La Catalogne et son Statut dautonomie

Adri RODES MATEU

Le juriste Adri Mateu analyse le Statut dautonomie de la Catalogne, de

1979 sa rforme en 2006, dans la cration et dans le dveloppement de ltat
espagnol des autonomies. Celui-ci offre un modle clectique dorganisation
territoriale de ltat, qui combine les proprits dun tat unitaire et dun tat
fdral.
1. Introduction
Une forte tendance la centralisation sest manifeste en Espagne depuis le
XIXe sicle, de faon comparable au cas franais. Les tentatives de consolidation dune
structure unitaire ont cependant but en Espagne sur des difficults beaucoup plus
importantes quen France, parmi lesquelles il faut signaler la rsistance de divers
mouvements autonomistes, tout spcialement catalans et basques, ainsi que les obstacles
la centralisation dun ensemble politique caractris, depuis ses origines, par la
diversit1. Pour mieux comprendre lautonomie catalane contemporaine, il apparat
indispensable de prendre en considration le rle jou par le Statut dautonomie, norme
qui complte la Constitution espagnole. La Constitution espagnole de 1978 et le Statut
dautonomie de la Catalogne de 1979 ont en effet entran un changement radical de
lorganisation centraliste traditionnelle du pouvoir tatique en Espagne. Lobjet de cet
article est prcisment danalyser le rle du Statut dautonomie de la Catalogne, de 1979
sa rforme en 2006, dans la cration et dans le dveloppement de ltat espagnol des

Fosses, E; Prez Francesch, J.Ll. Llions de dret constitucional. Barcelona: Biblioteca Universitaria.
Enciclopedia Catalana, 24, 1994, p. 45-55 i 176-178.

autonomies, modle clectique de forme dorganisation territoriale de ltat2, qui

combine des lments typiques dun tat unitaire et dun tat fdral.
2. Le modle constitutionnel dorganisation territoriale de ltat
Aprs quarante ans de dictature franquiste, la Constitution espagnole fut
promulgue en 1978. Pendant la transition dmocratique, la question de
lautogouvernement des rgions devint centrale, donnant lieu un processus irrversible
de dcentralisation de ltat. La Constitution fut labore en visant laccord des
diffrentes forces politiques parlementaires, afin dobtenir le degr maximal de support
possible du texte constitutionnel, et ce malgr labsence de consensus sur les aspects
concrets du modle dorganisation territoriale. La Constitution espagnole ntablit par
consquent aucun modle concret dorganisation politico-territoriale de ltat, laissant
aux forces politiques postconstitutionnelles le soin de le dfinir et de le raliser au cours
du dnomm processus dautonomie. La difficult du consensus constitutionnel sur le
modle territorial de ltat se retrouve dans larticle 2 de la Constitution espagnole, qui
reconnat la fois lunit de la nation espagnole et lautonomie des nationalits et des
rgions qui la composent, ainsi que la solidarit entre elles.
En raison du manque de consensus sur le modle dtat, seuls furent tablis dans
la Constitution des principes et des structures gnrales de ce modle, leur
concrtisation

et

leur

dveloppement

tant

renvoys

dautres

normes

subconstitutionnelles, tels que les statuts dautonomie et les lois tatiques, sur la base de
larticle 150 du texte constitutionnel. La Constitution ntablit par consquent aucun
systme politique dcentralis dtermin, mais donne uniquement les grandes lignes
suivre au cas o cette dcentralisation aurait lieu (comme cela sest effectivement
produit). Limprcision constitutionnelle du modle dtat explique pourquoi le
systme politique espagnol ne dispose toujours pas aujourdhui des structures propres
un systme dorganisation territoriale concret, selon les typologies thoriques
classiques. Labsence de certaines des institutions typiques du fdralisme et dune
reconnaissance explicite du systme politique espagnol comme une fdration a gnr

Colomer J.M. (1998). The Spanish State of Autonomies: Non-Institutional Federalism. Londres:
Frank Casas Publishers. West European Politics, vol. 1, nm 24, p. 40-52.

un dbat continuel sur la nature du modle dtat en Espagne3. Actuellement, les

positions se rpartissent entre ceux qui considrent ltat des autonomies comme un
modle dorganisation sui generis, dtat composite qui ne correspond aucun type
prdfini de structure territoriale, et ceux qui croient quil sagit dune version
imparfaite dtat fdral.
3. Le statut dautonomie de la Catalogne au sein de ltat des autonomies espagnol
Ltat des autonomies repose sur la coexistence de deux types de systmes
juridiques au sein dun mme territoire : le systme juridique tatique et les systmes
juridiques des autonomies, fonds sur la Constitution espagnole ainsi que, pour ces
derniers, sur les statuts dautonomie. Le statut dautonomie est une norme ngocie
entre la Communaut Autonome et ltat central qui, tout en sintgrant dans le systme
juridique espagnol (sous forme de loi organique qui mane du Parlement espagnol,
selon larticle 81 de la Constitution), est aussi la norme institutionnelle fondamentale de
la Communaut Autonome (si bien que toute la production normative de la
Communaut Autonome se trouve hirarchiquement subordonne au statut), et fait
partie du bloc de constitutionnalit.
Le Statut de Catalogne est donc la norme en vertu de laquelle le droit
dautonomie de la Catalogne est dot de contenu, cest--dire celle qui permet que cette
dernire, en tant que nationalit, accde son autogouvernement et se constitue
juridiquement comme une communaut autonome (par consquent, le Statut ne
reprsente pas une expression de souverainet, mais dautonomie Sentence du
Tribunal Constitutionnel espagnol 4/1981 ). Il sagit de la norme institutionnelle
fondamentale de la communaut autonome, partir de laquelle sont gnres les autres
normes juridiques de lautonomie. Dans cette perspective, le Statut remplit trois
fonctions essentielles : 1) constituer juridiquement la communaut autonome en
dfinissant ses organes dautogouvernement ; 2) complter matriellement la forme
dtat projete par la Constitution ; et 3) dterminer le systme de production normative
propre.

Sala, G. Integraci poltica: Institucions i processos. Barcelona: Fundaci Universitat Oberta de

Catalunya, 2009, Mdul 2, p. 22-24.

Le processus dlaboration du Statut de Catalogne de 1979 fut men bien par le

biais de la deuxime disposition transitoire la Constitution (qui renvoie lart.151.2 du
texte constitutionnel). Deux notes configurent la nature juridique du Statut de manire
dcisive : il est approuv dune part sous forme de loi organique (norme qui peut
seulement maner du Parlement, et qui est subordonne la Constitution), et dautre
part, le Statut na ce caractre de loi organique que dun point de vue strictement formel
(art.81.1 de la Constitution)4. Tout statut dautonomie doit inclure un contenu minime :
la dnomination de la communaut qui rponde le mieux son identit historique, la
dlimitation de son territoire, la dnomination, lorganisation et le sige de ses
institutions autonomes propres, et enfin les comptences assumes dans le cadre tabli
par la Constitution et les conditions pour le transfert des services concerns par cellesci. Cette liste, tablie par larticle 147.2 de la Constitution, nest pas ferme. Le Statut
peut donc rguler dautres matires, comme, dans le cas du Statut de la Catalogne, la
rglementation de la condition politique du catalan, lorganisation territoriale, les
finances, ou lconomie.
4. La rforme du Statut dAutonomie de la Catalogne (2006)5
La rforme du Statut dAutonomie de la Catalogne doit tre conforme la
procdure de rforme quil tablit lui-mme, et qui requiert, quel que soit le cas,
lapprobation du Parlement par une loi organique, et un rfrendum des lecteurs
inscrits (articles 147.3 et 152.2 de la Constitution). Cette rigidit dans la rforme du
statut constitue une garantie du droit lautonomie face au lgislateur tatique et
autonomique, et prserve la stabilit de la forme dorganisation territoriale de ltat et
des relations entre le pouvoir de ltat central et le pouvoir de lautonomie.
Le parlement catalan a lanc plusieurs initiatives pour amliorer et approfondir
lautogouvernement de la Catalogne, qui se sont traduites par lorganisation dune
Commission dtude pour lapprofondissement de lautogouvernement et par

Il sagit en effet dune loi organique totalement atypique, dabord parce quelle est la fois une norme
tatique et autonomique et quelle est issue dun pacte entre les institutions tatiques et catalanes, ensuite
parce que le peuple catalan intervient par le biais dun rfrendum pendant les phases dlaboration ou de
rforme du Statut (participation qui na lieu dans aucun autre cas de procdure de loi organique) et enfin,
en raison de la fonction que remplit le Statut dAutonomie de la Catalogne lintrieur du systme
juridique, par ordre exprs de la Constitution de complter la forme dtat que la Constitution bauche
(art.147.1 de la Constitution).
5
Barcel, M.; Vintr, J. (coord.). Dret Pblic de Catalunya. Barcelona: Atelier, 2008, p. 75-114.

lapprobation de son rapport de 20026. Ce dernier rvla lexistence de lacunes et de

dficits importants dans le dploiement du Statut dAutonomie de la Catalogne, et dans
le niveau dautogouvernement atteint. Il proposa des solutions, voquant parmi celles-ci
la rforme statutaire. Le 19 fvrier 2003, une Commission du Parlement Catalan fut
nomme en vue dlaborer une proposition de rforme du Statut dautonomie, suivant
les procdures du processus ordinaire de rforme prvues par larticle 56 du Statut
dAutonomie de la Catalogne de 1979.
Malgr limportance historique du Statut dAutonomie de la Catalogne de 1979,
qui a permis la rcupration du droit lautogouvernement et rendu possible la plus
longue priode dautogouvernement de lhistoire de la Catalogne, les spcialistes ont
soulign que lautonomie catalane, tout en tant dune assez grande amplitude, tait de
basse qualit, en raison fondamentalement de son interprtation et de son application
pratique. Cette gestion administrative [administravitzaci] de lautonomie de la
Catalogne avait eu pour corrlat une perte de capacit de dcision politique. Certains
des indicateurs qui montraient cette faible qualit de lautonomie faisaient rfrence au
dficit de la Catalogne en matire de financement, ou la capacit rduite du
gouvernement catalan adopter des politiques propres dans des domaines matriels
complets et cohrents. Le rsultat de tout cela fut que la plupart des lois votes par le
parlement catalan sen tenaient aux domaines des subventions, de lorganisation ou des
procdures.
Linexistence de mcanismes efficaces de participation des communauts
autonomes dans les institutions tatiques et dans la dtermination de leurs politiques
apparaissait en outre clairement, par exemple dans le cas du Snat, qui aurait d
constituer lun des mcanismes de dcentralisation et de participation mais na jamais
fonctionn comme tel. Le manque de participation se retrouvait dans la dsignation des
membres des organes constitutionnels de ltat (du Tribunal Constitutionnel et du
Conseil Gnral du Pouvoir Judiciaire, entre autres), et dans la reprsentation au sein
des institutions communautaires (sauf par le biais de la participation minime que
suppose le fait dtre membre du Comit des Rgions). Il est ds lors apparu ncessaire

Publicat al butllet oficial del Parlament de Catalunya de 5 de desembre de 2002, que va ser objecte de
debat i aprovaci pel ple del Parlament el dia 17 de desembre del 2002.

de changer cette dynamique et de corriger ce dficit de collaboration selon deux

principes fondamentaux : obtenir la pleine libert de choix politique dans les
comptences exclusives du gouvernement catalan, et dans les autres cas, arbitrer des
systmes de participation dans les instances tatiques et des mcanismes de
collaboration avec dautres communauts autonomes, afin dadopter des politiques
communes.
Le Parlement Catalan initia pour toutes ces raisons, et avec le support damples
secteurs sociaux et politiques, un processus de rforme du statut dont lobjectif tait
double : obtenir davantage de pouvoir politique, et obtenir un meilleur financement pour
la Catalogne. La rforme statutaire ne prtendait pas modifier la Constitution, mais
respecter scrupuleusement ses limites et ses principes, tout en profitant au maximum des
possibilits offertes par les statuts dautonomie et leur position spcifique dans le
systme de sources juridiques, pour garantir et pour complter les comptences de la
Generalitat, et viter la dconstitutionnalisation du systme de rpartition des
comptences. La rforme propose fut en tout cas trs ample et profonde. Ce qui tait en
jeu tait en dfinitive le degr dhtrognt politique que ltat tait dispos
accepter au sein du cadre flexible de la Constitution.
Le Statut dAutonomie de la Catalogne 2006 se compose dun prambule, qui
signale que le parlement catalan, recueillant le sentiment et la volont des citoyens
catalans, a dfini la Catalogne comme une nation dune manire amplement majoritaire
(...); un titre prliminaire dfinit la Catalogne comme une nationalit ; le titre I est
ddi aux droits, devoirs et principes recteurs, matires qui sont inclues pour la premire
fois dans le texte du Statut ; le deuxime titre concerne les institutions ; le troisime le
pouvoir judiciaire ; le quatrime fait rfrence aux comptences de la Generalitat ; le
cinquime est consacr aux relations du gouvernement catalan avec ltat, avec les
autres communauts autonomes, avec lUnion Europenne et laction extrieure de la
Generalitat ; le sixime est consacr au systme de financement ; et enfin, le septime
titre est consacr la rforme de la procdure de rforme du Statut dAutonomie.

4.1. Principaux changements proposs par le Statut dAutonomie de la Catalogne

de 2006
Les principaux changements proposs par le Statut catalan de 2006 quant
lorganisation territoriale de ltat et aux relations entre la Catalogne et ltat sont
rpartis en trois principaux groupes de rformes : lun a trait aux comptences, un
deuxime aux relations intergourvernementales, et un troisime la participation dans
les organes constitutionnels de ltat.
4.1.1. Domaine des comptences
Dans ce domaine, il convient dabord de souligner le verrouillage des
comptences tatiques fondamentales par la dfinition dtaille de la signification et du
contenu des comptences exclusives et dexclusion. Le Statut dAutonomie de la
Catalogne entend empcher que ltat central ait la capacit dintervenir en matire de
comptence exclusive par la voie de la lgislation considre fondamentale pour tout
ltat. Jusqu prsent, le Tribunal Constitutionnel avait dcid que les comptences
exclusives des Communauts Autonomes ntaient pas dexclusion, en ce sens que
ltat pouvait rguler tout ce qui tait considr fondamental, mme si cela interfrait
avec une comptence exclusive de lautonomie, en vertu dune interprtation extensive
de larticle 149.1.1. de la Constitution7.
Le nouveau Statut cherche dfinir de manire plus prcise, sur la base de la
jurisprudence du Tribunal Constitutionnel, tout ce qui correspond la comptence
exclusive du gouvernement catalan, afin que cela ne puisse plus tre considr
fondamental, et par ce biais comme une comptence de ltat par voie indirecte. Le
Tribunal Constitutionnel avait par exemple dcid que la Generalitat avait comptence
sur la rgulation des caisses dpargne et fonds de retraites qui navaient pas
dactivit hors du territoire de lautonomie, mais que les entits qui agissent dans
lensemble du territoire de ltat seraient rgules par ce dernier, en raison de la
rglementation fondamentale de lconomie. Le Statut dAutonomie de la Catalogne
2006 entrine linverse la comptence de la Generalitat en cette matire, de manire
pouvoir rguler les entits dont le sige est en Catalogne et qui agissent dans lensemble

ltat possde une comptence exclusive sur () : la rgulation des conditions fondamentales qui
garantissent lgalit de tous les Espagnols dans lexercice de leurs droits et dans laccomplissement de
leurs devoirs constitutionnels

de ltat. Cet exemple met en relief la signification du verrouillage des fondements, trs
discut au cours de la rforme du Statut, et explique aussi pourquoi le nouveau Statut
est un document long (223 articles).
Autre point du domaine des comptences : le financement. Il sagit dobtenir une
capacit de perception propre et daugmenter la capacit dimposition de la Generalitat,
ce qui implique dagir sur la collecte des impts et dacqurir la titularit de nouvelles
bases dimposition, de manire ce que la Generalitat dcide quels impts il faut payer,
quand, et sur quels concepts. Cette capacit donne au gouvernement catalan la facult
de remplir ses caisses de manire plus autonome, et dtablir des conditions plus
attractives pour linvestissement des compagnies et des entreprises en Catalogne.
4.1.2. Relations intergouvernementales
Plusieurs propositions du Statut dAutonomie de la Catalogne visent la rforme
institutionnelle des relations entre le gouvernement central et le catalan (Premire
Section du Chapitre I du Titre V; articles 175 et suivants). Entre autres thmes, un
systme dadministration unique permettrait que les administrations catalanes se
chargent de lexcution des politiques tatiques sur leur territoire. Une commission
bilatrale Generalitat-tat serait tablie. Conue comme linstance de rencontre et de
relation permanente entre les deux entits, elle permettrait lchange constant
dinformations, la coordination des politiques au sein desquelles il conviendrait
darticuler les comptences de chacune, et la coopration dans tous les sujets dintrt
commun (art. 183). Sur les accords et traits internationaux qui affecteraient le domaine
propre dautonomie de la Catalogne, la possibilit est prvue de demander au
Gouvernement de ltat lintervention dans la dlgation ngociatrice (article 196). La
capacit signer des accords et traits avec dautres communauts autonomes est aussi
tablie (article 178).
Certains auteurs ont soulign que ce panorama relationnel Catalogne-tat adopte
les critres propres aux systmes confdraux davantage quaux fdraux. Dans les
systmes confdraux, chaque territoire maintient sa propre souverainet et possde
donc une capacit dintervention dans tous les accords qui laffectent. La rforme ne
demande pas la capacit dintervention pour ngocier ce qui affecte le domaine propre
de comptence, mais ce qui affecte la Catalogne en gnral. Elle ne se limite pas la
8

dfense du domaine de comptence, mais des intrts de la Catalogne quel que soit le
cas. Par consquent, le systme de relations intergouvernementales impliques par le
Statut dAutonomie de la Catalogne est trs nouveau8. Pratiquement aucun systme
fdral ntablit de relations exclusivement ou principalement bilatrales entre les
rgions qui le composent. Dans un systme fdral, les intrts des rgions sont
habituellement considrs ensemble et non pas individuellement, par le biais des Snats,
qui permettent la participation collective des rgions dans les dcisions centrales.
4.1.3. Participation dans les organes constitutionnels de ltat.
Les divers mcanismes de participation de la Catalogne dans les organes
constitutionnels de ltat constituent un autre aspect clef de la nouvelle relation entre la
Catalogne et le pouvoir central (Deuxime Section du Chapitre I du Titre V du Statut
dAutonomie de la Catalogne). La constitution espagnole ntablit pratiquement aucun
mcanisme de participation des Communauts Autonomes aux institutions et aux
dcisions tatiques qui les affectent. Le Statut dAutonomie de la Catalogne affirme
linverse le droit de la Generalitat participer dans ce domaine de dcision de ltat
(art.174.3) et introduit aussi des mcanismes qui assurent cette participation dans
certaines institutions et organes. En ce sens, la difficult (ou le problme) pos par cet
aspect du Statut dAutonomie de la Catalogne vient de ce quil requiert une rgulation
juridique de ltat, qui reconfigure ces institutions. Il rend donc ncessaire une
modification de la lgislation tatique (et dans de nombreux cas, de lois organiques,
dont la modification est plus complique car elle ne peut tre approuve que par des
majorits qualifies). Cette Deuxime Section du Statut dAutonomie de la Catalogne
envisage la participation de la Generalitat au Snat (art.179), au Tribunal
Constitutionnel, au Conseil Gnral du Pouvoir Judiciaire (art.180), aux organismes
tatiques de caractre conomique et social (art.181 et 182).
5. Ltat des autonomies vs. ltat fdral
Selon un modle idal, un tat fdral se situe entre ltat rgional et la
confdration. Ltat fdral reprsente un pas au-del de ltat rgional dans la
dcentralisation politique, et sen diffrencie par le fait que les entits subcentrales

Par ailleurs, le Statut dAutonomie de la Catalogne tablit les droits historiques comme la source et
lorigine de lautogouvernement de la Catalogne (art.5), ce qui est aussi trs innovateur en termes de droit
compar.

dune fdration ( la diffrence dun tat rgional comme lItalie) sont titulaires de
leurs comptences (la diffrence, donc, entre un modle et un autre ne tient pas au
nombre de comptences exerces par les entits subcentrales). Dans un tat fdral, le
gouvernement central ne peut pas dcider unilatralement de la rduction ou de
llimination de ces comptences, car ces dernires sont garanties constitutionnellement
et quelles sont protges dune possible rforme constitutionnelle unilatrale de la part
du gouvernement central ou dautres entits fdrales9.
Une des caractristiques essentielles des tats fdraux tient la prsence de
deux niveaux de gouvernement, le niveau central et les niveaux subtatiques, dots
dune capacit de dcision finale sur des matires dtermines. Il est possible daffirmer
que ltat espagnol est lun des plus dcentraliss dEurope, et quil atteint le degr de
dcentralisation le plus important de toute son histoire contemporaine. En ce sens, il ny
a pas de doute quexiste en Espagne ce double niveau institutionnel, tant du point de
vue organique que des comptences. Dans le cas espagnol cependant, le pouvoir
judiciaire est unique sur tout le territoire de ltat (comme cela est galement le cas
dans des tats fdraux comme lAutriche, le Canada, lInde, o le pouvoir judiciaire
nest pas non plus divis verticalement).
Une deuxime caractristique gnrale des tats fdraux, qui ne correspond pas
au cas espagnol, a trait au rle du Snat. Le systme parlementaire espagnol se
caractrise par un bicamralisme imparfait, car le Snat espagnol est une simple
chambre de deuxime lecture, clairement subordonne au Congrs des dputs. Le
bicamralisme parfait de type fdral, tel quil existe aux tats-Unis, en Allemagne, au
Canada, en Autriche, en Suisse ou en Belgique, fait dfaut en Espagne. Le dbat sur la
rforme du Snat est un thme omniprsent du dbat public.
Une troisime caractristique sattache aux relations organiques et coopratives
entre les Communauts Autonomes et ltat central. Dans tous les tats fdraux
actuels, le systme de participation des tats membres la fdration, et de
collaboration entre eux, est fondamental. Au cours de ces dernires annes, la plupart

Barcel; Vintr, op. cit., 115 i s.; i Aja, Eliseo. El Estado Autonmico. Federalismo y hechos
diferenciales. Madrid: Alianza Ensayo, 2003, p. 95 i s.

10

des tats fdraux sont passs dun fdralisme strictement duel un modle fdral
coopratif. Malgr cela, en Espagne, le manque dinstitutions coopratives fdrales (et
parmi elles, du Snat) constitue probablement la lacune la plus notable de ltat des
Autonomies, et rend extrmement difficile lintgration des Communauts Autonomes
dans les politiques de ltat.
Une quatrime caractristique, qui correspond quant elle au cas espagnol, tient
au systme de justice constitutionnelle, qui par le biais du tribunal constitutionnel (ou,
ventuellement, des tribunaux suprmes), se charge de rsoudre les conflits de
comptences entre le Gouvernement central et les rgions10. Le rle du Tribunal
Constitutionnel espagnol comme mdiateur dans les conflits entre les diffrents niveaux
de gouvernement est spcialement notable dans le cas de lEspagne pour deux raisons.
Dune part, le manque dinstitutions qui facilitent la communication et la ngociation
entre les communauts autonomes et avec celles-ci rend les contentieux lis aux conflits
de comptences beaucoup plus courants que dans la majorit des systmes fdraux.
Dautre part, comme il ny a pas de mcanismes alternatifs de canalisation de ces
conflits, le Tribunal Constitutionnel se prsente comme la seule institution capable de
proposer des solutions.
Une cinquime caractristique a trait la rforme de la Constitution. Dans ce
domaine, la Constitution espagnole ne prvoit la participation des Communauts
Autonomes qu linitiative de la rforme constitutionnelle. Ces dernires ne peuvent
participer ni au processus dlaboration, ni lapprobation du nouveau texte
constitutionnel. Il sagit peut-tre de la diffrence la plus marque entre le systme
espagnol des autonomies et les systmes fdraux traditionnels.

10

Le conflit sur ltendue des comptences de chaque unit de gouvernement peut revtir deux formes
principales en Espagne. Dune part, des conflits de comptences entre gouvernements peuvent se poser.
La procdure rpond la violation du domaine de comptence dune communaut autonome par le biais
des normes et actes excutifs du gouvernement dune autre communaut. Un recours pour
inconstitutionnalit peut dautre part tre prsent. Les parlements et les gouvernements de chaque unit
territoriale sont autoriss prsenter ce type de recours, qui nest cependant pas rserv la rsolution
des conflits de comptences, contre les lois centrales et dautonomies qui affectent le domaine de leur
autonomie.

11

Une sixime caractristique tient au fait que les Communauts Autonomes nont
pas pleine autonomie pour rformer leurs propres statuts dautonomie, ces derniers
devant aussi tre approuvs par le Parlement.
Enfin, une septime caractristique des tats fdraux a trait leur systme de
financement. Le cas espagnol remplit lexigence de lexistence de finances publiques
tant pour lensemble de ltat que pour chacune des Communauts Autonomes. Chaque
autonomie approuve annuellement son budget. Trois principes de financement sont
tablis (art.156 de la Constitution) : lautonomie financire, la solidarit interterritoriale,
et la coordination entre les finances tatiques et celles des autonomies.
Il est donc possible dargumenter aussi bien que lEspagne est fdrale et quelle
ne lest pas11. Ltat espagnol nest pas fdral dun point de vue constitutionnel : la
Constitution ne dit aucun moment que lEspagne est une fdration. Mme les
expressions habituelles, comme tat des autonomies, tat autonomique ou tat
des communauts autonomes, napparaissent pas dans le texte constitutionnel.
Linexistence au sein de ltat espagnol de relations de cooprations, souvent dfinies
comme essentielles au fdralisme, tout comme la possibilit pour les forces tatiques
de rformer la Constitution sans la participation des communauts autonomes, et enfin,
lincapacit de ces dernires laborer et changer leurs statuts dautonomie de
manire autonome, plaideraient pour le caractre non fdral de ltat espagnol.
Il serait cependant possible daffirmer linverse que ltat espagnol est fdral.
Mme si la Constitution ne reconnat pas formellement sa condition dtat fdral, cela
nimplique pas quil ne le soit pas (lexemple de la Suisse reprsenterait le cas inverse,
dans la mesure o ce qui est constitutionnellement qualifi de Confdration Helvtique
est de fait une fdration). De mme, selon certaines opinions, la prsence dinstitutions
coopratives serait caractristique des fdralismes coopratifs, et non du fdralisme
lui-mme. Un troisime argument concerne la protection du droit dautonomie des
communauts autonomes par larticle 2 de la Constitution, ce qui implique que la
possibilit de rformer la Constitution sans la participation de ces dernires naffecterait
pas leur autonomie. Enfin, la participation du Parlement lapprobation et la rforme

11

Sala, G., cit., op. cit., p. 22-24.

12

des statuts dautonomie ne serait quune exigence formelle, et de plus, dans plusieurs
cas, la procdure dlaboration et de rforme des statuts dautonomie requiert aussi un
rfrendum (postrieur) de la population de la communaut implique.
Ltat espagnol est aussi qualifi, selon les situations, dtat composite, sui
generis, fdral non institutionnalis, fdral imparfait, quasi-fdral ou unitaire-fdral,
entre autres expressions. La comprhension de ltat espagnol comme un tat fdral
dpend donc, en grande mesure, de la dfinition de dpart donne au fdralisme. Dire
que lEspagne est un tat fdral selon le concept du fdralisme dfendu par des
auteurs comme William Riker ou Duchacek, dont les dfinitions tiennent compte
dlments prsents par ltat espagnol (comme la dcentralisation politique ou la
garantie constitutionnelle de lautonomie), nquivaut pas dire que lEspagne est un
tat fdral selon dautres conceptions moins traditionnelles du fdralisme, comme
celles qui partent de la dfinition du fdralisme coopratif tel que le comprend par
exemple Daniel Elazar12, et selon lesquelles lEspagne ne serait pas un tat fdral.
6. Le cas espagnol et lEurope13
Lvolution du cas espagnol ou catalan peut tre compare dautres rgimes
dautonomie rgionale en Europe. Laugmentation du nombre dtats europens qui
prennent en considration les avantages de la dcentralisation et des systmes
polititiques fdraux apparat significative. La confirmation symbolique de cette
tendance nous est donne par lorganisation constitutionnelle actuelle des tats de
lUnion Europenne: lors de la constitution de la communaut conomique europenne,
seul un des tats fondateurs avait une structure de base fdrale ou rgionale
(lAllemagne) ; aujourdhui, beaucoup dtats sont rgionaliss (lAllemagne, la
Belgique, lItalie, lAutriche, lEspagne), ou en processus de dcentralisation dans le
cadre de systmes traditionnellement unitaires (le Royaume-Uni et la France). Ds lors,
la problmatique des modalits de participation des entits dcentralises dans les
processus de dcision de lUnion Europenne est devenue un thme incontournable, et
pose celle des procdures adquates de collaboration entre les divers niveaux
institutionnels qui composent les systmes juridiques nationaux. Dans la plupart des

12

Elazar, Daniel J. Exploring Federalism. Univ. of Alabama Press, 1987.

Vegeu Joachim Jens Hesse i Vincent Wright (eds.) Federalising Europe? The Costs, Benefits and
Preconditions of Federal Political Systems (Oxford: OUP 1996).

13

13

tats europens sobservent des pressions internes en direction de la dcentralisation et

de lextension des propositions de rforme constitutionnelle. Au sein du systme
juridique europen coexistent actuellement des systmes fdraux (Allemagne et
Autriche), des formes de rgionalisme mature (Italie et Espagne), des systmes
traditionnellement unitaires prsentant des processus de dcentralisation (Royaume-Uni
et France), des cas de rgionalisation ou fdralisation- par dissociation (Belgique),
des formes spciales dautonomie pour quelques territoires lintrieur du territoire
national (Portugal, Finlande, Danemark, France, Pays-Bas), le tout dans le cadre du
dbat sur la rgionalisation face aux tats dEurope de lEst qui sont rcemment entrs
dans lUnion Europenne.
7. Conclusions
Le Statut dAutonomie de la Catalogne est actuellement soumis une
rvision de constitutionnalit par le Tribunal Constitutionnel, interprte suprme de
la Constitution, norme hirarchiquement suprieure au Statut. Si le Statut
dAutonomie allait lencontre de la Constitution, le contenu statutaire devrait tre
dclar inconstitutionnel, car un Statut ne peut pas altrer la Constitution. cette
situation, il convient dajouter que, dans la mesure o ltat des Autonomies est
dfini par le bloc de constitutionnalit et non pas seulement par la Constitution, il est
parfaitement plausible que la rforme dun ou de plusieurs statuts change le
fonctionnement de ltat des autonomies sur plusieurs aspects clefs, et il est
parfaitement licite quil le fasse, puisque lorigine et la dfinition de ltat des
Autonomies se trouve dans le bloc de constitutionnalit, et non pas uniquement dans
la Constitution. Par consquent, ltat des autonomies permet que ce dernier puisse
tre modifi sans rforme constitutionnelle, ce qui constitue une caractristique
insolite du systme espagnol.
Traduit du catalan par Jeanne Moisand

Publi dans laviedesidees.fr, le 3 fvrier 2010

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