement fractionn au
dpart et lissue du sjour).
Un glissement sest ainsi opr au fil du temps, la compensation de
la vie chre ayant, par exemple, t attribue comme objectif au
complment spcial dans les COM, alors que le lgislateur ne lavait
jamais voqu.
Aujourdhui les complments de rmunration sont prsents
comme un lment important de lattrait des fonctions outre-mer.

C - Des fondements en dbat


1 - Un diffrentiel de prix infrieur aux sur-rmunrations
Concernant les DOM, lINSEE a ralis une tude de fond en
1985, renouvele en 1992 et 2010, avec des mthodologies nanmoins
diffrentes, ce qui ncessite de relativiser les comparaisons.
En utilisant un indice dit de Fisher, qui permet de faire des
comparaisons de prix moyens en tenant compte du fait que les mnages
adaptent leur panier de consommation aux prix et donc aux habitudes
locales, les carts de prix apparaissent modrs et plutt en recul depuis
1992, sauf en Martinique :
Tableau n 1 : carts de prix entre la mtropole et les DOM
en 1985 1992 2010 (indice de Fisher)
(%)
Martinique
Guadeloupe
Guyane
La Runion

1985

1992

2010

+ 4,6
+ 3,8
+ 6,7
+ 6,3

+ 8,4
+ 10
+ 20,5
+ 15,6

+ 9,7
+ 8,3
+ 13,0
+ 6,2

Source : Cour des comptes daprs INSEE

Si lon fait lhypothse que les familles mtropolitaines gardent


leurs habitudes de consommation, les carts de prix restent nettement
infrieurs aux majorations de traitement, puisquils taient, en 2010, de

Cour des comptes


Rapport public annuel 2015 fvrier 2015
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes

LES COMPLMENTS DE RMUNRATION DES FONCTIONNAIRES DTAT


OUTRE-MER : REFONDER UN NOUVEAU DISPOSITIF

331

16,9 % la Martinique, 14,8 % en Guadeloupe, 19,6 % en Guyane et


12,4 % La Runion.
Ces carts globaux sexpliquent principalement par les carts de
prix sur les produits alimentaires : en 2010, les prix taient infrieurs en
mtropole de 9 % 22 %, respectivement par rapport la Guadeloupe et
la Guyane, avec une structure de consommation tenant compte des
habitudes locales. Avec un panier mtropolitain, les carts de prix allaient
de + 34 % en Guadeloupe + 49 % en Guyane.
Concernant la Polynsie franaise et la Nouvelle Caldonie, les
tudes de lorganisme Comptes conomiques rapides de loutre-mer
(CEROM)153 font ressortir que les carts de prix avec la mtropole taient,
en 2012, de + 34 % en Nouvelle-Caldonie, en utilisant lindice de Fisher,
et + 49 % avec un panier de consommation mtropolitain. Ces chiffres
taient respectivement de + 25,9 % et + 51 % en Polynsie franaise.
Comme dans les DOM, les carts taient particulirement marqus pour
les produits alimentaires : ainsi, en 2010, avec un panier privilgiant les
produits locaux, les prix taient infrieurs en mtropole de 10,6 % par
rapport la Polynsie franaise et de 30,8 % par rapport la NouvelleCaldonie. Avec un panier mtropolitain, les carts allaient de + 75,3 %
en Polynsie franaise + 89,3 % en Nouvelle-Caldonie. En revanche,
des tudes comparables nont pas t menes pour Wallis et Futuna,
Saint-Barthlemy et Saint-Martin, ou encore Saint-Pierre-et-Miquelon.
Bien quincomplets, les divers travaux de mesure effectus au
cours des cinq dernires annes font apparatre sans ambigut que, pour
les DOM comme pour les COM, la majoration de traitement et le
complment spcial font plus que compenser le diffrentiel de prix
existant entre ces territoires et la mtropole154. Le rapport parlementaire
du dput Marc Laffineur aboutissait dj une conclusion identique en
2003, notant que la ralit du diffrentiel de cot de la vie est sans
rapport avec lampleur des sur-rmunrations 155.

153

Qui regroupe divers organismes publics, dont lINSEE, linstitut dmission


doutre-mer (IEOM) et linstitut dmission des dpartements doutre-mer (IEDOM).
154
Entre 27 et 58 points de pourcentage en plus, respectivement en Guyane et en
Polynsie franaise.
155
Laffineur Marc, Rapport dinformation sur la fonction publique locale outre-mer,
dpos lAssemble nationale le 25 septembre 2003, p. 30.

Cour des comptes


Rapport public annuel 2015 fvrier 2015
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes

332

COUR DES COMPTES

2 - Des conditions de vie outre-mer en forte volution


Comme lcrivait dj en fvrier 1999 Mme liane Moss dans
son rapport remis au secrtaire dtat loutre-mer156, les conditions de
vie outre-mer ont considrablement chang depuis [1950] : il fallait plus
de trois semaines de bateau pour se rendre La Runion en 1950, il faut
prsent dix heures davion ; dans tous les DOM, les infrastructures
routires sont de trs bonne qualit et les quipements publics se sont
considrablement amliors .
Le temps de trajet de la mtropole nest en rien comparable ce
quil tait lors de linstauration des divers lments des sur-rmunrations
dans les annes 1950 et 1960. En outre, les moyens modernes de
communication rduisent le sentiment disolement au cours dune
affectation.
Nanmoins, les spcificits du service outre-mer demeurent et les
sujtions propres certains territoires particulirement distants (NouvelleCaldonie, Polynsie franaise) ou isols (Mayotte, Wallis et Futuna,
certaines communes de Guyane) ne peuvent tre ignores.
3 - Des motivations diverses pour un dpart outre-mer
Dans le rapport command par la DGOM un consultant
extrieur sur lvolution de lIPSI se trouvent les rsultats dune enqute
effectue sur un chantillon reprsentatif dagents bnficiant lpoque
de cette indemnit. Ces rsultats rvlent que, si les sur-rmunrations
viennent en gnral conforter une volont de partir, elles ne jouent pas un
rle dterminant dans la dcision. Le manque dinformation des candidats
au dpart est galement soulign, ouvrant une piste damlioration
possible de la part des administrations centrales pour rendre plus
attractive une affectation outre-mer.
Si chacune des justifications des sur-rmunrations conserve une
certaine pertinence, labsence de clart sur les objectifs poursuivis par
chacun des complments de rmunration en vigueur tend fragiliser leur
lgitimit. Aussi une refonte du systme apparat-elle aujourdhui
hautement souhaitable.
156

Mosse liane, Quel dveloppement conomique pour les dpartements doutremer, La Documentation franaise, fvrier 1999, p. 47.

Cour des comptes


Rapport public annuel 2015 fvrier 2015
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes

LES COMPLMENTS DE RMUNRATION DES FONCTIONNAIRES DTAT


OUTRE-MER : REFONDER UN NOUVEAU DISPOSITIF

333

III - Une charge budgtaire pour ltat et un


impact sur le budget des collectivits
territoriales ultramarines
Alors que les sur-rmunrations , dont le cot slevait en 2012
1,18 Md, constituent une charge importante pour ltat, linformation
du Parlement au moment de ladoption du budget est entache derreurs
depuis plusieurs annes. De plus, tendues la fonction publique
territoriale, les sur-rmunrations contribuent grever les finances des
collectivits ultramarines.

A - Un cot important pour le budget de ltat


Selon les documents budgtaires prsents au Parlement pour le
budget 2014, leffectif des fonctionnaires civils de ltat affects outremer slevait, fin 2012, 90 612 agents. 63 % dentre eux relevaient de la
mission enseignement scolaire , la mission scurit se plaant en
deuxime position avec 10 % de leffectif. Rapporte au nombre
dhabitants, la proportion de fonctionnaires civils de ltat est outre-mer
suprieure celle de la mtropole (3,4 % contre 2,6 %), avec des ratios
plus levs Saint-Pierre-et-Miquelon (10,7 %), Wallis et Futuna
(5,2 %), et en Guadeloupe et dans les les de Saint-Barthlemy et SaintMartin (4,4 %). Si lon considre les trois fonctions publiques (dtat,
hospitalire et territoriale), le taux dadministration est galement plus
lev quen mtropole (8,6 % pour les seuls DOM contre 7,7 % en
mtropole en 2011 daprs la DGAFP).
Dun point de vue budgtaire, les dpenses de personnel
reprsentent plus de la moiti des dpenses budgtaires de ltat outremer (7,1 Md en 2012). Parmi celles-ci, les complments de
rmunration des agents civils de ltat constituaient 8,4 % des dpenses
budgtaires outre-mer en 2012, comme lindique le tableau n 2 :

Cour des comptes


Rapport public annuel 2015 fvrier 2015
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes

334

COUR DES COMPTES

Tableau n 2 : rmunrations de ltat outre-mer 2008-2012


(en M)

2008

2009

2010

2011

2012

Titre 2

NC

NC

6 957,70

7 087,62

7 045,34

dont complments

1 294,46

1 287,99

1 272,45

1 260,60

1 177,52

Complments/T2

18,3 %

17,7 %

19,2 %

12 955,47

13 660,55

13 557,64

13 626,91

14 052,30

T2/Dpense budgtaire

NC

NC

51,5 %

52,0 %

50,1 %

Complments / Dpense
budgtaire

10,0 %

9,4 %

9,4 %

9,2 %

8,4 %

Dpense budgtaire

Nota : toutes missions incluses, y compris Mission dfense.


Source : Cour des comptes daprs donnes DPT Outre-mer 2013 et 2014

En termes absolus, les sur-rmunrations reprsentent donc une


dpense budgtaire de 1 178 M en 2012. Daprs le document de
politique transversale sur loutre-mer, annex au projet de loi de finances
pour 2014, cette dpense aurait baiss de manire constante, bien que
modre, depuis 2008, avant de dcrocher en 2012. Cependant, les
donnes antrieures 2012 sont sujettes caution (cf. infra).
Parmi les sur-rmunrations, ce sont la majoration de traitement et
le complment spcial qui reprsentent la part la plus importante, soit
88 % de la dpense budgtaire en 2012.
Enfin, dans la mesure o les sur-rmunrations relvent du rgime
indemnitaire des fonctionnaires, elles ne sont pas prises en compte dans
les cotisations au compte daffectation spciale (CAS) des pensions, ni
dans le calcul des pensions verses par ce mme CAS. En revanche, elles
sont intgres dans les cotisations et le calcul de la retraite additionnelle
de la fonction publique. Toutefois, il nest pas possible disoler la part
lie spcifiquement aux sur-rmunrations dans les versements effectus
par ltablissement de retraite additionnelle de la fonction publique, qui
doit nanmoins tre marginale compte tenu de la rgle de plafonnement16.

16

Lensemble des indemnits, sur-rmunrations comprises, sont pris en compte dans


la limite de 20 % du montant du traitement indiciaire brut annuel.

Cour des comptes


Rapport public annuel 2015 fvrier 2015
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes

LES COMPLMENTS DE RMUNRATION DES FONCTIONNAIRES DTAT


OUTRE-MER : REFONDER UN NOUVEAU DISPOSITIF

335

Tableau n 3 : volution des complments de rmunration par


nature
(en M)

2008

2009

2010

2011

2012

1 044,78

1 043,87

1 036,22

1 032,59

1 035,27

14,36

11,07

10,45

10,00

156,98

152,41

159,05

158,91

IPSI

23,38

23,43

21,40

26,41

Indemnit
logement
outre-mer

54,97

53,21

45,32

32,69

1 294,46

1 283,99

1 272,45

1 260,60

Majoration et
indexation de
traitement
Prime
spcifique
dinstallation
Indemnit
dloignement

Total

142,25

1 177,52

Note : la prime spcifique dinstallation, correspondant 12 mois de traitement indiciaire brut


est perue par les agents des DOM affects pour la premire fois en mtropole.
Source : Cour des comptes d'aprs donnes DPT 2013 et 2014 partiellement retraites par la
direction du budget

B - Une information parlementaire incomplte


compter de 2008, une information relative aux surrmunrations a t introduite dans le document de politique transversale
(DPT) consacr loutre-mer et annex au projet de loi de finances
(PLF). Les donnes se sont progressivement toffes et affines,
constituant un indniable progrs dans linformation du Parlement, mme
si la description des fondements lgaux et rglementaires est reste trs
parcellaire jusquau projet de loi de finances pour 2014.
En raison de contraintes techniques de divers ordres (lies
Chorus, le systme dinformation financire de ltat, et la localisation
des comptables chargs de verser les sur-rmunrations), il demeure
nanmoins impossible dassurer une restitution complte de la rpartition
gographique des sur-rmunrations, dficit dinformation qui concerne
un peu moins de 10 % de la dpense budgtaire concerne.
Plus critiquable en revanche est la comptabilisation errone des
sur-rmunrations des militaires au titre des sur-rmunrations des
fonctionnaires civils de ltat dans le DPT, plusieurs annes de suite,

Cour des comptes


Rapport public annuel 2015 fvrier 2015
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes

336

COUR DES COMPTES

tantt dans les DOM, tantt dans les COM. Le document annex au projet
de loi de finances pour 2014 est entach dune simple erreur matrielle,
mais lanalyse approfondie des versions antrieures du DPT a rvl que
des erreurs dimputation comptables avaient t commises, consistant
imputer des dpenses lies aux militaires sur des comptes pourtant
rservs aux civils.
Si les donnes cumules des fonctionnaires civils et des militaires
sont fiables, et si le problme repose sur la distinction entre ces deux
catgories de personnels, il nen demeure pas moins quil est impossible
de disposer dun chiffrage fiable du cot des sur-rmunrations des seuls
fonctionnaires civils de ltat pour les annes antrieures 2012. Dans
ces conditions, linformation du Parlement au moment du dbat
budgtaire ne peut tre considre comme correctement assure. La
fiabilit des donnes budgtaires du DPT devra tre rtablie lavenir.

C - Un impact significatif sur le budget des collectivits


locales
Comme le permet la loi du 26 janvier 1984 portant dispositions
statutaires relatives la fonction publique territoriale, les surrmunrations ont t largies au fil du temps aux agents de la fonction
publique territoriale par dcisions des assembles locales. Le nombre des
agents concerns tait de plus de 75 000 pour les seuls DOM en 2011,
avec des taux de sur-rmunration comparables ceux de la fonction
publique dtat. Or le taux dadministration dans les collectivits locales
outre-mer est assez nettement suprieur ce quil est en mtropole,
puisquil stablit 3,31 en moyenne pour 1 000 habitants dans les DOM
contre 2,54 en France mtropolitaine157.
En consquence, le ratio entre les dpenses de personnel et les
dpenses relles de fonctionnement est nettement suprieur dans les
collectivits ultramarines par rapport la mtropole :
- pour les rgions, le ratio moyen en France mtropolitaine est de
16,9 %, contre 25,8 % pour les quatre rgions doutre-mer ;
- pour les dpartements, lcart est moins marqu, allant de 20,4 % en
moyenne en mtropole 22,3 % dans les DOM ;
157

Chiffres de la direction gnrale de ladministration et de la fonction publique


arrts au 31 dcembre 2011.

Cour des comptes


Rapport public annuel 2015 fvrier 2015
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes

LES COMPLMENTS DE RMUNRATION DES FONCTIONNAIRES DTAT


OUTRE-MER : REFONDER UN NOUVEAU DISPOSITIF

337

- pour les communes enfin, la diffrence demeure substantielle, le


ratio tant de 52 % en France mtropolitaine et 62,3 % outre-mer.
Ainsi, les sur-rmunrations dans la fonction publique
territoriale psent sur les finances des collectivits ultramarines, altrant
leur capacit dinvestissement et le dveloppement conomique de ces
territoires158. Pourtant, les agents locaux ne sont pas soumis aux
contraintes particulires lies lloignement et lisolement, propres
aux agents de ltat venant de mtropole.
En outre, le bnfice des sur-rmunrations tant juridiquement
rserv aux agents titulaires, les collectivits ultramarines ont moins
tendance titulariser les agents contractuels, conduisant leur
surreprsentation par rapport la mtropole (37 % dagents non titulaires
en moyenne dans les DOM contre 19 % en mtropole). Dans certains
territoires, les sur-rmunrations tendent crer une fonction publique
deux vitesses .
Des consquences peu documentes sur les conomies locales
Les tudes portant sur les consquences conomiques des surrmunrations sont assez rares. Toutefois, une tude de 2000 dune unit
mixte de recherche de luniversit Paris Dauphine (Dveloppement et
159
insertion internationale DIAL) centre sur La Runion voquait la
constitution dune conomie de rente provoque par lafflux artificiel
de capitaux extrieurs, qui entranerait une hausse des prix dans les
secteurs protgs [i.e. le secteur non marchand, les services et le BTP] et
du prix relatif par rapport au secteur expos , ce qui conduirait
lviction des activits consacres aux biens ou services exportables .
Les rapports parlementaires du dput Marc Laffineur, du dput
Jean-Pierre Brard ou encore des snateurs Jean-Pierre Sueur, Christian
160
Cointat et Felix Desplan vont galement dans le mme sens , le premier

158

Comme la Cour la voqu, dans Cour des comptes, Rapport public thmatique :
Situation financires des communes des dpartements doutre-mer. La Documentation
franaise, juillet 2011, 165 p., disponible sur www.ccomptes.fr
159
Dveloppement et insertion internationale (DIAL), unit mixte de recherche de
luniversit Paris-Dauphine, Effets des sur-rmunrations des agents des
administrations sur lconomie de La Runion, dcembre 2000, pp. 8-9.
160
Brard Jean-Pierre, Rapport dinformation relatif lamlioration de la
transparence des rgles applicables aux pensions de retraite et aux rmunrations
outre-mer, dpos le 13 mars 2007, et Sueur, Cointat et Desplan, Services publics, vie

Cour des comptes


Rapport public annuel 2015 fvrier 2015
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes

338

COUR DES COMPTES

notant par exemple que limportance des sur-rmunrations dans la


sphre publique pse sur les prix et alimente linflation .
Enfin, dans sa lettre introductive au rapport annuel de la Banque de
France pour 2012, son gouverneur indiquait que les caractristiques
propres aux rmunrations et retraites verses outre-mer contribuent
entretenir un niveau lev des prix et de cots salariaux et nuisent donc
leur comptitivit .
Dans la mesure o ces travaux sont soit parcellaires soit dats, il
serait utile quune tude exhaustive sur les consquences conomiques des
sur-rmunrations soit ralise par un organisme public comptent,
afin de disposer dun diagnostic partag par tous.

IV - Une rforme indispensable, accompagner de


mesures de compensation
Depuis vingt ans, de nombreux rapports administratifs et
parlementaires ont trait de ce sujet161, avec souvent une tonalit critique,
appelant une volution du systme. Pourtant, jusqu prsent, aucun
processus na t engag en vue dune adaptation du rgime. Un temps
envisage au titre de la rvision gnrale des politiques publiques, la
rforme a finalement t laisse sans suite.
En outre, la dispersion actuelle des responsabilits entretient une
certaine inertie : ainsi, la direction gnrale des outre-mer ne dispose
daucune autorit directe dans ce domaine, ntant comptente, sur le plan
budgtaire, que pour les programmes de la mission outre-mer . La
direction gnrale de ladministration et de la fonction publique nest
charge que du suivi des textes lgislatifs et rglementaires relatifs aux
indemnits, tandis que la direction du budget, qui pourrait intervenir au
titre des conomies potentielles faire, sest jusqu prsent limite
prner la modration des complments de rmunration.
Afin davancer sur ce sujet, la dsignation dune administration
chef de file sera ncessaire.

chre, emploi des jeunes : La Runion la croise des chemins, dpos le 18 juillet
2012.
161
Notamment les rapports Mosse, Laffineur, Brard, et Sueur, Cointat et Desplan,
prcdemment cits.

Cour des comptes


Rapport public annuel 2015 fvrier 2015
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes

LES COMPLMENTS DE RMUNRATION DES FONCTIONNAIRES DTAT


OUTRE-MER : REFONDER UN NOUVEAU DISPOSITIF

339

A - Une indispensable rforme du rgime


Compte tenu du manque de clart des objectifs sous-jacents du
systme des sur-rmunrations , ceux-ci doivent tre redfinis, ouvrant
ainsi la voie une refonte plus complte du dispositif.
En consquence, trois niveaux de sur-rmunrations pourraient tre
retenus, rpondant chacun un objectif prcis : un premier niveau visant
compenser les carts de prix avec la mtropole, un deuxime couvrir
les frais spcifiques dinstallation outre-mer et un dernier ayant pour
finalit de compenser les sujtions propres la vie outre-mer
(loignement, pnibilit), afin de veiller maintenir lattractivit des
postes.
Dans cet esprit, il pourrait tre envisag de :
- rduire les majorations de traitement un niveau reprsentatif du
diffrentiel de cot de la vie ;
- crer une prime unique couvrant les frais dinstallation spcifiques
de lagent (dmnagement, achats particuliers, etc.) ;
- fusionner lindemnit de sujtion gographique et lindemnit
dloignement dans un dispositif unique, qui serait rserv aux
affectations dans des rsidences administratives relevant de zones
gographiques susceptibles dtre moins attractives (exemples :
communes isoles de Guyane, Saint-Martin, Saint-Pierre-etMiquelon, extrieur du Grand Nouma en Nouvelle-Caldonie,
archipels autres que ceux des les du Vent en Polynsie franaise,
Wallis et Futuna). Dans la logique de lindemnit de sujtion
gographique, ce dispositif devrait tre modulable et rvis
rgulirement en fonction de loffre et de la demande demplois, afin
de rpondre au mieux lenjeu de lattractivit.
Dun point de vue juridique, le nouveau systme se fonderait sur
une architecture simplifie : un dcret unique serait adopt, qui abrogerait
dans le mme temps lensemble des textes lgislatifs162 et rglementaires
antrieurs ; en complment, des arrts prciseraient, pour chaque
ministre, le montant de lindemnit de troisime niveau.
162

En application de larticle 37, alina 2, de la Constitution, le rgime de


rmunration des fonctionnaires relevant, sous la Ve Rpublique, du pouvoir
rglementaire et non plus lgislatif.

Cour des comptes


Rapport public annuel 2015 fvrier 2015
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes

340

COUR DES COMPTES

Une telle rforme aurait pour effet de rquilibrer les besoins de


maintien de lattractivit, au dtriment de la compensation du cot de la
vie, aujourdhui excessive. Elle devrait intgrer une priode transitoire,
prservant les droits des agents en fonction, diminuant trs
progressivement le montant des majorations de traitement163 et assurant la
bonne information des fonctionnaires en voie dtre affects au moment
de la mise en uvre de la rforme.

B - Des conomies possibles, sous rserve de mesures


daccompagnement
Les majorations de traitement dans les DOM et le complment
spcial dans les COM faisant plus que compenser le surcot de la vie
dans ces territoires, il conviendrait de rviser les coefficients qui
remontent, pour les plus rcents dentre eux, au dbut des annes 1980.
En retenant comme nouvelle base pour le calcul des coefficients le
diffrentiel rel du cot de la vie tel que calcul par lINSEE ou le
CEROM, lconomie potentielle est, pour les six principaux territoires164,
prsente dans le tableau suivant.
cette diffrence de lordre de 850 M sajouterait celle rsultant
dune rduction de lampleur de lindemnit dloignement, dans le cadre
de sa fusion avec lindemnit de sujtion gographique et de sa limitation
certaines parties des territoires des COM, et dont le montant slevait en
2012 142 M.
Toutefois, en raison de la sensibilit du sujet et de limpact
conomique potentiellement rcessif de telles mesures sur les conomies
locales, des dispositions daccompagnement devraient ncessairement
tre prises. Dans la mesure o lobjectif nest pas de rduire due
proportion les moyens publics mis en place pour loutre-mer, les
conomies gnres creraient des marges de manuvre pouvant, le cas
chant, servir au financement dautres projets dans les territoires
ultramarins.

163

Sur le modle prcit de la rforme de la sur-retraite , la rforme de 2008-2009


ayant prvu une extinction du dispositif lchance de vingt ans.
164
Guadeloupe, Martinique, Guyane, La Runion, Nouvelle-Caldonie et Polynsie
franaise, reprsentant 88 % du montant indemnitaire total outre-mer.

Cour des comptes


Rapport public annuel 2015 fvrier 2015
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes

LES COMPLMENTS DE RMUNRATION DES FONCTIONNAIRES DTAT


OUTRE-MER : REFONDER UN NOUVEAU DISPOSITIF

341

Tableau n 4 : simulation dajustement des complments de


rmunration
Majoration
en vigueur

Diffrentiel
de cot de la
vie 2010

Dpense
2012 (M)

Dpense
corrige
(M)

(a)

(b)

(c)

(d) = (c) x (b)


a

40 %
40 %
40 %
53,63 %

8,3 %
13,0 %
9,7 %
6,2 %

157,8
100
144
349,2

32,74
32,50
34,92
40,37

NouvelleCaldonie

73 94 %

34 %

133,7

24,71

Polynsie
franaise

84 106 %

25,9 %

152,6

20,27

1037,3

185,51

Territoire

Guadeloupe
Guyane
Martinique
La Runion

Total

Source : Cour des comptes, partir de donnes INSEE et CEROM pour les prix et
montants figurant au DPT 2014 pour les montants servis

En outre, afin de maintenir lattractivit des postes, des mesures


autres que financires devraient tre prises, pour rpondre aux contraintes
propres des fonctionnaires souhaitant partir outre-mer : mise en place de
cellules daide lemploi des conjoints sur le plan national et local, dune
cellule au sein de ladministration charge de faciliter les formalits
diverses des fonctionnaires nouvellement affects, dun mcanisme
dassurance permettant, par exemple, la prise en charge des retours
imprvus lis la situation dun membre de lentourage familial, prise en
compte du calendrier scolaire dans les mutations et choix prfrentiel de
laffectation ou du poste lors du retour en mtropole.
Enfin, une attention particulire devra tre porte la formation
des fonctionnaires originaires doutre-mer : des bourses dtudes
permettant aux laurats des concours nationaux de la fonction publique
(instituts rgionaux dadministration, par exemple) pourraient tre mises
en place, afin de mieux couvrir le cot de leur sjour en mtropole, tandis
que les bourses rgionales de lemploi public devraient tre dveloppes
et rgulirement actualises, afin damliorer le recrutement local de
fonctionnaires de ltat. Dans le mme ordre dides, la rgionalisation
des concours pourrait tre dveloppe.

Cour des comptes


Rapport public annuel 2015 fvrier 2015
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes

342

COUR DES COMPTES

__________ CONCLUSION ET RECOMMANDATIONS __________


Le dispositif des complments de rmunration outre-mer est
aujourdhui bout de souffle : bti sur une architecture juridique dune
grande complexit et comportant des failles, reposant sur des
justifications devenues confuses, pesant lourdement sur le budget de
ltat et des collectivits territoriales, sa pertinence et son efficacit sont
dsormais en question.
Pourtant, mme si les conditions de vie outre-mer ont
considrablement volu depuis linstauration des sur-rmunrations au
dbut des annes 1950, les principaux enjeux dattractivit des postes et
de compensation du surcot de la vie demeurent.
Dans ces conditions, une rforme denvergure aurait un double
avantage : en refondant le systme sur des bases saines et robustes, elle
en garantirait la lgitimit, tout en gnrant des conomies ; en
dgageant des marges de manuvre budgtaires pour dautres projets en
faveur des territoires, elle contribuerait leur dveloppement
conomique et permettrait de les aider sortir progressivement de leur
dpendance aux transferts financiers en provenance de la mtropole.
Aussi la Cour recommande-t-elle de :
1. simplifier le rgime des complments de rmunration en le
refondant sur une nouvelle architecture rglementaire
structure autour dun dcret unique et darrts ministriels ;
2. rserver les indemnits spcifiques la compensation des frais
dinstallation et de laffectation en zone gographique
difficile ;
3. complter lincitation financire laffectation de
fonctionnaires outre-mer par des dispositifs dincitation non
financiers et une animation de loffre locale demploi ;
4. substituer de manire progressive aux taux en vigueur depuis
1981 des taux correspondant au diffrentiel de cot de la vie
dans chaque territoire.

Cour des comptes


Rapport public annuel 2015 fvrier 2015
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes

Rponses
Rponse commune du ministre des finances et des comptes publics et du
secrtariat dtat charg du budget ......................................................... 344
Rponse de la ministre de la dcentralisation et de la fonction publique 345
Rponse de la ministre des outre-mer ..................................................... 346

Cour des comptes


Rapport public annuel 2015 fvrier 2015
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes

LES COMPLMENTS DE RMUNRATION DES FONCTIONNAIRES DTAT OUTREMER : REFONDER UN NOUVEAU DISPOSITIF
344

RPONSE COMMUNE DU MINISTRE DES FINANCES ET DES


COMPTES PUBLICS ET DU SECRTARIAT DTAT CHARG DU
BUDGET
Je partage votre constat dune complexit juridique et dune
anciennet des dispositifs rgissant les diffrents rgimes indemnitaires et
de sur-rmunration outre-mer. Une harmonisation juridique et une
clarification des objectifs poursuivis par ces dispositifs (remdier aux
difficults de recrutement, compensation du diffrentiel de cot de la vie,
compensation des difficults lies aux conditions de vie) apparaissent
souhaitables.
ce titre, lindemnit de sujtion gographique, mise en uvre
depuis le 1er octobre 2013, constitue une amlioration dans la mesure o
elle fait lobjet dune modulation permettant de rserver les taux
maximaux aux communes daffectation o les sujtions sont les plus
fortes. La fusion de lISG et de lindemnit dloignement en un dispositif
unique et modulable, telle quvoque par la Cour mrite ainsi un
examen approfondi.
En outre, la Cour insiste sur la ncessit de mettre un terme la
drogation dont bnficie, pour des raisons historiques, le dpartement
de la Runion (soit un sur-traitement de 1,53 au lieu de 1,40 pour les
autres dpartements). Cette recommandation est intressante et
mriterait un examen approfondi.
Globalement, sans ngliger la difficult des ajustements proposs
par la Cour, je partage les recommandations concernant la ncessit de
revoir le niveau des sur-rmunrations pour ladapter au diffrentiel
effectif du cot de la vie.
La Cour souligne galement que la connaissance des informations
budgtaires sur les complments de rmunration en outre-mer peut tre
amliore. La fiabilisation du document de politique transversale
doutre-mer est une ncessit laquelle mes services veilleront.
Conformment aux demandes de la Cour, linventaire des fondements
juridiques a t repris et intgr dans le document de politique
transversale annex au projet de loi de finances pour 2015. De mme, les
difficults relatives aux extractions de donnes relatives aux
complments de rmunration des militaires ont t identifies et
corriges dans ce mme document.

Cour des comptes


Rapport public annuel 2015 fvrier 2015
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes

LES COMPLMENTS DE RMUNRATION DES FONCTIONNAIRES DTAT


OUTRE-MER : REFONDER UN NOUVEAU DISPOSITIF

345

RPONSE DE LA MINISTRE DE LA DCENTRALISATION ET DE


LA FONCTION PUBLIQUE
Ce rapport, qui identifie bien les justifications, relles, des surrmunrations ainsi que les enjeux dune clarification de leur mise en
uvre, nappelle pas dobservation de ma part.

Cour des comptes


Rapport public annuel 2015 fvrier 2015
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes

346

COUR DES COMPTES

RPONSE DE LA MINISTRE DES OUTRE-MER


La premire recommandation de la Cour vise simplifier le
rgime des complments de rmunration.
Jentends rappeler que les complments de rmunration ont t
crs pour tenir compte des spcificits territoriales et de la difficult
pourvoir des postes implants outre-mer. Aussi, la recherche dune
ventuelle lisibilit ne me semble pas devoir tre guide par de simples
considrations lgistiques, sans tenir compte des ralits, parfois
complexes, des territoires concerns et des raisons historiques qui ont
conduit fixer les complments aux taux actuels.
Ainsi, la Cour relve que Saint-Pierre-et-Miquelon, devenu
collectivit doutre-mer en 1985 aprs avoir t dpartement de droit
commun, bnficie encore de la sur-rmunration de 40 % applicable
dans les autres DOM. Une remarque similaire concerne Saint-Martin et
Saint-Barthlemy, communes de Guadeloupe jusquen 2007 devenues
depuis lors collectivits doutre-mer.
Il me semble que les avantages financiers doivent conserver leur
caractre gographique. Faire bnficier les fonctionnaires affects
Saint-Martin et Saint-Barthlemy de la compensation de la chert de la
vie propre la zone Antilles me parat relever dune politique publique
responsable et soucieuse des ralits. Il serait en effet trs discutable de
les faire bnficier dune majoration de salaire de 73 108 %, identique
celle des autres collectivits doutre-mer de larticle 74 de la
Constitution, alors mme quils rsident quelques centaines de
kilomtres des dpartements franais dAmrique, soumis au rgime des
40 %, dont ils partagent un grand nombre de contraintes et de
caractristiques.
Il me semble, en consquence, que cette philosophie doit tre
prserve et continuer guider toute rforme pour ne pas freiner la
mobilit des agents.
La deuxime recommandation a trait aux indemnits spcifiques,
que la Cour propose de rserver la compensation du cot inhrent
laffectation des fonctionnaires outre-mer.
Plus prcisment, la Cour recommande de retenir dsormais trois
niveaux : lun destin compenser les carts de prix ; lautre couvrir
les frais spcifiques dinstallation ; le dernier compenser les sujtions
spcifiques.

Cour des comptes


Rapport public annuel 2015 fvrier 2015
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes

LES COMPLMENTS DE RMUNRATION DES FONCTIONNAIRES DTAT


OUTRE-MER : REFONDER UN NOUVEAU DISPOSITIF

347

Je tiens rappeler que la politique mene en ce domaine par le


Gouvernement sinscrit dj pleinement dans lesprit de la
recommandation de la Cour.
Ainsi, tout en maintenant les complments de rmunration, un
travail de renforcement des mesures daccompagnement a t entrepris
depuis quelques annes.
Une indemnit particulire de sujtion et dinstallation (IPSI) avait
t institue au bnfice des magistrats et fonctionnaires mtropolitains
affects en Guyane, Saint-Martin et Saint-Barthlemy afin de garantir
lindispensable attractivit des postes offerts dans ces ressorts
territoriaux o les conditions de vie savrent complexes, suite la
suppression de lindemnit dite dloignement jusqualors servie dans
ces territoires, en Guadeloupe et en Martinique.
Le dcret du 15 avril 2013 la rcemment remplace par une
indemnit de sujtion gographique (ISG), tendue Mayotte, qui tient
compte, de manire fine et pragmatique, des difficults lies lexercice
des fonctions sur des postes identifis. Ce choix, relativement rcent, est
guid par une approche que vous appelez aussi de vos vux, visant
compenser les spcificits intra-territoriales et la difficult pourvoir des
postes localement. La complexit lgistique de ce dispositif est le
corollaire dun choix visant en permettre lajustement aux ralits
locales et administratives. Ce choix a prcisment t fait dans le souci
dune juste compensation des contraintes lies au service et du maintien
de son attractivit, garante de la qualit de la fonction publique dans ces
territoires loigns de la Rpublique.
Une troisime recommandation de la Cour consiste complter
lincitation financire par des dispositifs non financiers.
Jappelle votre attention sur le fait que le Gouvernement semploie
dores et dj, plus particulirement depuis 2012, mettre en place des
dispositifs complmentaires pour favoriser la mobilit des fonctionnaires.
Des travaux ont t conduits en ce sens par diffrentes
administrations. titre dexemple, on peut citer la gendarmerie nationale
qui, concomitamment laffectation outre-mer, sengage sur le poste qui
sera pourvu en mtropole au retour.
Jajoute que la direction gnrale des outre-mer a, au cours de
lanne 2013, anim des runions de travail sur ce thme, qui ont nourri
une tude et des recommandations.
Si la rflexion engage appelle tre poursuivie, comme le
suggre justement la Cour, le cot potentiel et le haut niveau de

Cour des comptes


Rapport public annuel 2015 fvrier 2015
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes

348

COUR DES COMPTES

complexit de ces dispositifs ncessitent pralablement de procder un


tat exhaustif des besoins suscits dans le cadre de ces mobilits, tels
que lemploi du conjoint, les aides au logement ou la scolarisation des
enfants. De tels dispositifs ne pourraient en tout tat de cause quappeler
une dclinaison propre chaque territoire et de manire diffrencie
selon les administrations demploi.

Cour des comptes


Rapport public annuel 2015 fvrier 2015
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes

2
Les centres de gestion de la fonction
publique territoriale de Rhne-Alpes et
du Puy-de-Dme : des missions
recentrer dans un cadre territorial
largi
_____________________ PRSENTATION_____________________
Les centres de gestion de la fonction publique territoriale sont des
tablissements publics locaux caractre administratif, crs par la loi
du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives la fonction
publique territoriale. Les dispositions qui leur sont applicables ont t
rcemment modifies par les lois du 19 fvrier 2007 relative la fonction
publique territoriale et du 12 mars 2012 relative l'accs l'emploi
titulaire et l'amlioration des conditions d'emploi des agents
contractuels dans la fonction publique, la lutte contre les
discriminations et portant diverses dispositions relatives la fonction
publique.
Ces tablissements, dots de conseils dadministration composs
dlus, ont pour mission dassister les collectivits locales de leur ressort
dans la mise en uvre du statut de 1984 et le dveloppement des
garanties qui sy attachent, au bnfice de 1,8 million de fonctionnaires
territoriaux. Il existe un centre de gestion par dpartement ainsi quun
centre coordonnateur par rgion.
Leur action sarticule avec celle du Centre national de la fonction
publique territoriale (CNFPT), notamment charg de la formation des
agents et de la gestion des fonctionnaires de catgorie A+, au sein duquel

Cour des comptes


Rapport public annuel 2015 fvrier 2015
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes

350

COUR DES COMPTES

la Cour avait constat de graves anomalies de gestion dans son rapport


public annuel pour 2011165.
Dans le contexte dmiettement communal propre la France, les
centres de gestion sont dabord les interlocuteurs des communes et des
tablissements publics employant moins de 350 fonctionnaires, qui leur
sont obligatoirement affilis. Au-del de ce seuil, laffiliation est
volontaire.
Les contrles effectus par la chambre rgionale des comptes
(CRC) dAuvergne, Rhne-Alpes ont port sur neuf centres de gestion166
et rejoignent les travaux raliss par dautres chambres rgionales des
comptes. La nature des constats dresss en Rhne-Alpes et dans le Puyde-Dme et luniformit du cadre lgislatif applicable conduisent la Cour
formuler des conclusions et des recommandations porte nationale.
La Cour souligne que les centres de gestion se sont disperss dans
lexercice de leurs missions, pourtant strictement dfinies par la loi (I),
que leur financement aboutit la constitution dexcdents (II) et que leur
cadre territorial est devenu trop troit (III). Elle prconise de les
recentrer sur leur vocation dinstrument dunification de la fonction
publique territoriale, au besoin en redfinissant leur cadre territorial.

I - Les centres de gestion se sont disperss dans


lexercice de leurs missions
La loi du 26 janvier 1984 confie aux centres de gestion de la
fonction publique territoriale des comptences obligatoires et facultatives,
limitativement numres par la loi. Dans les centres de gestion de
Rhne-Alpes et du Puy-de-Dme, la Cour a observ que lexercice des
missions obligatoires se heurtait des difficults, et que leurs missions
facultatives recevaient une interprtation extensive.

165
Cour des comptes, Rapport public annuel 2011. Tome I, Le Centre national de la
fonction publique territoriale, pp. 295-233. La Documentation franaise, fvrier 2011,
711 p., disponible sur www.ccomptes.fr
166
Rhne, Puy-de-Dme, Ain, Savoie, Haute-Savoie, Isre, Drme, Ardche, Loire.

Cour des comptes


Rapport public annuel 2015 fvrier 2015
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes

LES CENTRES DE GESTION DE LA FONCTION PUBLIQUE TERRITORIALE DE


RHNE-ALPES ET DU PUY-DE-DME
351

A - Des missions obligatoires exerces incompltement


et avec difficult
1 - Des missions centres sur la gestion des carrires des
fonctionnaires territoriaux
Les comptences obligatoirement attribues aux centres de gestion
par larticle 23 de la loi du 26 janvier 1984 visent assurer la mise en
uvre uniforme du statut de la fonction publique territoriale dans le pays.
Elles portent sur lentre dans la carrire, la gestion de son droulement et
de sa sortie.
Les centres de gestion organisent les concours et examens
professionnels daccs aux cadres demplois de la fonction publique
territoriale. La gestion de la carrire recouvre de nombreuses missions :
ltablissement et la publicit des listes daptitude, des crations et des
vacances demplois (ou bourse de lemploi) ; le secrtariat des
commissions administratives paritaires, du comit technique (pour les
collectivits employant moins de 50 agents) et des conseils de discipline ;
la prise en charge des salaires et charges salariales affrents aux
dcharges dactivit de service au titre de lexercice des droits syndicaux
par les fonctionnaires ; la gestion des fonctionnaires momentanment
privs demploi ; le reclassement des fonctionnaires devenus inaptes
lexercice de leurs fonctions ; lassistance juridique statutaire auprs des
collectivits.
Les centres de gestion participent galement la gestion de la
sortie de carrire en assurant le secrtariat des commissions de rforme et
des comits mdicaux ainsi que lassistance la fiabilisation des comptes
de droits en matire de retraite.
La loi de 1984 (articles 25 26-1) autorise galement les centres
de gestion mettre en uvre plusieurs missions facultatives : le
remplacement des agents momentanment indisponibles, le contrle du
respect des rgles dhygine et de scurit, la gestion de laction sociale et
des comptes pargne-temps, la souscription de contrats dassurance
couvrant les risques statutaires encourus par les collectivits, la mdecine
prventive et la prvention des risques professionnels.

Cour des comptes


Rapport public annuel 2015 fvrier 2015
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes

352

COUR DES COMPTES

2 - Des difficults dans lexercice des missions


a) Des lacunes dans lanalyse prospective de lemploi public
territorial
La premire mission obligatoire des centres de gestion consiste
recueillir, agrger, analyser, exploiter et communiquer les informations
relatives lemploi public territorial dans leur dpartement, destination
des collectivits affilies, des agents territoriaux en relevant, ainsi que des
candidats un emploi public territorial. Cette mission dinformation est
dterminante pour le bon exercice des autres missions obligatoires.
Les centres de gestion sont chargs d'tablir chaque anne un bilan
de la situation de l'emploi public territorial et de la gestion des ressources
humaines dans leur ressort et de tracer les perspectives moyen terme
d'volution de cet emploi, des comptences et des besoins de recrutement.
Les centres de gestion coordonnateurs sont, pour leur part, tenus
dorganiser annuellement une confrence rgionale sur lemploi et la
formation afin de fournir une connaissance de lemploi public lchelon
rgional.
Les centres coordonnateurs du Rhne et du Puy-de-Dme
organisent chaque anne cette confrence rgionale. Les centres de
gestion de lAin, de la Loire, de la Savoie et de la Haute-Savoie
ntablissent en revanche pas le bilan de la situation de l'emploi public
territorial et de la gestion des ressources humaines dans leurs
dpartements, prvu par la loi.
Les centres de Rhne-Alpes ont par ailleurs cr un observatoire
rgional de lemploi territorial, participent chaque trimestre au baromtre
de lemploi territorial publi par la Gazette des communes et ont nou
des partenariats avec les ministres de lIntrieur de de la Fonction
publique pour assurer le recueil des donnes statistiques relatives la
fonction publique territoriale.
Les diffrents travaux raliss ne rendent toutefois pas compte de
faon prospective des effectifs et jouent un rle modeste en matire de
gestion prvisionnelle des ressources humaines des collectivits
territoriales, ainsi que la Cour lavait constat dans son rapport public
annuel de 2012.

Cour des comptes


Rapport public annuel 2015 fvrier 2015
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes

LES CENTRES DE GESTION DE LA FONCTION PUBLIQUE TERRITORIALE DE


RHNE-ALPES ET DU PUY-DE-DME
353

b) Une organisation des concours et examens coteuse


Lorganisation des concours et examens qui fondent le recrutement
et lavancement des fonctionnaires dans la fonction publique territoriale
est une mission essentielle des centres de gestion. Sur prs de 80 types de
concours et examens professionnels recenss, 75 sont organiss par les
centres de gestion, les autres relevant directement du CNFPT.
Le nombre de sessions organises et de postes ouverts dpend des
besoins exprims par les collectivits. Ces besoins rsultent de la
structure propre des effectifs de chaque collectivit, de leur connaissance
du bassin demploi local et de leur politique de recrutement (titulaires ou
contractuels). Les imperfections prcdemment releves dans la collecte,
lanalyse et la diffusion de ces informations faussent lapprhension de
ces besoins. Conscients de ces imperfections, les centres de gestion
rduisent unilatralement de moiti en moyenne les postes ouverts au
concours, par rapport aux demandes des collectivits.
Deux autres phnomnes affectent la gestion des concours et
rendent leur organisation coteuse pour les centres de gestion :
labsentisme et les reus-colls. Les moyens engags dans lorganisation
des concours et des examens constituent en effet un poste de dpense
important compte tenu des contraintes logistiques (location de salles et de
matriel, constitution de jurys, surveillants, etc.).
Labsentisme aux concours de la fonction publique territoriale
atteint un niveau non ngligeable en rgion Rhne-Alpes (19 % dans
lAin, 20 % en Savoie, 24 % en Haute-Savoie) et dans le Puy-de-Dme
(27 %), bien quinfrieur la moyenne nationale (30 %). Ce phnomne,
galement constat dans la fonction publique dEtat, gnre une
dperdition pour les centres de gestion qui ont dploy les moyens
ncessaires laccueil des candidats finalement absents.
Les reus-colls sont quant eux les laurats dun concours
qui, dans un dlai de trois ans, nont pas trouv demploi et qui perdent en
consquence le bnfice du concours. En 2012, 16 % des laurats des
concours organiss en 2009 par le centre de gestion du Puy-de-Dme et
13 % au niveau national ont ainsi t colls. Leur situation rsulte de la
politique de recrutement des collectivits sur lesquelles ne pse aucune
obligation de recruter le laurat dun concours sur un poste ouvert.
Certaines dentre elles privilgient ainsi in fine lemploi dun contractuel
ou renoncent pourvoir le poste.
Ces phnomnes extrieurs aux centres de gestion rduisent
lefficience de lorganisation des concours et examens dont les cots fixes

Cour des comptes


Rapport public annuel 2015 fvrier 2015
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes

354

COUR DES COMPTES

importants, sensibles au nombre de candidats inscrits, demeurent leur


charge.

B - Une interprtation