L'endettement Public Du Québec Ni Remarqué, Ni Contrôlé

Cap sur la prospérité
du Québec
L’endettement public du Québec

Ni remarqué, ni contrôlé
Sous la direction de Sean Speer
MARS 2014
Québec
Ontario
Vermont
Californie Alberta
Contents
Résumé. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1
Jason Clemens et Sean Speer
1. Le niveau d’endettement du Québec. . . . . . . . . . . . . . . . . . 5

Filip Palda, Hugh MacIntyre, et Charles Lammam
2. Qu’en est-il ailleurs au Canada et aux États-Unis? . . . . . . . . . . . 21

Marc Joffe, Sean Speer, et Frazier Fathers
3. Le passé et l’évolution possible de la dette publique du Québec. . . . . 35

Joel Emes et Sean Speer
À propos des auteurs. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 47

Remerciements . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 49
Information sur la publication. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 50
Soutenir l’Institut Fraser. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 51
Mission, financement et indépendance. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 52
À propos de l’Institut Fraser. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 53
Comité consultatif de rédaction. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 54
Résumé
Jason Clemens et Sean Speer
Le Québec est la province la plus endettée au Canada. C’est la province cana-

dienne dont la dette publique par rapport à la taille de son économie (PIB)
est la plus importante de toutes. Cet honneur discutable et ses répercussions
sur l’économie provinciale, le gouvernement et les Québécois ont retenu peu
d’attention jusqu’ici.
Les articles réunis dans le présent ouvrage visent à informer les lecteurs,
particulièrement ceux du Québec, sur l’endettement de la province à l’heure
actuelle et son évolution possible, ainsi qu’à les mettre en garde contre les coûts
probables de l’inaction.
La préparation de l’ouvrage est incitée en partie par le débat limité dans
la province et l’inaction du gouvernement du Québec malgré l’ampleur de son
endettement public. En fait, le gouvernement a récemment reporté son plan
d’éliminer le déficit provincial et semble prêt à s’endetter encore davantage.
Les articles ici réunis attirent l’attention sur les défis immédiats auxquels
fait face la province, comparent son niveau d’endettement avec celui d’autres
provinces canadiennes et plusieurs États américains, et présentent différents
scénarios possibles quant à son évolution.1
La vérité sur l’endettement du Québec

Le premier article éclaire les lecteurs sur l’endettement actuel de la province.
Fruit d’une collaboration entre Filip Palda, économiste du Québec, et de
deux membres du personnel de l’Institut Fraser, Charles Lammam et Hugh
MacIntyre, l’article explique en quoi consiste l’endettement public du Québec,
et présente son niveau élevé actuel, son évolution au fil du temps ainsi que
certaines de ses conséquences.
Comme l’expliquent les auteurs, la dette directe nette du Québec a aug-
menté en termes nominaux – c’est-à-dire compte non tenu de l’inflation – passant
1. Le gouvernement du Québec a déposé son budget 2014‑2015 le 20 février 2014. Les données
budgétaires contenues dans le présent ouvrage n’en tiennent pas compte.
2

L’endettement public du Québec : Ni remarqué, ni contrôlé
Speer • Institut Fraser 2014
de 37,6 milliards de dollars en 1990-1991 à 175,5 milliards de dollars en 2012-

2013. Cet endettement représente maintenant 49 % du PIB provincial, pro-
portion la plus élevée parmi les provinces canadiennes. Les intérêts sur la dette
(que l’on appelle généralement « frais de service de la dette ») s’élevaient à
9,8 milliards de dollars en 2012-2013, soit plus de 11 % des recettes publiques.
Ces chiffres sous-estiment en fait l’endettement de la province : ils ne
prennent en compte ni la dette québécoise accumulée par les autres paliers
de gouvernement ni la dette indirecte découlant notamment des contrats de
location et des passifs au titre des régimes de retraite. Lorsque le calcul tient
compte de ces autres facteurs, l’importance de l’endettement du Québec ressort
clairement. La dette directe nette du Québec à tous les paliers de gouvernement
– compte tenu de celle des administrations municipales et de la part du Québec
de la dette fédérale – totalise 307,0 milliards de dollars, soit 85,8 % du PIB.
Enfin, lorsque l’on ajoute la dette indirecte accumulée par les trois paliers de
gouvernement à l’analyse, l’ensemble de la dette publique du Québec se monte
à 955,7 milliards de dollars en 2011-2012, soit presque 277 % du PIB provincial.
L’endettement public très élevé de la province est manifestement préoc-
cupant : il exige que le public s’y intéresse et que le gouvernement prenne des
mesures à son égard.
L’endettement du Québec remporte la palme au Canada…

mais aussi au sud de la frontière
Le deuxième article, signé Marc Joffe, Sean Speer et Frazier Fathers, compare
l’endettement du Québec avec celui des provinces canadiennes voisines et de
certains États américains.
La dette nette du Québec en pourcentage du PIB ainsi que ses frais de
service en pourcentage des recettes publiques sont supérieurs à ceux de l’On-
tario. Ces constats pourraient surprendre certains lecteurs, l’endettement de
l’Ontario ayant fait l’objet d’une abondante couverture médiatique et suscité
des débats politiques, alors que celui du Québec n’a pas fait autant de bruit.
Le fait est cependant que l’endettement du Québec surpasse celui des autres
provinces canadiennes.
Les auteurs comparent également l’endettement du Québec avec celui de
24 États américains, y compris l’État de New York dont la forte dette publique
a fait couler beaucoup d’encre, comme en Ontario. (L’article compare la dette
obligataire des provinces et États à l’étude plutôt que leur dette nette, car les
États américains ne produisent généralement pas de rapports financiers aussi
rigoureux que les provinces canadiennes, et il est donc difficile d’obtenir des
données sur leur dette nette. La dette obligataire donne cependant une idée
assez juste de l’endettement et tient compte de pratiquement tout l’encours de
la dette du Québec.)
L’encours total de la dette obligataire brute du Québec s’élevait à
160,8 milliards de dollars en 2011 (la dernière année de données disponibles),
3

ce qui représente environ 47 % du PIB provincial, un niveau largement supé-

rieur à celui que l’on observe dans les 24 États examinés. Le Vermont, dont
la dette obligataire représente 17,1 % du PIB, a le ratio d’endettement le plus
élevé aux États-Unis. Celui du Québec y est de deux fois et demie supérieur. La
dette obligataire totale de l’État de New York, qui est la plus élevée aux États-
Unis, atteint presque le niveau de celle du Québec en termes réels, mais elle
ne représente que 12,3 % de la taille de l’économie lorsqu’elle est exprimée en
pourcentage du PIB.
Les frais de service de la dette du Québec sont également très élevés : en
pourcentage des recettes publiques, les ratios du service de la dette surpassent
ceux des autres provinces canadiennes et sont plus du double de ceux de l’État
américain aux ratios les plus élevés. La dette du Québec par habitant est de 16 %
supérieure à celle de la province suivante (21 787 $ contre 18 717 $ en Ontario),
et sa dette obligataire par habitant représente plus du double de celle de l’État
américain en pire situation (20 162 $ contre 9 021 $ en Alaska).
Selon cette analyse comparative, l’endettement du Québec a atteint un
niveau tel que les résidents de la province doivent pousser le gouvernement à
prendre des mesures pour le réduire.
Scénarios possibles de l’évolution future de la dette du Québec

Le troisième et dernier article de l’ouvrage prévoit différents niveaux de déficits
et de dette possibles selon le statu quo et d’autres orientations politiques que
le gouvernement du Québec pourrait choisir de prendre. Joel Emes, senior
fellow de l’Institut Fraser, et Sean Speer ont effectué cette analyse pour donner
aux Québécois une idée de ce que sera probablement la dette provinciale si le
gouvernement opte pour l’inaction.
Emes et Spear commencent par une analyse qui explique comment le
Québec en est arrivé au point où sa dette nette a atteint environ la moitié de
la taille de l’économie provinciale en 2012-2013. Ce point est important, car,
comme le souligne l’ensemble de l’ouvrage, l’importante dette accumulée a
contribué à considérablement augmenter le service de la dette.
L’article présente diverses prévisions des déficits et de la dette du Québec
selon différents scénarios. Le premier scénario suppose le maintien général du
statu quo. Les hypothèses sont fondées sur les conditions actuelles des marchés
et des modes d’imposition et de dépenses correspondant à ceux des dix der-
nières années. Emes et Spear concluent que, selon le statu quo, la dette nette
du Québec pourrait dépasser 57 % du PIB d’ici 2022-2023.
Ils étudient ensuite d’autres scénarios, et les mesures qui permettraient
de mieux contrôler la croissance de la dette. L’atteinte de l’objectif du gou-
vernement, soit d’une dette de 45 % du PIB, nécessite peu de changements
par rapport aux politiques actuelles. Les auteurs indiquent cependant aussi ce
qu’il faudrait faire pour ramener le ratio d’endettement du Québec à 23 % du
PIB (la moyenne pondérée des ratios d’endettement des autres provinces en
4

2012-13). Pour réaliser ce plan plus ambitieux, il faudrait renoncer aux niveaux
de dépenses récents, notamment par le maintien de la croissance des dépenses
de programmes à 1 % par an pour la prochaine décennie (ce qui représenterait
une réduction des dépenses réelles par habitant) ou l’élimination de l’ensemble
des dépenses en immobilisations sur la même période. Ces autres scénarios
montrent qu’il faudra engager un débat approfondi sur le rôle du gouvernement
au Québec afin de réaliser un virage réel, et que ce virage passera nécessaire-
ment par d’importantes réformes de la prestation des services publics.
Globalement, cet ouvrage cherche à éclairer les Québécois sur la dette
publique de la province, la manière dont elle s’est accumulée, comment elle
se compare à celle d’autres provinces et États, et les mesures que l’on pourrait
prendre pour arriver à la maîtriser.
1. Le niveau d’endettement du Québec
Filip Palda, Hugh MacIntyre,
et Charles Lammam
Le gouvernement du Québec est officiellement revenu sur son engagement

d’équilibrer le budget provincial en 2013-2014 et a annoncé que l’équilibre
budgétaire sera atteint en 2015-2016.1 Ce report ne fera qu’aggraver l’endette-
ment actuel de la province. Or celui-ci n’est pas insignifiant : à l’heure actuelle,
le Québec est la province canadienne la plus endettée par rapport à la taille
de son économie. Le public n’a tout simplement pas accordé à ce problème
l’attention qu’il mérite, et sa résolution ne semble pas être une priorité urgente
pour le gouvernement provincial.2
Le présent article examine le niveau général d’endettement du Québec
afin de souligner l’importance du problème. Il comporte trois sections. La
première définit un type particulier d’endettement de l’État qui attire le plus
d’attention – la dette directe – et explique son importance. La deuxième exa-
mine différentes mesures de la dette directe du Québec. La dernière analyse
un autre type d’endettement de l’État, soit la dette indirecte, qui représente les
engagements de l’État au-delà de la dette directe, et explique comment celle-ci
peut avoir un impact sur la situation financière de l’État.
1. Ministère des Finances et de l’Économie du Québec (2013). Le point sur la situation économique et
financière du Québec, Automne 2013, gouvernement du Québec. Disponible à : <http://www.finances.
gouv.qc.ca/documents/Autres/fr/AUTFR_lepointAut2013.pdf>.
2. Le gouvernement du Québec a annoncé son objectif de réduire la dette directe consolidée qui pas-
sera de 53,6 % du PIB en 2012-2013 à 45,0 % du PIB en 2025-2026, soit une baisse de 16 % de la dette
brute. Mais cet objectif devant être atteint sur une période de 14 ans, on peut difficilement dire qu’il
s’agit d’une priorité urgente. Voir ministère des Finances et de l’Économie du Québec (2013). Le point
sur la situation économique et financière du Québec, Automne 2013, gouvernement du Québec, p. D.17.
Disponible à : <http://www.finances.gouv.qc.ca/documents/Autres/fr/AUTFR_lepointAut2013.pdf>.
Chapitre 1 dans Sean Speer (éd.). Endettement public du Québec : Ni remarqué, ni contrôlé, Cap sur la
prospérité du Québec. © 2014 Institut Fraser <http://www.fraserinstitute.org/fr>.
6

Le niveau d’endettement du Québec
Palda, MacIntyre, et Lammam • Institut Fraser 2014
1) Qu’est-ce que l’endettement de l’État et pourquoi est-il important?

Le terme « endettement de l’État » désigne les engagements légaux et contrac-
tuels d’un gouvernement envers des personnes et des groupes découlant d’em-
prunts à rembourser, ainsi que de prestations et de transferts qu’il s’est engagé à
verser aux personnes ou aux groupes admissibles. Autrement dit, l’endettement
de l’État signifie que l’État devra un jour débourser de l’argent en raison soit
d’emprunts contractés, soit en raison de flux de prestations futures qu’il a promis.
Il existe de nombreux types d’endettement de l’État, mais le plus souvent
évoqué est la dette directe, soit l’ensemble des emprunts de l’État et de ses
organismes. La dette directe constitue une obligation légale ou contractuelle
directe : le gouvernement est donc tenu de les rembourser. Cette dette implique
des impôts futurs : les dettes contractées jusqu’à présent et les intérêts sont
des sommes qu’il faudra rembourser à l’avenir par la perception d’impôts.3 On
appelle « dette indirecte » les formes d’endettement qui ne correspondent
pas à cette définition. Dans les comptes publics du Québec, la dette directe
comprend la dette des ministères et organismes gouvernementaux ainsi que
celle des réseaux de la santé et des services sociaux.4
Les Québécois devraient se préoccuper de la dette directe de leur gou-
vernement pour de nombreuses raisons. Tout d’abord, selon des études empi-
riques, il existe une corrélation négative entre une dette publique directe élevée
et la croissance économique.5 On peut expliquer cette corrélation négative de
3. Pour un article de référence sur la dette impliquant des impôts futurs, voir : Barro, Robert (1974).
« Are Government Bonds Net Wealth », Journal of Political Economy, vol. 82, no 6, p. 1095-1117. Pour
un article moins technique, voir : Law et Clemens (1998). « The Ricardian Equivalence Theorem: Back
to the Future? », Fraser Forum (février). Disponible à : <http://oldfraser.lexi.net/publications/forum/1998/
february/terminology.html, au 11 décembre 2013>.
4. Ministère des Finances et de l’Économie du Québec (2013). Comptes publics 2012-2013, Volume 1,
gouvernement du Québec. Disponible à : <http://www.finances.gouv.qc.ca/documents/Comptespublics/
fr/CPTFR_vol1-2012-2013.pdf>.
5. L’un des articles les plus influents sur le lien entre la dette publique et la croissance économique est
signé par Carmen Reinhart and Kenneth Rogoff, professeurs à Harvard. Voir : Reinhart, Carmen, et
Kenneth Rogoff (2010). « Growth in a Time of Debt », American Economic Review, vol. 100, no 2, mai,
p. 573-78. Un examen de 44 pays sur une période de 200 ans a permis aux auteurs de constater qu’une
moindre croissance économique est associée à un fort endettement public. On a trouvé une erreur
de calcul dans leur analyse initiale, mais leur découverte du lien entre un fort endettement public et
une faible croissance économique est demeurée valable après la correction nécessaire. Pour connaître
la réaction des professeurs Reinhart et Rogoff à l’erreur détectée et les critiques de leur travail qui en
ont découlé, voir : Reinhart, Carmen, et Kenneth Rogoff (2013). « Debt, Growth and the Austerity
Debate », The New York Times, 25 avril. Disponible à : <http://www.nytimes.com/2013/04/26/opinion/
debt-growth-and-the-austerity-debate.html?_r=0>, au 22 juillet 2013. D’autres recherches ont également
conclu qu’il existe une corrélation négative entre la dette publique et la croissance. Pour plus de préci‑
sions, voir : Égert, Balázs (2012). Public Debt, Economic Growth and Nonlinear Effects: Myth or Reality?,
documents de travail du Département des affaires économiques de l’OCDE no 993, Éditions OCDE;
Cecchetti, Stephen G., M.S. Mohanty, et Fabrizio Zampolli (2011). The Real Effects of Debt, document
de travail de la BRI no 352, Banque des règlements internationaux; Kumar, Manmohan S., et Jaejoon
Woo (2010). Public Debt and Growth, document de travail du FMI 10/174, Fonds monétaire interna‑
tional; Checherita, Cristina, et Philipp Rother (2010). The Impact of High and Growing Government
Debt on Economic Growth: An Empirical Investigation for the Euro Area, série des documents de travail
de la BCE no 1237, Banque centrale européenne.
7

différentes façons, mais un facteur important est l’impact de la dette publique

sur les investissements privés.6 L’augmentation de la dette publique peut entraî-
ner une hausse des taux d’intérêt à long terme, ce qui fait grimper les coûts
d’emprunt du secteur privé. Or la hausse des coûts d’emprunt peut décourager
l’investissement dans ce secteur, qui est un élément déterminant de la crois-
sance économique à long terme.7
Une dette publique directe élevée peut également déplacer d’autres
priorités du gouvernement. Ce dernier devant sans cesse augmenter les paie-
ments d’intérêt sur une dette croissante, sa marge de manœuvre pour financer
de grandes priorités telles que l’allègement fiscal et des programmes publics
comme les soins de santé, l’éducation et les services sociaux. Il est important de
souligner que le niveau d’endettement à lui seul ne détermine pas l’importance
des intérêts : le taux d’intérêt – ou coût d’emprunt – a également une incidence.
À l’heure actuelle, les gouvernements canadiens empruntent à des taux histo-
riquement bas et les taux d’intérêt risquent de remonter, ce qui augmenterait
les frais de service de la dette publique existante. Les gouvernements qui sont
relativement endettés, comme celui du Québec, sont particulièrement vulné-
rables en cas de hausse des taux d’intérêt.
2) La dette directe du Québec

Cette section examine quatre mesures de la dette directe : la dette directe nette,
la dette directe nette en pourcentage du PIB, la dette directe nette par habitant
et la dette directe nette par contribuable. L’objectif est de mieux comprendre
l’ampleur de l’endettement direct du Québec. À titre de rappel, la dette directe
désigne une obligation légale ou contractuelle de rembourser des emprunts.
Il existe deux principales mesures de la dette directe : la brute et la nette.
La dette directe brute est simplement l’ensemble des emprunts accumulés au fil
du temps et non remboursés. Elle ne tient cependant pas compte des ressources
financières du gouvernement. En 2012-2013, la dette directe brute du Québec
s’élevait à 237,5 milliards de dollars.8
La deuxième mesure – la plus couramment utilisée – est la dette directe
nette qui, elle, tient compte des actifs financiers. Plus précisément, elle correspond
à la dette directe brute moins les actifs financiers (comme les espèces et les titres).
La dette directe nette du Québec en 2012-2013 totalisait 175,5 milliards de dollars.9
6. Égert, Balázs (2012). Public Debt, Economic Growth and Nonlinear Effects: Myth or Reality?, docu‑
ments de travail du Département des affaires économiques de l’OCDE, no 993, Éditions OCDE. Le
gouvernement du Québec a déposé son budget 2014‑2015 le 20 février 2014. Les données budgétaires
contenues dans le présent ouvrage n’en tiennent pas compte.
7. Les auteurs reconnaissent que les faibles taux d’intérêt enregistrés récemment ont aggravé la situation
et encouragé les gouvernements en général à s’endetter davantage en raison des faibles frais de service.
gouvernement du Québec.
gouvernement du Québec.
8

Il est essentiel de tenir compte des actifs financiers dans le calcul de la

dette nette lorsqu’on compare différents territoires (provinces, territoires, États
ou pays). Deux territoires dont les dettes brutes sont similaires mais les actifs
financiers, très différents seront touchés de façon sensiblement différente par
leur dette. Celui des deux ayant plus d’actifs financiers sera mieux en mesure de
gérer et de supporter un niveau de dette brute élevé compte tenu de sa capacité
de réaliser des actifs financiers pour rembourser la dette au besoin. Il vaut mieux
étudier la dette nette, qui tient compte des actifs financiers, plutôt que la dette
brute pour comprendre les effets de la dette dans une situation donnée.
Dette nette
La figure 1.1, dont les données sous-jacentes sont présentées dans le tableau 1.1,
illustre l’évolution historique de la dette directe nette du Québec depuis 1990-
1991.10 En termes nominaux – c’est-à-dire compte non tenu de l’inflation –,
la dette directe nette de la province, qui était de 37,6 milliards de dollars en
1990-1991, est passée à 175,5 milliards de dollars en 2012-2013.
La figure 1.2 compare l’évolution de la dette directe nette du Québec
(selon les données des comptes publics) de 1990-1991 à 2012-2013 avec celles
de la taille de l’économie provinciale (mesurée par le produit intérieur brut ou
PIB), de la population et du niveau général des prix (l’inflation). L’information
est présentée sous forme d’un indice tenant compte des changements de chaque
variable de manière comparative. En attribuant à chaque variable une valeur
indicielle de départ de 100 (en 1990-1991), nous pouvons clairement voir leur
évolution ultérieure par rapport à la valeur de départ. La figure 1.2 montre que
la dette directe nette du Québec a enregistré une croissance considérablement
supérieure à celle du PIB, de la population et de l’inflation.
Tout comme les ménages, différents gouvernements peuvent suppor-
ter des niveaux d’endettement différents. Un indicateur clé de la capacité
10. Il importe de relever que le gouvernement du Québec a apporté des modifications à ses conven‑
tions comptables en 1997-1998, 2006-2007 et 2009-2010. Par conséquent, les données de la dette
directe nette ne sont pas strictement comparables sur l’ensemble de la période de 1990-1991 à 2012-
2013. Malgré ces déficiences, les auteurs ont utilisé les données des comptes publiques, car c’était la
seule source de données disponible couvrant l’ensemble de la période visée. Les modifications comp‑
tables de 1997-1998 ont augmenté la dette nette de 13,3 milliards de dollars; pour obtenir des infor‑
mations là-dessus, voir : ministère des Finances et de l’Économie du Québec (1998). Comptes publics
1997-1998, Volume 1, gouvernement du Québec. Disponible à : <http://collections.banq.qc.ca/ark:/52327/
bs13935>. Les modifications comptables de 2006-2007 ont augmenté la dette nette de 19,1 milliards
de dollars; pour obtenir des informations là-dessus, voir : ministère des Finances et de l’Économie du
Québec (2007), Le point sur la situation économique et financière du Québec, Automne 2007, gouverne‑
ment du Québec; ministère des Finances et de l’Économie du Québec (2007). Comptes publics 2006-
2007, Volume 1, gouvernement du Québec. Disponible à : <http://www.finances.gouv.qc.ca/documents/
Comptespublics/fr/CPTFR_vol1-2006-2007.pdf>. Les modifications comptables de 2009-2010 ont accru
la dette nette de 7,6 milliards de dollars; pour obtenir des informations là-dessus, voir : ministère des
Finances et de l’Économie du Québec (2010). Comptes publics 2009-2010, Volume 1, gouvernement
du Québec. Disponible à : <http://www.finances.gouv.qc.ca/documents/Comptespublics/fr/CPTFR_vol1-
2009-2010.pdf>.
9 Le niveau d’endettement du Québec
Figure . : Dette directe nette du Québec, de - à -

200
180 176,6 G$
160
En milliards de dollars nominaux

140
120
100
80
60
37,6 G$
40
20
0
1990-1991 1992-1993 1994-1995 1996-1997 1998-1999 2000-2001 2002-2003 2004-2005 2006-2007 2008-2009 2010-2011 2012-2013
Nota : Le gouvernement du Québec a modifié ses méthodes comptables en 1997-1998, 2006-2007

et 2009-2010 (lignes blanches). Par conséquent, les données de la dette directe nette ne sont pas
strictement comparables sur l’ensemble de la période de 1990-1991 à 2012-2013. Malgré ces
déficiences, nous avons utilisé les données des comptes publiques, car c’était la seule source de
données disponible couvrant l’ensemble de la période visée. L’ancien système de gestion
financière de Statistique Canada comprend une série de données prenant fin en 2007-2008. Nous
avons comparé ces données avec celles des Comptes publics pour nous assurer que la tendance
illustrée dans la figure 1.1 est exacte sur la période de 1990-1991 à 2007-2008.
Sources : Ministère des Finances du Canada (2012). Tableaux de référence financiers. • Ministère des
Finances et de l’Économie du Québec (1999–2013). Comptes publics 1998-1999, Volume 1; Comptes
publics 2000-2001, Volume 1; Comptes publics 2000-2001, Volume 1; Comptes publics 2001-2002, Volume 1;
Comptes publics 2002-2003, Volume 1; Comptes publics 2003-2004, Volume 1; Comptes publics 2004-2005,
Volume 1; Comptes publics 2005-2006, Volume 1; Comptes publics 2006-2007, Volume 1; Comptes publics
2007-2008, Volume 1; Comptes publics 2008-2009, Volume 1; Comptes publics 2009-2010, Volume 1; Comptes
publics 2010-2011, Volume 1; Comptes publics 2011-2012, Volume 1; Comptes publics 2012-2013, Volume 1.
d’endettement d’un gouvernement est son niveau de revenu : toutes choses

étant égales par ailleurs, les territoires dont les revenus sont plus importants
peuvent s’endetter davantage en raison de leur plus grande capacité de rem-
boursement. La méthode la plus couramment utilisée pour tenir compte de
ce qui précède consiste à comparer la dette directe nette en pourcentage de la
taille de l’économie (mesurée par le PIB). On estime la dette directe nette du
Québec en 2012-2013 à 49,0 % du PIB.
La figure 1.3 représente la dette directe nette du Québec en pourcen-
tage du PIB de 1990-1991 à 2012-2013 (voir les données sous-jacentes dans le
tableau 1.1). Elle montre une tendance générale à la hausse, malgré une période
de diminution de 1997-1998 à 2006-2007. Après 2007-2008, le ratio de la
dette directe nette au PIB affiche une croissance soutenue et une forte hausse
de 12,2 % en 2009-2010.11
11. Cette hausse s’explique en partie par des modifications que le gouvernement du Québec a apportées
aux conventions comptables applicables à la dette directe. Voir des précisions à la note de bas de page 10.
10

Tableau 1.1 : Dette directe nette du Québec, montant absolu et pourcentage du PIB,

de 1990-1991 à 2012-2013
Dette directe nette Dette directe nette Dette directe nette Dette directe nette
(en G$ nominaux) en pourcentage (en G$ nominaux) en pourcentage
du PIB (en %) du PIB (en %)
1990-1991 37,6 24,1 2002-2003 95,6 38,4
1991-1992 41,9 26,5 2003-2004 97,0 37,4
1992-1993 46,9 29,1 2004-2005 99,0 36,5
1993-1994 51,8 31,4 2005-2006 104,7 37,3
1994-1995 57,7 33,1 2006-2007* 124,3 42,7
1995-1996 61,6 34,0 2007-2008 124,7 40,8
1996-1997 64,8 35,1 2008-2009 134,2 42,8
1997-1998* 88,6 45,9 2009-2010* 151,6 48,0
1998-1999 88,8 44,2 2010-2011 159,3 48,3
1999-2000 89,2 41,3 2011-2012 167,7 48,6
2000-2001 88,2 38,2 2012-2013 175,5 49,0
2001-2002 92,8 38,9
* Le gouvernement du Québec a modifié ses méthodes comptables en 1997-1998, 2006-2007 et 2009-2010.

Par conséquent, les données de la dette directe nette ne sont pas strictement comparables sur l’ensemble
de la période de 1990-1991 à 2012-2013. Malgré ces déficiences, nous avons utilisé les données des comptes
publiques, car c’était la seule source de données disponible couvrant l’ensemble de la période visée. L’ancien
système de gestion financière de Statistique Canada comprend une série de données prenant fin en 2007-2008.
Nous avons comparé ces données avec celles des Comptes publics pour nous assurer que la tendance illustrée
dans la figure 1.1 est exacte sur la période de 1990-1991 à 2007-2008.
Sources : Figure 1.1. • Statistique Canada (2013). Produit intérieur brut, en termes de dépenses, provinciaux et
territoriaux, tableau 384-0038 de CANSIM. Disponible à : <http://www.statcan.gc.ca/nea-cen/hr2012-rh2012/
data-donnees/cansim/tables-tableaux/pea-cep/c384-0038-fra.htm>. • Calculs des auteurs.
Dette directe nette par habitant et par contribuable

On peut également mesurer la dette directe nette par habitant. Au Québec, la
dette directe nette du gouvernement provincial était de 21 708 $ par habitant
en 2012-2013.12 Pour mettre les choses en perspective, en 2012, la dette directe
nette par habitant représentait 58,5 % du revenu annuel moyen des Québécois,
qui était de 37 106 $ cette année-là.13
gouvernement du Québec; Statistique Canada (2013). Tableau 051-0001 de CANSIM – Estimations
de la population, selon le groupe d’âge et le sexe au 1er juillet, Canada, provinces et territoires. Disponible
à : <http://www5.statcan.gc.ca/cansim/a26?id=0510001&pattern=&p2=37&stByVal=1&p1=1&tabMode=dataT
able&paSer=&csid=&retrLang=fra&lang=fra>; calculs des auteurs.
13. Statistique Canada (2013). Tableau 051-0001 de CANSIM – Estimations de la population, selon le
groupe d’âge et le sexe au 1er juillet, Canada, provinces et territoires. Disponible à : <http://www5.statcan.
gc.ca/cansim/a26?id=0510001&pattern=&p2=37&stByVal=1&p1=1&tabMode=dataTable&paSer=&csid=&retrL
ang=fra&lang=fra>; Statistique Canada (2013). Tableau 384-0042 de CANSIM – Indicateurs sélection-
nés – ménages. Disponible à : <http://www5.statcan.gc.ca/cansim/a26?id=3840042&pattern=384-0037..384-
0042&p2=31&tabMode=dataTable&p1=-1&retrLang=fra&srchLan=-1&lang=fra>; calculs des auteurs.
11

Figure . : Comparaison indicielle de la dette directe nette, du PIB, de la population et

de l’inflation de - à -
500
Dette directe nette
450 PIB
Population + inflation
400 Inflation
Indice (1990-1991 = 100)

350
300
250
200
150
100
1990-1991 1992-1993 1994-1995 1996-1997 1998-1999 2000-2001 2002-2003 2004-2005 2006-2007 2008-2009 2010-2011 2012-2013
Nota : * Le gouvernement du Québec a modifié ses méthodes comptables en 1997-1998, 2006-2007

et 2009-2010. Par conséquent, les données de la dette directe nette ne sont pas strictement
comparables sur l’ensemble de la période de 1990-1991 à 2012-2013. Malgré ces déficiences, nous
avons utilisé les données des comptes publiques, car c’était la seule source de données disponible
couvrant l’ensemble de la période visée. L’ancien système de gestion financière de Statistique
Canada comprend une série de données prenant fin en 2007-2008. Nous avons comparé ces
données avec celles des Comptes publics pour nous assurer que la tendance illustrée dans la
figure 1.1 est exacte sur la période de 1990-1991 à 2007-2008. ** Le taux d’inflation est calculé comme
le pourcentage de variation de l’indice des prix à la consommation (IPC) de Statistique Canada.
Sources : Figure 1.1. • Statistique Canada (2012). Estimations de la population, selon le groupe d’âge et le sexe
au 1er juillet, Canada, provinces et territoires, tableau 051-0001 de CANSIM. <http://www5.statcan.gc.ca/
cansim/a26?id=0510001&pattern=&p2=37&stByVal=1&p1=1&tabMode=dataTable&paSer=&csid=&retrLang=fra
&lang=fra>. • Statistique Canada (2013). Produit intérieur brut, en termes de dépenses, provinciaux et
territoriaux, tableau 384-0038 de CANSIM. <http://www.statcan.gc.ca/nea-cen/hr2012-rh2012/
data-donnees/cansim/tables-tableaux/pea-cep/c384-0038-fra.htm>. • Statistique Canada (2013). Indice des
prix à la consommation (IPC), panier 2009, tableau 326-0021 de CANSIM. <http://www5.statcan.gc.ca/
cansim/a26?id=3260021&pattern=&p2=37&stByVal=1&p1=1&tabMode=dataTable&paSer=&csid=&retrLang=fra
&lang=fra>. • Calculs des auteurs.
Bien entendu, le fardeau du remboursement de la dette n’est pas réparti

équitablement. Ainsi, les enfants ne contribuent généralement pas aux finances
publiques, donc au remboursement de la dette à court terme, mais à long terme,
ce sont les enfants d’aujourd’hui et les immigrants de demain qui se partage-
ront ce fardeau. L’impôt des particuliers représentant la plus grande part de
l’ensemble des impôts et taxes payés par les Québécois,14 les contribuables
assument dans l’immédiat une part plus importante du remboursement de la
dette publique que les autres Québécois. Il est donc utile de présenter la dette
directe nette par rapport au nombre de Québécois ayant produit une déclara-
14. Palacios, Milagros, et Charles Lammam (2013). « Canadians Celebrate Tax Freedom Day on June
10, 2013 », Fraser Alert, juin. Disponible à : <http://www.fraserinstitute.org/uploadedFiles/fraser-ca/Content/
research-news/research/publications/tax-freedom-day-2013.pdf>.
12

Figure . : Dette directe nette du Québec en pourcentage du PIB de - à -
60
%
50
,0
49
40
Pour cent 30
%
,1
20 24
10
0 * * *
1990-1991 1992-1993 1994-1995 1996-1997 1998-1999 2000-2001 2002-2003 2004-2005 2006-2007 2008-2009 2010-2011 2012-2013
Nota : Le gouvernement du Québec a modifié ses méthodes comptables en 1997-1998, 2006-2007
*
et 2009-2010 ( ). Par conséquent, les données de la dette directe nette ne sont pas strictement
comparables sur l’ensemble de la période de 1990-1991 à 2012-2013. Malgré ces déficiences, nous
avons utilisé les données des comptes publiques, car c’était la seule source de données disponible
couvrant l’ensemble de la période visée. L’ancien système de gestion financière de Statistique
Canada comprend une série de données prenant fin en 2007-2008. Nous avons comparé ces
données avec celles des Comptes publics pour nous assurer que la tendance illustrée dans la
figure 1.1 est exacte sur la période de 1990-1991 à 2007-2008.
Source : Tableau 1.1.
tion de revenus imposables (appelés contribuables dans le présent document).

En 2011-2012, l’année la plus récente pour laquelle des données de l’impôt sur
le revenu sont disponibles, la dette directe nette du Québec s’élevait à 43 804 $
par contribuable.15 Il faut cependant souligner que le fardeau de la dette n’est
pas réparti uniformément entre les contribuables : en raison de la progressivité
du régime fiscal québécois, les personnes à revenus élevés en assumeront une
part disproportionnée.16
Le service de la dette directe nette

Un problème clé associé à une dette importante et croissante est la tendance
à ce que les intérêts sur la dette (le « service de la dette ») déplacent d’autres
priorités du gouvernement. En 2012-2013, le gouvernement du Québec a
consacré 9,8 milliards de dollars, soit 1 217 $ par habitant de la province, au
15. Ministère des Finances et de l’Économie du Québec (2013). Comptes publics 2012-2013 , Volume 1,
gouvernement du Québec; Agence du revenu du Canada (2013). Statistiques préliminaires – Édition
de 2013, gouvernement du Canada; calculs des auteurs.
16. La progressivité signifie qu’à mesure que le revenu d’une personne augmente, celle-ci verse une
plus grande proportion de ses revenus en impôts. Ainsi, pour l’année d’imposition 2013, l’impôt sur le
revenu des particuliers au Québec prévoit quatre taux d’imposition. Le régime fiscal de la province est
progressif : les contribuables à revenu élevé sont imposés à un taux d’imposition marginal plus élevé.
13

service de la dette.17 Autrement dit, il a dû payer près de 10 milliards de dollars

en intérêts avant de pouvoir financer d’autres programmes publics ou de com-
mencer à rembourser sa dette.
Une façon plus éloquente d’illustrer les intérêts sur la dette consiste à
calculer la part des recettes publiques qu’ils accaparent. En 2012-2013, les verse-
ments au titre du service de la dette ont accaparé plus de 11% du total des recettes
publiques du Québec. Cela veut dire que plus de 11 cents sur chaque dollar perçu
par le gouvernement provincial, notamment sous forme d’impôts et de taxes, ont
servi au service de la dette et non pas à financer d’autres priorités, comme un allè-
gement fiscal essentiel, des programmes publics, voire la réduction de la dette.18
Les contribuables québécois assument aussi la dette directe du gouvernement

fédéral et des administrations municipales
Jusqu’à présent, l’analyse a porté sur la dette directe du gouvernement provin-
cial, mais les contribuables québécois assument également une part de la dette
directe du gouvernement fédéral et celle des administrations municipales. Un
tableau complet de l’endettement public direct doit donc tenir compte de ces
autres paliers de gouvernement.
On peut estimer la part du Québec de la dette directe du gouvernement
fédéral en proportion de celle des recettes fiscales fédérales provenant des
contribuables québécois.19 En 2012-2013, la dette directe nette du gouverne-
ment fédéral s’élevait à 671,3 milliards de dollars.20 Le Québec contribuant pour
18,0 % aux recettes fiscales fédérales, on estime sa part de la dette fédérale à
121,2 milliards de dollars.21 La part du Québec de la dette directe nette du gou-
vernement fédéral est de 33,9 % du PIB provincial, soit 14 989 $ par habitant.
Si l’on combine cette part de la dette directe nette du gouvernement fédéral et
le montant provincial (175,5 milliards de dollars), on obtient une dette directe
nette totale – fédérale et provinciale – de 296,7 milliards de dollars, ce qui
représente 82,9 % du PIB provincial.
gouvernement du Québec; calculs des auteurs.
gouvernement du Québec; calculs des auteurs.
19. Les recettes fiscales fédérales comprennent celles provenant des impôts sur le revenu des particuliers
et des sociétés, et des impôts sur la production et les importations.
20. Ministère des Finances du Canada (2013). Comptes publics du Canada, 2013, Volume I, gouverne‑
ment du Canada.
21. Il y a plusieurs façons de calculer la part provinciale de la dette fédérale. Nos calculs utilisent la
contribution des provinces aux recettes fiscales fédérales puisque celle-ci reflète la distribution de la
charge fiscale entre les provinces. Nous avons appliqué, à la dette directe nette fédérale, une moyenne
quinquennale du pourcentage de la contribution du Québec aux recettes fiscales fédérales pour esti‑
mer la part du Québec de la dette fédérale. Les données disponibles les plus récentes étant celles
de 2009, nous avons fait la moyenne de 2005 à 2009. Statistique Canada (2011). Tableau 384-0004
de CANSIM – Recettes et dépenses du secteur des administrations publiques, comptes économiques pro-
vinciaux. Disponible à : <http://www5.statcan.gc.ca/cansim/a26?id=3840004&pattern=3840004..3840013
&p2=-1&tabMode=dataTable&p1=-1&retrLang=fra&srchLan=-1&lang=fra>.
14

À cela, il faut ajouter la dette directe nette des administrations munici-

pales du Québec, que l’on estime à 10,3 milliards de dollars en 2012-2013,22 23
soit 2,9 % du PIB du Québec ou 1 274 $ par habitant. La dette directe nette
du Québec à tous les paliers de gouvernement totalise donc 307,0 milliards de
dollars. Cela représente 85,8 % du PIB provincial, soit 37 971 $ par habitant.
Synthèse
Le tableau 1.2 présente une synthèse des dettes directes du gouvernement pro-
vincial et des administrations municipales ainsi que la part du Québec de la
dette nette du gouvernement fédéral. Pour chaque palier de gouvernement, la
dette directe est exprimée en valeur totale, en pourcentage du PIB provincial
et par habitant.
3) La dette indirecte du Québec

Lorsque les experts, les analystes politiques et le public en général parlent de
l’endettement public, ils se réfèrent d’habitude à la dette directe. Toutefois, la
dette directe ne représente qu’une partie de l’endettement public total. D’autres
types d’engagements du gouvernement du Québec comprennent les ententes
contractuelles, comme les contrats de location, qu’il est légalement tenu d’ho-
norer et les engagements à fournir certains transferts et prestations aux per-
sonnes admissibles, notamment en vertu du Régime des rentes du Québec
(RRQ). On désigne l’ensemble de ces engagements comme la dette indirecte.
Celle-ci représente une ponction sur les ressources du gouvernement pouvant
nuire aux finances publiques. Pour bien comprendre l’ampleur de l’endettement
total du Québec, il faut tenir compte de la dette indirecte.
Nombre de problèmes associés à la dette directe existent également
dans le cas de la dette indirecte. En particulier, cette dernière peut se transfor-
mer en dette directe. En effet, si un gouvernement n’arrive pas à financer ses
passifs au titre de la dette indirecte, ses options sont limitées, et l’une d’elles
est d’emprunter. De nouveaux emprunts publics peuvent cependant nuire à
la croissance économique. Les autres options – hausse des impôts ou dépla-
cement des ressources consacrées à d’autres programmes gouvernementaux
22. Ce chiffre ne tient compte que de la dette à long terme et ne comprend pas la dette des autres
administrations locales, comme les conseils ou commissions scolaires (ministère des Finances et de
l’Économie du Québec (2013). Le point sur la situation économique et financière du Québec, Automne
2013, gouvernement du Québec, p. D.19).
23. La dette nette des administrations municipales du Québec en 2012-2013 est une estimation fondée
sur l’évolution historique du rapport entre la dette municipale brute et la dette municipale nette au
Québec de 1990-1991 à 2006-2007. Voir : Statistique Canada (2010). Tableau 385-0014 de CANSIM –
Bilan des administrations publiques générales fédérale, provinciales et territoriales et des administrations
publiques locales. Disponible à : <http://www5.statcan.gc.ca/cansim/a26?id=3850014&pattern=&p2=50&st
ByVal=1&p1=1&tabMode=dataTable&paSer=&csid=&retrLang=fra&lang=fra>; ministère des Finances et de
l’Économie du Québec (2013). Le point sur la situation économique et financière du Québec, Automne
2013, gouvernement du Québec: p. D.19; calculs des auteurs.
15

Tableau 1.2 : Synthèse de la dette directe du Québec en 2012-2013

En milliards En dollars En pourcentage
de dollars par personne du PIB
Dette directe nette provinciale 175,5 21 708 49,0
Part de la dette directe nette fédérale 121,2 14 989 33,9
Dette directe nette municipale* 10,3 1 274 2,9
Total 307,0 37 971 85,8
* Pour faire une estimation de la dette directe nette des administrations municipales, les auteurs ont d’abord
calculé la moyenne quinquennale du rapport dette directe brute/dette directe nette en se fondant sur les
données les plus récentes disponibles auprès de Statistique Canada. Ils ont ensuite appliqué ce ratio aux
données sur la dette brute des administrations municipales tirées de la mise à jour fiscale et économique
de 2013 du Québec. Ce chiffre ne comprend que la dette à long terme et ne tient pas compte de la dette
des autres administrations locales, comme les conseils ou commissions scolaires.
Sources : Tableau 1.1. • Ministère des Finances et de l’Économie du Québec (2013). Le point sur la situation
économique et financière du Québec, Automne 2013. • Statistique Canada (2010). Bilan des administrations
publiques générales fédérale, provinciales et territoriales et des administrations publiques locales, tableau 385-
0014 de CANSIM. <http://www5.statcan.gc.ca/cansim/a47>. • Statistique Canada (2013). Produit intérieur brut,
en termes de dépenses, provinciaux et territoriaux, tableau 384-0038 de CANSIM. <http://www5.statcan.gc.ca/
cansim/a26?id=3840038&pattern=&p2=-1&stByVal=1&p1=1&tabMode=dataTable&paSer=&csid=&retrLang
=fra&lang=fra>. • Statistique Canada (2013). Estimations de la population, selon le groupe d’âge et le sexe
au 1er juillet, Canada, provinces et territoires, tableau 051-0001 de CANSIM. <http://www5.statcan.gc.ca/
cansim/a26?id=0510001&pattern=&p2=37&stByVal=1&p1=1&tabMode=dataTable&paSer=&csid=&retrLang=f
ra&lang=fra>. • Calculs des auteurs.
– sont également néfastes.24 En somme, un niveau relativement élevé de dette

indirecte rend la gestion des finances publiques à long terme beaucoup plus
difficile, et peut en fin de compte donner lieu à une moindre croissance éco-
nomique ou avoir d’autres conséquences indésirables.
Comme dans le cas de la dette directe, la dette indirecte à laquelle les
contribuables Québécois font face comporte trois éléments : le provincial, le
municipal et le fédéral. L’analyse qui suit porte surtout sur l’élément provincial,
mais présente aussi une estimation de l’ensemble, y compris la part du Québec
de la dette indirecte du gouvernement fédéral. Pour chaque catégorie de dette
indirecte provinciale, il y a une catégorie correspondante au niveau fédéral. Ces
données proviennent d’une publication de l’Institut Fraser qui présente des
estimations pour l’exercice 2011-2012 – le plus récent possible.25
On peut classer la dette indirecte en trois catégories : 1) les garanties
d’État, 2) les éventualités et obligations contractuelles, et 3) les engagements
au titre des programmes.
24. Certaines conséquences seraient sans doute plus graves que d’autres. Tant l’augmentation des
impôts et des taxes que l’endettement direct ralentiraient la croissance économique, alors que la réduc‑
tion des dépenses dans des secteurs moins essentiels poserait surtout un problème transitoire aux
anciens prestataires. Toutefois, les réformes des programmes peuvent à la fois réduire les dépenses et
améliorer les résultats.
25. Pour une analyse plus détaillée du passif de l’ensemble des administrations publiques et de la
source des estimations de la dette indirecte citées dans le présent article, voir : Palacios, Milagros,
Hugh MacIntyre, et Charles Lammam (à paraître). « Canadian Government Debt 2014: A Guide to
the Indebtedness of Canada and the Provinces », Institut Fraser.
16

Garanties d’État
Les gouvernements garantissent les emprunts de sociétés fermes et de socié-
tés d’État pour faciliter leur financement à des taux inférieurs à ceux du mar-
ché. L’objectif est de stabiliser ces sociétés ou d’inciter leur établissement
dans une région donnée. En cas de faillite ou d’incapacité de la société de
s’acquitter de ses obligations financières, une garantie d’État deviendrait une
dette directe. Par exemple, le gouvernement provincial garantit la plus grande
partie de la dette d’Hydro-Québec.26 Par rapport aux autres provinces, les
garanties d’État du gouvernement du Québec – estimées à 40,0 milliards
de dollars en 2011-2012 – sont les plus élevées.27 Si le gouvernement du
Québec devait les honorer, cela exercerait une pression supplémentaire sur
les finances publiques.
Éventualités et obligations contractuelles

Les éventualités sont des situations incertaines susceptibles de donner lieu à des
réclamations et dont l’issue dépend d’événements futurs. Les recours contre un
gouvernement susceptibles de donner lieu au versement d’une indemnisation
en sont un exemple. En 2011-2012, les poursuites contre le gouvernement du
Québec s’élevaient à 862 millions de dollars.28 Le gouvernement doit égale-
ment prendre en charge des éventualités environnementales au titre de terrains
contaminés totalisant 3,1 milliards de dollars.29
Les obligations contractuelles sont des contrats exécutoires en vertu
desquels la partie au contrat devra un jour payer la fourniture de biens et de ser-
vices. Les contrats de location-exploitation et de location-acquisition en sont
des exemples. Le gouvernement du Québec estimait ses obligations contrac-
tuelles à 35,1 milliards de dollars pour de l’exercice 2011-2012.30
Tant les éventualités que les obligations contractuelles du gouvernement
sont susceptibles de contribuer à la dette directe du Québec.31 En 2011-2012,
26. Hydro-Québec. Questions sur la dette d’Hydro-Québec. Disponible à : <http://www.hydroquebec.com/

relations-investisseurs/faq.html>, au 30 mai 2013.
27. Palacios, Milagros, Hugh MacIntyre, et Charles Lammam (à paraître). « Canadian Government
Debt 2014: A Guide to the Indebtedness of Canada and the Provinces », Institut Fraser.
gouvernement du Québec, p. 131
31. On pourrait aussi considérer que les partenariats public-privé (PPP) contribuent à la dette indi‑
recte, car ils représentent des engagements contractuels de la part du partenaire public à payer le parte‑
naire privé si ce dernier fournit les services convenus par contrat. Au Québec, les engagements au titre
des PPP sont toutefois enregistrés dans la dette directe. Voir : ministère des Finances et de l’Économie
du Québec (2013). Plan budgétaire, Budget 2013-2014, gouvernement du Québec, p. C.55. Pour de plus
amples informations sur les PPP, voir : Lammam, Charles, Hugh MacIntyre, et Joseph Berechman
(2013). Using Public-Private Partnerships to Improve Transportation Infrastructure in Canada, Institut
Fraser. Disponible à : <http://www.fraserinstitute.org/research-news/display.aspx?id=19848>.
17

les éventualités et les obligations contractuelles du gouvernement du Québec

s’élevaient à 39,2 milliards de dollars.
Engagements au titre des programmes

Les programmes dans le cadre desquels le gouvernement s’est engagé à verser
des prestations ou à fournir des services à l’avenir créent une obligation pour
les gouvernements futurs (ils peuvent toutefois être réduits ou éliminés). Les
soins de santé et le Régime des rentes du Québec (RRQ) sont des exemples
de tels programmes.32
Les engagements au titre des programmes, qui sont financés à même les
recettes publiques ou ont des sources de financement particulières comme les
cotisations sociales, deviennent un problème majeur pour les finances publiques
en cas de passifs non capitalisés. Un programme a un passif non capitalisé si, à un
moment donné, les flux de financement futurs du programme deviennent infé-
rieurs à ses engagements futurs. On estime les engagements non capitalisés du
gouvernement provincial du Québec à 389,4 milliards de dollars en 2011-2012.33
Les gouvernements peuvent résoudre des passifs non capitalisés par
une hausse des impôts et des taxes, des emprunts, une réduction des dépenses
d’autres programmes, une réforme du programme concerné pour faire en sorte
que les recettes couvrent les dépenses ou une combinaison de ces options. Le
RRQ illustre comment un passif non capitalisé se répercute sur les finances
publiques et la politique budgétaire. Selon une analyse actuarielle publiée par
le gouvernement en 2010, les prestations versées en vertu du RRQ devaient
dépasser les cotisations au Régime dès 2013.34 Comme le Régime de pension du
Canada (RPC), le RRQ a une réserve dont il se sert pour faire des placements,
mais la même analyse actuarielle montre que cette réserve sera complètement
épuisée d’ici 2039. Le gouvernement du Québec a réagi à cette publication
par des hausses du taux de cotisation au RRQ : de 9,9 % en 2011, il passera
progressivement à 10,8 % en 2017. Cela revient à une hausse de taxes pour
permettre de couvrir le passif non capitalisé. Cependant, il est bien connu que
les hausses de taxes ont des effets négatifs sur la croissance économique.35 Ainsi
donc, le gouvernement a réduit le passif non capitalisé et évité d’accroître la
dette directe, mais il l’a fait aux dépens de la croissance potentielle future de
l’économie provinciale.
32. Les retraites des fonctionnaires sont un autre exemple de passif non capitalisé.
33. Palacios, Milagros, Hugh MacIntyre, et Charles Lammam (à paraître). « Canadian Government
Debt 2014: A Guide to the Indebtedness of Canada and the Provinces », Institut Fraser.
34. Régie des rentes du Québec (2010). Analyse actuarielle du Régime des rentes du Québec au 31 décembre
2009, gouvernement du Québec. Disponible à : <http://www.rrq.gouv.qc.ca/SiteCollectionDocuments/www.
rrq.gouv.qc/Francais/publications/regime_rentes/analyse_actuarielle_2009_fr.pdf>.
35. Pour un examen approfondi des effets des impôts et des taxes sur la croissance économique, voir :
Palacios, Milagros, et Kumi Harischandra (2008). « The Impact of Taxes on Economic Behaviour »,
dans Jason Clemens (éd.). The Impact and Cost of Taxation in Canada: The Case for Flat Tax Reform,
Institut Fraser, p. 3-32.
18

Synthèse
Le tableau 1.3 synthétise les données sur la dette indirecte de la province présen-
tées dans cette section. De plus, pour donner une idée plus complète, la part du
Québec de la dette indirecte du gouvernement fédéral figure également dans le
tableau. La dette indirecte combinée du Québec – provinciale plus une part de
celle du gouvernement fédéral – totalise 626,5 milliards de dollars.
Le tableau 1.4 résume le total combiné des dettes directes et indirectes
du Québec – aux niveaux fédéral, provincial et municipal – pour l’exercice 2011-
2012.36 Ce total de 955,7 milliards de dollars représente 119 354 $ par habitant
ou 276,8 % du PIB provincial.
Conclusion
La dette directe du gouvernement du Québec était de 175,5 milliards de dol-
lars en 2012-2013, soit 49,0 % du PIB provincial, et cette part a augmenté ces
dernières années. Le tableau s’assombrit lorsqu’on tient compte de la dette
directe des administrations municipales et de la part de la dette directe du gou-
vernement fédéral revenant aux contribuables québécois. La dette directe nette
consolidée du gouvernement du Québec totalisait 307,0 milliards de dollars en
2012-2013, soit 85,8 % du PIB provincial.
La dette indirecte est un élément essentiel mais souvent négligé de l’en-
dettement public. Or à cet égard, une analyse rapide montre que les contri-
buables québécois font face à un endettement public – sous forme de garanties
d’État, d’éventualités, d’obligations contractuelles et d’engagements au titre
des programmes – encore plus important. On estime le total de l’endettement
public du Québec – y compris les dettes directes et indirectes de tous les paliers
de gouvernement – à 955,7 milliards de dollars en 2011-2012, ce qui représente
119 354 $ par habitant et 276,8 % du PIB provincial.
Compte tenu de la décision récente de Québec de reporter de deux ans la
date cible de l’équilibre budgétaire, l’endettement du gouvernement provincial
continuera probablement de s’accroître. Or cette croissance de la dette, qui met
en péril la croissance économique et le niveau de vie, menace ainsi la prospérité
future des Québécois.
36. On ne peut pas directement comparer le total de la dette directe du Québec indiqué dans le
tableau 1.4 aux chiffres présentés dans le tableau 1.2, car nous avons utilisé des sources différentes
dans ces deux tableaux, soit respectivement Statistique Canada et Le point sur la situation financière et
économique du Québec. Le tableau 1.4 se fonde sur une définition plus large des administrations locales
que le tableau 1.2. En outre, le chiffre de la dette directe municipale figurant dans le tableau 1.2 ne
comprend que la dette à long terme alors que celui du tableau 1.4 comprend également la dette à court
terme. Nous avons utilisé des sources différentes, Statistique Canada n’ayant pas encore publié les don‑
nées sur la dette des administrations municipales en 2012-2013 au moment de la rédaction de l’article.
19

Tableau 1.3 : Dette indirecte du Québec en 2011-2012, en milliards de dollars

Dette indirecte Part de la dette Total
provinciale indirecte fédérale
Garanties d’État 40,0 45,1 85,1
Passifs éventuels et obligations contractuelles 39,2 22,3 61,5
Engagements au titre des programmes 389,4 90,5 479,9
Total 468,5 157,9 626,5

Nota : Palacios et coll. (2014) fondent leur calcul de la part du Québec de la dette du gouvernement fédéral
sur la contribution des provinces aux recettes fiscales fédérales puisque celle-ci reflète la distribution de
la charge fiscale entre les provinces. Une moyenne quinquennale du pourcentage de la contribution du
Québec aux recettes fiscales fédérales a été appliquée à la dette directe nette fédérale pour en estimer la
part du Québec. Les chiffres figurant dans ce tableau ne comprennent pas la dette indirecte locale.
Source : Palacios, Milagros, Hugh MacIntyre et Charles Lammam (à paraître). Canadian Government Debt 2014:
A Guide to the Indebtedness of Canada and the Provinces, Institut Fraser.
Tableau 1.4 : Total de l’endettement public du Québec (fédéral, provincial et local) en

2011-2012
En milliards de Par habitant ($) En pourcentage du
dollars PIB (%)
Dette directe 329,3 41 119 95,4
Garanties d’État 85,1 10 632 24,7
Passifs éventuels et obligations contractuelles 61,5 7 675 17,8
Engagements au titre des programmes 479,5 59 928 139,0
Total 955,7 119 354 276,8

Nota : On ne peut pas comparer directement le total de la dette directe du Québec indiqué dans le
tableau 1.4 aux chiffres présentés dans le tableau 1.2, car les sources de ces deux tableaux sont différentes,
soit respectivement Statistique Canada et Le point sur la situation financière et économique du Québec. Le
tableau 1.4 se fonde sur une définition plus large des administrations locales que le tableau 1.2. En outre, le
chiffre de la dette directe municipale figurant dans le tableau 1.2 ne comprend que la dette à long terme
alors que celui du tableau 1.4 comprend également la dette à court terme. Il a fallu utiliser des sources
différentes, Statistique Canada n’ayant pas encore publié les données sur la dette des administrations
municipales en 2012-2013 au moment de la rédaction de l’article. Les chiffres figurant dans ce tableau ne
comprennent pas la dette indirecte locale.
Source : Palacios, Milagros, Hugh MacIntyre et Charles Lammam (à paraître). Canadian Government Debt 2014:
A Guide to the Indebtedness of Canada and the Provinces, Institut Fraser.
2. Qu’en est-il ailleurs au Canada
et aux États-Unis?
Marc Joffe, Sean Speer, et Frazier Fathers
Introduction
Comme il a été souligné dans le premier article du présent ouvrage, l’endette-
ment public du Québec est substantiel malgré le peu d’attention que le public
y a consacrée. La dette directe nette du Québec, qui s’élevait à 37,6 milliards de
dollars en 1990-1991, a atteint 175,5 milliards de dollars en 2012-2013.1 Cette
évolution révèle une tendance de croissance à long terme qui persiste malgré
l’adoption de la Loi sur l’équilibre budgétaire en 1996 et des tentatives de maî-
trise des dépenses.2
Cet article a pour objectif de comparer l’endettement du Québec avec
celui des autres provinces canadiennes et de certains États américains. La
comparaison permettra non seulement de révéler l’ampleur de la dette de la
Belle Province en la mettant en contexte, mais aussi de montrer que le manque
1. Il importe de savoir que le gouvernement du Québec a apporté des changements au traitement
comptable de ses finances en 1997-1998, 2006-2007 et 2009-2010. Par conséquent, les données de
la dette directe nette ne sont pas strictement comparables sur l’ensemble de la période de 1990-1991
à 2012-2013. Nous ne pouvons pas dire avec certitude quelle portion du passage de la dette de 37,6
à 175,5 milliards de dollars est attribuable à une augmentation réelle et laquelle s’explique par des
changements de méthodes comptables permettant simplement de constater une dette existante. Pour
obtenir des informations sur le changement effectué en 1997-1998, voir ministère des Finances et
de l’Économie du Québec (2006). Historique. Disponible à : <http://www.finances.gouv.qc.ca/fr/page.
asp?sectn=8&contn=21>. Pour de plus amples informations sur le changement effectué en 2006-2007,
voir ministère des Finances et de l’Économie du Québec (2007). Le point sur la situation économique et
financière du Québec, Automne 2007, gouvernement du Québec; ministère des Finances et de l’Écono‑
mie du Québec (2007). Comptes publics 2006-2007, Volume 1, gouvernement du Québec. Disponible
à : <http://www.finances.gouv.qc.ca/documents/Comptespublics/fr/CPTFR_vol1-2006-2007.pdf>.
2. Youri Chassin (2012). « La dette du gouvernement québécois », Institut économique de Montréal,
Le point, mars. Disponible à : <http://www.iedm.org/files/lepoint0312_fr.pdf, au 25 juillet 2013>.
22

Qu’en est-il ailleurs au Canada et aux États-Unis?
Joffe, Speer, et Fathers • Fraser Institute 2014
d’attention accordée à la situation menace l’avenir de tous les Québécois.

L’analyse comporte deux volets : 1) une comparaison entre la dette du Québec
et celle des autres provinces canadiennes mettant l’accent sur l’Ontario, un
voisin de taille; et 2) une comparaison entre la dette obligataire du Québec et
celle d’un certain nombre d’États américains, plus particulièrement l’État de
New York dont l’endettement a fait couler beaucoup d’encre.3
Comparaisons de la dette nette

Au Canada, on utilise généralement deux mesures de la dette, soit la dette brute
et la dette nette. La dette brute représente le total de la dette accumulée. La dette
nette correspond à la dette brute moins la valeur des actifs financiers détenus.
La dette nette est la mesure la plus couramment utilisée au pays, la valeur des
actifs jouant un rôle déterminant dans la soutenabilité de l’endettement d’un
territoire donné (pays, province, territoire ou État).
L’Ontario est la province canadienne dont l’endettement a le plus retenu
l’attention des médias et de la classe politique. Le gouvernement ontarien a
d’ailleurs mis sur pied une commission en mars 2011, la chargeant d’examiner
ses finances et de formuler des recommandations sur la maîtrise des déficits et
de la dette publics.
La commission avait pour mandat de se pencher « sur des modifications
fondamentales et à long terme du mode de fonctionnement du gouvernement »
compte tenu des déficits persistants de la province.4 Son rapport, publié en
février 2012, préconisait des réformes radicales pour chercher à résoudre les
« défis financiers de taille » de l’Ontario.5
Un recueil d’articles récemment publié par l’Institut Fraser 6 porte sur la
mauvaise situation budgétaire de l’Ontario et de son évolution future possible.
Les conclusions sont peu réjouissantes : l’endettement de la province dépasse
maintenant celui de la Californie (compte tenu d’un comparateur similaire), et
sa situation ressemble de plus en plus à celle de la Grèce dans les années 1980,
avant que les finances publiques grecques deviennent hors de contrôle.
3. Un rapport de décembre 2012 préparé par un groupe de travail coprésidé par Paul Volcker, ancien
président de la Réserve fédérale américaine, et Richard Ravitch, ancien lieutenant-gouverneur de
l’État de New York, examine la situation financière de six États américains très peuplés, dont celui
de New York. Le rapport a signalé des problèmes structurels importants, dont la croissance insou‑
tenable des dépenses majeures telles que le programme Medicaid et les régimes de retraite des fonc‑
tionnaires. Voir : State Budget Crisis Task Force (2012). New York Report. Disponible à : <http://www.
statebudgetcrisis.org/wpcms/wp-content/images/NY-Report.pdf>.
4. Gouvernement de l’Ontario (2011). Remonter la pente pour un avenir meilleur, Budget de l’Onta-
rio 2011, ministère des Finances de l’Ontario, 29 mars. Disponible à : <http://www.fin.gov.on.ca/fr/budget/
ontariobudgets/2011/papers_all.pdf>.
5. Commission de réforme des services publics de l’Ontario (2012). Des services publics pour la popu-
lation ontarienne : cap sur la viabilité et l’excellence, gouvernement de l’Ontario, 15 février. Disponible
à : <http://www.fin.gov.on.ca/fr/reformcommission/chapters/report.pdf>.
6. Jason Clemens et Niels Veldhuis (2013). The State of Ontario’s Indebtedness: Warning Signs to Act,
Institut Fraser, janvier. Disponible à : <http://www.fraserinstitute.org/uploadedFiles/fraser-ca/Content/
research-news/research/publications/state-of-ontarios-indebtedness.pdf>.
23

Au cours du dernier exercice (2012-2013), l’Ontario a enregistré un

déficit d’environ 9,2 milliards de dollars représentant 1,36 % de son PIB.7 Cela
représente une baisse par rapport au déficit d’un peu plus de 13,0 milliards de
dollars (1,93 % du PIB) affiché en 2011-2012. Cependant, selon les prévisions
du gouvernement, le déficit provincial devrait passer à 11,7 milliards de dollars,
soit 1,70 % du PIB, en 2013-2014.8 Ce sera le sixième déficit en ligne par rapport
à 2008-2009. Ceux de 2008-2009 à 2012-2013 ont ajouté 61,9 milliards de
dollars à la dette publique, ce qui représente une hausse de 39,5 % de la dette
nette depuis 2007-2008.9 La dette nette de l’Ontario a augmenté de 61 % de
2007-2008 à 2012-2013 : elle est passée de 156,6 à 252,1 milliards de dollars
après la prise en compte de tous les facteurs, y compris les déficits accumulés.
Il y a donc manifestement lieu de s’inquiéter de l’endettement de l’Onta-
rio. C’est pourquoi, malgré l’inaction du gouvernement à cet égard, le problème
suscite des débats dans la province.
Endettement du Québec
Le Québec a commencé à enregistrer des déficits en 2008-2009. Sur cette
même période de cinq ans de 2008-2009 à 2012-2013, il a ainsi ajouté 10,9 mil-
liards de dollars à la dette provinciale.10 Sa dette nette a augmenté de 41,2 %
de 2007-2008 à 2012-2013, passant de 124,3 à 175,5 milliards de dollars après
la prise en compte de tous les facteurs, y compris les déficits accumulés. Le
gouvernement devait rétablir l’équilibre budgétaire à la fin du présent exercice.
Il a toutefois revu ce plan dans sa récente mise à jour économique et financière,
et prévoit maintenant des déficits de 2,5 milliards de dollars en 2013-2014 et
de 1,75 milliard de dollars en 2014-2015.11 Malgré ce report, à première vue, ses
finances publiques semblent plus saines que celles de l’Ontario (tableau 2.1).
Néanmoins, lorsqu’on tient compte de la taille de l’économie provinciale, cela
modifie la donne.
On compare couramment les endettements de différents territoires sur
la base de la dette en pourcentage du PIB. Cela s’explique par le fait que la
capacité de générer des recettes fiscales d’un gouvernement est directement
liée au niveau d’activité économique. Il est utile d’exprimer la dette d’un ter-
ritoire donné en pourcentage du PIB parce que ce ratio donne une idée de
7. Gouvernement de l’Ontario (2013). Créer des emplois et stimuler l’économie, Perspectives économiques
et revue financière de l’Ontario de 2013, ministère des Finances de l’Ontario, 7 novembre. Disponible à :
<http://www.fin.gov.on.ca/fr/budget/fallstatement/2013/>. Calculs des auteurs.
8. Gouvernement de l’Ontario (2013). Créer des emplois et stimuler l’économie, 7 novembre.
9. Gouvernement de l’Ontario (2013). Créer des emplois et stimuler l’économie, 7 novembre. Calculs
des auteurs.
10. Services économiques TD (2013). « Government Budget Balances and Net Debt As of November
29, 2013 », Groupe Financier Banque TD. Disponible à : <http://www.td.com/document/PDF/economics/
budgets/gov_budget_20131129.pdf>. Calculs des auteurs.
11. Ces chiffres correspondent à ceux du budget 2014‑2015, mais les autres données budgétaires dont
il est question dans le présent article ne reflètent pas les changements annoncés dans le récent budget
provincial.
24

Tableau 2.1 : Déficits et dettes du Québec et de l’Ontario de 2007-2008 à 2012-2013

Dette en Montant cumulé des Autres hausses de la Dette en
2007-2008 déficits de 2008-2009 dette* de 2008-2009 2012-2013
à 2012-2013 à 2012-2013
Déficits et dette (en milliards de dollars)

Ontario 156,6 61,9 33,6 252,1
Québec 124,3 10,9 40,3 175,5
Dette en pourcentage du PIB

Ontario 26,2 37,4
Québec 40,6 49,0
*Aucun ajustement n’a été apporté pour tenir compte des changements de méthodes comptables du
Québec en 2009-2010.
Sources : Services économiques TD (2014). Government Budget Balances and Net Debt (As of January 6, 2014).
<www.td.com/economics>, au 10 janvier 2014. • Ministère des Finances et de l’Économie du Québec (2013).
Le point sur la situation économique et financière du Québec, Automne 2013. • Ministère des Finances de l’Ontario
(2013). Créer des emplois et stimuler l’économie, Perspectives économiques et revue financière de l’Ontario. • Statistique
Canada (2014). Produit intérieur brut en termes de dépenses, par province et territoire, annuel (dollars), tableau 384-
0037 de CANSIM. <http://www5.statcan.gc.ca/cansim/home-%20accueil?lang=fra>, au 10 janvier 2014.
sa capacité de générer des recettes fiscales et d’assurer le service de sa dette.

Comme le montre la figure 2.1, la dette directe nette du Québec en pourcentage
du PIB (près de 50 %) est de loin la plus élevée parmi les provinces. En effet,
elle dépasse de 12 % celle de l’Ontario (37,4 %), même si la dette nette totale
de son voisin est supérieure de près de 77 milliards de dollars à la sienne et
que ce dernier a connu des hausses plus importantes de la dette nette ces
dernières années.12
Selon une autre mesure, l’encours de la dette nette du Québec était d’en-
viron 21 700 $ par habitant en 2012‑2013, soit le niveau le plus élevé au Canada
(voir la figure 2.2). Même si l’Ontario, deuxième au classement, assume une dette
nette totale considérablement supérieure à celle du Québec, sa population plus
importante et son économie de plus grande taille permettent d’en atténuer les
effets négatifs et de répartir le fardeau fiscal dans une certaine mesure. L’Alberta
est la seule province dont les citoyens n’assument aucune dette provinciale à
l’heure actuelle, ses actifs financiers dépassant pour l’instant sa dette nette.
Les données montrent que le Québec est la province canadienne la plus
endettée lorsqu’on tient compte du PIB ou de la population. Ce type de com-
paraison avec d’autres provinces – y compris l’Ontario dont les problèmes de
dette ont fait l’objet de nombreuses études – permet aux Québécois de com-
prendre l’ampleur de leur endettement provincial.
12. Gouvernement de l’Ontario (2013). « Perspectives économiques et revue financière de l’Onta‑

rio », ministère des Finances de l’Ontario, 2 mai. Disponible à : <http://www.fin.gov.on.ca/fr/budget/
ontariobudgets/2013/bk1.pdf>; Services économiques TD (2013). « Government Budget Balances and
Net Debt As of November 29, 2013 », Groupe Financier Banque TD. Disponible à : <http://www.td.com/
document/PDF/economics/budgets/gov_budget_20130702.pdf>. Calcul des auteurs.
25

Figure . : Dette directe nette en pourcentage du PIB en -, par province
50 49,0 %
40 37,4 %
35,5 % 36,3 %
35,0 %
30 27,3 %
Pourcentage du PIB
25,4 %
20 17,3 %
10 6,7 %
−4,7 %
-10
Alberta Saskatchewan Colombie- Terre-Neuve- Manitoba Nouveau- Île-du-Prince- Nouvelle- Ontario Québec
Britannique et-Labrador Brunswick Édouard Écosse
Sources : Alberta Treasury Board and Finance (2013). Government of Alberta Annual Report, 2012-2013.
• Ministère des Finances de la Colombie-Britannique (2012). Public Accounts, 2011/12. • Ministère des
Finances du Manitoba (2013). Province du Manitoba : Rapport Annuel Pour l’exercice terminé le 31 mars
2013. • Ministère des Finances du Nouveau-Brunswick (2013). Comptes publics pour l’exercice terminé
le 31 mars 2013. • Ministère des Finances de Terre-Neuve-et-Labrador (2013). Budget 2013 : A Sound
Plan, a Secure Future. • Ministère des Finances de la Nouvelle-Écosse (2013). Public Accounts for the
Fiscal Year Ended March 31, 2013. • Ministère des Finances de l’Ontario (2013). Comptes publics de
l’Ontario 2012-2013. • Prince Edward Island, Department of Finance, Energy, and Municipal Affairs
(2013). Estimates of Revenue and Expenditure 2013-2014. • Ministère des Finances et de l’Économie du
Québec (2013). Comptes publics 2012-2013, Volume 1. • Ministère des Finances de la Saskatchewan
(2013). Public Accounts 2012-13. • Statistique Canada (2013). Produit intérieur brut, en termes de dépenses,
provinciaux et territoriaux, tableau 384-0038 de CANSIM. • Calculs des auteurs.
Figure . : Dette directe nette par habitant en -, par province
25 000
21 708 $
20 000 18 796 $
16 292 $
14 602 $ 14 765 $
Dollars (valeur nominale)
15 000 13 576 $
12 714 $
10 000 8 394 $
5 000 4 810 $
-5 000 −3 755 $
Alberta Saskatchewan Colombie- Manitoba Île-du-Prince- Nouveau- Nouvelle- Terre-Neuve- Ontario Québec
Britannique Édouard Brunswick Écosse et-Labrador
Sources : Figure 2.1. • Statistique Canada (2013), tableau de CANSIM 051-0001 – Estimations de la
population, selon le groupe d’âge et le sexe au 1er juillet, Canada, provinces et territoires, annuel.
Disponible à : <http://www.statcan.gc.ca/tables-tableaux/sum-som/l02/cst01/demo02a-fra.htm>.
26

Les frais de service permettent également de comparer l’endettement

du Québec avec celui des autres provinces (figure 2.3). Le premier article a
déjà souligné l’ampleur des intérêts sur la dette. Force est de constater que ces
paiements en pourcentage des recettes provinciales (11,4 %) dépassent ceux
de toute autre province : la suivante, Terre-Neuve-et-Labrador, consacre 11,2 %
des recettes provinciales au service de la dette. À titre d’illustration, les frais de
service de l’Alberta ne représentent que 1,3 % du PIB, proportion la plus faible
parmi les provinces.
Dette obligataire du Québec par rapport

à celle d’États américains
Il vaut également la peine de comparer l’endettement du Québec avec celui
de ses voisins américains pour situer le problème dans un contexte plus large.
Avant de procéder à la comparaison, il importe toutefois de souligner certaines
différences constitutionnelles. Contrairement aux provinces canadiennes, cha-
cun des États américains a sa propre constitution qui se distingue de la constitu-
tion fédérale. Dans bien des cas, leur constitution comporte des règles limitant
les pouvoirs financiers de l’État. L’une d’elles revêt un intérêt particulier : de
nombreux États sont tenus d’équilibrer leur budget. Certaines provinces ont
adopté des lois sur l’équilibre budgétaire prévoyant des règles financières, mais
les résultats n’ont pas été concluants. N’étant pas enchâssées dans une consti-
tution, ces règles se sont avérées peu efficaces. La principale difficulté d’une
telle loi est que les gouvernements peuvent l’abroger ou se soustraire à son
application en cas d’évolution de la conjoncture financière ou de divergence
d’opinions sur les déficits et la dette avec le gouvernement qui l’a adoptée. Il
est plus difficile de modifier ou de réviser les exigences constitutionnelles des
États américains.13
Après avoir constaté ces différences constitutionnelles, il faut tenir
compte des différences comptables. Le concept de la dette nette n’ayant pas
cours en comptabilité publique américaine, il faut trouver une autre mesure de
comparaison. Une mesure facilement disponible est la valeur des obligations et
des instruments d’emprunt comparables en circulation. C’est ce qu’on appelle
« dette obligataire ».
Il faut savoir que cette mesure ne tient pas compte de la dette des
administrations locales. Au Canada, cette dernière représente une petite
partie de la dette locale et provinciale combinée. Aux États-Unis, les dettes
locales constituent une partie importante du total de la dette locale et de
l’État. Cependant, les États n’ont pas à assumer les dettes contractées par les
gouvernements locaux.
13. Pour en savoir davantage sur les expériences au Canada et aux États-Unis, voir : Jason Clemens, et
autres (2003). Tax and Expenditure Limitations: The Next Step in Fiscal Discipline, Institut Fraser; et
Benjamin Zycher (2013). State and Local Spending: Do Tax and Expenditure Limits Work?, American
Enterprise Institute, mai.
27

Figure . : Frais de service de la dette en pourcentage des recettes totales

en -, par province
12 11,4 %
11,2 %
10,1 %
10
9,1 %
8,5 %
Pourcentage des recettes

8 7,5 %
5,7 % 6,0 %
6
4 3,4 %
2
1,3 %
0
Alberta Saskatchewan Colombie- Manitoba Île-du-Prince- Nouveau- Ontario Nouvelle- Terre-Neuve- Québec
Britannique Édouard Brunswick Écosse et-Labrador
Source : Figure 2.1.
L’encours de la dette obligataire brute du Québec totalisait 160,8 mil-

liards de dollars en 2011, soit à peu près 47 % du PIB provincial.14 À titre de
comparaison, sa dette publique totale15 montait à quelque 235 milliards de
dollars en 2011, soit environ 68 % du PIB. La dette obligataire du Québec
représente à peu près 68 % de sa dette publique totale; cette proportion est
légèrement inférieure au ratio estimatif dette nette/dette publique totale, qui
est d’approximativement 71 %.16
Comparons maintenant l’endettement obligataire du Québec en pour-
centage du PIB avec celui de certains États américains en 2011 (figure 2.4). Pour
une bonne mise en contexte, la comparaison porte sur 24 États : les dix dont
la dette obligataire en pourcentage du PIB était la plus élevée, les cinq au ratio
dette obligataire/PIB le plus faible et les dix les plus populeux (l’État de New
York, à la fois l’un des plus populeux et l’un des plus endettés, est compté une
seule fois). Dans cet échantillon figurent les quatre États limitrophes du Québec,
soit ceux de New York, du Maine, du New Hampshire et du Vermont.
14. Marc Joffe (2013). Dette obligataire, États-Unis et Canada (2008 et 2011), base de données non
publiée du Centre d’études fiscales. Institut Fraser.
15. La dette publique comprend la dette publique brute ainsi que les dettes d’Hydro-Québec, des
municipalités, des universités autres que l’Université du Québec et ses constituantes et d’autres
sociétés d’État. Ministère des Finances et de l’Économie du Québec (2013). Plan budgétaire, Budget
2013-2014, gouvernement du Québec, p. D.20. Disponible à : <http://www.budget.finances.gouv.qc.ca/
Budget/2013-2014/fr/documents/Planbudgetaire.pdf>.
16. Ministère des Finances et de l’Économie du Québec (2013). Le point sur la situation économique
et financière du Québec, Printemps 2013; Statistique Canada. Tableau 384-0038 de CANSIM – Produit
intérieur brut en termes de dépenses, par province et territoire. Disponible à : <http://www.statcan.gc.ca/
tables-tableaux/sum-som/l02/cst01/econ15-fra.htm>; calcul des auteurs.
28

Figure . : Dette obligataire en pourcentage du PIB – comparaison entre le Québec

et certains États américains, 
Québec
Vermont
Rhode Island
New Jersey
Alaska
New York
Hawaï
Maine
Connecticut
Massachusetts
Nouveau-Mexique
Californie
Illinois
Floride
Michigan
Pennsylvanie
Ohio
Géorgie
Caroline du Nord
Texas
New Hampshire
Missouri
Colorado
Tennessee
Nebraska
0 10 20 30 40 50
Pourcentage du PIB
Source : Marc Joffe (2013). Dette obligataire – États-Unis et Canada (2008 et 2011), base de données
non publiée du Centre d’études fiscales, Institut Fraser.
Il est utile de comparer l’endettement du Québec avec celui de l’État de

New York non seulement à cause de leur proximité géographique, mais aussi
parce que la santé financière de ce dernier – surtout les niveaux croissants de
dette et de certains passifs comme les régimes de retraite du secteur public – a
attiré une attention considérable. Il s’agit également de l’État américain ayant
le moins de liberté économique, à l’instar du Québec qui est la province cana-
dienne la moins libre économiquement.17
17. Dean Stansel et Fred McMahon (2013). Economic Freedom of North America 2013, Institut Fraser.
Disponible à : <http://www.fraserinstitute.org/uploadedFiles/fraser-ca/Content/research-news/research/
publications/economic-freedom-of-north-america-2013.pdf>.
29

Il ressort clairement des données qu’il leur faudra à tous deux faire face
à leur fort endettement pour éviter que le service de la dette absorbe une part
considérable des recettes publiques et que cela nécessite des hausses d’impôts
et de taxes à l’avenir.
La dette obligataire du Québec (161 milliards de dollars) exprimée en
pourcentage du PIB, soit 46,6 %, dépasse de loin celle de tout État américain.
L’État du Vermont, dont la dette obligataire est la plus élevée aux États-Unis,
affiche un ratio dette obligataire/PIB de 17,1 %. La dette obligataire totale de
l’État de New York, soit 142,7 milliards de dollars, approche celle du Québec
sans l’égaler.18 Toutefois, lorsqu’on l’exprime en pourcentage du PIB, la situa-
tion est tout autre : elle ne représente que 12,3 % du PIB.
Il existe évidemment des différences dans la répartition des responsa-
bilités de dépenses des gouvernements au Canada et aux États-Unis. En règle
générale, le gouvernement fédéral et les gouvernements locaux américains
comptent pour une part plus importante des dépenses et de la dette que leurs
équivalents canadiens. Cela importe dans le cadre de notre comparaison, car
les responsabilités de dépenses des provinces étant supérieures à celles des
États, toutes choses étant égales par ailleurs, cela pourrait expliquer pourquoi
elles sont plus endettées que les États américains. Mais tout n’est pas égal
par ailleurs : les parts des recettes revenant aux provinces sont supérieures à
celles des États américains, et ces derniers, contrairement aux provinces cana-
diennes, n’ont pas à assumer les dettes des administrations locales. Malgré tout,
on constate toujours le fort endettement du Québec en utilisant ces autres
mesures de la dette, même si les écarts par rapport aux États les moins bien
classés sont moins importants qu’auparavant. Ainsi, le ratio dette obligataire/
PIB du Québec est de 61,2 %, contre des ratios des États allant de 8,1 % pour
le New Hampshire (le mieux classé) à 19,4 % pour l’État de New York (24e).
Lorsqu’on tient compte des dettes fédérales (réparties selon la population
plutôt que leur contribution aux recettes fédérales, pour maintenir la com-
parabilité avec les chiffres américains), le ratio du Québec passe à 105,1 %
(7e sur 25), ce qui approche des ratios américains allant de 138,4 % pour le
Nouveau-Mexique (25e) à 78,4 % pour l’Alaska (le mieux classé). Cependant,
si l’on retire de l’analyse la hausse extraordinaire de la dette fédérale américaine
de 2008 à 2011 (3,7 billions de dollars), le Québec recule au 23e rang sur 25.
Il ne fait donc relativement bonne figure à cet égard que grâce à la croissance
à deux chiffres qu’a commencé à enregistrer la dette fédérale américaine en
raison de la récente récession.
La comparaison selon une mesure par habitant (figure 2.5), illustre bien
le relativement fort endettement du Québec par rapport aux États américains.
Le fardeau de la dette par Québécois est plus du double de celui supporté par
18. Les données des États sont publiées en dollars américains. Aux fins de comparaison, nous avons
converti ces valeurs nominales en dollars canadiens selon le taux de change au 30 juin 2011, soit
1,0000 $ CA = 1,0380 $ US.
30

Figure . : Dette obligataire par habitant en  – comparaison entre le Québec
et des États américains
Québec
Alaska
New York
New Jersey
Vermont
Connecticut
Rhode Island
Massachusetts
Hawaï
Maine
Californie
Illinois
Nouveau-Mexique
Pennsylvanie
Floride
Ohio
Michigan
Géorgie
Caroline du Nord
Texas
New Hampshire
Colorado
Missouri
Tennessee
Nebraska
0 5000 10000 15000 20000 25000
En dollars canadiens par habitant
Nota : Les données des États sont publiées en dollars américains. Aux fins de comparaison, nous
avons converti ces valeurs nominales en dollars canadiens selon le taux de change au 30 juin 2011,
soit 1 $ CA = 1,0380 $ US.
l’État américain le moins bien classé (20 162 $ contre 8 691 $ pour l’Alaska).
À l’autre extrémité, le Nebraska a la dette obligataire par habitant la plus faible,
soit 403 $. La dette obligataire par habitant de l’État de New York, soit 7 050 $,
est la deuxième en importance dans l’échantillon d’États américains analysé et
ne représente que 35 % de moins que celle du Québec.
Comme pour toute dette, des intérêts s’appliquent au solde impayé.
Ceux-ci absorbent des ressources dont le gouvernement pourrait se servir aux
fins d’allégement fiscal, pour financer d’autres priorités ou pour rembourser le
31

Figure . : Intérêts sur la dette obligataire en pourcentage du total des recettes en  –
comparaison entre le Québec et des États américains
Québec
Rhode Island
Connecticut
New York
Californie
Hawaï
Massachusetts
Illinois
New Jersey
Vermont
Texas
Floride
Géorgie
Nouveau-Mexique
Colorado
New Hampshire
Missouri
Caroline du Nord
Pennsylvanie
Michigan
Ohio
Maine
Alaska
Tennessee
Nebraska
0 1 2 3 4 5 6 7 8 9
Pourcentage des recettes
capital de sa dette. L’ampleur des frais de service de la dette est fonction tant de
la taille de la dette que des taux d’intérêt. Les taux d’intérêt sur la dette obliga-
taire américaine et canadienne ont été à des niveaux historiquement bas19, mais
ils ne peuvent qu’augmenter (il est peu probable que les taux se maintiennent
indéfiniment à ces niveaux). Une combinaison de dette croissante et de hausse
des taux d’intérêt pourrait donner lieu à une situation où les frais de service
de la dette siphonneraient les recettes publiques, contribuant à la montée des
déficits annuels et de la dette.
19. Marc Joffe (2012). Provincial Solvency and Federal Obligations, Institut Macdonald-Laurier, octobre, p. 34.
32

En ce qui concerne les frais de la dette, le Québec fait piètre figure

par rapport aux 24 États américains étudiés (figure 2.6). Un peu plus de 8 %
(8,09 %) des recettes du Québec sont accaparés par le service de la dette, soit
plus du double par rapport au Rhode Island (3,88 %), qui affiche le pourcentage
le plus élevé dans l’échantillon.20 Les frais de la dette de l’État de New York,
troisièmes en importance dans l’échantillon d’États américains, sont de près
de 65 % inférieurs à ceux du Québec.
Même s’il faut tenir compte dans une certaine mesure des différences de
taux d’intérêt et de notations de crédit entre le Canada et les États-Unis, de même
que des diverses administrations infranationales, il est préoccupant de constater
que le Québec consacre plus du double du pourcentage de ses recettes aux frais
de la dette par rapport aux États américains les moins bien classés. Bien sûr, la
récession mondiale de 2008 et la reprise économique irrégulière qui a suivi ont
maintenu les taux d’intérêt à un faible niveau. Cependant, le Québec continue
de consacrer une part importante de ses recettes au service de la dette. Or cette
part pourrait augmenter encore davantage en cas de hausse des taux d’intérêt.
Conclusions
L’aggravation de l’endettement de l’Ontario a beaucoup retenu l’attention, alors
que l’endettement du Québec a fait moins de bruit jusqu’ici. La comparaison
entre les deux est donc éclairante. L’Ontario a certes accumulé des déficits plus
importants ces cinq dernières années et sa dette totale est supérieure celle du
Québec, mais le ratio de la dette au PIB du Québec est supérieur de 12 % à
celui de l’Ontario, et sa dette par habitant dépasse celle de son voisin de 2 912 $,
soit presque 16 %. Comme le souligne l’article, le Québec est la province cana-
dienne la plus endettée compte tenu de ces chiffres.
L’article a également élargi l’analyse comparative à un certain nombre
d’États américains, y compris celui de New York, qui est l’un des États relative-
ment endettés au sud de la frontière. Les finances publiques de ce dernier ont
suscité une grande attention, entraînant la mise sur pied d’un groupe de travail
ayant pour mission d’étudier la « crise », mais force est de constater que la
situation du Québec est pire. Une comparaison pertinente fondée sur la dette
obligataire permet de conclure que la dette du Québec est bien plus élevée que
celle de l’État de New York selon toutes les mesures utilisées. La dette obliga-
taire de cet État représente 12,3 % du PIB, contre 46,5 % au Québec. Autrement
dit, le ratio dette obligataire/PIB du Québec est supérieur de 34 % à celui de
l’État de New York. On arrive à une conclusion similaire en comparant leurs
dettes obligataires par habitant : celle de l’État de New York (7 050 $) ne repré-
sente que 35,0 % de celle du Québec (20 162 $), ce qui se traduit par des frais
20. Par exemple, les rendements moyens des obligations négociables du gouvernement du Canada (sur
plus de 10 ans) se sont maintenus à moins de 4,0 % depuis janvier 2010. Ils n’ont jamais été aussi faibles
depuis les années 1950. Source : Banque du Canada, département des Études monétaires et financières.
33

de service de la dette en pourcentage des recettes totales de 65 % inférieures à

celles du Québec. En bref, malgré les inquiétudes croissantes que suscitent les
finances publiques de l’État de New York, celles du Québec sont beaucoup plus
préoccupantes. Elles méritent d’être davantage débattues sur la place publique
et d’être prises en main afin d’améliorer l’orientation financière de la province.
Le budget 2013-2014 du gouvernement du Québec, y compris son plan
d’éliminer le déficit d’ici la fin du présent exercice, avait indiqué un certain
progrès à cet égard. Le gouvernement a cependant revu ce plan dans sa récente
mise à jour économique et financière, reportant l’élimination du déficit de deux
ans, ce qui donnera lieu à l’accroissement de la dette entre-temps. L’une des
conséquences de cette décision est que le gouvernement devra consacrer une
part croissante de ses recettes publiques au service de la dette.
Les faibles taux d’intérêt ont permis au Québec de réduire ses frais de
service de la dette par rapport aux recettes, mais cette situation avantageuse ne
durera pas indéfiniment. Le service de la dette provinciale absorbe déjà une part
considérable des recettes publiques – c’est le pourcentage le plus élevé parmi
les provinces et États comparés dans le présent article – et une hausse des taux
d’intérêt se traduirait sans doute par l’attribution d’un pourcentage encore plus
grand des ressources au service de la dette, aux dépens d’utilisations productives.
3. Le passé et l’évolution possible
de la dette publique du Québec
Joel Emes et Sean Speer
Introduction
Les deux articles précédents ont cherché à illustrer le niveau d’endettement
du Québec et à le comparer avec celui d’autres provinces canadiennes, dont
l’Ontario, et d’États américains, notamment celui de New York. Ils ont montré
à quel point la dette publique du Québec dépasse celle des autres provinces et
États étudiés (ci-après nommés « territoires »). Ils ont également révélé qu’il
est plus urgent pour la Belle Province de réduire son niveau de dette que pour
tout autre territoire étudié. Si le gouvernement ne réduit pas ses déficits, cela
compromettra la croissance économique future de la province et continuera à
l’exposer à un risque de taux d’intérêt considérable : la montée des taux se tra-
duirait nécessairement par de fortes compressions des dépenses et des hausses
de taxes et d’impôt, ou l’une de ces deux mesures.
L’objectif du présent article est d’expliquer l’évolution passée du budget
provincial du Québec (avec les déficits et la dette connexes) et son évolution
future possible. Alors que les deux premiers articles ont décrit le niveau d’en-
dettement actuel de la province, celui-ci explique brièvement comment on en
est arrivé là et ce qui pourrait se passer à l’avenir.
Il est difficile de prédire l’avenir. Nous ne voulons pas par là condamner
nos capacités, mais bien constater que l’avenir n’est jamais parfaitement pré-
visible. Cela vaut particulièrement pour les budgets publics, car les dépenses
publiques reflètent les choix des Québécois tels qu’ils sont exprimés par la voie
démocratique et mis en œuvre (peut-être imparfaitement) par leurs représen-
tants élus, et ces choix peuvent évoluer au fil du temps. Qui plus est, les facteurs
déterminants des résultats budgétaires – taux d’intérêt, taux de croissance éco-
nomique et d’inflation – sont susceptibles de fluctuer de manière inattendue.
36

Le passé et l’évolution possible de la dette publique du Québec
Emes et Speer • Institut Fraser 2014
La crise financière mondiale de 2008 et ses répercussions sur les bénéfices des
sociétés, la création d’emplois et les dépenses publiques illustrent bien cette
incertitude. On peut aussi penser aux impacts budgétaires de catastrophes natu-
relles imprévisibles telles que l’ouragan qui a balayé le nord-est des États-Unis
en octobre 2012. Tout cela nous amène à respecter les prévisionnistes.
Nous commençons par la présentation d’un cadre permettant de com-
prendre les budgets des gouvernements. Il s’agit d’un cadre algébrique, mais
l’équation utilisée est moins importante que les idées fondamentales qui la
sous-tendent et qui sont bien connues par quiconque est chargé d’établir un
équilibre entre les revenus et les dépenses. Nous appliquons ensuite ce cadre
à l’évolution des finances publiques du Québec (données tirées des comptes
publics et des budgets du gouvernement). Cet exercice révèlera le rôle joué par
diverses sources d’endettement et nous donnera une idée de ce que pourrait
réserver l’avenir. Nous finirons enfin par un exercice prévisionnel.
Notre analyse s’appuie sur les travaux de Kneebone et Gres (2013), qui
ont envisagé différents scénarios d’évolution de la dette publique de l’Ontario.
Nous suivons leur approche méthodologique et puisons largement des expli-
cations dans leur étude. Nous ne revendiquons que les données utilisées pour
présenter le cas du Québec plutôt que celui de l’Ontario ainsi que toutes erreurs
éventuelles.
Un cadre de compréhension du budget

Au fond, les budgets publics ne sont pas compliqués. En gros, les gouverne-
ments perçoivent des recettes fiscales sous différentes formes : impôt sur le
revenu des particuliers, impôt des sociétés, taxes de vente, etc. Ces revenus leur
servent ensuite à fournir des services comme l’éducation, la santé et l’infrastruc-
ture. Les revenus d’un gouvernement ne couvrent cependant pas toujours ses
coûts. Lorsque les dépenses dépassent les recettes fiscales, le gouvernement
enregistre un déficit qu’il lui faut financer en émettant des obligations, et accroît
ainsi sa dette. Les deux premiers articles ont analysé l’endettement public du
Québec et ce qu’il signifie pour la province.
Établir le budget d’un gouvernement et d’un ménage revient à peu près
au même. Il suffit de remplacer les mots « impôts et taxes » par « revenu », et
« gouvernement » par « ménage » dans le paragraphe précédent et l’on a une
bonne description de l’établissement d’un budget personnel. Ainsi, comme
un ménage, les gouvernements connaissent des contraintes budgétaires : ils ne
peuvent dépenser que les recettes fiscales qu’ils sont capables de percevoir ou
les montants qu’ils sont en mesure d’emprunter.
L’endettement d’un ménage est limité par sa capacité de rembourser ses
dettes, le facteur déterminant de sa capacité d’endettement étant son revenu. La
capacité d’endettement augmente avec le revenu, et un faible revenu se traduit
par une moindre capacité d’endettement en raison d’une faible capacité d’assu-
rer le service de la dette et son remboursement. Un autre facteur important est
37

le taux d’intérêt applicable à sa dette : à mesure que les taux d’intérêt augmen-
tent, un ménage a plus de difficulté à financer ses dettes et cherche donc généra-
lement réduire ses dépenses. L’ensemble de ces principes s’applique également
aux gouvernements, dont le problème budgétaire ne se distingue pas beaucoup
de celui d’un ménage. Toutefois, contrairement à n’importe quel ménage, l’État
a une durée de vie illimitée et un gouvernement n’est donc jamais tenu de rem-
bourser sa dette tant que des prêteurs veulent bien lui consentir du crédit. En
outre, étant donné l’expansion économique continue en dehors des périodes
de récession, le gouvernement peut supporter une dette toujours croissante
à condition que la croissance de cette dernière ne dépasse pas trop celle de
l’économie sur une trop longue période, et à condition d’être capable de lever
des fonds et d’assurer le service de sa dette (ainsi que de supporter la charge
économique qui en découle, y compris la hausse des taux d’intérêt, l’utilisation
des recettes aux fins du service de la dette et la réduction de l’activité écono-
mique). Même ces mises en garde sont largement comparables aux problèmes
auxquels font face les ménages.
Ces réflexions ont amené les économistes à évaluer les budgets d’un
gouvernement en examinant notamment la manière dont ils réagissent aux
restrictions qui leur sont imposées par une équation de base. Ces évaluations
reposent sur ce que les économistes considèrent comme une équation simple :
D S − T 1 + R D−1 Autre
—— = —–— + —–— —–— + —–—
PIB PIB 1 + G PIB−1 PIB
Que nous apprend cette équation? Elle nous apprend avant tout que l’on devrait
évaluer l’ampleur de la dette contractée par un gouvernement en en comparant
le montant (D) à sa source fondamentale de recettes cet exercice-là, soit nos
revenus collectifs ou ce que les économistes appellent produit intérieur brut
(PIB).1 Nous désignerons le rapport de la dette au PIB (D/PIB) « fardeau de la
dette » publique. L’autre côté de cette équation indique les facteurs qui font
augmenter ou baisser ce fardeau.
Le premier terme entre parenthèses à droite de l’équation représente le
premier facteur. Celui-ci mesure l’écart entre les dépenses de programmes du
gouvernement (S) – les soins de santé, l’aide sociale et l’éducation sont les trois
principales – et les recettes fiscales qu’il perçoit (T). On évalue l’importance
de cet écart, appelé « solde primaire », par rapport à notre revenu collectif,
soit le PIB.
Si le solde primaire est positif (si S > T), on dit qu’il est en déficit et,
comme le montre l’équation, cela accroît la dette publique. S’il est négatif (S < T),
on dit qu’il est en surplus, et cela réduit la dette publique. Le solde primaire,
dont l’importance reflète les choix du gouvernement en matière de dépenses
1. Votre banquier effectue une comparaison similaire lorsqu’il calcule la gravité de votre niveau d’en-
dettement : il compare votre endettement à votre revenu.
38

et de fiscalité, jouera un rôle important dans l’analyse qui suit. C’est le principal
outil permettant aux gouvernements d’influer sur leur niveau d’endettement
pour que ce dernier pèse plus ou moins sur l’économie et exerce une contrainte
plus ou moins importante sur les choix fiscaux futurs.
Le deuxième terme décrit le prochain facteur influant sur l’ampleur du far-
deau de la dette. Il définit l’influence exercée par les choix des années antérieures
sur le fardeau de la dette : l’importance de cette influence est déterminée par deux
facteurs, dont le premier est l’ampleur du fardeau de la dette des années anté-
rieures (D−1 /PIB−1). Ce facteur est important pour le gouvernement dans l’exercice
en cours parce qu’il est tenu de payer des intérêts sur cette dette. Le taux d’intérêt
applicable est représenté par la lettre R. L’équation confirme une évidence intui-
tive, soit qu’un taux d’intérêt (R) élevé et une importante dette contractée dans
les années antérieures (D−1 /PIB−1) alourdiront le fardeau de la dette actuel (D/PIB).
Le deuxième terme à droite de l’équation confirme une autre évidence
intuitive. Puisque nous mesurons le fardeau de la dette par rapport à notre reve-
nu collectif, plus vite ce dernier croît, plus cela réduit le fardeau de la dette.2 Dans
l’équation, le taux de croissance de notre revenu collectif est représenté par le
dénominateur G, qui fait baisser le fardeau de la dette à mesure qu’il augmente.
Alors que l’importance du solde primaire reflète les choix du gouverne-
ment au pouvoir en matière de dépenses et de fiscalité, celle du deuxième terme
à droite de notre équation représente les limites qui lui sont imposées par les
gouvernements précédents et la conjoncture économique. Comme l’indique
l’équation, si R est supérieur à G, le gouvernement au pouvoir doit faire face à
l’héritage du passé – la dette déjà contractée – qui, de surcroît, alourdit le far-
deau de la dette au fil du temps. Lorsque le PIB progresse exactement au même
rythme que le taux d’intérêt payé sur la dette publique, le fardeau relatif de la
dette pesant sur l’économie demeure le même – en dehors des effets éventuels
d’un solde primaire positif ou négatif.
Le troisième terme à droite de l’équation est un résidu tenant compte
de changements autres que ceux représentés par les deux principaux termes
analysés ci-dessus. Bien que cet article traite de la dette nette, nous devons
maintenant faire une petite parenthèse pour expliquer ce qui fait varier ce résidu.
La dette nette du Québec correspond à la dette brute moins les actifs financiers.3
La valeur de ces actifs financiers est faible et ne fluctue pas beaucoup, ce qui
veut dire que les plus importants facteurs de variation de la dette brute s’ap-
pliquent également à la dette nette.4 Or les variations de la dette brute (donc de
2. Votre banquier est toujours très heureux d’apprendre que votre revenu a augmenté. En général, la
nouvelle le rend plus susceptible d’accéder à vos demandes de prêts supplémentaires.
3. Pour plus d’exactitude, la dette nette correspond à la dette brute moins les actifs financiers (nets des
autres éléments de passif).
4. Selon le budget de 2013-2014, les actifs financiers (nets des autres éléments de passif) s’élevaient à
16,273 milliards de dollars en 2011-2012 (8,9 % de la dette brute), et devaient atteindre 15,693 milliards
de dollars en 2017-2018 (7,5 % de la dette brute). Voir : ministère des Finances et de l’Économie du
Québec (2012). Plan budgétaire, Budget 2013-2014.
39

la dette nette) sont largement déterminées par : le déficit (surplus) budgétaire;

les immobilisations nettes; et la croissance du Fonds des générations.5 Les deux
premiers termes analysés ci-dessus sont pris en compte dans le « déficit (sur-
plus) budgétaire » lorsqu’on examine la dette brute. C’est pourquoi le troisième
terme de notre équation (autre/PIB) est surtout fonction de deux facteurs : les
immobilisations nettes, qui augmentent le ratio d’endettement, et la croissance
du Fonds des générations, qui le fait baisser.
Ce cadre de compréhension des choix budgétaires des gouvernements
aboutit aux conclusions suivantes. Premièrement, les choix d’un gouvernement
en matière de dépenses (S) et de fiscalité (T) sont limités par la conjoncture
économique prévalant au moment de son entrée en fonction. En particulier, si
les taux d’intérêt (R) sont élevés par rapport au taux de croissance économique
(G), le gouvernement au pouvoir doit réduire ses dépenses ou augmenter les
taux d’imposition – ou faire une combinaison des deux – pour s’attaquer à
une dette héritée qui alourdit progressivement le fardeau de la dette publique.
Si, par contre, les taux d’intérêt (R) sont faibles par rapport au taux de crois-
sance économique (G), il a une plus grande marge de manœuvre en matière
de dépenses et de fiscalité. En fait, dans une telle conjoncture économique, un
gouvernement pourrait même dépenser davantage que les recettes fiscales qu’il
perçoit tout en réduisant le fardeau de la dette.
Le passé
La dette nette du Québec s’élevait à 47,0 % du PIB en 1997‑1998 et à 50,5 %
en 2012-2013.6 Cependant, il est difficile de faire des généralisations en raison
de deux importants changements de méthodes comptables sur cette période.
Comme l’indique le budget 2013‑14, la dette nette a : baissé de 1997‑1998
à 2005‑2006, passant de 47,0 % à 38,6 % du PIB; bondi de 5,4 points en
2006‑2007 et de 5,6 points en 2009‑2010 en raison des changements de
méthodes comptables; puis légèrement augmenté pour se situer à 50,5 %7 en
2012‑2013.8 La figure 3.1 utilise notre équation pour déterminer les sources
5. La dette brute fluctue également en fonction des variations des éléments suivants : placements,
prêts et avances; investissement net dans les réseaux; et « autres facteurs ». Toutefois, ces éléments
représentent de relativement petits montants et ne changent pas beaucoup au fil du temps.
6. Ces ratios sont fondés sur la « dette nette » telle qu’elle est présentée au tableau I.15 dans le bud-
get 2013-2014 du Québec et le volume I des Comptes publics 2012-2013. Voir : ministère des Finances
et de l’Économie du Québec (2012). Plan budgétaire, Budget 2013-2014; ministère des Finances et de
l’Économie du Québec (divers exercices de 2001‑2002 à 2012‑2013). Comptes publics, Volume I. Le
présent article utilise la même série de PIB que le budget de 2013-2014 pour des comparaisons le plus
justes possible. L’utilisation de cette série donne lieu à un ratio de la dette au PIB de 50,5 %, par rapport
au ratio de 49,0 % présenté dans le deuxième article de l’ouvrage, qui est calculé à l’aide du même chiffre
sur la dette nette, mais la série du PIB courant.
7. Révisé pour correspondre au chiffre figurant dans les Comptes publics 2012-2013. Voir : ministère
des Finances et de l’Économie du Québec (divers exercices de 2001‑2002 à 2012‑2013). Comptes
publics, Volume I.
8. Le présent article se fonde sur le budget 2013‑2014 de la province. Il ne tient pas compte des chan-
gements annoncés dans le budget 2014‑2015.
40

Figure . : Contributions annuelles au ratio de la dette du Québec de - à -

5
4
3 Dette
héritée
2
Pourcentage du PIB
1 Autre
0
-1 Solde
primaire
-2
-3
-4
-5
1998-1999 2000-2001 2002-2003 2004-2005 2006-2007 2008-2009 2010-2011 2012-2013
Nota : Nous ne montrons pas les exercices suivant immédiatement les changements de méthodes
comptables (2006-2007 et 2009-2010) parce que les calculs illustrés utilisent l’évolution d’une année
sur l’autre du ratio de la dette au PIB.
Sources : Ministère des Finances et de l’Économie du Québec (2012). Plan budgétaire, Budget 2013-2014.
• Ministère des Finances et de l’Économie du Québec (divers exercices de 2001-2002 à 2012-2013).
Comptes publics, Volume I. • Statistique Canada (2013a). Estimations de la population, selon le groupe
d’âge et le sexe au 1er juillet, Canada, provinces et territoires, annuel (personnes sauf indication contraire),
tableau 051-0001. <http://www5.statcan.gc.ca/cansim/home-accueil?lang=fra>, au 20 novembre 2013. •
Statistique Canada (2013b). Indice des prix à la consommation (IPC), panier 2011, annuel (2002 = 100),
tableau 326-0021. <http://www5.statcan.gc.ca/cansim/home-accueil?lang=fra>, au 20 novembre 2013. •
Statistique Canada (2013c). Produit intérieur brut (PIB), en termes de revenus, comptes économiques
provinciaux, *Terminé*, tableau 384-0001. <http://www5.statcan.gc.ca/cansim/home-accueil?lang=fra>,
au 20 novembre 2013.
fluctuations du fardeau de la dette du Québec sur la période de 1998‑1999

à 2012‑2013.9 En 2012‑2013, la dette nette du Québec était supérieure de
3,5 points de PIB à celle de 1997‑1998; si l’on met de côté les changements
de méthodes comptables, nous observons une baisse globale de la dette nette
de 7,7 points, laquelle est égale à la somme de toutes les barres sur la période
montrée à la figure 3.1.
La hauteur des barres empilées au-dessus de la ligne zéro représente les
facteurs ayant augmenté le ratio de la dette au PIB (D/PIB) à chaque exercice,
alors que la hauteur des barres au-dessous de la même ligne représente ceux qui
9. Ces calculs reposent sur des données financières présentées dans le budget 2013-2014 du Québec
et différents comptes publics. Voir : ministère des Finances et de l’Économie du Québec (2012). Plan
budgétaire, Budget 2013-2014; ministère des Finances et de l’Économie du Québec (divers exercices de
2001‑2002 à 2012‑2013). Comptes publics, Volume I. Des modifications des règles comptables limitent
la période sur laquelle nous pouvons utiliser les chiffres précédents sur une base comparable. Le taux
d’intérêt utilisé dans nos calculs est une moyenne des taux payés par l’État sur de nombreux types de
titres de dette de différentes échéances. On le calcule en divisant les frais de service de la dette par le
montant de la dette de l’exercice précédent. Les données sur le PIB du Québec sont présentées par
année civile tandis que les données budgétaires sont présentées par exercice (du 1er avril au 31 mars).
Nous utilisons le PIB de l’année civile contenant neuf mois de l’exercice considéré.
41

ont réduit le ratio.10 Le ratio de la dette au PIB a augmenté au cours des exercices
où la hauteur des barres au-dessus de zéro dépasse celle de la barre au-dessous
de zéro. Ainsi, en 2001‑2002, le ratio de la dette a augmenté d’un peu plus de
0,8 point. La figure illustre trois sources d’endettement.
Les barres bleues indiquent la hausse du ratio de la dette qui est attri-
buable au deuxième terme de notre équation. Comme il a été expliqué ci-des-
sus, il s’agit des effets nets des taux d’intérêt et de croissance économique sur
la dette contractée. Le fait que ces barres se trouvent toutes au-dessus de la
ligne zéro indique que, sur toute cette période, les gouvernements successifs
du Québec ont été aux prises avec une réalité de taux d’intérêt sur la dette supé-
rieurs au taux de croissance économique (R > G). Autrement dit, sur l’ensemble
de cette période, les gouvernements ont fait face au fait que le service de la dette
ne cessait de faire augmenter le niveau de la dette par rapport aux recettes. La
somme des barres bleues montre que la dette héritée a augmenté le ratio de la
dette nette au PIB de 14,1 points de 1997‑1998 à 2012‑2013.
Pour maîtriser le problème des barres bleues, le gouvernement doit
prendre des mesures fiscales et gérer les dépenses de programmes de manière
à générer un solde primaire positif.11 Pour ce faire, ses recettes doivent être
supérieures aux dépenses de programmes. Dans la figure 3.1, les contributions
des soldes primaires aux variations du fardeau de la dette sont représentées par
la hauteur des barres rouges.
Le fait que les barres rouges se situent sous la ligne zéro depuis 1998‑1999
indique que, sur cette période, les choix des gouvernements successifs en matière
de fiscalité et de dépenses de programmes réduisaient le fardeau de la dette. Par
exemple, en 2007‑2008, le solde primaire a permis de réduire le fardeau de la
dette de 3,4 points de pourcentage. Cela a plus que compensé le fait que l’évo-
lution des taux d’intérêt et de croissance économique a augmenté le fardeau de
la dette d’environ 0,6 point (comme l’illustre la hauteur de la barre bleue), et
que les autres facteurs l’ont augmenté de 1,0 point de pourcentage (barre jaune).
La somme des barres rouges montre que les soldes primaires ont contribué à
réduire le ratio de la dette nette au PIB de 36,0 points de 1997‑1998 à 2012‑2013.
Les barres jaunes sont un résidu couvrant toute variation du ratio de
la dette qui n’est pas explicitement représenté par les deux premiers termes
(illustrés par les barres bleues et rouges). Leur somme montre que les « autres »
dépenses ont contribué à une hausse de 14,2 points du ratio de la dette nette au
PIB de 1997‑1998 à 2012‑2013.
Il est quelque peu difficile de distinguer les variations historiques du
ratio de la dette en raison des changements de méthodes comptables. Nous
pouvons observer une baisse du ratio de 1997‑998 à 2005‑2006 – il est passé
10. Nous ne montrons pas les exercices suivant immédiatement les changements de méthodes comp-
tables (2006‑2007 et 2009‑2010) parce que les calculs illustrés à la figure 3.1 utilisent l’évolution d’une
année sur l’autre du ratio de la dette au PIB.
11. En ce qui concerne notre équation, le premier terme, soit le solde primaire, doit être négatif.
42

de 47,0 % à 38,5 % –, mais la plus grande partie de cette amélioration a été

éliminée en 2006‑2007, lorsque le ratio a été révisé à la hausse (44,0 %). On
constate une faible croissance du ratio jusqu’en 2008‑2009, mais il bondit
ensuite de 5,6 points pour atteindre 49,7 % en 2009‑2010. Au cours des trois
dernières années, on observe des soldes primaires suffisamment importants
pour compenser l’effet de la dette héritée, mais les immobilisations nettes dans
la catégorie « autre » ont été suffisamment importantes pour provoquer une
nouvelle hausse du ratio.
L’avenir
À son niveau actuel de 50,5 %, le fardeau de la dette du Québec n’est pas négli-
geable et le service de la dette absorbe une part considérable des recettes pro-
vinciales. Toutefois, il faudrait analyser la situation en fonction non seulement
des conditions actuelles, mais aussi de ce que pourrait réserver l’avenir. Pour
établir des prévisions, il faut nécessairement poser des hypothèses. Les dif-
férents scénarios présentés dans cet article ne sont que quelques-uns parmi
d’autres, mais ils permettent de donner aux Québécois une idée des différentes
trajectoires que la province pourrait suivre et des types de mesures nécessaires
pour améliorer la situation de sa dette.
D’ici 2022‑2023, nous supposons que la croissance du PIB du Québec
sera de 3,5 % par an. Ce taux est légèrement inférieur au taux moyen de la
dernière décennie (3,7 %) et reflète le climat d’incertitude mondiale. Nous sup-
posons que le gouvernement sera en mesure de payer un taux d’intérêt moyen
de 6 % par an sur l’encours de la dette. Ce taux est inférieur à la moyenne des
taux qu’il a payés au cours de la décennie précédant la récession (6,8 %), mais
il reflète notre hypothèse que la dette portant intérêt à des taux relativement
élevés est remplacée par une dette portant intérêt à des taux relativement faibles.
L’écart entre ces valeurs (R > G de 2,5 points) est moins important que l’écart
moyen des 10 dernières années : nous supposons donc des conditions qui
entraîneraient une croissance du fardeau de la dette à un taux plus faible que si
nous utilisions les moyennes de la dernière décennie.
Nous supposons que les revenus autonomes (la somme de l’impôt sur le
revenu des particuliers et des sociétés, des recettes des taxes à la consommation et
d’autres sources de moindre importance) augmenteront à un rythme de 4,0 % par
an. Ce taux est légèrement inférieur au taux moyen des 10 dernières années (4,3 %)
et reflète encore une fois le climat d’incertitude mondiale.12 Nous supposons un
taux de croissance des transferts financiers fédéraux de 3,8 % par an qui est considé-
rablement plus faible que la moyenne de la dernière décennie (6,1 %). Cela reflète
notre attente de mise en application par le gouvernement fédéral de sa politique
12. Notre hypothèse selon laquelle le taux de croissance des revenus autonomes est supérieur d’environ
0,5 point au taux présumé de croissance du PIB cadre avec l’écart de 0,6 point qui a été observé sur la
période de dix ans précédente.
43

consistant à limiter la croissance des transferts, et tient compte des taux particuliers
annoncés pour le Transfert canadien en matière de santé et le Transfert canadien en
matière de programmes sociaux. En gros, nos hypothèses concernant la croissance
des recettes reposent sur l’absence de nouvelles taxes et de hausses des taux actuels
d’imposition autres que celles annoncées dans le budget 2013‑2014.
En ce qui concerne les dépenses, nous supposons que toutes les catégo-
ries de dépenses de programmes connaîtront les mêmes taux de croissance que
les 10 dernières années. Ainsi, nous supposons des taux annuels de croissance
des dépenses de 5,7 % en santé et en services sociaux, de 3,3 % en éducation et
culture, et de 3,6 % pour tous les autres programmes. De plus, en nous fondant
sur la moyenne des cinq dernières années, nous supposons que les immobili-
sations nettes ajoutent un montant de 4,7 milliards de dollars à la dette brute
chaque année. Enfin, nous utilisons les prévisions du Fonds des générations pré-
sentées dans le budget 2013‑2014 en y apportant des modifications importantes.
Plus précisément, nous incluons seulement la moitié des recettes prévues des
sources suivantes : électricité patrimoniale; redevances minières, pétrolières
et gazières; et taxe sur les boissons alcooliques. Nous utilisons également un
taux de rendement des placements plus faible (un taux de 4,1 %, fondé sur
les rendements des cinq dernières années, plutôt que le taux de 7,1 % déduit
du budget). Nous incluons seulement la moitié des recettes prévues de ces
sources parce que les montants figurant dans le budget représentent ce que le
gouvernement espère être en mesure d’attribuer au Fonds des générations. De
nombreux facteurs peuvent influer sur la capacité (ou la volonté) du gouverne-
ment de mettre en œuvre ces plans. Les dépenses réelles pourraient dépasser les
prévisions, l’efficience pourrait ne pas se matérialiser et les recettes pourraient
être inférieures à celles attendues. Même si les recettes de ces trois sources
correspondent en fin de compte aux prévisions, il est raisonnable de réduire le
montant attribué au Fonds étant donné l’incertitude de leur destination finale.
La ligne du statu quo dans la figure 3.2 illustre l’évolution du fardeau de la
dette selon ces hypothèses. Il est ainsi prévu que le ratio de la dette augmentera
à 57,2 % en 2022‑2023 par rapport à 50,5 % en 2012‑2013. Cette ligne reflète ce
qui arriverait sans changement des habitudes de dépenses actuelles en ce qui
concerne les programmes, le service de la dette et les immobilisations nettes.
Selon ce scénario, le service de la dette continue de croître et totalise 131 mil-
liards de dollars sur les 10 prochaines années.
Le gouvernement du Québec affirme être conscient de la menace que
pose l’endettement croissant. Dans son budget 2013‑2014, il a réaffirmé son
engagement à réduire le ratio de la dette brute au PIB à 45 % et sa dette repré-
sentant les déficits cumulés à 17 % d’ici 2025‑2026. La ligne « QC » dans
la figure 2 est l’une des trajectoires possibles de l’endettement net jusqu’en
2022‑2023 découlant de la cible de dette brute pour 2025‑2026. Cette tra-
jectoire s’appuie sur les prévisions de 2017‑2018 présentées dans le budget de
l’exercice dernier ainsi que les hypothèses suivantes : équilibre budgétaire à
44

Figure . : Scénarios possibles d’évolution du fardeau de la dette du Québec

de - à -
70
Statu quo
QC
60
Cible
50
Pourcentage du PIB 40
30
20
10
0
1999-2000 2001-2002 2003-2004 2005-2006 2007-2008 2009-2010 2011-2012 2013-2014 2015-2016 2017-2018 2019-2020 2021-2022
Nota : Nous ne montrons pas les années suivant immédiatement les changements de méthodes
comptables (2006-2007 et 2009-2010) parce que les calculs illustrés utilisent l’évolution d’une année
sur l’autre du ratio de la dette au PIB.
Sources : Ministère des Finances et de l’Économie du Québec (2012). Plan budgétaire, Budget 2013-2014. •
Ministère des Finances et de l’Économie du Québec (divers exercices de 2001-2002 à 2012-2013).
Comptes publics, Volume I. • Statistique Canada (2013a). Estimations de la population, selon le groupe d’âge
et le sexe au 1er juillet, Canada, provinces et territoires, annuel (personnes sauf indication contraire), tableau
051-0001. <http://www5.statcan.gc.ca/cansim/home-accueil?lang=fra>, au 20 novembre 2013. • Statistique
Canada (2013b). Indice des prix à la consommation (IPC), panier, annuel (2002=100), tableau 326-0021.
<http://www5.statcan.gc.ca/cansim/home-accueil?lang=fra>, au 20 novembre 2013. • Statistique Canada
(2013c). Produit intérieur brut (PIB), en termes de revenus, comptes économiques provinciaux, *Terminé*,
tableau 384-0001. <http://www5.statcan.gc.ca/cansim/home-accueil?lang=fra>, au 20 novembre 2013.
compter de 2013‑2014,13 immobilisations nettes assez élevées s’établissant en

moyenne à 5,9 milliards de dollars par an, et croissance du Fonds des généra-
tions qui permettrait de commencer à rembourser la dette en 2018‑2019. Le
parcours prévu par le gouvernement pourrait comprendre des déficits com-
pensés par une diminution des immobilisations nettes, une augmentation plus
importante du Fonds des générations ou toute combinaison de ces facteurs
produisant une hausse de la dette nette d’environ 40 milliards de dollars de
2012‑2013 et 2025‑2026. Il est à souligner que ce scénario – fondé sur la cible de
dette du gouvernement – ne représente qu’une petite amélioration par rapport
au statu quo et ne nécessite en fait que peu de restrictions de la part du gouver-
nement du Québec. Selon ce scénario, le service de la dette totalisera quelque
117 milliards de dollars sur la prochaine décennie, soit environ 14 milliards de
dollars de moins que dans le cas du statu quo.
Pour se dégager du statu quo et atteindre sa cible de dette, il suffirait au
gouvernement du Québec de prendre les mesures suivantes : rétablir l’équilibre
13. Nous n’avons pas ajusté cette trajectoire pour tenir compte du fait que le gouvernement prévoit
maintenant un retour à l’équilibre budgétaire en 2016-2017, car la cible n’a pas changé.
45

budgétaire en 2016‑2017, après quoi il pourrait revenir aux taux historiques de

croissance des dépenses; limiter les immobilisations nettes à 3,5 milliards de
dollars par an; et alimenter le Fonds des générations tel qu’il est prévu dans le
scénario du statu quo.
Et si le gouvernement établissait une cible de dette plus ambitieuse qui
permettrait de réduire le ratio de la dette au PIB du Québec à la moyenne pondérée
de 2012‑2013 des autres provinces, soit 23 % (figure 3.2, « cible »)? Cela représen-
terait une réduction importante du ratio d’endettement du Québec et nécessiterait
une modification de la trajectoire des dépenses publiques. On sait que les dépenses
en santé et en services sociaux ont crû à un rythme annuel de 5,7 % au cours des
10 dernières années. Ce taux étant considérablement supérieur au taux moyen
de croissance du PIB sur la même période (3,7 %), les dépenses en santé et en
services sociaux ont absorbé une part croissante du revenu collectif des Québécois.
Les autres catégories de dépenses ont connu des taux de croissance légèrement
inférieurs à ceux du PIB. Si le gouvernement cherchait à abaisser à 23 % son ratio
de la dette nette au PIB d’ici 2022‑2023, il pourrait atteindre cet objectif en com-
mençant par réduire toute croissance des dépenses de programmes – y compris
en santé et en services sociaux – à tout au plus 2,6 % par an sur les dix prochaines
années, et en maintenant à zéro les immobilisations nettes. Pour mettre les choses
en perspectives, le fait de maintenir à zéro les immobilisations nettes pendant dix
années de suite représenterait une réduction importante des dépenses en immo-
bilisations de la province par rapport aux cinq dernières années. La population du
Québec connaît une croissance moyenne de 0,8 par an depuis 2003, et la moyenne
de l’inflation dans la province sur la même période est de 1,9 %. Le maintien de
la croissance des dépenses de programmes à 2,6 % par an ne permettrait aucune
expansion de programme et représenterait un virage par rapport aux 10 dernières
années. Il ne nécessiterait cependant pas de réduction des programmes existants.
De nombreux autres scénarios permettraient bien entendu d’abaisser le
ratio de la dette nette du Québec par rapport au PIB à 23 % d’ici 2022‑2023.
Une possibilité comportant des immobilisations nettes de 4,7 milliards de dol-
lars par an consisterait à maintenir la croissance des dépenses de programmes
à 1,0 % par an. Comme dans le cas précédent, cela ne nécessiterait aucune
réduction des dépenses de programmes en dollars. Cependant, comme ce taux
est inférieur aux taux combinés de la croissance démographique et de l’inflation,
il représenterait des réductions des dépenses réelles par habitant. Le service
de la dette sur les 10 prochaines années selon ce scénario totaliserait quelque
104 milliards de dollars, soit 13 milliards de dollars de moins que le plan actuel
du gouvernement (QC) et 27 milliards de dollars de moins que le statu quo.
Conclusion
Cet article a tenté de donner aux lecteurs une idée de l’évolution future possible
de la dette du Québec – qui est la plus importante au pays. Dans sa mise à jour
économique et financière la plus récente, le gouvernement provincial a reporté
46

l’élimination de son déficit budgétaire de deux ans, soit à 2015‑2016. Mais la

vérité est qu’il devra faire plus que rétablir l’équilibre budgétaire à court terme
s’il veut abaisser le ratio de sa dette au PIB ainsi que les frais de la dette afférents.
Dans les prochaines années, nous prévoyons qu’un scénario sans modi-
fications des taux d’imposition et des taux de croissance des dépenses de pro-
grammes par rapport aux 10 dernières années produirait une augmentation
du ratio de la dette au PIB à 57 %. Cela met en relief le parcours précaire de la
province ces dernières années et la nécessité de réforme. C’est pourquoi nous
avons examiné les conséquences d’autres scénarios : un scénario des mesures
nécessaires pour atteindre le ratio cible de la dette au PIB énoncé par le gou-
vernement dans son budget 2013‑2014, et un scénario de réduction du ratio
de la dette au PIB à la moyenne pondérée de 2012‑2013 des autres provinces.
Nous nous sommes limités à des scénarios consistant à ralentir le taux
de croissance des dépenses de programmes. À cet égard, la clé est de limiter
celui des dépenses en santé et en services sociaux : un plan de restriction des
dépenses dans le cadre duquel les dépenses continueraient à augmenter à un
rythme plus lent que ces dix dernières années contribuerait beaucoup à éviter
le scénario de base.
Pour atteindre le ratio cible de la dette brute au PIB de 45 % d’ici 2025‑2026,
le gouvernement du Québec devrait apporter peu de modifications à ses habitudes
de dépenses des dernières années. La cible n’est pas ambitieuse et son atteinte ne
changerait pas grand-chose à l’important fardeau de la dette provinciale.
Une cible plus ambitieuse consisterait par exemple à rapprocher le ratio
de sa dette au PIB de la moyenne de 2012-2013 des autres provinces. Pour y
arriver, le gouvernement devrait limiter la croissance de toutes les dépenses
de programmes à 2,6 % par an sur les 10 prochaines années, et réduire consi-
dérablement les immobilisations nettes par rapport au passé. Il pourrait aussi
atteindre cet objectif en limitant la croissance des dépenses de programmes à
1,0 % par an et en maintenant les immobilisations nettes à 4,7 milliards de dol-
lars par an. D’une manière ou d’une autre, pour l’atteindre, il devrait ramener
le taux de croissance des dépenses de programmes aux taux d’inflation et de
croissance démographique combinés, voire le réduire encore davantage. Un
tel choix représenterait évidemment un virage par rapport au scénario du statu
quo et à la voie suivie par la province ces dernières années.
Si le gouvernement du Québec ne modifie pas ses habitudes de dépenses
des dernières années, le ratio provincial de la dette au PIB pourrait aisément
poursuivre son ascension au cours des 10 prochaines années et atteindre, voire
dépasser 57 % d’ici 2022‑2023. Le plan de réduction de la dette présenté dans
le budget de 2013‑2014 comporte peu de restrictions des dépenses et donnerait
lieu à une croissance annuelle de la dette nette jusqu’en 2025‑2026. Québec
devra être plus ambitieux s’il veut réduire sa dette en termes absolus et diminuer
considérablement ses frais de service.
47

L’endettement public du Québec: Ni remarqué, ni contrôlé
À propos des auteurs
Jason Clemensest premier vice-président de l’Institut Fraser. Avant son

entrée en fonction à l’Institut en 2012, il occupait le poste de directeur de la
recherche et de rédacteur à l’Institut Macdonald-Laurier, à Ottawa, et avait
auparavant passé un peu plus de trois ans aux États-Unis, au Pacific Research
Institute de San Francisco. Il est titulaire d’un baccalauréat en commerce (avec
distinction), d’une maîtrise en administration des affaires de l’Université de
Windsor, ainsi que d’un diplôme post-baccalauréat en économie de l’Université
Simon Fraser. Il est l’auteur de plus de 70 études importantes et de plus de
300 articles plus courts sur une grande variété de sujets, dont la fiscalité, les
dépenses publiques, la réglementation du marché du travail, le secteur bancaire,
la réforme de l’assistance sociale, les soins de santé, la productivité et l’esprit
d’entreprise. En 2006, il a été l’un des lauréats du prestigieux prix « Les 40
Canadiens performants de moins de 40 ans ».
Joel Emesest senior fellow de l’Institut Fraser. C’est un ancien conseiller

principal du gouvernement provincial de la Colombie-Britannique. Auparavant,
il a occupé le poste d’analyste principal, puis de directeur général (de 2009
à 2011) au BC Progress Board. Avant cela, M. Emes était économiste principal
chargé de recherche à l’Institut Fraser, où il a lancé et mené plusieurs projets
phares dans les domaines de l’affranchissement de l’impôt, de la performance
gouvernementale, des dépenses, de la dette et du passif non capitalisé. Il détient
un baccalauréat et une maîtrise en économie de l’Université Simon Fraser.
Frazier Fathersa été stagiaire en recherche à l’Institut Fraser au cours

de l’été 2013. Il est titulaire d’une double maîtrise, l’une en sciences politiques
de l’Université de Windsor et l’autre en politique publique de l’Université du
Michigan.
Marc Joffeest consultant principal à Public Sector Credit Solutions, San

Francisco. Jusqu’en 2011, il a été directeur principal à Moodys Analytics, où
il a travaillé pendant neuf ans. Il a fait les recherches en vue de la publication
de l’étude de l’agence de notation Kroll Bond Rating Agency sur le défaut de
paiement sur des obligations municipales américaines en 2011, étude dont il
est coauteur. Par ailleurs, il a récemment publié un cadre d’analyse du crédit du
secteur public en source libre pour estimer les probabilités de défaut sur des
obligations d’État. Avant de se joindre à la société Moody’s, M. Joffe a occupé
des postes de direction et de consultant dans plusieurs banques à New York
et à Londres, y compris à la Banque CIBC. Il est titulaire d’un baccalauréat et
48

d’une maîtrise en administration des affaires de l’Université de New York, et

termine actuellement une maîtrise en administration publique à l’Université
d’État de San Francisco.
Charles Lammam est chercheur en résidence dans le domaine des

politiques économiques à l’Institut Fraser. Depuis son entrée en fonction,
M. Lammam a publié plus de 25 rapports de recherche ainsi que 125 articles
originaux sur un large éventail de questions relatives aux politiques écono-
miques, telles que la fiscalité, les finances publiques, l’investissement, l’esprit
d’entreprise, la mobilité des revenus, le travail, les pensions, les partenariats
public privé et les dons de bienfaisance. Ses articles sont publiés dans tous les
grands journaux canadiens tels que le National Post, le Globe and Mail, l’Ottawa
Citizen, le Toronto Sun, la Montreal Gazette, le Calgary Herald et le Vancouver
Sun. Il signe régulièrement des articles dans le magazine de l’Institut traitant
d’enjeux publics, le Fraser Forum. Par ailleurs, M. Lammam fait régulièrement
des exposés à divers groupes, publie des commentaires dans la presse écrite, et
participe à des émissions radiophoniques et télévisées partout au pays portant
sur les recherches de l’Institut. Il a également comparu devant des comités de
la Chambre des communes à titre de témoin expert. M. Lammam détient une
maîtrise en politique publique et un baccalauréat ès arts avec une majeure en
économie et une mineure en administration des affaires de l’Université Simon
Fraser.
Hugh MacIntyreest analyste des politiques au Centre de recherches sur

les politiques fiscales et budgétaires de l’Institut Fraser. Il est auteur et coau-
teur de nombreux articles publiés dans divers médias, y compris le National
Post et The American, le magazine du prestigieux American Enterprise Institute.
M. MacIntyre est aussi un collaborateur régulier du Fraser Forum, le magazine
de l’Institut traitant d’enjeux publics. Il est titulaire d’une maîtrise en sciences
politiques de l’Université d’Édimbourg.
Filip Paldasenior fellow de l’Institut Fraser et professeur titulaire à l’École

nationale d’administration publique, a obtenu son doctorat en économie à l’Uni-
versité de Chicago. Auteur de deux livres de l’Institut Fraser (Election Finance
Regulation in Canada: A Critical Review et Home on the Urban Range: An Idea
Map for Reforming the City) et coauteur de trois livres de la série Tax Facts, il a
en outre conçu, avec la collaboration d’Isabella Horry, sa méthode d’enquête
par sondage pour l’estimation de l’incidence fiscale. Il est également responsable
de cinq ouvrages de l’Institut Fraser (Essays in Canadian Surface Transportation,
It’s no Gamble: The Economic and Social Benefits of Stock Markets, L’État inter-
ventionniste : le gouvernement provincial et l’économie du Québec, Provincial Trade
Wars: Why the Blockade Must End et The New Federalist), et auteur de plus de
100 articles de la revue Fraser Forum ainsi que de la monographie The History
49

of Tobacco Regulation: Forward to the Past. Il a par ailleurs signé une douzaine
d’articles parus dans le National Post, publié un article dans The World & I, et
fait la couverture de la revue The Next City, dans laquelle il a publié deux articles.
Plus de 20 articles de M. Palda non liés à son travail pour l’Institut Fraser ont
été publiés dans des revues économiques à comité de lecture, et il est très lu
selon les statistiques recueillies par la base de données en ligne RePEc (Research
Papers in Economics) d’articles en économie. Il est surtout connu pour avoir
exposé l’intérêt des politiciens à élaborer des lois sur le financement électoral et
découvert la perte de poids mort causée par l’évasion fiscale.
Sean Speerest directeur associé du Centre d’études fiscales de l’Institut

Fraser. Auparavant, il a occupé diverses fonctions au gouvernement fédéral, y
compris le poste de conseiller économique principal auprès du premier ministre
et de directeur des politiques auprès du ministre des Finances. Il a été cité par
le journal The Hill Times comme l’une des personnes les plus influentes au
gouvernement et par Embassy Magazine comme l’une des 80 personnes ayant
le plus d’influence sur la politique étrangère canadienne. M. Speer a également
effectué des travaux de recherche pour le best-seller de Brian Lee Crowley inti-
tulé Fearful Symmetry: The Fall and Rise of Canada’s Founding Values. Il détient
une maîtrise en histoire de l’Université Carleton et est candidat au doctorat en
histoire de l’économie à l’Université Queen’s.
Remerciements
Les auteurs tiennent à remercier les réviseurs anonymes de leurs commentaires,

suggestions et idées. Par ailleurs, le responsable de l’ouvrage est reconnaissant
à Milagros Palacios du soutien qu’elle a apporté à l’ensemble de la recherche.
L’ouvrage n’aurait pas pu être publié sans son aide. Toute erreur ou omission
relève de la seule responsabilité des auteurs. Les chercheurs ayant travaillé
indépendamment, les idées et les conclusions présentées dans l’ouvrage ne
reflètent pas nécessairement celles du conseil d’administration de l’Institut
Fraser, des membres de son personnel ou de ses sympathisants.
Nous aimerions également exprimer notre gratitude aux personnes qui ont
fait un don à l’initiative Cap sur la prospérité du Québec de l’Institut Fraser. Sans
leur contribution financière, la réalisation de ce projet n’aurait pas été possible.
50

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Date de parution
Mars 2014
ISBN
978-0-88975-289-4
Citation
Speer, Sean, ed. (2014). L’endettement public du Québec: Ni remarqué, ni
contrôlé. Institut Fraser. <http://www.fraserinstitute.org>.
51

Conception de la couverture
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52

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par des dons de bienfaisance, des dons sans restrictions, la vente de billets pour
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de produits pour diffusion publique par un tiers, et la vente de publications.
Toutes les études, qui sont menées et publiées indépendamment du
conseil d’administration de l’Institut et de ses donateurs, font l’objet d’un exa-
men rigoureux par des experts externes.
Les opinions exprimées par l’auteur lui sont propres, et ne reflètent
pas nécessairement celles de l’Institut, de son conseil d’administration, de ses
donateurs et sympathisants ou de son personnel. Cette publication n’implique
aucunement que l’Institut Fraser, son personnel ou ses administrateurs sou-
haitent l’adoption ou le rejet d’un projet de loi, quel qu’il soit, ou bien qu’ils
soutiennent ou dénoncent un parti politique ou un candidat donné.
L’Institut considère comme sain le débat public entre concitoyens qui
veulent améliorer la qualité de vie par de meilleures politiques publiques.
C’est pourquoi il accueille favorablement l’examen factuel détaillé des études
publiées, y compris la vérification des sources de données, la reproduction de
ses méthodes analytiques et les discussions éclairées sur les effets pratiques des
mesures politiques recommandées.
53

À propos de l’Institut Fraser
Notre vision est celle d’un monde libre et prospère dans lequel chacun profite
d’une multiplicité de choix et de marchés concurrentiels, et assume ses res-
ponsabilités. Notre mission consiste à mesurer, à étudier et à communiquer
l’effet des marchés concurrentiels et des interventions gouvernementales sur
le bien-être des personnes.
Fondé en 1974, l’Institut Fraser est un organisme canadien indépendant
de recherche et d’éducation qui possède plusieurs bureaux en Amérique du
Nord et qui compte des partenaires dans plus de 85 pays. Notre travail est finan-
cé par des contributions déductibles d’impôts de milliers d’individus, d’orga-
nismes et de fondations. Pour préserver son indépendance, l’Institut n’accepte
ni subventions publiques ni contrats de recherche.
Évaluation par les pairs – validation de l’exactitude de nos recherches

L’Institut Fraser applique à ses travaux de recherche un rigoureux processus
d’examen par les pairs. Nos études et grands projets de recherche, de même
que les modifications de fond apportées à nos travaux, sont tous examinés par
des spécialistes du domaine concerné. Dans la mesure du possible, l’examen
externe s’effectue à l’aveugle. Les mises à jour ou les nouvelles éditions d’études
déjà examinées ne font pas l’objet d’une évaluation, sauf en cas d’importantes
modifications méthodologiques.
Les directeurs des services de recherche de l’Institut, qui sont respon-
sables de veiller à ce que toutes les études publiées fassent l’objet d’un examen
approprié par les pairs, surveillent ce processus d’examen. En cas de désaccord
au cours du processus d’examen par les pairs, l’Institut peut faire appel à son
Comité consultatif de rédaction, lequel est composé de spécialistes du Canada,
des États-Unis et d’Europe, pour le résoudre.
54

Comité consultatif de rédaction
Membres
• Pr Terry L. Anderson • Pr Herbert G. Grubel
• Pr Robert Barro • Pr James Gwartney
• Pr Michael Bliss • Pr Ronald W. Jones
• Pr Jean-Pierre Centi • Jerry Jordan, Ph. D.
• Pr John Chant • Pr Ross McKitrick
• Pr Bev Dahlby • Pr Michael Parkin
• Pr Erwin Diewert • Pr Friedrich Schneider
• Pr Stephen Easton • Pr Lawrence B. Smith
• Pr J.C. Herbert Emery • Vito Tanzi, Ph. D.
• Pr Jack L. Granatstein
Anciens membres
• Pr Armen Alchian* • Pr F.G. Pennance*
• Pr James M. Buchanan* † • Pr George Stigler* †
• Pr Friedrich A. Hayek* † • Sir Alan Walters*
• Pr H.G. Johnson* • Pr Edwin G. West*
* décédé
† prix Nobel

L'endettement Public Du Québec Ni Remarqué, Ni Contrôlé

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Cap sur la prospérité

L’endettement public du Québec

1. Le niveau d’endettement du Québec. . . . . . . . . . . . . . . . . . 5

2. Qu’en est-il ailleurs au Canada et aux États-Unis? . . . . . . . . . . . 21

3. Le passé et l’évolution possible de la dette publique du Québec. . . . . 35

À propos des auteurs. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 47

Le Québec est la province la plus endettée au Canada. C’est la province cana-

La vérité sur l’endettement du Québec

de 37,6 milliards de dollars en 1990-1991 à 175,5 milliards de dollars en 2012-

L’endettement du Québec remporte la palme au Canada…

ce qui représente environ 47 % du PIB provincial, un niveau largement supé-

Scénarios possibles de l’évolution future de la dette du Québec

Le gouvernement du Québec est officiellement revenu sur son engagement

1) Qu’est-ce que l’endettement de l’État et pourquoi est-il important?

différentes façons, mais un facteur important est l’impact de la dette publique

2) La dette directe du Québec

Il est essentiel de tenir compte des actifs financiers dans le calcul de la

Figure . : Dette directe nette du Québec, de - à -

En milliards de dollars nominaux

Nota : Le gouvernement du Québec a modifié ses méthodes comptables en 1997-1998, 2006-2007

d’endettement d’un gouvernement est son niveau de revenu : toutes choses

Tableau 1.1 : Dette directe nette du Québec, montant absolu et pourcentage du PIB,

* Le gouvernement du Québec a modifié ses méthodes comptables en 1997-1998, 2006-2007 et 2009-2010.

Dette directe nette par habitant et par contribuable

Figure . : Comparaison indicielle de la dette directe nette, du PIB, de la population et

Indice (1990-1991 = 100)

Nota : * Le gouvernement du Québec a modifié ses méthodes comptables en 1997-1998, 2006-2007

Bien entendu, le fardeau du remboursement de la dette n’est pas réparti

tion de revenus imposables (appelés contribuables dans le présent document).

Le service de la dette directe nette

service de la dette.17 Autrement dit, il a dû payer près de 10 milliards de dollars

Les contribuables québécois assument aussi la dette directe du gouvernement

À cela, il faut ajouter la dette directe nette des administrations munici-

3) La dette indirecte du Québec

Tableau 1.2 : Synthèse de la dette directe du Québec en 2012-2013

Part de la dette directe nette fédérale 121,2 14 989 33,9

Dette directe nette municipale* 10,3 1 274 2,9

Total 307,0 37 971 85,8

– sont également néfastes.24 En somme, un niveau relativement élevé de dette

Éventualités et obligations contractuelles

26. Hydro-Québec. Questions sur la dette d’Hydro-Québec. Disponible à : <http://www.hydroquebec.com/

les éventualités et les obligations contractuelles du gouvernement du Québec

Engagements au titre des programmes

Tableau 1.3 : Dette indirecte du Québec en 2011-2012, en milliards de dollars

Passifs éventuels et obligations contractuelles 39,2 22,3 61,5

Engagements au titre des programmes 389,4 90,5 479,9

Total 468,5 157,9 626,5

Tableau 1.4 : Total de l’endettement public du Québec (fédéral, provincial et local) en

Garanties d’État 85,1 10 632 24,7

Passifs éventuels et obligations contractuelles 61,5 7 675 17,8

Engagements au titre des programmes 479,5 59 928 139,0

Total 955,7 119 354 276,8

d’attention accordée à la situation menace l’avenir de tous les Québécois.

Comparaisons de la dette nette

Au cours du dernier exercice (2012-2013), l’Ontario a enregistré un

Tableau 2.1 : Déficits et dettes du Québec et de l’Ontario de 2007-2008 à 2012-2013

Déficits et dette (en milliards de dollars)

Dette en pourcentage du PIB

sa capacité de générer des recettes fiscales et d’assurer le service de sa dette.

12. Gouvernement de l’Ontario (2013). « Perspectives économiques et revue financière de l’Onta‑

Les frais de service permettent également de comparer l’endettement

Dette obligataire du Québec par rapport

Figure . : Frais de service de la dette en pourcentage des recettes totales