La France et lEurope

dans le monde

sous la prsidence
dAlain Jupp et de Louis Schweitzer

Livre blanc sur la politique trangre et europenne de la France

2008 2020

TABLE DES MATIERES

INTRODUCTION.............................................................................................................................................................. 7
PREMIERE PARTIE : LES DEFIS DE LACTION EXTERIEURE.......................................................................... 9
1. DE NOUVEAUX QUILIBRES MONDIAUX ............................................................................................................................... 10
La mondialisation entrane une modification des rapports de puissance................................................................ 10
La croissance conomique.................................................................................................................................................... 10
La croissance dmographique............................................................................................................................................... 11
Le phnomne migratoire..................................................................................................................................................... 12

Linterdpendance saccrot ; elle ne supprime pas le risque de confrontation...................................................... 13

La France est au centre dune Europe sre o les fondements de la paix civile sont solides................................. 14
Les menaces les plus directes pour notre scurit pourraient se situer au croisement de quatre sries de
problmes.................................................................................................................................................................. 15
Lissue des crises en cours au Moyen-Orient (conflit isralo-palestinien, Iran, Irak, Liban).................................................
Le terrorisme global dinspiration islamiste..........................................................................................................................
La prolifration des armes de destruction massive et de leurs vecteurs.................................................................................
La stabilit moyen et long terme de la rive Sud de la Mditerrane et de lAfrique...........................................................

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Principales hypothses pour 2020............................................................................................................................ 16

2. UNE EUROPE DIFFRENTE................................................................................................................................................ 16
Une Europe diffrente : plus diverse, la gouvernance plus complexe, suscitant moins ladhsion des opinions. 17
Trois hypothses pour 2020 : stabilit institutionnelle, largissement limit, comptences et budgets modifis la
marge ....................................................................................................................................................................... 18
3. DE NOUVELLES DIMENSIONS DE LA PAIX ET DE LA SCURIT ; UN ORDRE INTERNATIONAL CONTEST ........................................... 19
Les problmes de scurit internationale rsultent de dynamiques complexes, difficiles anticiper..................... 19
Les interventions internationales en 2008................................................................................................... 20

La problmatique humanitaire et l'action en faveur des droits de l'homme progressent mais divisent la
communaut internationale...................................................................................................................................... 21
Le systme multilatral repose sur des institutions qui ont fait leur preuve mais la lgitimit de l'ordre
international est conteste ....................................................................................................................................... 21
Hypothse pour 2020 : lordre international ne sera pas stabilis.......................................................................... 23
4. DES INTERDPENDANCES CONOMIQUES ET ENVIRONNEMENTALES CROISSANTES DANS UN MONDE FRAGMENT............................... 23
Linterdpendance des conomies et la fluidit des changes crent des opportunits nombreuses....................... 24
Les forces de la mondialisation crent aussi des perdants, ainsi que des tensions nouvelles ................................ 24
La mondialisation suscite des interrogations sur laide publique au dveloppement..............................................25
LAfrique : une place particulire dans la mondialisation qui appelle des rponses spcifiques........................... 26
Un scnario de rupture de la mondialisation est-il vraisemblable ? ...................................................................... 26
Principales hypothses pour 2020............................................................................................................................ 27
5. LA COMPTITION GLOBALE DES IDES................................................................................................................................ 27
Un monde de communication................................................................................................................................... 27
Un dbat global dont les termes risquent de nous chapper ................................................................................... 28
Dans le domaine culturel comme dans beaucoup dautres, la mondialisation est ambivalente.............................. 28
La formation des futures lites mondiales est devenue un march concurrentiel global......................................... 28
Principales hypothses lhorizon 2020.................................................................................................................. 29
6. LE DFI DE LA DMOCRATIE............................................................................................................................................. 29
DEUXIEME PARTIE : NOS PRIORITES ................................................................................................................... 31
1. ASSURER LA SCURIT DE LA FRANCE ET DES FRANAIS, DFENDRE ET PROMOUVOIR LEURS INTRTS......................................... 31
Avoir une vision large et prospective de notre scurit........................................................................................... 31
Assurer la protection des Franais ltranger...................................................................................................... 32
Renforcer les solidarits de scurit de la France .................................................................................................. 33
Promouvoir les intrts de notre conomie et de nos entreprises............................................................................ 34
La politique dattractivit du territoire ................................................................................................................................. 35
Le soutien aux exportations franaises................................................................................................................................. 36

2. CONSTRUIRE AVEC NOS PARTENAIRES UNE EUROPE FORTE, DMOCRATIQUE ET EFFICACE............................................................ 37

Une ambition maintenue........................................................................................................................................... 37
Une stratgie europenne plus efficace dans la mondialisation ............................................................................. 38
Ecart de revenu par tte entre les Etats-Unis et lUnion europenne........................................................... 38

Des politiques communes au service des intrts conomiques et du modle de socit europens....................... 40
Une Europe plus active et plus autonome dans la dfense de ses intrts politiques et de scurit........................ 41
Contribuer la stabilit et la prosprit des rgions voisines de lUnion europenne........................................ 42
Renforcer lidentit politique de lEurope ............................................................................................................... 43
3. AGIR DANS LE MONDE POUR LA PAIX, LA SCURIT ET LES DROITS DE L'HOMME........................................................................ 44
2

Prendre en compte les enjeux nouveaux de la paix et de la scurit internationale................................................ 44

Consolider l'ordre international, en llargissant et en le rendant plus juste et plus efficace ................................45
Prvenir les crises, mieux conduire et lgitimer les interventions internationales ................................................. 46
Raffermir et largir nos partenariats ...................................................................................................................... 47
Mettre les droits de lhomme au centre de notre action........................................................................................... 47
4. CONTRIBUER LORGANISATION DUNE MONDIALISATION QUI ASSURE UN DVELOPPEMENT DURABLE ET QUILIBR DE LA PLANTE . 49
Consolider la libert des changes en renforant lquit, leffectivit et la rciprocit des rgles du commerce
international............................................................................................................................................................. 49
Mieux prendre en charge les problmes globaux..................................................................................................... 51
Renforcer la diplomatie sanitaire de la France................................................................................................. 52

Pour une Europe leader en matire de dveloppement durable.............................................................................. 53

Dfinir une nouvelle doctrine pour laide franaise ............................................................................................... 54
Evolution spontane de leffort dAPD effort budgtaire constant................................................................ 55

5. ASSURER LA PRSENCE DES IDES, DE LA LANGUE ET DE LA CULTURE FRANAISES TOUT EN SERVANT LA DIVERSIT CULTURELLE .... 57
Connatre et comprendre le monde.......................................................................................................................... 57
Renouveler nos stratgies dinfluence...................................................................................................................... 57
Promouvoir les ides et la culture franaises...........................................................................................................59
Hirarchiser nos objectifs et nos modes dintervention........................................................................................... 60
Audiovisuel extrieur : maintenir leffort dans le cadre dune stratgie et dune structure clarifies.................... 60
Agir pour et par la Francophonie ........................................................................................................................... 61
Huit recommandations pour un bon usage de la francophonie......................................................................... 62

TROISIEME PARTIE : DOUZE PROPOSITIONS POUR LA REFORME DE LACTION EXTERIEURE..... 64

1. UNE ACTION EXTRIEURE PLUS COHRENTE ET PLUS INTERMINISTRIELLE ............................................................................... 64
Budget de la politique transversale Action extrieure ................................................................................ 64

Rendre laction extrieure plus cohrente................................................................................................................ 64

Renforcer la dimension interministrielle de laction du MAEE............................................................................. 65
Le dcret n79-433 du 1er juin 1979.......................................................................................................... 66

2. DES INSTRUMENTS INTGRS DE PRVENTION, DE GESTION DES CRISES ET DE PROTECTION DE NOS CONCITOYENS LTRANGER....... 67
Une capacit danticipation et de prospective renforce, mieux articule avec les autres sources de prvision
publiques et notamment nos capacits de renseignement........................................................................................ 67
Renforcer les capacits du MAEE dans le domaine de la prvention, de la gestion et de la sortie des crises........ 67
Maintenir au MAEE les fonctions de coopration rgaliennes : gouvernance, aide militaire et de scurit, outils
de stabilisation post-conflit ......................................................................................................................................68
Une fonction prioritaire de protection de nos concitoyens ltranger ................................................................. 69
3. UN INVESTISSEMENT MAINTENU DANS LA CONSTRUCTION DE LEUROPE................................................................................... 70
Conforter lexistence dune filire europenne et la place du ministre des Affaires trangres et europennes en
son sein .................................................................................................................................................................... 70
Renforcer notre coopration avec nos partenaires europens et le rle de nos postes bilatraux en Europe........ 70
Approfondir la culture diplomatique commune de lEurope en mme temps que sa politique trangre............... 71
4. UNE DIPLOMATIE AU SERVICE DU MULTILATRALISME ET DE LA DFENSE DES DROITS DE LHOMME.............................................. 72
Une diplomatie au service du multilatralisme........................................................................................................ 72
Les contributions aux budgets des Nations Unies....................................................................................... 72

Une diplomatie au service des droits de lhomme.................................................................................................... 73

Une prise en compte plus substantielle de la fonction juridique.............................................................................. 74
5. UNE FONCTION CONOMIQUE LARGIE INCLUANT LE PILOTAGE DE LAPD ..............................................................................74
Mieux traiter les questions lies la mondialisation............................................................................................... 74
La question du rattachement du rseau de la DGTPE au MAEE............................................................................ 75
Achever le transfert lAFD de la mise en uvre de la politique daide au dveloppement et mieux assurer son
pilotage stratgique.................................................................................................................................................. 76
6. UN RSEAU DENSEIGNEMENT LTRANGER DVELOPPER ET COMPLTER PAR UNE POLITIQUE DAIDE LA POURSUITE DTUDES
SUPRIEURES EN FRANCE..................................................................................................................................................... 77
Lenseignement franais ltranger doit conserver sa double vocation de service nos compatriotes et de
diffusion de notre langue et de notre influence........................................................................................................ 77
Lenseignement franais ltranger doit devenir une filire privilgie de recrutement dtudiants trangers
dans lenseignement suprieur en France................................................................................................................ 78
7. UNE PROMOTION DES IDES ET DE LA CULTURE FRANAISES AU SERVICE DE LA DIVERSIT.......................................................... 79
Rapprocher les centres et instituts culturels des services de coopration et daction et culturelle......................... 79
Un centre de pilotage de notre politique culturelle extrieure.................................................................................82
8. DES RSEAUX LTRANGER ADAPTS AUX PRIORITS DE NOTRE ACTION INTERNATIONALE........................................................ 85
Maintenir luniversalit du rseau moyennant ladoption dun format nouveau pour les plus petits postes.......... 85
Moduler notre prsence en fonction de nos priorits............................................................................................... 86
9. UN MTIER RECONNU, UNE FORMATION LINGUISTIQUE ET PROFESSIONNELLE SPCIFIQUE............................................................. 88
Reconnatre le mtier de laction extrieure comme une des filires professionnelles de la fonction publique ..... 89
3

Dvelopper des spcialisations tout au long de la carrire..................................................................................... 89

Dvelopper la formation initiale et continue ........................................................................................................... 90
La politique de recrutement et de mobilit............................................................................................................... 91
Amliorer la politique daffectation et la gestion des carrires............................................................................... 91
Elaborer une vritable politique de ressources humaines en matire de recrutement local................................... 92
10. UNE DIRECTION PLUS COLLGIALE ET PLUS STRATGIQUE ................................................................................................... 93
Conforter la collgialit au sein du MAEE.............................................................................................................. 93
Renforcer les directions gographiques................................................................................................................... 93
Revaloriser le rle des services et faciliter la fluidit des structures et de linformation........................................ 94
Consolider la capacit prospective du ministre des Affaires trangres et europennes...................................... 94
11. UNE GESTION PLUS EFFICACE.......................................................................................................................................... 95
Crer un programme Soutien et rseaux ............................................................................................................ 95
Mettre en place, dans chaque ambassade, un budget-pays...................................................................................... 95
Simplifier les rgles de la dpense ltranger....................................................................................................... 96
Moderniser les systmes dinformation de communication..................................................................................... 96
12. UNE ACTION EXTRIEURE TRANSPARENTE, OUVERTE ET CONTRLE...................................................................................... 97
Pour un rle accru du Parlement dans notre action extrieure .............................................................................. 97
La politique trangre ..........................................................................................................................................................
Le rle du Parlement dans la politique europenne...............................................................................................................
Le dbat sur la construction europenne...............................................................................................................................
La place du Parlement europen...........................................................................................................................................

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Mieux communiquer................................................................................................................................................. 98
Mieux tenir compte des acteurs non-tatiques......................................................................................................... 98
CONCLUSION : LES CONDITIONS DE LA REFORME....................................................................................... 100
OPINIONS INDIVIDUELLES..................................................................................................................................... 101
MME PERVENCHE BERES, DPUTE EUROPENNE, PRSIDENTE DE LA COMMISSION DES AFFAIRES CONOMIQUES ET MONTAIRES ; M.
FRANOIS LONCLE, DPUT DE LEURE, ANCIEN MINISTRE ; ET MME CATHERINE TASCA, SNATRICE DES YVELINES, ANCIENNE
MINISTRE......................................................................................................................................................................... 101
M. JEAN-LOUIS BOURLANGES, DPUT EUROPEN (JUSQUEN DCEMBRE 2007), CONSEILLER -MATRE LA COUR DES COMPTES
..................................................................................................................................................................................... 103
MME THRSE DELPECH, DIRECTEUR CHARG DE LA PROSPECTIVE AU COMMISSARIAT LNERGIE ATOMIQUE........................ 104
M. ALAIN PELLET, PROFESSEUR L'UNIVERSIT PARIS OUEST, NANTERRE-LA DFENSE ; MEMBRE ET ANCIEN PRSIDENT DE LA
COMMISSION DU DROIT INTERNATIONAL DES NATIONS UNIES................................................................................................... 105
M. AXEL PONIATOWSKI, PRSIDENT DE LA COMMISSION DES AFFAIRES TRANGRES DE LASSEMBLE NATIONALE................ 107
LISTE DES ANNEXES.................................................................................................................................................. 109
LETTRE DE MISSION DE MM. NICOLAS SARKOZY, PRSIDENT DE LA RPUBLIQUE, ET FRANCOIS
FILLON, PREMIER MINISTRE, ADRESSE M. BERNARD KOUCHNER, MINISTRE DES AFFAIRES
TRANGRES ET EUROPENNES......................................................................................................................... 110
LETTRE DE MISSION DE M. BERNARD KOUCHNER, MINISTRE DES AFFAIRES TRANGRES ET
EUROPENNES, A M. ALAIN JUPPE, ANCIEN PREMIER MINISTRE, MAIRE DE BORDEAUX,
PRESIDENT DE LA COMMISSION DU LIVRE BLANC SUR LA POLITIQUE ETRANGERE ET
EUROPEENNE DE LA FRANCE................................................................................................................................ 114
LES 12 RECOMMANDATIONS DU LIVRE BLANC (RELEVE DE CONCLUSIONS)..................................... 115
COMPOSITION DE LA COMMISSION.................................................................................................................... 118
BUREAU DE LA COMMISSION................................................................................................................................ 121
ORGANISATION DES TRAVAUX............................................................................................................................. 122
AUDITIONS ET CONSULTATIONS.......................................................................................................................... 123
LISTE DES SIGLES...................................................................................................................................................... 131
BUDGET DU MAEE (2000-2008)................................................................................................................................. 133
COMPARAISONS INTERNATIONALES................................................................................................................. 135
BIBLIOGRAPHIE INDICATIVE................................................................................................................................ 136

Alain Jupp et Louis Schweitzer tiennent remercier

Gilles Andrani, rapporteur gnral de la Commission,
ainsi que Manuel Lafont Rapnouil, Diego Colas,
Emmanuelle Lachausse, Alexandre Morois,
Philippe Orliange et Pauline Peretz, rapporteurs,
pour leur contribution ce travail.

INTRODUCTION
Par lettre de mission du 27 aot 2007, le prsident de la Rpublique et le premier ministre ont demand au
ministre des Affaires trangres et europennes la ralisation dun Livre blanc qui devait identifier de
manire oprationnelle :
- les missions prioritaires assignes notre appareil diplomatique dans le contexte dun monde en pleine
volution ;
- les amnagements apporter lorganisation et aux structures du ministre des Affaires trangres et
europennes, pour quil se concentre sur ces missions ;
- les consquences en tirer sur les mtiers spcifiques de ce ministre, tant au niveau du recrutement, de
la formation professionnelle, du droulement des carrires, que de louverture vers lextrieur .
Le ministre a runi cette fin une commission indpendante compose de 40 membres, parlementaires,
diplomates, reprsentants de lUniversit et de la recherche, du monde des affaires et de ladministration,
quil a demand M. Alain Jupp de prsider, avec M. Louis Schweitzer.
Il a prcis les termes de leur mission en leur demandant de mener une rflexion sur ltat du monde et sur
son volution, dactualiser lanalyse que nous pouvons porter sur lenvironnement international afin quen
soient dduites les priorits que nous voulons assigner notre action extrieure et les missions confies
notre diplomatie qui doivent tre aujourdhui reformules dans le contexte de la mondialisation.
La Commission du Livre blanc a travaill de manire indpendante et ouverte. Elle a associ ses rflexions
des agents du ministre des affaires trangres et dautres administrations, a procd de nombreuses
auditions de personnalits franaises et trangres. Elle a veill bien articuler ses travaux avec les deux
exercices conduits paralllement : le Livre blanc sur la dfense et la scurit nationale et la Rvision gnrale
des politiques publiques (RGPP).
La Commission du Livre blanc a conduit ses travaux partir dune analyse de la situation europenne et
internationale ainsi que de ses perspectives de changement. Lhorizon de sa rflexion a t fix 2020, tout
en prenant en compte les proccupations de plus court terme.
Pour de bonnes ou de mauvaises raisons, nos compatriotes portent un regard inquiet sur la mondialisation. La
Commission a choisi de faire de ce thme un fil conducteur de ses travaux. Ceux-ci lont conduite faire un
bilan quilibr des dfis et des chances qui se prsentent la France et aux Franais : ils peuvent relever les
premiers et bnficier des secondes.
Dans ce contexte, cinq priorits ont t retenues pour notre action extrieure :
- assurer la scurit de la France et des Franais, dfendre et promouvoir leurs intrts ;
- construire avec nos partenaires une Europe forte, dmocratique et efficace ;
- agir dans le monde pour la paix, la scurit et les droits de lhomme ;
- contribuer lorganisation dune mondialisation qui assure un dveloppement durable et quilibr de la
plante ;
- assurer la prsence des ides, de la langue et de la culture franaises tout en servant la diversit culturelle.
Ces missions sont inspires la fois par la fidlit lhritage de la France et ladaptation ncessaire
lvolution des grandes questions internationales.
Enfin, le Livre blanc formule des recommandations pour rnover notre action extrieure et adapter le
ministre des Affaires trangres et europennes (MAEE), ses structures et ses modes de fonctionnement.
6

Dans ce contexte, plusieurs rformes majeures sont proposes, notamment la cration dune direction des
Affaires conomiques et globales, la concentration des moyens du rseau diplomatique, dont les plus petits
postes seraient rduits une mission de prsence allge, et le transfert de la mise en uvre des actions de
coopration et daide au dveloppement du ministre lAgence franaise du dveloppement (AFD).
Une partie essentielle de ces propositions porte, conformment au mandat de la Commission, sur le mtier
diplomatique, et lvolution ncessaire du recrutement et du droulement de carrire des agents du
ministre : laccent a t mis sur leur formation professionnelle, initiale et continue.
Cependant, la Commission est alle au-del et sest attache traiter des problmes qui dpassent la stricte
comptence du ministre des Affaires trangres et europennes : il en va ainsi de la coordination de laction
extrieure de lEtat, de laudiovisuel extrieur, du pilotage densemble de laide publique au dveloppement
(APD), de lavenir des Missions conomiques et des services correspondant en administration centrale,
quelle a proposs de transfrer du ministre de lEconomie au ministre des Affaires trangres et
europennes. Do lintitul de cette troisime partie Douze propositions pour une action extrieure
rnove dont lobjectif essentiel est de faire du ministre des Affaires trangres et europennes un outil
plus efficace, tourn vers laction, orient par une culture du rsultat. Lexercice est important alors que
slabore le projet de budget pluriannuel qui encadrera lvolution des moyens de laction extrieure de
lEtat pour la priode 2009-2011.
Notre diplomatie a-t-elle les moyens de ses ambitions ? Alors que nous vivons une situation paradoxale
avec dun ct, un monde concurrentiel, fragment et dangereux, particulirement exigeant pour notre action
extrieure, et de lautre, un ministre des Affaires trangres et europennes dont les moyens nont cess de
se rduire il nest plus possible de diffrer la rponse cette question essentielle.
La Commission ne mconnat pas les contraintes budgtaires auxquelles lEtat doit faire face. Elle insiste par
ailleurs sur la ncessit de faire des choix et de diriger les moyens du ministre vers les domaines prioritaires
quelle a identifis.
Elle nen estime pas moins ncessaire de faire valoir que le MAEE a dores et dj fourni une contribution
importante aux efforts accomplis ces dernires annes, avec une rduction de ses effectifs de 11% entre 1997
et 2007 et, ce qui est peut-tre plus grave, une rduction en termes rels de ses moyens de fonctionnement et
dinvestissement de 21% entre 2000 et 2008 (cf. annexe). Avec la ncessit dun rseau dense, la monte des
contributions aux organisations internationales, qui sont deux conditions de la prsence de la France dans le
monde, ses moyens daction et dintervention reculent continment. On ne peut rduire indfiniment ces
effectifs et ces moyens sans remettre en cause les ambitions europennes et internationales assignes notre
action extrieure.
Ce Livre blanc doit contribuer un processus de modernisation et de transformation de loutil diplomatique
de la France, o adaptation lenvironnement stratgique et rforme publique ne sopposent pas, mais se
compltent.

PREMIERE PARTIE : LES DEFIS DE LACTION EXTERIEURE

Les dveloppements qui suivent visent clairer les choix proposs par le Livre blanc pour les priorits et
lorganisation de notre action extrieure (parties II et III) en dcrivant les grandes tendances mondiales dans
lesquelles elles sinscriront. Il sagit dune srie dhypothses, non dune vue exhaustive. Les analyses se
concentrent sur les quelques questions qui constituent, selon la Commission, les principaux dfis pour
laction extrieure de la France.
Lhorizon des rflexions a t fix 2020. Il est assez proche pour autoriser la prolongation de certaines
tendances actuelles. Il est aussi suffisamment long pour conduire prvoir des changements, voire des
ruptures. Mais ce point incite nanmoins la modestie : un Livre blanc crit en 1980 au moment de la crise
des euromissiles et de la proclamation de ltat de guerre en Pologne aurait sans doute extrapol le
renforcement de la tension Est-Ouest inscrite dans ces deux vnements ; il naurait pas anticip la fin de la
guerre froide, la chute du mur de Berlin ou la disparition de lURSS, survenues moins de 12 ans aprs, c'est-dire moins que lhorizon du Livre blanc.
La difficult quil y a prvoir de telles ruptures, mais aussi le fait que toutes les volutions ne se produisent
pas au mme rythme compliquent lanalyse : temps instantan des rseaux et des mdias ; immdiatet des
crises ; cycle court de la dcision et des lections dans les dmocraties ; cycle long de la construction
europenne o 2020 est dj demain ; temps long des volutions dmographiques et des mentalits, de
lpuisement des ressources naturelles et des modifications de lenvironnement. Cest dans une pluralit des
rythmes que notre action doit sinscrire.
La mondialisation constitue le principal fil directeur pour apprhender les grandes volutions lhorizon
2020. Cest un mouvement, continu depuis 1945, qui voit augmenter la contribution des changes
commerciaux la croissance mondiale et saccrotre en proportion linterdpendance des conomies. La
libralisation des mouvements de capitaux et lintensification de linvestissement direct ltranger (IDE)
compltent un processus qui sest acclr depuis les annes 1990 : le commerce international a cr deux fois
plus vite que la croissance mondiale et lIDE deux fois plus vite que le commerce international. La
croissance mondiale, suprieure 4% depuis 2000, na jamais t aussi forte depuis la fin des Trente
glorieuses. A limage du Japon de laprs guerre, de grandes conomies (la Chine dabord, puis lInde, le
Brsil et dautres) participent de ce mouvement de rattrapage d la libralisation de lconomie et
ladoption de stratgies de croissance fonde sur les exportations et bnficiant de linternationalisation des
modes de production des biens industriels et, de plus en plus, des services.
Cette croissance acclre, finance par une abondante pargne au niveau mondial, entrane des besoins
considrables en nergie et en matires premires, qui provoquent des hausses de prix en raison dune
croissance insuffisante de loffre : do un enrichissement des pays producteurs de ressources naturelles et
des effets de rente qui se traduisent notamment par lapparition chez eux de puissants fonds dinvestissement
souverains. Outre ces effets sur les prix, la hausse de la consommation dnergie sous forme de charbon et
dhydrocarbures, provoque une acclration du rchauffement climatique, la plus alarmante parmi de
nombreuses menaces que cette phase de la croissance mondiale fait peser sur lenvironnement.
La mondialisation va continuer de faire sentir ses effets, directs ou indirects sur de nombreux aspects de la
politique internationale. Elle provoque dabord une augmentation, en mme temps quune nouvelle
distribution, de la richesse globale et donc de la puissance parmi les Etats. Sur lEurope, elle a des effets
doubles : bnfiques sur le plan conomique, plus incertains sur le plan politique. Lenrichissement global
que produit la mondialisation et le rattrapage quelle permet pour les pays mergents sont lvidence
bnfiques. Mais les apprhensions des opinions lgard de la mondialisation nourrissent une dsaffection
envers lUnion europenne, dont la capacit de peser sur les nouveaux quilibres na pas convaincu.
Lordre international volue moins vite que les rapports de puissance et les nouveaux problmes du monde :
il est fragile, et cest un systme fragment qui devra prendre en charge la gestion des interdpendances
globales. Enfin, linterdpendance conomique ne met pas fin aux tensions idologiques : le monde reste
divis sur les valeurs, cependant que la comptition globale des ides sintensifie.

1. De nouveaux quilibres mondiaux

La mondialisation entrane une modification des rapports de puissance
La croissance conomique
La mondialisation a dbouch sur une acclration de croissance mondiale. Celle-ci atteint 4% en moyenne
depuis 2000, selon le FMI, avec une pointe 5% environ entre 2004 et 2007, soit un rythme historiquement
lev. Les moteurs gographiques de la croissance ont chang. Sur la priode 1981-2008, la part des
conomies avances dans la croissance mondiale diminue de moiti pour atteindre 30% aujourdhui, tandis
que celle de lAsie mergente bondit de 14% 46%. En 2007, la Chine reprsente elle seule 33% de la
croissance mondiale contre 23% pour les pays du G-7. En regard, celle de lAfrique stagne 4%.
Le dplacement du centre de gravit conomique et stratgique du monde vers lAsie, dj en cours depuis
les annes 1990, devrait se confirmer dans les annes venir, pour autant que la mondialisation se poursuive
et permette aux conomies mergentes du continent davoir accs aux capitaux, techniques et dbouchs qui
leur sont ncessaires. Dici 2020, sauf rupture de tendance, la Chine et lInde, tout en restant fortement en
retard en termes de revenu par habitant par rapport aux puissances conomiques tablies, devraient se hisser
aux tout premiers rangs des conomies mondiales (respectivement aux 2e et 4e rangs).
Lascension des pays asiatiques se traduira non seulement par laugmentation et la monte en gamme
continues de leur production et de leur commerce, mais aussi par le renforcement de leurs capacits
dinnovation et la progression de leurs investissements lchelle mondiale. Elle provoquera une
redistribution progressive des positions conomiques comme des influences politiques, en Asie et
globalement. Le dplacement du centre de gravit stratgique du monde vers lAsie sen suivra
normalement.
Le phnomne de rattrapage des puissances mergentes ne se limite cependant pas lAsie : le Brsil, le
Mexique, lAfrique du Sud, notamment, y participent.
Il nest pas en lui-mme une menace pour la France et lEurope, qui y trouvent un moteur de leur croissance
et entretiennent avec toutes ces puissances des relations positives. Il y a en outre des espoirs de voir ce
rattrapage stendre aux zones la fois les plus proches et les plus sensibles pour elles, comme le Maghreb,
sil parvient surmonter ses propres difficults.
Toutefois, certains pays risquent de rester lcart de ce mouvement (dans les zones les plus enclaves
dAfrique et dAmrique latine). En outre, une volution dune telle ampleur des rapports de richesses et
donc de puissances ne pourra survenir sans lapparition de tensions.

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Les conomies du G-8

et des pays mergents
2006-2020

Etats-Unis
Chine
Japon
Allemagne
R-U
Inde
France
Russie
Italie
Brsil
Mexique
Canada
Core du Sud

2006
2020

Turquie
Indonsie
Iran
Nigeria
Philippines
Vietnam
Pakistan
Egypte
Bangladesh

D'aprs Goldmann Sachs, BRICs and Beyond, juillet 2007

La croissance dmographique
Le facteur dmographique qui a toujours eu un rle essentiel sur le plan conomique et des rapports de
puissance restera central ; il pourrait gagner encore en importance en fonction de la rduction des ingalits
des revenus par tte entre pays.
- Trois grandes masses domineront : lInde et la Chine (un tiers elles deux de la population mondiale en
2006 comme en 2020), mais aussi lAfrique, qui aura au total une population proche de 1,2 milliards en
2020, appelant ainsi une nouvelle relation avec ce continent.
- Les habitants des pays de lOCDE ne reprsentent plus que le sixime de la plante. Ils seront moins du
huitime lhorizon 2020, et moins du dixime dans cinquante ans.
- LUnion europenne 27 ne reprsentera plus que 6,5% de la population mondiale, tout en comptant prs
de 500 millions dhabitants contre moins de 350 millions pour les Etats-Unis. Ce diffrentiel est leffet de
llargissement de lUnion europenne, la dmographie amricaine restant globalement plus dynamique
que celle de lEurope, notamment mais pas exclusivement grce limmigration.
11

La population mondiale lhorizon 2020

POPULATION MONDIALE
1990-2020

En milliards

10,00
8,00
6,00
4,00
2,00
0,00
1990
Pays dvelopps

2005

Pays les moins avancs (PMA)

2020 (prv.)
Pays en dveloppement (PED) hors PMA

Source : Division de la Population du dpartement des Affaires conomiques et sociales des Nations Unies, World
Population Prospects: The 2006 Revision and World Urbanization Prospects: The 2005 Revision.
Entre 2005 et 2020, la population mondiale devrait augmenter de 1 115 millions de personnes, passant de 6,5
milliards dindividus 7,7 milliards, selon les projections dmographiques de lONU. Tant en nombre quen
pourcentage, laccroissement de la population mondiale attendu entre 2005 et 2020 ralentit par rapport la priode
1990-2005. La quasi-totalit de laccroissement anticip dici 2020 a lieu dans les pays en dveloppement, dont plus
un peu plus dun quart dans les pays les moins avancs et les 2/3 dans les autres pays en dveloppement.

Cependant, la stabilit dmographique mondiale va succder lexplosion : la croissance dmographique qui

a atteint son maximum en 1965 diminue depuis. Lhypothse basse des Nations Unies prvoit la fin de la
croissance vers 2040 avec 8 milliards dhabitants. La population est devenue stationnaire au Japon et en
Allemagne notamment ; elle a commenc dcrotre dans plusieurs pays de lEst (dont la Russie).
Le phnomne migratoire
Les processus migratoires auront une importance croissante. A lhorizon du Livre blanc, lvolution
diffrencie de la pression dmographique, des conditions conomiques et des situations environnementales
suscitera dimportants mouvements migratoires, selon un axe Sud-Nord, mais aussi et principalement au sein
du Sud. En outre, ct des mouvements de populations ns de la dtresse se dveloppe dores et dj une
mobilit plus large, avec un nombre croissant dindividus se dplaant pour raliser leurs aspirations et non
pour survivre. Cette tendance concerne aussi la France dont 50 000 habitants, en grande majorit jeunes et de
niveau de formation lev, partent chaque anne pour poursuivre ltranger leur projet de vie.
Ces mouvements de populations, plus duques et plus diverses dans leurs motivations, leurs projets et leurs
destinations, conduisent parler la fois de circulation et de migration. Au total, les volutions lhorizon
2020 seront fonction de lquilibre entre les facteurs dencouragement la migration (baisse des cots de
transport, lvation du niveau dducation des migrants) et les facteurs de dcouragement (lvation des
barrires lentre, baisse de loffre demplois dans les pays daccueil). A cette chance, le dveloppement
des pays dmigration ne suffira pas limiter ces mouvements migratoires.
Migrants et rfugis
En 2005, le nombre de migrants, cest--dire les personnes qui vivent dans un pays dont ils nont pas la nationalit,
est denviron 190 millions. Parmi eux, on distingue les migrants volontaires, le plus souvent pour des motifs
conomiques, et les personnes ayant t forces de quitter leur pays dorigine (rfugis).
Le nombre des migrants volontaires, estim par les dmographes de lONU, a atteint 177 millions en 2005, soit 2,7%
de la population mondiale. Il a doubl par rapport 1980 (99 millions, soit 2,0% de la population mondiale).

12

POPULATION MONDIALE : SEDENTAIRES ET MIGRANTS

1960-2005
7000,00

2,8%

6500,00

2,7%

6000,00
En millions

5000,00

2,5%

4500,00

2,4%

4000,00

2,3%

3500,00

en %

2,6%

5500,00

2,2%

3000,00

2,1%

2500,00
2000,00

2,0%
1960

1965

Population s dentaire [1]

1970

1975

1980

1985

1990

1995

Migrants hors rfugis [2]

2000

2005

ratio [(2/(1+2)] (axe de droite)

Source : Nations Unies.

Quant aux rfugis recenss, aprs avoir constamment augment entre 1960 et 1995, leur nombre a diminu au
cours des 10 annes suivantes, passant de 18,5 millions de personnes 13,5 millions en 2005. Il progresse de
nouveau depuis, et a atteint 16 millions de personnes la fin de 2007.
Aprs les Palestiniens 4,6 millions de personnes, qui relvent de lOffice de secours et de travaux des Nations Unies
pour les rfugis de Palestine au Proche-Orient (UNRWA selon lacronyme anglais) , les Afghans (3,1 millions) et les
Irakiens (2,3 millions) constituent les contingents les plus importants de cette population, avant les ressortissants du
Soudan, de la Somalie et des pays de la rgion des grands lacs en Afrique.
La grande majorit (80%) des rfugis trouve un accueil dans les pays du voisinage. Les principaux pays daccueil
sont aujourdhui le Pakistan (2 millions), la Syrie (1,5 millions), lIran (prs dun million), lAllemagne (prs de 600 000),
la Jordanie (500 000), la Tanzanie (prs de 450 000), la Chine (300 000), le Royaume-Uni (300 000), le Tchad (300
000) et les Etats-Unis (280 000).
Enfin, il faut mentionner les 51 millions de dplacs internes , personnes restant dans leur pays dorigine mais
dplaces en raison de conflits ou de catastrophes naturelles (dans des proportions gales). Le HCR ne prodigue sa
protection et une assistance directe ou indirecte qu environ 14 millions dentre eux.

La monte des puissances asiatiques laissera les Etats-Unis au premier rang mondial en 2020. Les Etats-Unis
continueront de disposer dun potentiel stratgique, militaire, conomique et scientifique sans gal. Ils
resteront centraux en matire de cration de richesse.
Leur rle international restera dcisif. Il devrait voluer dans le sens dune moindre implication militaire
permanente dans les quilibres de scurit rgionaux. Cest dj le cas en Europe. Au Moyen-Orient, les
inconvnients dune empreinte militaire trop forte de leur part ne sont aujourdhui que trop apparents. Ils
continueront contribuer lquilibre des puissances en Asie, mais de faon plus indirecte, ds lors que
saffirmeront des relations et des cadres de coopration o les puissances asiatiques elles-mmes joueront un
rle relativement plus important.
Linterdpendance saccrot ; elle ne supprime pas le risque de confrontation
En facilitant linsertion dans les circuits dchanges conomiques, en mutualisant les chances et en
permettant de tirer le plein avantage de llargissement des marchs, la mondialisation est un facteur de
progrs. Elle permet des rgions entires du globe, particulirement en Asie mais aussi en Amrique latine,
de connatre une croissance rapide fonde sur la libralisation et la modernisation de leurs conomies
nationales. A dautres rgions, elle offre de bnficier des effets de la croissance de la demande en produits

13

de base. Dautres rgions, les plus enclaves ou dpourvues de ressources, restent exclues de ce mouvement
et risquent de se retrouver marginalises comme lAmrique andine ou certaines rgions dAfrique.
Ce pronostic rationnel fait toutefois limpasse sur le retour des passions , que la mondialisation
encourage. En raison des transformations quelle provoque, la mondialisation sest cre de nombreux
ennemis, parfois dans les pays qui en tirent avantage, mais surtout dans ceux qui redoutent ses effets sur les
socits. Le sentiment dtre submerg par une lame de fond, lidentification de ce processus
lamricanisation du monde ou lindividualisme occidental, la crainte dune dilution des identits avivent
les inquitudes, voire un ressentiment parfois violent.
On observe ainsi un retour des particularismes et une tentation croissante du repli (national, religieux,
communautaire). Il existe une aspiration lgitime ne pas voir la mondialisation dissoudre les identits
nationales ou culturelles. Mais il y a aussi l un terreau favorable lexacerbation des diffrends internes ou
internationaux, la mobilisation voire la manipulation des forces identitaires et religieuses des fins
politiques.
A lre globale, le fait national reste une force puissante. Les classes nouvelles des pays mergents ressentent
les mmes fierts et parfois les mmes passions nationales que les bourgeoisies de la rvolution industrielle,
mme si la politique internationale daujourdhui est heureusement diffrente de la paix arme du XIXe
sicle. Les revendications de reconnaissance et de statut de leurs gouvernements sy alimentent. Leur
puissance conomique venir les encourage affirmer et dfendre plus vigoureusement leurs intrts
stratgiques.
Le nationalisme se mobilise autour des succs conomiques, comme des ressources nergtiques ; la
tentation existe chez certains de les utiliser, quand leur nature sy prte (c'est--dire quand il y a monopole ou
une dpendance physique qui empche la diversification des approvisionnements) comme instruments
dinfluence, voire de pression, lgard des pays clients dpendants.
Enfin, les politiques classiques de puissance, assises sur les facteurs traditionnels que sont en particulier le
poids des armes et la matrise des technologies de souverainet, nont pas disparu. Elles peuvent tre avives
par la comptition conomique lchelle globale.
Pour les conomies dveloppes, la monte des puissances mergentes est un dfi global qui lui aussi se
traduit par des tentations de repli et de protection. Ici aussi, le nationalisme gagne : il sagit souvent dun
nationalisme conomique, raction lapparition de concurrents nouveaux.
Les pays dvelopps installs devraient y rpondre par des mesures internes pour amliorer leur
comptitivit, se dfendre contre les comportements dloyaux ou prdateurs ; mais le recours de leur part
des politiques protectionnistes systmatiques parat peu probable car leurs conomies fortement intgres en
seraient les premires atteintes.
La France est au centre dune Europe sre o les fondements de la paix civile sont solides
Depuis la fin de la guerre froide et la disparition de lURSS, aucune menace existentielle caractre militaire
ne pse sur notre pays, ni sur lEurope. A la diffrence dautres pays et dautres rgions du monde, cette
situation doit permettre lEurope, en paix avec elle-mme et le reste du monde, de faire valoir ses atouts
dans la mondialisation.
Les choix politiques faits aprs la guerre froide ont permis dassurer la paix et la scurit du continent
europen. Les Europens doivent cette situation la construction europenne, son extension russie 15
nouveaux membres et la rassurance qua reprsent pour eux lengagement europen maintenu des EtatsUnis.
Les Balkans et, la lisire de notre continent, la Transcaucasie, mritent cependant attention. Dans le cas des
Balkans, en particulier, une prsence internationale et europenne va rester ncessaire la stabilit de la
rgion. Ladhsion de la Slovnie lUnion, les perspectives europennes ouvertes pour les autres
soutiennent les processus de rformes lancs par les nouvelles quipes au pouvoir. Mais ces efforts devront
14

tre poursuivis pour consolider la rconciliation, le dveloppement et la stabilit dmocratique dans la

rgion.
La Russie a t partie prenante la dfinition de lordre de laprs guerre froide, mais partiellement. Elle suit
une trajectoire spcifique, qui est une source dinterrogations. Elle a durci sa position vis--vis des
Europens, des Amricains, et de certains de ses voisins, mais il ny a pas de fatalit gopolitique qui doive
entraner lOccident et la Russie vers une tension structurelle La dpendance rciproque de la Russie et de
lEurope en matire nergtique (de fournisseur client) peut constituer un motif dinquitudes, mais est
aussi un intrt commun fort.
Linterdpendance croissante des Europens devrait les amener renforcer leurs instruments collectifs de
scurit et de dfense face aux risques et aux menaces internationaux. Cette volution ne se fera pas
spontanment. Ces dernires annes, les dpenses de dfense ont lgrement baiss en Europe en termes
rels, tandis que lon observe une monte progressive de leffort fourni par les pays mergents, notamment
en Asie (de faon conforme leur rythme de croissance), et une augmentation importante des dpenses
amricaines (aprs une diminution depuis la fin de la guerre froide), lie laprs-11 septembre puis au
conflit irakien.
Sur la dure, les moyens dinvestissement de lEurope dans ses capacits de dfense risquent dtre affaiblis.
La diminution de la part de lEurope et de la France dans la population et la richesse mondiales, leur moindre
exposition aux menaces, comportent le risque dune moindre vigilance, dune attention insuffisante aux
enjeux stratgiques de demain.
Les menaces les plus directes pour notre scurit pourraient se situer au croisement de quatre sries de
problmes
Lissue des crises en cours au Moyen-Orient (conflit isralo-palestinien, Iran, Irak, Liban)
Le Moyen-Orient est marqu par des tensions anciennes et des conflits nouveaux. Larc de crise qui traverse
cette rgion constitue, pour la France et lUnion europenne, une source de problmes primordiaux, alors que
ces rgions devraient reprsenter pour elles des partenaires relativement proches et une chance. A cet arc de
crise se rattache la problmatique de la stabilit politique et de lvolution internationale du Pakistan et de
lAfghanistan o les risques saccumulent.
La zone cumule facteurs de crise (fragilit des rgimes et des Etats, monte de lislam politique), menaces
majeures (conflits locaux de plus en plus lis, prolifration nuclaire, chimique, biologique et balistique) et
ressources stratgiques (2/3 des rserves mondiales dhydrocarbures, fonds souverains assis sur les surplus
financiers des Etats rentiers du Golfe hauteur de 2 000 milliards de dollars). Elle restera pour nous la
premire zone dintrt stratgique lhorizon 2020.
Le terrorisme global dinspiration islamiste
La contestation radicale du terrorisme mondial dinspiration islamiste demeure une donne majeure.
Irrductible une revendication politique, ce recours la violence sest progressivement combin avec des
formes conflictuelles varies qui se situent, elles, sur un terrain politique localis que lon retrouve en
particulier en Afghanistan, au Moyen-Orient, au Maghreb ou encore dans le Sahel. Aujourdhui, cette
mouvance tire une partie de sa force de limpasse politique dans laquelle se trouve le nationalisme, lac ou
religieux, mais aussi de sa matrise des logiques de rseaux oprationnels, financiers, de propagande
propres la mondialisation.
Les rseaux terroristes internationaux restent une menace pour les Etats et les populations ; ils parasitent les
conflits locaux mais il est peu probable quils soient capables de peser de faon dcisive sur les grandes
orientations au Moyen-Orient. La raction des Etats-Unis aprs le 11 septembre tait lgitime et a dailleurs
reu notre soutien. En revanche, laventure irakienne a aviv la dfiance et polaris les motions entre
lOccident et le monde musulman. Sans parvenir imposer leur stratgie de confrontation globale, les
terroristes auront cr un contexte idologique qui troublera nos relations avec lopinion des pays
musulmans.
15

La prolifration des armes de destruction massive et de leurs vecteurs

La prolifration des armes de destruction massive (ADM) et de leurs vecteurs, en particulier les missiles
balistiques, restera notre proccupation de scurit prioritaire lhorizon du Livre blanc. Les armes
nuclaires, en particulier, sont de nature faire peser un risque vital sur notre pays. De ce point de vue, la
conjonction de ces armes avec la menace terroriste ou une crise rgionale majeure au Moyen-Orient apparat
comme lun des scnarios les plus proccupants.
La stabilit moyen et long terme de la rive Sud de la Mditerrane et de lAfrique
La stabilit de lAfrique du Nord, et tout particulirement du Maghreb, sont dune importance particulire
pour lEurope et la France, en raison de notre proximit et des liens troits tisss de part et dautre de la
Mditerrane, historiques ou culturels, mais aussi politiques et conomiques. Or, cette rgion connat une
volution contraste, avec : une transition dmographique en cours, mais une forte pression migratoire venue
dAfrique subsaharienne ; un dynamisme conomique ingal, mais de forts dsquilibres sociaux
(notamment en termes demploi) ; un risque terroriste persistant et sans doute plus internationalis
(quillustre le rle d Al Qada au Maghreb islamique ). A long terme, la rforme politique, la capacit
anticiper sur la dgradation environnementale, le dveloppement de lducation, lamlioration de la gestion
du dveloppement urbain seront des facteurs importants de lvolution de cette sous-rgion.
Pour sa part, lAfrique subsaharienne au-del de sa diversit, de ses contradictions et de ses ingalits
sera un voisinage la fois dopportunits, denjeux et de dangers. Opportunits, car la croissance (5% par an
en moyenne depuis 2000) et le dveloppement devraient concerner la majorit des Etats de la rgion. Enjeux
politiques et sociaux dune Afrique en mouvement, enjeux de porte globale en matire climatique, de
biodiversit ou de sant publique qui sont pour nous dune importance majeure ; or, aucune rponse ny
sera apporte sans la participation active des pays concerns, ni sans un fort soutien extrieur. Dangers,
enfin, car les tensions et la conflictualit resteront probablement vives, alimentant des rseaux criminels et
des foyers de terrorisme en particulier dans la bande sahlienne qui pourraient nous concerner au premier
chef.
Sur les grandes questions de scurit et leurs interrelations, il y a entre la France et ses allis occidentaux,
europens et amricains, des intrts de scurit communs et vidents. Rassemblant des puissances
soucieuses de conforter lordre international, le triangle des grandes dmocraties dveloppes, Amrique,
Europe, Japon, participe dune large solidarit de valeurs et de conceptions politiques fondes sur la
dmocratie librale et les droits de lhomme. Si leur convergence est un lment important pour le traitement
des problmes de scurit mondiaux, elle ne sera pas acquise aussi spontanment quau temps de la guerre
froide : les intrts, les analyses pourront diverger plus frquemment entre des partenaires qui devraient
rester solidaires mais dont les horizons stratgiques prioritaires ne concideront plus au mme degr que par
le pass.
Principales hypothses pour 2020
A lhorizon du Livre blanc, le nud de problmes centrs sur le Moyen-Orient restera au centre de nos
proccupations directes de scurit. LEurope, bien quelle nen soit pas partie prenante, devrait galement
tre davantage concerne par lquilibre stratgique en Asie, compte tenu de limpact que tout conflit majeur
en Asie aurait sur lEurope, ne serait-ce que sur le plan conomique. Nos cadres de solidarit traditionnels
Union europenne et Organisation du trait de lAtlantique Nord (OTAN) resteront la base de notre
scurit. Mais les problmes de scurit prendre en compte seront trs divers et surtout de nature indirecte.
2. Une Europe diffrente
LEurope telle quelle sest construite sest faite dans lintrt des Etats et des peuples europens. Les vingt
dernires annes auront vu saccomplir le programme historique de lEurope communautaire en mme temps
que la runification du continent.
Depuis vingt ans, lEurope a progress de faon dcisive vers la ralisation dun march unifi dans presque
toutes ses dimensions. Elle a accompli :
16

- la ralisation du march intrieur ;

- lunion conomique et montaire ;
- la consolidation du rle international de lEurope communautaire dans ses domaines de comptence
historique, le commerce et la concurrence.
Ces annes ont concid avec la fin de la division de lEurope, laquelle a contribu le succs de la
construction europenne lOuest et son pouvoir dattraction. La dynamique de llargissement a t
dcisive dans la consolidation de la paix et de la prosprit en Europe. Ces progrs sont porter au crdit
dune Union europenne qui a t capable deffectuer, en lespace de dix ans, le grand largissement vingtsept. Beaucoup de ces succs ont t accomplis grce une synergie entre une impulsion politique francoallemande et les ressources de la gouvernance communautaire.
En mme temps, certains des espoirs suscits au tournant des annes 1980-1990 par lActe unique et le trait
de Maastricht ne se sont pas raliss. LEurope a connu des performances conomiques infrieures celles
des Etats-Unis et ne sest pas impose comme un acteur parit avec eux sur le plan politique. A la
dsaffection des opinions ont rpondu la prudence des gouvernements et lgosme des Etats : lesprit
communautaire a recul ; la dynamique de lintgration europenne en a t atteinte.
Une Europe diffrente : plus diverse, la gouvernance plus complexe, suscitant moins ladhsion des
opinions
Rsultat de ces volutions, lEurope daujourdhui est une communaut fdrative dEtats dmocratiques
quunissent des liens dune densit sans quivalent dans lhistoire ; cest un succs qui fait lobjet dans le
monde dune claire reconnaissance, plus claire peut-tre quen Europe mme. Ralit incontournable pour
lextrieur, elle est aujourdhui, vue de lintrieur, diffrente de ce que la France pensait quelle serait il y a
vingt ans.
- Cest une Europe plus diverse sur le plan conomique et gopolitique, o laccord, notamment sur la
politique trangre, comme dans tous les domaines rgis par la rgle de lunanimit, est plus difficile
vingt-sept.
- Dans toutes les hypothses, le trait de Lisbonne devrait clore un cycle de 15 ans de rforme
institutionnelle qui a juxtapos au modle communautaire des lments intergouvernementaux,
aboutissant une gouvernance mixte et relativement complexe ; quil soit adopt ou non, on ne remettra
pas en chantier les institutions de sitt.
- Le leadership y est plus difficile exercer et les remdes envisags devront passer lpreuve des faits (la
trinit excutive prvue par le trait de Lisbonne et qui associe le prsident du Conseil europen, le
prsident de la Commission, le haut reprsentant, ncessitera entre eux un ajustement et un quilibre
complexes). La relation franco-allemande, toujours indispensable, a par la force des choses une moindre
capacit dentranement dans lUnion largie.
- LUnion europenne a russi ingalement lextension de ses comptences et de ses politiques: effective,
mais limite, dans le domaine de la justice et des affaires intrieures ; encore consolider dans les affaires
trangres et la scurit ; le programme de modernisation des conomies de Lisbonne na eu, lui, quun
impact limit.
La stratgie de Lisbonne
La Stratgie de Lisbonne, adopte par le Conseil europen de mars 2000 et rvise depuis, a notamment fix les
objectifs suivants :
- 3% de croissance annuelle ;
- 70% de la population en ge de travailler en emploi, dont 60% de la population fminine et 50% de la population de
plus de 50 ans ;
- 85% dune classe dge au baccalaurat ;
- 3% du PIB consacr la recherche, dont 2/3 de dpenses prives ;

17

augmentation de lge moyen de la retraite de 5 ans ;

un taux dabandon des tudes secondaires infrieur 10%.

Les rsultats constats sont ingaux :

- 17 pays atteignent lobjectif de croissance en moyenne sur la priode (20 en 2006) ;
- 5 pays seulement dpassent le taux de 70% de la population en emploi ; 15 sont entre 60 et 70% ;
- 8 pays font parvenir 85% dune classe dge au baccalaurat (9 pays entre 80 et 85%).
Mais :
- lUE dans son ensemble natteint pas lobjectif de croissance affich (2,9% en 2006) ;
- les dpenses de recherche de lUE dans son ensemble sont seulement de 1,8% du PIB, en baisse depuis 2000.
Seuls 2 Etats atteignent lobjectif de 3% et 4 sont entre 2 et 3% ;
- lUnion europenne sloigne des Etats-Unis en termes de productivit: entre 1973 et 1995, il y avait un rattrapage
(croissance de la productivit horaire de 2,25%/an contre 1,48 aux Etats-Unis). De 1995 2003, il y a dcrochage
(croissance de 1,15% par an dans lUE contre 2,33 aux Etats-Unis).
La France est souvent mal place dans ce bilan au regard des performances de ses 26 partenaires :
- bonnes performances : recherche et dveloppement (6e), assez bas niveau des aides dEtat (9e) ;
- performances moyennes : transposition des directives (10e, mais en nette amlioration) ; taux demploi des femmes
(15e) ;
- performances franchement mauvaises : dficits publics (17e), emploi (18e), emploi des travailleurs gs (18e), dette
publique (19e), croissance (23e), chmage des jeunes (24e) et ge moyen de sortie du travail (26e).
Lexamen de cette stratgie permet de constater que :
- ses objectifs sont contestables : est-il conomiquement sens davoir des objectifs identiques pour des conomies
en rattrapage et pour des conomies plus mres ?
- ses objectifs sont fixs dans des domaines o lUnion europenne a peu de comptences et donc peu de moyens
efficaces daction. A contrario, de nets progrs sont constats dans tous les Etats membres sur le critre de la
transposition des directives, o la Commission dispose dun outil efficace avec les recours contentieux devant la
Cour de justice des Communauts europennes.
- ses objectifs nont pas t relays par les autorits nationales. Un indice tabli par MM. Jean Pisani-Ferry et Andr
Sapir mesurant le suivi de cette stratgie par les parlements et les partenaires sociaux montre un fort dficit
dappropriation politique de la stratgie dans quasiment tous les Etats membres.
Source : Laurent Cohen-Tanugi, LEurope dans la mondialisation, Rapport la ministre de lEconomie, de lIndustrie et
de lEmploi et au ministre du Travail, des Relations sociales, de la Famille et de la Solidarit, 15 avril 2008.

Ces ralits europennes daujourdhui concernent particulirement la France et son rle en Europe. La
rforme institutionnelle et lEurope politique sont depuis 20 ans au cur de son discours europen. La
vocation rgulatrice de lEurope dans la mondialisation tait et est encore plus ncessaire la justification du
projet europen en France vieille terre de rgulation conomique nationale quailleurs. La France est
attache ce que lapprofondissement et llargissement aillent de pair. L aussi, elle se retrouve quelque
peu dcale au sein dune Europe o lvidence de celui-ci laisse incertain laccomplissement de celui-l.
LUnion est un acteur accept, parfois mieux que dautres, dans une large partie du monde. Elle dispose
dune ample palette dinstruments conomiques et politiques ainsi que, depuis peu, doptions militaires
communes, ainsi que du pouvoir considrable li son rle dans llaboration des normes internationales.
Elle dtient plusieurs des cls du monde de demain. Elle va devoir utiliser ces atouts pour rpondre aux dfis
de la mondialisation, et dmontrer aux opinions europennes quelle y dfend leurs intrts. Elles attendent
aussi quelle soit une force politique, assumant son identit, claire par ses valeurs.
Le rejet du trait de Lisbonne par les lecteurs irlandais rappelle cependant que la distance des opinions
envers la construction europenne ne se rduit pas et npargne pas des Etats qui ont plus rcemment rejoint
lUnion et visiblement bnfici de leur appartenance. Partout, le recul de lesprit collectif des Europens et
la vigilance sur le juste retour politique ou conomique, troitement mesur, sexpriment.
Trois hypothses pour 2020 : stabilit institutionnelle, largissement limit, comptences et budgets modifis
la marge
Dans les dix quinze ans venir, la mise en uvre des objectifs dj inscrits dans les traits devrait dominer
laction de lUE. Elle sera une force considrable de stabilit conomique, financire et politique dans le
contexte des incertitudes cres par la mondialisation ; sa capacit rgulatrice lui confre dores et dj une
importance internationale qui ne peut que crotre. Cependant, le cadre de rfrence de notre politique
europenne ne sera pas boulevers ; il devrait correspondre aux trois hypothses suivantes.
18

- La stabilit institutionnelle. Mme si son entre en vigueur reste lobjectif, lavenir du trait de Lisbonne
est incertain. Dans toutes les hypothses, il semble clair que la majorit de nos partenaires ne souhaitera
pas rouvrir des ngociations institutionnelles dampleur, compte-tenu de lexprience laborieuse des
dernires annes. Si les limites de la gouvernance europenne sont patentes et si le dbat institutionnel
nest pas dfinitivement clos, assurer lentre en vigueur des dispositions de ce trait et lexploitation de
leur plein potentiel devrait constituer le projet le plus utile et le plus mobilisateur dnergies sur le plan
institutionnel.

- Un largissement limit aux Balkans qui ne concernera ni la Turquie, ni lUkraine. Cest une donne
largement admise, car mme les partisans de ladhsion de ces pays nanticipent pas la conclusion de
ngociations avec eux avant 2020. Cest aussi un choix politique : une squence de consolidation souvre
pour lEurope ; llargissement rapide la Turquie et l'Ukraine pays qui relvent sur le fond de
problmatiques diffrentes modifierait la nature mme du projet europen, surtout en labsence de
dynamique dintgration. Lentre de ces voisins est loin daller de soi, notamment pour lunion politique.
Ce dilemme peut, en thorie, trouver terme une rponse soit par la poursuite de llargissement, si
lUnion est capable de labsorber sans renoncer ses ambitions, soit par une politique de voisinage
rnove et plus dense. Au sein de la Commission du Livre blanc, les deux branches de cette alternative
ont leurs partisans.

- Un budget europen stabilis. Le budget europen est de prs de 120 milliards deuros reprsentant
actuellement 1,045% du PIB communautaire ; il existe des marges thoriques de progression jusqu'au
plafond fix par les traits 1,24%. Cependant, lutilisation de cette marge, souhaitable en elle-mme, ne
suscite pas de consensus entre Europens. En France mme, le fait que la contribution nette de notre pays
au budget europen avec toutes les rserves quappelle cette mesure contestable va crotre devrait
peser sur le dbat. Lchelle des ressources de lUnion europenne nen serait, en tout tat de cause, pas
bouleverse.
Ces hypothses convergent pour dessiner une Union europenne o les conditions ne se prteront pas des
avances spectaculaires dans lintgration au cours des annes venir.
3. De nouvelles dimensions de la paix et de la scurit ; un ordre international contest
Les problmes de scurit internationale rsultent de dynamiques complexes, difficiles anticiper
Le nombre de guerres a dcru depuis la fin de la guerre froide : 36 en 1989, 27 en 1998, 14 en 2007.
LAfrique, qui reste le continent le plus touch par les conflits arms, a vu plusieurs crises majeures rgles
au cours des annes rcentes : Angola, Libria, Sierra Leone, Rpublique dmocratique du Congo (RDC)
notamment. En revanche, le nombre de crises ou de diffrends politiques rsonance internationale ne
diminue pas ; leur nature change et leur complexit saccrot ; la faiblesse de certains Etats et la monte des
acteurs non-tatiques, dont certains matrisent de vastes territoires, remettent en cause la pertinence de la
distinction entre menace tatique et menace non-tatique.
Les progrs de la science et de la technologie dans le domaine biologique, en eux-mmes facteurs
dimmenses amliorations pour la vie des hommes, ou encore des technologies de linformation et des
nanotechnologies, laissent entrevoir lapparition de nouvelles menaces.
Les nouvelles dimensions de la scurit transcendent les distinctions entre scurit intrieure et
internationale, entre risques et menaces. A la source de nombreuses crises, se trouvent des motifs
multidimensionnels qui sentrecroisent : des problmes conomiques (la comptition autour des richesses
minires, comme en RDC, les problmes fonciers comme en Cte dIvoire et au Kenya ont t au centre de
nombreuses crises africaines), des phnomnes de repli communautaire et identitaire ; la manipulation
politique et la prdation. La rsolution des conflits en est rendue longue et difficile.
Les problmes de scurit venir amneront la France porter son attention et sans doute simpliquer dans
de nombreuses interventions internationales.
19

Les interventions internationales en 2008

Au 30 avril 2008, on dnombrait 20 oprations de paix conduites par les Nations Unies, dont 17 oprations de maintien
de la paix (OMP) stricto sensu. Ces oprations runissent au total plus de 100 000 personnes militaires et civils,
internationaux et locaux, dont prs de 90 000 personnels sous uniforme (soldats, policiers et gendarmes, observateurs
militaires). A cette date, avec prs de 2 000 militaires engags principalement au Liban, mais aussi au Sahara
occidental, en Hati ou encore en Cte dIvoire , la France se classe parmi les 15 premiers pays contributeurs de
troupes ; elle finance prs de 7,5% des 7 Mds USD que reprsente le budget annuel de ces oprations.
Ce pic dactivit du maintien de la paix onusien est dautant plus remarquable qu ces missions sous casque
bleu , il faut ajouter de nombreuses oprations militaires dployes avec un mandat du Conseil de scurit, mais dans
un cadre ad-hoc ou sous couvert dune autre organisation. Dans le cas du Darfour, cest une force hybride, relevant la
fois des Nations Unies et de lUnion africaine, qui est ainsi dploye depuis cette anne. Du point de vue de la France,
quatre missions mritent dtre tout particulirement mentionnes :
- EUFOR-Altha, dploye en Bosnie-Herzgovine depuis 2004, date laquelle cette opration de lUnion
europenne a succd la Force de stabilisation de lOTAN pour assumer la responsabilit de la stabilisation de la
paix au titre des aspects militaires des accords de paix de 1995 ;
- la K-FOR, force de maintien de la paix dirige par lOTAN au Kosovo ; depuis 1999, elle y contribue au maintien
quotidien de la scurit et de la stabilit ;
- la Force internationale dassistance la scurit (FIAS), dcide par le Conseil de scurit en dcembre 2001, la
suite de la confrence inter-afghane de Bonn, pour appuyer laction du gouvernement afghan et des Nations Unies,
notamment en crant un environnement scuritaire favorable, dabord Kaboul, puis dans tout le pays. Dabord
organise comme une force multinationale, la FIAS a t prise en charge par lOTAN en aot 2003 ;
- et EUFOR-Tchad/RCA, cre en 2007 pour amliorer les conditions de scurit lEst du Tchad et au Nord-Est de
la Rpublique centrafricaine, cest--dire la frontire du Soudan (Darfour). A travers elle, lUnion europenne
contribue en particulier la protection des civils en danger, du personnel et de laide humanitaires, ainsi que des
installations et personnels des Nations Unies.
Ces oprations sont dsormais beaucoup plus ambitieuses que le simple maintien de la paix au sens de lobservation
dune ligne de cessez-le-feu. Lintervention militaire nest plus quun aspect dune mission plus large,
multidimensionnelle (humanitaire, politique, conomique), qui comporte un dispositif civil consquent. Cest ainsi que
les oprations civiles de gestion des crises prennent une place de plus en plus importante, y compris parfois en
labsence de dploiement militaire. LUnion europenne dployait ainsi en juin 2008, entre autres :
- des missions de police et de scurit en Bosnie-Herzgovine, dans les territoires palestiniens et en Afghanistan ;
- des missions de rforme du secteur de scurit en Guine-Bissau et en Rpublique dmocratique du Congo ;
- des missions de soutien lEtat de droit au Kosovo ou encore en Irak.

Il y a aujourdhui davantage doprations de maintien ou de rtablissement de la paix ; le cot, les effectifs,

la complexit et la dure de celles-ci augmentent. Cest un signe positif de lengagement de lONU et de la
communaut internationale, mais il est prcaire : la dcennie 1990 avait connu un cycle de croissance des
engagements, suivie, partir de 1995 dun reflux tenant aux checs et au dcouragement. Les oprations
actuelles prsentent des risques accrus, certaines ne comportent pas dissue politique prvisible et un
retournement de cycle dans les annes venir nest pas exclure.
Les interventions internationales illustrent les limites de loutil militaire, la difficult pour la communaut
internationale intgrer les ralits locales. Laction internationale est devenue plus difficile dans un monde
post-imprial o la volont dautonomie saccrot. La capacit de lOccident et a fortiori dun seul faire
valoir ses vues au reste du monde appartient au pass ; celle de la communaut internationale agir sur des
ralits locales complexes est elle-mme plus limite.
Les paramtres de la puissance sont aussi remis en cause. Nombre de dveloppements rcents ont illustr
l'rosion de la puissance militaire, expression ultime de la puissance. Il en est all ainsi en Irak en 2003 ou au
Liban en 2006. Ces difficults tiennent la prdominance des conflits asymtriques. Au Kosovo, en
Afghanistan, en Irak, les quelques semaines dengagement militaire majeur ont t suivies dannes de
prsence coteuses.
Si les modalits classiques dexpression de la puissance dclinent en efficacit, on nobserve pas pour autant
une plus grande aptitude de tous, ou de quelques-uns, sorganiser au sein dun systme international
cohrent. Le risque est rel dun dficit simultan dorganisation et de pouvoir au niveau mondial.
Pour la France, ces volutions soulvent des difficults conceptuelles et oprationnelles : des pays en crise
souvent mal connus, une phase de stabilisation civile insuffisamment prise en compte. Mais la France a aussi
20

des atouts : une exprience des interventions et une bonne interface politico-militaire, la reconnaissance de la
complexit des situations de crise, une disponibilit sengager soutenue par ses citoyens.
La problmatique humanitaire et l'action en faveur des droits de l'homme progressent mais divisent la
communaut internationale
Dans le champ des droits de lhomme et de laction humanitaire des progrs importants ont t accomplis
mais ils sont fragiles et contests.

- La responsabilit de protger. Sa conscration lors du sommet de lONU en 2005 est une avance
historique, qui doit tre dfendue comme telle compte tenu des divisions idologiques et politiques
profondes dont tmoigne la difficult mettre en uvre ce concept.

- Les droits de l'homme et la dmocratie. Globalement, ils progressent depuis un demi-sicle. Mais
luniversalit des droits de lhomme est de nouveau conteste au nom de revendications identitaires ou
religieuses derrire lesquelles sabritent les Etats qui les refusent.

- La revendication de souverainet. Elle n'a rien perdu de sa force, dautant quelle est une composante de
la dmocratie et de lindpendance nationale. Elle est souvent employe pour sopposer luniversalit
des droits ou laction humanitaire.
Le monde des valeurs reste htrogne. A tort, la dmocratie et les droits de lhomme sont rduits par
certains des valeurs strictement occidentales et remis en cause pour diffrentes raisons : lopportunisme des
dirigeants autoritaires qui cherchent discrditer une ouverture dmocratique quils redoutent ; le choix des
Amricains de placer leur stratgie au Moyen-Orient, y compris linvasion de lIrak, sous le signe de la
promotion de la dmocratie, caractrisation inexacte et imprudente qui a fait le jeu des forces locales hostiles
la dmocratie ; les contradictions de tous sur le sujet, y compris les ntres, y ont contribu. Il y a l un effet
daubaine pour certains rgimes qui peuvent ainsi chercher disqualifier le message de la dmocratie, des
droits de lhomme et de la bonne gouvernance travers ses messagers et se protger des conditionnalits
des politiques daide.
Dans ce contexte, le thme du choc des civilisations risque de devenir une prophtie auto-ralisatrice.
Lanalyse du monde en termes de civilisations est trompeuse : lhomognit quelle postule est ainsi
dmentie par les tensions qui traversent le monde musulman autour du processus de modernisation et de ses
relations avec la tradition et la religion. Cette vision dplace lanalyse hors du champ politique, juridique et
stratgique, o des solutions aux problmes existent, vers des schmes culturels et religieux qui tendent
figer les diffrences, et laisser peu de place laction politique. Il nen reste pas moins quelle continuera
sans doute donner lieu une instrumentalisation commode et que la lecture civilisationnelle de nombreux
conflits persistera, exerant une attraction facile sur les esprits, tout comme en sens inverse lide que le
dialogue des civilisations peut en tre la cl.
Le systme multilatral repose sur des institutions qui ont fait leur preuve mais la lgitimit de l'ordre
international est conteste
Presque vingt ans aprs la chute du Mur de Berlin, lordre international de laprs-1989 est fragile. Certes,
mais il ne faut pas oublier quil succde un ordre , celui de la guerre froide, injuste et dangereux
reposant sur laffrontement bipolaire, la menace de lholocauste nuclaire et la ngation des droits de la
moiti de lEurope : nous ne devons rien en regretter.
Les institutions de laprs-guerre froide sont restes en grande partie les mmes : partir de 1944, il avait
suffi de quelques annes pour crer les piliers dun ordre international nouveau : institutions de Bretton
Woods, ONU, GATT (devenu depuis OMC), plan Marshall (qui a donn naissance lOCDE), OTAN et
construction europenne Lordre actuel repose pour lessentiel sur ces mmes piliers, ce qui tmoigne de
la qualit de cette construction.
Mais le fait est quaujourdhui, nous navons pas russi adapter ces institutions de manire satisfaisante.
Londe de choc de la disparition du monde davant continue de se propager sans quun consensus sur
21

lordre nouveau merge. De nouveaux problmes apparaissent que les anciennes structures prennent
difficilement en charge.
Il y a, au centre du systme, les Nations Unies : cadre principal de la scurit collective et du maintien de la
paix, facteur de lgitimit essentiel, elles sont, dans un monde o le clivage Est-Ouest qui les paralysait a
disparu, devenues indispensables. Leur mandat principal, faire respecter linterdiction du recours la force et
maintenir la paix et la scurit entre les Etats, ne les prdispose pas traiter les problmes qui se situent
lintrieur des Etats (comme les violations massives des droits de lhomme) ou au niveau supra national
(comme les atteintes lenvironnement).
Dvelopps pour pallier ces limitations, les outils de la gouvernance internationale, surtout les plus rcents
(sanctions, justice pnale internationale) sont contests dans leur efficacit et parfois dans leur principe. Les
enceintes internationales ne se sont que partiellement adaptes.
Pour lONU, le Sommet de septembre 2005 na pas t le moment refondateur attendu et ncessaire. Parce
quelle nest pas un gouvernement mondial, la gouvernance internationale reste clate et la tendance est
lenchevtrement des comptences, voire la concurrence, malgr quelques efforts de rationalisation au sein
du systme des Nations Unies.
Le besoin de coordination est gnral. A lhorizon 2020, il faut sattendre un multi-multilatralisme
plutt qu une hirarchie claire entre les questions traiter et les organisations qui en sont charges. Des
institutions anciennes cherchent retrouver une raison dtre, tel le Fonds montaire international (FMI),
victime de son succs dans un monde o la convertibilit des devises et la disponibilit des moyens de
paiement internationaux semblent assures. Dans le mme temps, de grands sujets sont orphelins dune
institution (ainsi lenvironnement). Surtout, si le multilatralisme parat un cadre daction indispensable, ses
limites sont dabord le fait de la politique des Etats.
Or, la mondialisation tend affaiblir les Etats, qui ne sont plus matres comme par le pass des choix
politiques en particulier de politique conomique quils proposent leurs citoyens. Ils doivent faire face
lmergence dacteurs qui comme les entreprises multinationales disposent dune relle autonomie vis-vis deux, quand bien mme ils ont en ralit une affiliation nationale. Leur capacit financire (les plus
grandes fondations philanthropiques amricaines par exemple), leur impact politique (les ONG de promotion
de la dmocratie), leurs capacits de violence (Al Qada) ou de dstabilisation (les rseaux criminels
transnationaux) peuvent parfois se comparer ceux des Etats. Certains interviennent en outre dans les
domaines rgaliens : aide au dveloppement, sous-traitance confie aux socits de scurit prives, agences
de renseignement.
La dimension globale des enjeux impose de rflchir une chelle autre que nationale. Mais si les problmes
leur chappent, les Etats restent les matres des solutions : laction collective, les organisations
internationales, les normes globales ne peuvent vritablement simposer en dehors deux.
Au total, les Etats restent les pierres angulaires de lordre international. Sils sont faibles, il lest aussi. Mais
sils sont forts, ils risquent de laffaiblir, surtout sils le soutiennent par intermittence et selon leurs
conditions.

- Les Etats-Unis, dabord, sont un garant essentiel de lordre mondial et un partenaire indispensable pour le
rglement des grands problmes internationaux ; mais ils hsitent sur leur rle dans le monde, se gardent
toujours le choix dagir avec dautres ou seuls, et souvent leurs termes, ce qui est source d'incertitude
pour le systme.

- LEurope, en dpit de ses progrs, na pas la stature de leader mondial qui lui permettrait de compenser
cette incertitude. Ailleurs quen Europe la faiblesse des structures rgionales est trop grande.

- Les positions des pays mergents ne convergent que partiellement (en dpit dalignements gomtrie
variable comme le groupe Brsil-Inde-Afrique du Sud complt par la Russie, la Chine et le Mexique),
pas assez pour en faire encore une force cohrente au sein du systme international. Mme si elles sont
parfois fondes, leurs revendications ne sont pas encore porteuses des promesses dune contribution
22

cohrente au rglement des grands problmes du monde, en dpit de signes positifs de leur part.

- Si le Tiers monde comme force politique organise a disparu, un espace de contestation populiste sest
recompos selon des lignes indites (Bilorussie, Core du Nord, Cuba, Iran, Venezuela). Cette coalition
est improbable, mais la complaisance ses messages du mouvement des non-aligns, y compris de la part
de rgimes modrs, inquite.

- Des liens se crent ou se renforcent. A cet gard, deux runions indites symbolisent ces nouvelles
recompositions : le sommet Chine-Afrique, Pkin en novembre 2006, et le premier sommet IndeAfrique, Delhi, en avril dernier.
La rupture de 1989 avait marqu la victoire historique de la dmocratie et de lconomie de march. Elle
ouvrait la voie, pensait-on, un nouvel ordre mondial. Mais la capacit des Etats-Unis et plus gnralement
des grandes dmocraties dveloppes proposer une traduction vraiment universelle de leurs principes et
une vision politique de lorganisation mondiale qui puisse susciter ladhsion de leurs partenaires a t
insuffisante ; elle a t remise en cause, non seulement par leurs divergences internes, mais par la
contestation extrieure. Lordre international plus fragile des annes venir est sans doute la consquence de
cette occasion manque.
Ce sera un ordre composite : mme si la multipolarit est une donne de fait, elle ne sera pas un principe
dorganisation du monde. La prpondrance des Etats-Unis bien quen recul relatif ne permettra pas de
constituer un concert international entre grandes puissances dinfluence comparable. Les institutions
multilatrales devraient joueront un rle accru, mais continueront dpendre de laccord et du degr de
coopration des principaux Etats. Le consentement de lopinion internationale et les voix dun nombre
croissant dEtats devront tre pris en compte, condition dune lgitimit accrue, mais pas forcment dune
meilleure efficacit. Enfin, les Etats se regrouperont selon des alignements dopinion et dintrts changeants
et varis plus quen fonction de solidarits et dalliances permanentes.
Le systme restera clat et imparfait. Il ne correspondra pas la vision dun difice multilatral avec au
sommet lONU et tout particulirement le Conseil de scurit assumant la responsabilit principale du
maintien de la paix et de la scurit internationales , ni au modle du concert europen largi lchelle
plantaire, ni lillusion dun monde unipolaire.
Hypothse pour 2020 : lordre international ne sera pas stabilis
Entre un unilatralisme dont les limites sont patentes et un multilatralisme qui doit dmontrer son efficacit
cinq facteurs seront dterminants :
- lattitude des Etats-Unis (cooprative ou unilatrale, engage dans les institutions internationales ou
non) ;
- la qualit des relations entre principales puissances et notamment de la relation transatlantique ;
- la force des institutions internationales et dabord de lONU, ainsi que de la rgle de droit, qui dpendra
largement du soutien dont elles bnficieront de la part des Etats ;
- lefficacit des cercles de solidarit et des institutions rgionales (dont, de faon cruciale, lUnion
europenne) ;
- le degr de justice et de lgitimit du systme : il dpendra son tour de la capacit des puissances
tablies dlargir leur cercle et des puissances nouvelles de partager leurs responsabilits ; ensemble, de
leur aptitude provoquer ladhsion du plus grand nombre.
4. Des interdpendances conomiques et environnementales croissantes dans un monde fragment

23

Linterdpendance des conomies et la fluidit des changes crent des opportunits nombreuses
Les volutions conomiques et dmographiques, y compris les flux migratoires, les progrs de la science et
de la technologie transforment le monde plus rapidement quelles ne lont jamais fait. En facilitant linsertion
dans les changes, en mutualisant les chances et en permettant de tirer le plein avantage des rendements
dchelle, la mondialisation est donc un facteur de bien-tre collectif. Elle permet des rgions entires du
globe, particulirement en Asie mais aussi en Amrique latine, de connatre une croissance rapide fonde sur
la libralisation et la modernisation des conomies nationales. A dautres rgions, elle permet de bnficier
des effets de la demande des pays mergents en produits de base.
Le dynamisme de la croissance devrait persister. Aprs stre creuss des annes 1970 aux annes 1990, les
carts de revenus par tte entre pays au niveau mondial se sont depuis stabiliss, voire rduits, en raison
principalement du dynamisme de la croissance des grands pays asiatiques, qui a permis damorcer une
convergence acclre du revenu moyen de leur population avec celui des pays riches.
Au niveau mondial, la croissance a permis de sortir 400 millions de personnes de lextrme pauvret (un
revenu de moins dun dollar par jour) depuis 1980, principalement en Chine et en Asie du Sud, et favoris la
formation de classes moyennes nombreuses et la constitution de nouvelles fortunes. Des dbouchs
importants sont ainsi crs. Ce mouvement vers la prosprit touche, mme si cest de faon ingale,
lAfrique, avec une croissance moyenne de 6% depuis dix ans. Il est videmment positif.
Les forces de la mondialisation crent aussi des perdants, ainsi que des tensions nouvelles
Ce processus a de nombreux gagnants, mais aussi ses perdants. La mondialisation nest pas un facteur de
rduction universelle des ingalits.
- Tous les Etats ne participent pas au mouvement de rattrapage dans lequel sont engags la Chine, lInde et
dautres. La plupart des pays classs parmi les pays riches ou parmi les pays pauvres en 1960 ou en 1970
le sont encore aujourdhui. Quelques pays classs parmi les riches en 1960 ou 1970 ont rejoint le groupe
des pays revenu intermdiaire (Argentine, Venezuela) tandis que des pays qui appartenaient au groupe
des pays intermdiaires ont rejoint le groupe des pays riches (Core). Surtout, la plupart des pays pauvres
sont demeurs exclus. Certains se sont appauvris, en termes relatifs ou mme absolus, de mme que
certains pays revenu intermdiaire, qui ont rejoint le groupe des pays pauvres (Sngal, Afghanistan,
Cte dIvoire, Congo). Lmergence demeure le fait de pays comparativement mieux dots en capital
conomique et humain, en infrastructures et en accs aux rseaux mondiaux de communication partout
ou presque, la croissance et les hommes se concentrent sur les rgions situes proximit des ctes et
bnficiant dune meilleure gouvernance.
- Lingalit entre les individus au niveau mondial reste trs leve, sans tendance vidente dvolution
dans un sens ou dans lautre. Au sein des populations des pays dvelopps comme dans celles des pays
mergents, les individus les mieux mme de bnficier de louverture voient leurs revenus progresser
rapidement par rapport au reste de la population. A linverse, la fragilisation des individus ou groupes
sociaux exposs la mondialisation, mais moins mme de sy adapter (situation qui stend aux classes
moyennes des pays dvelopps) alimente les phnomnes de repli sur soi et fragilise les consensus
sociaux nationaux.
La mondialisation nefface pas la problmatique Nord-Sud ; elle la reformule. Une mondialisation qui ne
bnficierait pas une majorit aussi vaste que possible de la plante perdrait la lgitimit quune fraction
importante de la population mondiale lui conteste dj, alimenterait des ingalits qui se traduiraient par une
forte instabilit notre dtriment, dboucherait sur des conflits plus difficiles prvenir comme rgler.
Notre prosprit et ses conditions politiques, conomiques, environnementales ne trouveront pas de
garantie satisfaisante sans que les pays du Sud en profitent eux aussi. Une question sociale et
environnementale globale merge, que nous ne pourrons pas ignorer.
Des tensions nouvelles se renforcent ou apparaissent ainsi:

- Sur lnergie et les matires premires. La consommation d'nergie primaire par la Chine et l'Inde
24

pourrait crotre de deux trois fois plus vite que la moyenne mondiale entre 2004 et 2020, soit deux fois
plus vite que la consommation mondiale, pour en reprsenter quelque 20% en 2020. Le manque de
sobrit nergtique des conomies dveloppes et la boulimie en ressources naturelles des grandes
puissances mergentes sont, du ct de la demande, le facteur principal de tensions vraisemblablement
durables sur le niveau des prix. La qute de matires premires nourrit de nouveaux grands jeux
stratgiques, notamment en Asie centrale et en Afrique.

- Sur lenvironnement. Les tensions lies au changement climatique qui sexerceront travers diverses
consquences : niveau des ocans, dplacements de populations, inscurit alimentaire, reconfiguration
des aires de rpartition des maladies, etc. commencent tre clairement perues. Mais dautres sujets de
proccupation lis lenvironnement doivent tre pris en compte : risques pour la biodiversit, dchets et
pollutions, dforestation, disponibilit en eau potable

- Sur les produits agricoles. La demande est forte et elle devrait le rester sous leffet de cinq facteurs :
- la croissance dmographique,
- la transition nutritionnelle en Asie,
- les changements climatiques,
- les tensions sur les ressources,
- la demande de production de biomasse pour lnergie et la chimie
Le niveau des prix agricoles reste fluctuant et le plus souvent lev ; il est dtermin par lexceptionnelle
faiblesse des stocks mondiaux (il ny a pas eu de vigilance internationale en la matire) et un dsquilibre
entre offre et demande qui pourrait persister.

- Sur la proprit intellectuelle. Celle-ci est perue par les pays mergents comme un tribut coteux impos
par les entreprises occidentales abusant de leur hgmonie en matire de recherche. La question des
transferts de technologie recoupe la prcdente, mais met galement en jeu la question de la protection
des investissements trangers.

- Sur la stabilit financire de lconomie mondiale. La rcurrence des crises financires internationales,
particulirement nombreuses depuis les annes 1980, indique que le processus de libralisation des
mouvements de capitaux et les innovations financires qui lont accompagn sont l'origine des
mutations en profondeur de lenvironnement financier et des modalits de financement de lconomie.
Ces mutations sont source defficacit dans lallocation de lpargne et le financement en mme temps
que de risques systmiques accrus, insuffisamment pris en charge dans le cadre de la gouvernance
conomique et financire internationale existante.

- Sur le contrle des investissements trangers. Le souci de contrle concerne notamment les secteurs
identifis comme stratgiques, en raction la monte en puissance des fonds financiers souverains,
grants des actifs accumuls par les Etats mergents. Ces nouveaux acteurs suscitent des inquitudes
quant la transparence, aux principes directeurs et la neutralit politique de leurs activits.

- Sur les mouvements migratoires. La gestion des migrations sera un sujet croissant de proccupation
politique dans les pays daccueil, mais aussi dans les pays dorigine et de transit. La cohsion de ces
derniers devra saccommoder de modalits dintgration plus complexes, notamment du fait du maintien
de relations actives avec des socits dorigine elles-mmes transformes par la mondialisation. Par
ailleurs, et lchelle globale, on peut craindre que les migrations nourrissent des tensions
internationales, voire quelles accroissent le risque de conflits arms dans les Etats les plus fragiles.
La mondialisation suscite des interrogations sur laide publique au dveloppement
Cest au dbut des annes 1990 que les flux financiers privs destination des pays en dveloppement ont
dpass ceux de lAPD. Cest galement le cas aujourdhui des transferts financiers des migrants vers leurs
pays dorigine. Le rle et lefficacit de lAPD a fait depuis lobjet de nombreuses interrogations.

25

Flux nets de capitaux destination des pays en dveloppement

Milliards USD
Investissement direct tranger
Dette prive et autres capitaux de portefeuille
Remises des migrants
Aide publique au dveloppement

1990
25
33
31
54

1995
105
122
58
59

2000
167
21
85
54

2005
281
271
191
107

2006
325
322
221
104

Sources: Economic Implications of Remittances and Migration , Global Economic Prospects 2006, World Bank ;
World Development Indicators 2007, World Bank et Global Development Finance 2007, World Bank.

Lobjet prioritaire de transferts financiers devenus relativement moins importants est moins clair: la fonction
de solidarit envers les pays les plus pauvres demeure, mais laide ne reprsente plus que 1/8e des flux
financiers destination des pays en dveloppement contre plus du tiers il y a 25 ans. Dautres fonctions,
comme la fourniture de biens publics communs se dveloppent ct de la mission de solidarit. Mais les
pays mergents qui en bnficient pourraient parfois dgager les marges financires ou technologiques pour
ce faire.
Lquilibre entre ces deux approches est difficile trouver et, dans les deux cas, des problmes de pertinence
de laide se posent au regard de limportance des flux financiers privs et de la mesure des rsultats. Laide
publique au dveloppement peut de moins en moins se concevoir isolment des grands acteurs privs. A ces
deux priorits complmentaires sajoutent les demandes lies aux stratgies de reconstruction et de
stabilisation post-conflit.
Enfin, le dilemme de la conditionnalit ou de lapplication de critres de gouvernance et de transparence
loctroi de laide, saccrot dans un contexte de multiplication des sources daide et de monte de la volont
dindpendance des bnficiaires.
Alors que les pays dvelopps ont pris des engagements sur le niveau quantitatif de leur aide quils peinent
tenir, le besoin de re-lgitimer les politiques daide et de renforcer le consensus politique sur lequel elles sont
fondes se fait sentir.
LAfrique : une place particulire dans la mondialisation qui appelle des rponses spcifiques
Dans le cadre dune prvision globale prudente des migrations long terme effectue par les Nations Unies,
le constat dune spcificit dmographique africaine simpose : prs de 2 Mds dhabitants en Afrique en
2050, dont 1,8 Mds en Afrique sub-saharienne. Ces perspectives africaines offrent des chances de croissance,
mais posent aussi plusieurs dfis tels que :
- la capacit des Etats assurer ducation, emploi, sant, ainsi que les conditions institutionnelles de la
croissance ;
- les risques de crises alimentaires, de tensions sociales et politiques lie la pression foncire ;
- les migrations : lessentiel des flux continueront avoir lieu au niveau sous-rgional, mais la pression sur
lEurope et sur lAfrique du Nord, elle-mme de plus en plus terre daccueil dimmigration, restera forte ;
- la pression environnementale : rarfaction des ressources et des sols, dsertification, notamment.
La diversification des flux dchanges et de circulation (notamment celle des lites africaines), celle des pays
intervenant en Afrique, avec la nouvelle concurrence des pays mergents bailleurs de fonds (Chine, Inde...),
la monte de nouvelles gnrations africaines se combinent pour appeler de notre part un nouveau regard sur
lAfrique et une redfinition de notre politique africaine. Nous connaissons moins bien lAfrique que
nagure ; si nous ny prenons garde, celle de 2020 risque de nous tre encore plus trangre.
Un scnario de rupture de la mondialisation est-il vraisemblable ?
Des scnarios de rupture sont concevables qui pourraient entraner une interruption, voire une rversion de la
mondialisation, linstar de la premire mondialisation davant 1914, interrompue sous leffet des
26

guerres et des crises mondiales de la premire moiti du 20e sicle. Certes, il existe dans le monde
daujourdhui, moins divis et plus interdpendant, des forces en sens inverse plus puissantes qualors.
La mondialisation pourrait nanmoins tre remise en cause : par lincapacit collective la rguler
notamment dans lventualit dune crise (conomique, mais aussi politique ou sanitaire) aggrave ; par une
raction des catgories sociales les plus exposes dans des pays-cls ; ou encore, parce que la mondialisation
repose sur des infrastructures dont certaines sont vulnrables ou fragiles. Ainsi, le systme bancaire mondial
a rvl son exposition aux excs des nouvelles technologies financires, ou plutt la dissmination
imprudente de risques peu transparents et mal valus associs aux produits financiers innovants.
Les Etats pourraient-ils alors tre tents de revenir progressivement des politiques de repli politique et
social, de mercantilisme ou de fermeture (nationale ou rgionale) ? Un retour dlibr la fermeture
conomique et au protectionnisme se ferait au prix dune rduction de la prosprit gnrale, de
laffaiblissement des capacits daction des Etats occidentaux, et peut-tre de leur position dominante : elle
nest gure probable.
Il reste que la mondialisation suscite des demandes de protection ou tout simplement de rassurance
politique et sociale dans de nombreux pays, en particulier en France : il est de plus en plus ncessaire dy
rpondre, de montrer des progrs dans la rgulation et la gouvernance mondiales, faute de quoi les
inquitudes des opinions pourraient dboucher sur des demandes politiques de nature compromettre la
mondialisation.
Principales hypothses pour 2020

- La poursuite de la dynamique de la mondialisation est lhypothse privilgier. Des crises pourront

linterrompre ; des accidents majeurs (un nouveau 11 septembre) ou des crises gopolitiques (impliquant
une puissance ptrolire majeure) de nature compromettre substantiellement la fluidit des changes ne
sont pas impossibles. La mondialisation va continuer de susciter des rsistances sociales et idologiques
multiples et sans doute croissantes.
- En revanche, un retour sur la convertibilit des devises ou la libert de circulation des capitaux ou une
escalade protectionniste de grande ampleur, qui remettraient en cause les fondements mmes de la
mondialisation sont peu plausibles court et moyen terme.
5. La comptition globale des ides
Un monde de communication
La mondialisation nest pas seulement louverture et linterdpendance des conomies. Cest une rvolution
dans les modes de production, de transmission et de diffusion de linformation sous toutes ses formes :
crite, sonore, visuelle.
Les annes 1980 avaient vu lapparition des premiers mdias tlvisuels globaux : la chane dinformation
continue CNN, devenue le symbole de la capacit dinfluence plantaire de lAmrique. Aprs la premire
guerre du Golfe o ce modle a dmontr son efficacit, il a suscit partout des mules.
Au milieu des annes 1990, lessor rapide de lInternet a concid avec la fortune du mot mondialisation
et en est devenu le symbole : 100 millions dutilisateurs en 1998, 1,4 milliards aujourdhui.
Dans les annes 2000, le numrique dmultiplie les supports, les rend interchangeables et abaisse les cots
de la communication qui devient instantane, mondiale et de plus en plus cible la fois.
Il ny a aucun aspect de la vie internationale qui ne soit affect par ces dveloppements :
- les images, les crits et les ides des autres pays nont jamais t aussi accessibles : le monde est
aujourdhui sans horizon ;
27

- on ne sen comprend pas forcment mieux : labondance et lubiquit de linformation nen garantit pas la
qualit ; lexposition sans filtre aux images dautres socits confirme les prjugs autant quelle largit
les esprits ;
- dans les socits que leurs rgimes cherchent maintenir fermes, la rvolution de linformation et
Internet servent plutt la cause de louverture que le contrle social ;
- limage et la voix de leurs proches dans leur pays dorigine accompagnent dsormais les migrants,
notamment grce la tlphonie sur Internet, participant de ces phnomnes de double appartenance
durables qui caractrisent limmigration contemporaine ;

- la communication lectronique de masse nest plus le monopole de lAmrique ou mme le privilge des
plus riches : non seulement la chane qatarie Al Jazira mais des acteurs privs ou des individus (Ben
Laden ou les hackers chinois) y accdent et la mettent au service de leurs objectifs.
Un dbat global dont les termes risquent de nous chapper
Aujourdhui, peser sur le cours du monde ne signifie plus seulement influencer les rponses mais aussi agir
en amont dans lidentification et la teneur des questions. Quelle est la capacit dun pays influencer le
dbat dides global, poser les problmes en des termes qui correspondent sa vision du monde et ses
intrts ? Il faut aujourdhui y voir une dimension essentielle du nouveau jeu des rapports de forces.
Lenjeu, ce sont les ides qui faonnent la politique internationale : consensus de Washington en matire
daide au dveloppement, transformation du Moyen-Orient au lendemain de la guerre dIrak. Une des
marques de la prminence des Etats-Unis dans le systme international est que ces ides sont bien souvent
amricaines. Elles viendront peut-tre dAsie demain. Se dfinir par rapport elles, pour ou contre, cest
arriver trop tard : les termes du dbat auront t poss par dautres que nous.
Il est donc indispensable dtre en mesure de peser sur eux et pour cela de produire un discours explicatif
convaincant sur les dynamiques luvre sur un sujet donn et sur la direction que lon souhaite quil
emprunte. Ce nest pas de la seule responsabilit des autorits politiques et des diplomaties. Cest la vitalit
du dbat et de la rflexion nationale qui dtermine au bout du compte cette aptitude : celle des milieux
politiques, conomiques, culturels, scientifiques et artistiques.
La disparition de laffrontement idologique bipolaire de la guerre froide na pas supprim la valeur
stratgique des ides, ni les idologies elles-mmes. Se faire entendre dans le dbat dides reste dcisif :
alors que certaines tendent simposer comme des grilles de lecture du monde, dont nous ne nous
satisfaisons pas ncessairement, la capacit de proposer et de faire entendre des ides alternatives sera de
plus en plus importante.
Dans le domaine culturel comme dans beaucoup dautres, la mondialisation est ambivalente
La mondialisation est porteuse dun risque dhomognisation des contenus (la culture a tendance tre
traite comme un bien comme un autre) et des langues. Mais elle est aussi facteur de diversit et de
dmultiplication des effets dinitiatives individuelles : la mondialisation cre des vecteurs que tous peuvent
utiliser pour diffuser leurs ides. Si quasiment un tiers des internautes utilisent langlais aujourdhui (427
millions sur 1,4 milliards dutilisateurs au total), 233 millions utilisent le chinois, 122 lespagnol, 94 le
japonais et 67 le franais (cinquime langue dusage de lInternet devant lallemand, larabe et le portugais).
La formation des futures lites mondiales est devenue un march concurrentiel global
La France doit y tre prsente et attractive car la comptition nest pas un choix, cest une donne quelle ne
contrle pas. La France risque de se priver, si elle ny prend garde des meilleurs tudiants trangers (et peuttre un jour franais) et de ses meilleurs chercheurs et enseignants (sur les huit conomistes franais les plus
cits en 2006, cinq enseignaient aux Etats-Unis).

28

Lide de comptition universitaire globale handicape la France, dont le systme de grandes coles est peu
lisible ltranger et dont les universits sont interdites dassumer un positionnement comptitif, lintrieur
comme linternational.
Principales hypothses lhorizon 2020
- Poursuite de la diversification des vecteurs culturels et de communication.
- Importance croissante du dbat global de politique trangre et de notre aptitude y introduire en amont
nos ides et nos concepts.
- Intensification de la comptition globale de la recherche et de lenseignement suprieur.
6. Le dfi de la dmocratie
La dmocratie et lEtat de droit ont progress depuis 40 ans : au dbut des annes 1970, il y avait 40
dmocraties dans le monde ; il y en a aujourdhui entre 90 et 110 selon les critres que lon retient. Mais
cette progression na pas t linaire. Simultanment, le nationalisme progresse aussi : ces deux tendances
expriment des demandes convergentes dautonomie des groupes humains ; elles sont centrales et le resteront.
La socit internationale est anime par un ethos dmocratique et galitaire ; il ny a plus de situations
acquises. Il faut se justifier de sa position dans le systme par sa contribution notamment financire la
qualit de ses ides, lutilit de son rle.
Il y a une opinion collective des Etats, mais aussi des lments dopinion publique globale, qui dfinissent
les sujets et conditionnent les attentes de politique trangre : de plus en plus laction extrieure doit aussi
tenir compte de ce deuxime cercle informel, mais pas toujours neutre ou spontan, de lopinion mondiale ;
elle doit contribuer la formation des ides dans ce cadre.
Enfin, il nest plus possible disoler laction extrieure de la vie dmocratique de notre pays.
Il y a un courant de la tradition politique, illustr notamment par Tocqueville, selon lequel la dmocratie ne
produit pas de la bonne diplomatie : nostalgie du concert des grandes puissances et dune intrusion limite
des formes dmocratiques de dlibration et de contrle dans la dcision de la politique trangre. A
lintrieur comme lextrieur, ces attitudes sont sans avenir.
Lexigence de lgitimit dmocratique, est de plus en plus forte lorsque nos concitoyens ont une vision du
monde brouille et anxiogne. Aux changements considrables et diffus induits par la mondialisation,
lincertitude dont est empreint le systme international, sajoutent les tensions et les crises. Ces
interrogations recouvrent des proccupations concrtes puisque la mondialisation fait partie de notre
quotidien.
La notion de mondialisation rsume certaines apprhensions de notre pays devant lavenir, parfois raison et
souvent tort ; il y a une permanence franaise cet gard, lopinion dans notre pays tant une des plus
rticentes lgard la fois de lconomie de march et la mondialisation. Ces peurs se portent aussi sur
lEurope, coupable aux yeux des Franais de les exposer la mondialisation, alors quelle est lhorizon
naturel de notre pays et le principal instrument de rgulation de la mondialisation qui se prsente lui. Elles
ne se limitent pas la France : partout se rpandent des sentiments parfois vagues, souvent profondment
ressentis dinterdpendances non matrises, de rtrcissement des marges de choix politique et donc de la
dmocratie elle-mme, de dpossession des socits de leur facult de choisir leur avenir.
LEurope est depuis longtemps un sujet de dbat politique intrieur comme un autre et parfois plus quun
autre ; la politique trangre dans son ensemble est chaque jour de plus en plus soumise aux demandes des
groupes dintrt et aux motions de lopinion. La diplomatie doit davantage rpondre lurgence et aux
attentes; elle y perd en matrise, notamment du temps ; elle peut y gagner en force de conviction. Il faut que
ces interactions soient davantage prises en compte par le dbat et les mcanismes de contrle politiques.
29

***
Pour peser sur les affaires du monde, un Etat doit dsormais tre capable de combiner deux logiques daction
stratgique et donc disposer de deux palettes distinctes dinstruments.
La logique de la mondialisation implique dinvestir le champ de lopinion et des rseaux transnationaux et de
jouer un rle actif au sein des organisations internationales classiques, politiques et scuritaires, mais aussi
conomiques, sociales et culturelles. Il est aussi ncessaire de dtenir des pouvoirs dinfluence, cest--dire
de diffuser de faon cible des ides et des savoir-faire. Parmi les vecteurs du rayonnement culturel et de
linfluence on peut citer : laccueil des tudiants trangers, la qualit et laudience de la recherche,
lattractivit du systme denseignement suprieur sur les lites, lusage des mdias, etc. La mondialisation
conduit repenser les ralits en termes dinterdpendance et de rseaux, obligeant les Etats rompre avec
leur logique traditionnelle dindpendance et de contrle.
La permanence de laction souveraine ncessite, quant elle, des moyens permettant dtablir le cas chant
un rapport de forces au sens traditionnel. Il sagit notamment dun outil militaire adquat, assurant protection
et projection, ce qui peut exiger des efforts et des arbitrages difficiles. Il sagit plus largement dun appareil
national tatique, para-tatique et priv solide, capable de dfinir des intrts nationaux et de les dfendre
avec cohsion et efficacit. Do limportance de disposer dun outil diplomatique en mesure non seulement
dassurer ses tches traditionnelles de connaissance et danalyse des situations locales, de dfense et de
promotion des intrts nationaux, mais encore dtre tourn vers nos concitoyens pour contribuer la
pdagogie du monde.
Au cur de ces deux logiques, les paramtres conomiques classiques restent dterminants : dmographie,
croissance, cohsion sociale, niveau de formation et vitalit du dbat dides, dynamisme des entreprises
avec des champions lchelle europenne ou mondiale et un rseau de petites et moyennes entreprises
(PME) ouvertes sur lextrieur, qualit de la recherche et de lenseignement suprieur, capacit dinnovation
et avance technologique restent les soubassements indispensables et les seuls durables de la puissance et de
linfluence dans le monde.

30

DEUXIEME PARTIE : NOS PRIORITES

Les cinq missions prioritaires identifies par la Commission traduisent la fois la permanence des objectifs
et des intrts de la France dans le monde, et lvolution ncessaire de notre politique trangre en fonction
du contexte international et de nos moyens. Lordre de prsentation de ces cinq priorits ne correspond pas
une hirarchie formelle et le choix a t fait de ne pas les dcliner par zones gographiques. On ne trouvera
donc pas ici une description exhaustive de la politique trangre franaise mais une identification slective
des axes de notre action extrieure sur lesquels devront se concentrer, dans les annes venir, la rflexion et
laction.
1. Assurer la scurit de la France et des Franais, dfendre et promouvoir leurs intrts
Avoir une vision large et prospective de notre scurit
Le Livre blanc sur la dfense et la scurit nationale a propos que notre pays retienne une vision de sa
scurit qui tienne compte notamment de la continuit croissante entre la scurit internationale et la scurit
intrieure, et de la nature de plus en plus diverse de risques susceptibles de laffecter. Il retient de rformer
en consquence lorganisation de la dfense nationale et notre systme de dcision politico-militaire, qui
doivent voluer de la dfense de lindpendance nationale et de lintgrit du territoire de notre pays une
protection globale contre les dangers de toutes origines susceptibles de mettre en cause son fonctionnement
normal.
La Commission du Livre blanc sur la politique trangre et europenne de la France, dont les travaux ont t
articuls avec ceux du Livre blanc sur la dfense et la scurit nationale, partage cette orientation gnrale ;
elle souligne, en particulier, la ncessit dadopter une vision large et prospective de notre scurit, qui devra
se reflter dans lorganisation et les modes daction du ministre des Affaires trangres et europennes.
La politique trangre est le premier outil de notre scurit extrieure.
Les menaces et les risques qui psent sur la France sont ceux dun monde global, ouvert et interdpendant.
Dans ce monde, des vnements susceptibles de provoquer de vritables ruptures stratgiques, restent
possibles, comme en 2001 les attaques du 11 septembre. Certes, la France et lEurope sont plus sres
aujourdhui quelles ne lont jamais t. Mais des menaces directes (terrorisme, prolifration des armes de
destruction massive) ou indirectes (notamment limpact de conflits rgionaux non-rsolus ou de la fragilit
des Etats dans des zones stratgiquement sensibles) pour notre scurit demeurent.
Surtout, nous devons prendre la mesure du caractre global des facteurs susceptibles daffecter, de manire
directe ou indirecte, notre pays et sa population : dgradation de lenvironnement, y compris sous leffet,
terme, des changements climatiques ; rarfaction des ressources naturelles, notamment nergtiques ;
dveloppement possible de pandmies graves.
Ces facteurs devront tre mieux intgrs dans notre politique de scurit au sens classique du terme, et leur
impact possible sur des donnes essentielles du fonctionnement de notre conomie et de notre socit mieux
pris en compte. Les infrastructures de lconomie mondialise, dont il dpend, comme la libert de
navigation, le transport arien, les rseaux globaux nergtiques, lectroniques et de tlcommunication, sont
en effet vulnrables : lEurope et la France doivent mieux valuer et prvoir les risques qui peuvent les
affecter, et contribuer en cas de besoin les matriser.
La politique de dfense et de scurit ne consiste ainsi plus seulement se protger de menaces prcises,
mais se prmunir contre des risques souvent mal identifis et difficiles prvoir. Elle change donc de
nature. Notre action extrieure doit participer de ce changement. Il faut prendre une vision large des menaces
qui psent sur nos intrts, dtecter les risques systmiques qui peuvent les affecter, tre prt agir
rapidement en cas de crise.

31

Cette vision large inclut la scurit et les autres intrts essentiels de nos allis et de nos partenaires,
commencer par ceux de lUnion europenne : depuis la fin de la guerre froide, notre solidarit avec eux sest
transforme, elle na pas diminu, au contraire. La France va situer de plus en plus sa scurit et la dfense
de ses intrts dans un cadre collectif.
Face un monde en mutation rapide, il est impratif de dvelopper notre aptitude lanticipation, au recueil
de linformation et lanalyse. Cet effort passe notamment par un accroissement de nos capacits de
renseignement, qui est lun des principaux axes du Livre blanc sur la dfense et la scurit nationale
(nouvelle fonction stratgique Connaissance et anticipation ).
Notre capacit danticipation doit concerner en priorit les rgions proches de lEurope, la zone allant du
Sahel lAsie centrale et mridionale demeurant cruciale pour notre scurit, lhorizon des quinze
prochaines annes. Elle doit galement nous permettre de mieux mesurer les volutions stratgiques en Asie,
o se jouera moyen et long terme lvolution de lquilibre mondial.
Le ministre des Affaires trangres et europennes doit prendre toute sa part cet effort damlioration de
notre capacit de recueil et danalyse de linformation, travers la mobilisation de ses postes ltranger, des
directions gographiques, des outils ddis cette fonction, et de partenariats avec les universits et centres
de recherche publics et privs. Le dveloppement de cette aptitude a ainsi ncessairement une dimension
interministrielle et, de plus en plus, europenne. La France devra contribuer, dans ce cadre, lmergence
dune vision commune des risques et, plus largement, une culture stratgique partage par lensemble
des membres de lUnion europenne.
Assurer la protection des Franais ltranger
Le premier devoir de lEtat est de protger ses citoyens. Sur le sol franais, cette protection relve des
moyens de la scurit publique, de la scurit civile et de la dfense nationale. Limportance des
communauts franaises ltranger, et la mise en cause possible de leur scurit ncessitent davoir, tout
moment, la capacit dagir dans le respect de nos engagements internationaux, seuls si ncessaire, pour
protger ou secourir nos concitoyens.
Un des objectifs premiers de la diplomatie franaise est dassurer cette mission, pour laquelle elle doit se
fixer un niveau dexigence parmi les plus levs. Loutil consulaire franais doit rester un modle pour le
service quil offre nos ressortissants en cas de danger. Son rseau et ses moyens, ses capacits de raction
durgence, reposent sur la capacit qua le ministre des Affaires trangres et europennes de mobiliser
rapidement les moyens ncessaires pour venir en aide nos compatriotes.
La mission de protection de nos concitoyens doit tre consolide, tout en cherchant mieux coordonner,
voire mutualiser, les moyens europens dans ce domaine, notamment pour faire face des crises aigus
(prises dotages, vacuation de ressortissants). Dans la plupart des cas, comme lont montr de nombreuses
crises rcentes (Cte dIvoire en 2004, Liban en 2006, Tchad en 2008), les oprations dvacuation de
ressortissants, comme nos autres oprations extrieures, ont en effet une dimension internationale.
La gestion des crises impliquant la protection de nos concitoyens
Activit du MAEE (direction des Franais de ltranger)
Chiffres pour 2006, 2007 et le 1er semestre 2008
Jours d'ouverture de la cellule de crise (et de veille renforce )
- 2006 : 17 jours (+ 17 jours en veille renforce) ;
- 2007 : 117 jours, dont 106 pour laffaire de lArche de Zo (+ 73 jours en veille renforce) ;
- 2008 : 32 jours (+ 34 jours en veille renforce).
NB : la veille renforce se traduit par une augmentation de lactivit du service concern, notamment en termes
dvaluation permanente de la situation, de planification oprationnelle et dactualisation des scnarios de crise en
liaison avec les directions gographiques et les centres de situations du ministre de la Dfense.
Evacuation de ressortissants, franais et trangers (au titre des crises)
- 2006 : 14 009 (Liban), pour un cot de 9 800 000 euros pour le MAEE (sans compter le cot pour le ministre de la
Dfense) ;
- 2007 : nant ;

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2008 : 1 439 (Tchad), pour un cot de 1 050 000 euros pour le MAEE.

Prises dotages
- 2006 : 22 otages dans 5 pays ;
- 2007 : 19 otages dans 10 pays ;
- 2008 : 36 otages dans 8 pays.
NB : la dure moyenne dune prise dotages est de 6 jours.
Victimes dattentats
- 2006 : 2 victimes dans 1 pays ;
- 2007 : 11 victimes dans 4 pays ;
- 2008 : 3 victimes dans 3 pays.

Renforcer les solidarits de scurit de la France

La France inscrit sa scurit dans des cercles de solidarit : lUnion europenne, la relation transatlantique,
les relations de dfense particulires qui la lient certains pays en Afrique et au Moyen-Orient. Elle doit
maintenir ces engagements de scurit et de dfense, les renforcer et les faire voluer. Cependant, en
Afrique, nos accords de dfense ainsi que le positionnement et la mission de nos forces, aujourdhui
largement dpasss, doivent tre redfinis en profondeur, dans le cadre de relations modernises avec nos
partenaires.
Nos solidarits sont la condition de notre capacit daction collective. En labsence de menace permanente
majeure, le travail de concertation et de dialogue politique est plus important que jamais. Cette exigence a
une dimension dabord europenne : il faut, dans le cadre de lUnion europenne, consolider la convergence
politique qui est la base de la politique trangre et de scurit commune. Dans le cadre transatlantique
aussi, lindtermination et le caractre imprvisible des menaces et des crises appellent une concertation
renforce. Il faut, avec les Etats-Unis, restaurer une relation de confiance et accrotre notre capacit de
dialogue.
Face lmergence dune crise majeure, le cadre de laction commune doit tre dfini en fonction de la
nature de la crise, des intrts en jeu et de la disposition des diffrents acteurs contribuer sa rsolution.
Une division du travail ou une rpartition a priori des tches entre institutions et grands acteurs
naccrotraient pas lefficacit globale. Une dmarche pragmatique est prfrable : les crises de lavenir
appelleront une action au cas par cas , en fonction de nos convergences dapprciation des situations.
LOTAN demeure une ncessit politique et un cadre de consultation et daction pertinent pour la dfense
collective des Allis et laction en commun dans les crises. Elle devra voluer, notamment pour gagner en
souplesse et en ractivit et pour tenir compte des progrs de lEurope de la dfense. Son processus
dlargissement doit rester compatible avec sa cohsion et les ralits politiques europennes ; cest pourquoi
il ne faut envisager un nouvel largissement de lOTAN qu long terme et avec la plus grande prudence.
Alors que la Russie fait son retour sur la scne internationale, les diffrends, malentendus et arrire-penses
sont nombreux avec lAlliance atlantique. Celle-ci, depuis 1990, ne la regarde plus comme une menace. Le
tournant qui, partir de son orientation occidentale de laprs-guerre froide, a fait prendre la Russie une
voie plus singulire et plus nationale ne peut cependant nous laisser indiffrents. Dans les annes venir, il
faudra sefforcer dans le cadre de lUnion europenne et de lAlliance atlantique ainsi que dans les
nombreuses autres instances concernes de trouver un quilibre entre trois sries de considrations :
- une interdpendance conomique et politique qui nous pousse la coopration avec la Russie sur de
nombreux sujets o nous avons des intrts communs, allant de lnergie au programme nuclaire
iranien ;
- le refus de rentrer dans un bras de fer gopolitique o notre voisinage commun avec la Russie deviendrait
lenjeu dune comptition entre elle et nous ;
- le refus de modes daction de sa part qui ne seraient pas conformes aux normes internationales et
europennes.

33

La position de la France a volu depuis la fin de la guerre froide : elle a particip toutes les oprations
militaires de lOTAN, dans les Balkans en 1995 et 1999, en Afghanistan en 2002. Elle a rcemment envisag
de reprendre, ds lors quest pralablement ralis un progrs de lEurope de la dfense, toute sa place dans
lorganisation militaire (sauf en ce qui concerne les plans nuclaires, en raison du caractre indpendant de la
dissuasion franaise). Ce faisant, la France marque aussi limportance quelle accorde au lien transatlantique
et sa relation avec les Etats-Unis dans le contexte stratgique actuel.
La solidarit qui nous lie nos partenaires dans lUnion europenne est singulire, car elle est le cadre dun
partage de souverainet, fond sur notre attachement commun la dmocratie, lintgration de nos
conomies et lintensit des changes de tous ordres (y compris culturels) entre nos socits. Nous devons
continuer de pousser lUnion europenne jouer un rle de scurit croissant en Europe mme et dans le
monde. Cela suppose quelle dveloppe des capacits militaires et civiles crdibles de projection dans les
crises, ainsi que sa capacit politique et sa rsolution sengager, y compris en recourant la force, si la
situation lexige. Leffort principal doit porter sur les capacits militaires des Europens afin de les porter au
niveau o ils pourraient intervenir de faon autonome dans une crise majeure.
Une nouvelle tape de notre rapprochement avec lOTAN devrait tre mise profit pour progresser en ce
sens et pour inciter lorganisation se rformer et devenir plus europenne. Naturellement, nous navons
pas nous seuls la cl de ces dveloppements, dont certains une Europe ayant des capacits daction
militaire majeures et une OTAN lui faisant une juste place peuvent tre vus comme des paris. Au moins
devons-nous les rendre possibles, notamment en faisant en sorte que la construction dune politique
europenne de scurit et de dfense et lattachement au lien transatlantique ne soient plus perus comme
une alternative.
Promouvoir les intrts de notre conomie et de nos entreprises
La place de la France dans lconomie mondiale
6e rang pour le produit intrieur brut (3e conomie europenne) avec 1 892 milliards deuros.
5e exportateur mondial de marchandises en 2007 (402 Mds deuros, 4% de part de march mondiale) derrire
lAllemagne, la Chine, les Etats-Unis et le Japon.
2e rang pour les exportations mondiales de produits agricoles.
5e exportateur de services en 2007 (130 Mds USD, 4% de part de march) derrire les Etats-Unis, le Royaume-Uni,
lAllemagne et le Japon.
3e rang en 2007 pour laccueil des investissements directs trangers (123 Mds USD en 2007, pour un total mondial de
1 500 Mds), derrire les Etats-Unis et le Royaume-Uni.
La France appartient au premier ensemble commercial mondial, lUnion europenne (16,5% des exportations
mondiales), devant la Chine (11,8%) et les Etats-Unis (11,3%).
9 groupes franais sont parmi les 100 premiers groupes mondiaux en capitalisation boursire au 1er trimestre 2008.
Source : AFII, Financial Times, FMI, INSEE et OMC

Bien quelle occupe un rang enviable dans lconomie mondiale, la France doit adapter son action
conomique extrieure aux volutions de lenvironnemental international, et notamment la mondialisation,
pour se mettre en mesure den tirer le meilleur parti. La mondialisation et lensemble des phnomnes qui la
soutiennent privatisation, ouverture aux changes, drglementation ont modifi la relation entre le
territoire national et les intrts conomiques nationaux. Les entreprises localises sur le territoire franais
sinscrivent dsormais dans des rseaux dchanges commerciaux et financiers qui transcendent les
frontires. Par exemple, les socits du CAC40 ralisent 1/3 de leur activit en France, 1/3 dans le reste de
lEurope, 1/3 hors de lEurope tandis que des intrts trangers contrlent 15 16% des entreprises
industrielles localises en France, emploient 1/3 des effectifs industriels, ralisent 35% du chiffre daffaires,
de la valeur ajoute et des exportations de ce secteur.

34

Laction de lEtat est multiforme : le service aux entreprises, lobservation des conomies locales, la dfense
des intrts franais et europens dans la dfinition et la mise en uvre des normes globales, lamlioration
de lattractivit et de la base de comptitivit de lconomie (recherche, enseignement suprieur,
infrastructures, etc.). Ce sont de plus en plus ces deux derniers aspects de laction publique qui seront
dcisifs pour les performances de la France dans la comptition conomique mondiale.
Le rle conomique international de la puissance publique demeure un facteur essentiel de promotion de la
prosprit et de la dfense des intrts nationaux. Mais il est transform et rendu plus complexe par la
mondialisation. La prosprit conomique dun territoire a cess dtre conditionne par la protection et les
soutiens directs de lEtat aux entreprises situes sur son territoire pour dpendre, au contraire, de louverture
aux changes internationaux, de la capacit des entreprises, franaises et trangres, effectuer les choix
optimaux de localisation sectorielle et gographique, autrement dit exporter mais aussi importer, biens,
capitaux, comptences, technologies et savoir-faire dans un contexte garantissant lquit des conditions de
la concurrence.
La concurrence au niveau mondial pour laccs aux ressources et aux marchs est rendue plus aigu par la
monte de nouvelles puissances conomiques, promptes revendiquer leur droit au dveloppement, mais peu
dsireuses de soumettre leurs entreprises aux disciplines internationales et rticentes reconnatre leurs
responsabilits en ce domaine.
Dans le mme temps, les intrts des investisseurs franais et europens ltranger doivent tre activement
protgs. En labsence dun cadre multilatral, la France dispose dores et dj dun rseau de 92 accords
bilatraux de protection et promotion des investissements (dautres ngociations tant en cours), accords
dont le transfert lchelon europen semble logique.
La France doit, au travers de son action extrieure, protger et promouvoir les intrts des acteurs
conomiques franais (entreprises, salaris, producteurs et consommateurs, pargnants et investisseurs). Cela
passe par les canaux bilatraux et laction de nos ambassades ; mais aussi, de plus en plus, par notre capacit
organiser un consensus autour de la promotion de rgles du jeu gales et non fausses au niveau europen
et mondial.
En complment de lactivit rgalienne de dfense des positions franaises dans les grandes enceintes
multilatrales conomiques (cf. infra), la diplomatie conomique correspond aujourdhui deux autres
grands mtiers : lattractivit du territoire, la promotion des exportations. Au croisement de ces deux
mtiers, notre diplomatie doit investir dans les grands sujets transversaux (climat, nergie, scurit
alimentaire, etc.), pour permettre la France dexercer son leadership, la fois dans la ngociation globale et
dans sa dclinaison gographique (dialogue politique et coopration), en mobilisant les oprateurs et les
entreprises, pour lesquels ces nouveaux sujets correspondent de nouveaux marchs.
La politique dattractivit du territoire
Elle consiste valoriser lacquis franais, et promouvoir une image positive de la France ltranger, afin
de favoriser limplantation dactivits conomiques sur notre territoire. Aux cts de lAgence franaise pour
les investissements internationaux (AFII), nos postes diplomatiques et consulaires promeuvent limage de la
France et mnent la politique dinfluence correspondante : le MAEE doit se mobiliser pleinement pour
renforcer encore ce rle dans les prochaines annes.
Compte tenu de leur importance, la France et lEurope doivent offrir aux investissements trangers un cadre
ouvert et transparent. La France a besoin dinvestisseurs spcialement de long terme pour financer ses
entreprises.
La monte en puissance des fonds souverains (dont les actifs sont compris entre 2 200 et 3 000 Mds USD
actuellement, et pourraient atteindre entre 12 000 et 15 000 Mds USD lhorizon 2015) devra tre
particulirement prise en compte. Leur rle dans lconomie internationale va devenir une donne
structurelle. Le principal dfi nest pas de contrler les investissements de ces fonds, mais de les attirer
comme les autres investisseurs internationaux. Bien entendu, il faut en parallle veiller lintgrit des

35

secteurs de souverainet ou technologiquement sensibles, ainsi quaux comportements des entreprises

publiques issues de certains pays mergents. Il faudra un dialogue confiant, bas sur la rciprocit et la
promotion de la transparence.
Le soutien aux exportations franaises
La France tire globalement moins bien parti que les autres pays industrialiss de la croissance des pays
mergents. Alors que partout les Etats-Unis figuraient en 2006 parmi les trois premiers exportateurs, et
lAllemagne parmi les cinq premiers, la France nest relativement bien place quen Afrique du Sud, mais
occupe une place modeste au Brsil et trs faible en Inde et en Chine (15e rang). Ses parts de march dans
ces pays sont faibles (2,3% dans lensemble des pays mergents et seulement 1,15% en Asie orientale).

- Le commerce extrieur franais souffre dune spcialisation internationale et dune orientation

gographique mal adaptes la recomposition conomique du monde lhorizon 2020 : sa part du
march mondial est passe de 6% dans les annes 1980 4% aujourdhui. LAllemagne, linverse, a
consolid ses positions depuis 10 ans, passant de 9,3% 9,7%.

- Linvestissement direct franais ltranger est lui aussi gographiquement mal orient. Certes, le chiffre
daffaires des filiales de socits franaises implantes dans les pays mergents reprsentent dsormais
lquivalent des exportations franaises vers ces pays. Mais environ 10% des flux dinvestissement
franais seulement se dirigent vers les pays mergents, alors que ces derniers attirent un tiers des
investissements dans le monde.
- Le nombre de firmes franaises qui parviennent exporter est relativement faible : moins de 5% du total
(et moins de 20% hors secteur des services). Un trs petit nombre dexportateurs ont une activit
dexportation importante, aussi bien en termes de couverture gographique que de quantits exportes.
Lamlioration de nos performances passe davantage par une progression du nombre de firmes
exportatrices que par une hausse des ventes des exportateurs en place.
La France dispose dune vaste gamme doutils pour promouvoir son commerce extrieur, utilement
rorients dans les dernires annes vers les pays mergents : un vaste rseau de 150 missions conomiques
auprs de nos ambassades dans 120 pays, ainsi quun oprateur spcialis (Ubifrance) dont la rforme en
cours vise regrouper les fonctions commerciales des missions conomiques et le rapprocher des rseaux
des chambres de commerce.
La question des grands contrats revt une importance particulire pour la diplomatie conomique
franaise : en 2007, un record de 40 Mds deuros de grands contrats ont ainsi t signs dans les pays
mergents par des entreprises franaises soit environ 10% des exportations de notre pays en quelques
dizaines de contrats. La mobilisation du rseau diplomatique pour identifier les perspectives de grands
contrats, pour analyser les circuits de dcision et les opportunits ouvertes dans les pays tiers, doit ds lors
constituer une priorit. Laction de soutien aux exportations doit seffectuer au profit de tout le spectre de
nos entreprises et concerne galement les PME.
Les barrires lentre sur les marchs dexportation restent importantes pour les firmes de taille moyenne.
Ds lors, louverture commerciale et le renforcement des capacits dexportation ne passent pas seulement
par labaissement des barrires tarifaires et non-tarifaires et le soutien aux grands contrats, mais aussi par un
renforcement des incitations exporter pour les PME : missions dinformation, simplifications
administratives, renforcement et internationalisation des ples de comptitivit, aides la mise en place de
solutions logistiques, soutien la prospection des marchs internationaux et la promotion des produits.
Le rle de nos ambassades au profit de nos entreprises complte celui de nos administrations conomiques
spcialises ; il ne se borne pas aux deux mtiers spcifiques rappels ci-dessus, mais sinscrit dans le cadre
dune mission plus large de connaissance et suivi des pratiques du pays hte, de prparation du terrain,
didentification des bons interlocuteurs, de mise en relation de nos entreprises avec les responsables franais
ou trangers capables de faire avancer leur dossier, ainsi que dintervention rapide auprs de ces derniers en

36

cas de besoin. La diplomatie conomique, au sens large, dj intgre comme une mission importante par le
MAEE est appele crotre encore en importance dans ses activits.
2. Construire avec nos partenaires une Europe forte, dmocratique et efficace
Une ambition maintenue
La France est une puissance europenne ; lhorizon de 2020, le cur de ses intrts restera en Europe,
comme ses principales solidarits politiques et conomiques. Du rle moteur quelle continuera jouer dans
lentreprise europenne dpendra sa place dans le monde. LEurope nest donc pas pour notre diplomatie un
champ daction gographique comme les autres, ft-il le premier.
LEurope nest pas ltranger, mais une entit laquelle nous appartenons et qui deviendra ce que nous en
ferons : il ny a pas de France forte sans lEurope ; la France de son ct a su, depuis la dclaration du 9 mai
1950 jusqu la cration de leuro, jouer un rle leader chaque fois quil sest agi de progresser dans la voie
dune union sans cesse plus troite entre les peuples de lEurope .
Elle doit rester porteuse de cet idal et de cette tradition auxquels reste attache la solidarit francoallemande. LUnion europenne a t construite pour et par la rconciliation entre nos deux pays. Symbole et
garant de la paix et de la scurit en Europe, tape toujours ncessaire pour permettre lUnion europenne
de sintgrer davantage, base de convergence relle, notamment autour de la notion dconomie sociale de
march, la relation franco-allemande garde toute sa pertinence.
Llargissement de lUnion europenne a t un accomplissement historique et une chance pour lEurope. La
poursuite du processus change de sens, car lon se rapproche de son terme, ce qui suscite un dbat sur
lidentit de lEurope et les limites du projet europen : tout le moins ce processus doit tre plus
transparent, mieux expliqu et matris politiquement.
Les limites voques plus haut, auxquelles se heurte aujourdhui lintgration europenne, ont t une
nouvelle fois illustres par le vote des lecteurs irlandais rejetant le trait de Lisbonne. La ratification et la
mise en uvre de celui-ci doivent rester les objectifs de la France. Ils ne sont pas hors datteinte moyen
terme. En tout tat de cause, aprs lextension de nouveaux champs de comptence au dbut des annes
1990, le grand largissement au dbut de la dcennie suivante, une priode de consolidation sest ouverte
pour la construction europenne. Face cette ralit, nous devons faire le choix de maintenir
linvestissement de la France dans lEurope un niveau lev.
La France doit chercher faire accomplir la construction europenne des progrs concrets qui, ensemble,
soient de nature crer les conditions dun objectif ambitieux : pouvoir franchir en 2020 une nouvelle tape
dans lintgration politique. Progresser pas pas, de manire tangible, vers des objectifs concrets est aussi la
meilleure faon de redonner du souffle au projet europen et de renouveler ladhsion des peuples,
particulirement chez les plus jeunes. Ceux-ci apprcient llargissement de leur horizon lespace europen
et, en particulier de disposer dune vritable mobilit tudiante avec les programmes Erasmus pour
lenseignement suprieur, mais aussi Leonardo pour lapprentissage et professionnelle lchelle du
continent. La tche aujourdhui est de remplir cet espace de projets susceptibles de les mobiliser :
enseignement, emploi, environnement, dveloppement, notamment.
Cela suppose que la France, qui reste associe du plan Schuman Maastricht aux principales perces
europennes, adopte une attitude moins dclaratoire et plus opratoire. Elle voluera en effet dans un
contexte o les progrs porteront davantage sur lefficacit au quotidien de laction europenne, le
resserrement de ses solidarits internes et le dveloppement du rle de lEurope dans le monde, que sur la
dfinition de nouvelles avances politiques majeures.
Cela exige un travail rsolu, patient et slectif. Il devra sappuyer sur les institutions europennes, sur des
solidarits renouveles avec ses partenaires et mobiliser les ressources de la mthode et du budget
communautaire. La France doit en particulier sefforcer, mme si cest difficile, de convaincre ses
partenaires dutiliser tout ou partie des marges de progression du budget communautaire pour financer des

37

projets communs utiles tous et compris par les opinions. Une Union plus efficace sera plus lgitime et
mieux accepte.
Une stratgie europenne plus efficace dans la mondialisation
LUnion europenne est dores et dj un acteur majeur de la rgulation de la mondialisation. La perception
quelle la subit sans protger les citoyens de ses excs est prgnante mais fausse. Cest en dmontrant sa
capacit rpondre concrtement ces inquitudes quelle saura convaincre : elle doit dfinir une stratgie
rnove dinsertion dans la mondialisation et mettre ses politiques communes au service de la dfense des
intrts europens dans la comptition internationale.
Le domaine conomique constitue le centre de gravit de lintgration europenne, de ses instruments et de
son exprience depuis le march commun . Pour que lUnion europenne reste une zone de dynamisme
conomique dans le respect de la cohsion sociale, elle doit renouveler la stratgie dite de Lisbonne
quelle a dfinie en 2000. Celle-ci a t positive, notamment par son diagnostic centr sur le besoin de
rformes structurelles ; elle a mis en place, au profit des Etats membres un espace dchange de bonnes
pratiques, dvaluations communes et dmulation pour conduire ces rformes. Cependant, le recours
quasiment exclusif une mthode peu contraignante dite de coordination ouverte entre Etats membres a
largement priv la stratgie de Lisbonne defficacit. Elle na gure contribu adapter des conomies
europennes la mondialisation.
Ecart de revenu par tte entre les Etats-Unis et lUnion europenne

Revenu par tte au sein de lUE

en % du revenu par tte amricain
(en dollars constants de 1990)

75
%
73
%
71
%
69
%
67
%
65
%
63
%
61
%
59
%
57
%
55
%1 9601 963 1 966 1 969 1 972 1 9751 978 1 981 1 984 1 987 1 9901 993 1 996 1 999 2 002 2 0052 008
Aprs un rattrapage rapide sur le niveau des
Etats-Unis jusquau
annes
EU15
EU27 milieu des
Zone
euro1980, le revenu par tte dans lUE
a stagn, voire rgress par rapport au revenu par tte amricain depuis dsormais prs dun quart de sicle, et ce,
quel que soit le format considr : Union 27, Union 15 ou zone euro.
Source : The Conference Board et Groningen Growth and Development Centre

LUnion europenne dispose cependant de marges daction dans ce domaine : un pouvoir normatif
important, notamment en matire de concurrence, les ressources de sa politique commerciale, des capacits
de rgulation dans les domaines les plus divers. Le recours aux mthodes normatives (rglements, directives,
jurisprudence de la Cour de Justice) qui ont permis la cration du march unique peut paratre mal adapt la

38

conduite de rformes qui relvent avant tout du choix politique des Etats membres. Mais elles peuvent tre
mobiliss bon escient lappui dune nouvelle stratgie qui aurait vocation remplacer la Stratgie de
Lisbonne lorsquelle prendra fin en 2010 (et qu'il conviendra de dsigner sous une appellation plus
vocatrice). Cette stratgie devra tre :

- Rquilibre vers des outils plus efficaces. Le recours au potentiel de lordre juridique communautaire et
du budget europen doit redevenir une priorit, notamment pour agir dans des domaines o lUnion
europenne sest jusquici contente de recommander et de s'en remettre largement la pratique des Etats.
Il en va ainsi dans plusieurs domaines-cls, par exemple : limpact des nouvelles technologies sur la
productivit europenne, actuellement en retard par rapport aux Etats-Unis ou au Japon (technologies de
linformation et de la communication aujourdhui, nanotechnologies demain) ; ou encore leffort
dinnovation qui doit accompagner les objectifs ambitieux que lUE sest fixs pour rduire ses missions
de gaz effet de serre.
Dans ces domaines, lUE peut jouer un rle effectif en fixant des rgles et des objectifs, le cas chant
contraignants, en organisant des marchs de droits de proprit (comme par exemple les marchs de
permis dmission), en sappuyant sur le programme de recherche communautaire et en suscitant une
vritable coordination des programmes nationaux.
De mme en matire denseignement suprieur : en fixant des objectifs politiques convergents pour
ladaptation des enseignements suprieurs nationaux, en mobilisant des soutiens financiers cibls, laction
en commun des Europens peut contribuer lmergence de structures denseignement suprieur
europennes disposant dune masse critique et dun niveau dexcellence propres attirer les meilleurs
tudiants.

- Dote dune gestion plus politique. Le processus de Lisbonne a souffert davoir t dpolitis.
Lexpression emblmatique d Europe politique doit tre aussi comprise comme le souci de renforcer
les mcanismes de responsabilit politique dans la dfinition et la mise en uvre des politiques
communes, et pas seulement davancer sur les sujets politiques comme la dfense, de prfrence aux
sujets supposs techniques comme le march intrieur. Cest au niveau politique, cest--dire ministriel,
quil faut porter le suivi de ces engagements. Au lieu dadopter de longues stratgies trop dtailles, le
recours des pactes , contenant un programme dadoption dactes communautaires et des
engagements politiques pour ce qui relve des Etats membres, est prfrable.

- Centre sur une rponse propre de lEurope la mondialisation. Il est habituel de remarquer que lunion
conomique reste faire aprs lunion montaire : la question de lexercice en commun des comptences
conomiques va revtir une importance dterminante dans les annes venir, notamment la dfinition des
grandes orientations de politique conomique et la rgulation de lespace financier europen.
Dans ce cadre, une responsabilit particulire revient lEurogroupe. Il est linstance naturelle dune
coordination renforce des politiques macroconomiques au niveau de la zone Euro. Parmi les tches
quil devrait mieux assumer on peut citer les suivantes: approfondir la concertation lorsque les Etats
dterminent leur politique budgtaire (dbat sur les hypothses de croissance, rflexion commune sur les
orientations budgtaires, prise en compte de la situation des partenaires) ; conduire un rel dialogue
politique avec la Banque centrale europenne, linstar des Etats dots dune banque centrale
indpendante ; renforcer le poids et donc lunit de laction europenne dans les institutions financires
internationales et au G-7 finances afin dy dfendre les intrts europens, notamment en matire de
politique de change. Il sagit enfin pour lEurogroupe dinvestir des domaines nouveaux pour lui :
recherche, quipements dinfrastructure, formation et accs lemploi pour les jeunes, conditions dune
solidarit sociale maintenue.

- Plus efficace aussi dans le domaine social. En la matire, le consensus pour lharmonisation des rgles est
faible ; mais lintensification de la libre circulation en Europe, en particulier avec le recours accru au
dtachement des travailleurs, rend ncessaire la fixation de certains principes. Mme si les affaires
sociales relvent pour lessentiel des Etats membres, lUnion europenne doit rester, en cette matire, un
espace de rgulation et pas seulement un forum dchanges de bonnes pratiques. Elle doit aussi faire

39

prvaloir des engagements de comptition loyale, notamment dans le domaine fiscal et social. Elle doit
enfin intgrer les problmatiques sociales dans toutes ses politiques. Dans cette logique, le recours des
instruments tel le Fonds europen dajustement la mondialisation mriterait dtre dvelopp ; il
pourrait lui revenir de mettre en uvre une politique centre sur des enjeux o la valeur ajoute
europenne est dmontre : retour lemploi, parcours de mobilit professionnelle, promotion des
services publics, galit des chances.
Des politiques communes au service des intrts conomiques et du modle de socit europens
LUnion europenne se distingue des organisations internationales classiques notamment par lexistence de
politiques communes intgres. Celles-ci concernent avant tout lorganisation interne des conomies
europennes. La mondialisation rend cependant la distinction entre organisation interne de nos conomies et
relations extrieures moins pertinente. La conduite des politiques communes doit tre adapte afin de mieux
promouvoir les intrts conomiques europens dans la comptition internationale.
La politique agricole commune, longtemps critique malgr les transformations profondes quelle a connues
depuis 1992, notamment dans le sens dune rduction des aides la production et de louverture aux pays les
plus dfavoriss, voit la crise alimentaire actuelle valider ses choix, le maintien de soutiens mme rduits la
production, quilibr par la prise en compte dintrts gnraux (environnement, amnagement du territoire,
normes sanitaires exigeantes), dans un monde o l'offre devra s'accrotre et o la scurit alimentaire
redevient une considration stratgique pour de nombreux pays. La France va devoir, au cours des annes
venir, aider la refondation de cette politique autour de quatre objectifs : contribuer la scurit alimentaire
de lUnion et la vitalit dun secteur agricole qui est une russite majeure ; mieux prendre en compte les
besoins des pays en dveloppement notamment en les aidant dvelopper leurs productions vivrires ;
assurer un dveloppement quilibr de ses territoires (7 millions dagriculteurs en Europe pour 2 millions
aux Etats-Unis) ; promouvoir des normes environnementales et sanitaires leves. Cela doit provoquer une
rflexion sans tabou sur les instruments les mieux adapts cette politique : sur les aides qui resteraient
ncessaires mme dans un contexte de cours levs des denres ; sur le sens qui pourrait tre donn la
prfrence communautaire alors que lUnion europenne exporte et importe toujours davantage ; sur les
nouvelles ouvertures des marchs proposer, au-del des offres actuelles, notamment pour prserver les
prfrences dont bnficient les pays dfavoriss.
La politique de cohsion et les fonds structurels, instruments principaux de la solidarit au sein de lUnion,
qui seront de plus en plus concentrs sur les pays les moins dvelopps dEurope, cest--dire lEst. Cest
une condition ncessaire pour parvenir la convergence de ces pays avec lEurope occidentale, objectif
conomique et politique dans lintrt de tous les Etats europens dont la France. Cet effort de solidarit trs
important de lUE (178 Mds deuros sur 7 ans, soit trois points de PIB annuels pour les pays concerns),
dont la France prend toute sa part sans rabais ni abattement, doit saccompagner dune contribution des
nouveaux Etats membres la stratgie europenne dans la mondialisation.
Les nouvelles politiques (nergie, immigration, lutte contre le changement climatique) ont le mrite de se
construire autour des intrts europens dans le monde, qui font lobjet dune conscience plus aigu (crise
des approvisionnements en gaz de lUkraine en 2005, effet sur tous les Etats membres des rgularisations
massives dimmigrants illgaux, ncessit de trouver un cadre international applicable au-del de lchance
du protocole de Kyoto en 2012). La phase de diagnostic, inaugure Hampton Court l'automne 2005, est
arrive sa fin : il reste construire pas pas des politiques vritablement communes en ces matires. La
prsidence franaise de lUnion europenne du deuxime semestre 2008 en a fait une priorit, amorce dun
effort qui devra tre poursuivi sur plusieurs annes.
La dimension culturelle doit trouver sa place au sein du projet europen. Il se veut porteur de sens et
didentit pour lEurope au-del de sa dimension conomique : la richesse de son patrimoine historique et de
son hritage culturel, la diversit et la vitalit de sa cration culturelle peuvent y contribuer et lUnion
europenne peut aider les mettre en valeur et les dfendre. Au-del, et dans les tensions du monde global,
lEurope se dfinit comme un lieu dchanges culturels et linguistiques intenses et de conciliation entre
lunit et la diversit. La France devra veiller amplifier les soutiens europens la mobilit des artistes et
des uvres, prserver les dispositifs permettant dassurer la diversit culturelle, notamment dans

40

laudiovisuel, et promouvoir le plurilinguisme dans ses institutions et lcole. Le dveloppement de

lInternet pose un certain nombre de dfis majeurs : protection de la proprit intellectuelle, viabilit des
dispositifs visant encourager la cration et la diversit culturelle. A lhorizon de 2020, lUnion europenne
doit avoir investi ce champ daction et apport des rponses la hauteur des attentes des Europens.
Une Europe plus active et plus autonome dans la dfense de ses intrts politiques et de scurit
LUnion europenne incarne une conception propre des relations internationales qui combine la rgulation
par le droit et la recherche du compromis par la ngociation. Elle est parvenue des lments partags de
politique trangre et de scurit qui compltent ses dispositifs de solidarit interne. Sa contribution est un
apport majeur lordre international. Cela sest traduit jusquici par un engagement rsolu en faveur des
droits de lhomme, du dveloppement lUnion et ses Etats membres apportent plus de 60% de laide au
dveloppement dans le monde par une volont dharmonie dans les relations avec son voisinage, par une
capacit intgrer ses relations conomiques et politiques pour crer des partenariats globaux avec les Etats
tiers, y compris moins dvelopps.
LUnion europenne doit aujourdhui aller plus loin : dans la dfense de ses intrts conomiques, dans ses
relations avec les pays mergents et ses partenaires historiques, elle doit, lhorizon 2020, dpasser la vision
dune politique trangre commune mais pas unique pour devenir, l o cest possible, la dimension
principale de notre action extrieure.
Le pralable est de dvelopper la base commune que reprsente la Politique trangre et de scurit
commune (PESC) depuis sa cration. Lorganisation dune meilleure synergie entre les divers instruments
des relations extrieures de lUnion reste prioritaire. Dans ce domaine, lincertitude sur la mise en oeuvre du
trait de Lisbonne est la plus dommageable. En effet, ce trait doit permettre de renforcer laction extrieure
de lUnion avec la mise en place de nouvelles institutions nes du trait de Lisbonne (Haut-Reprsentant,
service daction extrieure). La France doit garder lambition de raliser tout le potentiel de ce trait en
ralisant la synergie entre institutions qui a manqu la PESC. Surtout, laction extrieure de lUnion
europenne doit tre dote de moyens budgtaires suffisants : les dpenses de la PESC slvent
actuellement 200 M deuros par an alors que 7 Mds deuros sont dpenss par ailleurs pour laction
extrieure ; cest cet ensemble qui doit tre mobilis de manire cohrente au service de lambition
europenne pour promouvoir sa conception des relations internationales.
LEurope de la dfense est dores et dj un levier majeur de la politique europenne de scurit et de
dfense (PESD). Elle contribue aussi comme la tout particulirement illustre lopration Artmis
conduite en RDC en 2003, et comme le confirme aujourdhui lopration Eufor-Tchad/RCA en cours la
paix et la scurit internationales. Le trait de Lisbonne, sil entre en vigueur, rendrait en outre possibles
plusieurs axes de dveloppement : raffirmation de la perspective dune dfense commune, clause daide et
dassistance, coopration structure permanente en matire de capacits. LEurope de la dfense bnficierait
aussi des nouvelles dispositions institutionnelles qui donneront davantage de cohrence laction extrieure
de lUnion, sous la responsabilit du Haut-Reprsentant : un des grands dfis est de disposer de moyens
daction extrieure et dintervention rellement intgrs, en particulier en matire de gestion de crise. La
capacit de les combiner est une plus-value de lUnion europenne par rapport dautres organisations.
Cest surtout en prenant mieux ses responsabilits que lEurope de la dfense fera la preuve de son utilit,
vis--vis de ses citoyens comme de nos allis amricains et autres grands partenaires dans le monde.
- Cest dabord affaire de volont : le renforcement de laction extrieure de lUnion europenne doit y
pourvoir. En plaant son action dans la suite des dcisions du Conseil europen dHelsinki, dont
notamment lambition de crer un rservoir de forces de 60 000 hommes en 2010, la France doit
encourager lUnion faire la preuve dici 2020 de son aptitude assumer des oprations majeures, et
donc les risques y affrents.
- Cest ensuite affaire dinstruments : lUE doit dvelopper une culture de scurit commune, qui pourrait,
dici 2020, prendre la forme dune stratgie commune de dfense et dun programme commun de
recherche et dveloppement militaire. Elle doit en outre rechercher les voies dun financement plus

41

solidaire des oprations.

- Cest enfin affaire de capacits, qui sont la condition de la crdibilit de lEurope dans ce domaine. Le
niveau des efforts de dfense de chacun que pour sa part la France dans le cadre du Livre blanc sur la
dfense et la scurit nationale sest engage maintenir en volume dans les cinq annes venir doit
devenir un sujet dintrt commun entre Europens. A terme, le dveloppement de moyens propres de
lUnion serait la manifestation dune solidarit europenne effective ainsi quune incitation une
rflexion stratgique commune plus pousse (ne serait-ce que pour dfinir une doctrine demploi de ces
moyens). Enfin, la mutualisation de certains moyens groupe aronaval, transport stratgique
impliquant quon accepte les interdpendances et les spcialisations constituerait une preuve de solidarit
majeure.
Contribuer la stabilit et la prosprit des rgions voisines de lUnion europenne
A la croise denjeux politiques, stratgiques et conomiques essentiels, notre voisinage (Europe orientale,
Russie, Afrique, Moyen-Orient) doit tre lobjet dun investissement soutenu dont lampleur dpasse
lvidence nos moyens, dautant que ces enjeux ne sont pas seulement franais mais europens.
Linstrument essentiel sera lintensification des relations de lUnion europenne avec ses principaux voisins.
Elle doit donner un contenu plus ambitieux et plus effectif ses grands partenariats rgionaux (Union pour la
Mditerrane, coopration avec la mer Noire, dimension septentrionale). La priorit, du point de vue de la
France porte sur la rgion mditerranenne, et en particulier le Maghreb.
Llargissement de lUE a t le moyen dtendre la stabilit et la prosprit de lUnion au continent
europen. Mais il est ncessaire de dpasser la logique selon laquelle llargissement de lUnion europenne
serait son meilleur instrument de politique trangre. Cette logique affaiblit le projet dunion politique et la
cohsion interne qui le sous-tend ; surtout, elle touche son terme : ni la Russie et une partie de ses voisins,
ni lAfrique du Nord nont vocation rejoindre lUnion europenne.
La France veut encourager lUnion, au cours de la dcennie venir, dvelopper ses instruments de scurit,
de dveloppement et de bonne gouvernance, pour insrer les pays concerns dans un rseau plus dense de
solidarits et de cooprations, qui devront contribuer de faon tangible leur stabilit et leur prosprit.
LUnion, si elle veut satisfaire ces attentes, devra offrir des avantages suprieurs ceux dj trs
importants quelle rserve aujourdhui aux Etats tiers, notamment dans les domaines :

- de la coopration : lUnion europenne prvoit de consacrer 12 Mds deuros sa politique de voisinage

pour la priode 2007-2013, alors que 157 Mds deuros de fonds structurels seront allous aux nouveaux
membres ;

- du commerce : avec pour objectif une zone de libre-change, puis lassociation au march intrieur, ce qui
suppose des ouvertures nouvelles de nos marchs agricoles ;

- de la circulation des personnes : le voisinage peut justifier une facilitation de loctroi des visas certaines
catgories ;

- de linvestissement : lEurope dirige 2% de son investissement vers son voisinage au Sud, le Japon et les
Etats-Unis 20%.
En dfinissant ses offres, lEurope, et singulirement la France, devront tre gnreuses et avoir lesprit que
si lon veut donner de la crdibilit au projet dUnion pour la Mditerrane, comme une politique de
voisinage qui soit une vritable alternative llargissement, il faudra mieux traduire en actes, sur les plans
financier, du commerce et de la circulation des hommes, les discours douverture et dchange quelles
tiennent leurs voisins.
Dans notre environnement proche, lcheveau des crises du Moyen-Orient (Isral-Palestine, Liban, Irak,
Iran), de plus en plus lies les unes aux autres, appellera lui aussi un engagement maintenu de lEurope.

42

Limplication militaire et politique des Etats-Unis dans la rgion est ingale, mais elle y a t source de
dsquilibres. Pour lessentiel, lUE se retrouve daccord avec eux sur nombre de sujets, comme le Liban et
la crise de prolifration iranienne, laquelle fait peser un risque majeur et que nous devons continuer grer
en solidarit avec eux. Sur dautres sujets, lunit de vue transatlantique est plus fragile et parfois mme
absente. Tout en recherchant une meilleure convergence avec les Etats-Unis, lEurope doit faire entendre sa
voix et dfendre ses intrts.
LEurope dispose de quatre atouts particuliers : sa puissance conomique et commerciale ; son rle en
matire daide publique au dveloppement ; son image positive et son souci dquit et dquilibre, o le
respect de droit international doit tenir une grande place; et le tissu de relations privilgies, issu de liens
historiques entretenus par certains pays dont la France. Elle doit trouver les moyens de mieux valoriser ces
atouts. Par ses ramifications stratgiques, politiques et symboliques, le rglement du conflit isralopalestinien doit figurer au premier plan des priorits politiques de lEurope et de la France : elles doivent se
faire entendre dune voix forte et distincte.
Renforcer lidentit politique de lEurope
Ladhsion renouvele de nos concitoyens au projet europen exige quils puissent lidentifier un espace
politique stabilis. Notre identit politique commune devrait aussi pouvoir sappuyer sur :

- les frontires : leur indtermination est aujourdhui un facteur majeur dincertitude pour lidentit
europenne et la nature du projet europen. Lintgration politique est en effet dautant plus ralisable que
lUnion sera cohrente et dfinie dans ses limites. Or, la combinaison de critres gographiques,
politiques et culturels a priori ne permet pas de conclure de manire indiscutable sur ces limites. Il est en
mme temps hasardeux dassumer par avance une dilution du projet europen pour relativiser
limportance du problme des frontires. La rponse ce dilemme consiste en une gestion politique de
llargissement, dont lUnion europenne matrise le choix et lchance : rien ne serait pire en effet que
la perception dun processus en pilotage automatique. Un certain nombre de principes doivent guider
cette approche : le respect rigoureux des critres dadhsion ; la capacit dabsorption (institutionnelle,
budgtaire, politique) de nouveaux membres par lUnion ; et, finalement, la clart des membres actuels de
lUE sur lobjectif maintenu dune union politique ;

- le Parlement europen : il prend aujourdhui des dcisions qui affectent quotidiennement la vie des
citoyens, ce que les lections europennes font insuffisamment ressortir. Il est donc ncessaire quil soit
mieux connu des peuples. A cet gard, tout ne relve pas des pouvoirs publics : la cration de vritables
partis politiques europens et leur visibilit relvent avant tout des responsables politiques. Tout ce qui
contribue encourager ce processus doit tre fait (statut des partis politiques europens, place et statut des
dputs europens, enseignement lcole, etc.), y compris grce une meilleure mdiatisation des
enjeux politiques europens ;

- les parlements nationaux : eux aussi doivent tre davantage impliqus dans les questions europennes ;
- la socit civile. Le trait de Lisbonne prvoit cette fin un instrument daction concret : le droit
dinitiative populaire. Il peut contribuer largir la mobilisation autour du projet europen, qui ne doit
pas reposer seulement sur les pro-Europens alors que lEurope a tant fait pour lenvironnement, pour
lgalit entre les hommes et les femmes, pour laide au dveloppement, pour ne citer que quelques
exemples de progrs et ralisations patents ;

- le dbat politique en France sur les questions europennes, qui doit tre mieux assum. Cest en
particulier le cas sagissant de llargissement et du dbat sur lexistence de frontires au projet europen.
Un effort de pdagogie lattention de nos concitoyens doit tre soutenu pour mettre en valeur ses effets
positifs. Sur ces thmes, dont certains pensent quils sont de nature modifier la nature mme du projet
europen, les dbats dmocratiques les plus larges doivent tre organiss, dont le seul recours au
rfrendum napporte pas une garantie suffisante, ni mme forcment la meilleure.

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Le recours des formes de gomtrie variable, par le biais des cooprations renforces ou dactions hors
traits, constitue une rponse au dfi pos par la plus grande diversit de lUnion et aux blocages
institutionnels ventuels. Le domaine de la coopration policire et judiciaire, en particulier la justice (droit
civil europen), qui concerne directement la vie des Europens, est particulirement prometteur cet gard,
mais les domaines couverts par la stratgie pour lEurope dans la mondialisation peuvent aussi tre
concerns (nergie, recherche) ainsi que la dfense. Cette volution sera dautant plus facile raliser quelle
vitera dans un premier temps les questions trop thoriques qui divisent (noyau dur, cercles concentriques,
cooprations dans le cadre institutionnel de lUE ou hors trait). Lorsquelle se prsente, loccasion doit tre
saisie de lancer de telles cooprations concrtes, lexprience montrant que quand elles russissent, elles
trouvent toujours le moyen dune mise en cohrence avec lUnion europenne.
3. Agir dans le monde pour la paix, la scurit et les droits de l'homme
Au-del de la dfense de ses intrts et de sa scurit, au-del de son engagement europen qui en est le
prolongement naturel, la France doit semployer agir dans le monde pour la paix, la scurit et les droits de
lhomme. Les responsabilits quelle assume, en particulier dans le cadre des Nations Unies, ly invitent, tout
comme son intrt au sens large : notre scurit nest pas seulement le traitement dune srie de problmes
ou de crises, mais un ordre international consolider.
Cette priorit rejoint lide de scurit collective : illusoire si elle pousse faire abstraction des ralits de la
puissance, elle est fconde quand elle rappelle que nous vivons dans un monde interdpendant, o la scurit
des uns ne peut, moins que jamais, se construire aux dpens de celle des autres. Les dfis la paix et la
scurit sont aujourdhui moins le fait de puissances prdatrices que de risques systmiques appelant des
rponses collectives.
Cependant, sur la paix et la scurit, sur les droits de lhomme, sur leur relation entre eux et avec des
principes comme la souverainet des Etats, des divisions profondes existent au sein de la communaut
internationale. Elles refltent souvent dautres clivages, entre pays riches et pauvres, puissances tablies et
mergentes. La France ne peut les ignorer si elle veut les surmonter. Elle doit resserrer ses solidarits
traditionnelles et en crer de nouvelles, afin dlargir la base de laction collective quelle appelle de ses
vux. Elle doit veiller sa propre cohrence sur ces sujets, cohrence difficile en tout tat de cause assurer,
et parfois sujette caution.
Au total, elle ne doit pas seulement chercher consolider un ordre tabli dont elle bnficie ; il sagit aussi
de le faire voluer, de le rendre plus efficace et plus juste, et partant, plus lgitime.
Prendre en compte les enjeux nouveaux de la paix et de la scurit internationale
La scurit internationale est aujourdhui une : elle ne peut pas se rduire des catgories spares (scurit
militaire , conomique , humaine ) ; la situation en tout point de la plante peut avoir des
rpercussions sur notre propre scurit. Notre engagement en Afghanistan tmoigne de ce que la lutte contre
le terrorisme ne se joue pas uniquement sur notre territoire ou nos frontires immdiates. Ltat du systme
sanitaire dun pays dAsie du Sud-Est ou dailleurs peut jouer un rle cl dans la perspective dune pandmie
de grippe aviaire.
A long terme, le dveloppement conomique et les progrs de lEtat de droit et de la dmocratie politique
contribuent apaiser les tensions et diminuer la violence collective. A plus court terme, nous devons tirer
les consquences du fait que la paix nest pas seulement labsence de guerre : il ny a pas de maintien de la
paix sil ne traite les causes du conflit et napporte une rponse politique en mme temps que le silence des
armes. Environ la moiti des pays qui sortent dune guerre y retombent dans les cinq ans qui suivent. Notre
politique de scurit doit donc inclure les exigences, souvent longues et ingrates, de la reconstruction des
Etats et de la consolidation de la paix : aide humanitaire, reconstruction conomique, stabilisation scuritaire,
transition politique, rconciliation des socits...

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Il est important que la France puisse dfendre une action humanitaire impartiale et politiquement
indpendante dans les situations de crise pour que la communaut internationale soit en mesure de maintenir
une capacit daccs aux populations les plus vulnrables.
Enfin, avec la mondialisation, la France doit porter une attention encore accrue la gestion de phnomnes
transnationaux qui ont ou peuvent avoir une incidence sur la scurit internationale : trafics, crime organis,
migrations, catastrophes naturelles ou technologiques, sant publique internationale. La France devra
notamment promouvoir une gestion cooprative des enjeux lis la disponibilit des ressources naturelles
(hydriques, alimentaires, nergtiques, minrales) afin dviter quils nalimentent tensions ou conflits.
Consolider l'ordre international, en llargissant et en le rendant plus juste et plus efficace
La capacit des acteurs contribuer la solution des problmes internationaux nest pas gale et commande
une responsabilit particulire des principaux dentre eux. La France reste lun de ceux-l, mme si cest de
plus en plus travers lUnion europenne. Lintrt de tous est ce que cette responsabilit soit davantage
partage, notamment par les puissances mergentes : ce partage des responsabilits ne se fera pas sans celui
de linfluence et nous devons nous y prparer.
Dans le domaine de la paix et de la scurit, comme dans celui des droits de lhomme, cest dabord aux
Nations Unies que doit stablir cet quilibre entre capacits et responsabilits ; quil faut agrandir le cercle
des Etats les plus engags, avec la participation la plus large des autres. La politique franaise doit viser de
faon prioritaire renforcer lONU, seule organisation la fois universelle dans sa composition et globale
dans son mandat. Le G-8 dont llargissement aux nouvelles puissances est utile et ncessaire peut au
mieux assumer un rle danticipation et dimpulsion. Une Ligue des dmocraties se poserait tt ou tard
en alternative lONU et approfondirait les clivages entre puissances : il est en revanche souhaitable que les
dmocraties se concertent et convergent plus souvent au sein de lONU.
Une gouvernance internationale lgitime et efficace suppose une rforme de son architecture actuelle. Pour
difficile quil soit, llargissement du Conseil de scurit est une ncessit, qui permettra de tenir compte de
la disponibilit politique, militaire, conomique de certains Etats-cls grandes puissances mergentes et
acteurs conomiques majeurs participer plus activement et efficacement la gestion collective des
affaires mondiales. Le Conseil de scurit doit aussi souvrir de nouveaux membres non-permanents.
Au-del de cette volution de la composition du Conseil, qui focalise juste titre lattention, la rforme doit
aussi viser amliorer lefficacit de son fonctionnement. Il faut moderniser et complter les instruments de
mise en uvre dont disposent les Nations Unies (capacits civiles et militaires de maintien de la paix,
mcanismes de sanctions cibles, justice pnale internationale, dispositifs denqute et dinspection).
Limplication de la communaut des Etats appelle une revalorisation du rle de lAssemble gnrale, de sa
fonction dchange politique et de formation du consensus international.
Pour sa part, la France devra tre plus cohrente avec son engagement en faveur de lONU et du
multilatralisme. Elle doit se montrer plus engage au soutien des rformes ; dsarmer le scepticisme que
provoque parfois lexpression de ce soutien, en se mettant davantage au service de lordre collectif : par
exemple en montrant une plus grande disponibilit agir sous casque bleu, ou encore en inversant la
tendance la diminution de ses contributions volontaires.
La France souhaite que le systme international de scurit sappuie non seulement sur la coopration
internationale, mais aussi sur le droit international. Le respect du droit peut jouer un rle prventif aussi bien
que rparateur : sil peut, dans le court terme, sembler parfois contraignant, long terme, il contribue une
diplomatie apaise et favorise le renforcement dune culture du compromis au plan universel. Lvolution
des menaces conflits internes, acteurs privs, asymtrie, terrorisme ne doivent pas servir de prtexte pour
remettre en cause lacquis central que reprsente linterdiction faite aux Etats de recourir la force dans leurs
relations mutuelles sauf en cas de lgitime dfense ou dautorisation du Conseil de scurit.
Linterpntration entre dangers externes et internes rendent au contraire encore plus ncessaire dagir contre
ces nouvelles menaces dans le respect du droit, en particulier dans les domaines de la protection des civils,
du traitement des prisonniers et de linterdiction de la torture.

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La France doit aussi contribuer la matrise des armements. La limitation des armes dont lemploi affecte le
plus durement les populations civiles, est malgr sa complexit un champ daction prometteur, comme le
confirme ladoption du trait contre les armes sous-munitions. Au-del, le ministre des Affaires trangres
et europennes doit contribuer la stratgie nationale de non-prolifration et de dsarmement. Il doit en
particulier veiller consolider lefficacit et la lgitimit des diffrents rgimes de contrle (nuclaire, mais
aussi biologique, chimique et balistique), notamment en modernisant leurs rgles et en tendant leur porte
au plus grand nombre dEtats.
Le maintien du rgime de non-prolifration nuclaire est lune des cls de la stabilit internationale. Il
impose dabord un engagement ferme et rsolu dans le rglement des crises actuelles. Il doit aller de pair
avec la rflexion sur ce qui est, au bout du compte, la condition du maintien du rgime de non-prolifration,
qui est le consentement des pays non-possesseurs de larme nuclaire : les responsabilits des pays dots de
larme nuclaire, notamment en matire de dsarmement, doivent tre assumes de faon convaincante pour
consolider ce rgime indispensable la scurit mondiale. Nous devrons tre prts pleinement assumer
cette part de nos responsabilits.
Prvenir les crises, mieux conduire et lgitimer les interventions internationales
Sur les questions relatives la paix et la scurit internationales, la France doit privilgier la prvention et
le traitement prcoce des crises : les exemples de la Macdoine, de la Cte dIvoire, de la crise indopakistanaise des deux pics ou encore du Kenya sont l pour nous rappeler des titres divers quagir
rsolument et au plus tt, par des moyens politiques sil en est encore temps, est toujours la meilleure option.
Notre stratgie de prvention des crises et des conflits doit se dcliner autour de trois objectifs.
- Crer un environnement favorable la dissuasion des crises et la matrise des tensions et des diffrends,
grce des institutions de scurit globales et rgionales crdibles et des instruments (contrle des armes
classiques) adapts.
- Agir en amont sur les causes profondes des crises, cest--dire les facteurs de fragilit des Etats et des
socits, notamment travers une politique adapte daide au dveloppement.
- Intervenir vite lorsque la crise se cristallise, pour viter quelle ne saggrave ou ne stende : par la
diplomatie prventive (mdiation, bons offices), en priorit, le rglement juridictionnel des diffrends ou
le dploiement militaire prventif le cas chant.
Quelle que soit limportance qui sattache la prvention toujours la moins coteuse en termes humains et
conomiques la France maintiendra une capacit agir pour rtablir lordre international ou en vue de
porter secours aux populations.
Les oprations engageant la force arme sont de plus en plus difficiles et il ne faut y avoir recours quen
labsence dautre solution. Nous devons accrotre leurs chances de succs, en rpondant la sensibilit
croissante des opinions, en associant les acteurs non-tatiques, en engageant les populations locales avec
lesquelles les oprations de paix sous leurs volets militaire et surtout civil doivent pouvoir travailler aussi
troitement que possible.
Lintervention doit, en tout tat de cause, se situer dans le cadre dune politique globale et ne pas tre un
substitut laction politique ou la marque du simple besoin de faire quelque chose . Ds lors, la France
devrait formaliser les principes qui guideront lavenir sa politique dintervention.
Les principes directeurs retenus cet effet par le Livre blanc sur la dfense et la scurit nationale, devraient
permettre que cinq questions au moins soient poses avant toute dcision dintervention.
- Quel est le degr de gravit et durgence de la situation ?
- Une solution autre que le recours la force pourrait-elle russir ?

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- Lintervention sinscrit-elle dans le cadre de la lgalit internationale ?

- Avons-nous les moyens dassumer dans la dure les responsabilits dcoulant de lintervention ?
- Quelle est la valeur ajoute dun engagement national dans lintervention au regard de lobjectif politique
et/ou stratgique recherch ?
Ces principes devraient contribuer aux dbats pralables lintervention, en France et dans les organisations
internationales comptentes. Ils devraient aussi contribuer lapprciation du Parlement lorsquil sera amen
autoriser la poursuite de lengagement de nos forces, si la Constitution est rvise en ce sens.
Raffermir et largir nos partenariats
Sur lensemble de ces sujets, la dimension europenne de notre action sera centrale et tendra renforcer le
multilatralisme efficace que sest donn pour objectif lUnion europenne. Celle-ci doit viser favoriser
le plein engagement des Etats-Unis au sein du systme multilatral, et notamment des Nations Unies. Cest
un enjeu essentiel de la relation transatlantique, qui ne se limite pas aux questions de scurit, ni lOTAN.
Lattitude des Etats-Unis, qui a oscill entre engagement collectif et unilatralisme depuis la fin de la guerre
froide, sera en effet dcisive pour lavenir de la gouvernance mondiale.
LEurope, par la proximit de ses liens avec lAmrique, par limportance des intrts transatlantiques, peut
contribuer faire voluer cette attitude. Elle doit en tout cas sy efforcer, par laction bilatrale et dans le
cadre de lUnion europenne, sachant que le poids et la force de conviction collective des Europens seront
ncessaires : au jeu de la simple recherche dune entente bilatrale privilgie avec les Etats-Unis, les
Europens se diviseraient et notre pays ne serait pas le plus fort. Lunit de lEurope sera de plus en plus la
condition dune relation transatlantique solide. En sens inverse, la construction europenne peut bnficier
dune relation positive des Europens avec les Etats-Unis car les tensions transatlantiques tendent toujours
mettre lpreuve la solidarit europenne.
Condition ncessaire dune gouvernance mondiale efficace ainsi que dune rforme significative des
instances internationales, lentente transatlantique ne suffit toutefois plus pour avancer dans cette direction.
Le Japon est depuis longtemps un partenaire indispensable la formation dun consensus global et nous
devons renforcer notre coopration avec lui sur les grandes questions multilatrales et la rforme des
institutions internationales.
Enfin, titre national, ou dans le cadre de lUnion europenne, nous devons mener des dialogues politiques
plus ambitieux et plus rguliers avec les pays mergents, au premier rang desquels la Chine, et dvelopper
des relations structures de lUE avec ses grands partenaires dans le monde.
Mettre les droits de lhomme au centre de notre action
Les questions humanitaires et les droits de lhomme ne sont plus sparables de lenvironnement de scurit,
sils lont jamais t. Les crimes de masse, perptrs lors dun conflit ou pas, font dsormais partie des
atteintes la paix et la scurit internationales. Mais il ny a pas dharmonie spontane entre la paix et les
droits de lhomme : la paix et la stabilit sont fondes sur la reconnaissance mutuelle des intrts entre
entits souveraines ; la justice et les droits de lhomme, par nature, ignorent les frontires et ne se prtent pas
composition. La dfense des droits de lhomme peut entrer en conflit non seulement avec dautres objectifs
internationaux lgitimes, comme le besoin de cooprer avec dautres Etats, la reconnaissance de lgale
indpendance de tous ou, dans des cas extrmes, la paix elle-mme. De mme, elle nest pas toujours
immdiatement conciliable avec le souci lgitime que nous avons de dfendre nos propres intrts,
conomiques par exemple.
Il ne faut pas ignorer ces tensions ; mais il ne faut pas non plus sy arrter. Lexprience montre que les Etats
autoritaires reprennent le terrain que des politiques trop complaisantes sur les droits de lhomme leur
concdent. A linverse, certains de nos partenaires parviennent concilier fermet et intrts commerciaux.

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Or, la promotion et la protection des droits de lhomme correspondent aussi nos intrts de long terme,
quil sagisse de dveloppement, de stabilit ou de scurit. Aussi, les droits de lhomme doivent tre ds le
dpart intgrs dans notre stratgie : relations bilatrales, politique de scurit, aide au dveloppement,
politique dasile, coopration culturelle et scientifique Il faut le faire en sachant que le succs dune
politique de droits de lhomme repose in fine sur des comportements que nous ne matrisons pas et suppose
le plus souvent une action conduite collectivement et dans la dure. Cela doit nous inviter la modestie, pas
au renoncement.
Car notre action en faveur des droits de lhomme est porte par plusieurs volutions globales : la
dmocratie a gagn du terrain depuis la fin de la guerre froide ; la mobilisation sociale et la demande de
justice sont de plus en plus fortes partout dans le monde contre les discriminations, labus de pouvoir, les
violences faites aux femmes La scurit ou le dveloppement ne sapprcient plus seulement lchelle
des Etats, mais aussi celle des socits, avec leurs demandes et leurs combats : les gouvernements rsistent,
mais les socits bougent. Notre diplomatie des droits de lhomme devra tre en rsonance avec ces
dynamiques. Nos postes doivent les identifier, y trouver des relais et y inscrire notre action.
Cette action se dclinera non seulement lchelle locale, mais aussi de faon plus systmatique, dans
llaboration de normes politiques ou juridiques (domaine o notre pays est traditionnellement investi), dans
la mobilisation du systme multilatral (institutions de dveloppement, Conseil de scurit) sur les
questions touchant aux droits de lhomme. Elle devra aussi couvrir un large spectre daction ; la
responsabilit de protger, loin de se rsumer lintervention militaire, recouvre ainsi une triple dimension :
responsabilit de prvenir, responsabilit dintervenir, le cas chant par la force arme, et responsabilit de
reconstruire.
Cette politique doit sappuyer sur une vision claire la fois de luniversalit et de lindivisibilit des
principes que nous voulons promouvoir, et dans le mme temps de la pluralit des trajectoires historiques
vers lEtat de droit, la dmocratie et le dveloppement. Il sagit l comme ailleurs de tenir la balance entre la
morale de conviction et la morale de responsabilit. Cet quilibre ne doit pas tre improvis chaque fois,
mais procder dune rflexion approfondie qui dbouche sur une stratgie ordonne et claire. Les principes
noncs ci-aprs permettent desquisser les contours et les axes prioritaires dune telle stratgie, dont la mise
au point devrait accompagner les efforts de notre diplomatie des droits de lhomme.
Dix principes pour une doctrine des droits de lhomme
Tenir un discours ferme, constant et cohrent, universaliste et respectueux de la pluralit des trajectoires historiques,
qui sadresse aux acteurs sociaux autant quaux Etats, et qui fasse le lien entre droits de lhomme, dmocratie et Etat
de droit.
Inscrire les droits de l'homme lordre du jour de nos rencontres de haut niveau, y compris avec nos partenaires
les plus proches, selon les situations locales (peine de mort, droits des femmes, torture, droits conomiques et
sociaux, libert de la presse).
Mobiliser les dmocraties pour retrouver un consensus sur lindivisibilit et luniversalit des droits de lhomme, audel du clivage Nord-Sud.
Faire progresser le droit international des droits de l'homme, y compris le droit international humanitaire, en
cherchant universaliser ladhsion aux textes existants et mieux assurer l'effectivit des normes.
Prvenir et rprimer les violations massives des droits de l'homme, notamment dans le cadre de notre
responsabilit de protger, et cooprer avec la justice pnale internationale.
Renforcer notre soutien aux dfenseurs des droits de l'homme et assumer nos responsabilits en matire
daccueil des rfugis politiques.
Mieux mobiliser l'Union europenne, par son poids politique et sa capacit de coordination, par ses moyens
financiers ou encore par lintermdiaire de la clause des droits de l'homme qui figure dans chaque accord
d'association avec un pays tiers.
Organiser un vritable partenariat soutien financier, construction de capacits, rencontres et changes rguliers,
appui politique en tant que de besoin avec les acteurs non-tatiques locaux, franais ou trangers (notamment
europens).

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Travailler au sein du systme multilatral, et notamment aux Nations Unies, au renforcement de la prise en compte
des droits de l'homme.
Mieux assumer nos responsabilits titre national, par exemple en ratifiant et transposant dans les meilleurs
dlais et de faon prcise et systmatique les engagements auxquels nous sommes partie.

4. Contribuer lorganisation dune mondialisation qui assure un dveloppement durable et quilibr

de la plante
Consolider la libert des changes en renforant lquit, leffectivit et la rciprocit des rgles du
commerce international
La plupart des chocs pouvant provoquer une rgression de louverture conomique trouvent leur origine dans
la sphre conomique : bulles, crises financires, mauvais alignement des changes, tendances
protectionnistes, divergence des politiques conomiques, gestion prdatrice des ressources naturelles...
La libert des changes commerciaux et financiers, est essentielle pour la France, cinquime exportateur
mondial, membre de lUnion europenne, elle-mme premire puissance commerciale, lun des principaux
pays exportateurs et daccueil des investissements directs trangers, et sige de banques internationales et de
compagnies dassurance de rang mondial,.
Sur le plan commercial, il nexiste pas aujourdhui dalternative crdible au cadre multilatral de
lOrganisation mondiale du commerce (OMC), qui doit ds lors tre renforc dans ses quatre composantes.
- LOMC fournit aujourdhui un cadre juridique reconnu et en voie duniversalisation (152 pays membres)
pour lapplication de mmes rgles du jeu aux acteurs conomiques mondiaux ;
- Elle sert de cadre un contrle collectif entre Etats sur le respect de leurs engagements, travers des
mcanismes comme celui dexamen des politiques commerciales ;
- Elle dispose dun mcanisme obligatoire et efficace de rglement des diffrends (Organe de rglement
des diffrends) ;

- LOMC constitue, enfin, le cadre naturel des cycles de ngociations commerciales multilatrales (cycle
de Doha depuis 2001).
Dans une nouvelle phase de la mondialisation, sur laquelle psera la raret des ressources (nergie,
alimentation, eau), la France devra uvrer avec ses partenaires europens en faveur dune conomie
mondiale ouverte et rsister aux risques de fragmentation conomique entre blocs commerciaux . La
rponse ces dfis devra rsider dans linnovation et ladaptation ; il faudra en mme temps renforcer le
caractre rgul et gal de la comptition internationale et en apporter la preuve aux opinions.
La stabilit du systme financier international est mise mal par des crises rcurrentes, que les forces de
rappel du march nont pas la capacit de prvenir. Lintervention publique est ncessaire pour assurer la
stabilit du systme financier international, devenue un bien public global. Elle appelle un renforcement
concert des mcanismes de rgulation nationaux et un renouveau de la coopration des Etats en matire de
politique macroconomique. La rforme des institutions de Bretton Woods est un sujet qui simpose, et
auquel la France doit contribuer activement : le FMI doit affirmer un rle nouveau de rgulateur des
mouvements financiers : cest la contrepartie ncessaire de la convertibilit et du rgime de changes flexibles
sur des marchs insuffisamment homognes, combinaison qui est lorigine de risques quil faut semployer
matriser.
Compte tenu de leur poids dans le commerce international, la France et lEurope devront continuer dans les
prochaines annes mettre en avant leurs intrts en matire de libralisation des changes (accs au march
pour les produits non agricoles, retrait des restrictions pour les activits de services), dans le cadre dun

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compromis quilibr avec les pays mergents et en dveloppement. Les enjeux pour la France consisteront
aussi reprendre linitiative sur les questions agricoles sous un angle diffrent ( comment nourrir demain
une plante de 9 milliards dhabitants dans des conditions durables ? ), en mettant laccent sur la matrise
des dsquilibres internationaux, des ingalits et des distorsions de concurrence.
La contribution active de la France et de lEurope la libralisation des changes ne doit pas conduire
ngliger leurs intrts propres vis vis des pays tiers : les accords commerciaux bilatraux, condition de
rester compatibles avec les rgles commerciales multilatrales, constituent galement un instrument
dinfluence majeur ; lEurope, aprs avoir pris beaucoup de retard vis vis dautres grands acteurs
conomiques (Etats-Unis, Canada, Japon), doit poursuivre sa stratgie de rapprochement avec les principaux
ensembles commerciaux (Mercosur, ASEAN, CCEAG) et renforcer lintgration commerciale de
lensemble mditerranen.
De mme, dans un environnement plus concurrentiel, qui consacrera le renforcement dentreprises
dimension mondiale issues des pays mergents, la France devra veiller renforcer le ralliement aux
disciplines multilatrales (dont certaines ne sappliquent mme pas la totalit des 30 membres de lOCDE)
dans les domaines o les distorsions de concurrence sont aujourdhui les plus dommageables, en
particulier la lutte contre la corruption, la protection de la proprit intellectuelle (la prolifration des
produits contrefaits constitue un flau pour lconomie mondiale et menace directement ses intrts),
louverture des marchs publics et les rgles de la concurrence dans les pays tiers, le dliement de laide et
les rgles applicables aux crdits-export et la responsabilit sociale et environnementale des entreprises.
Ces questions doivent tre davantage prises en compte dans les accords commerciaux. Le dialogue du G-8
avec les pays mergents et la coopration renforce entre lOCDE et les grandes conomies du sud y
contribueront.
Vis--vis des pays mergents, et en particulier de la Chine, il faudra en outre intensifier notre dialogue autour
de quelques questions cls.
- Lintgration des grands pays mergents dans les grandes organisations conomiques internationales et
leur accs de nouvelles responsabilits doivent tre poursuivis. Les conditions et le calendrier de ces
rformes doivent permettre de ne pas diminuer lefficacit de ces institutions, ni dailleurs leur lgitimit.
Ainsi, une place accrue faite aux puissances mergentes dans les institutions de Bretton Woods ne sauraitelle conduire la marginalisation des pays les moins avancs (PMA), premiers clients du FMI comme
de la Banque mondiale.
- Les mergents doivent aussi tre rallis aux rgles et disciplines que simposent de plus en plus les pays
dvelopps (lutte contre la corruption et la contrefaon, protection des investissements, diminution des
gaz effet de serre).
- La ligne doit tre progressivement trace et prcise entre les pratiques concurrentielles dloyales ou
irrespectueuses des impratifs du dveloppement durable et les avantages comparatifs lgitimes dans
les changes internationaux comme le cot du travail : cest un dbat dlicat o il ny a pas de certitudes
tablies.
- Si les carts de dveloppement peuvent lgitimement appeler des traitements diffrencis, les
disciplines collectives doivent elles aussi tre promues, tant dans leur efficacit intrinsque que dans leur
cohrence densemble.
La libralisation des changes doit enfin aller de pair avec la protection des citoyens et des entreprises contre
les comportements dloyaux. La France devra si ncessaire faire valoir ses intrts travers les instruments
de dfense commerciale autoriss par le droit international (clauses de sauvegarde, mesures anti-subventions
ou anti-dumping).

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Mieux prendre en charge les problmes globaux

La croissance de lconomie mondiale entrane une hausse de la demande et des prix des matires premires
et des produits de base, une croissance des besoins en nergie et de son prix, dont la hausse rsulte de la
raret de la ressource et de la demande active des pays mergents. La hausse actuelle du prix des denres
agricoles est peut-tre cyclique plutt que leffet dune raret structurelle, mais rsulte nanmoins de la forte
demande des conomies en rattrapage.
La croissance et les changements de mode de vie provoquent un ensemble de tensions sur lenvironnement
(eau, climat, biodiversit) dont la plus grave est sans doute lacclration probable des changements
climatiques. Lintensification des changes humains et des dplacements aggrave les risques sanitaires et
phytosanitaires.
Dautres exemples encore pourraient tre cits, de la criminalit internationale que favorise le mouvement
des hommes (trafic dtres humains) et des marchandises (trafic de stupfiants et de contrefaons), aux
problmes juridiques ns de la diversit des normes et des pratiques en matire de recherche et dusage
thrapeutique du vivant, et de procration.
Ces nouveaux problmes globaux se prsentent de faon contraste :
- certains, que le systme international a intgrs depuis longtemps, sont un objet de consensus
international (pandmies, scurit alimentaire) ; ils sont relativement bien pris en charge, mme si la
mondialisation leur donne une acuit nouvelle ;
- dautres pour lesquels les rponses sont encore trs insuffisantes (rchauffement climatique, biodiversit),
sont par nature des sujets de division sur le plan conomique et politique : il ny a pas en effet le mme
intrt spontan cooprer dans ces domaines ; il faut y suppler par des mcanismes nouveaux et un
effort de mise en vidence des intrts communs long terme.
Dans tous les cas, les Etats se mobilisent plus ou moins efficacement, mais la solidarit ptit des diffrences
de priorits, dintrts conomiques et de moyens daction limits. Aucun de ces grands problmes ne peut
tre rsolu sans la participation active des pays en dveloppement, et aucun de ces derniers ny fera face sans
limplication des pays industrialiss. Le problme de la concurrence entre ces priorits risque de se poser de
faon svre.
Le traitement de ces problmes lis aux nouveaux quilibres de la mondialisation relve par construction de
laction collective et donc, pour nous de la politique nationale, de lUnion europenne (dans le cadre de
laquelle seffectue laction normative au titre de ses comptences commerciales ou denvironnement) et
dbouche sur des ngociations ou des politiques globales. On nen voquera ici que deux, la sant et
lenvironnement.
Sant : la grippe aviaire ou le phnomne du SRAS ont montr la rapidit avec laquelle des agents infectieux
peuvent se propager et limpact quils peuvent avoir si la coopration internationale ne sorganise pas
rapidement. Le risque de pandmies, accentu par la mondialisation, justifie pleinement un investissement
fort de la part de la France dans la prvention de ce risque (rseau dalerte, appuy sur le rseau
diplomatique) et lapprofondissement de la coopration avec les pays risque. Lengagement international
ancien de notre pays dans le domaine de la sant (rle de la mdecine coloniale et du rseau des instituts
Pasteur) constitue un capital dexprience et dinfluence qui doit tre maintenu.

51

Renforcer la diplomatie sanitaire de la France

Au cours du sicle dernier, la France a acquis une place prpondrante sur le terrain et dans les dbats internationaux
en matire de sant. La qualit de la mdecine et de la recherche franaises, les ONG, le rseau des instituts Pasteur
ont contribu asseoir cette lgitimit, en particulier dans le Sud. Rcemment, la France a, nouveau, marqu son
dynamisme par des innovations financires, telles la taxe sur les billets davion et, donc, la cration dUNITAID.
Pourtant, alors que la diplomatie sanitaire joue un rle croissant dans le monde, cette place est aujourdhui fragilise
pour plusieurs raisons. LAPD consacre la sant est faible (en 2004 : 4% contre 11% pour la moyenne des pays de
lOCDE), et orient principalement vers le multilatral. De plus, sa stratgie nest pas assez claire et son efficacit trop
peu lisible (cf. le rapport au gouvernement labor par le professeur Ph. Kourilsky, mars 2006).
Pour combler le dcalage croissant entre les discours politiques trs engags et les moyens affects la sant
mondiale, quatre propositions :
- renforcer le rle de coordination du MAEE pour llaboration dune stratgie globale de coopration en matire de
sant ;
- rehausser la part dans lAPD de laide bilatrale ddie au secteur de la sant ;
- repenser larticulation entre efforts bilatraux et multilatraux, en intgrant lassistance technique susceptible
doptimiser lusage des crdits multilatraux ;
- rechercher une meilleure insertion de la France dans les rseaux mondiaux qui traitent de la sant.

Environnement : dans la phase actuelle de la mondialisation, et lhorizon de 2020, le problme de

lenvironnement apparat comme le plus important et le plus complexe traiter. Le dbat mondial sur
lenvironnement est en effet au croisement des grands problmes politiques, conomiques, scientifiques,
stratgiques de la mondialisation, et ncessitera la mise en place de stratgies diplomatiques complexes
intgrant les diffrents aspects (rgulation de la mondialisation, relation long terme avec les grands
mergents, position de lEurope, scurit nergtique).
Les enjeux conomiques sont considrables : importance potentielle des transferts financiers consentir aux
pays en rattrapage (la Chine est devenu le premier pays metteur de CO 2 ; lInde devrait la dpasser son
tour vers 2015) ; risques de dlocalisation des entreprises les plus polluantes dans les pays aux normes
environnementales faibles ; cot des consquences en cas de dfaut ou de retard dans laction.
Ils ne peuvent tre rsolus ni par des politiques nationales, ni par la recherche daccords entre les pays les
plus riches, ni par des mcanismes de march seuls. Lengagement international de la France, avec ses
partenaires europens, pour contribuer sa solution relve dune action mener dans le cadre de lUnion
europenne. Elle est voque dans le chapitre suivant.
Le caractre transversal des questions que pose la mondialisation appelle des dcloisonnements au sein de
lEtat, et le dveloppement concomitant dune fonction conomique et scientifique renforce au sein du
MAEE. La technicit des questions et leur caractre politique elles peuvent mettre en jeu nos relations avec
la Chine, lInde ou le Brsil ; elles engagent notre conception du multilatralisme ; elles mettent en jeu notre
scurit ncessitent en effet de disposer dun lieu danalyse conomique, scientifique et politique, de
prparation des dcisions prenant en compte les diffrents facteurs, et de pilotage des ngociations
internationales.
Le problme de la cohrence se pose au niveau national, europen et global : ainsi, plus de dix institutions et
fonds vocation mondiale interviennent sur la question du changement climatique ; de mme, il existe
environ 500 traits et accords internationaux relatifs lenvironnement, dont 300 ont un caractre rgional.
Nous devons galement faire une place plus large aux pays mergents dans la gestion de la mondialisation,
gage de leur engagement, et renforcer notre dialogue avec eux sur ces questions. Cest notamment la
problmatique de louverture et de la rforme des institutions conomiques internationales, dont le G-8 et les
institutions de Bretton Woods.
Sur ces sujets, la France a t en pointe sur la formulation de propositions institutionnelles, comme la
cration dune organisation des Nations Unies pour lenvironnement. Sans y renoncer, il est souhaitable
quelle mette davantage en relief les problmes de fond et les rponses quelle peut leur apporter, dautant

52

quil sagit souvent de domaines dexcellence de notre recherche et de notre industrie : sant, eau,
agriculture, environnement, etc.
Ladaptation et la coordination des outils existants sont un besoin urgent. Ltablissement dune gouvernance
internationale efficace pour les questions globales denvironnement concerne trois sujets importants :
lexpertise (le modle du GIEC le groupe dexperts intergouvernemental sur lvolution du climat
pourrait tre tendu dautres sujets, comme cela est dj amorc pour la biodiversit) ; le suivi des
obligations des Etats membres (o diffrents comits dobservance pourraient tre rapprochs pour
former une autorit inconteste sur lensemble des sujets denvironnement) ; un cadre de concertation
restreint (sans remettre en cause luniversalit de la ngociation, un G-8 largi aux grands pays mergents
pourrait rechercher entre les principales parties prenantes les lignes dquilibre et fixer un niveau dambition
rel la ngociation).
Pour une Europe leader en matire de dveloppement durable
LUnion europenne a atteint, pour ce qui la concerne, un haut niveau de protection de lenvironnement.
Avec lintgration des marchs mondiaux et lintensification de la concurrence internationale, le caractre
conomiquement soutenable de cette russite ne va plus autant de soi.
En obtenant la conclusion de conventions internationales pour promouvoir lapplication de ces rgles,
lUnion europenne na cependant fait quune partie du chemin : ses principaux concurrents, les Etats-Unis
et les pays mergents, rechignent adopter ces rgles. Ainsi, le protocole de Kyoto est entr en vigueur aprs
ratification par des pays reprsentant 55% des missions de gaz effet de serre des pays industrialiss (soit
Union europenne, pour environ la moiti, autres pays europens, Japon, Russie, Canada). Mais cela ne
reprsente aujourdhui que 30% du total des missions mondiales. Lexemplarit a des limites : lUnion
europenne ne peut se satisfaire uniquement de simposer elle-mme et de proposer aux autres des normes
internationales ambitieuses.
Plusieurs chances internationales rapproches auront un impact dcisif sur lavancement de ce chantier
dici 2020, en particulier la Confrence de Copenhague en 2009 qui doit dterminer lavenir du rgime de
lutte contre le changement climatique au-del de 2012, terme des engagements du Protocole de Kyoto.
LUnion europenne doit non seulement tre une, mais aussi combiner exemplarit et dfense des intrts
europens en se proccupant en priorit de luniversalit des rgimes en cause. Cela passe par :
- lintensification du dialogue avec les Etats-Unis : un dialogue conduisant des engagements prcis et
contraignants, qui na longtemps pas t possible, devrait le devenir, non seulement cause de llection
dun nouveau Prsident mais parce que les esprits changent aux Etats-Unis. Cette reprise du dialogue doit
tre loccasion dengager une coopration transatlantique dampleur sur les technologies davenir, angle
principal de lapproche amricaine, dans le cadre dune politique qui ne se limite pas cette dimension.
Les recherches amricaine et europenne (Union et Etats membres) sont dun ordre de grandeur proche
(3,4 Mds USD) et des synergies sont possibles ;
- la cration de partenariats avec les pays mergents : ils ont refus de prendre des engagements
contraignants pour ne pas nuire leur dveloppement, mais leur conscience du problme crot elle aussi,
avec leurs problmes denvironnement. LUnion pourrait envisager des transferts technologiques et
financiers qui accompagneraient un engagement rel de leur part, mme diffrenci de celui des nations
industrielles. Cela aurait un impact sur la position des Etats-Unis en rpondant leur principale
objection : labsence dengagement des pays mergents ;
- la prise en compte de la ncessit du dveloppement de lAfrique : lAfrique est principalement affecte
par le changement climatique parce quelle en subit les effets. Elle est aussi un atout dans la lutte contre le
rchauffement climatique, la fort quatoriale africaine tant le deuxime poumon vert du globe aprs
lAmazonie, et sensiblement moins menac. Les problmes africains sont trop ngligs dans le dbat,
quil sagisse denvironnement (dsertification) ou de dveloppement (sant, lutte contre la pauvret). Les
besoins au titre de ladaptation au changement climatique des pays les plus vulnrables sont estims par la
Banque mondiale entre 28 et 67 Mds USD par an, loin des fonds crs dans le cadre de la convention

53

climat.
Dfinir une nouvelle doctrine pour laide franaise
Laide publique au dveloppement est une composante part entire de la politique trangre de la France,
qui doit contribuer ses grands objectifs: favoriser une mondialisation quilibre, renforcer la paix et la
scurit en luttant contre la pauvret et le sous-dveloppement, appuyer nos stratgies dinfluence. Les
objectifs daide doivent tre clarifis et pleinement assums ce qui suppose un dbat lancer avec la
reprsentation nationale et la socit civile. Veut-on, en particulier, maintenir lobjectif de 0,7% du revenu
national brut (RNB) en 2015 sachant quil sera trs difficile atteindre pour des raisons tenant la structure
de notre aide, comme la situation des finances publiques ?
En effet, notre aide (8,8 Mds deuros prvus en 2008, sans doute sensiblement moins en excution) est
constitue de trois masses principales :
- laide bilatrale franaise ;
- la contribution de la France lAPD multilatrale et europenne ;
- les annulations de dettes consenties aux pays les plus dmunis (mais aussi des pays en phase de
stabilisation, comme lIrak, ou de restructuration financire, comme le Nigria).
Ensemble, les deux premires masses constituent laide programmable c'est--dire qui peut tre affecte
des programmes dtermins, les annulations de dette venant simplement amliorer la situation financire des
pays qui en bnficient.
De 1997 2001, notre aide toutes catgories confondues est passe de 0,45% 0,32%, son point bas
historique. Depuis, elle a connu jusquen 2006 une hausse sensible, qui la ramene 0,47% du RNB, hausse
due parts peu prs gales la progression de notre aide programmable, c'est--dire un effort budgtaire
immdiat (+31,5% entre 2001 et 2006) et la progression des annulations de dettes. Or ces dernires vont se
rduire dans les annes venir, rendant ncessaire un surcrot deffort sur la plan de laide programmable et
donc du budget si lon veut non augmenter, mais seulement maintenir le niveau global de notre aide, en
volume ou en pourcentage du RNB.

54

annulations de dette

APD bilatrale hors annulations

APD m ultilatrale et europenne

APD/RNB (axe de droite)

10000
9000
8000
7000
6000
5000
4000
3000
2000
1000
0

0,50%
0,45%
0,40%
0,35%
0,30%
0,25%
0,20%
0,15%
0,10%
0,05%
0,00%

(% RNB)

(M)

Evolution spontane de leffort dAPD effort budgtaire constant

(prvisions lhorizon 2015)

2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015
Source : DGTPE

Si la France veut :
- stabiliser son niveau dAPD exprim en pourcentage du RNB (0,45% en 2008), le budget daide franais
devrait augmenter dun ordre de grandeur de 750 M deuros par an de 2009 2012 ;
- atteindre lobjectif de 0,7% du RNB en 2012 (objectif souscrit Monterrey en 2002), elle devra
augmenter de 2 Mds deuros par an ; de 1,5 Mds deuros par an si elle se contente de latteindre en 2015,
engagement pris par les pays membres de lUnion europenne en 2005.
Il est clair que les circonstances budgtaires risquent dloigner la France temporairement, on peut
lesprer , non seulement de la ralisation de lobjectif de 0,7%, mais du niveau de 0,47% atteint en 2006
aprs la phase de remonte 2001-2006. Si ce risque se matrialisait, alors que nombre de nos partenaires
europens augmentent leur effort, pour le moins ne devrait-il pas entraner labandon dun objectif quantitatif
de rfrence.
Ladhsion un tel objectif quantitatif ne peut reposer que sur un consensus interne fort, en raison
notamment des implications budgtaires lourdes quimplique la ralisation de cet objectif. Ce consensus ne
pourra tre valablement tabli qu la suite dun dbat dmocratique sur cette question.
Une fois valids, nos objectifs seront dclins de faon prcise et comprhensible, tant au plan gographique,
quau plan sectoriel. Cette dclinaison gographique et sectorielle doit tre pilote politiquement. Cest le
rle du ministre des Affaires trangres et europennes. Ce consensus doit permettre de btir une doctrine
demploi rnove.
Elle comprendra des choix gographiques clairs :

- Notre premier cercle de priorits est constitu par lensemble Afrique-Mditerrane. Dans cet espace sera
mis en place un dispositif de financement du dveloppement qui doit tre global et prvisible, engageant
des volumes significatifs (tous instruments confondus, y compris les prts). Il sagit de financement du
dveloppement et non pas seulement dAPD au sens strict (dont devraient bnficier par priorit les PMA
sous forme de dons). Il faudra dans les annes venir identifier les 10 ou 12 pays pour lesquels ce
dispositif sera mis en place. Bnficiant un nombre restreint de pays les pays de partenariat
renforc la stratgie de la France pourra, notamment dans les pays du Maghreb et si nos partenaires le

55

souhaitent, tre concentre sur plusieurs secteurs en fonction des rsultats obtenus. On peut considrer
que la priorit donner lAfrique et la Mditerrane bnficiera dun large soutien dans lopinion.

- Un deuxime cercle de priorits est constitu par les pays et les rgions dont la situation intrieure est
facteur de tensions voire de conflits (Afghanistan, Hati). Par dfinition, la liste des pays sera mouvante et
les conditions de la contractualisation de leffort franais variables.

- Un troisime cercle sera constitu par des pays qui sont la fois des acteurs majeurs dans la rgulation de
la mondialisation et prioritaires pour notre stratgie dinfluence.
Les priorits sectorielles dcoulent pour partie de la situation des pays choisis au titre des priorits
gographiques, pour partie des choix de notre politique au titre du traitement des problmes globaux. Dans
les pays du premier cercle, la dfense du franais, le renforcement de lEtat de droit, la gestion concerte des
flux migratoires, le soutien la croissance seront des priorits. La lutte contre le rchauffement climatique,
laccs leau et la sant devraient tre privilgis au titre du traitement des enjeux globaux.
Notre doctrine dintervention implique un dcloisonnement des instruments. Laide bilatrale en dons et
en prts que la France peut affecter chaque anne des projets de son choix (aide programmable par
opposition aux annulations de dettes et autres formes daide) ne reprsente quenviron 2 milliards deuros par
an sur les 8,8 milliards de notre APD totale. Dans les pays de partenariat renforc , la programmation de
ces ressources doit tre faite en fonction des rsultats recherchs et des moyens qui peuvent y tre mobiliss.
Thoriquement, cela exigerait de rquilibrer la marge notre effort au profit de laide bilatrale. Mais laide
multilatrale rpond largement des engagements pluriannuels pris lors de la constitution des diffrents
fonds internationaux et nos contributions volontaires au systme des Nations Unies sont dj anormalement
faibles. Sagissant de laide europenne, une nouvelle modification (en 2011) de la clef de rpartition des
contributions au Fonds europen de dveloppement (FED) pourrait permettre des redploiements au profit de
laide bilatrale.
Aussi, pour laide europenne dont le volume que nous finanons est quasiment gal celui de laide
bilatrale franaise programmable, lenjeu est dabord celui dun meilleur suivi (et donc dun accroissement
des ressources humaines ddies cette fonction), dun meilleur pilotage ensuite. Il est ncessaire de tirer
pleinement profit des nouveaux instruments de co-financement mis en place ces dernires annes et qui
permettent de combiner financements bilatraux et crdits communautaires (fonds Infrastructures Afrique,
Facilit dinvestissement du voisinage), dautant plus que ces instruments couvrent le premier cercle de
nos priorits gographiques.
Afin de renforcer lefficacit dune aide publique dont la part dans les flux de financement du
dveloppement international tendra se rduire, la recherche deffets de leviers et de partenariats avec
dautres acteurs (ONG, entreprises prives, fondations) sera dautant plus ncessaire.
Cette nouvelle stratgie franaise du financement du dveloppement international devra enfin se fixer des
repres en matire de conditionnalits. Dans de nombreux pays, en particulier en Afrique, le risque existe
que les nouvelles gnrations nidentifient le dclin de ce thme dans notre discours public comme un
abandon des thmes de la gouvernance dmocratique et une identification de notre aide avec le soutien des
gouvernements en place. Il faut dsamorcer ces perceptions, o se mle lattente dun signal de notre part
comparable celui quavait t le discours de La Baule du prsident Mitterrand en 1990. Le fait que des
bailleurs hors-OCDE moins attentifs ce thme jouent un rle croissant dans le financement du
dveloppement international ne doit pas nous dissuader de maintenir la question lordre du jour. La France
et lUE doivent poursuivre sur la voie de la conditionnalit, non sous une forme punitive, mais travers une
combinaison dincitations positives et ngatives, fonction de la performance des bnficiaires dans les
domaines de la gouvernance, de la lutte contre la corruption et des droits de lhomme.

56

5. Assurer la prsence des ides, de la langue et de la culture franaises tout en servant la diversit
culturelle
Connatre et comprendre le monde
Notre premier dfi est de comprendre le monde, avant mme de chercher linfluencer. Les volutions
complexes du systme international ncessitent un effort particulier de dchiffrage, dhonntet et de
pdagogie. La mondialisation suscite des reprsentations confuses et des apprhensions contradictoires : la
ngation des diffrences (la disparition des frontires, lhomognisation des cultures) et lexaltation des
identits (le communautarisme, le morcellement des Etats). Les reprsentations simplistes ou les
manipulations idologiques sengouffrent dans ces contradictions.
Il est donc indispensable dencourager dans notre pays un dbat srieux, inform, partant des faits, sur les
questions internationales, de faon que nos concitoyens et au-del, ceux qui coutent notre pays
disposent dlments de jugement la fois sur ltat du monde, sur les dynamiques luvre et sur la faon
dont nous pouvons les influencer.
Sans que la solution de ce problme appartienne au ministre des Affaires trangres et europennes, il doit
encourager le dveloppement en France de ples denseignement suprieur et de recherche sur les questions
internationales, domaine malheureusement clat en structures insuffisantes en nombre, en dimension et en
visibilit.
Il faut encourager sur ces questions le dbat public, auquel doivent participer lus, universitaires, chercheurs,
professionnels des affaires internationales, et leaders dopinion. Ainsi lEurope pourra-t-elle proposer des
concepts de rfrence, voire un rcit collectif qui soient des alternatives aux rcits et aux concepts
dominants, et des moyens de rsistance aux idologies dintolrance et de haine qui se nourrissent des
incertitudes de notre temps. Elle doit le faire partout, mais plus particulirement :
- auprs des pays qui ont une affinit particulire avec elle. Dans les dbats sur la mondialisation,
lAmrique latine, dont le dynamisme est rel et qui demeure culturellement proche, devrait reprsenter
pour lEurope un partenaire significatif quil faut savoir associer notre vision et nos projets ;
- sur les sujets stratgiques o elle dispose dun avantage comparatif. Par exemple, le droit est un domaine
o la fluidit des normes et des modes de rgulation, linnovation, la concurrence mais aussi les emprunts
mutuels des traditions juridiques doivent susciter une plus grande prsence de la France dans le dbat
global. Elle doit aller au-del de la dfense de sa famille juridique (romano-germanique ou continentale),
au demeurant ncessaire, pour promouvoir des approches innovantes qui empruntent lexprience
europenne dchanges entre droits diffrents.
Renouveler nos stratgies dinfluence
Notre action extrieure doit pouvoir sappuyer sur des stratgies dinfluence diverses et cibles. Il sagit
dexposer nos conceptions et aux ralits de notre pays des personnalits choisies en raison de leur capacit
dcoute et de leur audience potentielle dans leur pays ; de faciliter lexpression de nos ides dans les dbats
de politique trangre. Laction mene sur la question de la diversit culturelle est ce titre exemplaire et les
programmes dinvitation de personnalits dinfluence du ministre ont dmontr leur utilit pour un cot
limit. Ils devraient tre augments en nombre et proposs en modle dautres acteurs publics.
Le Programme dinvitation des personnalits davenir (PIPA)
Depuis 1989, le ministre des Affaires trangres et europennes invite en France des personnalits trangres
identifies par notre rseau diplomatique, plutt jeunes et en dbut de carrire, connaissant mal ou pas du tout la
France, et appels exercer une influence croissante dans les affaires de leur pays et, le cas chant, dans les
relations de celui-ci avec la France. Il sagit dapporter ces futures lites une connaissance relle de la France,
fonde sur des entretiens et des contacts professionnels, dans et en dehors de ladministration, correspondant leurs
activits et centres dintrt.

57

En 2007, le chiffre dun millier dinvits a t franchi. Ces personnalits sont issus de cercles varis : lus ou
responsables politiques, mais aussi hauts fonctionnaires, universitaires, reprsentants de la socit civile. Des sjours
thmatiques sur des grands sujets dactualit sont le cas chant organis lintention de dlgations nationales ou
multinationales. Le Programme sefforce aussi de maintenir une reprsentation diversifie de chaque continent, tout
en sadaptant lactualit internationale et nos priorits (grands partenaires, Europe, Afrique subsaharienne,
Proche-Orient jusqu prsent). Enfin, il veille tout particulirement garder contact avec ses anciens dans le but
de crer des amicales informelles des invits.
Parmi ces invits, un bon nombre a accd des responsabilits importantes ou des positions dinfluence majeure :
membres de gouvernements, voire chefs dEtat ou de gouvernement, mais aussi parlementaires, chefs dentreprise,
prix Nobel de la paix (Shirin Ebadi)
Le PIPA, gr par le Centre danalyse et de prvision, sest adapt, ces dernires annes, aux volutions de
lenvironnement international. Limportance accrue donne la politique dinfluence a conduit un doublement du
nombre annuel dinvits depuis 2003. Et si la majorit des invits proviennent dEurope ou dAmrique du Nord, une
volution en faveur dun poids accru accord lAsie et au Moyen-Orient samorce. Les prochaines annes devraient
aussi tre loccasion de rationaliser lensemble des dispositifs de ce type, au MAEE o des programmes similaires
concernent les journalistes dune part (176 en 2007, prs de 400 en 2008, dans le contexte de la prsidence franaise
de lUnion europenne) et les universitaires dautre part (plusieurs milliers en 2008) et dans dautres ministres (par
exemple le ministre de la Culture dont le programme profession culture pourrait tre amplifi), afin dencourager
le dveloppement et lamlioration de ce volet de notre stratgie ladresse des lites trangres.

Dans le cadre de cette approche, il importe de procder par priorits sagissant des publics les
collaborateurs des membres du Congrs amricains ou les experts des affaires europennes lont t ou les
thmes viss : lutte contre le terrorisme ou conception franaise de la lacit par exemple. De faon gnrale,
la formation des lites trangres doit tre considre comme une priorit de notre politique dinfluence.
Ncessaires en eux-mmes pour le dveloppement de la comptence du ministre, les changes avec
lUniversit doivent tre intensifis et valoriss. Le dveloppement de rseaux dexperts auprs du MAEE,
quil faudrait largir et formaliser, les changes avec lUniversit et la recherche (universitaires dtachs ou
experts permanents auprs du MAEE, diplomates en mobilit dans des universits ou des think tanks, et
intervenant dans les cercles de dbat internationaux, qui devraient tre multiplis) sont galement des
moyens de mieux faire connatre notre point de vue. Il faudrait en particulier :
- associer beaucoup plus systmatiquement des personnalits extrieures, venues notamment de lentreprise
et de lUniversit la dfinition et la mise en uvre de nos stratgies internationales : en France ou
ltranger, la formation de comits consultatifs associant formellement ces personnalits doit tre
encourage ;
- reconnatre leur rle en constituant, auprs du MAEE, des rseaux de conseillers scientifiques ou
dexperts ayant une reconnaissance formelle, sur le modle des conseillers du commerce extrieur.
Invitations de personnalits trangres, rle social de nos ambassades, constitution de comits stratgiques
consultatifs et reconnaissance du rle de conseil ou dexperts auprs du MAEE doivent tre combins pour
donner lieu la constitution de rseaux dinfluence susceptibles denrichir au fond les stratgies du ministre
et de dmultiplier son action.
Cependant, on ne saurait insister assez sur le rle ngatif que joue notre politique de restriction
limmigration pour la mise en place de telles politiques, ainsi que pour le dveloppement du rle
international de notre enseignement suprieur et de notre recherche : les mcanismes de facilitation de
loctroi de visas pour les publics que nous avons intrt faire venir en France, comme les tudiants et les
chercheurs, et la cration leur profit de procdures et de catgories de visas spcifiques doivent tre
encourags.
La matrise quantitative des flux migratoires ne doit pas tre lunique dterminant de notre politique des
visas : elle doit tre quilibre au profit des considrations de politique trangre et au premier rang notre
politique dinfluence et de coopration culturelle et scientifique. Laccord sur ces objectifs existe entre les
deux ministres responsables de la politique des visas, dans le cadre du co-pilotage de la politique de
limmigration dont le principe vient dtre raffirm. Il faut quils soient mieux traduits dans les faits.

58

Promouvoir les ides et la culture franaises

Laudience de nos ides, de notre culture et de notre langue sont des atouts de notre influence ltranger, et
lattrait spontan quelles suscitent la condition de leur succs. LEtat a cependant son rle jouer pour
soutenir leur diffusion ltranger et faciliter leur prsence en bonne place sur le march mondial. Les
politiques quil met en uvre ce titre : enseignement franais ltranger, coopration universitaire,
audiovisuel extrieur, changes artistiques, etc. font partie de notre action diplomatique.
Les principaux outils de laction culturelle extrieure
Entendue au sens large, laction culturelle extrieure contribue la prsence internationale de la culture, de la langue et
de la recherche franaises. Elle sest fixe rcemment comme priorit de concourir lattractivit de lenseignement
suprieur franais. Ses moyens budgtaires sont rcapituls dans les programmes budgtaires 115 et 116 (qui
regroupent les moyens de laudiovisuel extrieur) et 185 (rayonnement culturel et scientifique).
Les principaux outils de la politique extrieure de la France dans ce domaine et la rpartition entre eux des moyens de
lEtat stablissaient ainsi en 2008 :
-

audiovisuel extrieur : 305 millions deuros correspondant aux subventions de lEtat TV5, RFI, CFI, France 24 y
compris versements sur redevance audiovisuelle RFI et actions diverses ; 159 millions seulement apparaissaient
au budget du MAEE en loi de finances initiales (LFI) 2008 ;

enseignement franais ltranger : 291 millions deuros correspondant aux subventions du MAEE lAgence pour
lenseignement du franais ltranger ;

langue et culture franaise : 70,2 millions deuros (diffusion de la langue et de la culture franaise notamment
travers le rseau des alliances franaises et des centres culturels et lappui des organismes spcialiss comme
TVFI, le bureau export de la musique, etc.) ; participation au dbat dides mondial ;

changes scientifiques, techniques et universitaires : 55,6 millions deuros, principalement consacrs des bourses.

A ces programmes spcifiques sajoutent les cots de lanimation du rseau des services de coopration et daction
culturelle, et des centres et instituts franais ltranger : 73 millions deuros.
Laudiovisuel extrieur et lenseignement franais ltranger reprsentent ainsi les 3/4 de leffort budgtaire de lEtat
dans le domaine de laction culturelle extrieure.

Mais ces modes dintervention doivent subir une volution en profondeur, qui reflte celle des vecteurs de la
diffusion des biens culturels et de leur conomie. On peut citer ce titre la dmatrialisation des supports de
la musique, des images et, de plus en plus, de lcrit quentranent la rvolution numrique et la
multiplication des vecteurs qui laccompagne, notamment dans le domaine de la tlvision. Notre politique
culturelle extrieur doit prendre en compte Internet comme mode de diffusion part entire des productions
de lesprit. Lautorgulation et le caractre dcentralis de loffre qui caractrisent ce vecteur ne doit pas
faire ignorer les phnomnes de domination et les distorsions qui peuvent sy manifester et rendre ncessaire
le cas chant une action correctrice de la part de lEtat : cela est illustr par les soutiens publics nationaux et
europens apports la coopration entre bibliothques nationales europennes pour la numrisation et la
mise en ligne de leurs fonds et la mise au point dune structuration adapte des bases de donnes
correspondantes.
Nos modes de promotion, qui reposent encore majoritairement sur la mise disposition de produits
physiques dans nos centres culturels doivent intgrer ces volutions ainsi que les retombes conomiques
croissantes de laction culturelle. Les centres doivent en mme temps davantage un outil dinfluence auprs
de pays et de publics cibls. A ce double titre, il faut passer de la logique, que nous ne pouvons plus assumer,
dune politique de loffre dimension universelle, une politique plus slective, plus diffrencie selon les
pays et prenant davantage en compte les attentes de publics spcifiques.
Dans le cadre de cette approche plus cible, le ministre doit privilgier plusieurs leviers :
- celui de la coopration universitaire et notamment ses programmes dchanges et ses programmes de
bourse de recherche ltranger ;

59

- la France ne doit pas craindre davoir recours dautres langues pour faire circuler ses ides : les
programmes daide la traduction du MAEE qui font juste titre des sciences humaines une priorit y
contribuent ;
- les programmes de diffusion par le MAEE de produits culturels crit, cinma, audiovisuel doivent de
plus en plus seffectuer par lintermdiaire des professions concernes, dont cest la fonction : ainsi en vat-il de lindustrie de programmes audiovisuels franais dont il soutient les efforts travers sa structure de
promotion internationale TVFI, plutt que de les diffuser lui-mme. Il faut continuer dans cette voie.
Au total, le MAEE doit dfinir une stratgie de laction culturelle et universitaire extrieure plus slective,
plus cible, et qui tablisse une hirarchie claire entre ses objectifs et ses modes dintervention.
Hirarchiser nos objectifs et nos modes dintervention
Il ny a pas de rayonnement unilatral dans le monde global mais des influences rciproques, des aspirations
aller vers dautres sources de savoir et de culture ; pas non plus de rayonnement sans ides: cest dabord le
dbordement spontan de la cration et de la recherche qui compte. Les modes de projection de nos ides, de
notre langue et de notre culture doivent partir de ces deux ralits ; elles doivent aussi voluer.
Il y a pour la France, des hirarchies tablir entre les diffrents moyens dassurer sa prsence dans un
monde o linfluence change rapidement de nature et de vecteurs et o les cots de lintervention publique
dans ce domaine obligent faire des choix. Deux priorits simposent pour notre politique culturelle et
universitaire extrieure, qui correspondent lune une force, lautre une faiblesse de notre pays :
- le rseau des tablissements denseignement franais ltranger, atout exceptionnel quil faut
dvelopper ;
- la faible attractivit internationale de notre enseignement suprieur lgard des meilleurs tudiants et des
meilleurs enseignants, problme qui dpasse le champ des comptences du ministre (il concerne
essentiellement notre offre denseignement suprieur, les niveaux de rmunration et lorganisation de
lUniversit ; subsidiairement, notre politique de visas et son impact ngatif sur les changes
universitaires, quil faut corriger), mais sur lequel ses instruments de coopration universitaire peuvent
nanmoins agir la marge.
Ces deux priorits, entre lesquelles des synergies existent, exigent que des changements soient apports
notre politique et notre organisation : ils sont examins dans la troisime partie.
Audiovisuel extrieur : maintenir leffort dans le cadre dune stratgie et dune structure clarifies
La France consent un effort important (305 M deuros en 2008) pour son action audiovisuelle extrieure,
mene historiquement par deux oprateurs principaux, Radio France Internationale et TV5, chane
gnraliste francophone, auxquels a t ajoute en 2006 France 24, chane dinformation continue en
franais, en anglais et en arabe. Ils sont complts par des oprations plus limites comme lappui du MAEE
la radio bilingue marocaine MEDI 1. Enfin, ARTE, qui relve dun statut franco-allemand particulier et ne
relve pas proprement parler de la politique audiovisuelle extrieure complte le dispositif. Laudiovisuel
est le seul domaine de laction culturelle extrieure qui ait vu son budget progresser de faon significative
depuis 2005, en raison de la cration de France 24.
La dispersion des efforts dans ce secteur, la multiplicit des tutelles, des sources de financement et des
stratgies, maintes fois dnonces, ont conduit constituer en mai 2008 une socit qui doit porter les
participations publiques franaises dans ces oprateurs, et dont le prsident devrait galement prsider
chacune delles. Cet effort de mise en cohrence est ncessaire. La question du rattachement budgtaire et du
pilotage stratgique de cet ensemble reste cependant un sujet de rflexion : la solution actuellement
envisage conduit supprimer la direction du MAEE charge jusquici de la tutelle et du financement de ce
secteur (dont la comptence ne stendait pas France 24 et quen partie seulement RFI) et charger le
ministre de la Culture et de la Communication dassurer lun et lautre titre principal.

60

La Commission estime que le MAEE doit conserver son rle dans le pilotage stratgique de cette
composante essentielle de notre action extrieure. Quel que soit le rattachement budgtaire des financements,
il faut qu tout le moins :
- il conserve un pouvoir dorientation en matire de pays, de langues, de publics et dmetteurs ;
- il continue de soutenir la prsence linternational des programmes audiovisuels franais ;
- il participe aux arbitrages budgtaires entre les diffrents moyens de notre influence extrieure dont
laudiovisuel nest quun aspect.
Le MAEE a besoin de conserver en son sein un centre dexpertise fort qui lui permette de se prononcer sur
ces diffrents sujets en connaissance de cause et contribue au pilotage stratgique de laudiovisuel extrieur.
Celui-ci doit continuer relever du niveau ministriel, soit au sein du CIMEE rnov soit dans le cadre dun
conseil interministriel reprenant le rle autrefois jou par le Conseil de laction audiovisuelle extrieure
(CAEF) Enfin, la prsence dattachs spcialiss qui jouent un rle utile de promotion des produits
audiovisuels franais devrait tre maintenue dans les plus grands postes.
Sur le fond, laudiovisuel extrieur devrait voluer vers une politique tenant compte davantage de la
demande, et qui adapte son offre la zone gographique et aux publics viss (parmi lesquels les populations
locales et parmi elles des segments-cible comme les dcideurs doivent tre privilgis : le temps o les
Franais expatris taient une cible dterminante pour la dfinition de notre offre est rvolu). Le sous-titrage
(pour TV5) et le multilinguisme (pour RFI et France 24) y contribuent dj. Mais une plus claire
identification des zones prioritaires en fonction de la spcialisation de chacun des vecteurs le pourrait aussi :
TV5, chane vocation francophone devrait davantage orienter ses moyens et ses programmes vers les
besoins des deux bassins essentiels pour la francophonie que sont lAfrique et le Maghreb ; France 24, outil
dinformation et dinfluence qui cherche atteindre les lites, recourir pour ce faire une stratgie cible.
Lune et lautre doivent mieux mesurer leur audience relle et leur impact.
Lappropriation par les Franais de cette politique justifie la diffusion la plus large en France mme des
programmes de laudiovisuel extrieur. Ses enjeux ne sont pas seulement culturels et linguistiques, mais
incluent la capacit la France et de lEurope de produire et doffrir au monde leurs images de lactualit. La
fonction dagences dimages est essentielle cet gard, et, au-del de notre offre nationale, une meilleure
valorisation de loffre europenne, pouvant aller jusqu la constitution dune banque dimages, devrait tre
explore.
Enfin, la perspective de la transition des chanes nationales franaises vers une diffusion par satellite
numrique en France risque de mettre fin au dbordement de leur zone de diffusion sur lAfrique du Nord
que permet jusqu prsent la diffusion analogique par satellite. Il faudra anticiper cette situation, et apporter
pour cette zone essentielle une rponse qui inclue les chanes nationales et permette de maintenir ce lien
fondamental entre la France et les pays du Maghreb.
Agir pour et par la Francophonie
La francophonie fait partie des objectifs centraux de la politique extrieure de la France. Elle se dcline en un
grand nombre dactions qui vont de la dfense du franais dans les organisations internationales la
promotion, au sein de la francophonie, dchanges placs sous le signe de louverture et de la diversit, en
passant par le soutien la traduction. La langue franaise est un outil irremplaable de diffusion de nos ides,
de notre patrimoine et de notre cration. Elle nest pas uniquement un moyen de communication. Lattrait
intellectuel et culturel de notre pays et la vitalit internationale de la langue franaise sont troitement lis.
La France doit avoir une conception vivante et diverse de sa langue qui senrichisse au contraire des parlers
et des productions dune francophonie elle-mme diverse et vivante.
Le volet politique de la francophonie doit tre dvelopp. Notre langue peut tre en effet un levier politique.
En partage avec les autres peuples et pays francophones du monde, elle rapproche les socits et permet un

61

dialogue politique privilgi. Ladoption de la charte de la francophonie par lOrganisation internationale de

la francophonie (OIF) le 22 novembre 2005 a consacr sa transformation en organisation internationale de
plein exercice poursuivant une action politique et de coopration sur la base de lhritage partag que
constitue la langue franaise.
La solidarit francophone facilite la constitution de cadres de concertation dans de nombreuses enceintes
internationales. A lONU, notamment, le cadre traditionnel et utile de consultation et de solidarit que
reprsente la francophonie doit tre mieux valoris et les changes intensifis en son sein. Les affinits
linguistiques peuvent servir renforcer nos cooprations politiques ailleurs qu lONU et dans de nombreux
domaines, par exemple le maintien de la paix. Nous devons donc assurer la prsence du franais comme
langue de communication internationale dans les instances multilatrales.
Nous dfendrons le franais de faon dautant plus crdible que nous linscrirons dans le cadre de la dfense
du principe de diversit culturelle que la France a contribu faire reconnatre, et que nos diplomates en
donneront eux-mmes lexemple : lobjectif doit tre que tout agent ltranger matrise la langue du pays
o il est affect, exigence qui doit tre un objectif prioritaire des politiques de formation et daffectation du
MAEE.
Au titre de la dfense du plurilinguisme, nous devons continuer insister sur lapprentissage obligatoire de
deux langues vivantes dans les cursus scolaires des pays de lUnion europenne, recommandation du Conseil
europen depuis 1985, mais ingalement mise en uvre ; il faut favoriser en particulier la cause du franais
en Allemagne et de lallemand en France.
Huit recommandations pour un bon usage de la francophonie
Continuer se battre, sans tat dme, dans lordre du concret comme du symbolique. A lextrieur, tout
diplomate, tout fonctionnaire est comptable de son attitude : dans les organisations internationales, l o le franais
est langue de travail, son emploi simpose absolument.
Inciter les milieux conomiques ne pas quitter le franais quand ce nest pas indispensable : il ne sagit pas
seulement de patriotisme, mais aussi de leurs intrts.
Poursuivre le travail de terminologie, notamment dans le domaine scientifique : bien des mots franciss, dans le
pass, ont triomph des simples transcriptions (par exemple, entre tant dautres, ordinateur au lieu de computer).
Ne pas spuiser en de vains combats. La francophonie nest pas en lutte avec le rle de langue vhiculaire globale
de langlais ; elle nest pas servie par la tendance lintgrisme de certains de ses dfenseurs.
Accepter lide que lon peut et lon doit travailler illustrer et dfendre loriginalit et les intrts de notre
pays autrement quen franais, notamment en anglais, en allemand, en espagnol, en arabe, parmi les publics
intresss autour du monde. Cela est complmentaire, non antagoniste de la dfense du franais.
Soutenir leffort important en faveur des traductions duvres franaises en langues trangres, et
inversement. Pourvoir aussi aux frais dinterprtariat avec le franais, par exemple dans les colloques.
Dfendre le plurilinguisme, et notamment des autres langues latines : les promouvoir, cest promouvoir le franais.
Accepter de dcentrer la France dans la francophonie : que les autorits franaises ne soient pas toujours au
centre de la photographie ; les pays francophones sont la cl de la francophonie de demain.

***
Nous avons un fonctionnement trop statique, sous le poids des hirarchies, alors que le travail en rseau, bas
sur la souplesse, louverture et le partenariat avec de multiples acteurs offre le meilleur moyen dtre efficace
et influent. Nous faisons trop confiance aux institutions traditionnelles, alors que nous devrions davantage
nous ouvrir aux acteurs de la socit civile, fondations, think tanks, chercheurs, collectivits territoriales,
organisations non gouvernementales
Enfin, notre mode de pense doit tre ajust. Par tradition, nous tendons privilgier la clart de lanalyse, la
rigueur intellectuelle des solutions. Ces qualits certaines ne doivent pas nous conduire ngliger le travail

62

de conviction. Lexercice de linfluence cest--dire une dmarche tourne vers la diffusion, le plus en
amont et le plus largement possible, de nos positions vers nos interlocuteurs, lattraction de partenaires est
trop souvent, pour nous, une proccupation secondaire. Dans notre tradition diplomatique, elle fait figure
daccompagnement tactique, parfois subalterne, de positions qui doivent leur grandeur et leur force profonde
leur cohrence interne et leurs ambitions stratgiques. Nous devons revoir cette hirarchie.

63

TROISIEME PARTIE : DOUZE PROPOSITIONS POUR LA REFORME DE LACTION

EXTERIEURE
1. Une action extrieure plus cohrente et plus interministrielle
En 2008, 38 programmes budgtaires et 17 ministres concouraient laction extrieure de lEtat, hors aide
au dveloppement, pour un total de 5,2 milliards deuros ; sur ce total, le ministre des Affaires trangres et
europennes met en uvre trois programmes budgtaires relevant de laction extrieure de lEtat, hauteur
de 2,3 milliards deuros. Le MAEE ne reprsente ainsi que 47% des moyens budgtaires et la moiti des
effectifs publics (soit environ 16 000 sur un total de 31 000 en 2007) affects laction extrieure de lEtat.
Budget de la politique transversale Action extrieure
Crdits par ministres en %

Projet de loi de finances 2008

Transports
1,6%
Autres ministres
1,6%

Premier ministre
1,8%
Jeunesse
2,3%

Economie et
Finances
3,1%

Interieur
4,4%
Affaires trangres
et europennes
47,0%

Dfense
18,6%

Education nationale
19,6%

NB : le budget Action extrieure ne prend pas en compte lAPD.

Source : PLF 2008.

Cette pluralit des acteurs publics soulve deux questions : celle de la cohrence de notre action extrieure,
quil faut renforcer ; celle du rle du MAEE, qui doit mieux prendre en compte la dimension
interministrielle dans son action.
Rendre laction extrieure plus cohrente
A cette fin, il est propos de crer au plus haut niveau un Conseil de laction extrieure de lEtat (CAEE). Il
assurera dans ses domaines de comptence des fonctions similaires celles du Conseil de dfense et de
scurit nationale.
Le CAEE est prsid par le prsident de la Rpublique ; y participent en outre le premier ministre, le ministre
des Affaires trangres et europennes, le ministre de la Dfense, le ministre charg de l'Economie et des
64

Finances, le ministre charg du Budget et dautres ministres en tant que de besoin. Le secrtariat de ce
nouveau Conseil est assur par le ministre des Affaires trangres et europennes. Il lui revient en
particulier de prparer son ordre du jour.
Il sagit ainsi de reflter dans lorganisation de lEtat le rle dterminant que la pratique constitutionnelle a
donn au prsident de la Rpublique dans notre politique trangre. Ce nouveau Conseil dfinit les
orientations stratgiques, en matire gographique et thmatique, au plus haut niveau. Il revient au premier
ministre de conduire laction du gouvernement dans ce domaine et, en particulier, dexercer un rle de
pilotage et darbitrage rendu encore plus ncessaire par la nature interministrielle croissante de notre action
extrieure lheure de la mondialisation. Ce rle darbitrage est essentiel la conduite des affaires
europennes, qui incluent des dimensions essentielles de la mondialisation, comme le commerce et
lenvironnement, en raison des comptences communautaires existant dans ces domaines. Il nest pas
propos de modifier le positionnement du Secrtariat gnral des affaires europennes (SGAE), qui doit
rester plac auprs du premier ministre et sous son autorit.
Le ministre des Affaires trangres et europennes est charg de la prparation des dcisions du CAEE et
dassurer le suivi ainsi que la synthse de leur mise en uvre. Il veille notamment la cohrence et la
coordination des diffrents volets de notre action extrieure, notamment laide publique au dveloppement. Il
revient au MAEE de solliciter la comptence des diffrents ministres ou acteurs publics concerns par notre
action extrieure. Il met celle-ci en perspective, vrifie sa conformit avec les orientations du CAEE,
effectue la synthse politique des actions menes et leur apporte lexpertise ncessaire la conduite des
ngociations. Il prpare et coordonne la mise au point des stratgies rgionales et des stratgies-pays
ncessaires la cohrence de laction bilatrale.
Le ministre des Affaires trangres et europennes rend compte devant le Parlement, lors de la discussion
budgtaire annuelle, de la mise en uvre des orientations dfinies par le CAEE.
La mise en uvre des dcisions prises par le CAEE en termes dallocation des moyens doit tre confie un
nouveau comit interministriel, prenant la suite du Comit interministriel des moyens de lEtat ltranger
(CIMEE) qui, en dpit dune relance en 2006, nest pas parvenu simposer. Les comptences de cette
nouvelle structure porteraient sur la dfinition des moyens de lEtat ltranger, au sens large, c'est--dire
incluant ceux des oprateurs de lEtat, ce qui nest pas le cas aujourdhui. Elle serait prside par le premier
ministre et, en cas dempchement, par le ministre des Affaires trangres et europennes, par dlgation. Le
secrtariat en serait conjointement assur par le secrtaire gnral du Quai dOrsay et le directeur du Budget.
Une formation permanente au niveau des secrtaires gnraux des ministres se runirait sous la prsidence
du secrtaire gnral du Quai dOrsay. Cette formation permanente laborerait, chaque anne, la stratgie de
lEtat pour chaque zone gographique. Dans le projet de loi de finances, un rapport du CIMEE rnov
accompagne le budget de la mission budgtaire action extrieure de lEtat .
Renforcer la dimension interministrielle de laction du MAEE
Au sein mme de l'Etat, la participation de quasiment tous les ministres l'action extrieure est lgitime et
ncessaire :
- lgitime, car une part de plus en plus significative de l'action des administrations ou collectivits
publiques inclut une dimension europenne et internationale ;
- ncessaire, car de leur comptence dans de trs nombreux domaines dpend notre capacit agir dans le
monde global. A des domaines classiques tels que la ngociation de conventions en matire judiciaire,
fiscale ou de scurit sociale, la coopration dans le domaine sanitaire ou ldiction de normes
internationales de scurit alimentaire, par exemple, sajoutent les nouveaux sujets lis la
mondialisation : normes et gouvernance dans le domaine des nouvelles technologies de linformation et
de la communication ou de lenvironnement, rgulation du commerce sur Internet, monte de la
dimension internationale des questions de biothique et de protection des donnes personnelles, par
exemple. Beaucoup de ces sujets ont une dimension europenne.
Il ny a aucune anomalie ce dveloppement des activits internationales des ministres autres que le
MAEE, ni aucune raison quil sinverse : dans un monde de plus en plus interdpendant, tous les volets de
65

laction publique, ou presque, ont une dimension internationale dont limportance va croissant et les
ministres comptents doivent tre en mesure dintgrer cette dimension dans leur action. Le MAEE ne peut
par ailleurs matriser lensemble de lexpertise technique qui nourrit aujourdhui des changes bilatraux et
multilatraux de plus en plus nombreux et spcialiss. Par rapport cette action extrieure foisonnante, quel
doit tre le rle du MAEE ?
Son action doit revtir une dimension interministrielle forte, qui sinscrit entre deux limites :
- le MAEE ne peut revendiquer le monopole de laction extrieure, revendication qui serait illusoire, ni un
pouvoir darbitrage vis--vis des autres dpartements ministriels, qui appartient au premier ministre ;
- sauf ce que notre politique trangre ne soit que laddition des actions internationales de chaque
ministre, le MAEE doit exercer vis--vis deux une double fonction de synthse et de coordination.
Le besoin de synthse est vident dans le contexte rappel plus haut dune pluralit croissante dintervenants
publics dans le champ international ; mais celle-ci ne peut tre seulement passive et le MAEE doit aussi
mener un rle actif de mise en cohrence des actions des divers intervenants, entre eux et par rapport aux
orientations de notre politique trangre.
Ce rle de synthse est particulirement ncessaire dans le domaine des affaires europennes ; il suppose le
renforcement des relations entre le MAEE et le SGAE, et justifie en particulier que le ministre charg des
Affaires europennes dispose de ce dernier.
La fonction de coordination suppose des autres ministres le respect de certaines rgles, mais aussi, de la part
du MAEE, la ralisation de certaines exigences :
- de la part des autres ministres, la transparence et la concertation simposent vis--vis du MAEE. En
particulier, il est ncessaire que tout envoy ou dlgation soit annonc par lintermdiaire du MAEE
notre ambassadeur auprs du pays ou de lorganisation internationale o ils se rendent, dans des dlais qui
lui permette dy faire objection le cas chant, et que leur mission fasse lobjet dun compte-rendu lun
et lautre ; cet impratif simpose tous les niveaux ;
- si ncessaire que soit lobservation de ces rgles, elle doit tre complte, de la part du MAEE, par le
respect de plusieurs exigences. Il doit apporter une valeur ajoute laction internationale des autres
ministres et tre vis--vis deux en situation non seulement de coordinateur, mais de soutien et de
facilitateur : en replaant la ngociation sectorielle dans un cadre politique densemble, en identifiant les
meilleurs points dentre locaux, en fournissant conseil et appui sur le plan juridique et de la technique de
ngociation, notamment. Sur le terrain, nos ambassadeurs doivent associer plus troitement les acteurs
privs la dfinition et au suivi de leurs actions.
A ltranger, le rle central de lambassadeur, affirm par le dcret du 1er juin 1979, dans la conduite de la
relation bilatrale et la coordination des services de lEtat est fondamental. La pratique de plans daction
interministriels prpars sous sa responsabilit a confort son rle. Ces plans d'action, qui incluent
normalement quatre secteurs (diplomatique, consulaire, conomique et culturel), devraient tre complts,
pour les postes les plus importants, ou, dfaut, par rgion, par une programmation interministrielle de
lvolution des moyens de lEtat ralise sous lgide du CIMEE.
Le dcret n79-433 du 1er juin 1979
relatif aux pouvoirs des ambassadeurs
et lorganisation des services de lEtat ltranger
En vertu de ce texte fondamental, lambassadeur nest pas seulement charg, sous lautorit du ministre des Affaires
trangres et europennes, de la mise en uvre dans son pays daccrditation de la politique extrieure de la France.
Il est aussi le dpositaire de lautorit de lEtat dans le pays o il est accrdit . A ce titre, il reprsente le
prsident de la Rpublique, le gouvernement et chacun des ministres .
De ce fait, lambassadeur coordonne et anime laction des services civils et de la mission militaire . De mme, lui
seul peut recevoir dlgation des ministres dans les pays o il est accrdit . Il a communication immdiate de
toutes les correspondances changes entre les services de sa mission et les ministres ou organismes dont ils
relvent .

66

Des dispositions similaires portent sur le cas des ambassadeurs chefs de la reprsentation permanente de la France
auprs dune organisation internationale.

Au total, le rle interministriel du MAEE doit, pour tre solide, sappuyer sur une coopration et des
changes intensifis avec les autres ministres. Entre le MAEE et chaque ministre concern, la coopration
devrait tre mieux dfinie, dans des feuilles de route identifiant les principaux sujets dintrt commun et les
responsables de part et dautre, fixant chances et objectifs, et prvoyant des runions rgulires, au niveau
des services et des ministres si ncessaire.
Cette pratique devrait tre complte par une politique de dtachements croiss de personnel entre le MAEE
et les services internationaux et missions ltranger qui en dpendent quand elles existent des autres
dpartements ministriels. Il est recommand de mettre en place un dispositif rglementaire permettant de
faciliter ces changes et de rendre obligatoire une mobilit dans une autre administration ou dans le secteur
priv pour la promotion au grade de conseiller des affaires trangres hors classe.
De part et dautre, la qualit des agents dtachs sera un facteur essentiel de succs et il faudra rsister la
tentation de garder pour soi les meilleurs. Au-del des rgles et des arrangements formels, cest en
dveloppant un rseau dense de comptences et de relations au meilleur niveau avec les autres ministres que
le MAEE pourra tre en mesure de jouer pleinement son rle de synthse et de mise en cohrence, qui est
indispensable notre action extrieure.
2. Des instruments intgrs de prvention, de gestion des crises et de protection de nos concitoyens
ltranger
Notre politique de scurit, confronte des crises multiformes, difficiles anticiper, doit se mettre en
mesure dy faire face plus efficacement, en intgrant mieux ses propres instruments entre eux et avec ceux
des autres intervenants, franais et trangers. Dans ce contexte, une attention particulire doit tre porte la
protection de nos compatriotes.
Une capacit danticipation et de prospective renforce, mieux articule avec les autres sources de prvision
publiques et notamment nos capacits de renseignement
Le Livre blanc sur la dfense et la scurit nationale souligne quel point, dans le contexte dincertitude
stratgique des dcennies venir, les capacits de connaissance et danticipation des situations pouvant
mettre en cause notre scurit sont dcisives. Laction extrieure de lEtat doit y apporter sa contribution,
notamment grce au rseau dinformation extrieure que constituent nos postes diplomatiques et consulaires.
La contribution du MAEE passe donc par le recueil, la circulation, le partage et lanalyse de ces
informations.
Cette dmarche doit tre distingue de laction en matire de renseignement. Cependant, ce dernier constitue
un atout considrable pour notre action extrieure et le MAEE doit tre en mesure de tirer pleinement parti
de linformation et des analyses issues de nos capacits de renseignement. Ces changes doivent tre
systmatiss, au sein des postes et au niveau des administrations centrales. Ils pourraient sappuyer sur des
changes de personnels plus diversifis, afin de consolider la culture du renseignement au sein du ministre,
ou encore sur des sujets dtermins (par exemple la lutte contre le terrorisme ou la contre-prolifration) et sur
des changes systmatiques vocation oprationnelle, pour permettre leur traitement en temps rel.
Renforcer les capacits du MAEE dans le domaine de la prvention, de la gestion et de la sortie des crises
Le MAEE doit amliorer son dispositif de prvention et de gestion des crises tout au long du continuum qui
va de lanticipation la sortie de crise et la phase de stabilisation (laquelle tend aujourdhui tre de plus
en plus longue). En amont, la veille stratgique et lalerte prcoce doivent tre plus actives. Une planification
civile et interministrielle doit tre progressivement mise en place, pour renforcer la cohrence de notre
action dans la crise. En aval, la prparation de laprs-crise doit tre mieux assure.

67

Dans cette phase, o nous sommes en rgle gnrale insuffisamment prsents et de faon peu coordonne,
plusieurs amliorations peuvent tre apportes : la mise en place dun fonds de financement spcifique ;
lidentification pralable et la formation dexperts (qui devraient bnficier dun cadre demploi adapt).
Notre insertion dans les dispositifs internationaux et la synergie avec les autres acteurs franais (ONG,
collectivits territoriales, AFD) peuvent aussi tre amliores. Enfin, la capitalisation des enseignements
acquis lors des crises doit tre systmatise, au sein du MAEE et au niveau interministriel, au moyen de la
mise au point de procdures formalises de retour dexprience, dactions de formation des agents adaptes
et dexercices ad hoc.
Le MAEE joue dores et dj un rle reconnu dans ces domaines. La mise en place rcente dun Centre de
crise en renforce la capacit de coordination en priode de crise. Mais ce centre, qui doit sappuyer aussi sur
la connaissance politique des directions concernes, devrait tre mieux en mesure, en liaison avec les
directions gographiques comptentes et la nouvelle direction des Affaires conomiques et globales (cf.
proposition n5 infra), de prparer la phase de sortie de crise et de reconstruction.
La vocation de coordination du Centre de crise doit tre renforce, ainsi que les moyens humains et matriels
qui lui sont dvolus. Les moyens dintervention en matire daide humanitaire devraient lui tre rattachs,
afin de permettre une gestion intgre des crises. Compte tenu de sa vocation coordonner et mobiliser
lensemble des moyens du Quai dOrsay et, plus largement, des acteurs franais, il doit pouvoir sappuyer
sur une autorit suffisante, comme celle du secrtaire gnral du MAEE, et tablir des relations de travail
nourries avec les autres ministres concerns, commencer par le Centre de planification et de conduite des
oprations (CPCO) de ltat-major des armes.
Maintenir au MAEE les fonctions de coopration rgaliennes : gouvernance, aide militaire et de scurit,
outils de stabilisation post-conflit
Dans le contexte de lachvement de la dvolution lAFD de la fonction doprateur de laide au
dveloppement franaise, (cf. proposition n 5 infra), la question se pose du primtre des fonctions daide et
de coopration dont le MAEE doit continuer assurer la mise en uvre. Le primtre propos rpond trois
critres :
- une aide rgalienne, dont les bnficiaires sont souvent attentifs ce quelle rsulte dun partenariat de
gouvernement gouvernement avec la France ;
- des cooprations dont la ralisation est souvent urgente et le montant unitaire faible, alors que lAFD
prfre grer des projets importants (suprieurs 6 millions deuros) ;
- sur le plan fonctionnel, des secteurs qui contribuent souvent des objectifs de prvention, de rsolution
des crises et de stabilisation, ce qui leur confre un caractre politique marqu.
Les secteurs suivants devraient tre concerns et mis en uvre par le MAEE : la gouvernance dmocratique,
la coopration militaire et de scurit, les outils de stabilisation post-conflit ainsi que laide humanitaire.
Du point de vue de la gestion des crises, ces secteurs forment en outre un ensemble cohrent dinstruments
intervenant soit trs en amont des fins de prvention, soit pendant la crise, soit dans la phase de sortie de
crise et de stabilisation. Cette cohrence suggre de les placer sous la mme autorit, celle du directeur
politique. Cela ne doit pas conduire identifier laction humanitaire la seule intervention durgence lie
aux crises et encore moins mettre en cause sa spcificit, son impartialit et son indpendance politique qui
sont ncessaires : la nouvelle organisation devra les garantir.
Sagissant de la coopration dans le domaine de la scurit, le MAEE doit tre comptent pour les missions
de dfense et de scurit intrieure, comme le propose dailleurs la Commission du Livre blanc sur la
dfense et la scurit nationale, afin den organiser un pilotage coordonn. Le cloisonnement actuel empche
en effet davoir une vision et une utilisation densemble, permettant en particulier de bien rpartir objectifs et
charges entre les administrations concernes (MAEE, dfense, police nationale, gendarmerie, scurit civile).
Une gestion unifie au sein dune mme direction de notre coopration structurelle destination des forces
de scurit des pays concerns apparat souhaitable, et serait cohrente avec le regroupement en cours de nos
forces de scurit au ministre de lIntrieur.
68

Au sein de la direction gnrale des affaires politiques et de scurit, une nouvelle direction devrait tre
cre pour suivre lensemble des questions relatives la stabilisation et la reconstruction des Etats. Cette
direction serait en outre charge de grer un fonds post-crise , dont la cration est urgente. Elle serait
galement comptente pour les questions de gouvernance : dfinition de la stratgie, laboration des
politiques, gestion et valuation des projets en liaison avec les directions gographiques, dont lautorit dans
ce domaine sera renforce. Le rattachement de ces divers lments une direction spcialise prservera la
spcificit et lautonomie de laction humanitaire et de la comptence dans le domaine de la gouvernance
dmocratique.
Une fonction prioritaire de protection de nos concitoyens ltranger
Nos consulats et ladministration charge des Franais de ltranger ont pour mission doffrir nos 2
millions de concitoyens expatris (1,4 millions dimmatriculs au 31 dcembre 2007), une large gamme de
services de la meilleure qualit possible. Notre rseau et nos moyens sont suprieurs ceux que mettent en
uvre le Royaume-Uni ou lItalie pour une population expatrie de respectivement 5,5 et 4 millions de
personnes. Au cours des annes rcentes, le MAEE sest encore efforc damliorer le contenu et le dlai de
leur rponse aux situations durgence et de crise, qui ont t de plus en plus frquentes.
Parmi les nombreux services que le rseau consulaire rend aujourdhui, au bnfice des Franais rsidents ou
de passage, la protection de nos concitoyens est prioritaire. Il apparat donc ncessaire de faire voluer le
rseau des consulats et leurs procdures, afin que des moyens accrus soient allous cette fonction. Les
orientations suivantes devraient y contribuer.

- Au sein de lUnion europenne, lallgement du rseau consulaire doit tre poursuivi, afin de redployer
des moyens vers les zones prioritaires comme lAsie. Il doit nanmoins tenir compte des particularismes
rgionaux dans certains Etats membres. La mise en place de ples doit tre gnralise, sur la base des
expriences russies en Allemagne, Espagne et Italie. Les services aux Franais rsidant dans les zones
frontalires devraient tre transfrs aux prfectures et aux mairies les plus proches. La France devrait
lancer, pendant quelle exercera la prsidence de lUnion europenne, une rflexion avec ses partenaires
sur la protection consulaire au sein de lUE. Il conviendrait en effet de tirer les consquences des droits
dsormais reconnus aux citoyens de lUnion pour voluer, entre Etats-membres, de la logique de
protection des ressortissants prvue par la convention de Vienne sur les relations consulaires une
logique de veille contre les discriminations, plus conforme aux traits europens.

- La tl-administration doit tre gnralise afin de fournir nos compatriotes un service plus rapide et
moindre cot. Une prfecture des Franais ltranger , cest--dire un service centralisant, par
exemple Nantes, lessentiel des services rendus distance nos concitoyens, devrait tre mise en place
progressivement, en direction dabord de ceux qui sont installs dans les pays de lUnion europenne.
Des procdures innovantes permettant de procder aux formalits (prise dempreinte, retrait de
documents) par lintermdiaire dadministrations des pays de lUnion europenne devraient tre
dveloppes.

- Lexternalisation du traitement prparatoire des demandes de visas doit se poursuivre, linstruction du

visa et la dcision proprement dites continuant naturellement de relever de la puissance publique. Elle
devrait permettre la gnralisation, dcide au niveau europen, des visas biomtriques sans cots
supplmentaires.
Enfin, les missions actuellement accomplies par les consulats forment un ensemble, dont aucun lment nest
dissociable, sauf prendre le risque dune efficacit moindre. En particulier, la lutte contre limmigration
irrgulire exige une vigilance, et donc une continuit de la chane qui va de la demande des visas ltatcivil. La dlivrance dun visa est dailleurs souvent la rsultante dun travail consulaire pralable (par
exemple en cas dadoption). La Commission estime, dans ce contexte, que lunit des services consulaires
doit tre prserve.

69

3. Un investissement maintenu dans la construction de lEurope

La construction europenne a besoin dun investissement fort du ministre des Affaires trangres et
europennes, qui doit conforter son rle dans le pilotage du projet europen de la France et, pour cela,
renforcer son expertise institutionnelle et juridique qui doit rester incontestable.
En 1993, la dernire grande rforme du MAEE avait tir les consquences du trait de Maastricht en
regroupant dans la direction de la Coopration europenne les services comptents pour les affaires
communautaires et ceux chargs des relations bilatrales avec les Etats membres de lUnion ou dont
ladhsion tait alors envisage, ainsi que la Turquie. Cette organisation laissait la direction politique le
service charg de la PESC, et une direction gographique spare (la direction de lEurope continentale) la
gestion de nos relations avec les autres pays europens, savoir lEurope orientale, les Balkans, la Russie et
lespace de la Communaut des Etats indpendants.
Linvestissement prioritaire que le MAEE doit continuer de faire dans les affaires europennes nimplique
pas de modification majeure des structures de ladministration centrale. Des ajustements ultrieurs peuvent
tre nanmoins envisags en fonction des volutions dans le primtre et la nature de lintgration
europenne.
La priorit europenne du ministre doit porter principalement sur trois domaines : la gestion des ressources
humaines, la coopration avec nos partenaires europens laquelle nos ambassades dans lUnion europenne
doivent davantage contribuer, la mise en place du service europen daction extrieure.
Conforter lexistence dune filire europenne et la place du ministre des Affaires trangres et europennes
en son sein
Il existe un savoir-faire europen qui repose sur la matrise de plusieurs comptences, parmi lesquelles : la
mthode des petits pas au service d'une vision politique, cest--dire une exigence de ralisme dans la
fixation des objectifs et la recherche du consensus ; la technique notamment juridique qui permet
dexploiter tout le potentiel des institutions et des procdures europennes ; la capacit articuler dialogue
bilatral et esprit communautaire ; une connaissance approfondie de nos partenaires ; la matrise des codes de
la ngociation europenne, fonde sur une longue mmoire historique.
Cependant, de plus en plus souvent, des sujets dapparence trs techniques posent des questions politiques
qui engagent lavenir du projet europen. Cest le cas par exemple de la budgtisation du FED, de la mise en
place de nouvelles politiques communes (nergie, immigration) ou de lavenir de la politique agricole
commune. Pour tre en mesure dassurer la cohrence de la politique europenne de la France dans ces
dbats, le ministre des Affaires trangres et europennes doit se doter de comptences techniques solides
dans les matires en cause.
Pour cela, une politique de suivi de lacquisition des comptences ncessaires doit tre poursuivie. Les
mobilits dagents du ministre des Affaires trangres et europennes au SGAE, dans les directions
techniques comptentes des autres ministres ou dans les postes spcialiss de la Reprsentation permanente
auprs de lUnion europenne, ainsi que laccueil dagents de ces ministres en retour doivent tre
encourags. Le rgime de la mobilit statutaire doit tre adapt si ncessaire pour y contribuer.
Au-del de la filire europenne proprement dite, le MAEE doit veiller diffuser auprs de tous ses agents
des connaissances oprationnelles de base des politiques et des procdures europennes, quils seront
invitablement amens pratiquer, ne serait-ce que de faon incidente, au cours de leur carrire.
Renforcer notre coopration avec nos partenaires europens et le rle de nos postes bilatraux en Europe
Dans lUnion europenne, au-del du rle traditionnel des ambassades bilatrales en matire politique,
conomique et culturelle, il importe daccorder une attention renforce la recherche de la convergence des
positions sur les dossiers europens prioritaires nos yeux. Le sort des grandes ngociations europennes se
joue non seulement Bruxelles ou Strasbourg mais au moins autant dans les capitales des Etats membres.
Le rseau de nos ambassades en Europe assure un rle irremplaable pour analyser la position de nos
partenaires sur les grands dossiers. Ce rseau doit tre plus systmatiquement utilis pour valuer limpact et
70

la capacit de rassemblement des initiatives et propositions franaises : sa facult de promotion de nos

positions doit tre accrue, son efficacit tant multiplie par une intervention prcoce.
A cet gard, le rseau dambassades bilatrales doit jouer un rle dterminant, et donc tre anim dans ce but
par la direction charge des affaires europennes. En effet, dans une Europe plus complexe, plus large et plus
diverse, les relations bilatrales prennent une importance nouvelle : chaque partenaire compte ; le grand
nombre de paramtres matriser ne permet plus que la conduite de la politique europenne soit aussi
centralise que par le pass ; la diplomatie publique en direction dun nombre plus vaste dacteurs est plus
ncessaire que jamais, notamment en direction des parlements, mdias et cercles de rflexion ; les travaux
prparatoires en cercles plus restreints se multiplient.
La France doit travailler densifier ses relations bilatrales, tout en les inscrivant dans la perspective de son
projet pour lUnion. La priorit naturelle doit aller la relation franco-allemande, tape indispensable pour
faire progresser lUnion europenne. Il importe aussi de maximiser notre effet dentranement en veillant
ne pas adopter une dmarche exclusive, mais qui inclue nos autres partenaires, notamment : les nouveaux
membres avec lesquels la France doit dvelopper des relations confiantes et gnreuses ; et le Royaume-Uni,
qui dtient la cl de tout progrs substantiel en matire de dfense. La France doit se donner les moyens
dapprofondir ses partenariats bilatraux avec les autres membres de lUnion europenne afin de faire
progresser lidentification et la promotion des intrts europens.
Pour rpondre ces attentes, nos ambassades bilatrales dans lUnion europenne doivent voluer. Par
rapport un poste diplomatique traditionnel, un poste dans lUE sinscrit dans un contexte o le dialogue
direct entre capitales ou via Bruxelles est dense, tant au niveau politique quau niveau administratif. La
capacit danalyse politique, ainsi que de prparation, dentretien et de suivi de ce dialogue doit donc devenir
prioritaire et tre renforce dautant. Le travail dexplication, priv et public, doit se dployer tous azimuts.
Les changes entre parlements, partis politiques, chercheurs, crateurs et scientifiques doivent se dvelopper
plus quailleurs. La participation au dbat dides y est plus importante que partout. Bien loin dtre
marginaliss par le dveloppement de la construction europenne, ces postes acquirent donc une importance
nouvelle dans le rseau diplomatique. Le choix des agents, leur formation et leur prparation pralable au
dpart ainsi que lorganisation interne des postes doivent tre adapts ce positionnement original et
fondamental.
Pour ce qui concerne nos consulats europens, en revanche, une modification plus radicale est requise. Les
droits dsormais associs au statut de citoyen europen devraient conduire une modification des services
aux ressortissants franais dans ces pays : la fonction de protection ne s'exerce plus en Europe de la mme
faon que par le pass.
Approfondir la culture diplomatique commune de lEurope en mme temps que sa politique trangre
La PESC se dveloppe par la mise en synergie des diplomaties nationales, et le dveloppement de pratiques
et dune culture diplomatiques communes. Une PESC efficace et vivante est elle-mme la condition du
dveloppement de lEurope de la dfense. Les outils militaires de la PESD permettent de crdibiliser et de
mettre en uvre la politique trangre europenne et constituent laboutissement maximal de celle-ci en
crant des solidarits effectives dans le domaine de la dfense. Cest en rapprochant les analyses et les
intrts europens dans le monde, en multipliant les occasions de penser et dagir ensemble quon rendra
possible les progrs de la politique trangre et de la dfense dans lUnion europenne.
Si le trait de Lisbonne entre en vigueur, il dotera lUnion europenne de structures plus efficaces pour ces
matires, en particulier le Service europen daction extrieure (SEAE), pour lequel le ministre des Affaires
trangres et europennes devra dgager des moyens et assurer des affectations de qualit (ce qui suppose
den faire une affectation prise). La France doit continuer de se prparer activement la constitution de ce
service. Dans lintervalle, il convient de rapprocher les perceptions ainsi que les analyses et de consolider
lmergence dune culture diplomatique commune entre Europens. Elle pourrait tre encourage par trois
moyens.

- Mobiliser le dispositif des diplomates dchanges avec les partenaires europens de la France : ces
affectations, tant sagissant des diplomates que la diplomatie franaise envoie que ceux quelle reoit,
71

constituent autant dopportunits de susciter une culture europenne commune. Autant que possible, elles
doivent tre dcides cette fin et les candidats choisis parmi ceux ayant vocation servir dans le
Service.

- Offrir des formations spcifiques et reconnues aux diplomates franais et europens affects au sein du
Service ou dsireux de ltre : lInstitut diplomatique rnov, en collaboration avec dautres organismes
comme le Centre dtudes europennes de Strasbourg, aurait une vocation naturelle dvelopper cette
offre. Il conviendrait aussi dinscrire son activit dans un rseau dorganismes crer dans les Etats
membres.

- Dvelopper la co-localisation ou au moins la juxtaposition de nos implantations diplomatiques avec nos

partenaires europens. Des obstacles de nature juridique interdisent la mise en place dambassadeurs
communs, mais la proximit au quotidien contribuerait dj un rapprochement des perceptions et des
rflexes. Le cadre franco-allemand constitue un terrain de mise en uvre naturel mais non exclusif de
cette dmarche. A ct des ambassades proprement dites, la fonction consulaire reprsente un domaine o
la France doit inciter ses partenaires de lUE une coopration beaucoup plus volontariste.
4. Une diplomatie au service du multilatralisme et de la dfense des droits de lhomme
Le multilatralisme est, pour la France, non seulement un outil, mais un principe daction dont elle se
rclame. Elle doit cependant mieux faire concider son discours et son engagement. Dans le domaine des
droits de lhomme aussi, elle devrait se mettre en mesure de mener une action plus structure, mieux suivie,
et davantage en rapport avec ses ambitions.
Une diplomatie au service du multilatralisme
Notre engagement en faveur de la coopration internationale suppose le maintien au sein du MAEE dune
expertise institutionnelle permettant davoir une vision du rle et des atouts de chaque organisation, agence,
fonds et programme, surtout dans un systme international de plus en plus complexe. Il justifie aussi la place
importance de 21 reprsentations permanentes auprs des organisations internationales au sein de notre
rseau diplomatique.
Dans ce contexte, la carrire diplomatique doit prvoir des passages par la filire multilatrale dun nombre
important dagents, et une gestion de carrire cible de ceux qui sy consacrent plus particulirement. La
formation aux techniques de ngociation multilatrale doit tre renforce, et pourrait tre alimente par des
retours dexprience tirs de ngociations relles.
Nos contributions financires aux institutions internationales participent de notre soutien au
multilatralisme efficace que promeut lUnion europenne. Elles participent aussi de notre influence et
de notre crdibilit. Il est admis que des progrs peuvent tre accomplis dans nombre dinstitutions pour la
matrise des dpenses et une meilleure rpartition de leffort.
Les contributions aux budgets des Nations Unies
Le budget des Nations Unies ONU y compris les Oprations de maintien de la paix (OMP), fonds comme lUNICEF,
programmes comme le Haut-commissariat aux Rfugis (HCR), agences comme lOrganisation des Nations Unies
pour lEducation, la Science et la Culture (UNESCO) repose sur un double financement : des contributions
obligatoires et des contributions volontaires.
LONU et les OMP sont principalement finances par contributions obligatoires, appeles selon un barme revu tous
les trois ans. Les fonds et programmes sont exclusivement financs par contributions volontaires. Les agences ont un
financement mixte dont les proportions varient : les contributions volontaires reprsentent 90% des financements de
lOrganisation mondiale de la sant, mais 50 % de ceux de lUNESCO. Les contributions volontaires reprsentent la
source de financement la plus importante avec 15 Mds USD pour 11,6 Mds USD pour les contributions obligatoires.
En 2007, la part de la France dans le barme des contributions obligatoires 6,3% pour le budget de lONU et 7,47%
pour les OMP, en raison dune sur-cote pour les membres permanents du conseil de scurit a conduit au
versement de 582 M deuros, dont 160 au titre de lONU, 474 au titre des OMP et 181 au titre des autres institutions
(tribunaux internationaux compris), soit une contribution moyenne hauteur de 7% du total.

72

En revanche, dans le sens le plus large, les financements franais grs par le MAEE reprsentent environ 1% des
contributions volontaires totales. Nombre de pays parviennent consentir un effort proportionnellement suprieur. La
contribution de la Norvge lUNICEF est suprieure, elle seule, au total de nos contributions volontaires. Cest
aussi, fait plus nouveau, le cas de lEspagne qui nous dpasse en volume de contributions dans les grandes
institutions (PNUD, HCR, UNICEF, Office de secours et de travaux des Nations Unies pour les rfugis palestiniens
ou UNRWA). Le Royaume-Uni dont la position est comparable la ntre est parvenu mobiliser plus de 650 M
deuros en 2007, contre 90 M deuros hors aide alimentaire pour la France. Pis, en dpit dune concentration de nos
moyens sur 4 principaux bnficiaires (PNUD, HCR, UNICEF et UNRWA), la France se situe entre le 11e et le 15e
rangs des donateurs en 2007 et a continu de rtrograder en 2008, la plupart des donateurs intensifiant leurs efforts.

Les contributions obligatoires ont connu ces dernires annes une forte hausse, notamment du fait de
laugmentation des oprations de maintien de la paix. Elles reprsentent dsormais une part significative des
crdits du programme 105 action de la France en Europe et dans le monde (les dpenses relles
pourraient atteindre en 2008 plus de 400 M deuros, soit prs du tiers des dpenses totales du programme, si
le dploiement des oprations au Darfour et au Tchad seffectue comme prvu). Ce faisant, ces contributions
obligatoires compliquent la gestion budgtaire de notre action extrieure, puisque la dotation initiale vote
par le Parlement na pas volu. En outre, elles psent sur lquilibre budgtaire du MAEE, et masquent en
partie les efforts de discipline budgtaire raliss sur dautres postes de dpense. Au-del de la refonte de ce
programme, propose infra, de nouvelles modalits budgtaires devraient tre explores, lexemple du
Royaume-Uni o un fonds spcial (Treasury reserve) regroupe les crdits destins toutes les oprations de
paix, quel que soit leur cadre (ONU, UE, OTAN, etc.), et comprend une provision au titre des oprations
imprvues.
Notre part des contributions volontaires au budget de lONU est particulirement faible (90 millions deuros
hors aide alimentaire, soit 1% du total). Or celles-ci sont de plus en plus importantes : elles reprsentent plus
de la moiti du budget de lONU ; surtout elles financent les actions et missions quand les contributions
obligatoires hors maintien de la paix financent plutt les cots fixes. Notre participation ne nous permet
actuellement pas daccder aux instances dorientation qui runissent souvent les principaux donateurs. Si un
progrs vers le niveau quitable deffort que notre part dans le barme suppose semble hors datteinte (un
effort pour 4,5% du total, notre poids dans lconomie mondiale, supposerait des contributions volontaires
hauteur de 450 M deuros), la poursuite annonce de la diminution de notre effort met en danger la fois
lefficacit de notre politique en nous privant dun relais dcisif et la crdibilit de notre engagement
multilatral. Nos arrirs de paiement sur le budget des oprations de maintien de la paix de lONU,
rcurrents partir du second semestre, sont un mauvais signal cet gard.
Enfin, notre diplomatie doit poursuivre les efforts accomplis depuis 1995 pour favoriser laccs de nos
concitoyens aux postes et emplois des institutions internationales ainsi que le dveloppement de leur carrire.
La qualit et le nombre des personnels nationaux sont un instrument dcisif de notre capacit dinfluence. Ils
sont aussi une contribution au bon fonctionnement des institutions multilatrales ds lors quil sagit de
rpondre des besoins spcifiques lis des missions ponctuelles (missions dobservation lectorale,
capacits dinspections et denqutes, expertise lie au mandat des oprations de terrain).
Dans un contexte o la concurrence pour laccs ces postes est de plus en plus vive, le plan daction de la
Mission des fonctionnaires internationaux (MFI) du MAEE doit tre soutenu. Sa mise en uvre doit
concerner en particulier laccs des jeunes aux carrires internationales, lincitation des administrations
prsenter des candidatures (en particulier sur les nouvelles thmatiques du systme multilatral), la
valorisation des cursus internationaux dans la carrire, ladaptation du cadre de la mise disposition des
agents, ou encore un meilleur ciblage des postes viss privilgiant les emplois stratgiques de niveaux
intermdiaires.
Une diplomatie au service des droits de lhomme
La force de notre engagement en faveur des droits de lhomme et de la dmocratie dans le monde impose une
volution de notre organisation et de nos modes daction. Certes, des services, des lments de doctrine et
des instruments existent dj, qui pourraient tre mieux utiliss, que ce soit en matire de dveloppement ou
en ce qui concerne les clauses de droits de lhomme dans les accords conclus par lUnion europenne avec
des Etats tiers.
73

Nos postes doivent tre mieux mobiliss, plus ouverts la coopration avec le secteur non gouvernemental et
plus attentifs lactualit des droits de lhomme. De faon gnrale, la France ne consacre que des moyens
trs limits (10 millions deuros environ) sa politique des droits de lhomme. En outre, elle nest pas
toujours en mesure daider de faon adquate les acteurs non-gouvernementaux, du fait des rgles
dengagement des crdits ou des dlais. Des progrs doivent tre accomplis sur ce terrain, sous peine dtre
exposs laccusation dun cart entre nos discours et nos actes.
Mais cest surtout de principes directeurs que notre outil diplomatique besoin, tous les niveaux : intgrer
la question des droits de lhomme aux actions de formation des agents, aux instructions et plans daction des
chefs de poste, la veille de la situation locale par nos postes, au dialogue avec les acteurs nongouvernementaux, etc. Une politique explicite sur ces questions permettrait de donner un cadre global
laction de chacun, notamment aux postes, en complment des lignes directrices dj tablies au niveau
europen sur certains sujets (torture, peine de mort, dfenseurs des droits de lhomme, enfants soldats et
droits de lenfant).
De faon complmentaire, il serait utile que la France se dote dun mcanisme gouvernemental dvaluation
de nos performances. Une telle rforme, en amliorant notre capacit assumer nos engagements
internationaux, renforcerait notre position sur la scne internationale.
Une prise en compte plus substantielle de la fonction juridique
Pour tre complet et efficace, le dispositif doit aussi permettre de revaloriser le rle de la fonction juridique
au MAEE, qui ne doit pas tre considre comme une fonction de soutien, mais comme un lment
substantiel et important de notre action extrieure plusieurs titres : la dfense de nos intrts et de nos
positions dans la construction europenne, dont le droit est fortement imprgn par la tradition juridique
franaise et doit le rester ; limportance des enjeux de normalisation et de rgulation de la mondialisation et
des ngociations affrentes ; la rfrence que reste lcole franaise de droit international public (et la langue
franaise) dans le dbat juridique global, et la ncessit de dfendre cet instrument dinfluence.
Ces enjeux dinfluence devraient tre pris en compte de faon plus stratgique par le ministre des Affaires
trangres et europennes, au-del de sa direction des Affaires juridiques, mme si cet objectif suppose aussi
de donner cette dernire une place plus centrale. La prsence de magistrats au sein de la direction des
Affaires juridiques doit tre favorise, ainsi que le dveloppement de ses relations avec lUniversit : au-del
des rapports existants, notamment de consultance et de conseil, le dtachement duniversitaires spcialistes
confirms de droit international et europen devrait tre encourag.
5. Une fonction conomique largie incluant le pilotage de lAPD
La mondialisation est dabord un phnomne conomique : louverture commerciale et la libralisation des
mouvements de capitaux entranent une interdpendance accrue des conomies. Le centre de gravit de la vie
internationale tend ainsi se dplacer vers les questions conomiques ; mais celles-ci incluent des enjeux
politiques pressants et complexes. Lnergie, laide au dveloppement, lconomie numrique et nombre
dautres sujets participent de cette problmatique. Il est indispensable de mieux intgrer les questions
conomiques dans notre action extrieure et de faire une synthse politique des grands enjeux de la
mondialisation. Leur caractre transversal appelle des dcloisonnements au sein de lEtat et le
dveloppement concomitant dune fonction conomique renforce au sein du MAEE.
Mieux traiter les questions lies la mondialisation
Comment disposer au Quai dOrsay dun ple en mesure danalyser les enjeux multiples, conomiques,
dabord, mais aussi politiques, scientifiques et techniques de la mondialisation, den faire la synthse
politique, de prparer des arbitrages tenant compte de ces diffrents facteurs, et de contribuer au pilotage des
ngociations internationales correspondantes ? Le MAEE doit renforcer ses comptences, modifier son
organisation et ses priorits et se mettre en mesure de dvelopper une fonction conomique largie et
renouvele, dans le cadre dune nouvelle direction des Affaires conomiques et globales.

74

Ce ple conomique renforc devra exercer le pilotage stratgique de laide au dveloppement et animer le
rseau des attachs scientifiques.
La direction des Affaires conomiques et globales sera constitue partir de lactuelle direction des Affaires
conomiques et financires, renforce dexperts en provenance des ministres de lconomie, des finances et
de lindustrie, des ministres techniques, le dtachement en sens inverse dagents du MAEE dans ces
ministres devant assurer un enrichissement mutuel des comptences et une meilleure interoprabilit.
Il doit tre clair que ce renforcement ne vise pas dupliquer au MAEE lexpertise qui existe ailleurs, la
DGTPE ou dans les directions internationales des autres ministres, mais lui donner la capacit dassurer,
avec ceux-ci, la synthse politique des questions lies la mondialisation, et de proposer, dans un cadre
interministriel, les objectifs prioritaires de la France et les consquences en tirer pour nos positions de
ngociation. Il ne peut se dvelopper que moyennant une coopration renforce avec le ministre charg de
lEconomie.
Le pilotage de lAPD serait rattach ce ple ; celui-ci se situerait un niveau stratgique et viserait
dfinir avec lAgence franaise de dveloppement (AFD) une doctrine franaise dans le domaine du
dveloppement, dfinir avec la DGTPE et lagence ses priorits sectorielles et assurer une influence
renforce de la France dans les organismes multilatraux daide et dans le dbat global. Avec les directions
gographiques, dont le rle en la matire serait renforc, la direction dfinirait les orientations gographiques
proposes par le MAEE pour laide franaise.
Le rattachement au ple conomique de lexpertise scientifique et technique que reprsente le rseau des
postes scientifiques se justifie en raison du rle essentiel de cette expertise dans lidentification des nouvelles
questions internationales lies la mondialisation. Dans ce schma, laction culturelle relvera dune
direction distincte.
La constitution de la direction des Affaires conomiques et globales est complte par les trois
recommandations suivantes.

- Recruter les comptences ncessaires la cration de cette direction, et qui nexistent pas au MAEE, dans
lUniversit (chercheurs en conomie et en sciences sociales) et dans le secteur priv (ingnieurs).

- Augmenter les changes de personnel entre le MAEE et les ministres spcialiss (dveloppement
durable notamment), pour dvelopper une lgitimit interministrielle forte sur les questions les plus
techniques lies la mondialisation (finances, climat, nergie) ; les changes entre cette direction et les
entreprises devraient galement tre encourags.

- Inclure dans la formation initiale et continue des agents du MAEE les questions dconomie
internationale.
La question du rattachement du rseau de la DGTPE au MAEE
La Direction gnrale du Trsor et de la politique conomique (DGTPE) a entrepris une rforme de son
rseau ltranger. Elle consiste sparer les missions de service aux entreprises, confies loprateur
Ubifrance, des missions rgaliennes dvolues une quipe conomique, place sous lautorit dun chef de
mission conomique dont le rle de conseiller de lambassadeur est ainsi renforc.
Faut-il poursuivre la logique jusqu intgrer les conseillers conomiques au sein du MAEE ? Plusieurs
arguments plaident en ce sens : l'exemple de nos grands partenaires, qui ont presque tous opt pour un rseau
unique ; l'interpntration de plus en plus forte entre les enjeux politiques et conomiques.
Il est donc propos dengager un processus dintgration du rseau des Missions conomiques (ME) au sein
du MAEE. Ce processus devrait, une fois dcid, tre mis en uvre rapidement. Il visera rattacher les ME
au sein des ambassades et, au niveau central, transfrer au MAEE les services gographiques de la DGTPE.
Plusieurs conditions devront accompagner le transfert : clart sur les profils de missions et de postes qui
seront maintenus dans le rseau fusionn au titre de laction conomique ; transfert des moyens budgtaires
75

et du plafond dETP correspondants ; clarification des comptences que conserverait la DGTPE, pour viter
des effets de doublons ; garanties statutaires pour les personnels. Dans ce contexte, un accord devrait
intervenir entre les deux ministres, qui aille au-del du transfert du rseau et porte sur le contenu de la
fonction conomique renforce du MAEE ainsi que sur leurs mthodes de coopration.
Achever le transfert lAFD de la mise en uvre de la politique daide au dveloppement et mieux assurer
son pilotage stratgique
Le positionnement et le contenu des missions daide au dveloppement doivent voluer en fonction de deux
tendances lourdes.
- La mise en uvre de laction publique par des oprateurs. La dissociation entre responsabilits
stratgiques, conserves par une administration centrale, et fonctions oprationnelles, confies des
oprateurs, est actuellement dominante en matire de rforme de lEtat. Elle revient concentrer les
services centraux sur le pilotage stratgique des politiques. Lobjectif est de gagner en clart des
missions, en qualit de gestion, et de permettre une mesure prcise de la performance.
- Le transfert en 2004 lAFD de la mise en uvre des programmes daide au dveloppement financs par
le budget du MAEE dans des secteurs thmatiques (agriculture et dveloppement rural, sant, ducation
de base, formation professionnelle, environnement, infrastructures et dveloppement urbain) et la
consolidation de la position de lAFD comme linstrument essentiel de mise en uvre de notre politique
daide au dveloppement.
Compte tenu des mtiers du MAEE et des contraintes spcifiques de la gestion linternational, la gestion
par oprateurs ne doit pas tre pour lui un principe dapplication gnrale ; elle ne doit tre retenue quau cas
par cas et dans le respect de trois conditions :
- lexistence dun bilan cot/efficacit favorable. Il doit tre apprci sur une certaine dure, le transfert
pouvant occasionner dans une premire priode des charges supplmentaires ;
- la tutelle et loprateur doivent tre lis par un contrat dobjectifs et de moyens clair et prcis assorti
dinstruments de pilotage, de suivi et dvaluation ;
- la structure danimation politique et de contrle doit disposer des ressources humaines adaptes sa
nouvelle mission. Des redploiements deffectifs issus des gains de productivit tirs de
lexternalisation permettent de pourvoir en personnel des structures de pilotage. En outre, des
passerelles doivent tre organises entre les deux sphres pour permettre des changes entre les acteurs de
la stratgie et ceux de loprationnel.
Dans le cas de laide au dveloppement, le transfert de la mise en uvre lAFD doit tre men son terme,
lexception des domaines les plus politiques numrs supra. Les instruments existent, condition de se
doter des moyens de les mettre en uvre, pour tablir des relations troites et quilibres entre le MAEE et
lAFD.
Les outils du pilotage de laide publique au dveloppement :
ce quil faudrait dvelopper
Privilgier la recherche de rsultats. Pour les pays du partenariat renforc , 10 ou 12 au plus, contractualisation
des rsultats recherchs et des moyens mis en uvre sur 3 5 ans.
Mettre en place un contrat dobjectifs et de moyens unique pour lAgence franaise de Dveloppement qui nonce
les objectifs poursuivis, les rsultats escompts et les moyens mis en uvre, tous instruments confondus. Ces objectifs
devront tre assortis dindicateurs chiffrs, et les rsultats valus. Cest la direction des Affaires conomiques et
globales qui sera principalement en charge de ce pilotage.
Organiser le pilotage gographique : les documents de stratgie pays et rgions de lAFD sont prpars avec les
services comptents (direction gographique concerne et direction des Affaires conomiques et globales) du MAEE
qui les valident, de manire confronter les diagnostics et assurer ladquation des moyens mis en uvre et des
priorits politiques. Les directions gographiques pilotent galement la coopration en matire de gouvernance, en
tandem avec la direction des affaires politiques.

76

Mettre en place dans les ambassades, un ple dveloppement runissant les acteurs locaux de laide sous lautorit
de lambassadeur. Nos postes diplomatiques doivent tre associs par loprateur la dfinition et la mise en uvre
de la politique dans chaque pays, et lambassadeur consult. Celui-ci conserve un rle de synthse et de coordination
de tous les volets de laction publique, y compris laide au dveloppement, dans son pays de rsidence, dans le respect
de lautonomie oprationnelle de loprateur.
Organiser, au MAEE, au sein de la direction des Affaires conomiques et globales une capacit dexpertise et de
synthse sur les questions de dveloppement. Outre le pilotage de lAFD, elle aura la responsabilit de dfinir la
position de la France dans le dbat mondial sur les questions de dveloppement et de ly reprsenter, en y associant
lAFD et le ministre charg de lEconomie.
Mettre en place un conseil stratgique du financement du dveloppement international , prsid par le
ministre charg de la Coopration qui assure la dfinition et le suivi des orientations stratgiques de lAFD.
Systmatiser et structurer les changes de personnel entre le MAEE et lAFD, actuellement insuffisants.

Cette mission de pilotage stratgique (qui se distingue dans sa nature du rle antrieur de tutelle classique
jou par le MAEE) se rattache par nature au ple conomique et global des activits du MAEE. Son
effectivit dpend, comme le reste des activits de ce ple, du niveau de comptences que le service charg
de notre stratgie dAPD rassemblera. Cela supposera de complter laffectation dagents du MAEE par des
recrutements externes, en provenance des autres administrations, de lUniversit et de la recherche et du
secteur priv, et une politique active dchanges de personnels avec lAFD, qui devrait tre formalise.
6. Un rseau denseignement ltranger dvelopper et complter par une politique daide la
poursuite dtudes suprieures en France
Atout unique de la France, le rseau denseignement franais ltranger doit tre dvelopp, et sa capacit
daccueil des lves trangers, qui en fait un instrument dinfluence pour notre langue et notre pays,
prserve et, si possible, largie. La poursuite de leurs tudes suprieures en France doit faire lobjet dune
politique active de la part du MAEE, qui contribuerait ainsi lattractivit de notre systme denseignement
suprieur.
Lenseignement franais ltranger doit conserver sa double vocation de service nos compatriotes et de
diffusion de notre langue et de notre influence
Notre rseau denseignement ltranger, prsent dans 130 pays, est une spcificit franaise sans quivalent
chez nos principaux partenaires. Gr par lAgence pour lenseignement franais ltranger (AEFE), qui
gre ou conventionne 232 tablissements scolaires, il remplit une double mission de service public
dducation au profit de nos ressortissants, dune part, dinfluence et de rayonnement par laccueil dlves
trangers, dautre part. Il est essentiel de maintenir lquilibre entre ces deux missions.
Lenseignement franais ltranger
Le rseau de lenseignement franais ltranger comprend 452 tablissements homologus par le ministre de
lEducation nationale (dont 74 grs directement par lAEFE et 176 conventionns avec lAgence). Rpartis dans
125 pays (158 en Afrique, 114 en Europe, 93 en Asie/Ocanie, 84 en Amrique), ces tablissements scolarisent
240 000 lves, dont 46% dlves franais.
Ce rseau a pour missions principales d'assurer la continuit du service public d'ducation pour les enfants franais et
de contribuer la diffusion de la langue et de la culture franaises auprs des lves trangers.
Ce rseau trs divers (statuts, gographie) prsente des points communs qui fondent son unit (programmes,
diplmes, examens, enseignants franais titulaires du ministre de lEducation nationale, plurilinguisme). Depuis 1990,
il sorganise principalement autour de lAgence pour lenseignement franais ltranger, tablissement public
sous tutelle du ministre des Affaires trangres et europennes, dont les 153 tablissements accueillent 164 000
lves (54% dtrangers).
La Mission laque franaise (MLF) est galement, depuis 1902, un oprateur reconnu qui gre 76 tablissements
(28 000 lves, dont 83% trangers). Enfin, lAlliance isralite universelle, association de droit franais, gre 47
tablissements en France et dans le monde, dont quatre sont homologus.

77

Le budget global de ce rseau est estim un milliard deuros, dont les deux tiers sont financs par les droits
de scolarit verss par les familles. Le cot pour lEtat slve plus de 358 millions deuros (rmunration
des enseignants titulaires, bourses).
Le rseau denseignement franais ltranger est en mesure dassurer, malgr des problmes chroniques de
sous-financement, sa double mission de service public et de rayonnement. Il apparat toutefois ncessaire de
rviser la carte scolaire en fonction de lvolution des communauts franaises ltranger, surtout en Asie.
Les programmes denseignement mriteraient dtre davantage adapts au contexte linguistique et culturel
des pays daccueil et chaque tablissement devrait disposer dune plus grande autonomie en matire
damnagement des programmes. Il est par ailleurs essentiel que le rseau reflte, au-del de notre modle
pdagogique, nos valeurs, dont la lacit, et contribue ainsi les diffuser.
Concernant la mission dinfluence, il conviendrait que le ministre des Affaires trangres et europennes
dfinisse une vritable stratgie concernant les publics viss. Notre enseignement doit sefforcer daller audel des seules lites politiques et conomiques, et souvrir des publics plus reprsentatifs des segments
davenir des pays o il est implant.
Il est impratif de prserver latout remarquable que constitue ce rseau. Or des menaces relles psent sur
son avenir. La mesure de gratuit de la scolarit au profit des lves de nationalit franaise, applique ds la
rentre 2007 pour les classes de terminale puis, progressivement, l'ensemble des cycles primaires et
secondaires, aura un cot considrable : environ 300 millions deuros lhorizon 2020, lorsque la monte en
charge progressive sera arrive son terme. Sy ajouteront les investissements immobiliers ncessaires pour
la modernisation, l'extension, la cration de nouveaux tablissements. Faute de moyens fortement accrus,
lAEFE naura pas la capacit de dveloppement de son rseau et donc daccueil qui parat ncessaire.
Surtout, il est craindre que cette mesure ne cre un effet daubaine se traduisant par de nouveaux flux
d'inscriptions (surtout au bnfice des doubles nationaux) et une disparition de la contribution des
entreprises ; et quelle nentrane un important effet dviction des lves trangers (hausse des frais,
diminution des places disponibles pour eux capacit daccueil constante). Elle pourrait en fin de compte
avoir un effet inverse des objectifs affichs, provoquant un tiolement progressif du rseau en termes
dinfluence et de rayonnement culturel.
Il est donc indispensable de reconsidrer la gratuit, en compensant par une politique renforce daide et de
bourses, en fonction des revenus des mnages. Si cette dcision devait toutefois tre confirme et mise en
uvre, lEtat devrait assurer le financement de la prise en charge des frais de scolarit. Quoique des
financements innovants, notamment auprs des entreprises, doivent galement tre recherchs, l'essentiel de
la charge reviendra l'Etat qui devra augmenter de manire trs significative sa subvention lAEFE. C'est
cette condition que sera prserve la mission d'influence et de rayonnement du rseau, en vitant un
processus d'viction des lves trangers, qui sont actuellement majoritaires.
Lenseignement franais ltranger doit devenir une filire privilgie de recrutement dtudiants trangers
dans lenseignement suprieur en France
Peu dlves trangers forms dans nos tablissements ltranger poursuivent en France leurs tudes
suprieures. Pourtant, en 2007, 38% des lves scolariss au sein du rseau de lAEFE et ayant la nationalit
du pays de rsidence ont dclar vouloir poursuivre leurs tudes suprieures en France. En outre,
lattractivit de notre systme denseignement suprieur reste ingale, puisque ce chiffre cache dimportantes
disparits : 73% en Afrique du Nord contre 2% en Amrique du Nord.
Nous faisons ainsi un investissement long au niveau du secondaire dont dautres pays tirent le bnfice au
niveau du suprieur en attirant des tudiants le plus souvent de niveau lev. Il y a cela des causes
gnrales : insuffisante attractivit de nos universits ; effets ngatifs de la politique des visas pour les
tudiants. A cet effet, un programme de bourses beaucoup plus ambitieux devrait tre cr au profit des
meilleurs lves du rseau, qui souhaitent poursuivre leurs tudes suprieures en France : aujourdhui, un
programme ddi de 720 bourses major leur est consacr, principalement destin favoriser leur
insertion en classes prparatoires aux grandes coles. Ce nombre ne permet pas de combler le foss entre
lenseignement secondaire et le troisime cycle de lenseignement suprieur, sur lequel se concentre
lessentiel de notre politique daide la poursuite des tudes suprieures en France (80% des 18 600 bourses
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en 2007). Le nombre des bourses major doit tre augment, et la priorit en faveur du troisime cycle
attnue, de faon rtablir la continuit entre le secondaire et lensemble du cycle des tudes suprieures,
dans le cadre dune politique daccueil volontariste des tudiants issus de lenseignement franais
ltranger.
La loi sur lautonomie des universits doit conduire le MAEE redfinir son rle dans lencouragement la
mobilit tudiante vers la France : en liaison avec le Ministre de la recherche et de lenseignement
suprieur, les universits et les autres acteurs de lenseignement suprieur, il doit assumer une fonction de
synthse et de rflexion stratgique sur ce sujet.
De mme, il importe de bien prciser la valeur ajoute lie la cration ventuelle dun oprateur mobilit
internationale partir dEGIDE, de Campus France et de France coopration internationale (FCI). Jouant
un rle de prestataires de services, et agissant en thorie aux cots du march, ses futures composantes
devraient tre mises en concurrence avec dautres et soigneusement values avant de dcider de les
regrouper au sein dun oprateur prenne.
7. Une promotion des ides et de la culture franaises au service de la diversit
Nul pays ne consacre une part aussi importante de son action extrieure la culture. Cette tradition honore la
France, mais pose un problme dadquation entre les ambitions et les moyens. Au-del de la rforme
ncessaire du rseau et de nos modes dintervention, notre action culturelle doit tre rendue plus cohrente et
tre mieux articule avec les autres volets de notre action extrieure, notamment nos stratgies dinfluence.
Rapprocher les centres et instituts culturels des services de coopration et daction et culturelle
La France dispose dun rseau culturel exceptionnellement dense et diversifi. Il comprend des services de
coopration et daction culturelle au sein de nos ambassades, des instituts culturels financs et grs par le
MAEE et qui bnficient dun rgime dautonomie financire, des Alliances franaises (associations prives
constitues linitiative de communauts francophiles trangres, que le MAEE reconnat et subventionne le
cas chant), etc.
Le rseau culturel ltranger en quelques chiffres
148 centres et instituts.
231 Alliances diriges par des agents franais et 255 alliances conventionnes (cest--dire recevant une aide de
lEtat).
750 000 tudiants inscrits des cours de franais.
400 000 lecteurs inscrits dans les mdiathques, 8 millions de prts consentis et 1 million de livres nouveaux chaque
anne.
50 000 manifestations culturelles chaque anne.
Cot de fonctionnement du rseau la charge de lEtat : 138 millions deuros en 2006.
Taux dautofinancement du rseau : 43% en moyenne mondiale, 53% au sein de lOCDE.

A Paris, notre politique culturelle extrieure est dfinie et anime par la direction gnrale de la Coopration
internationale et du Dveloppement ; des organismes spcialiss y concourent, notamment Culturesfrance,
structure dune cinquantaine de personnes qui a succd en 2006 deux associations para-administratives
voues la promotion des changes artistiques et la diffusion du livre ltranger.
La Fondation Alliance franaise, cre en 2007, fdre et anime le rseau mondial des alliances franaises.
Le rseau directement gr par le MAEE, celui des centres culturels et des services daction culturelle et de
coopration, est en volution : la nature des services offerts par les centres doit sadapter lvolution de la
demande ; le centre de gravit gographique du rseau sest dplac au profit des rgions mergentes ; le
79

dsquilibre entre le cot global du rseau centres et services culturels et ses budgets dintervention est
compens par des partenariats public-priv et la recherche dun meilleur quilibre financier.
Le rseau a d tre rduit en consquence, en particulier en Europe ; des rapprochements entre centres et
services ont t oprs.
Dans la ligne des efforts accomplis, il faut continuer adapter les missions des centres culturels, tout en
redployant effectifs et moyens pour retrouver des moyens d'intervention dignes de ce nom.

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Carte des ouvertures et fermetures dinstituts et centres culturels en Europe de 1999 2007

Au-del de ce resserrement et de ce rquilibrage gographique du rseau, deux questions se posent : celle

du rapprochement des centres et des services daction culturelle ; celle du transfert de la gestion de notre
action culturelle extrieure un oprateur, qui assumerait la gestion du rseau culturel ltranger.

- Dans les postes petits et moyens, lavantage de la fusion des services et des centres culturels est clair : la
fusion permet aux premiers de disposer de la souplesse de gestion et de lautonomie financire des
seconds tout en diminuant les cots fixes de notre action culturelle. Le conseiller auprs de lambassadeur
conduit la coopration culturelle et anime le ou les centres culturels locaux (ces fonctions ne resteraient
ddoubles que dans les pays les plus importants). Lorganisation et lactivit de ces tablissements
fusionns devraient naturellement tre adaptes aux enjeux et aux caractristiques du pays (par exemple,
lexistence dun march solvable ou non). Ce mouvement permettra didentifier les ventuelles
modifications dordre rglementaire ncessaires pour que ces tablissements disposent de toute la
souplesse voulue, avant dtendre cette formule aux postes les plus importants.
- Si, par principe, la gestion par oprateur parat prfrable ds lors quil sagit de la fourniture de services
au public, une condition indispensable de son efficacit est que cet oprateur soit pleinement responsable
de la mise en uvre de la politique qui lui est confie. Cela suppose notamment que le rseau culturel et
le personnel qui le compose relvent du futur oprateur, ce qui nest pas envisag actuellement. En outre,
il nexiste pas aujourdhui de structure qui puisse jouer le rle dun oprateur de plein exercice,
Culturesfrance nayant ni la taille ni les capacits de gestion ncessaires. Enfin, les diffrents statuts
aujourdhui concevables pour un ventuel oprateur de la politique culturelle extrieure ne permettent que
difficilement de combiner le caractre rgalien quelle a dans notre tradition (et qui rend peu transposable
la France la dlgation une structure prive comme le British Council) et une gestion rellement
assouplie, sauf recourir un EPIC, comme cela a t suggr.
Au total, la Commission encourage le MAEE poursuivre le regroupement amorc des
services daction culturelle et des centres, en valuer les rsultats et, dans lintervalle, si
lorientation que la Commission juge souhaitable en principe en est confirme,
travailler la constitution dun oprateur capable effectivement de prendre en charge la
gestion du rseau. En tout tat de cause, une telle rforme pour tre efficace devrait
imprativement prserver trois atouts du systme existant :

- la prise en compte de la demande locale, qui est favorise par la dconcentration du systme et permet de
diffrencier loffre et les modes de gestion selon les pays ;
- lautonomie financire dont bnficient localement les centres et instituts et qui les encourage
sautofinancer ;
- et larticulation de leur action avec les priorits politiques dont lambassadeur a la charge.
Enfin, notre rseau manque de visibilit et de lisibilit lchelle mondiale ; il na pas de marque comparable
ce dont nos partenaires allemands et espagnols disposent avec les Instituts Goethe ou Cervants, et les
Britanniques avec le rseau du British Council. Une meilleure identification visuelle, graphique et dans la
dnomination de nos centres et instituts est souhaitable.
Un centre de pilotage de notre politique culturelle extrieure
Une direction sera charge des affaires culturelles et de linfluence la dnomination reste trouver
distincte de la direction des Affaires conomiques et globales. La rforme du MAEE doit tre loccasion de
sinterroger sur son organisation actuelle, qui spare les deux volets de la francophonie : la promotion de la
langue, assure dans le cadre de la direction de laction culturelle et du franais, le service des affaires
francophones qui a t rattach jusquici au directeur politique ou au secrtaire gnral.
La Commission a retenu ce stade loption de confier lensemble de ces comptences la direction charge
des affaires culturelles et de linfluence qui comprendrait, outre les actuelles directions de la coopration
culturelle et du franais et de la coopration scientifique et universitaire, un service de laudiovisuel extrieur

82

et lactuel service des affaires francophones. Ce schma serait retenu jusqu la mise en place de loprateur
et rexamin ensuite.
Sur lorganisation ultrieure adopter dans cette hypothse, deux opinions existent parmi les membres de la
Commission :
- les uns estiment que les comptences requises pour les affaires conomiques et de dveloppement dune
part, laction culturelle de lautre sont de nature diffrentes et justifient la coexistence de deux
directions y compris lorsquun oprateur culturel aura t cr et sera oprationnel : lune charge des
affaires conomiques et globales, lautre des affaires culturelles ;

- les autres pensent que la direction des Affaires conomiques et globales pourrait ce stade assurer le
pilotage stratgique de loprateur culturel, solution que justifie galement la dimension conomique de
laction culturelle dans un contexte o lconomie de la connaissance joue un rle croissant. La
direction culturelle se fondrait ainsi dans une direction des affaires globales, qui inclurait lconomie,
laide au dveloppement, et la coopration culturelle et scientifique.
Une rflexion spcifique devra porter sur le rseau des instituts de recherche franais ltranger. Une
mission interministrielle spcifique devrait tre constitue pour faire des propositions sur lavenir de ce
rseau, qui devrait tre examin en liaison avec les autres institutions de prsence de la recherche franaise
ltranger (les quatre coles franaises de Rome, dAthnes, du Caire et dExtrme-Orient qui relvent du
Ministre charg de lenseignement suprieur et de la recherche).
Les Instituts franais de recherche ltranger (IFRE)
La France dispose dun rseau des 27 instituts franais de recherche l'tranger, actuellement sous la tutelle du MAEE
(direction de la Coopration scientifique et universitaire). Il ne s'agit pas d'un rseau totalement homogne dans la
mesure ou au moins trois instituts se consacrent exclusivement soit l'archologie ( Kaboul, la Dlgation
archologique franaise en Afghanistan et, Khartoum, la Section franaise de la direction des Antiquits du Soudan),
soit l'histoire mdivale ( Gttingen, la Mission historique franaise en Allemagne). Tous les autres ont des activits
tournes vers les sciences humaines contemporaines, mais varient considrablement en termes de capacit et de
moyens.
L'une des missions des IFRE est la formation (exprience de terrain) et la valorisation des jeunes chercheurs, par l'aide
la publication, la participation au dbat public, etc. En ce sens, ils participent bien la promotion des ides franaises
et la politique d'influence. Les chercheurs travaillant dans le champ des relations internationales reprsentent pour la
diplomatie, nos ambassades en premier lieu, un vivier d'expertise apprciable et qui pourrait tre mieux exploit.
Si quelques-uns de nos instituts sont anciens voire historiques (la Maison franco-japonaise inaugure par Paul Claudel
en 1922 ; l'cole franaise de droit au Caire, devenue le Centre dtudes et de documentation conomiques, juridiques
et sociales ; l'Institut franais d'tudes arabes Damas, anctre de l'actuel Institut franais du Proche-Orient tabli
Damas, Beyrouth et Amman), plusieurs autres sont ns aprs 1990 : l'Institut franais de recherche en Afrique Ibadan
(1990), l'Institut franais dtudes sur lAsie centrale Tachkent et l'Institut de recherche sur le Maghreb contemporain
Tunis (1992), l'Institut franais dAfrique du Sud Johannesburg (1995), le Centre Jacques Berque pour les tudes en
sciences sociales et humaines Rabat (1999), l'Institut de recherche sur lAsie du Sud-Est contemporaine Bangkok
(2001). Tous ces nouveaux instituts traduisaient une volont d'extension et un investissement important du
Dpartement en liaison avec le ministre de l'Enseignement suprieur, le Centre national de la recherche scientifique,
et l'Institut de recherche pour le dveloppement. Dans le mme temps, les instituts plus anciens se modernisaient et se
recentraient sur le contemporain.
Cette phase dynamique n'a pas t accompagne pour autant d'une stratgie garantissant pour notre diplomatie les
dividendes qu'elle tait en droit d'en attendre. L'expertise produite par nos chercheurs restait peu connue et peu utilise
par nos diplomates en poste dans la mme ville. Elle l'tait encore moins Paris. Les publications restaient
confidentielles, sur des sujets et des thmatiques pourtant directement en lien avec l'analyse diplomatique. Depuis
2003, le MAEE a pris l'initiative de valoriser cette recherche. Participant au processus de nomination des directeurs des
IFRE, il n'a cess de plaider pour que l'investissement financier consenti soit plus en phase avec ses besoins
d'expertise. Ce sont aujourd'hui des conomistes confirms qui dirigent par exemple le Centre dtudes franais sur la
Chine contemporaine de Hong Kong, le Centre de sciences humaines de New Delhi ou la MFJ de Tokyo. Une revue
(Transcontinentales) a t cre pour mieux diffuser la production des IFRE, et une cellule de valorisation a t mise en
place pour tenter de rapprocher recherche et diplomatie.
Ces efforts doivent tre poursuivis. Les IFRE souffrent actuellement de srieuses difficults de financement, de
moyens, et ds lors de recrutement (manque d'attractivit). L'europanisation est parfois voque comme solution (des
chercheurs europens peuvent dj tre recruts, mais pas des directeurs dinstituts).

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8. Des rseaux ltranger adapts aux priorits de notre action internationale

Tous les rseaux publics franais ltranger doivent voluer en fonction des priorits de notre action
internationale. De ce point de vue, limportance croissante de lAsie et la ncessit dune ractivit accrue
aux situations de crise justifient non seulement la poursuite de la reconfiguration de notre rseau, mais
encore le renforcement de sa capacit dadaptation (volution des moyens, gradation de la scurit, etc.).
Cest une dmarche interministrielle qui simpose dans ce domaine, dont le pivot doit tre le CIMEE
rnov. Cest dans ce cadre que sinscrivent les propositions suivantes, qui concernent le rseau du MAEE.
Maintenir luniversalit du rseau moyennant ladoption dun format nouveau pour les plus petits postes
La France possde l'une des diplomaties dont non seulement le rseau est le plus dense, mais encore qui
exerce la plus large palette de mtiers : politique, consulaire, culturel, ducatif, de coopration. Il est en
constante volution. Les bouleversements de laprs-guerre froide mais aussi un certain nombre
dexpriences innovantes (comme les postes mixtes vocation consulaire et commerciale) ont conduit
modifier la carte de nos implantations. Cette souplesse, qui permet de faire voluer la carte de nos
implantations en fonction de nos intrts, doit tre prserve et mme renforce.
Un rseau diplomatique et consulaire en volution constante depuis 1989
Si la taille du rseau diplomatique et consulaire est reste globalement stable (9 crations nettes depuis 1990), en
revanche, sa structure a profondment volu, grce une centaine doprations de cration, de fermeture et de
transformation.
Ce mouvement permanent dadaptation a notamment permis douvrir 27 ambassades, en majorit dans les pays issus
de lex-URSS et de lex-Yougoslavie.
Le rseau consulaire na pas chapp ce mouvement : 20 consulats gnraux ou consulats ont t ferms (pour la
plupart en Europe occidentale), tandis que 13 ont t ouverts, essentiellement dans les pays mergents.

La France doit-elle conserver une prsence physique dans quasiment tous les pays du monde (158
ambassades bilatrales, 21 reprsentations multilatrales) ? Plusieurs observateurs, notamment trangers, ont
fait valoir la commission que luniversalisme de notre rseau est un des avantages comparatifs de la
diplomatie franaise. Cependant, le fait de disposer du deuxime rseau au monde (voire du premier, toutes
implantations confondues, devant les Etats-Unis) n'est en soi ni une finalit, ni un critre d'efficience. Ceci
peut mme se rvler contre-productif si l'entretien d'un rseau surdimensionn nous prive de moyens
d'intervention.
Or luniversalit de notre prsence reprsente, globalement, des enjeux budgtaires limits. A titre
d'exemple, la dcision de fermeture des 28 ambassades de la catgorie 7 de la directive nationale
d'orientation (pays avec lesquels nos liens sont les moins denses) permettrait de raliser une conomie
annuelle thorique de 40 millions d'euros (moyens de coopration compris), soit 2,4% du budget de
fonctionnement du rseau, crdits de personnel compris, 3,3% en fonctionnement au sens strict et moins de
1% du budget du MAEE.
Au total, il est recommand de maintenir luniversalit, tout en resserrant le format des plus petits postes :
transforms en ambassades missions simplifies, ils disposeraient d'un effectif limit, dans certains cas,
un seul agent de catgorie A, avec une externalisation de tous les services logistiques (hors scurit, qui
mrite un examen poste par poste) et un recours la location pour les implantations physiques (bureaux et
rsidence). Une trentaine de pays pourraient tre concerns. Cette formule devrait permettre de nommer sur
ces postes des agents jeunes, dont les aptitudes laction de terrain pourraient tre ainsi values
prcocement.
Ces ambassades missions simplifies devraient tre mises en place de faon progressive partir de lt
2009. Cette forme de prsence lgre devra faire lobjet dune valuation, la fin de la mission des premiers
ambassadeurs ainsi nomms. Si cette formule napparat pas concluante, la fermeture de nos postes dans les
pays o une prsence permanente prsente le plus faible intrt pour la France devra tre nouveau
envisage.
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Moduler notre prsence en fonction de nos priorits

Actuellement, chaque ambassade, indpendamment de son format, est comptente pour exercer toute la
gamme des missions (action diplomatique, consulaire, coopration, action culturelle). A lavenir, diffrents
types de pays devraient correspondre des reprsentations de nature diffrente :
- ambassades de plein exercice lorsque les relations bilatrales ou la place du pays concern dans les
ngociations multilatrales le justifient ;
- ambassades missions prioritaires lgard desquelles les attentes de la France seraient limites un
nombre restreint de sujets ;
- ambassades missions simplifies lorsquil sagit avant tout de maintenir une capacit dobservation
politique.

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En parallle, une approche rgionale pourrait tre privilgie. Notre diplomatie a toujours envisag avec
rticence loption des ambassades rgionales , que dautres pays ont retenue. Elle consiste charger le
poste le plus important dune rgion donne de fonctions de soutien logistique, danimation ou de
coordination vis--vis des autres postes de cette rgion. Il faut dsormais lenvisager de faon positive : elle
est le corollaire naturel de lexistence de postes missions simplifies, lesquels risquent de se trouver
dmunis ou isols sils ne peuvent sappuyer dans leur rgion sur les ressources dune ambassade plus
importante. Les ambassades vocation rgionale pourraient ainsi jouer un rle danimation politique et
servir de base arrire administrative aux autres postes de la rgion. Il serait utile de tenir, intervalles
rguliers, des runions rgionales avec la participation de ladministration centrale et, si possible, du
ministre.
Dans les pays mergents, il convient de mettre laccent sur la vocation politique et conomique de notre
prsence. Les grands pays mergents (Chine, Inde, Russie, Brsil, Afrique du Sud, Mexique...) aspirent tre
reconnus pour des acteurs majeurs. Reconnatre ce rle en dveloppant avec chacun d'eux dans les secteurs
les plus porteurs un dialogue et des cooprations cibles auxquelles le secteur priv franais peut tre
intress de contribuer est devenu indispensable.
Un effort de rationalisation devra tre men. Lexamen doit porter en priorit sur la vingtaine de postes dont
le budget de fonctionnement est suprieur 5 millions d'euros par an (Washington, Londres, Madrid, Berlin,
Rome, Dakar, Rabat, Tananarive) et o limportance des moyens, souvent hrits de lhistoire, mis au
regard de nos relations bilatrales font parfois apparatre des situations hors norme qui doivent tre corriges.
Cest notamment l que le MAEE peut identifier des effectifs pouvant tre redploys vers les pays
mergents ou au profit de ladministration centrale.
Ce travail de rationalisation ne peut porter sur le seul MAEE : nos postes les mieux dots en effectifs et en
moyens, tous ministres et oprateurs confondus, devront faire lobjet dun examen approfondi dans le cadre
du CIMEE rnov. Trop souvent en effet, les effectifs et les moyens de coopration actuels rsultent dun
phnomne de stratification, tenant lhistoire des relations bilatrales, et ne correspondent plus la ralit
de nos intrts et aux besoins du pays concern. Cet examen approfondi permettra didentifier les effectifs et
les moyens susceptibles dtre redploys vers les pays identifis comme prioritaires.
9. Un mtier reconnu, une formation linguistique et professionnelle spcifique
La gestion des ressources humaines au MAEE est particulirement difficile : aux contraintes et aux rigidits
gnrales de la fonction publique, sajoutent en effet les complexits quentranent la mobilit et la nature
spcifique du mtier de diplomate. Le taux de rotation des personnels sur leurs postes est au MAEE lun des
plus levs des administrations de lEtat. La dure moyenne daffectation dun agent est de trois ans sur un
poste. La difficult de pourvoir dans ces conditions les postes vacants et la ncessit de russir le mouvement
annuel des personnels, sans cesse compliqus par des exigences lies lurgence, aux situations inattendues
ou lattention politique porte de trop nombreuses nominations, tendent absorber lnergie des
gestionnaires. On ne saurait sous-estimer la difficult quil y a, dans ces conditions, dfinir une vritable
politique des ressources humaines (ni stonner que le processus laisse temporairement un nombre dailleurs
limit moins dune quinzaine dagents suprieurs sans affectation.)
A cela sajoutent les difficults de lexpatriation, effectue de plus en plus souvent dans des conditions de
scurit prcaires ou de sparation familiale, qui ajoutent aux contraintes dun mtier passionnant mais
exigeant sur le plan professionnel, et souvent difficile pour les personnels et leur famille.
Face cette situation, il est impratif que les spcificits de ce mtier soient reconnues et quau plus haut
niveau, des orientations stratgiques claires soient dfinies en matire de recrutement, de formation et de
gestion des carrires.

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Les effectifs du MAEE au 1er janvier 2008

16 100 ETP (quivalent temps plein) se rpartissant en :
- 5 600 agents de droit local ;
- 2 400 contractuels de droit franais ;
- 2 400 agents dautres administrations (dont 960 du ministre de lEducation nationale et 740 du ministre de la
Dfense) ;
- 5 700 agents titulaires du MAEE.
Ces agents titulaires ne reprsentent quenviron 35% des effectifs du MAEE. Ils se rpartissent en :
- 3 350 agents de catgorie C ;
- 900 agents de catgorie B ;
- 1 450 agents de catgorie A (dont 200 agents intgrs en provenance dautres administrations).

Reconnatre le mtier de laction extrieure comme une des filires professionnelles de la fonction publique
Le mtier de diplomate nest pas un mtier gnraliste. Il requiert une large gamme de comptences et
daptitudes spcialises : notamment matrise des langues, intimit avec la culture et la socit de nombreux
pays, connaissance des organisations et du droit internationaux, de lconomie internationale, des techniques
de ngociation, des institutions et des procdures multilatrales et europennes, que tous, ou presque, sont
amens rencontrer dans leur parcours. Les qualits quil exige, capacit dcoute et de comprhension des
positions des autres, fermet et force de conviction dans la dfense des ntres, adaptabilit de nombreuses
situations parfois dangereuses ou urgentes, ne se trouvent pas spontanment runies : elles doivent tre
dveloppes au fil de parcours professionnels diversifis, mais o ces diffrentes qualits sont un moment
ou un autre mobilises.
Enfin, il faut souligner combien la palette des qualits attendues dun diplomate slargit. Aux aptitudes
traditionnelles danalyse et de ngociation sajoute aujourdhui une capacit entrepreneuriale pour monter
des projets culturels ou de coopration et, de plus en plus lever des fonds privs ; ou encore, de faon
croissante, des qualits de terrain, y compris dans des milieux dangereux voire hostiles.
Cet ensemble de comptences et daptitudes fait du mtier de diplomate et, au sens large, de laction
publique extrieure un mtier part entire. Le MAEE nen a pas le monopole, et lorsque des
administrations de lEtat entretiennent un rseau ltranger et un rservoir dagents spcialiss pour les y
affecter, ceux-ci relvent galement de ce mtier.
Cette spcificit doit tre reconnue alors quest lordre du jour une rforme de la fonction publique qui vise
prcisment mettre le mtier au centre de la politique de lemploi public. Dans cette perspective, laction
extrieure doit tre reconnue comme lune des grandes filires professionnelles de la fonction publique.
Dvelopper des spcialisations tout au long de la carrire
Le ministre devrait identifier des profils de spcialisation pour ses agents.
- Un profil conomique et europen, avec trois options de spcialisation plus fine : action conomique et
commerciale (si un rapprochement avec le rseau et les fonctions de la DGTPE est confirm, il sera
essentiel d'entretenir les comptences lies ce profil); questions globales et dveloppement (il est
notamment indispensable de recrer des comptences dans ce dernier domaine, que le MAEE a laiss
dprir aprs l'absorption du ministre de la Coopration) ; affaires europennes (avec un maintien de
circuits d'change avec la reprsentation permanente de la France auprs de lUE, le SGAE et les
directions internationales et europennes d'autres ministres).
- Un profil affaires politiques et de scurit, couvrant en particulier les affaires stratgiques et de scurit,
les volets politiques de l'ONU et des autres organisations internationales, et la gestion de crise.
- Un profil communication et influence , qui pourrait couvrir la communication et les politiques en
matire de culture, d'enseignement, et d'attractivit.

90

- Enfin, les comptences de gestion devraient tre valorises de manire adquate et ne pas se limiter aux
carrires et emplois de la direction gnrale de ladministration, mais aussi donner des atouts pour les
affectations dans d'autres services responsabilits de gestion (exemple de la direction des Franais de
ltranger et des trangers en France) et de pilotage du MAEE (Secrtariat gnral et Inspection) ou des
oprateurs.
Ces spcialisations thmatiques devront se combiner avec des spcialisations linguistiques, appuyes en
particulier sur le maintien de procdures de recrutement spcifiques. La Mditerrane et l'Afrique continuent
en particulier, par leurs enjeux et leurs spcificits, de requrir le maintien d'un volant substantiel dexperts
de ces rgions. Des efforts spcifiques de spcialisation linguistique doivent tre faits sur lAsie dans le
cadre d'un profil pays mergents caractris par un fort accent mis sur la dimension conomique.
Au total, les agents, et en tout cas les cadres, devraient si possible avoir deux cordes leur arc soit toutes
deux sectorielles, soit une sectorielle et une gographique de manire donner au ministre une grande
flexibilit d'affectation en termes de combinaison de ces comptences.
La matrise de la langue du pays daffectation par les diplomates et, en particulier, les chefs de postes, doit
tre mise au centre de la politique daffectation du MAEE. La proportion dambassadeurs matrisant la
langue de leur pays daffectation doit tre retenue comme un des indicateurs de performances du MAEE au
sens de la LOLF.
Dvelopper la formation initiale et continue
La formation est depuis longtemps un sujet de rflexion au MAEE. La situation nest pas satisfaisante,
surtout pour la formation au cur du mtier diplomatique des cadres du ministre. LInstitut de formation
aux affaires administratives et consulaires (IFAAC) situ Nantes pourvoit en effet bien aux besoins de
formations spcialises des autres personnels dans ces deux domaines. Nanmoins, le ratio des dpenses de
formation rapportes la masse salariale au MAEE est globalement le plus bas des ministres rgaliens.
La cration en 2001 de lInstitut diplomatique devait pallier cette carence de la formation des cadres et servir
identifier les agents fort potentiel (fonction analogue celle que joue le Centre des hautes tudes
militaires pour les officiers suprieurs). Elle na pas tenu ses promesses. Lappellation Institut
diplomatique recouvre aujourdhui pour lessentiel une session annuelle de formation de six semaines
destine des agents ayant 10 15 ans danciennet. LInstitut na ni personnels permanents ni locaux et ne
correspond pas ses ambitions de dpart.
Il est propos de crer un vritable Institut diplomatique, en charge de la formation initiale et permanente des
agents du MAEE, auquel serait rattach le service de la formation linguistique, excellent outil qui doit tre
conserv au sein du dpartement, et tre mieux utilis. Au bnfice des agents de catgorie A, il organiserait
un cycle de formation initiale de 6 mois pour tous les nouveaux agents. Le cycle de formation initiale serait
taill sur mesure pour les nouveaux arrivants en fonction de leurs comptences et de leur premire
affectation ; il ferait une place particulire notamment aux techniques de ngociation et aux langues.
En matire de formation continue, il devrait tre cr dans le cadre de lInstitut rnov un cycle de formation
des agents fort potentiel correspondant aux ambitions dorigine du projet. Plus largement, la formation
continue doit permettre aux agents dacqurir les spcialisations ncessaires aux missions du MAEE. Elle
doit porter galement sur lacquisition ou le maintien de connaissances linguistiques, qui doivent tre
values avant et aprs formation, et conditionner de faon beaucoup plus troite quaujourdhui la politique
daffectation.
Cela exige de pouvoir affecter sur des emplois propres lInstitut les bnficiaires de ces deux cycles de
formation, de disposer dune structure de direction et de locaux propres. Cet Institut diplomatique au sens
plein du terme devrait tre mis sur pied en partenariat avec des universits et des tablissements
denseignement suprieur et servir un double titre la politique de rayonnement du MAEE : en concourant
dvelopper ses liens avec lUniversit ; en offrant des diplomates trangers et des fonctionnaires franais
dautres administrations de lEtat des prestations de formation de haut niveau.

91

La formation est pour les agents une obligation, mais aussi un droit. Elle doit tre rendue plus systmatique,
et surtout tre revalorise et mieux intgre par les responsables du ministre tous les niveaux ; il ne doit
plus tre admis de retirer des agents de cycles de formation en prtextant les besoins du service. La formation
est, elle aussi, un besoin.
La politique de recrutement et de mobilit
Louverture du MAEE, dj relle, est indissociable de son rle interministriel. Elle doit tre poursuivie et
amplifie. Le ministre doit en particulier se doter dun plan stratgique o il exprimera ses besoins prcis en
recrutement de comptences extrieures (entreprises, experts, associations, membres dautres
administrations) et dterminera dans quels domaines il souhaite placer ses agents lextrieur (institutions
europennes, centres de recherche, entreprises).
Cest cette condition que louverture du ministre des Affaires trangres et europennes aux autres agents
de lEtat, au monde de lentreprise, lUniversit sera un gage denrichissement de ses comptences. La
mobilit externe et interne peut tre rapidement renforce :
- en rendant obligatoire dans la carrire laffectation dans une autre administration (y compris les
organisations internationales), une universit ou un centre de recherche, une entreprise ou une
association ;
- et en favorisant le recrutement au sein du ministre des Affaires trangres et europennes, non seulement
duniversitaires et de fonctionnaires dautres administrations par la voie du dtachement, mais de non
fonctionnaires sur contrats de dure limite : cadres du secteur priv, jeunes chercheurs, membres
dONG, en particulier.
La diversit de la socit franaise et des acteurs de laction extrieure de la France doit tre mieux reflte
dans le recrutement. Le MAEE devrait examiner, en liaison avec les rflexions en cours pour lensemble de
la fonction publique, les voies et moyens de progresser vers cet objectif.
Amliorer la politique daffectation et la gestion des carrires
Ladministration doit affecter les agents en fonction de ses besoins et de leurs comptences : lvaluation des
agents et de leurs comptences doit tre amliore et jouer un rle dterminant dans les dcisions
daffectation. Celles-ci devront tre prises le plus en amont possible, et au moins 6 mois lavance, afin de
permettre un temps suffisant de prparation et de formation, tout particulirement de la formation
linguistique.
Quels que soient leur catgorie et leur statut (titulaires, contractuels, agents de droit local), les agents
attendent du Livre Blanc qu'ils leur redonnent une perspective et des repres clairs. De nombreuses
amliorations ont certes t apportes par le ministre en matire de gestion des carrires et de formation.
Une rupture doit tre introduite pour rpondre aux nouveaux besoins du ministre et replacer lagent au
centre dune gestion rnove des ressources humaines. Dans ce but, une Charte de la gestion des ressources
humaines devrait tre adopte, aprs une large concertation avec les personnels. Elle pourrait notamment
dvelopper les grandes orientations suivantes.

- Poursuivre ladaptation des procdures de nomination, laquelle a dj progress dans le sens dune plus
grande objectivit des critres de slection et dune transparence accrue.

- Revoir la dure moyenne daffectation des cadres. Pour des raisons qui peuvent tenir la technicit des
fonctions, leffort faire pour acqurir les comptences requises, la dure ncessaire la constitution
dun rseau de correspondants, la stabilit inhrente aux fonctions de pilotage des oprateurs, la dure
moyenne devrait tre de quatre annes et non de trois, moyennant des dures raccourcies pour des postes
ltranger exceptionnellement difficiles.
- Rendre deux rendez-vous stratgiques obligatoires entre la direction des ressources humaines et
lagent : le premier aprs 5 ans ; le suivant aprs 10 15 ans. La reconversion de certains agents sera
92

organise un moment de la carrire o cela est encore possible. Un effort en faveur de la reconversion
externe devra tre fait, par le biais de la cration dune sous-direction dote de moyens adapts (plusieurs
agents et un budget pour financer des formations de reconversion).
- Tirer parti de lexprience des ventuels cadres suprieurs sans affectation, au moyen dune invitation la
mobilit ou dune affectation dans les services, avec des fonctions et des primes adaptes.
- Moderniser la terminologie des corps du ministre qui doit tre rendue la fois comprhensible pour le
monde du travail et cohrente avec le rpertoire gnral des mtiers.
Cette Charte devrait tre aussi loccasion davancer enfin des rponses adaptes la question lancinante de la
conciliation de la vie personnelle et familiale des agents avec les contraintes professionnelles de
lexpatriation. Dans ce domaine, le ministre des Affaires trangres et europennes accuse un rel retard sur
ses principaux partenaires trangers, qui ont vritablement intgr la dimension familiale dans leur politique
de gestion des ressources humaines.
Le Quai dOrsay doit sinspirer de leur exemple pour mettre en place une politique volontariste sadressant
autant lagent qu sa famille, qui apparat encore trop souvent comme une variable dajustement. Cette
politique doit se fonder sur une connaissance des faits prcise, et il est de ce point de vue important que le
ministre se dote doutils permettant de mieux connatre les difficults et les attentes des familles.
Famille et expatriation
Le changement daffectations intervalles rguliers a des rpercussions importantes sur lquilibre des familles de
diplomates. Sans quil existe ce jour de chiffres prcis, il semble que ces familles se caractrisent par un taux plus
important de divorces et de difficults scolaires ou personnelles pour les enfants et les adolescents. Linstabilit de
lenvironnement, la difficult trouver des repres, le stress particulier li au mode de vie nomade expliquent en
grande partie cette situation. Ces difficults sont renforces lorsque le poste dans lequel lagent est affect se
caractrise par un faible niveau sanitaire et/ou de scurit.
La possibilit pour le conjoint exerant une activit professionnelle en France de continuer de travailler ltranger doit
constituer une priorit du ministre. Les efforts rcemment faits dans ce domaine doivent tre accentus, notamment
pour privilgier, comptences gales, les conjoints dagents publics soumis une obligation statutaire de mobilit
pour le recrutement dans les services de lEtat et les tablissements publics ltranger. Le systme du supplment
familial de traitement , consistant majorer lindemnit de rsidence de 10% lorsque le conjoint de lagent nexerce
pas dactivit professionnelle, devrait tre repens afin de couvrir directement les risques professionnels et personnels
pris par les conjoints (interruption des cotisations retraite, vulnrabilit accrue en cas de dcs ou de handicap de
lagent).
Par ailleurs, alors que lexpatriation familiale est le seul modle reconnu par le MAEE, il semble que les agents partant
en poste sans leur famille reprsentent un phnomne croissant, que le ministre nest pas en mesure dvaluer
prcisment : ceci tient naturellement la fois au travail des conjoints et aux conditions de vie sur place.
De nombreux ministres des affaires trangres et la plupart des organisations internationales ont pris en compte cette
contrainte en tablissant une distinction entre les postes familiaux , dans lesquels la famille peut accompagner
lagent, et les postes non-familiaux , o lagent est envoy seul. Dans ce dernier cas, des rgles spcifiques de
temps de sjour, de rmunration et de retours plus frquents dans le pays dorigine sont prvues pour prserver lunit
de la cellule familiale. Il semble quau Quai dOrsay, cette rgle nexiste quen cas de crise majeure, comme en Algrie
dans les annes 1990 ou en Irak actuellement.
Il apparat ncessaire de mettre plat ce problme, en se donnant les moyens de le mesurer et en ouvrant une large
concertation avec les agents. Ainsi pourrait-on aboutir un systme plus diversifi, permettant de rpondre des
situations intermdiaires entre les pays en crise et les pays aux conditions de vie occidentales, afin doffrir aux agents et
leurs familles un vrai choix entre lexpatriation ensemble ou le maintien de la famille en France.

Elaborer une vritable politique de ressources humaines en matire de recrutement local

Le ministre des Affaires trangres et europennes et les autres services de lEtat ltranger ont de plus en
plus recours des agents de droit local (ADL). Ceux-ci reprsentent ainsi plus du tiers des effectifs (en
quivalent temps-plein) du Quai dOrsay (5 600 sur un total de 16 100) et plus de la moiti des agents
ltranger. De fait, les agents de droit local constituent, par leur connaissance du pays, par la dure de leur
prsence dans le poste et par leurs comptences spcifiques (connaissance de la langue), une ressource
humaine irremplaable.
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En dpit defforts rcents pour harmoniser les conditions demploi des ADL et pour amliorer leurs
rmunrations et leurs droits sociaux, le Quai dOrsay ne semble toujours pas disposer dune politique claire
identifiant les mtiers que les ADL sont susceptibles doccuper et laborant des rgles de gestion communes.
Il convient dlaborer rapidement une telle doctrine demploi . Certains types demplois qualifis,
actuellement rservs des titulaires expatris, pourraient tre avantageusement occups par des ADL,
limage de ce que font dj nos principaux partenaires (britanniques notamment) : attachs de presse,
directeurs dtablissements culturels, voire agents chargs du suivi de la politique intrieure et agents
consulaires (les Britanniques affectent parfois des trangers sur ces deux catgories de postes). Ces ADL
devraient tre rmunrs au prix du march, cest--dire un niveau sensiblement suprieur celui
actuellement pratiqu par le Quai dOrsay.
Il conviendrait paralllement de clarifier, en droit franais, le statut juridique des ADL, auxquels seul le droit
du pays de rsidence devrait tre appliqu.
10. Une direction plus collgiale et plus stratgique
Conforter la collgialit au sein du MAEE
Depuis avril 2006, le MAEE dispose dune direction collgiale comprenant, sous la prsidence du secrtaire
gnral, le directeur de cabinet, linspecteur gnral, le secrtaire gnral adjoint, les chefs de programmes
LOLF (directeur politique, directeur gnral de la Coopration internationale et du dveloppement, directeur
des Franais ltranger et des trangers en France), le directeur gnral de lAdministration et, par
roulement, deux directeurs gographiques.
Cette direction simpose progressivement comme le conseil dadministration qui faisait dfaut au
MAEE : elle dbat des grandes questions transversales, arbitre et, le cas chant, soumet ses propositions
lapprobation du ministre.
Cette institution nouvelle marque un progrs dans la gouvernance du ministre, en renforant la collgialit
des dcisions et, partant, leur acceptation par les services concerns. Son rle devrait tre tendu aux
principales options politiques, quelle examinerait avant de les soumettre au ministre. Lexistence et le rle
de la direction collgiale devraient tre formaliss dans le dcret portant organisation du MAEE.
Renforcer les directions gographiques
Les directions gographiques doivent assurer pleinement llaboration et la conduite de nos relations avec la
zone dont elles ont la charge. Les directions concernes doivent se voir apporter des personnels
supplmentaires notamment en provenance des services gographiques de la direction gnrale de la
Coopration internationale et du Dveloppement (DGCID), de faon disposer de comptences renforces
dans les domaines suivants : conomie et dveloppement, gestion des moyens et animation du rseau.
La rpartition des comptences entre directions gographiques ne doit pas tre considre comme
intangible ; il faut examiner un resserrement de ces structures, en particulier pour tenir compte des volutions
sur le continent europen. Chaque direction gographique du ministre se voit confier une double
responsabilit ministrielle et interministrielle :
- au sein du ministre, elle est charge de la prparation des orientations stratgiques soumises au ministre.
Au sein des enveloppes de moyens (fonctionnement et interventions) alloues sur proposition de la
direction collgiale par le ministre, elle dfinit les allocations par pays ;
- au plan interministriel, elle propose des stratgies gographiques aux autres administrations et value en
liaison avec celles-ci le suivi global de leur mise en uvre. A ce titre, elle propose au ministre et au
CIMEE les objectifs pour lensemble de la zone et pays par pays.

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Les directeurs gographiques doivent participer lvaluation des ambassadeurs affects dans leur zone de
responsabilit.
Revaloriser le rle des services et faciliter la fluidit des structures et de linformation
Le renforcement des directions gographiques et le regroupement du traitement des affaires globales
impliquent plus de souplesse dans les structures et plus de responsabilisation des agents, laquelle devrait
saccompagner dune nette rduction des effectifs des cabinets ministriels, dont le rle doit tre clarifi par
rapport celui des services. La mise en uvre de laction diplomatique, quand elle nest pas conduite par le
ministre lui-mme, appartient aux services, quil sagisse des contacts et ngociations avec les reprsentants
des pays trangers ou de lenvoi dinstructions nos postes.
La circulation de linformation doit tre amliore : le rapport Picq relevait dj il y a quinze ans comme une
grave anomalie le fait que les services et les postes concerns ne disposent pas systmatiquement et
rapidement des comptes-rendus des entretiens du Prsident de la Rpublique ou du ministre avec leurs
homologues. Cette situation dsavantage nos diplomates, et constitue leur gard un signe de dfiance que
rien ne justifie. La diffusion systmatique de linformation est la marque des diplomaties les mieux
organises.
Le ministre doit pouvoir mettre en place de faon souple et rapide des quipes vocation temporaire pour
faire face une crise ou traiter entre diffrentes directions un dossier dont la dure est limite dans le temps
(sur le modle de ce qui se fait pour la prparation et le suivi de certaines confrences internationales). A
lheure actuelle, toute volution de structure ncessite une procdure de plusieurs mois. Il semble donc
prfrable de sorienter vers lide de structures fonctionnelles de mission pour une dure dtermine. Ces
quipes devraient inclure, si ncessaire, des agents dautres ministres.
Consolider la capacit prospective du ministre des Affaires trangres et europennes
La dmarche prospective est un lment dterminant dans llaboration de la politique trangre des grandes
puissances. La France sest donn les moyens de pouvoir sappuyer sur un outil danalyse de
lenvironnement international, didentification prcoce des grandes volutions du monde et danticipation
des risques et des dfis auxquels notre pays devra faire face, notamment avec la cration en 1973 dun Centre
danalyse et de prvision (CAP). Le MAEE doit mieux utiliser cet outil, linciter dvelopper des rflexions
non-conformistes et se donner les moyens den tirer des conclusions, le cas chant.
Le CAP devrait poursuivre son dveloppement sur la base des dcisions suivantes :
- largir le cercle des consultants extrieurs avec lesquels il entretient une relation de travail continue. Le
CAP travaille aujourdhui avec 4 consultants permanents, personnalits reconnues, mais dont lexpertise
ne couvre quune partie du champ des travaux du Centre. Cette volution permettrait la fois de mieux
apprhender certaines problmatiques aux consquences importantes pour notre diplomatie
(dmographie, religion...) et de travailler avec des experts bass ltranger en tant que de besoin ;
- tre davantage associ la tutelle et au pilotage scientifique du rseau des instituts de recherche franais
l'tranger. Au-del de sa participation leur conseil d'orientation stratgique, et de sa voix dans l'lection
des directeurs, le CAP devrait pouvoir solliciter les IFRE et bnficier davantage du rservoir des jeunes
chercheurs qui s'y forment ;
- dvelopper laction en matire dinfluence, en consolidant le Programme dinvitation des personnalits
davenir (PIPA), mais aussi en assurant une participation franaise aux cercles de dbats internationaux
ou encore en rationalisant la gestion du dispositif de prsence franaise (diplomates, militaires et
universitaires) dans des instituts de recherche trangers, que ce soit aux Etats-Unis, en Europe ou
ailleurs ;
- tudier la mise en place dun exercice rgulier de prospective long terme avec le cas chant des
runions rgionales et thmatiques. Cette dmarche pourrait sappuyer sur lassociation du CAP au
Centre danalyse stratgique ainsi qu la dlgation aux Affaires stratgiques du ministre de la Dfense.
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Le CAP doit renforcer sa coordination avec les autres acteurs de la prospective au sein des pouvoirs publics,
sagissant des programmes de travail comme de lappel lexpertise externe. Il bnficierait, enfin, du
dveloppement de la recherche en relations internationales en France et en langue franaise, domaine
aujourdhui fragilis par lclatement disciplinaire, la faiblesse des structures qui y sont ddies et
linsuffisance des changes entre chercheurs et praticiens (que ce soit sur le terrain, par des changes de
personnel ou dans le cadre dactions de formation).
Ces orientations, pour tre crdibles et efficaces, supposent :
- daugmenter les moyens du CAP (humains et budgtaires), sans toutefois changer dchelle et alourdir
son mode de fonctionnement souple et original ;
- de continuer veiller son implication systmatique dans les cercles de dcision autour du ministre.
11. Une gestion plus efficace
Crer un programme Soutien et rseaux
Si la LOLF a eu des effets budgtaires positifs indniables, son application a introduit, dans les ambassades,
un lment de cloisonnement des dpenses par programmes peu compatible avec la cohrence de laction
extrieure et qui a compliqu la gestion du rseau. Sajoutent ces difficults lhtrognit et les
problmes de gouvernance du programme 105 action de la France en Europe et dans le monde , lequel, de
facto, agrge deux programmes (action diplomatique et soutien) relevant de services diffrents en un. Enfin,
la dpense publique l'tranger, dj ncessairement fractionne par pays, continue tre gre ministre
par ministre et se trouve atomise au niveau de nos postes ltranger.
Les crdits de rmunrations et de soutien du programme 105 pourraient tre constitus en un programme
Soutien et rseaux plac sous la responsabilit du directeur gnral de ladministration. Ce programme
pourrait tre tendu lensemble des emplois et crdits de rmunration du ministre, ce qui faciliterait la
gestion des ressources humaines. Mais cela supposerait toutefois que soit pralablement men son terme le
mouvement dj bien engag dexternalisation des oprateurs des principales activits de production du
ministre (par opposition ses activits de pilotage et de tutelle), et notamment lexternalisation un
oprateur LOLF de la coopration culturelle et des instituts et centres culturels, perspective qui reste en
dbat.
La qualit et la pertinence des prestations du programme Soutien et rseaux aux autres programmes
seraient mesures par des indicateurs de performance (par exemple, mise en place de bases de donnes des
candidats potentiels aux postes pourvoir, dlais et qualit du recrutement, effort de formation).
Le pilotage des moyens du rseau et notamment de ses moyens en personnel, leur rpartition par pays et
entre rseaux diplomatique, consulaire, culturel et de coopration, seraient concerts entre le directeur
gnral de ladministration, les responsables des programmes de politique et les directeurs
gographiques, sous lautorit du secrtaire gnral dans le cadre dune charte de gestion mettre en place.
Mettre en place, dans chaque ambassade, un budget-pays
Lobjectif est de doter lambassadeur ainsi, au niveau central, que le CIMEE dun outil de pilotage global
permettant de surmonter les cloisonnements entre programmes. Le budget-pays identifierait lensemble des
crdits et dpenses (y compris de rmunration), tous ministres et programmes LOLF confondus, relatifs
aux relations avec le pays concern : quil sagisse de dpenses locales sur crdits dlgus ou de dpenses
gres en centrale.
Les oprateurs devraient se doter dun dispositif quivalent permettant de ventiler dans les budgets-pays
leurs subventions pour charges de service public et, plus globalement, de reflter l'ensemble des dpenses
qu'ils engagent sur un pays donn.

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Simplifier les rgles de la dpense ltranger

Une modernisation ambitieuse et sans tabou des procdures de dpense l'tranger doit prendre en compte le
montant modeste et l'parpillement de ces dpenses.
Or, mme s'il a permis de progresser dans la voie de l'interministrialit, le dispositif des Services
administratifs et financiers unifis (SAFU) interministriels ne constitue pas cet gard une panace :
- il demeure tributaire de procdures administratives qui nont pas t conues pour grer une multitude de
toutes petites oprations de dpenses par des quipes limites et disperses en dehors du territoire
national ;
- il reste soumis des gestions propres chaque dpartement ministriel. Celles-ci ont t juxtaposes, pas
intgres.
Dans ce contexte, il est ncessaire de procder une mise plat des procdures de la dpense publique
ltranger, dans lobjectif de les faire voluer dans le sens de la modernisation, de la simplification et de
l'efficacit. Ce chantier est interministriel par nature, et doit au minimum impliquer pleinement le ministre
charg du Budget, en particulier la direction gnrale de la Comptabilit publique.
Moderniser les systmes dinformation de communication
Les systmes dinformation et de communication constituent une fonction stratgique au MAEE, qui doit
notamment assurer en permanence, entre ladministration centrale et plus de 300 implantations dans le
monde, des liaisons fiables et scurises.
Sil sest considrablement modernis ces dernires annes, le ministre des Affaires trangres et
europennes ne tire pas encore assez parti des nouvelles technologies de linformation et de la
communication. Un saut davantage qualitatif que quantitatif, cest--dire passant par un changement de
culture, doit tre franchi. A cet gard, les axes suivants apparaissent prioritaires.

- Amliorer le pilotage des oprateurs : la direction des systmes dinformation prsente la particularit
davoir dj largement externalis ses activits. Ce processus mrite sans doute dtre poursuivi pour
dgager des gains de productivit, mais il doit aller de pair avec le renforcement des capacits de pilotage,
de contrle et dvaluation des oprateurs externes, pour garantir la parfaite adquation des produits
raliss et des prestations assures avec les besoins du Quai dOrsay.

- Dvelopper les moyens de communication interactifs : le Quai dOrsay semble accuser un certain retard
par rapport ses partenaires trangers en matire dutilisation de visioconfrences, de messagerie
scurise ou doutils collaboratifs de type wiki.

- Mettre en place une vritable direction de lorganisation et des systmes dinformation : en dpit
defforts rcents, la fonction informatique reste trop loigne de ses utilisateurs, notamment au moment
stratgique de la dfinition du cahier des charges des nouveaux outils informatique. La DSI se verrait
ainsi reconnatre une responsabilit particulire en matire dvolution des mthodes de travail et de
conduite du changement, en liaison troite avec les services utilisateurs.

- Favoriser le rapprochement des systmes dinformation des diffrentes administrations prsentes

ltranger : le renforcement du travail interministriel, Paris comme dans les postes, ainsi que la
raffirmation du rle de coordination de laction extrieure de lEtat par le MAEE passe par une
ouverture renforce de son systme dinformation et de communication aux autres administrations, dans
un premier temps en dployant un plus grand nombre de stations EOLE dans les autres
administrations et leurs services ltranger, et moyen terme en travaillant la mise en place de
passerelles entre les diffrents systmes existants.

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12. Une action extrieure transparente, ouverte et contrle

Pour un rle accru du Parlement dans notre action extrieure
Limplication accrue du Parlement rpond dabord un impratif dmocratique. Cette volution est aussi la
consquence directe de la place croissante que prennent les enjeux europens et internationaux dans la vie
quotidienne des Franais. Enfin, elle participe de lexigence dexpliquer nos concitoyens, travers leurs
reprsentants, un monde complexe. Le Parlement doit tre associ de manire plus troite aux grandes
dcisions de politique trangre ainsi qu leur mise en uvre.
La politique trangre
En matire dintervention extrieure, le projet de rvision constitutionnelle prvoit une procdure
dinformation et dautorisation : information du Parlement dans les trois jours au plus tard suivant le
dploiement des forces sur le thtre des oprations (ventuellement dbat, mais sans vote) ; autorisation
pour toute prolongation au-del dun dlai de 4 mois.
Plus largement, le dbat de politique trangre doit tre anim par le gouvernement et le Parlement, au-del
des commissions o il se tient actuellement pour lessentiel. Le gouvernement pourrait en particulier prendre
linitiative dun dbat sans vote lapproche dchances importantes comme les grandes confrences
internationales des Nations Unies.
Linformation par le ministre des Affaires trangres et europennes des commissions comptentes des deux
assembles sur les orientations retenues par le Conseil de laction extrieure de lEtat devrait devenir la
rgle.
La diplomatie parlementaire y compris travers la riche contribution que constituent les nombreux
rapports parlementaires relatifs notre action extrieure doit tre reconnue comme un lment intgrant de
la politique extrieure de la France au sens large, et ses initiatives mieux prises en compte et, le cas
chant, mieux utilises par lexcutif.
Le rle du Parlement dans la politique europenne
Llargissement. Le projet de rvision constitutionnelle en discussion prvoit de modifier la procdure de
ratification des projets de loi relatifs ladhsion dun Etat lUnion de larticle 88-5 de la Constitution. Il
laisserait ainsi la possibilit au prsident de la Rpublique, par paralllisme avec la procdure de larticle 89,
de faire autoriser la ratification soit par referendum soit par la voie du Congrs, cest--dire par un vote
ncessitant la majorit des 3/5e.
Ladoption des normes europennes. Le Parlement doit participer pleinement leur mise au point. Dans
lhypothse de leur entre de vigueur, les dispositions du trait de Lisbonne permettraient daller dans le bon
sens. Elles prvoient en effet de renforcer le pouvoir des parlements nationaux et de leur confrer pour la
premire fois la possibilit dintervenir dans le processus de dcision europen. Une meilleure association
des parlements nationaux au contrle du principe de subsidiarit est prvue par un protocole sur le rle des
parlements nationaux dans lUnion europenne, qui conforterait leur information par la transmission directe
de lensemble des documents des institutions europennes et fixerait le dlai dexamen des textes par les
parlements nationaux huit semaines ; il est complt par un protocole sur lapplication des principes de
subsidiarit et de proportionnalit, qui comporte un mcanisme dalerte prcoce .
Le dbat sur la construction europenne
Lexcutif doit entretenir un dialogue troit et rgulier avec le Parlement : les dbats prcdant dsormais
chaque Conseil europen pourraient utilement tre complts par des rendez-vous systmatiques avant
chaque Conseil Affaires gnrales (en commission). Dans le mme esprit, des comptes rendus pourraient
avoir lieu aprs les Conseils des ministres spcialiss. Des modalits particulires pourraient tre mises au
point afin de permettre au Parlement de faire entendre son avis avant la fin de la ngociation Bruxelles, en
contrepartie de modalits acclres de transposition des directives communautaires qui relvent du domaine
de la loi et des autres actes prvus par nos procdures.
98

La place du Parlement europen

Le Parlement europen est incontournable dans le processus de dcision europen. Il est une institution
essentielle du systme dmocratique europen, dautant plus importante dans une Union largie en mal de
repres politiques. Aprs lextension du champ de la codcision rsultant du trait de Nice, la gnralisation
de cette procdure est prvue dans le trait de Lisbonne. Le Parlement europen doit donc faire lobjet dune
attention accrue de notre part. Des efforts significatifs ont dj t accomplis. Ils doivent tre consolids et
dvelopps ds lamont du processus lgislatif. Au-del du dialogue troit qui existe dj avec les
parlementaires, notamment franais, la mise en place dun dialogue structur, attentif et constant avec ceuxci est trs utile. Il peut tre complt par des relations plus troites avec les principales organisations
reprsentatives de la socit civile, par ailleurs bien reprsentes Strasbourg (ainsi qu Bruxelles).
Mieux communiquer
Avec le mme objectif dune action extrieure plus ouverte, il est essentiel de contribuer davantage au dbat
sur la politique trangre, de le porter chez nos partenaires et dy placer notre problmatique et nos
arguments. Le cercle des dcideurs influencer sest largi. Le poids des opinions, chez nous comme chez
nos partenaires, a cr. Nos principaux partenaires attachent beaucoup dimportance cette dimension de leur
action extrieure. Elle est devenue non seulement partie intgrante de la diplomatie, mais elle acquiert
dsormais une dimension globale : la communication porte sur tous les aspects de notre action extrieure, et
doit tre conue lchelle mondiale.
Cette fonction essentielle doit faire lobjet dune vritable stratgie. A ce titre, au-del de la fonction de
porte-parole au quotidien, quil convient de renforcer, la direction de la Communication et de lInformation
doit tre davantage utilise comme un outil danalyse et dinfluence. Elle doit en particulier mieux exploiter
les tudes disponibles sur limage de la France et ltat de lopinion publique internationale, avoir les
moyens den commander si ncessaire, et rpondre aux besoins plus larges de communication du ministre
sur l'action extrieure, les orientations et les actions menes sur les grands sujets internationaux. La
communication sur notre politique trangre et europenne doit enfin mettre davantage en valeur l'action
ltranger des entreprises, des ONG, des associations, des collectivits territoriales.
Au sein de notre outil diplomatique, chacun doit intgrer dans son action la dimension de communication,
aussi bien lambassadeur que le directeur gographique ou sectoriel du ministre. Une plus grande latitude
dexpression doit tre laisse aux ambassadeurs dans leur pays de rsidence. Plus gnralement, la
communication du MAEE doit sadapter l'volution ou la rvolution des technologies et des modes de
communication, avec le passage d'une communication traditionnelle centralise des modes de
communication largement dcentraliss en rseaux horizontaux, dans lesquels il faut s'insrer. Enfin, les
besoins de communication doivent tre davantage pris en compte dans la gestion des ressources humaines
(recrutements de spcialistes, effort de formation des agents ds le dbut de carrire).
Enfin, cette politique de communication doit tre davantage tourne vers nos compatriotes sur le territoire
national. Les ambassadeurs et les cadres suprieurs du ministre en administration centrale devraient
systmatiquement accomplir des missions en rgion pour prsenter leur activit et expliquer les enjeux
internationaux.
Mieux tenir compte des acteurs non-tatiques
Si lEtat reste lacteur prminent du systme international, il ne peut ignorer laction des organisations nontatiques, quil sagisse des collectivits locales, des ONG, des fondations philanthropiques, des syndicats,
des glises, des entreprises, des universits, des centres de recherche, des mdias.
Ces acteurs jouent un rle de plus en plus important, en termes oprationnels, mais aussi de formation de
lopinion ou mme dlaboration des normes internationales. Et ils assument ces responsabilits dans des
domaines qui stendent dsormais au-del des sphres traditionnelles de laction humanitaire : droits de
lhomme, questions de scurit, action culturelle extrieure, environnement, coopration scientifique,
rgulation des changes conomiques et des activits transnationales comme lInternet, etc.
99

Les Etats doivent apprendre mieux tenir compte de ce phnomne. Face cette quasi-diplomatie nongouvernementale, notre outil diplomatique doit faire voluer ses mthodes de travail. Il ne sagit pas
dentretenir la confusion entre les diffrents acteurs, ni de chercher brider lautonomie et le droit
dinitiative des acteurs non-tatiques. Il sagit au contraire de clarifier les relations, et de mettre ces acteurs
en mesure de jouer pleinement leur rle dans un registre complmentaire de celui de laction des Etats. Il
sagit aussi de tirer les consquences de ce que, mme autonomes, ces acteurs sont de formidables vecteurs
dinfluence au sein du systme international. Or, malgr sa rputation, la France ne se donne pas toujours les
moyens de tirer effectivement tout le parti possible de cette vritable diplomatie non-gouvernementale .
Notre outil diplomatique peut, de ce point de vue, faire des progrs dans trois directions, notamment mais
pas uniquement vis--vis des acteurs franais.
Les financements publics. De ce point de vue, la France se caractrise par rapport ses grands partenaires
la fois par la faible part de son aide qui bnficie aux acteurs non-gouvernementaux et par le manque de
prvisibilit (mme dans le cadre dun exercice budgtaire annuel) qui sattache ces moyens.
Linterface. Les relations entre notre outil diplomatique et les acteurs non-tatiques seront dautant plus
harmonieuses et complmentaires quelles pourront sappuyer sur des changes conduits dans la dure. La
disparition du Haut Conseil la coopration internationale, pour justifie quelle puisse tre, est perue par
les acteurs non-tatiques comme un recul de ce point de vue, puisquelle na pas t compense par une
rorganisation densemble. Au niveau de son administration centrale, le MAEE dispose de structures ad hoc,
dont lorganisation nest pas toujours claire vu de lextrieur, et qui privilgient parfois une approche par
types dacteurs plutt que par domaines daction. Sur place, nos postes doivent accorder une attention plus
systmatique aux acteurs non-tatiques, franais, locaux ou issus de pays tiers, et nouer des relations de
travail durables avec eux. Enfin, en temps de crise, des dispositifs de diffusion et dchanges dinformation,
bien que lgers, peuvent jouer un rle-cl, par exemple vis--vis des entreprises franaises soucieuses de
jouer un rle dans les situations de sortie de crise et de reconstruction.
Lappui et la facilitation. Les acteurs non-tatiques ont aussi besoin dautres formes de soutien que
budgtaires, a fortiori lorsquils disposent eux-mmes de moyens importants comme les fondations
philanthropiques. Il va de soi que notre outil diplomatique doit apporter, le cas chant, ces acteurs ce
soutien dont ils ont besoin, soit en termes oprationnel, soit dans leurs relations avec les acteurs locaux, par
exemple les autorits nationales dans le cas des dfenseurs des droits de lhomme. Mais lappui et la
facilitation vont au-del de ce rle quotidien. Ainsi les oprations post-tsunami en 2004-2005 ont-elles t
loccasion de constater que le cadre juridique dintervention des collectivits locales en matire de
coopration durgence et daide la reconstruction devait tre consolid, ce qui a eu lieu depuis. Dans cet
ordre dides, le projet dune structuration du paysage europen des fondations, avec la mise en place de
rseaux lgers et ladoption dun statut europen commun, pourrait permettre lEurope, et tout
particulirement la France, de renforcer sa prsence et son efficacit dans les rangs de ces acteurs
philanthropiques qui tiennent une place de plus en plus importante.

100

CONCLUSION : LES CONDITIONS DE LA REFORME

La rforme nest jamais une srie de dcisions instantanes ; elle est un processus mettre en uvre dans la
dure. Son succs ne dpend pas seulement de la pertinence des mesures dcides mais aussi et souvent
principalement de la qualit de ce processus.
Celle-ci suppose de runir les six conditions suivantes.

- Piloter : une impulsion politique forte et une attention maintenue du ministre sont indispensables; son
implication, soutenue par les plus hautes autorits de lEtat, est la condition premire de russite. Elle est
ncessaire au succs de la rforme. Lchelon politique doit sappuyer sur une quipe administrative
ddie bien intgre dans la structure du MAEE, et place auprs du secrtaire gnral du ministre.

- Suivre : la rforme sera dcline en une srie de dcisions prcises (voir annexe) assortie dchanciers de
mise en uvre et dindicateurs pour celles dont la mise en uvre stalera dans le temps ; le suivi de leur
application sera rgulier le trimestre est lchance recommande , associera les personnels et fera
lobjet dun document de synthse diffus au sein du ministre chaque chance ; le Parlement devrait
lui aussi tre associ ce suivi, selon des modalits dterminer : la possibilit dune implication des
commissions comptentes des deux assembles a t voque au cours des travaux de la Commission.

- Rassembler : il ny a pas de rforme russie sans ladhsion des agents, et lappropriation de la dmarche
de rforme par leur participation sa dfinition et sa mise en uvre; cette dmarche suppose non
seulement un effort soutenu de dialogue et de communication, mais une large dlgation: les objectifs
appartiennent au sommet, la dfinition des modalits de mise en uvre des objectifs retenus doit faire
lobjet dune dcentralisation systmatique et faire place lexprimentation et linitiative la plus large
possible ; dans ce contexte les procdures dappel ides et de diffusion des meilleures pratiques doivent
tre la rgle.

- Responsabiliser : il faut que le MAEE prenne les fonctions de gestion au srieux et fasse de la mise en
uvre de la rforme un critre du succs aux chelons de responsabilit les plus levs du ministre.

- Motiver : associer aux rformes des perspectives amliores de carrire et de rmunration.

- Accepter de payer le prix de la rforme : il faudra donner au MAEE les moyens budgtaires de
laccomplir ; cet gard, le budget triennal 2009/2011 sera le premier vecteur permettant de crdibiliser
la volont du gouvernement de mettre en uvre les prconisations du Livre blanc et dengager
rsolument le MAEE dans la voie de la rforme.

101

OPINIONS INDIVIDUELLES
Mme Pervenche BERES, dpute europenne, prsidente de la commission des Affaires conomiques
et montaires ; M. Franois LONCLE, dput de lEure, ancien ministre ; et Mme Catherine TASCA,
snatrice des Yvelines, ancienne ministre
Nous partageons le niveau dambition dfini par le Livre blanc. Sur lanalyse des dfis de laction extrieure,
nous partageons largement le diagnostic ralis, mme si lhorizon 2020, il nous parat raisonnable de
parler dun changement de modle tant du point de vue des acteurs et de leur poids relatif que de celui des
facteurs de production et en particulier de la place du ptrole.
Sur lensemble du rapport, nous attachons une importance toute particulire la contribution de la France
la rforme des instances dans lesquelles se dfinit le multilatralisme. Nous estimons essentiel que la France
soit la pointe de linitiative pour rformer les organisations multilatrales nes au lendemain de la seconde
guerre mondiale afin que lensemble des acteurs sy reconnaissent et en acceptent le rle. Nous mettons en
garde contre le dveloppement de forums restreints dont le seul objet serait de rester entre soi, mais qui
nauraient aucune capacit de persuasion lgard des autres acteurs du jeu global et dont les outils de mise
en uvre seraient faibles ou ne pourraient pas imposer dobligations de suivi aux Etats. Pour nous,
lhorizon 2020, lintrt de la France et de lEurope, mme si cette dernire ne joue pas encore le rle de
leader quelle devrait jouer, passe par une rforme en profondeur du cadre multilatral pour le faire vivre en
tenant compte de la donne nouvelle. De plus, lUnion europenne doit tre pense comme un acteur pertinent
de lintervention publique ct de celle des Etats.
Sur la place de la France dans lOTAN, nous estimons essentielle la conditionnalit trs forte de toute
volution et la ncessit de penser comme une priorit le renforcement des capacits militaires des
Europens. Il ny a pas de raison de faire bouger aujourdhui une relation qui a fait ses preuves et dont toute
volution susciterait beaucoup dinterrogations chez nombre de nos interlocuteurs, notamment parmi les pays
mergents. Nous insistons, en dpit du non irlandais au trait de Lisbonne, pour que la France se prpare
activement prendre toute sa place dans le futur service daction extrieure, dans lesprit dune saine
mulation entre Etats membres.
Dune manire globale, nous estimons que le rapport passe trop sous silence certains aspects conomiques et
surtout financiers et de la stabilit des marchs. Ce que devrait tre la contribution de la France une rponse
europenne au problme que pose lanalyse des suites de la crise des subprimes et la ncessit de dfinir un
cadre pertinent de supervision des marchs est sous-estim. De mme, dans ce domaine, le rapport aurait d
insister plus non seulement sur la ncessit de renforcer la rgulation au plan national, mais aussi de la
penser au niveau europen pour tre efficace et pour organiser le socle commun des Europens avant
louverture de ngociations internationales sur ces questions. A propos des fonds souverains, nous jugeons
utile de dfinir au niveau europen une approche commune pour viter les distorsions de concurrence en
interne, pour dvelopper des outils en faveur des stratgies industrielles (conditions dexercice des droits de
vote) et pour disposer dune base commune de ngociations avec nos principaux partenaires.
Sur lengagement europen, nous soutenons une approche volontariste, mais mettons en garde sur la
ncessit pour la France de dpasser dans ce domaine un certain nombre de contradictions, en particulier
dans le domaine de lUnion conomique et montaire o la situation des finances publiques du pays nous
prive de beaucoup de nos capacits dinitiative dans ce domaine. Le rapport aurait d davantage insister sur
le prolongement naturel que constitue lchelon europen pour un certain nombre de politiques nouvelles,
notamment dans le domaine de lnergie et du climat. Cest aussi une manire de penser lEurope comme
une dynamique de projet qui correspond davantage au stade actuel de la construction europenne et sans
doute aux attentes des Franais. Dans cet esprit, nous regrettons que le rapport naborde pas les grandes
orientations de ce que devrait tre la position de la France dans la ngociation mi-parcours des perspectives
financires de lUnion europenne. Enfin, lenjeu que constitue la coopration renforce de fait dans lespace
constitu par la zone euro doit tre davantage pris en compte dans notre stratgie pour lavenir.
Sur limmigration, le rapport est relativement optimiste. Les phnomnes de tension qui peuvent tre
engendrs ne touchent pas seulement les Etats dit fragiles. Nous soutenons loption prise par le rapport dun
102

nouveau regard sur lAfrique et dune redfinition de notre politique africaine. Mais, force est de constater
que la politique actuelle dimmigration, en particulier en matire de reconduite la frontire, handicape
fortement llaboration dune politique effectivement partenariale daide au dveloppement.
Sur la question de nos valeurs et des droits de la personne, nous pensons que la France aurait tout intrt
promouvoir la lacit, y compris dans sa politique trangre, et qu lchelle europenne, elle devrait insister
pour que la Charte de droits fondamentaux de lUnion serve de rfrent.
A lOMC, nous estimons indispensable que la France promeuve la prise en compte des critres sociaux et
environnementaux.
Sur la formation des personnels et les dtachements croiss, nous souhaitons insister sur la ncessit de
mobilit pour la majorit des agents la reprsentation permanente Bruxelles ou au SGAE, en particulier
pour les diplomates ayant vocation occuper des postes dans des ambassades bilatrales en Europe.
En ce qui concerne laction culturelle extrieure, atout majeur de notre diplomatie, une structure efficace de
pilotage au sein du ministre reste dfinir. Une nouvelle volont politique doit conduire les pouvoirs
publics franais conforter la francophonie menace aujourdhui daffadissement et de recul dans le monde.
Sur la cration dune nouvelle direction des Affaires conomiques et globales, nous pensons indispensable de
complter le dispositif tel quenvisag par une forte articulation avec les services responsables des questions
europennes puisque, sur beaucoup des questions qui seront ainsi traites, il est utile et souvent plus efficace
de dfinir et de dfendre des positons europennes. Plus globalement, les propositions de rforme
s'appliquant au MAEE peuvent contribuer renforcer la capacit de la France avoir une politique trangre
propre tout en tant un acteur engag de lUnion europenne et adapte au monde global. La question qui se
posera est celle des moyens de leurs mises en uvre alors que le ministre vient dannoncer la suppression de
700 emplois en trois ans. Le travail de la RGPP, intervenu avant mme la conclusion des travaux de la
Commission du Livre blanc, et imposant des rductions drastiques des moyens du MAEE, handicape
gravement les suites de cette rflexion et fait peser un doute srieux sur la volont du gouvernement de
mettre en uvre la rforme.

103

M. Jean-Louis BOURLANGES, dput europen (jusquen dcembre 2007), conseiller-matre la

Cour des comptes
M. Jean-Louis BOURLANGES, que des circonstances familiales ont tenu loign de Paris, a fait part au
secrtariat gnral de la Commission de son souhait de faire une contribution individuelle.
Celle-ci sera insre dans la version destine la publication du Livre blanc.

104

Mme Thrse DELPECH, directeur charg de la Prospective au Commissariat lnergie atomique

Rserve concernant le maintien de luniversalit du rseau diplomatique.
La densit de notre rseau diplomatique est une de nos fierts nationales. Dans la nouvelle dnomination, les
ambassades dites mission restreinte nont dintrt diplomatique que si elles sont destines de jeunes
ambassadeurs en dbut de carrire, capables de remplir leurs fonctions avec un personnel trs rduit.
Je suis oppose au maintien de la couverture actuelle pour les raisons suivantes :
- le ministre des Affaires trangres et europennes est plus connu pour sa gestion des fins que des dbuts
de carrire. Ces postes seront en fait majoritairement destins rgler des problmes de pyramide dge
et ne pas dcourager des conseillers des Affaires trangres en fin de carrire ou des ministres
plnipotentiaires en bas de tableau ;
- on peut sinterroger sur la capacit du systme maintenir des formats rduits. Actuellement, SainteLucie compte une trentaine dagents du MAEE et son budget tait en 2006 de 2 millions deuros. La
Guine-Bissao, la Zambie, les Seychelles, le Honduras, le Nicaragua, Trinit et Tobago, pour ne donner
que quelques exemples frappants, sont dans le mme ordre de grandeur ;
- un moment o lon demande un effort si considrable aux armes, je trouve peu convenable de ne
proposer aucun resserrement du rseau diplomatique franais. Les conomies en personnel et en frais de
fonctionnement que reprsenterait une suppression pure et simple pourraient en outre tre utilement
rinvesties dans les missions prioritaires du ministre des Affaires trangres et europennes, qui ne peut
se permettre aucun luxe.

105

M. Alain PELLET, professeur l'Universit Paris Ouest, Nanterre-La Dfense ; membre et ancien
prsident de la commission du droit international des Nations Unies
Jai particip avec intrt, mais pas autant que je laurais voulu du fait de mes trs nombreux et longs sjours
ltranger, llaboration du Livre blanc. Bien que je pense que lexercice na pas t inutile, je regrette
quil ait abouti des positions qui, dans lensemble, sont quilibres, mais qui, dune manire gnrale,
manquent de mordant et refltent un consensus mou plus quelles sont innovantes et imaginatives. Mme
si je ne msestime pas lintrt de certaines prises de position (notamment en matire de droits de lhomme),
je doute que les trop sages propositions auxquelles nous avons abouti et dont, quelques exceptions prs,
je ne me dissocie pas constituent laiguillon qui permettrait de mettre en place le ministre de la
mondialisation , au service dune politique trangre dpoussire que la lettre de mission du prsident de la
Rparation envisageait.
Au bnfice de cette remarque gnrale, je souhaite formuler trois observations ou srie dobservations plus
spcifiques.
1 Laction de la France pour le dveloppement et plus particulirement en Afrique
Je trouve les propositions du Livre blanc sur ce point particulirement dcevantes, pour ne pas dire
indigentes. Dire qu en Afrique, nos accords de dfense ainsi que le positionnement et la mission de nos
forces, aujourdhui largement dpasss, doivent tre redfinis en profondeur, dans le cadre de relations
modernises avec nos partenaires revient peu prs ne rien dire. Le silence gard sur labsolue ncessit
den finir avec la FranAfrique constitue mes yeux une reculade que seul le souci de ne pas dplaire
aux Princes qui nous gouvernent peut expliquer. L est cependant la cl qui conditionne lindispensable
remise plat de la politique africaine de la France.
La mme frilosit me semble marquer les recommandations de la commission en ce qui concerne la politique
daide au dveloppement. Au lieu de dire crment que notre effort na cess de se dgrader au cours des
quinze dernires annes, le Livre blanc semble saccommoder des trompe-lil habituels (et va jusqu
parler dune hausse sensible en 2006). Au lieu de rappeler que lobjectif de 0,7% du P.N.B. est un
engagement de la France, quelle shonorerait de respecter enfin, la Commission semble absoudre par avance
son abandon.
2 La dfense (encore) mal comprise de la francophonie
A mon avis, le Livre blanc aurait pu (et d) tre loccasion de prner une rupture avec la politique
obsessionnelle de dfense mal comprise de la francophonie. Sans doute la Commission met-elle, timidement,
en garde contre lintgrisme de certains de ses dfenseurs et srige-t-elle en dfenseur du
plurilinguisme . Mais son souci de balancements trop circonspects lempche de tirer les consquences du
constat quelle fait pourtant du rle de langue vhiculaire globale de langlais . Celui-ci aurait
cependant d la pousser prner une politique vigoureuse incluant :

- la traduction, en anglais de faon privilgie, des ouvrages et travaux crits en franais, de faon rendre
la pense franaise (et francophone) accessible au plus grand nombre ;

- la diffusion, en anglais de faon privilgie, de programmes de tlvision et la cration de sites Internet

anglophones mais conus la franaise ; ou

- la gnralisation, dans les universits et grandes coles franaises de cursus anglophones.

Jajoute que si lapprentissage dautres langues que langlais me parat, comme la majorit de la
Commission, devoir tre encourag, je trouve un peu drisoire de justifier un tel souci par le seul argument
selon lequel promouvoir [ces langues latines en loccurrence], cest promouvoir le franais ! Cest
surtout promouvoir une ouverture dautres cultures, qui ne peut tre que mutuellement bnfique.
106

3 Les organisations internationales et le droit international

Les passages du Livre blanc consacrs la rforme des institutions internationales dune part, au droit
international dautre part, me paraissent assez convenus et relever de la pense unique plus que de la volont
dexplorer des voies nouvelles. Pour nen donner que trois exemples (et en laissant part mes vifs regrets de
la position poliment hostile lentre de la Turquie dans lUE) :
- tait-il invitable dadmettre, sans discussion, la ncessit dun largissement du Conseil de scurit ? Ne
pouvait-on pas aussi (ou plutt) explorer la possibilit ( plus ou moins long terme) dun sige permanent
europen ?

- pourquoi avoir pos en principe (sans sy appesantir dailleurs) la supriorit du rglement juridictionnel
des diffrends alors que dautres modes de rglement pacifique existent au plan international et sont sans
doute au moins aussi efficaces dans certaines circonstances ? Et, si lon manifeste une prfrence pour le
rglement juridictionnel, pourquoi ne pas sinterroger sur lacceptation de la comptence obligatoire de la
Cour internationale de Justice ? ( lgard de laquelle je nourris personnellement des rserves) ;
- et je regrette enfin quaprs avoir pay un tribut attendu au rle accru que devrait jouer la direction des
Affaires juridiques au sein du ministre des Affaires trangres et europennes, aucune mesure concrte
ne soit suggre en ce sens ; je relve dailleurs, pour le regretter, quaucune des 37 mesures particulires
recommandes par la Commission ne porte ni sur le rle du droit international, ni sur celui de la direction
gographiquement exile boulevard des Invalides malgr sa fonction transversale et le rle renforc
quelle est thoriquement appele jouer.

107

M. Axel PONIATOWSKI, prsident de la commission des Affaires trangres de lAssemble

nationale
La ralisation dun Livre blanc sur notre politique trangre et europenne qui vient complter celui sur la
dfense et la scurit nationale tait un exercice utile et ncessaire.
De faon gnrale, je partage les analyses dcrivant les principales volutions des quilibres mondiaux quil
nous faut dsormais prendre en compte pour dterminer les priorits de notre politique extrieure. Je souscris
galement aux cinq missions prioritaires identifies par la commission. Si la France est un des piliers de
lUnion europenne, sa position singulire sur la scne internationale lui commande dagir dans le monde
pour dfendre les valeurs de la dmocratie, de la paix et des liberts individuelles. Jestime notamment que
notre prsence et notre influence doivent passer par une meilleure valorisation de notre rseau culturel et
scientifique et la dfense de la francophonie.
Sagissant des douze propositions de la rforme du ministre des Affaires trangres et europennes, je
formulerai les observations suivantes.
1 Composition du Conseil de laction extrieure de lEtat
Il est prvu de crer un Conseil de laction extrieure de lEtat (CAEE) prsid par le prsident de la
Rpublique et auquel participeront le premier ministre et les ministres comptents.
Je considre quil est indispensable de prvoir une reprsentation parlementaire au sein de ce comit.
Le CAEE nest pas une structure oprationnelle, il sagit dune instance de rflexion, de prparation et de
dfinition de nos priorits en matire de politique extrieure considre dans tous ses prolongements
conomiques, commerciaux, politiques ou environnementaux.
Je considre qu ce stade il est indispensable dy associer la reprsentation nationale concerne par tous ces
sujets.
Llaboration des deux Livres blancs sur la dfense et sur la politique trangre a associ troitement les
parlementaires et la rforme des institutions opre un rquilibrage en faveur du Parlement dsormais associ
llaboration des grandes orientations de politique trangre et de dfense. La prsence de parlementaires
au CAEE traduirait cette volution. Elle permettrait de surcrot au pouvoir excutif de disposer dune force
de frappe parlementaire pour relayer et diffuser les positions et les messages de la diplomatie franaise.
Je regrette qu linstar de ce qui se pratique chez nos voisins europens ou aux Etats-Unis, la diplomatie
parlementaire ne fasse pas partie des outils et des vecteurs de la politique trangre de la France et de
sa politique dinfluence dans le monde.
2 Protection de nos concitoyens ltranger
La commission denqute parlementaire sur les conditions de libration des infirmires bulgares dtenues
pendant huit ans en Libye a mis en vidence le rle trs important jou par les institutions europennes. La
solidarit europenne a constitu un lment dterminant dans la conduite de cette affaire.
Je rappelle que la commission denqute, dont jai eu lhonneur dtre rapporteur, a prconis la cration au
niveau europen dun mcanisme dalerte et dassistance qui serait mis en uvre chaque fois quun
ressortissant de lUnion serait pris en otage par les autorits dun pays tiers.
Je souhaite que le Livre blanc fasse tat de cette proposition et je propose que la France prenne linitiative de
la cration de ce mcanisme dalerte et de solidarit destin mieux protger et dfendre nos compatriotes et
nos concitoyens europens.

108

3 Promotion des ides et de la culture franaises

Notre rseau denseignement franais ltranger fait partie intgrante de notre diplomatie dont il constitue
un vecteur dinfluence.
Dans un contexte budgtaire soumis de fortes contraintes, il nous faut mieux valoriser notre savoir faire
ducatif sans quivalent dans le monde. Nous devons rechercher les financements privs prts
sinvestir pour bnficier en contrepartie de notre exprience en la matire. Un oprateur pourrait, pour
le compte de lEtat, identifier dans les pays dsireux dinvestir dans les domaines de la culture et de
lducation je pense notamment aux pays du Golfe les capitaux susceptibles dtre mobiliss.
4 Ladaptation de nos rseaux ltranger
Je considre que le caractre universel de notre rseau diplomatique est un atout dont nous devons mieux
tirer parti. La prservation de cet universalisme ne doit pas conduire un affaiblissement mais doit nous
inciter recherche des solutions plus rationnelles. A cet effet, la conclusion dun accord-cadre conclu en
2006 entre la France et lAllemagne vise faciliter la cration dimplantations communes de missions
diplomatiques ou de postes consulaires.
La commission des affaires trangres a reconnu que certaines implantations communes de consulats
permettraient de raliser des conomies indniables de fonctionnement. Elle sest, en revanche,
vigoureusement oppose la cration de telles coproprits lorsquil sagit dambassades ou de missions
conomiques prsentes dans des pays ayant notamment un caractre stratgique pour nos intrts
conomiques et commerciaux.

109

LISTE DES ANNEXES

1. Lettre de mission de MM. Nicolas SARKOZY, prsident de la Rpublique, et Franois FILLON, premier
ministre, adresse M. Bernard KOUCHNER, ministre des Affaires trangres et europennes
2. Lettre de mission de M. Bernard KOUCHNER, ministre des Affaires trangres et europennes, M.
Alain JUPPE, ancien premier ministre, maire de Bordeaux, prsident de la Commission du Livre blanc
sur la politique trangre et europenne de la France
3. Les 12 recommandations du Livre blanc (relev de conclusions)
4. Composition de la Commission
5. Bureau de la Commission
6. Organisation des travaux
7. Auditions et consultations
8. Liste des sigles
9. Budget du MAEE (2000-2008)
10.Comparaisons internationales
11.Bibliographie indicative

110

Annexe n1
LETTRE DE MISSION DE MM. NICOLAS SARKOZY, PRSIDENT DE LA RPUBLIQUE, ET
FRANCOIS FILLON, PREMIER MINISTRE, ADRESSE M. BERNARD KOUCHNER,
MINISTRE DES AFFAIRES TRANGRES ET EUROPENNES
(Paris, 27 aot 2007)
Monsieur le Ministre,
Les rsultats de llection prsidentielle et des lections lgislatives ont montr lampleur de lattente de
changement manifeste par les Franais. En lisant au Parlement une large majorit prsidentielle, ils ont
voulu donner au gouvernement, sans aucune ambigut possible, tous les outils ncessaires la russite de sa
mission. Ce gouvernement, auquel vous appartenez, na quun seul devoir : celui de mettre en uvre le
programme prsidentiel et, au-del, de rconcilier nos compatriotes avec laction politique en lui prouvant
quelle peut encore changer les choses et rendre notre pays la matrise de son destin.
Tout au long de la campagne prsidentielle, des engagements ont t pris dans le champ de vos comptences
ministrielles. Il va de soi que nous attendons de vous que vous les teniez. Lobjet de cette lettre de mission
est de vous prciser les points qui, parmi ces engagements, nous paraissent prioritaires et sur lesquels nous
vous demandons dobtenir rapidement des rsultats.
Le discours devant les ambassadeurs a trac les principales orientations de notre politique trangre et
europenne. Nous comptons sur votre nergie et votre dtermination pour donner corps ces orientations et
pour porter au plus haut nos ambitions quant la place qui doit tre celle de notre pays en Europe et dans le
monde.
La mise en uvre de cette politique trangre et europenne implique que notre dispositif daction extrieure
soit dot de lorganisation et des moyens qui permettront de concrtiser les ambitions qui nous animent, et de
redonner notre pays sa pleine place dans le monde et en Europe. Cest en dfinitive vers un ministre de
la mondialisation que nous vous demandons de faire voluer notre outil diplomatique.
Aussi apparat-il urgent, dans le respect des principes et des critres pralablement dfinis, de lancer une
rflexion sur nos priorits de politique trangre et sur ladquation de nos moyens celles-ci. Vous nous
soumettrez donc un livre blanc sur la politique trangre et europenne de la France. Ce document devra
identifier de manire oprationnelle :
- les missions prioritaires assignes notre appareil diplomatique dans le contexte dun monde en pleine
volution ;
- les amnagements apporter lorganisation et aux structures du ministre des Affaires trangres et
europennes, pour quil se concentre sur ces missions ;
- les consquences en tirer sur les mtiers spcifiques de ce ministre, tant au niveau du recrutement, de
la formation professionnelle, du droulement des carrires, que de louverture vers lextrieur.
Vous nous prsenterez ce livre blanc, qui devra faire lobjet dune large concertation, avant la fin du mois de
juin 2008, accompagn des projets de dispositions lgislatives et rglementaires qui vous paratront
ncessaires pour adapter lorganisation administrative et les statuts des agents du ministre des Affaires
trangres et europennes aux nouvelles exigences de ses missions.
Un contrat quinquennal de modernisation, que vous prparerez avec le ministre du Budget, des comptes
publics et de la fonction publique, donnera pour sa part notre action extrieure la double garantie dune
prvisibilit de ses moyens et du retour des gains de productivit que les rorganisations que nous vous
demandons de mettre en uvre auront rendues possibles.
Sagissant de la Dfense et de la scurit nationale, nous avons demand la prparation dun Livre Blanc qui
dfinira nos priorits et nos objectifs et comportera une forte dimension internationale. Le ministre des
Affaires trangres aura naturellement en tirer, pour ce qui le concerne, les consquences ncessaires.
111

Une rponse efficace aux crises de toute nature suppose aussi que le ministre des Affaires trangres et
europennes se dote dune capacit de gestion des crises lui permettant de remplir pleinement son rle de
coordination de laction extrieure. Vous nous proposerez un dispositif conciliant les exigences dune veille
permanente et les ncessits dune raction immdiate en cas de crise.
Nous souhaitons que vous nous fassiez des propositions sur les mesures prendre pour amliorer le pilotage
de laction extrieure de lEtat, ce qui implique de rflchir la fois la nature et lampleur de nos
implantations ltranger, et la cohrence des rseaux internationaux des diffrents ministres, dans un
contexte dintgration europenne de plus en plus forte et de volont de cration dun rseau consulaire
europen unique.
Cette dmarche volontariste et interministrielle de mise en cohrence des moyens de lEtat ltranger
sappuiera sur une logique de qualit et de performance de la prestation rendue par les services de lEtat.
Vous veillerez, en particulier, moderniser les services rendus aux Franais de ltranger qui jouent un rle
de plus en plus important dans la collectivit nationale.
Vous veillerez, plus gnralement, ouvrir notre action internationale et celle de votre dpartement aux
acteurs de lconomie et de la socit civile franaise et vous nous ferez, cet gard, les propositions que
vous jugerez utiles.
Vos propositions, labores notamment en liaison avec la ministre de lEconomie, des finances et de
lemploi, devront viser galement renforcer les contributions que doit apporter notre rseau diplomatique
dans les domaines de lanalyse des risques, de la lutte contre la contrefaon et la corruption, de lintelligence
conomique, du soutien au dveloppement international de nos entreprises.
Il est fondamental de donner une nouvelle impulsion notre politique daide au dveloppement. Celle-ci doit
tre plus efficace, plus lisible, plus stratgique. Elle doit rechercher et atteindre des rsultats concrets et
visibles.
A cette fin, vous nous proposerez une nouvelle politique de coopration et daide au dveloppement fonde
sur les principes essentiels suivants :
- viter la dispersion de nos moyens et, au contraire, concentrer ceux-ci sur des priorits gographiques et
sectorielles. Parmi celles-ci devront figurer naturellement lAfrique, et, sur le plan sectoriel, la sant,
lducation et la formation, le dveloppement durable ;
- dfinir laide au dveloppement en tenant compte du respect de la dmocratie et de la rgle de droit ainsi
que de la lutte contre la corruption dans les pays partenaires, privilgier laide aux projets concrets,
visibles sur le terrain, et directement utiles aux hommes et aux femmes qui habitent dans les territoires
que nous aidons ;
- doter notre diplomatie des outils et des moyens qui lui font aujourdhui dfaut pour contribuer
efficacement au traitement bilatral ou multilatral des sorties de crise ;
- contrler lutilisation des fonds et valuer les rsultats atteints.
Vous nous proposerez une rorganisation de notre dispositif de coopration permettant datteindre ces
objectifs. Vous saisirez lopportunit de la cration dun service civique obligatoire pour redonner une
dimension ambitieuse mais dans un contexte profondment renouvel au rseau des cooprants franais
ltranger et vous tudierez une rforme de notre systme dassistance technique.
Nous accordons la plus grande importance au dveloppement de notre influence culturelle ltranger. Ce
sont tout autant notre rle dans le monde, lavenir de nos industries culturelles, et la diversit culturelle qui
en dpendent.

112

Cela passe dabord par le dveloppement de la langue franaise et de lenseignement franais ltranger.
Nos tablissements scolaires travers le monde, anims par lAgence pour lenseignement franais
ltranger (AEFE), constituent un atout irremplaable pour notre pays, pour nos entreprises, pour nos
communauts vivant ltranger, mais aussi pour la formation en franais des lites trangres. Nous vous
demandons de nous prsenter un plan de dveloppement de ce rseau, compte tenu de cette priorit et de
lengagement pris lors de la campagne prsidentielle dune prise en charge plus importante par la collectivit
nationale des cots des tudes des enfants franais de nos lyces ltranger.
Cela passe ensuite par une politique dattractivit de la France en direction des lites trangres, pour
quelles viennent notamment sy former. Conjointement avec le ministre de lImmigration, de lintgration,
de lidentit nationale et du codveloppement et la ministre de lEnseignement suprieur et de la recherche,
vous nous prsenterez vos propositions pour que la France accueille plus dtudiants, plus denseignants et
plus de chercheurs trangers, que leur origine soit plus diversifie et quelle accueille les meilleurs. En ce qui
concerne nos partenaires en dveloppement, notamment en Afrique, lobjectif est de contribuer, par la
formation, au renforcement de leurs capacits conomiques, administratives et technologiques. De mme, en
liaison avec la ministre de la Culture, vous vous mobiliserez pour que la France accueille sur son territoire
les futures lites artistiques et culturelles trangres.
Notre politique audiovisuelle extrieure, dont vous tes le chef de file, constitue un enjeu majeur pour
linfluence de la France et pour la diffusion de sa langue. La BBC a autant de moyens que laudiovisuel
extrieur franais pour une visibilit et une influence beaucoup plus fortes. Il ne sagit pas de copier un
modle, mais de crer les conditions dun pilotage coordonn et efficace de notre politique audiovisuelle
extrieure (radio, tlvision et Internet) et de procder aux rorganisations ncessaires sur la base des
premires propositions que vous avez dj formules et dont vous veillerez assurer la mise en uvre en
liaison avec la ministre de la culture.
Enfin, vous nous proposerez une rorganisation de notre rseau culturel et de notre diplomatie dinfluence
ltranger permettant dtre plus efficace et plus prsent dans les nouveaux centres de foisonnement culturel,
en particulier en Asie et en Amrique.
Naturellement, vous contribuerez, en lien avec les autres ministres directement concerns, laction de la
France en faveur dune politique mondiale de lutte contre le changement climatique et de protection de
lenvironnement, et dune politique de gestion internationale concerte des flux migratoires.
Enfin, nos efforts pour redonner la France son rle de pays moteur de lEurope doivent nous conduire une
prparation intensive de la prsidence franaise de lUnion europenne au cours du second semestre 2008.
Nous vous demandons de coordonner avec le Secrtaire dEtat charg des Affaires europennes la
mobilisation de lensemble des administrations concernes pour russir cette chance majeure pour notre
diplomatie.
Vous veillerez en particulier nous proposer, au-del des thmes de limmigration, de lnergie, de
lenvironnement et de la dfense, des priorits bien identifies, centres sur lEurope de la croissance et de
lemploi, sur lEurope qui protge les citoyens, sur lEurope qui se tourne vers lavenir grce une politique
de lindustrie et de la recherche volontariste et enfin sur lEurope qui agit plus fortement sur la scne
internationale. Le droulement de cette prsidence devra contribuer rapprocher nos concitoyens de lide
europenne.
Nous souhaitons galement que vous coordonniez une politique de renforcement de nos capacits
dinfluence en Europe. Cela passe par une stratgie de mobilisation de nos fonctionnaires sur les enjeux
europens et de prsence dans les institutions europennes.
Vous le savez, le programme prsidentiel devra tre mis en uvre en respectant scrupuleusement une gestion
rigoureuse des finances publiques, conforme nos engagements europens.
Russir les rformes attendues par les Franais et cesser la spirale de lendettement ne sont nullement
inconciliables, mais sont au contraire deux objectifs complmentaires. Si nous voulons modifier en
profondeur les structures et les modes dintervention des administrations publiques, cest pour que chaque
euro dpens soit un euro utile et que le potentiel humain de notre administration soit mieux valoris.
113

Ds cet t, une rvision gnrale des politiques publiques, linstar de celle ralise par le Canada au milieu
des annes 90, est donc entreprise. Elle est conduite, sous notre autorit, par le Secrtaire gnral de la
Prsidence de la Rpublique, le Directeur du cabinet du Premier ministre, le ministre du Budget, des comptes
publics et de la fonction publique, le secrtaire dEtat charg de la Prospective et de lvaluation des
politiques publiques, ainsi que des personnalits qualifies issues du secteur public et du secteur priv, et des
parlementaires. Lobjet de cette rvision gnrale des politiques publiques est de passer en revue, avec la
collaboration, naturellement, des ministres concerns, chacune des politiques publiques et des interventions
mises en uvre par les administrations publiques, den valuer les rsultats et de dcider des rformes
ncessaires pour amliorer la qualit du service rendu aux Franais, le rendre plus efficace et moins coteux,
et surtout rallouer les moyens publics des politiques inutiles ou inefficaces au profit des politiques qui sont
ncessaires et que nous voulons entreprendre ou approfondir. Cest dans le cadre de cette rvision gnrale
que sera mis en uvre lengagement prsidentiel dembaucher un fonctionnaire pour deux partant la
retraite et que nos objectifs de finances publiques sur cinq ans seront poursuivis et atteints (rduction de la
dette publique moins de 60% du PIB, quilibre budgtaire, baisse aussi rapide que possible des
prlvements obligatoires avec lobjectif dune rduction de quatre points sur dix ans).
Nous vous demandons de vous impliquer personnellement et sans rserve dans cet exercice qui ne saurait
remettre aucunement en cause la mission que la prsente lettre vous confie et qui au contraire sera mene, en
ce qui vous concerne, en cohrence avec llaboration du Livre Blanc voqu ci-dessus. Les premires
grandes rformes issues de la rvision gnrale des politiques publiques interviennent dans le cadre de la
prparation des budgets pour 2008.
Sur lensemble des points de cette lettre de mission, nous vous demandons de nous proposer des indicateurs
de rsultats. Nous souhaitons que figurent notamment, parmi ceux-ci, des indicateurs de rsultats relatifs la
rationalisation de lensemble des moyens de lEtat ltranger, lefficacit de notre aide au dveloppement,
au dveloppement du franais et de la frquentation des tablissements culturels franais ltranger,
laccroissement de laudience et du rayonnement de notre audiovisuel extrieur, au renforcement de notre
influence en Europe.
Nous ferons le point dici un an de lavancement de votre mission et des inflexions quil convient, le cas
chant, de lui apporter.
En vous renouvelant notre confiance, nous vous prions de croire, Monsieur le Ministre, en lassurance de nos
sentiments les meilleurs.
Sign : Nicolas Sarkozy, prsident de la Rpublique
Sign : Franois Fillon, premier ministre
Monsieur Bernard Kouchner
Ministre des Affaires trangres et europennes

114

Annexe n2
LETTRE DE MISSION DE M. BERNARD KOUCHNER, MINISTRE DES AFFAIRES
TRANGRES ET EUROPENNES, A M. ALAIN JUPPE, ANCIEN PREMIER MINISTRE,
MAIRE DE BORDEAUX, PRESIDENT DE LA COMMISSION DU LIVRE BLANC SUR LA
POLITIQUE ETRANGERE ET EUROPEENNE DE LA FRANCE
(Paris, 8 octobre 2007)
Monsieur le premier ministre,
Dans la lettre de mission quils mont adresse le 29 aot dernier, le prsident de la Rpublique et le premier
ministre mont confi la mission dlaborer un Livre blanc sur la politique trangre et europenne de la
France.
Jentends donner cet exercice toute son ambition ; il sagit en effet de mener une rflexion sur ltat du
monde et sur son volution, dactualiser lanalyse que nous pouvons porter sur lenvironnement international
afin quen soient dduites les priorits que nous voulons assigner notre action extrieure et les missions
confies notre diplomatie qui doivent tre aujourdhui reformules dans le contexte de la mondialisation.
Ce Livre blanc est dautant plus attendu quil clairera les amnagements apporter lorganisation de lEtat
dans la conduite de son action extrieure et de sa politique daide au dveloppement, chantiers mens dans le
cadre de la Revue gnrale des politiques publiques.
Je vous remercie davoir accept de diriger cet important exercice de rflexion, de mise en perspective et de
propositions. M. Louis Schweitzer, prsident de la Haute autorit de lutte contre les discriminations et pour
lgalit, a galement accept dapporter son concours vos cts pour mener bien les travaux
dlaboration de ce Livre blanc.
Je souhaite que la prparation de ce Livre blanc soit loccasion dun dbat public et ouvert aux segments les
plus larges de notre socit ; la consultation de personnalits trangres permettra aussi dintgrer utilement
un regard extrieur sur lvolution de notre diplomatie.
Pour vous aider dans cette tche, une Commission du Livre blanc sera place sous votre prsidence. Vous
pourrez en outre vous appuyer sur un secrtariat gnral quanimera Monsieur Pierre Lvy, directeur du
Centre danalyse et de prvision.
Japprcierais de recevoir vos premires conclusions la fin de fvrier 2008 et le rapport dfinitif avant la fin
de juin 2008, conformment ma lettre de mission.
Je vous prie de croire, monsieur le premier ministre, lassurance de ma haute considration.
Sign : Bernard Kouchner, ministre des Affaires trangres
Monsieur Alain Jupp
Ancien premier ministre
Maire de Bordeaux

115

Annexe n3
LES 12 RECOMMANDATIONS DU LIVRE BLANC (RELEVE DE CONCLUSIONS)
Proposition 1
Rendre laction extrieure plus cohrente et plus interministrielle
Mesure 1.1 : crer un Conseil de laction extrieure de lEtat
Mesure 1.2 : rnover le Conseil interministriel des moyens de lEtat ltranger (CIMEE) et largir ses
comptences
Mesure 1.3 : accrotre la dimension interministrielle de laction du MAEE, notamment en tablissant des
changes systmatiques entre le ministre et les directions des affaires internationales des autres ministres
Proposition 2
Intgrer les instruments de prvention, de gestion des crises et de protection de nos concitoyens
ltranger
Mesure 2.1 : renforcer la capacit danticipation et de prospective du MAEE et mieux larticuler avec les
autres sources ministres et notamment nos capacits de renseignement
Mesure 2.2 : unifier les capacits du MAEE dans le domaine de la prvention, de la gestion et de la sortie des
crises et les placer dans une direction spcialise au sein de la direction politique
Mesure 2.3 : rattacher galement la direction politique les fonctions de coopration rgaliennes qui
doivent tre maintenues au MAEE (gouvernance, aide militaire et de scurit, outils de stabilisation postconflit et aide humanitaire)
Mesure 2.4 : orienter les moyens de notre rseau consulaire vers la fonction de protection de nos concitoyens
ltranger
Proposition 3
Un investissement maintenu dans la construction de lEurope
Mesure 3.1 : conforter lexistence dune filire europenne et la place du Ministre des affaires trangres et
europennes en son sein
Mesure 3.2 : renforcer notre coopration avec nos partenaires europens et le rle de nos postes bilatraux en
Europe
Mesure 3.3 : aborder avec ambition la contribution de la France la politique trangre de lUE dans la
perspective du Service europen daction extrieure
Proposition 4
Mettre notre diplomatie au service du multilatralisme et de la dfense des droits de lhomme
Mesure 4.1 : adapter pleinement notre organisation et nos modes daction aux spcificits du systme
multilatral
Mesure 4.2 : mieux intgrer la question des droits de lhomme dans nos plans daction et la formation des
agents

116

Proposition 5
Une fonction conomique largie incluant le pilotage de lAPD
Mesure 5.1 : crer une direction des Affaires conomiques et globales
Mesure 5.2 : engager un processus dintgration du rseau des Missions conomiques de la direction
gnrale du Trsor et de la politique conomique (DGTPE)
Mesure 5.3 : achever le transfert lAFD de la mise en uvre de la politique daide au dveloppement et
mieux assurer son pilotage stratgique qui serait plac au sein de cette direction
Proposition 6
Dvelopper notre rseau denseignement ltranger et laborer une politique daide la poursuite
dtudes suprieures en France
Mesure 6.1 : revenir sur la gratuit de lenseignement secondaire ltranger ou tout le moins lamnager
Mesure 6.2 : faire de lenseignement franais ltranger une filire privilgie de recrutement dtudiants
trangers dans lenseignement suprieur en France
Proposition 7
Promouvoir les ides et la culture franaises au service de la diversit
Mesure 7.1 : restructurer le rseau des centres culturels en les rapprochant des services de coopration et
daction et culturelle
Mesure 7.2 : dfinir et mettre en place un vritable oprateur ce qui implique quil soit en charge non
seulement des moyens dintervention, mais du personnel et du rseau
Mesure 7.3 : confier une direction des affaires culturelles et de linfluence le pilotage de notre politique
culturelle extrieure, au moins jusqu la mise en place dun vritable oprateur
Proposition 8
Adapter nos rseaux ltranger aux priorits de notre action internationale
Mesure 8.1 : maintenir luniversalit du rseau moyennant ladoption dun format nouveau pour les plus
petits postes
Mesure 8.2 : moduler notre prsence en fonction de nos priorits
Proposition 9
Faire de laction extrieure un mtier reconnu et valoriser la formation linguistique et professionnelle
Mesure 9.1 : reconnatre le mtier de laction extrieure comme une des filires professionnelles de la
fonction publique
Mesure 9.2 : dvelopper la formation initiale et continue
Mesure 9.3 : ouvrir le ministre des Affaires trangres et europennes par une politique de mobilit et de
recrutement
Mesure 9.4 : amliorer la politique daffectation et la gestion des carrires
Mesure 9.5 : laborer une vritable politique de ressources humaines en matire de recrutement local
117

Proposition 10
Une direction plus collgiale et plus stratgique
Mesure 10.1 : conforter la collgialit au sein du MAEE
Mesure 10.2 : renforcer les directions gographiques
Mesure 10.3 : revaloriser le rle des services et faciliter la fluidit des structures et de linformation
Mesure 10.4 : consolider la capacit prospective du ministre des Affaires trangre et europenne
Proposition 11
Mieux assurer les fonctions de gestion oprationnelle
Mesure 11.1 : crer un programme Soutien et rseaux
Mesure 11.2 : mettre en place, dans chaque ambassade, un budget-pays
Mesure 11.3 : simplifier les rgles de la dpense ltranger
Mesure 11.4 : moderniser les systmes informatiques et de communication
Proposition 12
Rendre notre action extrieure plus transparente, ouverte et contrle
Mesure 12.1 : pour un rle accru du Parlement dans notre action extrieure
Mesure 12.2 : mieux communiquer
Mesure 12.3 : engager les collectivits locales, les entreprises et les acteurs associatifs

118

Annexe n4
COMPOSITION DE LA COMMISSION
Prsident de la Commission
Alain JUPPE
maire de Bordeaux, ancien premier ministre, ancien ministre des Affaires trangres
Co-prsident de la Commission
Louis SCHWEITZER
prsident de la Haute autorit pour la lutte contre les discriminations et pour lgalit (HALDE)
Membres de la Commission
Gilles ANDREANI
conseiller-matre la Cour des comptes, rapporteur gnral de la Commission
Yves AUBIN de la MESSUZIERE
prsident du Conseil des Affaires trangres du ministre des Affaires trangres et europennes (jusquen
janvier 2008)
Grard ARAUD
secrtaire gnral adjoint, directeur gnral des Affaires politiques et de Scurit du ministre des Affaires
trangres et europennes
Pervenche BERES
dpute europenne, prsidente de la commission des Affaires conomiques et montaires
Jean-Louis BOURLANGES
dput europen (jusquen dcembre 2007), conseiller-matre la Cour des comptes
Catherine BRECHIGNAC
prsidente du Centre national de la recherche scientifique (CNRS)
Jean-Claude CASANOVA
prsident de la Fondation nationale des sciences politiques (FNSP)
Bertrand COLLOMB
prsident dhonneur de Lafarge
Catherine COLONNA
ambassadrice auprs de lOrganisation des Nations Unies pour lEducation, la Science et la Culture
(UNESCO), ancienne ministre dlgue aux Affaires europennes
Dominique de COMBLES de NAYVES
avocat associ, August et Debouzy
Jean-Claude COUSSERAN
secrtaire gnral de l'Acadmie diplomatique internationale
Thierry DANA
prsident de TD Conseil
Thrse DELPECH
directeur charg de la prospective au Commissariat lnergie atomique (CEA)
119

Jean-Paul FITOUSSI
prsident de lObservatoire franais de conjoncture conomique (OFCE)
Jean FRANCOIS-PONCET
snateur du Lot et Garonne, vice-prsident de la commission des Affaires trangres, de la Dfense et des
Forces armes du Snat, ancien ministre des Affaires trangres
Antoine GARAPON
secrtaire gnral de lInstitut des hautes tudes sur la justice (IHEJ)
Dominique GIRARD
prsident du Conseil des Affaires trangres du ministre des Affaires trangres et europennes (depuis
janvier 2008)
Nicole GNESOTTO
ancienne directrice de lInstitut dtudes sur la scurit de l'Union europenne (IES-UE)
Marion GUILLOU
prsidente-directrice gnrale de lInstitut national de recherche agronomique (INRA)
Jean-Nol JEANNENEY
ancien ministre, professeur des universits lInstitut dtudes politiques (IEP)
Philippe KOURILSKY
immunologiste, professeur au Collge de France
Zaki LAIDI
directeur de recherche au Centre dtudes europennes de Sciences-Po
Jean-Pierre LANDAU
second sous-gouverneur de la Banque de France
Herv LE BRAS
dmographe, directeur dtudes lEcole des hautes tudes en sciences sociales (EHESS)
Hlne LE GAL
sous-directrice dAfrique centrale et orientale du ministre des Affaires trangres et europennes
Maurice LEVY
prsident du directoire de Publicis
Franois LONCLE
dput de lEure, ancien ministre
Joseph MAILA
ancien recteur de lInstitut catholique de Paris
Claude MARTIN
conseiller-matre la Cour des comptes, Ambassadeur de France
Benot MIRIBEL
directeur gnral de la Fondation Mrieux
Thierry de MONTBRIAL
directeur gnral de lInstitut franais des relations internationales (IFRI)
Alain PELLET
professeur de droit international, membre de la commission du droit international des Nations Unies
120

Axel PONIATOWSKI
dput du Val dOise, prsident de la commission des Affaires trangres de lAssemble nationale
Myriam REVAULT dALLONNES
philosophe, professeur lEcole pratique des hautes tudes (EPHE)
Jean-Michel SEVERINO
directeur gnral de lAgence franaise de dveloppement (AFD)
Yves-Thibault de SILGUY
prsident-directeur gnral de Vinci
Catherine TASCA
snatrice des Yvelines, ancienne ministre
Bruno TERTRAIS
matre de recherche la Fondation pour la recherche stratgique (FRS)
Bernard THORETTE
gnral (CR), ancien chef dtat-major de larme de terre
Laurence TUBIANA
directrice de lInstitut du dveloppement durable et des relations internationales (IDDRI)

121

Annexe n5
BUREAU DE LA COMMISSION
Prsident de la Commission
Alain JUPPE
Co-prsident
Louis SCHWEITZER
Prsidents des groupes de travail
Jean-Claude CASANOVA
Catherine COLONNA
Dominique de COMBLES de NAYVES
Jean-Nol JEANNENEY
Rapporteur gnral
Gilles ANDREANI
Secrtaire gnral
Pierre LEVY
Rapporteurs
Diego COLAS
Emmanuelle LACHAUSSEE
Manuel LAFONT RAPNOUIL
Alexandre MOROIS
Philippe ORLIANGE
Pauline PERETZ

Secrtariat gnral
Jean-Franois BLAREL
Hugues de CHAVAGNAC
Muriel DOMENACH
Patrick ALLARD
Olivier BARRAT
Beltran CALVEYRA
Yal COLLET
Benjamin HADDAD
Alexis MOREL
Romain NADAL
Edouard PFLIMLIN

Chef des ples Action extrieure de lEtat et Aide au dveloppement de la RGPP

Nathalie DELAPALME
Secrtariat
Marion BOIZOT
Sabrina DURAND
Stphanie IZZI
Julie PERILLEAU
Karine SIRE

122

Annexe n6
ORGANISATION DES TRAVAUX
Groupe de travail n1
Gouvernance mondiale, puis mondialisation
Jean-Claude CASANOVA (prsident)
Membres issus de la Commission
Gilles ANDREANI
Grard ARAUD
Pervenche BERES
Jean-Louis BOURLANGES
Thrse DELPECH
Jean FRANCOIS-PONCET
Jean-Pierre LANDAU
Hlne LE GAL
Franois LONCLE
Joseph MAILA
Benot MIRIBEL
Alain PELLETE
Gnral Bernard THORETTE
Autres membres du groupe
Sylvie BERMANN
Christian MASSET
Jrme PASQUIER
Philippe TRAINAR
Groupe de travail n3
Tendances non-tatiques, puis action culturelle
Jean-Nol JEANNENEY (prsident)
Membres issus de la Commission
Catherine BRECHIGNAC
Antoine GARAPON
Marion GUILLOU
Philippe KOURILSKY
Herv LE BRAS
Myriam REVAULT dALLONNES
Jean-Michel SEVERINO
Yves-Thibault de SILGUY
Bruno TERTRAIS
Laurence TUBIANA
Autres membres du groupe
Jean-Marie BORZEIX
Anne GAZEAU-SECRET
Marc GIACOMINI
Denis LACORNE
Christian MASSET

Groupe de travail n2
Construction europenne
Catherine COLONNA (prsidente)
Membres issus de la Commission
Bertrand COLLOMB
Jean-Paul FITOUSSI
Nicole GNESOTTO
Zaki LAIDI
Maurice LEVY
Claude MARTIN
Axel PONIATOWSKI
Catherine TASCA
Autres membres du groupe
Jrme BEDIER
Gilles BRIATTA
Philippe CARRE
Patrick MAISONNAVE
Pierre MENAT
Daniela SCHWARZER

Groupe de travail n4
Outil diplomatique
Dominique de COMBLES de NAYVES (prsident)
Membres issus de la Commission
Yves AUBIN de la MESSUZIERE
Jean-Claude COUSSERAN
Thierry DANA
Dominique GIRARD
Claude MARTIN
Thierry de MONTBRIAL
Jean-Michel SEVERINO
Autres membres du groupe
Jean-Louis CHATEAU
Laurence DORS
Xavier FELS
Jean-Loup KUHN-DELFORGE
Jacques de LAJUGIE

123

Annexe n7
AUDITIONS ET CONSULTATIONS
A loccasion de ses travaux, la Commission a largement consult et procd un certain nombre dauditions.
Outre le ministre des Affaires trangres et europennes, M. Bernard KOUCHNER, ainsi que les secrtaires
dEtat charg des Affaires europennes, M. Jean-Pierre JOUYET, charge des Affaires trangres et des
Droits de lHomme, Mme Rama YADE, et charg de la Coopration et de la Francophonie, M. Alain
JOYANDET, la Commission a eu loccasion dentendre de nombreuses personnalits de tous horizons. Elle a
ainsi rencontr plusieurs anciens ministres des Affaires trangres depuis la fin de la guerre froide. Elle a
aussi travaill en troite consultation avec la Commission du Livre blanc sur la Dfense et la Scurit
nationale, ainsi quavec lquipe de la Revue gnrale des politiques publiques, conformment la mission
qui lui avait t confie. Elle a enfin auditionn ou consult des parlementaires, des reprsentants
dorganisations internationales, des diplomates trangers, des hauts fonctionnaires, des experts, des
reprsentants dorganisations non gouvernementales, des chefs dentreprises Naturellement, elle a souhait
consulter en parallle les organisations reprsentatives du personnel du MAEE, et a plus largement organis
une large consultation interne, sous la forme la fois de forums lectroniques et de rencontres avec
lencadrement du ministre. Elle a ainsi nourri sa rflexion de points de vue venus de tous horizons :
franais, mais aussi europens, amricains, africains, asiatiques ou latino-amricains, publics comme privs,
acadmiques autant quoprationnels, internes ou extrieurs.
Experts et personnalits auditionnes ou consultes
Emmanuelle dACHON
directrice des ressources humaines du MAEE
Jean ALEGRE
secrtaire gnral dEuropartenaires
Kofi ANNAN
ancien secrtaire gnral de lOrganisation des Nations Unies
Philippe AUTIE
directeur des affaires budgtaires et financires du MAEE
Michel BARNIER
ancien ministre des Affaires trangres, ministre de l'Agriculture et de la Pche
Jacques BARROT
vice-prsident de la Commission europenne, responsable pour Justice, Libert et Scurit
Jrme BEDIER
prsident de la Fdration des entreprises du commerce et de lindustrie, prsident de la Commission
Europe du MEDEF
Yves BERTONCINI
charg de mission Europe et Stratgie de Lisbonne au dpartement affaires conomiques et financires
du Centre danalyse stratgique, administrateur de la Commission europenne
James BEVAN
Director General of Change and Delivery du Foreign and Commonwealth Office, Royaume-Uni
Richard BOIDIN
directeur de laudiovisuel extrieur du MAEE
Alain BOINET
directeur gnral de Solidarits
124

Gilles BRIATTA
secrtaire gnral des affaires europennes et conseiller pour lEurope du premier ministre
Alain CATTA
directeur des franais l'tranger et des trangers en France du MAEE
Monique CERISIER-BEN GUIGA
snatrice reprsentant les Franais tablis hors de France
Bernard CERQUIGLINI
recteur de lAgence universitaire de la Francophonie (AUF)
Margaret CHAN
directrice gnrale de lOrganisation mondiale de la sant (OMS)
Herv de CHARRETTE
ancien ministre des Affaires trangres, dput du Maine-et-Loire
Francis CHARHON
directeur gnral de la Fondation de France, prsident du Centre franais des fondations
Eric CHEVALLIER
conseiller du ministre des Affaires trangres et europennes (direction de la cellule de crise, suivi des
crises et conflits, aide humanitaire)
Cllia CHEVRIER
prsidente de lassociation Femmes et diplomatie, diplomate
Stphane CHMELEWSKY
conseiller pour les affaires religieuses du MAEE
Siv Leng CHHUOR
conseillre technique de la secrtaire dEtat charge des Affaires trangres et des Droits de lHomme
Laurent COHEN-TANUGI
charg dune mission sur l'Europe dans la mondialisation
Thierry COURTAIGNE
vice-prsident du MEDEF-International
Pierre DEFRAIGNE
prsident dEur-IFRI
Renaud DEHOUSSE
drecteur du Centre dtudes europennes de lInstitut dtudes politiques de Paris
Jacques DELORS
ancien psident de la Commission europenne
Kemal DERVIS
administrateur du Programme des Nations Unies pour le dveloppement (PNUD)
Abdou DIOUF
secrtaire gnral de lOrganisation internationale de la Francophonie (OIF)
Jean-Louis DOMENACH
sinologue
125

Philippe DOUSTE-BLAZY
ancien ministre des Affaires trangres
Grard ERRERA
secrtaire gnral du MAEE
Philippe ETIENNE
directeur de cabinet du ministre des Affaires trangres et europennes
Christine FAGES
membre de lassociation Femmes et diplomatie
Bernard de FAUBOURNET de MONTFERRAND
ambassadeur de France en Allemagne
Philippe FAURE
secrtaire gnral du MAEE
Jean FELIX-PAGANON
directeur d'Afrique du nord et du Moyen-Orient du MAEE
Jean-Pierre FINANCE
premier vice-prsident de la Confrence des prsidents d'universit
Michel FOUCHER
professeur lEcole normale suprieure, fondateur et directeur de l'Observatoire europen de gopolitique
S. Exc. M. Burhan GAFOOR
ambassadeur de Singapour en France
Pierre-Antoine GAILLY
vice-prsident trsorier de la Chambre de commerce et dindustrie de Paris, prsident de lUnion des
chambres de commerce et dindustrie franaises l'tranger
Anne GAZEAU-SECRET
directrice gnrale de la coopration internationale et du dveloppement du MAEE
Jean-Dominique GIULIANI
prsident de la Fondation Robert Schuman
Emmanuel GLIMET
chef du service des relations bilatrales et du dveloppement international des entreprises, DGTPE,
ministre de l'Economie, des Finances et de lEmploi.
Jean de GLINIASTY
directeur d'Afrique et de l'Ocan Indien du MAEE
Sylvie GOULARD
prsidente du Mouvement europen
Jean-Marie GUEHENNO
secrtaire gnral adjoint de l'Organisation des Nations Unies, chef du dpartement des oprations de
maintien de la paix
Elisabeth GUIGOU
ancienne ministre dlgue aux Affaires europennes, dpute de Seine-Saint Denis

126

Patrick GUILLAUMONT
prsident du Centre d'tudes et de recherches sur le dveloppement international (CERDI)
Antonio GUTERRES
haut-commissaire des Nations Unies pour les rfugis, ancien Premier ministre du Portugal.
Charles GRANT
directeur du Centre for European Reform, Londres
Richard HAASS
prsident du Council on Foreign Relations, New York
Anne HERY
directrice du Bureau Paris de Handicap International
Richard HOLBROOKE
ancien reprsentant permanent des Etats-Unis auprs de l'Organisation des Nations Unies
Didier HOUSSIN
professeur, directeur gnral de la sant du ministre de la Sant, de la Jeunesse, des Sports et de la Vie
associative
Jean-Michel HUBERT
prsident du Comit stratgique pour le numrique
Ghislain du JEU
directeur gnral adjoint de lAssemble des Chambres franaises de commerce et dindustrie
Bruno JOUBERT
conseiller diplomatique adjoint la prsidence de la Rpublique
Frderic KAPLAN
directeur gnral adjoint dUBIFRANCE
Georges de LA LOYERE
vice-prsident de la dlgation pour l'Union europenne du Conseil conomique et social
Philippe LAGAYETTE
prsident-directeur gnral de J.P. Morgan et Cie S.A.
Alain LAMASSOURE
dput europen, ancien ministre, membre de la convention sur l'avenir de l'Europe
Luc LAMPRIERE
directeur gnral dOxfam France Agir ici
Jacques LE CACHEUX
directeur du Dpartement des tudes de lObservatoire franais des conjonctures conomiques (OFCE)
Anne-Marie LE GLOANNEC
directrice de recherche au CERI et professeur lInstitut dtudes politiques de Paris
Alain LE ROY
ambassadeur en charge du projet de l'Union pour la Mditerrane
Claudine LEPAGE
vice-prsidente de lAssemble des Franais de ltranger
127

Pierre LEQUILLER
prsident de la dlgation de l'Assemble nationale pour l'Union europenne
Nolle LENOIR
ancien ministre dlgue aux Affaires europennes, prsidente de lInstitut de lEurope du Groupe HEC
Jean-David LEVITTE
conseiller diplomatique du prsident de la Rpublique
Hubert LOISELEUR des LONGCHAMPS
directeur des relations internationales de TOTAL
Caroline MALAUSSENA
chef de la Mission entreprises de la direction des Affaires conomiques et financires du MAEE
Jean-Claude MALLET
prsident de la Commission du Livre blanc sur la Dfense et de la Scurit nationale
Lord Mark MALLOCH-BROWN
minister for Africa, Asia and the United Nations du Foreign and Commonwealth Office, ancien Secrtaire
gnral adjoint de lOrganisation des Nations Unies
Claude MANDIL
directeur excutif de lAgence internationale de lEnergie
Francine MARIANI-DUCRAY
directrice des Muses de France
Gustave MASSIAH
prsident du Centre de recherche et dinformations pour le dveloppement (CRID)
Fabien MENANT
chef de projet dEuropartenaires
Hugues MINGARELLI
directeur gnral adjoint la direction gnrale des relations extrieures (DG RELEX) de la Commission
europenne
Michel MIRAILLET
directeur charg des Affaires stratgiques, ministre de la Dfense
Hugues MORET
directeur de cabinet de la secrtaire dEtat charge des Affaires trangres et des Droits de lHomme
Pierre MOSCOVICI
ancien ministre dlgu aux Affaires europennes, dput du Doubs, membre de la commission des Affaires
trangres et vice-prsident de la dlgation de l'Assemble nationale auprs de l'Union europenne
Xavier MUSCA
directeur gnral de la direction gnrale du Trsor et de la politique conomique, ministre de l'Economie,
des Finances et de lEmploi
Franois NICOULLAUD
ancien Ambassadeur, prsident de lAssociation dmocratique des Franais ltranger
Xavier NORTH
dlgu gnral la langue franaise et aux langues de France, ministre de la Culture et de la
Communication
128

Marion PARADAS
directrice des affaires internationales et stratgiques au secrtariat gnral de la dfense nationale
S. Exc. Mme Vera PEDROSA MARTINS DE ALMEIDA
ambassadrice du Brsil en France
Marc PERRIN de BRICHAMBAUT
secrtaire gnral de lOrganisation pour la coopration et la scurit en Europe (OSCE)
Nicolas QUILLET
secrtaire gnral adjoint du secrtariat gnral des Affaires europennes, prfet
Bruno RACINE
membre de la Commission du Livre blanc sur la Dfense et la Scurit nationale, prsident de la
Bibliothque nationale de France
Dominique REYNIE
professeur dInstitut dtudes politiques de Paris
Gatane RICARD-NIHOUL
secrtaire gnrale de Notre Europe
Sir Peter RICKETTS
Permanent Under Secretary du Foreign and Commonwealth Office, Royaume-Uni
Jean-Maurice RIPERT
ambassadeur, reprsentant permanent auprs de lOrganisation des Nations Unies
Pierre ROBION
secrtaire gnral de lassociation des Franais de ltranger
Brice ROQUEFEUIL
charg de mission au Secrtariat gnral du gouvernement
Jol de ROSNAY
prsident excutif de Biotics international, conseiller du prsident de la Cit des sciences et de l'industrie de
la Villette
Henri ROUILLE dORFEUIL
prsident de Coordination Sud
Jean-Christophe RUFIN
ambassadeur de France au Sngal
Claudine SCHMID
vice-prsidente de lAssemble des Franais de ltranger
Daniela SCHWARZER
charge de recherche lInstitut des affaires internationales et de scurit
Edouard SCOTT de MARTINVILLE
amiral, membre de la Commission du Livre blanc sur la Dfense et la Scurit nationale, charg de mission
auprs du ministre de la Dfense
Pierre SELLAL
ambassadeur, reprsentant permanent de la France auprs de lUnion europenne
129

Reinhard SILBERBERG
secrtaire dEtat aux Affaires trangres, ministre fdral des Affaires trangres, Allemagne
Jean-Ludovic SILICANI
rapporteur gnral du Livre blanc sur la fonction publique
Jean-Hugues SIMON-MICHEL
directeur adjoint des Affaires stratgiques, de scurit et du dsarmement du MAEE
Denis SIMONNEAU
directeur de cabinet du secrtaire dEtat charg des Affaires europennes
Laurent STEFANINI
ambassadeur dlgu lEnvironnement
Pascal TEIXEIRA DA SILVA
directeur de la stratgie la direction gnrale de la scurit extrieure, ministre de la Dfense
Franoise TRAVAILLOT
adjointe au chef du service des affaires europennes et internationales du secrtariat gnral du ministre
de la Justice
Odon VALLET
historien spcialiste des religions
Hubert VEDRINE
ancien ministre des Affaires trangres
Dominique de VILLEPIN
ancien ministre des Affaires trangres
Patrick WEIL
directeur de recherche au CNRS
S. Exc. Sir Peter WESTMACOTT
ambassadeur de Grande-Bretagne en France
Jasmine ZERININI
conseillre du secrtaire gnral de la dfense nationale
Reprsentants des organisations syndicales consultes
Association des diplomates issus de lEcole nationale dadministration (ADIENA)
M. Francis ETIENNE
M. Frdric BOUVIER
M. Louis VASSY
Association syndicale des agents diplomatiques et consulaires dOrient (ASAO)
M. Jean FELIX-PAGANON
Association syndicale des agents du ministre des Affaires trangres - Union nationale des syndicats
autonomes (ASAM-UNSA)
Mme Marie-Laure GOUNIN
M. Pierre EUCHIN
M. Louis DOMINICI

130

Confdration franaise dmocratique du travail (CFDT)

M. Thierry DUBOC
M. Brice DUBUSUZEAU
Mme Anne COLOMB
Confdration gnrale du travail (CGT)
M. Daniel VAZEILLE
M. Jean-Patrick MONDOLONI
Confdration gnrale du travail Force ouvrire (FO)
Mme Danile MILANINI
M. Patrick BATLLE
Mme Nicole NOEL
Fdration syndicale unitaire (FSU)
M. Yvan SERGEFF
M. Laurent SERRA
Organisation des secrtaires des Affaires trangres (OSAE)
M. Lionel FABRE
M. Frdric JUNG
Union Syndicale des Agents des Corps de Chancellerie des Affaires Etrangres (USASCC)
M. Emmanuel MOUCHARD
M. Even BALEY
Dialogue avec le Parlement
Audition le 4 juin 2008 par la commission des Affaires trangres, de la Dfense et des Forces armes du
Snat
Audition le 18 juin 2008 par la commission des Affaires trangres de lAssemble nationale
Entretien le 28 mai 2008 avec M. Jean-Franois MANCEL, rapporteur spcial pour les crdits de lAction
extrieure de lEtat, Commission des Finances de lAssemble nationale

131

Annexe n8
LISTE DES SIGLES
ADL
ADM
AEFE
AFII
APD
ASEAN
CAEE
CAP
CCEAG
CICID
CIMEE
CRASIC
DGCID
DGTPE
DSI
ETP
FCI
FED
FIAS
FMI
GATT
GIEC
HCR
IFAAC
IFRE
IDE
LFI
LOLF
MAEE
MFI
MLF
OCDE
OMC
OMP
ONG
ONU
OTAN
PED
PESC
PESD
PIB
PLF
PMA
PME
PNUD
RDC
RGPP
RNB

Agents de droit local

Armes de destruction massive
Agence pour lenseignement franais lEtranger
Agence franaise pour les investissements internationaux
Aide publique au dveloppement
Association des Nations de lAsie du Sud-Est (Association of South-East Asian
Nations)
Conseil de laction extrieure de lEtat
Centre danalyse et de prvision
Conseil de coopration des Etats arabes du Golfe
Comit interministriel de la coopration internationale et du dveloppement
Comit interministriel des moyens de lEtat ltranger
Centres rgionaux dassistance des systmes dinformation et de communication
Direction gnrale de la coopration internationale et du dveloppement
Direction gnrale du Trsor et de la politique conomique (du ministre de
lEconomie)
Direction des systmes dinformation
Emploi quivalent temps plein
France coopration internationale
Fonds europen de dveloppement
Force internationale dassistance la scurit en Afghanistan
Fonds montaire international
Accord gnral sur les tarifs douaniers et le commerce (General Agreement on
Tariffs and Trade)
Groupe d'experts intergouvernemental sur l'volution du climat
Haut-commissariat aux rfugis des Nations Unies
Institution de formation aux affaires administratives et consulaires
Instituts franais de recherche ltranger
Investissement direct ltranger
Loi de finances initiale
Loi organique sur les lois de finances
ministre des Affaires trangres et europennes
Mission des fonctionnaires internationaux
Mission laque franaise
Organisation pour la coopration et le dveloppement conomique
Organisation mondiale du commerce
Oprations de maintien de la paix
Organisations non gouvernementales
Organisation des Nations Unies
Organisation du trait de lAtlantique Nord
Pays en dveloppement
Politique trangre et de scurit commune
Politique europenne de scurit et de dfense
Produit intrieur brut
Projet de loi de finances
Pays les moins avancs
Petites et moyennes entreprises
Programme des Nations Unies pour le dveloppement
Rpublique dmocratique du Congo
Revue gnrale des politiques publiques
Revenu national brut

132

RSE
SAFU
SEAE
SGAE
SRAS
UE
UNESCO
UNICEF
UNRWA
URSS
USD

Responsabilit sociale des entreprises

Service administratif et financier unifi
Service europen daction extrieure
Secrtariat gnral pour les Affaires europennes
Syndrome respiratoire aigu svre
Union europenne
Organisation des Nations Unies pour lducation, la science et la culture
Fonds des Nations Unies pour lenfance (United Nations Childrens Fund)
Office de secours et de travaux des Nations Unies pour les rfugis de Palestine au
Proche-Orient (United Nations Relief and Works Agency for Palestine refugees in
the Near East)
Union des rpubliques socialistes sovitiques
Dollar amricain

133

Annexe n9
BUDGET DU MAEE (2000-2008)
Le tableau ci-aprs fait apparatre lvolution du budget du ministre des Affaires trangres et
europennes de 2000 2008. Il nest quen apparence en progression.
En effet, si le budget du ministre a progress de 707 millions deuros soit + 43% pendant cette
priode, ses services et ses moyens nen ont pas bnfici. En effet, cette hausse a t compense pour
les deux tiers par la progression de versements de la France aux organisations internationales pour les
besoins de leur fonctionnement et de leurs activits, en particulier les oprations de maintien de la paix
des Nations Unies.
Ces contributions aux organisations internationales et aux oprations de maintien de la paix sont
passes de 333 707 millions deuros (+ 112%). Il sagit de contributions obligatoires, auxquelles la
France ne peut se soustraire. Elle tend dailleurs les acquitter avec de plus en plus de retard, nos
contributions volontaires, celles qui nous valent le plus de retour en termes dinfluence, diminuant en
parallle.
Ces dpenses tant imputes sur le mme programme budgtaire que les moyens du rseau
diplomatique, lajustement sest fait sur les moyens dintervention et de fonctionnement du ministre,
qui ont baiss de 282 272 millions deuros de 2000 2008 (-2,8%, soit -22% en volume).
Si lon largit le problme lensemble du budget du ministre, en y incluant la contribution au Fonds
europen de dveloppement et lensemble des versements aux organisations internationales, on voit
que ceux-ci ont t multiplis par presque 5 entre 2000 et 2008, passant de 380 1 860 millions
deuros, soit une augmentation de 1 480 millions deuros, double de celle du budget du ministre dans
son ensemble.

134

type de d pe nse pa r
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
e
budge t r eal nn
(chiffre
s LFI,
3 196,10 3 368,02 3 629,63 4 117,46 4 224,47 4 411,89 4 392,08 4 533,26 4 581,70
e uros coura nts)
dont FED
0,00
0,00
218,46
496,00
565,00
628,00
726,00
692,00
725,00
indice ba se 100 e n 2000
100,00
101,70
103,62
105,77
108,02
109,98
111,78
113,68
117,39
budget en euros constants
3 196,10 3 311,72 3 502,83 3 892,84 3 910,82 4 011,54 3 929,22 3 987,74 3 903,11
APD (pgm 209)
1 815
1 822
1 850
1 765
fonctionnement et
investissement hors
282
292
311
317
293
299
272
272
272
personnel (euros courants)
fonctionnement et
investissement hors
282
287
300
300
271
272
243
239
232
personnel (euros constants)
fonctionne me nt e t
inve stisse me nt hors
pe rsonne l pa r ra pport a u
budge t (e uros consta nts)
contributions internationales
et OMP (LFI, euros courants)
dont dotation CI
dont dotation OMP
contributions internationales,
OMP, FED, contributions
volontaires, FMS et
Francophonie (euros
courants)
contributions, OMP, FED
contributions volonta ire s,
FMS e t contributions pour
la Fra ncophonie pa r
ra pport a u budge t

8,8%

8,7%

8,6%

7,7%

6,9%

6,8%

6,2%

6,0%

5,9%

333,50

460,94

460,89

522,82

522,82

522,95

526,71

582,90

707,15

164,37
169,13

191,34
269,60

292,13
168,76

382,86
139,96

386,60
136,22

386,73
136,22

390,49
136,22

397,89
185,01

492,10
215,05

380,40

545,94

765,25 1 104,72 1 183,62 1 395,45 1 620,01 1 727,30 1 860,55

11,90%

16,21%

21,08%

26,83%

28,02%

31,63%

36,88%

38,10%

40,61%

NB : les montants sont exprims en milliers d'euros

135

Annexe n10
COMPARAISONS INTERNATIONALES
Les comparaisons entre les budgets des ministres des Affaires trangres des diffrents pays sont
rendues difficiles par les diffrences de prsentation et de procdure budgtaire et par des problmes
de primtres : selon les cas, ces budgets incluent ou non laide au dveloppement, laction culturelle,
les subventions laudiovisuel extrieur, etc.
Le tableau ci-aprs sefforce de ramener les dpenses des diffrents ministres laction diplomatique
au sens strict, hors aide publique au dveloppement et contributions aux organisations internationales.
Poids du budget des MAE dans le PIB (hors APD et contributions internationales)
Pays
France
Allemagne
Canada
Chine
Etats-Unis
Italie
Japon
Royaume-Uni

Montants (en milliards deuros)

2006 2007
1,715
2,820
1,370
0,840
9,580
1,667
4,250
3,220

Part du budget MAE / PIB (en %)

2006 2007
0,11%
0,14%
0,16%
0,05%
0,11%
0,13%
0,14%
0,20%

En termes de part du PIB consacre au budget de laction diplomatique entendue ainsi, la France se
situe plutt dans la partie basse de la fourchette, sachant que ce tableau nlimine pas toutes les
diffrences de primtre : cest ainsi que les chiffres du Foreign Office britannique incluent laction
conomique extrieure qui lui est rattache, la diffrence de la France, o elle relve du ministre
charg de lEconomie.
Effectifs des MAE en 2007
Pays
France
Allemagne
Canada (en 2008)
Etats-Unis
Italie (en 2006)
Royaume-Uni

Effectifs totaux (nombre dagents ou dquivalents temps plein)

16 275 dont 5 600 recruts locaux
12 706 dont 5 368 recruts locaux
8 661 recruts locaux inclus et hors dtachs
57 340 dont 37 089 recruts locaux
8 568 dont 2 772 recruts locaux
16 061
dont 10 000 recruts locaux
Rseau diplomatique en 2007

Pays
France
Allemagne
Canada
Etats-Unis
Italie
Royaume-Uni

Nombre dambassades
(et de missions multilatrales)
158 ambassades et 17 missions
149 ambassades et 12 missions
99 ambassades, 20 bureaux et 9 missions
167 ambassades et 9 missions
122 ambassades et 10 missions
156 ambassades et 10 missions

Nombre de postes consulaires

de plein exercice
96 postes consulaires et assimils
64 postes consulaires et assimils
40 postes consulaires et assimils
84 postes consulaires et assimils
110 postes consulaires et assimils
100 postes consulaires et assimils

Sources : Rseau des missions conomiques, Economist Intelligence Unit et FMI

136

Annexe n11
BIBLIOGRAPHIE INDICATIVE
Rapports sur la rforme du ministre des Affaires trangres et europennes
Jacques LANXADE, Organiser la politique europenne et internationale de la France, dcembre
2002
Raymond-Franois LE BRIS, Rflexion et propositions sur l'organisation et le fonctionnement des
services de l'Etat a l'tranger, janvier 2005
Ministre des Affaires trangres, Stratgie ministrielle de rforme, 2003
Jean PICQ, Rapport de la mission de rflexion sur le rle et le fonctionnement du ministre des
Affaires trangres, mai 1994
Jrme CHARTIER et Eric WOERTH, Mission dvaluation et de contrle sur les services de lEtat
ltranger, juillet 2006
Rapports sur laction extrieure
Laurent COHEN-TANUGI, LEurope dans la mondialisation , avril 2008
Herv GAYMARD, Un nouvel usage du Monde, novembre 2006
Franois ROCHEBLOINE, Situation de la langue franaise dans le monde, fvrier 2007
Hubert VEDRINE, Rapport pour le Prsident de la Rpublique sur la France et la mondialisation,
septembre 2007
Autres rapports
Dfense et scurit nationale. Le Livre blanc, juin 2008
Documents de travail du ple Action extrieure de lEtat et Aide publique au dveloppement
de la Revue gnrale des politiques publiques

137