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1. Numéro 2015/2 (N° 154)

 Le point sur...

 Les exécutifs locaux, une définition juridique entre

unité et diversité
 Nicolas Kada

 Dans Revue française d'administration publique 2015/2

(N° 154), pages 351 à 362
  

 Article 
L e principe de l’élection des exécutifs a finalement été acquis assez tardivement au niveau
local, tant la volonté de limiter l’autonomie des assemblées délibérantes justifiait le recours à
un exécutif nommé par l’État. Mais la substitution de la nomination par l’élection ne s’est en
réalité pas traduite par une forte extension des marges de manœuvre offertes à l’assemblée
locale : la légitimité élective de l’exécutif est naturellement venue contrecarrer celle de
l’assemblée, reproduisant ainsi un schéma bien connu au niveau national sous la Cinquième
République. « De même que pour décrire un régime politique national, il faut s’interroger sur
la répartition de la puissance entre les pouvoirs exécutifs et les assemblées, de la même
manière, on peut s’interroger sur l’équilibre des pouvoirs que le droit local instaure entre les
assemblées locales et les exécutifs locaux » (Auby, Noguellou, 2008). Certes, en apparence, la
prédominance de l’assemblée locale semble assurée par le droit dans la mesure où elle est élue
directement et où elle dispose de la compétence générale. Pour autant, l’exécutif local est loin
d’être démuni en termes de compétences et de pouvoirs propres, tout en bénéficiant d’un
statut très protecteur du fait de l’absence de toute responsabilité politique devant l’assemblée
délibérante. Certes, celle-ci peut s’expliquer par la volonté d’éviter toute instabilité politique
au niveau local et n’était guère gênante tant que l’État exerçait une tutelle puissante sur les
collectivités. Cette absence de responsabilité politique de l’exécutif local se rencontre dans la
plupart des systèmes démocratiques décentralisés.
Néanmoins, il faut souligner que les exécutifs locaux n’agissent pas non plus de manière
isolée pour au moins deux raisons. Tout d’abord, ils collaborent nécessairement avec leurs
assemblées délibérantes, ne serait-ce que parce qu’ils ont besoin de leur soutien explicite pour
toute une série de décisions (notamment en matière budgétaire). Ensuite parce que le caractère
collégial de l’exécutif local a tendance à s’accentuer, peut-être moins au niveau communal
qu’au niveau départemental où les bureaux et les commissions permanentes jouent un rôle
croissant. En cela, le modèle politique local ressemble en de nombreux points au régime
politique américain, qualifié de présidentiel mais où la séparation des pouvoirs ne perdure que
parce qu’elle s’accompagne d’une collaboration entre exécutif et congrès. La fameuse
« démocratie de couloir » à l’américaine aurait donc un équivalent au niveau local en France.

« C’est que le droit de la décentralisation se trouve tout entier travaillé par une dynamique qui
le «tire» vers le droit constitutionnel. Le statut juridique du «local» se fait de plus en plus
tributaire de la Constitution […] Cela veut dire encore que le local tient aussi son identité de
la Constitution » (Caillosse, 2002). Si cette idée est tentante, elle est néanmoins trompeuse car
le droit des collectivités territoriales n’intègre pas autant que le droit constitutionnel la
dimension politique même si cette dernière l’affecte pourtant nécessairement. La notion
d’exécutifs locaux trouve ainsi une définition juridique partielle et parcellaire. Le droit permet
ainsi d’esquisser une relative unité statutaire de la notion. Il peine en revanche à occulter la
diversité des fonctions qui s’y rattachent.

Une unité statutaire

Depuis l’an VIII, la tradition française veut que les organes exécutifs locaux soient des
autorités unipersonnelles et non collégiales, au nom d’une efficacité nécessaire. Et ce n’est
pas le principe de l’élection de ces organes exécutifs instauré pour les maires dès 1882 et
étendu aux exécutifs des autres collectivités en 1982 qui a remis en cause cette caractéristique.
En effet, la loi du 28 mars 1882 a étendu le principe de l’élection du maire à toutes les
communes (avant d’être repris par la « Charte municipale » du 5 avril 1884 et suspendu par la
suite par le seul régime de Vichy), l’anomalie parisienne en la matière disparaissant avec la
loi du 31 décembre 1975 portant réforme du régime administratif de la Ville de Paris. En ce
qui concerne les départements, l’exécutif a été confié au représentant de l’État (préfet de
département) à partir de la loi du 10 août 1871 jusqu’à la loi du 2 mars 1982 relative aux
droits et libertés des communes, des départements et des régions. Il en est allé de même pour
les exécutifs régionaux mais il faut bien noter que « ce n’est pas l’élection des présidents qui
est relativement récente, mais le transfert de la fonction exécutive » (Verpeaux, 2005). Les
règles relatives à l’élection et à l’exercice du mandat des organes exécutifs locaux sont, de ce
fait, désormais relativement proches, esquissant ainsi une unité statutaire qui permet de
légitimer l’indépendance de l’institution.

Les conditions d’éligibilité et d’élection

Le droit des collectivités territoriales est un droit qui organise et qui encadre : les règles
relatives aux exécutifs locaux ont ainsi logiquement d’abord trait aux conditions d’éligibilité
et d’élection, esquissant un régime juridique qui présente ici une relative unité.

Les conditions d’éligibilité

Dans la mesure où les exécutifs locaux sont d’abord des conseillers élus, il va de soi qu’ils
doivent d’abord satisfaire aux conditions générales d’éligibilité communes à tous les élus
locaux (et à quelques conditions propres aux élus municipaux). Il faut donc en déduire que les
conditions liées à l’âge, à la capacité et à l’attache locale telles que définies par le code
électoral [1] doivent être respectées et le juge administratif valide régulièrement cette
homothétie des conditions [2]. À ces éléments somme toute classiques, le législateur a
progressivement rajouté des obligations propres aux exécutifs locaux concernant leur situation
patrimoniale et financière au nom de la transparence de la vie politique. Définies en 1988 puis
en 1995, ces exigences de déclaration de situation personnelle au début et à la fin des
fonctions exécutives ont été une nouvelle fois renforcées par la loi n° 2013-907 du 11 octobre
2013 et leur manquement est sanctionné par une inéligibilité temporaire d’un an. Les règles
sont donc désormais relativement simples et stables. La condition d’âge pour être maire,
longuement restée à 21 ans, a été ramenée à la règle commune des 18 ans par la loi n° 2000-
295 du 5 avril 2000 et la condition de nationalité française subsiste également pour
l’ensemble des exécutifs locaux, alors même que la condition a été élargie à l’ensemble des
ressortissants de l’Union européenne pour les élections municipales. Il s’agit en effet d’éviter
qu’un élu local, non français, ne puisse néanmoins participer à l’élection des sénateurs et
participer ainsi à l’expression de la souveraineté nationale [3]. D’autres motivations peuvent
également s’entendre, notamment celles relatives à la difficulté réelle de confier des fonctions
régaliennes (police, état civil ou officier de police judiciaire) à un maire qui ne serait pas
français. Il existe donc une réelle unité des règles applicables en matière d’éligibilité à des
fonctions exécutives locales. Il en va de même, à quelques variations près, en ce qui concerne
les conditions d’élection.

Les conditions d’élection

Dans presque toutes les collectivités décentralisées (sauf celles à statut particulier), les
exécutifs locaux sont élus par les assemblées délibérantes en leur sein et en exercent ensuite la
présidence. Le caractère unipersonnel de la fonction exécutive apparaît d’ailleurs d’autant
plus marqué que c’est d’abord le chef de l’exécutif qui est élu, puis dans un second temps ses
adjoints ou vice-présidents : la dimension collégiale est généralement absente. Le maire est
ainsi normalement élu lors de la première séance qui suit chaque renouvellement général du
conseil municipal, même si la loi ne précise en réalité aucun délai. Si l’art. L.2121-7 du code
général des collectivités territoriales (CGCT) mentionne une convocation du conseil dans un
délai minimum de 5 jours francs (soit au plus tôt le vendredi qui suit un renouvellement
dominical [4]), ce délai peut être réduit à un jour franc en cas d’urgence établie. Mais le maire
peut bien évidemment être renouvelé de manière anticipée si ses fonctions s’achèvent
prématurément en raison d’une annulation contentieuse de son élection, d’une démission,
d’une révocation ou d’un décès [5]. Sans détailler ici plus avant les modalités mêmes de
l’élection (à la majorité absolue lors des deux premiers tours de scrutin et à la majorité
relative au troisième), les possibilités de contestation contentieuse respectent les mêmes
exigences que celles requises pour tout recours contre une élection d’un simple conseiller
municipal qui peut s’ouvrir devant le tribunal administratif, si ce n’est quelques spécificités
liées au délai de recours (un jour de plus) ou à la qualité des requérants (préfet).
S’il est en principe élu pour les six ans que dure le mandat du conseil municipal, le maire peut
néanmoins démissionner ou être révoqué avant ce terme. Sa démission ne prend effet qu’après
acceptation du préfet qui ne peut fonder sa décision que sur le souci du bon fonctionnement
de l’administration communale. Une fois acceptée et notifiée, la démission ne peut être
reprise. Le maire est alors remplacé par le premier adjoint dans l’ordre du tableau ou, à défaut,
un conseiller municipal désigné par ses pairs. Le maire peut, par ailleurs, être révoqué par
décret en conseil des ministres, après une possible suspension de l’exercice des fonctions,
lorsque l’État constate une irrégularité ou un comportement qui lui paraît contraire à l’intérêt
général, sous le contrôle évidemment vigilant du juge administratif.

En ce qui concerne l’élection du président du conseil départemental, il a fallu attendre la loi

n° 82-213 du 2 mars 1982 pour que celle-ci puisse enfin être organisée alors même qu’elle
était revendiquée depuis 1871 et annoncée par l’article 87 de la Constitution du 27 octobre
1946. Jusqu’en mars 2015, le président du conseil alors dénommé « général » était élu lors de
chaque renouvellement par moitié des membres qui composaient l’assemblée départementale
(donc pour trois ans) mais le nouveau mode de scrutin a aligné la durée de son mandat sur
celle des nouveaux conseillers départementaux, c’est-à-dire six ans. En cas d’empêchement
définitif en cours de mandat, il convient de renouveler intégralement la commission
permanente. Quant à l’élection elle-même du président, elle est régie par l’art. L3122-1 du
CGCT mais renvoie inévitablement aux règles appliquées pour l’élection du maire tant
l’inspiration semble évidente.
Enfin, l’élection du président du conseil régional est également une réalité depuis la loi n° 82-
213 du 2 mars 1982 et son régime juridique s’aligne presque totalement sur celui de l’élection
de l’exécutif départemental. Seule la durée du mandat change (six ans dès l’origine) et une
préoccupation accrue de solennité a induit une rationalisation de cette élection à partir de
1998, non sans arrières pensées politiques face aux résultats électoraux des candidats du Front
national. L’art. L.4133-1 al.5 du CGCT dispose ainsi, qu’à la différence des autres exécutifs
locaux, le président du conseil régional ne peut être élu sans avoir annoncé préalablement sa
candidature et rédigé une déclaration écrite portant sur les grandes orientations, politiques,
économiques et sociales de la région. Certes, tout mandat impératif étant nul, il n’est
évidemment pas lié juridiquement par ses engagements politiques en cas d’élection, mais
l’idée du législateur est d’éviter une élection fondée sur des alliances étonnantes ou tout
simplement non assumées de suffrages issus de différents groupes politiques.
Les exécutifs locaux se réduisent-ils pour autant aux seuls maires et présidents d’assemblées
locales ? Dans quelle mesure leurs adjoints, vice-présidents et autres membres de la
commission permanente ne sont-ils pas soumis au même régime juridique d’élection ? Le fait
est que la durée de leurs mandats est identique et que leur désignation intervient
immédiatement après celle du chef de l’exécutif local dans des modalités fortement similaires.
Pour autant, la règle de droit semble rappeler en permanence l’absence de collégialité de
l’exécutif. Certes, il existe une solidarité entre eux lors de l’entrée en fonction, mais
l’organisation de ce qui pourrait s’apparenter à une « équipe exécutive » dépend tout autant de
la volonté du maire ou président que des décisions prises par l’assemblée délibérante : le
nombre d’adjoints (art. L.2122-1) ou de vice-présidents (art. L.3122-4 pour les départements
et art. L.4133-4 pour les régions), le choix de chaque personne sur chacun des postes, la
création d’adjoints supplémentaires [6] ou vice-présidents spécifiques relèvent, par exemple,
de délibérations et donc d’une volonté politique expresse de l’assemblée locale. Par ailleurs,
la collégialité de l’ensemble des membres qui composent l’exécutif est très limitée. Toute
décision qui serait prise, par exemple, au nom de la municipalité serait juridiquement nulle et
non avenue [7].
Par ailleurs, la distinction entre adjoints au maire et vice-présidents est plus prononcée :
l’unité juridique commence ainsi à se fissurer notamment du fait de l’existence, au niveau
départemental (art. L.3122-5) et au niveau régional (art. L.4133-5 issu de la loi n° 07-128 du
31 janvier 2007), d’une commission permanente composée de conseillers élus au scrutin de
liste à la représentation proportionnelle à la plus forte moyenne respectant l’impératif
constitutionnel de parité. Mais les différences s’arrêtent là pour l’essentiel, laissant tout de
même leur unité aux règles d’éligibilité et d’élection. C’est d’ailleurs l’unité qui caractérise
aussi le régime juridique garantissant leur indépendance statutaire

L’indépendance de l’exécutif
Les exécutifs locaux n’inspirent pas le législateur – et le juge – uniquement pour leur mode de
désignation : la volonté de reproduire la figure du chef (telle qu’elle s’exprime au niveau
national ou au niveau communal) génère ainsi des règles de droit visant essentiellement à
préserver l’indépendance de l’exécutif.

La reproduction du modèle national et mayoral

Dans un système institutionnel local très proche d’un régime de séparation stricte des
pouvoirs, l’indépendance organique de l’exécutif est une conséquence directe de l’absence de
risque de destitution par l’assemblée délibérante ou les électeurs eux-mêmes. Plus largement,
dans de nombreux États occidentaux – et pas seulement d’ailleurs – la construction des
institutions locales est inspirée du référent national (Mény, 1995). C’est notamment vrai en
France et cette analyse vaut tout autant pour l’architecture des institutions que pour leur
fonctionnement et la désignation des membres dirigeants. Ainsi, le modèle parlementaire en
vigueur en Allemagne, Italie et Espagne a-t-il influencé les structures fédérées ou régionales.
De la même manière, le système institutionnel fédéral américain se retrouve largement
reproduit au niveau des États fédérés (y compris le bicaméralisme d’ailleurs). Mais la
référence ne saurait être que nationale. Il faut en effet constater que l’autorité mayorale ne
dérive pas – seulement – du modèle présidentiel central, puisqu’elle lui préexiste. Elle est en
effet largement antérieure à la Cinquième République. Cependant, il est incontestable que
le leadership local a été accru et se justifie désormais principalement par la référence parfois
inconsciente à la « clé de voûte » du régime politique.
Le cas des présidences de conseils départementaux et régionaux demeure plus problématique
car ces exécutifs n’ont jamais bénéficié de l’autonomie et du prestige conférés aux maires par
la loi du 16 avril 1884 et par un fort ancrage historique. Après tout, ces exécutifs n’ont qu’un
peu plus de trente ans ! Par ailleurs, à la différence du maire qui compose sa liste et choisit
donc ses colistiers avec une relativement grande marge de manœuvre, les présidents de
conseils départementaux doivent composer avec une diversité beaucoup plus grande de
conseillers élus dans leur propre canton. Ils sont donc parfois de simples primus inter
pares éloignés de tout modèle présidentialiste.

Pourtant, malgré ces incontestables faiblesses, les présidences départementales et régionales

sont parvenues à s’affirmer, parfois avec vigueur. Or, cette émergence de leaders locaux à ces
niveaux territoriaux et cette présidentialisation de leurs fonctions électives doit moins à
l’influence du modèle national qu’à la diffusion du modèle mayoral. En réalité, il y a
contamination de ces exécutifs par cette référence historique qu’est le maire… mais aussi
attraction indéniable pour le modèle présidentiel tant dans le mode de gouvernement que dans
la communication. Pourtant, ces références sont certes bien identifiées au niveau national
mais encore sous-estimées au niveau local. Si la Cinquième République cherche encore une
fois à satisfaire peu ou prou un triangle référentiel magique – légitimité, autorité et durée – en
la personne du président de la République, c’est sans doute au niveau local que ce triptyque
est finalement le mieux mis en œuvre tout simplement parce qu’il apparaît localement comme
moins menaçant pour les valeurs républicaines. Au nom de l’efficacité, nulle part comme en
France les dispositions juridiques et les réalités sociologiques ne contribuent autant à
consacrer l’exécutif comme la pièce centrale du système.
Mais cette indépendance organique ne serait que formelle si elle ne se doublait pas d’une
indépendance personnelle et matérielle du maire, du président de conseil départemental ou du
président de conseil régional que les règles de droit garantissent.

Les garanties de l’indépendance

L’indépendance de l’exécutif est d’abord matérielle. Il s’agit en effet de veiller à le protéger

de toutes les tentations qui accompagnent inévitablement sa fonction. Le droit a ainsi établi un
régime d’incompatibilités et d’indemnités censé mettre les titulaires du pouvoir exécutif à
l’abri de toute pression. Certaines de ces facilités ou contraintes matérielles sont communes à
tous les élus locaux, mais d’autres sont propres à ceux qui exercent des fonctions exécutives
consacrant ainsi encore davantage la réalité de leur pouvoir politique (et donc leur exposition
particulière à certains risques). L’objectif demeure en effet de préserver leur liberté de
décision et d’action.

Si les dispositions législatives ne manquent pas pour organiser le régime d’incompatibilités, la

volonté principale du législateur reste de limiter le cumul des mandats mais aussi de prévenir
certains conflits d’intérêts d’ordre public ou privé. Au-delà des règles relatives au cumul des
mandats et qui organisent des incompatibilités de nature politique [8], il existe aussi des
incompatibilités professionnelles qui concernent uniquement le droit communal. Elles visent
tout agent d’une administration financière qui aurait à intervenir dans la comptabilité
communale : comptables supérieurs, chefs des directions départementales et régionales des
finances publiques, trésoriers payeurs généraux se trouvent ainsi directement visés par l’art.
L.2122-5 du CGCT. Il existe en outre d’autres incompatibilités qui ne concernent que les
adjoints au maire qui ne peuvent donc cumuler ces fonctions avec la qualité d’agents salariés
du maire (CGCT, art. L.2122-6). Dans tous les cas, qu’il s’agisse des fonctions de maire
(CGCT, art. L.2122-4 al.4), de président de conseil départemental (CGCT, art.L.3122-4 al.3)
ou de président de conseil régional (CGCT, art.L.41133-3 al.3), l’exercice de toute autre
fonction incompatible en cours de mandat entraîne automatiquement la démission
d’office [9] des fonctions d’exécutif local.
En ce qui concerne les indemnités, leur bien-fondé ne saurait être remis en cause tant
l’exercice de fonctions exécutives locales nécessite de prendre sur son temps – personnel et
professionnel – et mérite donc, à ce titre une compensation financière. La difficulté tient au
plutôt à la cohérence d’ensemble du dispositif indemnitaire. En effet, s’il est évident que tous
les exécutifs locaux (des maires et présidents jusqu’aux adjoints, vice-présidents et même
conseillers ayant reçu délégation) sont légitimes pour en bénéficier pour autant, « il n’existe
pas un principe général d’indemnisation pour tout élu qui exercerait une fonction exécutive
locale (Faure, 2014). L’assemblée délibérante ne peut prévoir d’indemnisation pour une
fonction pour laquelle la loi ne l’a pas prévue (CE 3 juin 1998, Sect. Cne Antilly, Rec
p. 771) ». D’ailleurs, tout élu peut être indemnisé dès lors qu’il effectue une fonction précise
et particulière, dont le juge administratif examinera de manière précise les caractéristiques
afin de vérifier qu’elle ne va pas au-delà des seules exigences qui se rattachent à son mandat
de conseiller [10]. Par ailleurs, le législateur cherche à réduire le plus possible l’arbitraire en
plafonnant les montants perceptibles par les élus locaux et en exigeant une délibération
précise de l’assemblée délibérante pour procéder à des modulations. Enfin, la loi n° 02-276 du
27 février 2002 relative à la démocratie de proximité a instauré une allocation différentielle de
fin de mandat permettant de préserver, après un renouvellement général du conseil municipal,
durant une durée limitée (six mois maximum) un niveau d’indemnisation et même de revenu
(si celui-ci est inférieur à l’indemnité initialement perçue) aux maires de communes de plus 1
000 habitants et aux adjoints des communes de plus de 20 000 habitants.

Si la notion d’exécutifs locaux trouve une relative unité dans les conditions requises pour
l’éligibilité et l’élection mais aussi dans les garanties offertes à leur indépendance, le droit est
moins à l’aise pour définir de manière générale le contenu de leurs fonctions. La diversité
prévaut en la matière, y compris en ce qui concerne les relations avec l’assemblée délibérante.

Une diversité fonctionnelle

Opposer une diversité fonctionnelle à une unité statutaire ne relève pas simplement de la
facilité rhétorique : les exécutifs locaux exercent en effet des fonctions fort variées que la
règle de droit ne fait que proposer ou encadrer. Et si leur responsabilité politique est en
principe inexistante, elle revêt néanmoins quelques formes atténuées et se rencontre même
pleinement dans quelques cas particuliers.

L’exercice étendu de la fonction

La loi répartit avec précision les compétences de l’assemblée délibérante et de l’exécutif.
Mais cette désignation des deux organes qui fondent la collectivité est trompeuse : la
répartition législative fonde certes une hiérarchie formelle entre les deux mais organise aussi
une répartition matérielle des compétences qui sert finalement principalement l’exécutif.
Une fonction ponctuelle : exécutant

La clause générale de compétence, résumée en la célèbre formule législative selon laquelle

« le conseil municipal règle par ses délibérations les affaires de la commune » [11] ne sert pas
qu’à circonscrire le champ possible d’intervention de la collectivité mais permet aussi
d’affirmer la compétence de droit commun de l’assemblée délibérante, cantonnant de ce fait
formellement l’exécutif dans des compétences d’attribution ou des compétences déléguées par
l’assemblée elle-même. Au-delà du travail de préparation des décisions que prendra – ou non
– l’assemblée, le maire ou le président doit donc assumer les fonctions d’exécutant,
conformément à ce que prévoit le CGCT de manière assez détaillée pour le premier magistrat
de la commune (art. L.2122-21) et de manière beaucoup plus synthétique pour le président du
conseil départemental (art. L.3221-1) ou régional (art. L.4231-1) en mentionnant alors
simplement que celui-ci « prépare et exécute les délibérations du conseil ». En droit comme
en fait, cette fonction d’exécuteur est secondaire car résiduelle. Elle implique que l’organe
exécutif puisse s’appuyer sur une délibération qui l’habilite à agir, le juge administratif
contrôlant de près la réalité de cette habilitation préalable, notamment dans certains domaines
tels que la conclusion de contrats, l’action en justice ou le recrutement du personnel. Mais
exécuter signifie aussi obéir et devient donc synonyme d’obligation d’agir [12] ou
d’interdiction d’agir [13] si la délibération qui vaut habilitation est entachée d’illégalité, tout en
laissant le maire ou président de la collectivité relativement libre quant au choix des modalités
d’exécution : celui-ci pourra en effet à sa guise estimer nécessaire de produire des normes
complémentaires par voie d’arrêtés et/ou de recourir à des opérations matérielles pour
exécuter la délibération de l’assemblée locale. Disposant ainsi d’une marge de manœuvre de
l’exécution-même de la délibération, le maire ou le président peut donc façonner à sa guise (et
apposer ainsi sa propre empreinte) la mise en œuvre concrète de ce qui a été décidé par
l’assemblée. Il démontre ainsi, s’il en était besoin, qu’il ne saurait se restreindre à une simple
fonction d’exécutant et lui préfère évidemment une fonction plus noble, plus large et plus
diversifiée : celle d’exécutif (qui lui donne son nom).

Une fonction dominante : exécutif

« Il est malaisé d’enferme la fonction d’exécutif dans un domaine strictement délimité qui
l’identifierait comme tel » précise Bertrand Faure [14], avant de poursuivre : « En fait, tout ce
qui apparaît nécessaire à la marche du service justifie l’intervention et la fonction du chef de
l’exécutif. L’intérêt de l’administration locale est son titre, toutes ses compétences en
découlent ». C’est aussi pour cette raison que cette fonction est dominante : l’immense variété
des manières de l’appréhender lui donne justement tout son sens et son intérêt. Chef de
service certes, mais aussi supérieur hiérarchique de l’ensemble du personnel de la collectivité
territoriale, l’exécutif dispose à ce titre de différents pouvoirs dont il peut user librement :
création et organisation du fonctionnement d’un service public local, pouvoir de nomination,
mutation, avancement ou encore sanctions disciplinaires sont entre ses mains, tout en restant
soumis le cas échéant au contrôle de légalité du préfet et au contrôle contentieux du juge
administratif.
Le rôle du juge est primordial pour le respect du principe de légalité. Il joue cependant un rôle
moins important dans la définition de ce que recouvre cette fonction d’exécutif dont le
fondement est d’abord et avant tout légal. Le CGCT désigne en effet l’exécutif de la
collectivité comme « seul chargé de l’administration » [15] et la jurisprudence se contente alors
de dresser un inventaire des pouvoir que recouvre cette fonction ainsi légalement définie. Au
titre de chef de service, l’exécutif dispose ainsi d’un pouvoir général d’organisation du service
mais l’on sait que la force des exécutifs locaux tient justement au cumul de ce pouvoir avec
des attributions propres. C’est particulièrement vrai en ce qui concerne le maire qui bénéficie
de surcroît de pouvoirs qu’il exerce au nom de l’État et qui viennent renforcer son autorité.
Pourtant, les attributions reconnues aux exécutifs locaux en tant que chefs de service ne sont
pas sans limite : une jurisprudence plutôt foisonnante rappelle régulièrement qu’il incombe à
l’assemblée délibérante (et en conséquence non l’exécutif) d’intervenir dès lors qu’un choix
éminemment politique (ou lié à la clause générale de compétence) sous-tend une question
d’organisation en apparence interne. La création ou la suppression d’emplois au sein de la
collectivité nécessite ainsi traditionnellement d’une délibération. Les rapports qu’entretient
l’exécutif avec son assemblée délibérante sont donc essentiels pour déterminer le périmètre et
la nature des fonctions dites « exécutives ». La règle de droit atteint ici ses limites et cède la
place à des considérations d’ordre politique ou sociologique, soulignant une nouvelle fois la
grande diversité des pratiques locales en ce domaine. Il en va de même en matière de
responsabilité politique de l’exécutif devant l’assemblée délibérante : si, par principe, celle-ci
n’est pas juridiquement organisée, quelques exceptions prouvent une volonté d’adaptation aux
différents contextes locaux.

La soumission réduite à un contrôle politique

À l’instar de la plupart des États démocratiques décentralisés contemporains, l’exécutif local
n’est en principe pas responsable politiquement devant l’assemblée délibérante de la
collectivité. Une fois élu, il n’a donc aucun compte à rendre, sauf en ce qui concerne ses
délégations. En revanche, de manière exceptionnelle, certaines collectivités à statut particulier
reconnaissent un tel mécanisme, introduisant ainsi de manière limitée un fonctionnement de
type parlementaire dans un modèle qui reste profondément présidentiel bien que de plus en
plus soumis à un accroissement du contrôle citoyen.

L’absence de soumission par principe

Certes, il existe une responsabilité disciplinaire et une responsabilité civile des exécutifs
locaux, mais celles-ci ne leur sont pas propres dans la mesure où elles sont communes à
l’ensemble des élus locaux. Seule la responsabilité financière, mise en jeu devant une
juridiction spécialisée, la Cour de discipline budgétaire et financière créée par la loi du 25
septembre 1948, semblent viser directement les élus en charge de fonctions exécutives, même
si ce n’est pas exclusif [16]. Mais il est vrai que son efficacité reste encore à démontrer tant le
contentieux qui en relève demeure quantitativement limité et les questions autour de son
impartialité restent encore sans réponse. Enfin, en ce qui concerne la responsabilité pénale des
exécutifs locaux, et en dépit de l’évolution croissante du contentieux qui les implique, il n’y a
pas non plus de spécificités propres tant ils ne constituent pas une catégorie particulière de
justiciables face au code pénal.
C’est donc principalement dans le champ de la responsabilité politique qu’il existe une
singularité des exécutifs locaux. « Solidement adossé à la loi qui exclut toute responsabilité du
maire devant le conseil municipal, puisque ces deux organes sont élus pour la même durée, le
maire est progressivement devenu depuis 1959 le « chef d’équipe de l’entreprise
municipale », une sorte de PDG » qualifiant alors ce système politique municipal de « mini-
présidentialisme » (Bourjol, Bodard, 1984). Quel que soit l’adjectif dont on affuble le régime
politique local, une réalité s’impose à la lecture du CGCT : l’exécutif ne souffre d’aucune
forme de responsabilité politique devant l’assemblée délibérante, en tout cas au sens
habituellement entendu au sein d’un système parlementaire. Il est en effet un dogme qui fonde
la démocratie locale et le droit des collectivités territoriales : celui d’une séparation stricte des
pouvoirs entre l’assemblée et l’exécutif, au nom d’une nécessaire indépendance d’action du
second vis-à-vis de la première, d’une volonté continue de personnaliser le pouvoir politique
dans sa déclinaison territoriale et d’une quête de stabilité dans la conduite des affaires locales.

L’existence de rares contrôles politiques

Sans oser, utiliser l’expression de « système parlementaire » local pour décrire les évolutions
amorcées (Verpeaux, 1993), il faut néanmoins reconnaître que des progrès constants ont été
accomplis pour renforcer les droits des simples conseillers et de la population à l’égard de
l’exécutif local. Le recours à des voies juridictionnelles de contrôle telles que présentées
précédemment atteint en effet rapidement ses propres limites et l’exploration privilégiée de
moyens politiques de contrôle semble dès lors légitime. En ce sens, il faut remarquer une
évolution générale qui concerne toutes les collectivités décentralisées et des avancées plus
limitées qui ne visent que quelques territoires spécifiques.
Au-delà des règles spécifiques déjà décrites qui régissent l’élection des présidents de conseils
régionaux et que l’on pourrait, sans doute abusivement, assimiler à une investiture sur la base
d’un programme, la principale avancée qui concerne toutes les collectivités décentralisées (et
même leurs groupements) est relative à l’information : les conseillers ont progressivement
obtenu le droit d’être informés de l’action menée par l’exécutif. Une telle prérogative peut
sembler une évidente exigence démocratique mais elle n’a pourtant été consacrée par la loi
que depuis une vingtaine d’années seulement. C’est la loi du 6 février 1992 relative à
l’administration territoriale de la République qui a posé enfin certains principes, d’abord au
niveau communal, avant d’être étendus aux autres niveaux de collectivités par la suite. Cette
intervention du législateur était indispensable « pour garantir la progression simultanée de la
décentralisation et de la démocratie et pour éviter aussi, au niveau des collectivités locales, la
confiscation du pouvoir […] et enfin pour rétablir, dans le respect des principes fondateurs,
l’équilibre rompu au détriment des représentants élus des citoyens » (Becet). C’est donc un
véritable droit à l’information des élus locaux qui s’est ainsi trouvé consacré et désormais
codifié aux articles L.2121-13, L.3121-18 et L.4132-17 du CGCT. À travers ce dispositif, il
s’agit bien de renforcer les moyens de contrôle de l’exécutif dont disposent les conseillers, et
notamment les conseillers minoritaires. Enfin engagé, ce mouvement de reconnaissance de
nouveaux droits à l’opposition locale semblait alors ne jamais pouvoir être remis en cause et
s’enrichir de nouvelles dispositions telles que les questions orales et plus généralement un
simple droit à l’expression. Pourtant, la loi du 27 février 2002 relative à la démocratie de
proximité a pu sur certains points apparaître comme un recul, si on partage la constatation
selon laquelle « la timidité du texte est flagrante. Les conseils locaux disposant d’un pouvoir
de blocage, les élus minoritaires ne disposent donc pas toujours d’un véritable droit à
l’information sur le fonctionnement de la vie locale » (Doat, 2003). L’ouvrage semble donc
toujours devoir être remis sur le métier, preuve s’il en est de la résistance des exécutifs locaux
à se soumettre à un tel contrôle.

Il existe pourtant, dans des cas territorialement limités, des mécanismes juridiques qui
instaurent une véritable parlementarisation de la vie politique locale, sans que cela ne semble
avoir porté irrémédiablement atteinte à l’autorité des exécutifs. C’est en effet en Corse et en
outre-mer que le législateur a été le plus audacieux puisqu’il oblige l’exécutif local à quitter
ses fonctions dès lors qu’il ne dispose plus de la confiance de l’assemblée délibérante. En
Corse (CGCT, art. L.4422-31) mais aussi en Nouvelle-Calédonie, en Polynésie, à Saint-
Pierre-et-Miquelon (CGCT, art.LO 6432-2) comme à Saint-Martin (CGCT, art. LO6322-4) ou
à Saint-Barthélémy (CGCT, art. LO 6222-4) existent donc des procédures assez proches sans
être pour autant totalement identiques. La collectivité territoriale de Corse connaît ainsi la
possibilité d’un vote par l’Assemblée d’une « motion de défiance constructive » : celle-ci peut
entraîner la destitution de l’exécutif collégial à condition de mentionner les noms qui
composeront la nouvelle équipe exécutive et d’être votée à la majorité absolue des membres
de l’Assemblée. Dénommée « motion de censure » en Nouvelle-Calédonie afin de bien
souligner le parallélisme avec le cadre national, une procédure équivalente est également
désignée sous le vocable « motion de défiance » en Polynésie française. L’outre-mer semble
donc davantage propice que le continent métropolitain au volontarisme du législateur, à moins
que ce ne soit la crainte d’exécutifs locaux trop puissants qui fonde sa principale motivation.
« Existe-t-il des solutions proprement juridiques aux problèmes que pose l’ambivalence du
statut de la démocratie locale ? Sans doute se présente-t-elle sous la forme d’une construction
juridique originale. Mais elle reste largement tributaire d’expérimentations, de «bricolages»
qui relèvent du fait plutôt que du droit » (Caillosse, 2002, 57). Il est vrai que cette notion
d’exécutifs locaux demeure difficilement saisie par le droit et renvoie inévitablement à des
pratiques politiques qui lui donnent sa véritable consistence.

Notes

 [1]

C. élect. art. L.228 et ss pour les élections municipales, art. L. 194 et ss pour les
élections départementales et art. L.339 et ss pour les élections régionales.

 [2]

Par exemple : CE, 30 oct 1955, Elections municipale de la commune de Saint-

Georges-les-Côteaux, Rec. p. 706.

 [3]

Const., art.88-3 – Cons. Const. 9 avril 1992, n° 92-308 DC, Maastricht

I (Rec. p. 201).

 [4]

CE, 28 déc. 2001, Meyet, Rec. p. 678.

 [5]

« Dans la quinzaine » selon l’art. L.2122-14 al.1 du CGCT.

 [6]

Adjoints spéciaux pour des fractions de communes qui seraient isolées (CGCT art.
L.2122-11) ou adjoints de quartier dans les communes dotées de conseils de quartier
(CGCT art. L.2122-2-1) par exemple.
 [7]

Cf. CE, 9 nov. 1983, Saerens et al., Rec. p. 453.

 [8]

Règles renforcées par la loi ordinaire n° 2014-125 et la loi organique n° 2014-126 du

14 février 2014 interdisant le cumul de fonctions électives avec un mandat de
parlementaire européen et de parlementaire national.

 [9]

Le CGCT dispose « qu’il cesse de ce fait même d’exercer ses fonctions ».

 [10]

CE, 24 mars 1950, Maurice ; Rec. p. 185.

 [11]

Codifiée à l’art. L.2121-29 du CGCT (issu de l’art.61 de la loi du 5 avril 1884) et

étendue aux conseils départementaux à l’art. L.3211-1 et aux conseils régionaux à
l’art. L.4233-1.

 [12]

CE, 28 mai 1980, Cne d’Évaux-les-Bains, Rec. p. 239.

 [13]

CE, 20 juin 1969, Cne de Terre-de-Bas, Rec. p. 343.

 [14]

Op. cit. p. 291.

 [15]

Art. L.2122-18 pour l’exécutif communal, art. L.3221-3 pour l’exécutif départemental
et art. L.4231-3 pour l’exécutif régional.

 [16]

En réalité, même les simples conseillers en tant que décideurs publics, sont justiciables
devant la CDBF, conformément à l’art.L.312-1 et L.312-2 du Code des juridictions
financières.

Mis en ligne sur Cairn.info le 14/08/2015

 https://doi.org/10.3917/rfap.154.0351
  

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