L’action en faveur des
déplacés internes
L’UNHCR offre protection et assistance aux déplacés internes
depuis plus de 30 ans. Aujourd’hui, il participe au dispositif
interorganisations visant à assurer des interventions concertées
pour répondre aux besoins humanitaires des déplacés internes.
À l’issue d’une étude sur les interventions de cette nature,
entreprise à la fin de l’année 2004, les membres du Comité
permanent interorganisations (IASC) ont convenu en décembre
2005 de mettre en place une « approche de responsabilité
modulaire », visant à remédier aux insuffisances décelées dans
11 secteurs critiques en termes de capacités et d’interventions,
en désignant des organismes chefs de file, responsables des
modules au niveau des pays et au niveau global.
Les modules globaux sont des groupes interorganisations,
formés au niveau des sièges, qui renforcent les capacités
générales, fixent des normes communes et mettent au point des
politiques et des outils pour appuyer les opérations sur le
terrain. Outre les institutions onusiennes concernées, les
modules réunissent des ONG et d’autres organisations
intergouvernementales. Au sein de ce système, l’UNHCR est
responsable du module global de la protection. Il partage la
direction du module global de coordination et de gestion des
camps avec l’OIM et assume la responsabilité du module global
des abris d’urgence avec la FICR. Dans les modules dont il
assume conjointement la direction, le Haut Commissariat est
responsable des déplacements internes de populations dus à
des conflits, tandis que l’OIM et la FICR se chargent des crises
provoquées par des catastrophes naturelles.
L’UNHCR, le HCDH et l’UNICEF désignent, sous la direction du
Coordonnateur résident et Coordonnateur humanitaire
compétent, l’organisme qui se chargera de la protection au
niveau du pays en cas de catastrophe naturelle. La même
procédure est appliquée dans les situations de crise où la
population n’est pas déplacée mais a des besoins de protection
urgents, nécessitant une intervention internationale.
Le Haut Commissariat est aujourd’hui engagé dans 24
opérations en faveur de déplacés internes, dont neuf opérations
humanitaires d’urgence appliquant l’approche modulaire :
celles-ci se déroulent en Colombie, en Côte d’Ivoire (module de
protection seulement), en Éthiopie, au Libéria, en République
centrafricaine (RCA), en République démocratique du Congo
(RDC), en Ouganda, en Somalie et au Tchad.
Cadre politique et stratégie de
mise en œuvre
À compter du mois de juin 2006, l’UNHCR a régulièrement
consulté le Comité exécutif (ExCom) au sujet de son rôle
dans l’approche modulaire interorganisations et a présenté
en juin 2007 un nouveau Cadre politique relatif aux
situations de déplacement interne, assorti d’une stratégie
de mise en œuvre.
En 2007, l’Organisation a effectué cinq évaluations en
temps réel de sa participation aux opérations en faveur des
déplacés internes et à l’approche modulaire au Libéria, en
Ouganda, en République démocratique du Congo, en Somalie
et au Tchad. Vient s’ajouter aux cinq évaluations une analyse
générale des conclusions et des recommandations formulées
dans ces documents qui a été présentée au Comité
permanent de l’UNHCR en septembre 2007. Les rapports
d’évaluation ont été mis à la disposition d’une évaluation
indépendante de l’approche modulaire, entreprise à l’initiative
de l’OCHA et toujours en cours.
L’UNHCR reconnaît la nécessité de disposer d’un personnel
qualifié, capable de diriger avec efficacité les modules ; en
conséquence, les formations proposées par l’Organisation
intègrent un nombre croissant d’éléments en rapport avec le
déplacement interne et l’approche modulaire. Ainsi, les ateliers
sur la gestion des situations d’urgence et le programme de
formation à la gestion des opérations traitent à présent de
l’approche modulaire, des partenariats stratégiques et des
techniques de direction et de coordination des modules.
Le Haut Commissariat s’est employé à renforcer sa
collaboration et sa coopération avec d’autres acteurs
humanitaires. Par exemple, l’Équipe consultative de l’UNHCR
pour les déplacés internes s’est associée au Centre de suivi des
déplacements internes du Conseil norvégien pour les réfugiés
(NRC) pour organiser un groupe d’étude sur « La réponse aux
situations de déplacement interne dans les pays qui ne relèvent
pas de l’approche modulaire » à l’occasion des Consultations
annuelles avec les ONG en 2007. Cette initiative s’inscrivait
dans un effort visant à renforcer les partenariats dans les
opérations qui n’étaient pas organisées en fonction de
l’approche modulaire. L’Équipe consultative a également
contribué au troisième cours annuel de l’Institut de San Remo
sur le déplacement interne, qui s’adresse à des décideurs et à
de hauts fonctionnaires gouvernementaux. En juin 2007
l’Équipe consultative et le Projet pour les déplacés internes de
l’Institut Brookings et de l’Université de Berne ont
conjointement organisé un séminaire durant lequel une
vingtaine de personnes, possédant diverses compétences
académiques et techniques, ont débattu des solutions durables
qui pouvaient être apportées aux situations de déplacement
interne prolongées. Le Haut Commissariat s’est également
félicité du détachement, auprès de l’Organisation, d’un
membre du bureau du Représentant du Secrétaire général pour
les droits de l’homme en ce qui concerne les déplacés internes.
Module de coordination et de gestion des
camps
L’UNHCR dirige le module de coordination et de gestion des
camps (CCCM) avec l’OIM. Le module a exercé des activités au
Libéria (où sa mission a pris fin en 2007), au Tchad, en Ouganda
et en RDC ; en outre, les principes de coordination et de gestion
des camps sont actuellement appliqués au Darfour-Ouest et en
Géorgie (dans le contexte des centres collectifs). En juin 2007,
plus de 170 collaborateurs, représentant diverses institutions
onusiennes, ONG et autorités nationales ou locales, travaillant sur
le terrain ou au siège de ces entités, avaient été formés à la
coordination et à la gestion des camps.
Appel global 2008-2009 de l’UNHCR 47
L’action en faveur des
déplacés internes
Pour renforcer la capacité de coordination et de gestion des
camps sur le terrain, l’UNHCR a déployé des spécialistes au
Darfour-Ouest, en Géorgie, en RDC, en Somalie et au Tchad.
Pour faciliter la collecte, l’analyse et la diffusion systématiques
des données, le Haut Commissariat a appuyé des projets de
gestion des informations en Ouganda et en Somalie, tandis
que des évaluations de l’appui apporté à des projets similaires
étaient entreprises en Côte d’Ivoire, en Iraq et au Tchad. En
Ouganda, l’échange d’informations et de données au niveau
opérationnel a consisté pour l’essentiel à fournir un appui à la
gestion de bases de données et à la production de cartes grâce
au système d’information géographique (SIG) à des
organisations impliquées dans la gestion des camps, alors
qu’en Somalie il a porté sur la gestion des informations et le
suivi des mouvements de populations.
En partenariat avec le module de la protection, le module de
Coordination et de gestion des camps a appuyé l’élaboration de
directives interorganisations sur le profilage des déplacés
internes et a participé, au Tchad, à une opération de profilage
pleinement réussie. Les meilleures pratiques de gestion des
camps, dans le cadre des centres collectifs pour déplacés
internes, ont été recensées et une note d’orientation a été
publiée à l’intention des bureaux extérieurs. D’ici la fin de
l’année 2007, le module de Coordination et de gestion des
camps définira également les pratiques optimales en matière de
retrait progressif et de fermeture des camps. Afin d’améliorer la
qualité des séances de formation à la coordination et à la
gestion des camps, de nouveaux programmes traitant des
attributions des responsables de modules et des coordonnateurs
de camps ont été élaborés ; il est également prévu d’actualiser
les programmes axés sur la gestion des camps.
Module des abris d’urgence
L’UNHCR et la FICR président conjointement le module des
abris d’urgence, qui a été activé au Tchad (conflit), au Liban
(conflit), au Libéria (conflit), en RDC (conflit/catastrophe
naturelle), au Mozambique (catastrophe naturelle), au Pakistan
(catastrophe naturelle), aux Philippines (catastrophe naturelle),
en Somalie (conflit) et en Indonésie (catastrophe naturelle). En
2007, le module a mis au point une série de supports afin
d’aider les coordonnateurs de modules à s’acquitter de leurs
fonctions de direction. Il a également élaboré un système de
gestion de la performance permettant de suivre l’efficacité des
interventions opérationnelles du module chargé des abris
d’urgence. Le module a rédigé des spécifications standard pour
les besoins en articles non alimentaires lors d’une intervention
d’urgence s’adressant à 500 000 personnes.
Tant l’UNHCR que la FICR ont établi des listes de
coordonnateurs de modules susceptibles d’être mobilisés dans
les plus brefs délais en cas d’urgence. Depuis le mois d’avril
2007, l’UNHCR et la FICR ont conjointement animé trois
sessions de formation à la coordination des modules à
Genève, Panama et Bangkok, ainsi qu’une formation destinée
à des spécialistes techniques à Genève. Le Haut Commissariat
a également appuyé un atelier sur les abris d’urgence organisé
à titre expérimental à l’intention du personnel de terrain et
destiné à faciliter l’opération en Somalie. En octobre 2007, le
module global des abris d’urgence avait formé 150 personnes,
dont 64 coordonnateurs de modules et 28 fonctionnaires
gouvernementaux, spécialistes techniques et membres d’ONG.
Afin de s’acquitter de ses engagements concernant la mise à
disposition d’abris lors des interventions d’urgence, l’UNHCR
48 Appel global 2008-2009 de l’UNHCR
UNHCR/H. Coussidis
Ouganda. Déplacés internes de retour chez eux, entourés
d’enseignants et d’une équipe des Nations Unies, dans le
district de Lira.
cherche des ressources pour acheter des lots supplémentaires
de couvertures, de tentes légères et de tentes collectives.
Module de la protection
En tant que chef de file du module global de la protection,
l’UNHCR préside le groupe de travail créé au sein de ce
module ; à ce titre, il a également dirigé l’élaboration d’outils
interorganisations destinés à améliorer la protection dans les
opérations en faveur des déplacés internes. Le Haut
Commissariat a publié, par exemple, un Manuel
interorganisations sur la protection des déplacés internes.
L’ouvrage, diffusé dans une version provisoire en novembre
2007, s’adresse aussi bien aux institutions des Nations Unies
qu’aux ONG ; c’est le premier guide, tout à la fois concret et
pratique, publié sur le sujet. L’UNHCR a également coordonné
l’élaboration d’un cadre interorganisations d’évaluation de la
protection. En complément de ces outils, un programme
interorganisations de formation à la protection des déplacés
internes sera mis au point et dispensé dans quatre opérations
clés en 2007-2008.
En partenariat avec le Conseil norvégien pour les réfugiés
(NRC) et l’OCHA, l’UNHCR a contribué à cinq ateliers sur la
protection des déplacés internes, destinés à des travailleurs
humanitaires (Ouganda) et à des autorités nationales et locales
(Somalie et Côte d’Ivoire) en 2007. Le Haut Commissariat et le
NRC prévoient d’organiser deux ateliers supplémentaires à
l’intention du personnel de terrain à la fin de l’année 2007,
afin de renforcer la capacité de l’UNHCR à diriger les modules
de protection en Éthiopie, en Ouganda, en Somalie et au
Tchad. En collaboration avec le module de Coordination et de
gestion des camps, le Groupe de travail a appuyé des enquêtes
visant à établir le profil des déplacés internes en Côte d’Ivoire,
en Somalie, à Sri Lanka et au Tchad. En outre, il élabore
actuellement des principes directeurs interorganisations relatifs
au suivi sur le terrain, qui doivent être diffusés au début de
l’année 2008 pour qu’un système de suivi soit mis en place
lors des opérations.
L’UNHCR et le Comité international de secours (IRC)
collaborent dans le cadre du projet SURGE, destiné à
renforcer les effectifs de protection en cas d’urgence. En
septembre 2007, le projet avait permis de déployer
17 administrateurs chevronnés dans diverses situations
d’urgence complexes, notamment en Colombie, en Côte
d’Ivoire, au Libéria, en République centrafricaine, en
République démocratique du Congo, en Somalie et au Tchad.

Le fichier de personnel prêt au déploiement établi au titre
de SURGE est composé de 263 personnes représentant
quelque 62 nationalités ; plus de la moitié d’entre elles
sont des femmes. L’UNHCR continue de participer
activement au Comité de pilotage du projet de capacité de
protection ProCap qui a déployé des agents de protection
expérimentés pour appuyer huit opérations dans des pays
et a formé, depuis mars 2007, 34 agents faisant partie du
personnel prêt au déploiement d’organisations partenaires.
Autres modules globaux
L’UNHCR participe également à des modules globaux dirigés
par d’autres organisations. Compte tenu de son expérience
opérationnelle en matière de déplacements forcés, le Haut
Commissarait peut, en participant à ces modules, veiller à ce
que ses actions en faveur des réfugiés et ses interventions
dans les modules en faveur des déplacés internes
s’accordent et se renforcent mutuellement. À cet égard, le
personnel technique de l’UNHCR joue un rôle important
dans l’élaboration des politiques, des outils et des formations
concernant les différents modules.
Le Haut Commissariat estime que le module de relèvement
précoce influe directement sur la mise en place de
solutions durables pour les déplacés internes et facilite des
stratégies de retrait humanitaire pratiques et viables.
L’UNHCR contribue aux travaux du module en menant des
interventions sur les retours et la réinsertion et en
encourageant l’intégration des ONG.
En tant que membre actif du module de la logistique,
l’UNHCR a renforcé ses capacités en termes de formation à
la logistique et de ressources humaines, afin de contribuer
avec efficacité aux efforts interorganisations d’intervention
humanitaire.
Au cours des deux dernières années, le Haut Commissariat a
contribué de manière conséquente à l’élaboration des
politiques et des documents du module de l’eau, de
l’assainissement et de l’hygiène (WASH). L’UNHCR a pris la
tête d’un sous-projet visant à renforcer l’appui et les conseils
techniques dispensés aux opérations sur le terrain et participe
au comité de pilotage chargé du renforcement des capacités,
qui élabore actuellement une liste de coordonnateurs de
modules prêts au déploiement, ainsi qu’un programme visant
à former des spécialistes techniques. Le Haut Commissariat a
également aidé le module WASH à rédiger des documents
d’orientation, destinés à favoriser la cohérence intermodulaire
et la compatibilité entre les modules respectivement chargés
de l’eau, de l’assainissement et de l’hygiène, de la
coordination et de la gestion des camps, des abris, de la
nutrition et de la santé.
L’UNHCR participe à tous les sous-groupes de travail du
module de la santé et fait partie du comité de pilotage
chargé de mettre au point le système de suivi de la santé et
de la nutrition. En outre, le Haut Commissariat s’est
activement impliqué dans la création de trois outils
d’évaluation des modules.
Au sein du module de la nutrition, l’UNHCR participe aux
groupes de travail thématiques sur l’évaluation et le
renforcement des capacités, contribuant également à
l’élaboration d’outils propres au module. Le Haut
L’action en faveur des
déplacés internes
Commissariat étudie les moyens qui lui permettraient de
participer plus activement aux modules intervenant sur le
terrain.
Le module de l’éducation venant juste d’entreprendre ses
activités, l’UNHCR a contribué à l’établissement du plan de
travail, ainsi qu’à l’identification des insuffisances en matière
de capacités, des outils et des documents d’orientation
propres à ce secteur.
Le VIH et le SIDA sont un problème transversal, qui touche
tous les secteurs. Selon la répartition des tâches adoptée par
l’ONUSIDA, l’UNHCR est le chef de file technique pour le VIH
et le SIDA dans les situations d’urgence touchant des réfugiés
et des déplacés internes. Le Haut Commissariat a organisé
des missions interinstitutions, visant à apporter un appui
technique sur le terrain en Colombie, en Côte d’Ivoire, au
Népal, en République centrafricaine et en République
démocratique du Congo. Il a également mis au point un outil
d’évaluation interorganisations et multisectoriel sur le VIH et
les déplacés internes.
Projets pour 2008 et 2009
En 2008 et en 2009, l’UNHCR fera le point sur l’intégration
de ses fonctions en rapport avec les déplacés internes et sur
sa capacité à s’acquitter de ses responsabilités de chef de file
au titre de l’approche modulaire. À l’heure actuelle, le Haut
Commissariat étudie les différentes possibilités qui s’offrent,
en termes d’organisation interne, pour assurer la coordination
des secteurs globaux, intègre les fonctions en rapport avec les
déplacés internes et s’emploie à régler des questions critiques
ayant trait au budget et à la dotation en effectifs, tout en se
penchant sur les besoins de formation et les conditions de
sécurité dans les opérations en faveur des déplacés internes.
L’UNHCR entend également examiner et revoir ses politiques
afin de régler des problèmes existants ou naissants, en
rapport avec son rôle dans le dispositif interorganisations
relatif aux déplacés internes.
Dans le cadre de son processus de changement de
structure et de gestion, le Haut Commissariat a présenté
une proposition de refonte de la structure budgétaire, en
vue d’en débattre avec des donateurs gouvernementaux.
La proposition recommande de financer le programme
global en faveur des déplacés internes sur la base de
projets, afin de préserver les ressources nécessaires à
l’action en faveur des réfugiés. Des consultations ont été
entamées avec les membres du Comité exécutif afin de
parvenir à un accord sur les modalités qui permettraient de
gérer au mieux le financement des opérations en faveur
des déplacés internes.
Le Haut Commissariat entend étoffer son fichier de candidats
au déploiement afin de disposer d’agents expérimentés,
possédant les capacités d’encadrement nécessaires et la
connaissance des interventions interorganisations requise
pour permettre à l’UNHCR d’assumer ses responsabilités
modulaires en matière de direction, de constitution de
coalitions et d’élaboration puis la mise en application de
stratégies communes. L’UNHCR prévoit en outre de revoir ses
programmes de formation et ses mesures de protection afin
de garantir la sécurité de son personnel et des déplacés
internes.
Appel global 2008-2009 de l’UNHCR 49
L’action en faveur des
déplacés internes
En 2008 et 2009, en tant que responsable de modules
globaux, l’UNHCR continuera, en collaboration avec ses
partenaires au sein des modules, à élaborer des normes et
des outils, à diffuser les meilleures pratiques, à appuyer les
opérations en faveur des déplacés internes dans les pays
concernés et à évaluer l’efficacité des outils, en les
révisant quand cela s’avère nécessaire. Le Haut
Commissariat s’emploie actuellement à renforcer ses
systèmes de gestion des données et à compléter ses fichiers
de coordonnateurs de modules et de spécialistes techniques
prêts au déploiement.
Opérations en faveur des déplacés internes
En fonction de ses compétences et de ses capacités
établies, l’UNHCR entend offrir un appui efficace aux
interventions nationales et internationales visant à
remédier à des situations de déplacement forcé à
l’intérieur des pays. Le nombre de personnes déplacées
à l’intérieur de leur pays en raison de conflits armés a
sensiblement augmenté au cours des dix dernières
années et avoisine aujourd’hui les 25 millions. L’UNHCR
participe actuellement à 24 opérations, dont neuf ont
activé l’approche modulaire. Dans toutes les opérations
en faveur de déplacés internes, le Haut Commissariat
travaille en partenariat avec des gouvernements,
d’autres organisations internationales et des ONG, que
l’équipe de pays humanitaire ait adopté l’approche
modulaire ou non.
En Ouganda, l’UNHCR et le module de la protection ont
joué un rôle essentiel, dotant l’Équipe de l’IASC dans le
pays d’une stratégie cohérente de protection des
déplacés internes et contribuant au traitement de
certains problèmes de protection clés en accord avec le
droit à la liberté de mouvement. Le module de la
protection a facilité la réalisation concrète de ce droit
au travers de diverses activités destinées à promouvoir le
bien-être physique, matériel et psychologique des
déplacés internes. Ces activités consistaient notamment
à assurer le suivi des déplacés de retour, à réparer les
routes d’accès aux nouveaux sites et aux localités
d’origine, à déminer certains secteurs, et à appuyer la
police en lui fournissant des bicyclettes et un matériel
de télécommunications.
En Géorgie, les principales interventions de l’UNHCR sont
centrées sur la défense de la cause, sur la mise en place
de solutions durables pour les communautés déplacées et
sur l’assistance humanitaire à petite échelle. En
particulier, le Haut Commissariat cherche à éliminer les
obstacles qui entravent les retours en s’efforçant de
remédier aux discriminations, aux problèmes de sécurité
et à l’absence de solutions politiques régionales. Suivant
la recommandation du Représentant spécial du Secrétaire
général pour les droits de l’homme des personnes
déplacées à l’intérieur de leur propre pays, l’UNHCR a
aidé le Gouvernement géorgien à élaborer une stratégie
nationale en faveur des déplacés internes, laquelle a été
adoptée en février 2007.
Au Népal, les programmes de l’UNHCR ont été fondés
sur le constat qu’une amélioration de la coopération et
du dialogue entre les autorités locales, les déplacés
internes et les communautés d’accueil était
indispensable à la compréhension mutuelle, à la
réconciliation et au rétablissement d’un climat de
sécurité. En coopération avec d’autres organisations, le
50 Appel global 2008-2009 de l’UNHCR
Au sein des modules qu’il ne dirige pas, l’UNHCR veillera à ce que
(1) les politiques et les directives traitent les problèmes en rapport
avec les déplacements de populations et (2) les interventions en
cas d’urgence améliorent la conception, la mise en œuvre, le suivi
et l’évaluation des opérations humanitaires. Les fonctions assurées
par chacun de ces modules sont indispensables au bien-être des
personnes qui relèvent de la compétence de l’UNHCR, même si
celui-ci n’en est pas le chef de file. À compter de 2008, l’UNHCR
chargera certains de ses collaborateurs d’approfondir les relations
avec les modules qu’il ne dirige pas, afin de témoigner de son
engagement à l’égard de ces derniers.
Haut Commissariat a animé des ateliers traitant de ces
questions dans les régions situées à l’est et au
centre-ouest du pays. Les ateliers, organisés dans
15 districts, ont favorisé la réconciliation et le dialogue
sur les questions de déplacement interne entre les
parties prenantes à l’échelon des districts. Sur un plan
plus concret, des équipes spéciales ont été constituées
dans chaque district pour faciliter le retour des déplacés
internes.
Au Libéria, l’UNHCR a dirigé avec succès un module de
la protection dynamique, appliquant une démarche axée
sur les résultats. Lorsque l’approche modulaire a été
adoptée, le module a remplacé une structure existant à
l’échelon national, le Groupe de protection restreint. En
raison de la réorganisation de l’approche modulaire dans
le pays, le ministère de la Justice préside désormais le
module de protection à l’échelon national et des
dispositions ont été prises en vue de confier aux
autorités locales les 11 Groupes de protection restreints
à l’échelon régional. Un cadre de protection, relatif au
suivi des déplacés de retour, à la protection de
l’enfance, à la violence sexuelle et sexiste, à
l’exploitation et aux abus sexuels, à la défense de la
cause et à la réforme juridique, a été élaboré. Le
module de la protection a noué des liens avec le module
de relèvement précoce, notamment dans le domaine de
l’État de droit. Le réseau de surveillance de la
protection sur le terrain, financé par l’UNHCR, réunit à
présent plus de 400 observateurs formés et employés par
l’un des membres du Groupe de protection restreint. Des
discussions ont été entamées en vue d’associer le réseau
de surveillance aux activités que le PNUD mène pour
appuyer la politique de décentralisation du
Gouvernement et en particulier aux Équipes d’appui au
pays.
En Colombie, les déplacés internes ont souvent besoin
d’une aide et de conseils juridiques, en particulier pour
tirer parti des programmes d’assistance. L’UNHCR a
donc implanté un certain nombre d’antennes juridiques,
employant essentiellement des étudiants en dernière
année de droit, pour offrir une orientation gratuite aux
déplacés internes. Ces antennes renforcent les moyens
d’action de la population déplacée tout en offrant un
mécanisme pour demander des comptes aux institutions
publiques. À ce jour, huit facultés de droit ont ouvert
des antennes d’aide juridique ; pendant la seule année
2006, celles-ci ont traité 2 949 affaires. En outre,
quatre universités participant au projet ont conclu des
accords avec leurs départements de psychologie et
d’action sociale afin d’offrir un accompagnement
psychologique en complément de l’orientation
juridique.