Gestion du patrimoine - occupation du domaine public

Pascale Blondiau - Septembre 2003 Imprimer Envoyer par e-mail L'auteur Pascale Blondiau Une friterie se trouve sur le domaine public communal depuis de nombreuses annes sans qu'aucune autorisation ne lui ait jamais t dlivre. Il s'agissait donc d'une tolrance. Aujourd'hui, se pose la question de la rgularisation de cette occupation. Quels sont les principes applicables en la matire? En matire d'occupation du domaine public, les principes sont dtermins par la doctrine et la jurisprudence. Il n'existe pas de texte lgislatif fixant le rgime juridique de la matire. Le domaine public ayant vocation servir l'usage de tous, il ne peut faire l'objet d'une occupation privative qu' condition que l'intress ait obtenu une autorisation pralable de l'autorit comptente, et condition que cette utilisation privative ne soit pas contraire la destination du bien, son affectation l'utilit publique. "Les autorisations domaniales privatives sont exceptionnelles et reposent toujours sur une dcision administrative autorisant expressment l'occupation exclusive d'une portion du domaine public" (Civ. Bruxelles, 2.3.1998, J.T. 1999, p. 331). Ce type d'autorisation peut revtir deux formes, soit celle d'une autorisation unilatrale, soit d'un contrat. Il s'agit alors d'une concession domaniale. Une autorisation domaniale est un acte administratif unilatral autorisant un usager dtermin soit occuper temporairement une parcelle dlimite du domaine public titre exclusif, soit utiliser le domaine public des fins auxquelles il n'est pas immdiatement destin, de manire durable mais de faon prcaire et rvocable, et moyennant le paiement d'une redevance (D. Lagasse, Droit administratif spcial: le domaine public et la voirie, d. ULB, 2002, p. 115). Ces autorisations sont prcaires dans la mesure o l'autorit peut y mettre fin si elle l'estime ncessaire au vu de l'intrt gnral. La doctrine distingue deux types d'autorisations unilatrales: le permis de stationnement d'une part, la permission de voirie d'autre part. 1. Les autorisations domaniales a. Le permis de stationnement Le permis de stationnement vise les cas dans lesquels l'occupation du domaine public est:

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superficielle;

temporaire; ne portant pas atteinte la substance du domaine public.

Il s'agit par exemple des cas suivants: terrasses de caf (amovibles), choppes de fleuristes, installations foraines, occupation temporaire de la voie publique l'occasion de travaux de construction, de dmolition, de reconstruction ou de transformations dimmeubles, b. La permission de voirie La permission de voirie vise les cas dans lesquels l'occupation du domaine public est:

permanente; donne lieu une modification de l'assiette du domaine (les installations sont tablies avec un ancrage dans le sol).

Il s'agit par exemple de l'tablissement de distributeurs d'essence sur le trottoir, de terrasses de cafs tablies pour plusieurs semaines, 2. Qui dlivre quoi? On enseigne que la distinction opre ci-avant est importante en ce qu'elle permet de distinguer quel est l'organe, au sein de la commune, comptent pour octroyer l'une ou l'autre: "l'autorisation d'occuper un emplacement (sur la voie publique) ou le retrait de cette autorisation doit tre dcid par l'organe qui en a le pouvoir, autrement l'acte constitue un excs de pouvoir" (Civ. Brux., 2.3.1998, J.T., 1999, p. 331). a. En ce qui concerne les permis de stationnement Ceux-ci n'impliquent pas d'atteinte la conservation du domaine. Leur octroi ou refus n'tant pas une manifestation d'un pouvoir de gestion du domaine mais bien du pouvoir de police sur la voie publique parce qu'il concentre la circulation sur la voie publique, relve de la comptence du bourgmestre. Dans ce cas, en application de l'article 133, al. 2 de la Nouvelle loi communale, combin avec une ordonnance de police administrative gnrale du conseil communal (art. 117, al. 1 er et 119, al. 1 er NLC), il appartient au bourgmestre d'octroyer ce type d'autorisation et de subordonner le maintien de celle-ci au respect des conditions exiges par l'intrt gnral, la scurit publique ou les besoins de la circulation. b. En ce qui concerne les permissions de voirie Les permissions de voirie, partir du moment o elles impliquent un ancrage dans le sol, sont susceptibles de porter atteinte la conservation du bien. Elle sont ds lors octroyes par le gestionnaire du domaine en question. C'est donc au collge qu'il appartient, dans ce cas, d'octroyer l'autorisation, et ce en application de l'article 123, 9 de la Nouvelle loi communale. Celui-ci pourra imposer des conditions lies la conservation du domaine. Le collge ne disposant pas du pouvoir de police, les conditions lies la scurit publique ou aux besoins de la circulation ncessitera l'intervention du bourgmestre.

Ainsi, en cas de permission de voirie, une double autorisation est thoriquement ncessaire. En pratique, l'on constate que cette double autorisation n'intervient pas systmatiquement lorsque le domaine concern est le domaine communal: souvent, une seule et mme autorisation comprend des conditions lies tant la conservation du domaine qu' la scurit publique. Cette dualit se comprend surtout lorsque le gestionnaire du domaine est diffrent de l'autorit de police (par exemple lorsqu'il s'agit du placement d'une terrasse sur le domaine rgional). 3. Quel contenu pour ces autorisations? Relevons d'emble que l'autorit est souveraine pour dcider d'accorder ou non l'autorisation. Ainsi elle pourrait refuser semblable demande si elle considre que son octroi serait de nature gner la circulation sur la voie publique ou, le cas chant, porter atteinte la conservation du bien. Rappelons qu'en application de la loi du 29 juillet 1991 relative la motivation formelle des actes administratifs, semblable dcision doit tre motive, c'est--dire indiquer les raisons de droit et de fait servant de fondement la dcision. Par ailleurs, l'administration peut assortir l'autorisation de conditions qu'elle juge ncessaire au respect de l'affectation du bien, de l'usage collectif du domaine, mais encore au maintien de la scurit et de l'ordre. Semblables conditions ne peuvent cependant contrevenir aux principes de libert de commerce et d'industrie. L'administration est tenue de faire respecter les conditions ainsi imposes et, au besoin, de sanctionner leur inobservation en rvoquant l'autorisation accorde (M.A. Flamme, Droit administratif, d. ULB, Brux. , T.II., p. 1048). Encore faut-il que certains principes soient respects. Notons cet gard un arrt du Conseil d'Etat du 10 septembre 1998 (CE, n 75.711, 10.9.1998, en cause de Phenix resto c/ Ville de Bruxelles) qui annule l'arrt du bourgmestre dcidant du retrait d'une autorisation de terrasse octroye un restaurateur situ en plein cur de Bruxelles. Le Conseil d'Etat a estim que le bourgmestre avait mconnu le principe de bonne administration, plus prcisment celui des droits de la dfense (violation du principe audi alteram partem - audition pralable de l'intress): ce retrait constituait une mesure grave pour l'exploitant car il intervenait en pleine saison touristique, et il avait t pris sans que l'exploitant ait t entendu au pralable. En consquence, le bourgmestre n'a pu tre clair au sujet de l'opportunit de la mesure et de la dure du retrait, compte tenu de toutes les circonstances concrtes de la cause. Or, une des fonctions essentielles de l'audition des parties intresses est d'assurer l'information adquate de l'administration (J. Conratd, Les principes de bonne administration dans la jurisprudence du Conseil d'Etat, A.P., 1999, p. 262). L'autorisation contiendra la dtermination prcise d'un emplacement sur le domaine public ainsi que la dure de l'autorisation. Enfin, le plus souvent, l'octroi de ce type d'autorisation est soumis au paiement d'une redevance, dont le montant est fix dans un rglement-redevance. La personne en question se trouve dans une situation illgale puisqu'elle occupe le domaine public sans autorisation pralable.

Quelle est l'attitude que peut adopter la commune dans l'hypothse o elle a octroy une autorisation de terrasse un exploitant, lequel refuse d'enlever son installation alors que l'autorisation en question est arrive expiration. L'exploitant a t mis en demeure deux reprises afin de procder au dmontage de la terrasse. En cas d'inexcution persistante, la commune peut-elle procder elle-mme au dmontage? 1. Le recours pralable au juge Si le rglement de police de la commune prvoit des peines de police, celles-ci sont applicables, elles doivent tre prononces par le tribunal de police. "Ce tribunal pourra galement prononcer, s'il y a lieu, la rparation de la contravention dans le dlai qui sera fix par le jugement et statuera qu'en cas d'inexcution, l'administration communale y pourvoira aux frais du contrevenant qui, en vertu du mme jugement, pourra tre contraint au remboursement de la dpense sur simple tat dress par le collge des bourgmestre et chevins" (J.-M. Leboutte, Modles d'ordonnances et d'arrts de police, d. Union des Villes et Communes belges, 1992, p. 23). Cette solution implique l'coulement d'un certain dlai, ce qui s'assortit mal avec la ncessit d'intervenir rapidement. Dans notre hypothse, l'intrt de l'intervention est qu'elle intervienne en temps utile et non aprs des mois de procdure. C'est pourquoi il peut tre utile de recourir l'excution force de la dcision communale. 2. Les mesures d'office en gnral On entend par excution force, "le pouvoir qu'a l'administration d'excuter par la voie administrative celles de ses dcisions qui ne sont pas spontanment excutes par leurs destinataires, autrement dit, le pouvoir de raliser elle-mme et par la force le contenu de l'acte dsobi, sans tre tenu de s'adresser pralablement un juge pour tre autoris procder de la sorte" (P. Goffaux, L'inexistence des privilges de l'administration et le pouvoir d'excution force, d. Bruylant, 2002, p. 346). Ainsi, "le bourgmestre peut, en se fondant sur l'article 133, alina 2, de la Nouvelle loi communale combin avec telle ordonnance de police administrative gnrale du conseil communal ou en se fondant seulement sur l'article 133, alina 2, de la mme loi, combin avec l'article 135, par. 2 de la mme loi, prendre des arrts porte particulire portant des injonctions ou des prohibitions qui, si elles ne sont pas observes, dboucheront sur des mesures d'office". La mesure d'office:

ne peut tre utilise que pour assurer l'excution d'une injonction rgulire; suppose la rsistance aux prescriptions de l'injonction de police administrative ou, dans certains cas, l'impossibilit de s'y soumettre; ne peut tre utilise qu'en cas de ncessit de police administrative; doit tre limite aux mesures indispensables pour viter le pril qui rsulterait de l'inobservation de l'injonction de police administrative (cfr. J.M. Leboutte, op. cit. p.

27, citant, J. Dembour, Les pouvoirs de police administrative gnrale des autorits locales, Bruylant, Bruxelles, p.179). 3. Les mesures d'office en cas d'occupation du domaine public illicite Semblables mesures peuvent-elles intervenir en cas d'occupation illicite du domaine public? Dans un arrt du 20 janvier 1994 (Cass., 20.1.1994, Rev. Dr. Comm. , 94/3, p. 232, plus note M. Nihoul), la Cour de Cassation a eu l'occasion de se prononcer sur cette question. En l'espce, il tait reproch la commune d'avoir procd l'enlvement d'office par le personnel communal d'un panneau d'affichage appos sur le pignon d'une maison situe le long d'une voie touristique, dfaut pour la socit concerne d'avoir satisfait une double mise en demeure dans ce sens (sous la forme d'un arrt du bourgmestre qui enjoignait de procder l'enlvement du panneau litigieux dans un dlai d'un mois, dfaut de quoi les services communaux s'en chargeront aux frais de l'intress). L'enlvement d'office, auquel il a t procd ultrieurement, tait contest. La Cour de Cassation s'est exprime dans les termes qui suivent: "A dfaut d'une disposition lgale l'y habilitant et en l'absence de circonstances particulires ncessitant une intervention urgente en vue d'viter une atteinte grave l'ordre public, l'autorit communale ne peut procder l'excution d'office, en dehors du domaine communal, des mesures qu'elle a dictes, sans recours pralable au juge". Il ressort de cet arrt, nous semble-t-il, contrario, que l'autorit communale peut procder l'excution d'office des mesures qu'elle a dictes, sans recours pralable au juge, sur le domaine communal. "Une premire tendance admet l'excution par la voie administrative lorsqu'un texte lgislatif habilite l'autorit administrative y recourir ainsi qu'en cas d'urgence ou de pril imminent () dans l'arrt comment, l'emploi des termes "en dehors du domaine communal" invite conclure que la Cour de Cassation distingue une troisime hypothse dans laquelle l'excution force sans recours pralable au juge serait permise: celle des mesures concernant le domaine de la commune; une prcision qui rappelle d'ailleurs un arrt du 14.6.1989, SA Publicit Gilquin (n 32.754), rendu par le Conseil d'Etat propos d'un rglement communal qui autorisait l'enlvement d'office de panneaux publicitaires poss sans autorisation" (P. Goffaux, op. cit. p. 229). Dans cet arrt, le Conseil d'Etat avait indiqu que "si l'autorit communale est en droit de faire enlever d'office tout ce qui est plac de manire illicite sur le domaine public dont elle a la gestion, en revanche, elle ne dispose pas du privilge de l'excution d'office lorsqu'il s'agit de faire enlever des "dispositifs publicitaires" tablis en terrain priv" (C.E, arrt n 32.754, 14.6.1989, en cause de SA Publicit Gilquin c/ ville de Mouscron et Rgion wallonne). Dans le cas tranch par le Conseil d'Etat, le rglement communal prvoyait expressment l'enlvement d'office, sans autre forme de procdure, de tout dispositif publicitaire tabli sans permission ou permis pralable.

La question se pose nanmoins de savoir si le seul constat de l'occupation du domaine public sans autorisation pralable suffit pour procder aux mesures d'office, sans qu'aucune autre procdure n'ait t initie par l'admi-nistration. Il est admis que le recours aux mesures d'office requiert que l'administr ait t mis en demeure, dans un dlai raisonnable de s'excuter avant de faire l'objet d'une mesure d'excution d'office, sauf en cas d'urgence ou de circonstances exceptionnelles. Aucun dlai n'est toutefois pressenti comme tant la limite du raisonnable (M. Nihoul, Les privilges du pralable et de l'excution d'office, d. La Charte, 2001, p. 469). Par application de ce principe, il nous semble de bonne administration que de recourir au pralable la prise d'un arrt du bourgmestre mettant en demeure le contrevenant d'enlever ses installations dans un certain dlai, dfaut de quoi, les services communaux s'en chargeraient aux frais de celui-ci.
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