Mmoire au Comit spcial sur la rforme lectorale de la Chambre des communes du

Canada
Dr Dennis Pilon
Professeur agrg
Universit York
23 juillet 2016
Recherches
Mon travail de recherche porte sur les aspects pratiques et les rsultats concrets des divers
modes de scrutin en vigueur dans les pays industrialiss dOccident, mais surtout sur les
processus politiques accompagnant linstauration et la rforme des systmes lectoraux. Mon
ouvrage de 2007, The Politics of Voting: Reforming Canadas Electoral Systems, est le seul
ouvrage spcialis et rdig par un seul auteur sur la situation du Canada. Dans mon livre de
2013, Wrestling with Democracy: Voting Systems as Politics in the Twentieth Century West, je
compare 18 pays occidentaux sur une priode de 150 ans et examine chaque cas de rforme du
systme lectoral national. Jai aussi travaill de nombreux chapitres douvrages et articles de
revues qui dcrivent aussi bien lhistorique des rformes lectorales dans lhistoire canadienne
et ladoption de systmes de remplacement que les activits plus rcentes de rforme dans
cinq provinces. Plus gnralement, jexamine la lutte historique pour lexpansion de la
dmocratisation de nos institutions politiques ou la rsistance celle-ci.
Recommandation
Le seul moyen de faire valoir les cinq principes noncs dans la motion lorigine du prsent
comit (efficacit et lgitimit, participation, accessibilit et inclusion, intgrit et
reprsentation locale), ainsi que de donner suite aux engagements pris par le gouvernement de
faire en sorte que chaque vote compte et que la diversit canadienne soit mieux reprsente,
est dopter pour la reprsentation proportionnelle (RP). Aprs consultation, le gouvernement
devrait dterminer quelle forme de la reprsentation proportionnelle convient le mieux au
Canada et procder la rforme avant les prochaines lections. Aucun rfrendum nest
justifiable ni souhaitable. Aucun enjeu constitutionnel ne se constitue en obstacle.
Justification
Depuis que le gouvernement a ritr sa promesse, faite en campagne lectorale, dabolir le
systme lectoral en vigueur aprs les lections de 2015, trois grands discours ont merg sur
la dmarche de rforme du scrutin. Selon le premier discours, le systme lectoral a un
caractre quasi constitutionnel et ne peut tre rform sans modification la Constitution ou,
tout le moins, sans la tenue dun rfrendum national. Selon le deuxime discours, le systme
lectoral est simplement le reflet des valeurs privilgies et des rsultats attendus, et tous les
systmes se valent. Le choix est le reflet de ce qui plat. Selon le troisime discours, il y a un lien
intrinsque et ncessaire entre la rforme lectorale et la rforme dmocratique. Dans la
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mesure o on peut dmontrer quun nouveau mode de scrutin donne des rsultats suprieurs
pour la dmocratie soit quil permet aux lecteurs dobtenir plus facilement ce quils esprent
et reflte davantage ce quils expriment par leur vote il ny a pas rellement de dbat avoir
sur cette rforme, et le systme en question devrait simplement tre instaur.
La vision selon laquelle le systme lectoral fdral a un caractre quasi constitutionnel et que
sa rforme exige une modification la Constitution ou la tenue dun rfrendum national est
totalement sans fondement. Elle ne repose pas sur des donnes probantes, et largumentation
est incohrente. La dcision de procder une rforme du systme et la dmarche en ce sens
nont rien dun enjeu constitutionnel. La seule incidence de la Constitution est que larticle 51
de la Loi constitutionnelle de 1867 dit que les provinces doivent se voir accorder des siges en
proportion de leur population, et ce, sous rserve de lapplication dautres rgles
constitutionnelles restrictives (clauses relatives au Snat et aux droits acquis, par exemple).
Ainsi, tant et aussi longtemps que le systme lectoral choisi respecte ces rgles, il nexiste
aucune entrave constitutionnelle son application. Le droit du Parlement choisir son propre
mode de scrutin est confirm par les articles 40 et 41 de lActe de lAmrique du Nord
britannique de 1867 qui tablit fondamentalement que tout ce qui concerne les lections
relve du Parlement. Bien que les indications dtailles de ces articles en matire lectorale
aient clairement t remplaces par dautres lois et soient donc rvolues , lintention
gnrale de rendre le Parlement responsables des lois lectorales va encore de soi aujourdhui.
Certains ont fait valoir que la dcision rcente de la Cour suprme du Canada, soit le Renvoi
concernant le Snat, signifie que les provinces ont dsormais un intrt faire valoir lgard
du droit lectoral fdral (Pal, 2016), que larticle 51 de la Loi constitutionnelle de 1867 cre un
nombre fixe de circonscriptions provinciales et que linstauration dun nouveau systme
lectoral doit ncessairement passer par une modification constitutionnelle (Bowden, 2016) ou
encore quil est dornavant entendu que la tenue dun rfrendum est obligatoire dans la
rforme des systmes lectoraux au Canada (Dutil, 2016). Ces arguments sont minces et mal
fonds. Premirement, dans le Renvoi concernant le Snat, il sagit dune situation o les
intrts provinciaux pour cette institution taient bien tablis historiquement et dans la
Constitution, ce qui nest pas le cas pour le mode de scrutin. Deuximement, larticle 51 ne
sanctionne pas constitutionnellement un nombre dfini de circonscriptions, mais emploie
plutt une formule pour calculer le nombre de siges auxquels a droit une province sans
prciser comment le tout devrait sagencer en circonscriptions. Dans cet article et ses
modifications successives, on vite scrupuleusement de mentionner des circonscriptions. On se
rappellera quil y a eu quelques circonscriptions binominales lchelle fdrale de 1867
1966, et ce, sans rpercussion aucune sur le nombre de siges attribus aux provinces selon le
cadre constitutionnel. Troisimement, il est ridicule daffirmer que le rfrendum simpose
simplement parce que des provinces ont eu recours rcemment des rfrendums pour
dcider de rformes lectorales. Si le fait de rpter une politique plus de trois fois en faisait
une chose convenue, il ne resterait presque rien lgifrer pour le gouvernement. Les
conventions ne naissent pas de cette manire. Si lhistoire a encore un certain poids, ce qui est
convenu en matire de rforme lectorale au Canada est que les gouvernements se donnent
tout simplement un nouveau systme en lgifrant. Par le pass, le Canada a men dix
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rformes avec succs au niveau provincial sans jamais tenir de rfrendum. Plus important
encore : la recherche montre que, si divers gouvernements ont recouru rcemment des
rfrendums au Canada et ltranger, ce nest pas parce quils tenaient une participation
des lecteurs dans lintrt public, mais parce quils considraient quun rfrendum tait le
meilleur moyen de faire chec des rformes sans trop donner limpression de sy opposer
publiquement.
Les questions constitutionnelles mises part, que lon fasse valoir que le gouvernement doit
soumettre tout projet de rforme un rfrendum et que, en vrit, il serait
antidmocratique pour celui-ci dagir sans la participation du public est un argument boiteux
et spcieux. Les rfrendums sont des instruments grossiers qui conviennent au mieux des
questions de politique bien circonscrites que le public a des chances raisonnables de
comprendre (questions municipales dans le domaine des loisirs, par exemple). La tenue de
rfrendums au Canada depuis 2005 des fins de rforme lectorale dmontre toute la
faiblesse de cette voie. Les tudes spcialises consacres de tels processus ont bien montr
que le gouvernement les manipulait, que les mdias taient indiffrents, que le dbat collectif
tait entach de biais et que le public tait incapable dapprcier la complexit des enjeux. En
fait, des sondages spcialiss pendant et aprs les rfrendums tenus en Colombie-Britannique
et en Ontario dmontrent que les lecteurs ignoraient pour la plupart quon tenait un
rfrendum et savaient encore moins ce sur quoi il portait. En Ontario, les chercheurs ont
dcouvert quune majorit ragissait favorablement une proposition lectorale conservant
des lus locaux et accroissant la proportionnalit des rsultats des partis, mais sans justement
savoir que ctait l ce qui leur tait propos par rfrendum, tout un effet pervers en
loccurrence (Cutler et Fournier 2007; Carty, Cutler et Fournier 2009). plusieurs reprises dans
ces rfrendums, on a constat que ni le public ni les mdias navaient pu sinformer de
manire faciliter leur participation au dbat dtaill sur les enjeux. Les cyniques pourraient
nous dire que cest prcisment l la raison pour laquelle les forces antirformistes parrainent
un rfrendum, considrant en toute confiance que ce processus est une garantie de dfaite.
Mais la recherche nous indique que la dfaite dans ce cas ne viendrait pas dun rejet rationnel
du bien-fond dune proposition lectorale par un public clair, mais plutt du rejet en toute
frustration de tout ce mcanisme de consultation par un public mal renseign sur les enjeux.
Cest l le mcanisme compensatoire trs caractristique qui joue dans le cas dun lectorat
confront des enjeux trop complexes.
Les adeptes des rfrendums peuvent aussi prter le flanc par leur intrt fluctuant pour la
rgle de la majorit et leur application incohrente de cette rgle. Ils insistent sur le fait que,
pour tre lgitime, une rforme du scrutin doit tre approuve par au moins une majorit des
lecteurs au Canada, mais les gouvernements au Canada dans toutes leurs dcisions sont
dfendus dans leur lgitimit bien quayant rarement lappui dune majorit de Canadiens.
Pourquoi une majorit dans un cas, et non dans les autres? Si lappui majoritaire dune dcision
de politique est la marque de la lgitimit dmocratique et que cest l le cur de
largumentation des adeptes des rfrendums, toutes les dcisions de nos gouvernements
devraient srement tomber sous le coup dun tel critre restrictif. Le meilleur moyen de veiller
ce que cela se fasse serait de passer un systme lectoral exigeant que la majorit lgislative
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reprsente rellement une majorit lectorale. Lapplication slective la question de la

rforme lectorale seulement du principe de la majorit par les dfenseurs des rfrendums
pche par incohrence et, franchement, par hypocrisie.
Que lon considre que le choix oprer entre les modes de scrutin est une question de valeurs
et de rsultats privilgier parmi plusieurs donne entendre quun tel choix est avant tout une
question de got. Si vous prfrez avoir des dputs locaux et porter au pouvoir un parti
majorit lgislative, le systme majoritaire uninominal un tour rpond certes vos besoins. Si
vous pensez en revanche que chaque vote devrait compter et que la reprsentation lgislative
dun parti devrait correspondre son soutien populaire, la reprsentation proportionnelle est
plus conforme vos valeurs et aux rsultats recherchs. Le problme avec cette approche est
quon ne se trouve pas distinguer entre les valeurs et les rsultats possibles, ce quon devrait
pourtant faire. Nos institutions dmocratiques ne devraient pas tre conues en fonction dun
jeu relativiste de valeurs, mais plutt tre juges leur capacit de faciliter ce que les
Canadiens dsirent accomplir par leur vote. Dans ce cas, nous pouvons prendre ce que nous
enseignent les tudes spcialises consacres aux lecteurs et aux raisons de leurs choix pour
orienter notre examen de la conception de nos institutions. Ainsi, un fonds considrable de
donnes de recherche nous indique que le choix dun parti est le grand facteur influant sur le
vote des gens par opposition aux qualits particulires des candidats locaux. Les rsultats
lectoraux mmes le confirment : les candidats locaux indpendants sont rarement lus sur le
plan national au Canada (pour un traitement plus complet de la recherche sur les choix
lectoraux et les sources spcialises consulter, voir lannexe 1). On peut penser que notre
institution lectorale fait maintenant que les Canadiens obtiennent facilement la
reprsentation partisane quils veulent.
Par ailleurs, on devrait exclure au dpart que puissent tre retenues des valeurs contraires aux
prceptes dmocratiques. En dautres termes, tout choix dlments antidmocratiques devrait
tre banni. Pour prendre un exemple, je pourrais prfrer quun seul parti ait la majorit
lgislative, mais si une majorit lectorale ne permet pas de choisir un tel parti, limposition
dune majorit lgislative lencontre des souhaits dmocratiques exprims a tout dun rsultat
dmocratique problmatique. Un grand nombre de valeurs lies au systme majoritaire
uninominal un tour sont manifestement antidmocratiques : (1) elles tendent porter au
pouvoir un parti unique ayant la majorit lgislative avec seulement une minorit lectorale;
(2) elles restreignent la libre concurrence entre les partis; (3) elles transposent abusivement le
soutien lectoral en reprsentation partisane; (4) elles font que, dans bien des cas, plus de la
moiti des votes ne fait pas lire les personnes choisies; (5) elles limitent la reprsentation de la
diversit sociale. Un tel systme rpond mal aux cinq critres noncs par le gouvernement
pour un mode de scrutin efficace. Laisser les gens choisir un tel systme serait tourner le
processus de rforme en drision et rompre la promesse du gouvernement en campagne. Ceux
et celles qui favorisent lapproche valeurs se plaisent dire quil ny a pas de systme
lectoral parfait, mais ce nest pas dire quil ny en a pas de trs imparfaits comme le systme
majoritaire uninominal un tour, tout particulirement dun point de vue dmocratique.

Le dernier des discours numrs prsente la rforme lectorale comme une ncessit
dmocratique pressante daprs les faits observables au sujet de ce que les Canadiens tentent
daccomplir par leur vote. Si on peut montrer quun autre systme engendre des rsultats
dmocratiques bien suprieurs ceux du systme en place en apportant plus fidlement ce que
recherchent les lecteurs par leur vote comme reprsentation lgislative, le gouvernement
devrait tout simplement instaurer ce systme. Agir de la sorte, cest poursuivre leffort consenti
pendant plus dun sicle pour rformer les institutions politiques des fins rellement plus
dmocratiques. Au moment de la Confdration, le systme majoritaire uninominal un tour
relevait dun systme litiste expressment sans ambition dmocratique. Au fil des dcennies,
on a adopt diverses rformes (scrutin secret, mancipation lectorale, codification des rgles
dinscription au rle lectoral, etc.), souvent pour des gains partisans court terme. Malgr
tout, ces rformes ont eu pour effet long terme de rendre plus dmocratique en substance le
processus lectoral. Et pourtant, le mode de scrutin mme a chapp en majeure partie aux
rformes, et ce, pour des raisons qui ont tout fait voir avec les intrts partisans. Comme le
mode de scrutin est la grande brche dans laquelle doivent sengouffrer les revendications de
llectorat, nos deux grands partis nationaux ont jug bon de refermer louverture le plus
possible de sorte que seulement eux puissent y passer. Le systme lectoral demeure un
tranger tout proche pour le public : on a beau y tre convis chaque lection, le plus souvent
on ne connat gure son fonctionnement ou on ignore mme lexistence dautres possibilits.
Lindiffrence de la population et de la classe politique lgard du systme lectoral est en
recul depuis vingt ans. Ce mouvement a culmin aux dernires lections fdrales, des partis
reprsentant une nette majorit dlecteurs au Canada ayant fait campagne en promettant de
modifier le mode de scrutin national sils devaient tre lus. Mais quel systme devrait venir
remplacer le systme en place? Le choix faire devrait procurer aux Canadiens le meilleur
moyen dobtenir ce quils entendent accomplir par leur vote. Nous savons que les Canadiens
participent aux lections nationales en votant pour le parti. Et pourtant, ils peuvent obtenir la
reprsentation quils dsirent en fonction moins de la popularit du parti quils choisissent que
de la rgion o se situent les autres lecteurs qui votent comme eux. En dautres termes, le
systme en place joue de faon discriminatoire pour la proximit gographique des lecteurs et
contre la dispersion des groupes (nous en traitons plus en dtail lannexe I). On ne saurait
dfendre le biais gographique de notre mode de scrutin en parlant de prfrences des
lecteurs, parce que nous savons que les gens ne votent pas en tenant compte des questions ni
des personnalits purement locales. Toute rforme devrait donc liquider ce dficit
reprsentatif, qui tient la faon dont le systme en place empche lgalit des votes et limite
la concurrence entre les partis. Peu importe o habitent les lecteurs, leur vote devrait leur
faire lire le parti quils prfrent si, dans tout le pays, ils peuvent faire front commun avec les
lecteurs faisant le mme choix. Le systme majoritaire uninominal un tour ne peut le
garantir, pas plus que le scrutin majoritaire, le vote prfrentiel ou le scrutin deux tours en
France (pour un examen plus dtaill des raisons pour lesquelles les systmes majoritaires ne
rpondent pas aux critres dclars de rforme des gouvernements, voir lannexe II). Il ny a
que la reprsentation proportionnelle qui puisse rendre galitaire la facult individuelle de
voter. Et noter quun pouvoir ingalitaire influe sur les adeptes de tous les partis selon
lendroit o ils habitent. La reprsentation proportionnelle nest donc pas l pour profiter un
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parti ou un autre, mais pour manciper individuellement les lecteurs sans gard lobjet de
leur vote.
Cest ce stade que les critiques des rformes entament souvent lnumration des crises que
crerait le mode proportionnel : instabilit de lexercice du pouvoir, morcellement en partis,
influence indue des partis marginaux, lection dextrmistes, confusion des lecteurs,
irresponsabilit des gouvernants, etc. Nous ne pouvons nous tendre ici sur la question,
lespace et le temps manquant, mais disons simplement que ces affirmations accusent de
graves lacunes logiques, empiriques et mthodologiques (nous en parlons plus en dtail
lannexe III). Premirement, on cite souvent des exemples de pays dont la culture et lhistoire
politiques ne sont pas vraiment comparables celles du Canada (Isral ou lItalie, par exemple).
Deuximement, les critiques sont slectifs dans leurs exemples, prenant pour lessentiel ce qui
fait leur affaire. Enfin, une bonne partie des critiques relvent purement de conjectures o les
opposants imaginent les terribles consquences quaurait linstauration de la proportionnelle. Il
y a la bonne faon de faire de la recherche comparative sur les systmes lectoraux, mais
encore faut-il que les comparaisons soient appropries, cest--dire quelles portent sur des
pays dont le dveloppement politique et conomique ressemble en gros celui du Canada. Il
importe aussi que le chercheur examine systmatiquement le phnomne plutt que de
rechercher des donnes de confirmation de ce quil se plat croire.
Les deux premiers discours que nous avons prsents sur la rforme du scrutin accusent de
graves lacunes et pchent largement par ignorance. Il ny a que le troisime discours qui
sappuie sur ce que nous savons de ce que les lecteurs essaient daccomplir par leur vote.
Entendue de cette faon, la rforme donne au gouvernement une justification claire et un
impratif moral pour agir au mieux des intrts des Canadiens et faire uvre de dmocratie en
instaurant un nouveau mode de scrutin.
Conclusion
Le systme lectoral au Canada est un vestige hrit sans rforme dune re prdmocratique.
On la maintenu parce quil servait les intrts partisans de gens jouissant du pouvoir de le
garder en place. Maintenant que la population comme les partis politiques concentrent leur
attention sur ces rsultats invariablement contraires la dmocratie, il est temps dabolir ce
mode de scrutin en choisissant un systme qui donnera plus efficacement et plus fidlement ce
que recherchent les lecteurs comme reprsentation par leur vote. Et il faut le faire en
rpondant aux critres que le gouvernement a fixs pour sa rforme. Il ny a quune certaine
reprsentation proportionnelle qui puisse rpondre aux proccupations lorigine de ce
mouvement de rforme. Seule la reprsentation proportionnelle prte une valeur chaque
vote, rend galitaire la facult individuelle de voter, traduit fidlement le choix dun parti,
assure une meilleure reprsentation de la diversit et garantit que les gouvernements devront
coaliser largement les appuis pour adopter des projets de loi. Une telle transformation nexige
ni ne justifie la tenue dun rfrendum national. En ralit, lgalit entre lecteurs est un
principe primordial ne jamais soumettre un rfrendum. Ajoutons que la rforme lectorale
na aucun caractre constitutionnel et peut aisment soprer par la simple voie lgislative.
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Mentionnons enfin que le choix dun mode de scrutin nest nullement une question de got,
mais tmoigne de la volont de ltat de refondre ses institutions des fins dmocratiques. Le
choix devrait porter sur la faon de constater et dincarner au mieux ce que les Canadiens
communiquent par le processus lectoral.

Annexes
Annexe I : Extrait de Dennis Pilon, Brief for Quebec Voting System Case, dcembre 2008.
Annexe II : Dennis Pilon, Electoral Reform: Heres Your Evidence Mr. Trudeau, Inroads,
juin 2015.
Annexe III : Extrait de Dennis Pilon, The Politics of Voting: Reforming Canadas Electoral System,
(Toronto : Emond Montgomery, 2007), chapitre 8, Debating Voting System Effects.
Citations
James Bowden, Time has already run out on electoral reform, Inside Policy: The Magazine of
the Macdonald-Laurier Institute, 8 juin 2016.
R. Kenneth Carty, Fred Cutler et Patrick Fournier, Who killed BC-STV? The Tyee, 8 juillet 2009.
Fred Cutler et Patrick Fournier, Why Ontarians said no to MMP, Globe and Mail,
25 octobre 2007.
Patrice Dutil, Without a referendum, electoral reform is unconstitutional, Globe and Mail,
23 juin 2016.
Michael Pal, Why Canadas top court must weigh in on electoral reform, Globe and Mail,
15 janvier 2016.