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Caractre dmocratique de lUnion europenne

et pouvoir du peuple

CLINE COUDERT
Doctorante lUniversit dAuvergne

Union europenne est une association volontaire dtats qui ont choisi
dexercer en commun certains de leurs domaines de comptences. La
spcificit de lUnion europenne est quelle induit une intgration de ses tats
membres, cest--dire que la dcision europenne se substitue celle des tats
souverains. En dautres termes, la construction europenne remet en question le
principe de la souverainet de ltat. La souverainet de ltat peut tre dfinie selon
deux acceptations. Dune part, elle correspond un pouvoir suprme, inalinable,
qui sexprime notamment dans la production de normes applicables lensemble de
la socit. La souverainet tatique rside alors en un monopole, celui qualifi par
Max Weber de : monopole de la contrainte organise . Dautre part, au sein dun
rgime reprsentatif, la souverainet renvoie la qualit de ltre au nom duquel la
souverainet sexerce. Les gouvernants exercent un pouvoir quils ne tiennent pas
deux-mmes, ils ne sont que des mandataires.
Il ne sagit pas ici de nous interroger sur une possible disparition de ltat en
raison de la perte de sa souverainet, exprime par exemple par le Professeur
Dominique Turpin : il ny a plus de monopole, donc plus de souverainet, donc,
au bout du compte, plus dtat, sinon fictivement 1, mais de nous questionner sur le
titulaire de cette souverainet nouvelle qui chappe lentit tatique, savoir quel
est le titulaire rel du pouvoir au sein de lUnion europenne.
Le terme de pouvoir peut tre apprhend selon trois approches proposes par
Philippe Braud : dans une premire perspective le pouvoir est [] synonyme de
gouvernants [], dans une seconde perspective, toute diffrente de la premire, le
pouvoir est une sorte dessence, de substance ou, mieux, de capital au sens
conomique du terme [], dans une troisime perspective enfin, le mot pouvoir

D. TURPIN, Droit constitutionnel, Paris, PUF, 2003, p. 21.

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renvoie une relation entre deux ou plusieurs personnes 2. Il sagit pour nous
daborder la notion de pouvoir selon une dynamique dinteraction entre deux
lments que sont lUnion europenne et le peuple. Le pouvoir est la capacit dun
lment dobtenir de lautre quil fasse une action laquelle le second ne se serait pas
rsolu. En dautres termes, cela revient sinterroger sur la capacit du peuple
influencer la prise de dcisions au sein des institutions de lUnion europenne.
Pour rpondre ce questionnement, il nous faut nous placer dans le cadre du
dbat sur la lgitimit. De manire moderne, la lgitimit de la prise de dcision
politique repose sur le principe dmocratique, cest--dire sur la participation du
peuple qui, comme le relve Bertrand Mathieu, peut sexprimer par le choix des
reprsentants ou dans la prise de dcision 3. Cependant, il nexiste pas de
dfinition communment admise de ce quest la dmocratie. Prsente par
Abraham Lincoln comme : le gouvernement du peuple, par le peuple, pour le
peuple , formule clbre reprise larticle 2 de la Constitution du 4 octobre 1958, le
sens moderne de la dmocratie correspond la runion dune pluralit dlments.
Ces derniers sont, par exemple, synthtiss par Jean et Jean-ric Gicquel, partir
dun arrt de la Cour constitutionnelle allemande du 23 octobre 1952, dfinissant
lordre dmocratique comme celui : du pouvoir dun tat de droit, fond sur
lautodtermination du peuple selon la volont de la majorit, sur la libert et
lgalit, lexclusion de tout pouvoir violent et arbitraire 4. Il sagit pour nous
daborder la dmocratie comme un mode de lgitimation du pouvoir, en
dterminant si le peuple, entendu comme lensemble des citoyens de lUnion
europenne, participe de manire effective la prise de dcision europenne,
fondant ainsi la lgitimit de lUnion.
Cette question revt un intrt particulier dans la mesure o, ds les premires
lignes de son prambule, le Trait de Lisbonne, entr en vigueur le
1er dcembre 2009, nonce les valeurs constitutives de la construction europenne
parmi lesquelles nous retrouvons la dmocratie : sinspirant des hritages culturels,
religieux et humanistes de lEurope, partir desquels se sont dveloppes les valeurs
universelles que constituent les droits inviolables et inalinables de la personne
humaine, ainsi que la libert, la dmocratie, lgalit et ltat de droit 5. Pour
Bertrand Mathieu, lattrait de lUnion europenne pour la dmocratie repose sur le

Ph. BRAUD, Sociologie politique, Paris, LGDJ, 5me dition, 2000, p. 21.

B. MATHIEU, Prsentation du quatrime numro consacr aux techniques de participation


dmocratique , Jurisdoctoria, n 4, avril 2010, p. 11.
3

J. GICQUEL, J.-. GICQUEL, Droit constitutionnel et institutions politiques, Paris, Montchrestien Lextenso
ditions, 22me dition, 2008, p. 202.
4

Version consolide du Trait sur lUnion europenne et du Trait sur le fonctionnement de lUnion
europenne.
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constat selon lequel : il ny a dordre juridique lgitime que dmocratique, lUnion


europenne se doit dtre dmocratique afin dtre lgitime 6.
Cependant, si le modle dmocratique peut se prvaloir de connotations
fortement valorisantes 7, il nen demeure pas moins que la ralit de la dmocratie
repose sur un paradoxe explicit par Philippe Braud : la grande majorit des tats
proclame la souverainet du peuple. Or, si lon sen tient la stricte tymologie :
gouvernement du peuple par le peuple, aucun rgime politique ne lest strictement
parler 8. Autrement dit, si la participation est au cur de la dmocratie 9, cette
participation repose essentiellement sur des mcanismes de dlgation du pouvoir
notamment par le biais de la dsignation de reprsentants. Par consquent, la
conception moderne de la dmocratie sincarne dans le principe reprsentatif, la
dmocratie librale est donc non directe mais reprsentative 10. Cette approche du
systme dmocratique repose sur un double constat. Dune part, lexercice de la
dmocratie directe ne peut matriellement tre ralis. Jean-Jacques Rousseau
lui-mme, thoricien du concept de souverainet populaire, reconnaissait qu il na
jamais exist de vritable Dmocratie, et il nen existera jamais 11. Dautre part, la
conception tymologique de la notion soit : le pouvoir du peuple peut constituer
un danger pour la libert, en ce quelle peut conduire un dictat de la majorit
annihilant les droits et liberts des minorits. Malgr son succs, le modle de
dmocratie reprsentative caractrisant lensemble des tats membres de lUnion et
dont la structure europenne, notamment par le biais du Parlement europen, sest
inspire par une sorte de mimtisme 12, connat une crise. Cette dernire
sincarne dans une rosion des croyances politiques en ce que les reprsentants lus
par le peuple incarnent et agissent au nom de lintrt gnral. Pour
Pierre Rosanvallon, cette remise en question de lidal dmocratique constitue
le grand problme politique de notre temps 13.
Pour tenter de rsoudre le paradoxe selon lequel il ne peut y avoir dordre
juridique lgitime que dmocratique et la remise en question du modle de
dmocratie reprsentative, lUnion europenne a fait le choix dune diversification
B. MATHIEU, Le Parlement europen face aux dfis de la dmocratie , LPA, n 116, 11 juin 2009,
p. 16.
6

Ph. BRAUD, Sociologie politique, op. cit., p. 193.

Ibidem.

B. MATHIEU, Prsentation du quatrime numro consacr aux techniques de participation


dmocratique , op. cit., p. 11.
9

10

D. TURPIN, Droit constitutionnel, op. cit., p. 198.

11

J.-J. ROUSSEAU, Du contrat social, Paris, Larousse, 1953, p. 64.

12

B. MATHIEU, Le Parlement europen face aux dfis de la dmocratie , op. cit., p. 16.

13

P. ROSANVALLON, La contre-dmocratie, Paris, ditions du Seuil, 2006, p. 9.

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des formes dmocratiques. Dune part, le Trait de Lisbonne consacre, aux cts de
la dmocratie reprsentative incarne par le Parlement, la notion de dmocratie
participative dont le principe est dassocier le public aux dcisions publiques 14
et qui repose sur de nouvelles formes dinteraction entre les citoyens et les institutions
europennes comme le droit dinitiative citoyenne consacr larticle 8 b, alina 4
du Trait de Lisbonne. Dautre part, le dveloppement du concept de dmocratie
juridique traduit ce renouvellement de lidal dmocratique qui sexprime dsormais
selon une pluralit de formes. La dmocratie juridique implique une rnovation des
moyens dexpression du souverain. Le temps dvolu aux choix des citoyens nest plus
rduit aux priodes lectorales. Les possibilits de recours devant les juridictions
deviennent, dans ce nouveau cadre dmocratique, des processus dinteractions entre
les citoyens et les institutions de lUnion europenne. Ce concept permet la
structure de renforcer son efficacit tant symbolique que pragmatique. Dun point de
vue symbolique, la dmocratie juridique permet lUnion europenne de sinscrire
dans un renforcement de la notion substantielle dtat de droit qui induit lexistence
simultane de la libert de suffrage et de la protection des droits fondamentaux.
Lexpression du peuple en termes de choix politiques nest plus prpondrante, elle
est une composante part entire mais non suffisante la matrialisation de ltat
de droit, entendu comme la soumission des organes institutionnels et en particulier
tatiques au respect de la rgle juridique. Dun point de vue pratique, la dmocratie
juridique permet lUnion europenne damliorer son efficacit puisquau nom du
respect des droits fondamentaux, elle va pouvoir imposer sa volont aux tats
membres.
Lobjet de notre tude est ainsi de nous attacher comprendre sur quels
fondements repose le caractre dmocratique de lUnion europenne, cest--dire de
dterminer sil existe une lgitimation du pouvoir de lUnion par le peuple, entendu
quil ne peut y avoir de dmocratie sans participation politique [] ouverte au
plus grand nombre 15.
Pour tenter de rpondre cette interrogation et dterminer si le peuple peut
tre reconnu comme le titulaire du pouvoir souverain au sein de lUnion
europenne, nous tudierons, dans un premier temps, en quoi la structure
europenne apparat comme une dmocratie reprsentative imparfaite (I) avant de
constater, dans un second temps, que lUnion europenne implique une redfinition
du paradigme dmocratique (II).

Y. JGOUZO, De la participation du public la dmocratie participative ? , AJDA 2006,


p. 2314.
14

M. ROUYER, La dmocratie nest plus ce quelle ntait pas , Parlement[s]. Revue dhistoire politique, n 1,
2004, p. 93.
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Caractre dmocratique de lUnion europenne et pouvoir du peuple

I LUNION EUROPENNE :
UNE DMOCRATIE REPRSENTATIVE IMPARFAITE

LUnion europenne entretient avec la notion de dmocratie des relations


ambigus. En effet, si parmi les critres dfinis Copenhague en 1993, la dmocratie
apparat comme une condition indispensable tout pays souhaitant entrer dans
lUnion, il nen demeure pas moins quil est dlicat de qualifier cette dernire de
structure dmocratique. Cette carence tient principalement au fonctionnement de
lUnion europenne qui ne correspond pas la vision classique du jeu dmocratique
qui, n dans le cadre de la cit, puis de ltat 16, se caractrise essentiellement par
laffrontement entre une majorit et une opposition 17. Or, lUnion, de par sa
composition multinationale, repose sur une logique consensuelle de prise de
dcision. Aussi, il nous faut tudier les diffrentes lacunes structurelles ayant ralenti
le dveloppement dmocratique de lUnion europenne (1), avant de voir comment
la structure de cette dernire tente de pallier ces difficults pour affirmer la lgitimit
de son action (2).
1) Un dficit dmocratique structurel
lorigine, la construction europenne repose sur un ensemble daccords
intertatiques vocation conomique. Dans ce cadre, une rflexion sur une
approche europenne de la dmocratie ne se pose pas. Il est dailleurs topique de
noter quen 1957, le Parlement europen est une assemble nayant aucun pouvoir
et compose de membres des parlements nationaux. La structure communautaire
na alors quun objet exclusivement conomique comme le confirme larticle 2 du
Trait de Rome sign en avril 1957 : La Communaut a pour mission, par
ltablissement dun march commun et par le rapprochement progressif des
politiques conomiques des tats membres, de promouvoir un dveloppement
harmonieux des activits conomiques dans lensemble de la Communaut, une
expansion continue et quilibre, une stabilit accrue, un relvement acclr du
niveau de vie, et des relations plus troites entre les tats quelle runit 18. La
lgitimit de lUnion europenne se pose uniquement en termes defficacit
conomique.
Pourtant au fur et mesure de son dveloppement, la question du caractre
dmocratique de lUnion europenne se pose avec de plus en plus dacuit. Le
transfert de nombreuses comptences lUnion, par exemple le passage la
monnaie unique avec la perte pour les tats membres dune comptence ayant
16

B. MATHIEU, Le Parlement europen face aux dfis de la dmocratie , op. cit., p. 16.

17

J.-P. JACQU, Le Trait de Lisbonne : une vue cavalire , RTDE 2008, p. 439.

18

Trait instituant la Communaut conomique europenne.

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directement et historiquement trait leur souverainet quest celle de battre


monnaie, a renforc lexigence pour lUnion europenne de sassurer dune plus
grande lgitimit. Le concept de lgitimit peut tre dfini comme exprimant
ladquation dun pouvoir une valeur ou un ensemble de valeurs normatives,
suprieures au droit positif, qui sont la justification de son existence et de son
caractre impratif 19. En dautres termes, le dfi de lUnion est de russir
dvelopper sa capacit engendrer la croyance selon laquelle les institutions
europennes sont les plus appropries pour la socit. Malgr une intgration de plus
en plus pousse, les instances de lUnion europenne demeurent des structures
loignes du citoyen. Elles conservent un caractre international qui rend malaise
lexpression dune relation directe entre le citoyen et le pouvoir de lUnion. La
composition intergouvernementale du Conseil europen ne lui confre quune
lgitimit dmocratique par ricochet . Il en est de mme pour la Commission
dont les membres sont nomms par le Conseil europen aprs approbation du
Parlement. De surcrot, le caractre trs technocratique de la Commission et
linfluence des groupes dintrts nuisent encore davantage lidentification des
citoyens lUnion europenne.
De cette absence de prise en compte originaire de la dmocratie dcoule un
dficit dmocratique persistant. Les autorits europennes reconnaissent et
dnoncent lexistence de ce dficit dmocratique, elles le prsentent dailleurs
comme principalement invoqu[e] pour faire valoir que lUnion europenne et ses
instances souffrent dun manque de lgitimit dmocratique et quelles semblent
inaccessibles au citoyen du fait de la complexit de leur fonctionnement 20. Pour
tenter de pallier cette absence du citoyen au cur du processus dcisionnel europen
et donner un sens son action, lUnion a pris linitiative de saffirmer comme une
structure dmocratique. Pour ce faire, elle a notamment essay de reproduire
lchelle europenne les mcanismes de la dmocratie reprsentative, modle
existant dans les tats membres. La dmarche de lUnion europenne en la matire
rpond une double exigence. Dune part, luniformit du modle dmocratique
reprsentatif au sein des tats membres facilite sa transposition au niveau europen.
Dautre part, lUnion europenne fonde son dveloppement dmocratique en
mettant en relief son attachement aux traditions constitutionnelles des tats qui la
composent.

A. BAR CEDN, La lgitimit de lUnion europenne aprs le Conseil europen dAmsterdam ,


accessible en ligne : http://aei.pitt.edu/852/01/Scop97_2_4.pdf.
19

20

Glossaire accessible en ligne : http://europa.eu/scadplus/glossary/democratic_deficit_fr.htm.

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Caractre dmocratique de lUnion europenne et pouvoir du peuple

2) Une volont de lUnion europenne de saffirmer en tant que structure dmocratique


Afin de saffirmer en tant que structure dmocratique, lUnion europenne va
tenter de transposer, au niveau europen, les mcanismes nationaux du modle
dmocratique reprsentatif. Parmi ces lments, lUnion europenne dveloppe la
notion de citoyennet europenne et elle renforce les pouvoirs de dcision du
Parlement europen.
La citoyennet europenne est consacre par le Trait de Maastricht en 1992.
La cration de ce concept met en exergue la volont de lUnion de transcender son
caractre international pour se rapprocher du modle fdratif. La notion de
citoyennet fait expressment renvoi la participation de lindividu la vie de la
Cit, entendue comme la communaut politique. Bien que la citoyennet
europenne ne soit quune citoyennet de superposition 21 qui na pas vocation
se substituer aux citoyennets nationales, elle marque un vritable changement de
cap de la construction europenne dsormais moins exclusivement conomique pour
tre davantage et rsolument politique 22. Dans la version consolide du Trait sur
lUnion europenne, la notion de citoyennet europenne est consacre larticle 9,
premier article du Titre II relatif aux principes dmocratiques. Lunique condition
daccs la citoyennet europenne est exprime dans larticle prcit qui nonce
qu est citoyen de lUnion toute personne ayant la nationalit dun tat
membre 23. Le caractre dmocratique de lUnion sexprime par loctroi dune
citoyennet mais cette dernire est spcifique en ce quelle repose sur une condition
doctroi externe au droit de lUnion quest la citoyennet nationale. Or, la
dtermination des citoyennets nationales ne relve pas de la comptence des
institutions europennes. Chaque tat pose ses conditions propres pour accder la
citoyennet. Ainsi, en France, la citoyennet franaise est lie la condition de
nationalit qui peut, par exemple, tre acquise par naturalisation aprs un dlai de
rsidence dau moins cinq ans. En Belgique, le lien entre nationalit et citoyennet
est galement prsent, mais le dlai de rsidence imparti pour obtenir la nationalit
belge est plus court que pour lexemple franais, puisquil est ramen trois ans de
rsidence sur le territoire. La citoyennet europenne est atypique en ce quelle
rompt le lien entre citoyennet et nationalit en permettant un tranger dun pays
membre de lUnion de possder le droit de vote et dligibilit aux lections

C. WIHTOL DE WENDEN, La citoyennet europenne, Paris, Presses de Science Po, coll. Bibliothque du
citoyen, 1997, p. 29.
21

A. GRUBER, La citoyennet europenne : sa fonction dans le fonctionnement des institutions , LPA,


n 135, 8 juillet 2005, p. 4.
22

Version consolide du Trait sur lUnion europenne et du Trait sur le fonctionnement de lUnion
europenne.
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municipales dans tout tat membre. De plus, comme le relve Pierre-Yves Chicot24,
la citoyennet europenne est apparue tout dabord dans les faits avec la mise en
place de llection au suffrage universel du Parlement europen en 1979, avant
dtre expressment reconnue et consacre dans le texte du Trait de Maastricht en
1992. Cependant, si la citoyennet europenne a vocation tre le statut
fondamental des ressortissants des tats-membres 25, cet anachronisme dans la
conceptualisation de la citoyennet europenne implique que celle-ci ne correspond
quimparfaitement la manifestation dune identit commune que traduit la notion
de citoyennet dans le cadre national.
Lanalogie avec le modle national de dmocratie reprsentative sexprime
galement par la reprsentation des citoyens au niveau de lUnion par le Parlement
europen. La version consolide du Trait sur lUnion europenne prcise
expressment que : le fonctionnement de lUnion est fond sur la dmocratie
reprsentative 26. lu au suffrage universel, le Parlement europen est linstitution
majeure du modle de dmocratie reprsentative lchelle europenne. Il incarne
la volont autonome de lUnion europenne, dans la mesure o, une fois lus, les
parlementaires europens exercent leur mandat de faon indpendante. Symbole de
cette rupture de principe avec leur circonscription nationale, les parlementaires se
regroupent par affinits politiques et non en fonction de leur nationalit. Bien que le
Conseil europen soit devenu depuis lentre en vigueur du Trait de Lisbonne une
institution part entire, il nen demeure pas moins que les membres de celui-ci,
notamment les chefs dtat ou de gouvernement des tats membres, reprsentent
avant toute chose leurs intrts nationaux. Ici, le caractre dmocratique de lUnion
europenne nest que subsidiaire par rapport aux enjeux des dmocraties nationales.
Les pouvoirs du Parlement europen se sont progressivement accrus jusqu
atteindre le niveau de prrogatives des parlements nationaux. Devenu un
colgislateur part entire 27, il exerce des comptences en matire budgtaire ainsi
quun pouvoir de contrle important sur les activits de lUnion europenne. Malgr
limportance croissante du rle du Parlement, son rle de reprsentant des citoyens
europens reste amoindri par une abstention croissante lors des lections
europennes : depuis la premire lection des dputs europens au suffrage
universel, il y a trente ans, la participation moyenne dans lUnion europenne subit
chaque chance une inexorable rosion, passant de 63 % en 1979 43,4 % en
P.-Y. CHICOT, La citoyennet entre conqute de droits et droits conqurir , RDP, n 1,
20 mai 2005, p. 213.
24

25

Ibidem.

Version consolide du Trait sur lUnion europenne et du Trait sur le fonctionnement de lUnion
europenne.
26

F. CHALTIEL, Le Trait de Lisbonne devant la Cour constitutionnelle allemande : conformit et


dmocratie europenne, ( propos de la dcision du 30 juin 2009) , LPA, n 146, 23 juillet 2009, p. 4.
27

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Caractre dmocratique de lUnion europenne et pouvoir du peuple

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2009 28. Ainsi, il existe un paradoxe entre la volont affiche de lUnion de


renforcer son caractre dmocratique et la concrtisation de cette notion : un
contraste ne peut manquer de sobserver entre le chemin parcouru dans lintgration
europenne et laugmentation des pouvoirs du Parlement europen dune part, et le
manque de mobilisation des citoyens europens dautre part 29.
Les efforts et les volutions rcentes de la structure europenne ne suffisent
convaincre de la conversion effective de lUnion en une dmocratie. La dcision de
la Cour constitutionnelle allemande du 30 juin 2009 relative lexamen du Trait de
Lisbonne illustre la persistance de cette distance entre les conceptions europenne et
nationale de ce que doit tre la dmocratie. La Cour constitutionnelle allemande
tablit un constat selon lequel : dune part, lUnion dispose de prrogatives proches
de celles dun tat fdral et dautre part, le principe dmocratique se ralise
essentiellement dans le cadre tatique faute de lexistence vrifie dun peuple
europen 30. LUnion europenne est face un dfi majeur, peut tre le plus dlicat
relever, celui consistant identifier lentit exacte quelle a vocation reprsenter.
Ce dfi avait t celui des rvolutionnaires de 1789 qui avaient fait le choix du
concept de Nation, entit abstraite anime par un vouloir vivre en commun. Mais
avec 27 tats membres, 4 pays candidats une adhsion et des perspectives
dlargissement sans cesse renouveles, lUnion a des difficults se crer un
souverain, ce qui permet au Tribunal de Karlsruhe de poser comme principe que :
la responsabilit fondamentale de lintgration rside dans les corps constitus
nationaux qui agissent au nom de chacun des peuples [], que, compte tenu des
transferts massifs de comptences des tats vers lUnion, il importe de garder le
contrle national sur des domaines entiers de la vie publique, au premier rang
desquels le principe dmocratique, qui doit sexercer par les institutions nationales
au nom de chaque peuple 31.
Ainsi, lUnion europenne na pas vritablement russi affirmer son caractre
dmocratique au sein du modle des dmocraties reprsentatives. Face cette
ralit, et consciente que le caractre dmocratique des institutions est dsormais
lunique source de lgitimit acceptable, lUnion sest lance dans une politique
active visant renouveler lapproche de ce que peut tre une dmocratie,
Ph. CHRIQUI et P. CHRISTIAN, Une abstention record qui ne discrdite pourtant pas lEurope ,
accessible en ligne sur Le Monde.fr :
http://www.lemonde.fr/elections-europeennes/article/2009/06/07/une-abstention-record-qui-nediscredite-pourtant-pas-l-europe_1203610_1168667.html.
28

F. CHALTIEL, Les lections europennes, ou la naissance dun nouveau corps politique , LPA,
n 116, 11 juin 2009, p. 6.
29

30

Ibidem.

F. CHALTIEL, Le Trait de Lisbonne devant la Cour constitutionnelle allemande : conformit et


dmocratie europenne, ( propos de la dcision du 30 juin 2009) , op. cit., p. 4.
31

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notamment en favorisant la participation des citoyens la prise de dcision publique


par des moyens plus directs que celui de la dsignation des membres du Parlement32.

II LUNION EUROPENNE :
UNE REFONTE DU PARADIGME DMOCRATIQUE

Le modle classique de la dmocratie reprsentative nest pas suffisant pour


rpondre la volont de lUnion europenne de dvelopper la participation des
citoyens dans le cadre europen. Cet axiome repose sur deux lments. Dune part,
la dmocratie reprsentative est en crise dans la mesure o de nombreux
observateurs, linstar de Philippe Braud, dnoncent une perte de confiance des
citoyens dans les institutions dtentrices du pouvoir politique institutionnalis33.
Dautre part, outre cette crise, la structure europenne ne parat pas adapte au
modle dmocratique reprsentatif puisque lUnion europenne ne connat pas de
peuple souverain en raison de son caractre international, donc ncessairement
pluriel : la diversit nationale et culturelle de lUnion remet en effet en cause la
dfinition mme du peuple comme sujet central et homogne de la dmocratie 34.
Par consquent, pour contourner ce double obstacle et pouvoir renforcer son
caractre dmocratique, lUnion europenne a fait le choix de faire voluer le
paradigme dmocratique par une rnovation des modes dexpression dmocratiques
dvolus aux citoyens. Pour ce faire, elle a choisi de diversifier les formes de
lgitimation dmocratique (1) et de renforcer la notion de dmocratie juridique par
une protection europenne accrue des droits fondamentaux (2).
1) Une diversification des modes de lgitimation dmocratique
Le phnomne de rupture entre le citoyen et les phases lectorales, qui se
traduit par laccroissement de labstention, cest--dire par labsence de la
participation des citoyens lecteurs aux scrutins lgalement organiss, ne signifie pas
pour autant que le citoyen ne simplique plus dans la gestion des affaires publiques :
les citoyens ont ainsi beaucoup dautres moyens que le vote pour exprimer leurs
griefs ou leurs dolances. Le phnomne de labstention et du dclin de la confiance
doit pour cela tre restitu dans une analyse largie des mutations des formes de
lactivit dmocratique 35. Pour prendre en compte cette volution des modes de
. DEBAETS, Protection des droits fondamentaux et participation de lindividu aux dcisions
publiques , Jurisdoctoria, n 4, avril 2010, p. 155.
32

Les causes avoues de cette dsaffection sont varies : dun ct le sentiment quil y a des abus de
pouvoir, de lautre le scepticisme sur leur efficacit : cf. Ph. BRAUD, Sociologie politique, op. cit., p. 148.
33

34

M. ROUYER, La dmocratie nest plus ce quelle ntait pas , op. cit., p. 102.

35

P. ROSANVALLON, La contre dmocratie, op. cit., p. 25.

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Caractre dmocratique de lUnion europenne et pouvoir du peuple

participation dmocratique, lUnion europenne a fait le choix de dvelopper un


systme dmocratique diversifi. Cette diversification repose sur la combinaison de
deux modes dexpression dmocratique rpartis sur deux chelles participatives. En
dautres termes, le caractre dmocratique de lUnion se veut la fois reprsentatif
et participatif et, de plus, il sexerce tant au niveau de lUnion europenne quau
niveau national. Ces principes dmocratiques sont distincts par leurs mcanismes
mais complmentaires dans leurs effets. Ils permettent notamment lUnion de
trouver pour chacune de ses actions un mode de lgitimation dmocratique
diffrenci. Cette combinaison dlments peut tre considre comme propre la
dmocratie europenne : la dmocratie europenne se ralise par des principes de
dmocratie reprsentative, de dmocratie participative et enfin par lintermdiaire
des Parlements nationaux 36.
Ainsi, les lments lis la notion de dmocratie reprsentative au niveau
europen permettent lUnion dassurer une reprsentation des peuples la
composant sous le signe de lunit. Outre le renforcement des pouvoirs du Parlement
par les traits successifs, lexistence dune institution lue au suffrage universel direct
par les citoyens de 27 tats membres est le marqueur de la russite politique de
lUnion, au-del de sa stricte et rductrice dimension conomique. La rsolution du
Parlement europen du 22 octobre 2009 met en exergue lapport de cette forme de
participation la construction dun espace europen utile aux citoyens :
considrant quau sein de lUnion, lintgration russie des droits politiques,
sociaux et conomiques dans la conception gnrale de la dmocratie a largement
contribu assurer la stabilit et la prosprit, de manire indite dans lhistoire de
lhumanit 37. Nous avons, en lespce, une illustration du processus de lgitimation
des institutions de lUnion europenne, en ce quelles tentent de susciter chez les
citoyens la croyance du caractre indispensable de laction europenne.
Les lments lis la notion de dmocratie reprsentative au niveau national
permettent, en application du principe de subsidiarit, de lgitimer laction de
lensemble des institutions europennes en associant plus troitement les autorits
nationales la prise de dcision au sein de lUnion. Le principe de subsidiarit vise
assurer une prise de dcision la plus proche possible du citoyen en vrifiant que
laction entreprendre au niveau communautaire est justifie par rapport aux
possibilits quoffre lchelon national, rgional ou local 38. Il renforce le rle des
parlements nationaux dans le cadre de lapplication des politiques europennes en
les rendant dcisionnaires dans un certain nombre de domaines. Les parlements
36

F. CHALTIEL, Le Trait de Lisbonne : les droits fondamentaux , LPA, n 73,10 avril 2008, p. 10.

Rsolution du Parlement europen du 22 octobre 2009 sur le renforcement de la dmocratie dans les relations
extrieures de lUE.
37

38

Glossaire, accessible en ligne : http://europa.eu/scadplus/glossary/subsidiarity_fr.htm.

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Cline Coudert

nationaux deviennent responsables de lefficacit de laction de lUnion.


Lassociation au processus dcisionnel europen des acteurs politiques nationaux
bnficiant dune lgitimit dmocratique permet lUnion europenne de renforcer
sa lgitimit en ce que le principe de subsidiarit suppose ladhsion des organes
nationaux lus aux volonts de lUnion europenne, rduisant la distinction entre les
niveaux europen et national. Il en va de mme pour les membres du Conseil
europen qui, lus dans leur pays respectif, sont responsables politiquement de leurs
choix en matire europenne dans le cadre national. La Commission, pour sa part,
bnficie dune lgitimit dmocratique par ricochet dans la mesure o ses membres
sont dsigns par le Conseil europen. La dmocratie, telle quelle est envisage dans
la dmocratie reprsentative dans le cadre europen, correspond davantage une
surveillance du peuple en aval des dcisions plutt qu un vritable pouvoir de prise
de dcision.
La participation des citoyens au processus dcisionnel europen sexprime
galement travers la voix dorganes non institutionnels. Il sagit ici dune
rnovation des modes dexpression dmocratique, puisque les reprsentants des
citoyens ne sont plus uniquement les acteurs bnficiant dune lgitimit lective.
Larticle 1139 de la version consolide du Trait sur lUnion europenne prvoit la
prise en compte de la voix du citoyen dans le processus dcisionnel europen par un
dialogue entre la socit civile et les instances de lUnion. La dmocratie
participative est donc une dmocratie de concertation qui envisage le citoyen dans sa
dimension collective. Elle demeure, par consquent, une dmocratie
majoritairement reprsentative car seul lalina 4 dudit article prend en
considration le citoyen individuellement en lui reconnaissant un droit dinitiative
citoyenne tandis que les alinas 1, 2 et 3 prvoient la possibilit de concertations
entre les organes de lUnion europenne et les associations appropries. Toutefois, le
droit dinitiative citoyenne doit tre exerc en nombre, un million au moins de
citoyens doivent se regrouper pour faire entendre leur voix. La dmocratie
participative a vocation encourager le dveloppement dune socit civile
Article 11 1. Les institutions donnent, par les voies appropries, aux citoyens et aux associations
reprsentatives la possibilit de faire connatre et dchanger publiquement leurs opinions dans tous les
domaines daction de lUnion. 2. Les institutions entretiennent un dialogue ouvert, transparent et rgulier
avec les associations reprsentatives et la socit civile. 3. En vue dassurer la cohrence et la transparence
des actions de lUnion, la Commission europenne procde de larges consultations des parties
concernes. 4. Des citoyens de lUnion, au nombre dun million au moins, ressortissants dun nombre
significatif dtats membres, peuvent prendre linitiative dinviter la Commission europenne, dans le
cadre de ses attributions, soumettre une proposition approprie sur des questions pour lesquelles ces
citoyens considrent quun acte juridique de lUnion est ncessaire aux fins de lapplication des Traits.
Les procdures et conditions requises pour la prsentation dune telle initiative sont fixes conformment
larticle 24, premier alina, du Trait sur le fonctionnement de lUnion europenne : cf. la version
consolide du Trait sur lUnion europenne et du Trait sur le fonctionnement de lUnion europenne.
39

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Caractre dmocratique de lUnion europenne et pouvoir du peuple

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europenne. Lavantage de ce type de participation est quil permet lUnion


europenne de pallier limpossibilit actuelle dappuyer la lgitimit de son action sur
un peuple unique, constitu autour dlments objectifs tels que la langue ou
lhistoire commune, pour privilgier la prise en compte dlments pluriels lis par
une vue commune sur un problme donn. Toutefois, le terme de concertation, sil
traduit lide dune communaut de vue et de projet, ne rsout pas la question du
souverain, dans la mesure o la socit civile est une entit difficile cerner et
incertaine. Si des citoyens partagent une opinion commune sur un objet donn,
celle-ci peut tre distincte dans une autre matire, ce qui fragilise la porte de la voix
du souverain. Si les citoyens europens peuvent faire entendre leur voix dans le
cadre du processus dcisionnel europen, cette dernire napparat donc pas
prpondrante. LUnion europenne est base sur un mode de fonctionnement
consensuel que la notion de dmocratie participative tente de systmatiser au niveau
des citoyens et non plus uniquement lchelle des rapports interinstitutionnels.
Toutefois, bien que la dmocratie soit la voie dun dialogue dans le processus de
prise de dcision politique, il nen demeure pas moins quune fois que cette dcision
est institutionnellement entrine, elle incarne la volont gnrale et non la volont
de chacun.
Face aux limites de la notion de dmocratie participative qui induit une prise
en compte des aspirations particulires de la socit civile et des groupes dintrts
qui la structurent, lUnion europenne, dans un souci de recherche dunit, a
renforc progressivement sa capacit protger les droits fondamentaux, favorisant
lmergence dun nouveau mode dexpression dmocratique, la dmocratie
juridique.
2) La protection par lUnion europenne des droits fondamentaux,
lment dune dmocratie juridique
Le caractre dmocratique de lUnion europenne est pluridimensionnel. Il se
matrialise sous la forme de plusieurs modes de participation des citoyens aux
affaires publiques et notamment la dtermination du sens des rgles juridiques.
Dans le cadre de la dmocratie reprsentative, en fonction du choix de la majorit
lue par les citoyens, le sens du droit va tre orient en amont par un prsuppos
idologique. Dans le cadre de la dmocratie juridique, linteraction entre les citoyens
et les dcisionnaires institutionnels est inverse, puisque cest par lintroduction de
recours juridictionnels que le citoyen va tenter dannihiler ou de modifier la porte
dune rgle juridique, au motif que cette dernire est ses yeux illgitime,
cest--dire quelle ne correspond pas lensemble des valeurs auxquelles le
citoyen-requrant adhre.

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Lavantage majeur de ce mode dmocratique pour lUnion europenne est


quil vacue la difficult de lidentification dun souverain unique. La dmocratie
juridique se fonde principalement sur la capacit des citoyens faire valoir leurs
droits, garantir leur sphre dautonomie vis--vis du pouvoir institutionnalis : les
droits de lindividu, garantis par des autorits supranationales (telle lUnion
europenne) sont une traduction possible de lidal dmocratique en ce quils
permettent dassurer lindividu une autonomie quelle que soit son appartenance
nationale 40. Elle repose sur le postulat du libralisme qui tend rduire les actions
positives de ltat au profit dune marge de libert plus grande laisse aux personnes,
tant physiques que morales. Cette capacit daction se concrtise, sous la forme
juridique, donc contraignante, par la reconnaissance de lexistence de droits
fondamentaux au profit de ces diffrentes personnes. En dautres termes, la notion
de dmocratie juridique ne repose pas sur le concept de peuple souverain mais sur
celui de titulaires de droit.
La dmocratie juridique repose galement sur un critre reprsentatif puisque
les citoyens ne sexpriment pas directement sur la scne publique. Toutefois, le sens
de la notion de reprsentation nest pas le mme que celui voqu sagissant de la
dmocratie reprsentative apprhende au sens strict. Dans le cadre de la
dmocratie juridique, les reprsentants des citoyens sont des juges comme en
tmoigne la mention : au nom du peuple franais , prsente dans les dcisions des
juridictions franaises. Mais la lgitimit des juges nest pas lctive mais librale, au
sens o laction des juridictions a pour fondement la protection les droits et liberts
des citoyens, notamment contre les agissements de ltat. Cette source de
lgitimation est galement prsente pour les juges la Cour de justice de lUnion
europenne, dsigns dun commun accord par les gouvernements des tats
membres.
Le dveloppement de la protection des droits fondamentaux par lUnion
europenne, dont la reconnaissance de la valeur contraignante de la Charte des
droits fondamentaux par le Trait de Lisbonne est la manifestation la plus rcente,
est un moyen qui concourt la ralisation progressive de la dmocratie juridique. En
effet, cette dernire sinscrit dans une dmarche de dfinition substantielle de ltat
de droit. Bien que trs souvent les expressions dtat de droit et de dmocratie soient
employes de manire synonyme, la substance de ltat de droit dpasse lide dune
prise de dcision dans le respect de la volont du peuple souverain. Ltat de droit
implique une certaine conception de la dmocratie 41 dont le principal composant
est le respect par les lus des rgles juridiques. LUnion dispose des moyens
juridiques de contraindre au respect du droit europen, elle sinscrit donc sans
40

M. ROUYER, La dmocratie nest plus ce quelle ntait pas , op. cit., p. 102.

41

J.-J. CHEVALLIER, Ltat de droit, Paris, Montchrestien, Lextenso ditions, 5me dition, 2010, p. 54.

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Caractre dmocratique de lUnion europenne et pouvoir du peuple

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difficult dans le schma de ltat de droit et de la dmocratie juridique qui en


dcoule.
Lvolution de la structure de lUnion europenne en tant que dmocratie
juridique a t amorce sous limpulsion de la jurisprudence de la Cour de justice de
lUnion europenne qui, ds 1969 dans son arrt du 12 novembre dit Erich Stauder, a
affirm sa pleine comptence assurer le respect des droits fondamentaux de la
personne par le biais des principes gnraux du droit de lUnion. La perspective la
plus rcente du dveloppement de lUnion en tant que dmocratie juridique est la
prochaine adhsion de lUnion europenne la Convention europenne de
sauvegarde des droits de lhomme et des liberts fondamentales prvue par
larticle 6, alina 2 de la version consolide du Trait sur lUnion europenne et du
Trait sur le fonctionnement de lUnion europenne42. Cette adhsion, avec
nomination la Cour de Strasbourg dun juge reprsentant lUnion, devrait
permettre la structure europenne de bnficier des avantages dun recours
individuel sans surcharger sa propre juridiction. Ainsi, les individus pourraient
attaquer devant la Cour de Strasbourg tous les actes manant des institutions de
lUnion selon des modalits restant dfinir. Ce recours individuel rapprocherait
encore un peu plus lUnion europenne du modle dune dmocratie juridique
efficiente.
La protection des droits fondamentaux au niveau europen est une source de
lgitimit pour lUnion, car elle cre un facteur dunit favorisant lmergence dune
communaut de valeurs. Les droits fondamentaux peuvent tre apprhends comme
la traduction juridique de valeurs idologiques ou philosophiques. Ils peuvent ainsi
tre entendus comme les fondements dune structure institutionnelle donne. La
jurisprudence de la Cour de justice de lUnion europenne insiste sur cet lment
constitutif dune vision unitaire en organisant sa protection des droits fondamentaux
sur la base des traditions constitutionnelles communes des tats membres comme
lillustre cet extrait de larrt dit Internationale Handelsgesellschaft : le respect des droits
fondamentaux fait partie intgrante des principes gnraux du droit dont la Cour de
justice assure le respect [], la sauvegarde de ces droits, tout en sinspirant des
traditions constitutionnelles communes aux tats membres, doit tre assure dans le
cadre de la structure et des objectifs de la Communaut 43. La Cour de justice de
lUnion europenne utilise la protection des droits fondamentaux, lment de
convergence substantielle entre les diffrents tats membres, pour asseoir la
2. LUnion adhre la Convention europenne de sauvegarde des droits de lHomme et des liberts
fondamentales. Cette adhsion ne modifie pas les comptences de lUnion telles quelles sont dfinies dans
les Traits : Article 6, extrait de la Version consolide du Trait sur lUnion europenne et du Trait sur
le fonctionnement de lUnion europenne.
42

CJUE, 17 dcembre 1970, Internationale Handelsgesellschaft mbH / Einfuhr- und Vorratsstelle fr Getreide und
Futtermittel, Rec. 1970, p. 1125.
43

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primaut du droit de lUnion europenne et son autonomie. Le caractre


dmocratique dcoule de ce que les peuples des diffrents tats membres ont plac
dans leurs textes constitutionnels respectifs la protection des droits fondamentaux
comme lment constitutionnel central. Par consquent, lorsque la Cour du
Luxembourg protge les droits fondamentaux, elle assure dans sa sphre de
comptences une protection de valeurs identifies en amont par les diffrents peuples
comme constituant les fondements de leurs rgimes politiques. Ltablissement dun
lien entre dmocratie et droits fondamentaux, piliers de ltat de droit, permet
dassigner un objectif lexpression dmocratique du pouvoir, celui de la protection
des liberts de la personne. Cette approche est celle proclame larticle 2 de la
Dclaration des droits de lhomme et du citoyen : Le but de toute association
politique est la conservation des droits naturels et imprescriptibles de lhomme 44.
Or, dans le cadre de cette conception du pouvoir politique en tant
quinstrument de protection des droits de la personne, la question de la dvolution
du pouvoir perd de son importance. En effet, lobjectif de la prservation des liberts
devient prioritaire par rapport aux modes dexpression dmocratique lis au droit de
suffrage. En dautres termes, le droit de suffrage ne devient quun droit protger
parmi les autres et non le droit source de tous les autres. Ce renversement de
perspective entrane une refonte du paradigme de la lgitimit dmocratique qui ne
repose plus sur lexclusivit de llection mais sur leffectivit de lautonomie du
citoyen.
La dmocratie europenne se caractrise par une distance entre le rle qui est
dvolu au peuple par les textes et la ralit de ce dernier dans la prise de dcision au
sein de lUnion. Ainsi, bien que le trait consolid nonce en son article 10 alina 1
que le fonctionnement de lUnion est fond sur la dmocratie reprsentative 45, les
liens entre les citoyens et les institutions de lUnion europenne apparaissent pour le
moins distendus. Ce constat repose sur le fait que, malgr des efforts constants,
lUnion demeure une structure confuse et loigne des citoyens. De surcrot, les
largissements successifs complexifient la cration dun peuple unique. LUnion
europenne doit composer avec ses peuples mais il apparat un antagonisme entre la
pluralit de ces derniers et lunit de la reprsentation. La dmocratie reprsentative
repose sur le postulat selon lequel le reprsentant est un mandataire au sens de
larticle 1984 du Code civil46. Il existe ainsi une relation particulire et personnelle

44

Dclaration des Droits de lHomme et du citoyen de 1789.

Version consolide du Trait sur lUnion europenne et du Trait sur le fonctionnement de lUnion
europenne.
45

Article 1984 du Code civil, cr par la loi n 1804-03-10 promulgue le 20 mars 1804 : Le mandat ou
procuration est un acte par lequel une personne donne une autre le pouvoir de faire quelque chose pour
le mandant et en son nom. Le contrat ne se forme que par lacceptation du mandataire .
46

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Caractre dmocratique de lUnion europenne et pouvoir du peuple

37

entre le mandant et son mandataire. Dans le cadre europen, cet axiome de la


dmocratie reprsentative est mis mal par la permanence dune pluralit de
souverains incarns par lutilisation du substantif peuples au pluriel, par exemple
larticle 1er de la version consolide du Trait sur lUnion europenne et du Trait
sur le fonctionnement de lUnion europenne47. Certes, le modle franais offre un
exemple concret de russite de contournement de cette contradiction par la cration
de la notion de Nation . Cependant, ce chemin ne semble pas tre celui qua
choisi lUnion europenne. Si la structure europenne tend devenir un modle
fdral, elle doit terme trouver en quelle entit sincarne son souverain. Le modle
fdral ninduit pas une pluralit de souverainets. Si plusieurs niveaux de
citoyennet sont possibles, le souverain est unique. Lune des problmatiques de la
dmocratie reprsentative est que, pour tre viable, ce modle repose sur
linstitutionnalisation des choix dun souverain. Or, en maintenant la reconnaissance
dune pluralit de peuples en son sein, lUnion mnage les sensibilits nationales sans
pour autant russir saffirmer comme une dmocratie au sens classique du terme.
Cest dans le souci daccrotre et de prenniser sa lgitimit que lUnion
europenne renouvelle sans cesse la comprhension de son caractre dmocratique.
De la premire lection au suffrage universel des parlementaires en 1979
llaboration de moyens dmocratiques participatifs en passant par la reconnaissance
de la citoyennet europenne, lUnion na eu de cesse de renforcer sa dimension
dmocratique dfaut de pouvoir saffirmer comme un rgime dmocratique. Dans
le cadre de ce renforcement, lUnion europenne a pris en compte les deux pans de
la dmocratie moderne que sont la prise en compte de la voix des citoyens ainsi que
la protection des droits fondamentaux. Cest dans cette deuxime matire quil nous
semble que lUnion a le mieux russi, au sens o elle tend devenir une vritable
dmocratie juridique.

Article 1er, alina 2 : Le prsent trait marque une nouvelle tape dans le processus crant une union
sans cesse plus troite entre les peuples de lEurope, dans laquelle les dcisions sont prises dans le plus
grand respect possible du principe douverture et le plus prs possible des citoyens : Version consolide
du Trait sur lUnion europenne et du Trait sur le fonctionnement de lUnion europenne.
47

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RSUM :
LUnion europenne ntait pas, lorigine, une structure ayant un lien vident avec la notion de dmocratie.
Pourtant, au fur et mesure de la construction europenne, le renforcement du caractre dmocratique est devenu
une priorit de lUnion europenne. Le dveloppement de la dimension politique de lUnion, au-del dune stricte
approche conomique des relations entre les tats membres, a conditionn une recherche de lgitimit des organes
europens. Aprs lentre en vigueur du Trait de Lisbonne qui renforce la dmocratie dans lUnion, il nous a
paru opportun de nous intresser aux caractristiques de la dmocratie europenne. Calque sur le modle
reprsentatif de la dmocratie qui est majoritaire au sein des tats membres, la dmocratie europenne se
distingue en ce quelle a la particularit de ne pas reposer sur un seul mode dexpression dmocratique. la fois
reprsentative avec llection au suffrage universel du Parlement et participative par le droit dinitiative citoyenne
europenne ou juridique avec la protection des droits fondamentaux, la dmocratie au sein de lUnion europenne
ne correspond aucun autre modle thorique li au rgime dmocratique. Face cette pluralit, nous avons
choisi de nous interroger sur la question de la place occupe par le peuple, titulaire du pouvoir souverain dans le
cadre dmocratique, au sein de la dmocratie europenne.
SUMMARY:
The European Union had originally only loose structural links with the concept of democracy. Reinforcing
democracy yet became a priority during further stages of the European Unions construction. The union
developed a political dimension beyond its initial economical vision of the relationships between member states. It
thus became necessary for the various European bodies to seek democratic legitimacy. The entry into force of the
Lisbon Treaty that strengthens democracy within the Union makes it appropriate to scrutinise the features of the
European democracy. Although it derives from the representative model that prevails among member states, the
European Union democratic model is original in that it does not rely on a single expression of democracy.
Indeed, it does not fit any of the established theoretical models of democracy. It is both representative (through
universal suffrage elections to the Parliament), participatory (through the possibility of citizens initiatives), and
juridical (through the protection of fundamental rights). Given this diversity, we focused our work on the role of
the people, democratically sovereign by nature, within the European democracy.

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Caractre dmocratique de lUnion europenne et pouvoir du peuple

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