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RAPPORT MONDIAL SUR LA CORRUPTION 2008

La corruption dans le secteur de leau

Plus dun milliard de personnes dans le monde ne bncient pas dun accs une eau potable propre la consommation, et les consquences de ce constat savrent dramatiques tant au niveau de la subsistance et de la vie que du dveloppement humain. Le rapport mondial sur la corruption 2008 de Transparency International dmontre dans sa partie thmatique de quelle manire la corruption se trouve tre, soit lorigine de la crise dans le secteur de leau, soit encore le catalyseur de cette crise dont les consquences savreront dautant plus alarmantes du fait du changement climatique. La corruption touche tous les domaines du secteur de leau, quil sagisse de la gestion des ressources en eau, de la fourniture deau potable, de lirrigation ou de lnergie hydraulique. Tout au long de ce rapport, des experts et des professionnels illustrent de manire pertinente limpact de la corruption dans le secteur de leau, laide dtudes de cas menes dans le monde entier, permettant ainsi davancer des suggestions dordre pratique en faveur du changement. La seconde partie du rapport mondial sur la corruption 2008 offre un instantan de ltat du dveloppement li la corruption dans trente cinq pays issus de toutes les rgions du monde. La troisime partie, proposant des rsums de recherches portant sur le thme de la corruption, met particulirement laccent sur des mthodologies innovantes et de nouvelles conclusions empiriques permettant dune part, de mieux comprendre les dynamiques de la corruption, et dautre part, damliorer lefcacit des stratgies anti-corruption. Transparency International (TI) est lorganisation de la socit civile la tte de la lutte mondiale contre la corruption. Forte dun rseau de plus de quatre-vingt-dix sections nationales prsentes dans le monde entier et dun secrtariat international bas Berlin, en Allemagne, TI uvre en faveur dune sensibilisation accrue aux effets dvastateurs de la corruption, aux cts de partenaires publics, privs et issus de la socit civile, an de dvelopper et de mettre en place des mesures efcaces permettant de sattaquer ce problme. Pour plus dinformations, veuillez consulter: www.transparency.org.

Rapport mondial sur la corruption 2008


La corruption dans le secteur de leau

Premire dition en anglais en 2008 par : Cambridge University Press Cambridge, New York Melbourne, Madrid, Cape Town, Singapore, Sao Paulo En association avec Transparency International Alt Moabit 96, 10559 Berlin, Allemagne www.globalcorruptionreport.com Transparency International 2008 ISBN 978-3-935711-07-4 Cambridge University Press et Transparency International ne peuvent garantir la permanence ou la justesse des liens vers les sites internet de tierces parties mentionns dans ce livre, de mme ils ne peuvent garantir que le contenu de ces sites est ou restera exact ou appropri. Sous la direction de : Dieter Zinnbauer et Rebecca Dobson En collaboration avec : Krina Despota, Craig Fagan, Michael Grifn, Robin Hodess et Mark Worth Coordination de l'dition franaise : Sarah Svedin et Stphane Stassen Traduction de : Olivier Jacoulet, JacoMedia, Meyreuil, France et de Zinbe Maach, Londres, Royaume-Uni

Sommaire

Illustrations Collaborateurs Prface Huguette Labelle Contribution spciale : Leau et ltre humain limportance de lintgrit Wangari Maathai Remerciements Rsum excutif Transparency International

x xii xv xvii xix xxi

Premire partie: La corruption dans le secteur de leau


1 Introduction sur leau et la corruption
Eau et corruption : un partenariat destructeur Janelle Plummer La corruption dans le secteur de leau une question de vie ou de mort Charles Kenny 3 18

La gestion des ressources en eau


Corruption et gestion des ressources en eau : la qualit, laccs quitable et le caractre durable de lenvironnement menacs Kristen Lewis et Roberto Lenton Le changement climatique : faire monter les enchres pour liminer la corruption dans la gouvernance de leau Transparency International La gestion intgre des ressources en eau peut-elle empcher la corruption ? John Butterworth Afghanistan : du pouvoir en amont la souffrance en aval Drewery Dyke 21

34 38 40

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Sommaire

La corruption alimente le boom immobilier et la pression sur les ressources en eau le long de la cte espagnole Enriqueta Abad Corruption sans Frontires les enjeux de la gestion transfrontalire de l'eau Transparency International

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Leau et lassainissement
De leau pour les populations pauvres : lapprovisionnement en eau et lassainissement en proie la corruption Muhammad Sohail et Sue Cavill La corruption et les usages urbains de leau des plus dmunis Bernard Collignon Renforcer lintgrit dans le secteur de leau : le point de vue des oprateurs deau privs Jack Moss La corruption de leau dans les pays industrialiss : sagit-il vraiment de petite corruption ? Per Ljung La corruption dans le domaine de leau : face publique et face prive Transparency International En Colombie et en Argentine, les fabricants de canalisations sengagent contre la corruption Virginia Lencina, Lucila Polzinetti et Alma Roco Balczar 48 63

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Nettoyer leau trouble : des groupes luttent contre la corruption grce linformation publique en Inde 77 Venkatesh Nayak

Leau et lagriculture
Leau la base de la nutrition : la corruption dans les systmes de distribution de leau Frank R. Rijsberman Pouvoir, pots-de-vin et quit dans les systmes dirrigation par canaux du Pakistan Jean-Daniel Rinaudo Des contrats dirrigation suspects font des difcults rencontres par les agriculteurs philippins Sonny Africa 80

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Sommaire

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Ancrer lassistance dans le secteur de leau la lutte contre la corruption : modalits dinterventions et responsabilits des donateurs Grit Martinez et Kathleen Shordt

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Leau et lnergie
Les ressources nergtiques de leau : la corruption dans le secteur de lhydrolectricit Lawrence Haas La corruption dans le secteur hydrolectrique et les politiques de dplacement et de rinstallation des populations Thayer Scudder Disparition des maisons et des indemnisations : lexemple du barrage des Trois-Gorges Grild M. Heggelund Le point de vue de lindustrie Secteur hydrolectrique priv et public : comment minimiser les risques de corruption Kathy Shandling et Reinier Lock Grands projets Grande corruption ? Peter Bosshard et Nicholas Hildyard 102

115

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122 124

Conclusions
Lutter contre la corruption dans le secteur hydraulique Stratgies, outils et avenir Donal T. OLeary et Patrik Stlgren 127

Deuxime partie : tudes de pays


7 Regards nationaux sur la corruption
Introduction Rebecca Dobson (Transparency International) 145

7.1

Afrique et Moyen orient


Cameroun Raymond Doua et Maurice Nguefack (TI Cameroon) Kenya Lisa Karanja, Kennedy Masime, Fred Owegi et Lawrence Gikaru (TI Kenya) Niger Idrissa Alichina Kourgueni (Association Nigrienne de Lutte contre la Corruption TI Niger) 148 153 160

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Sommaire

Lautorit palestine Frosse Dabit (Transparency Palestine AMAN) Sngal Semou Ndiaye (Forum Civil TI Senegal)

163 167

Sierra Leone 172 Yusuf Umaru Dalhatu (National Accountability Group TI partenaire local, Sierra Leone) Zambie Louis Bwalya, Goodwell Lungu et Kavwanga Yambayamba (TI Zambia) 178

7.2

Europe
Roumanie Iulia Cospanaru, Matthew Loftis et Andreea Nastase (TI Romania) Suisse TI Switzerland 184 190

Troisime partie : recherche


Introduction Dieter Zinnbauer (Transparency International) 196

Le cadre gnral mesure de la corruption et des progrs en matire de normes (benchmarking) dans le combat contre la corruption
Indice de perceptions de la corruption (IPC) 2007 Johann Graf Lambsdorff (universit de Passau) Le Baromtre mondial de la corruption 2007 Juanita Riao (Transparency International) Le rapport de Global Integrity Jonathan Werve et Nathaniel Heller (Global Integrity) Le Baromtre des Amriques 2006 : rapport sur la corruption Mitchell A. Seligson et Dominique Zphyr (Vanderbilt University) valuation de la gouvernance mondiale : la corruption et les autres dimensions de la gouvernance Verena Fritz et Marta Foresti (Overseas Development Institute) Ken Mease et Goran Hyden (University of Florida) Rgle de notation du Systme national dintgrit Sarah Repucci (Transparency International) 199 206 210 215

219

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Sommaire

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Aperus sectoriels dterminer les risques de corruption et la performance dans les secteurs clefs
Projet Promoting Revenue Transparency : de la maldiction des ressources au bienfait des ressources ? Juanita Olaya (Transparency International) Crinis: mesure de la redevabilit, la divulgation et le contrle des sources de nancement des partis politiques Bruno W. Speck (universit dtat de Campinas) et Silke Pfeiffer (Transparency International) 227

229

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Comprendre les dtails enquter sur la dynamique de la corruption


Combler le foss entre lexprience de la corruption et sa perception Richard Rose (University of Aberdeen) et William Mishler (University of Arizona) La rciprocit corrompue Johann Graf Lambsdorff (universit de Passau) Aspects conomiques fondamentaux de lextorsion : tmoignages recueillis sur la route emprunte par les chauffeurs de poids lourds Aceh Benjamin Olken (Harvard University) et Patrick Barron (Banque mondiale) Corruption, normes et application de la loi : le cas des contraventions pour stationnement illgal des diplomates Ray Fisman (Columbia University) et Edward Miguel (University of California, Berkeley) 235 240

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La petite corruption dans les services publics : la dlivrance des permis de conduire Delhi 251 Rema Hanna (New York University); Simeon Djankov (Banque mondiale); Marianne Bertrand (University of Chicago) et Sendhil Mullainathan (Harvard University) Corruption et conance institutionnelle en Afrique sub-saharienne Emmanuelle Lavalle (DIAL) 254

Illustrations

Illustrations

Figures
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 tendue et conditions favorisant la corruption dans le secteur hydrolectrique Exprience de la petite corruption dans le monde Pot-de-vin vers la police et au pouvoir judiciaire par rgion Secteurs et institutions les plus touchs par la corruption : perceptions mondiales Quel est ltat de la lutte anti-corruption dans le monde ? Pourcentage des personnes sollicites Pourcentage des personnes victimes de corruption au moins une fois au cours des douze derniers mois valuation totale pour la libert dexpression et le contrle de la corruption Foss entre la perception et lexprience de la corruption Rciprocit corrompue les gains des tudiants Rciprocit corrompue Comportement des tudiants Raction des acteurs des milieux daffaires lopportunisme Raction des acteurs des milieux daffaires (tudiants de Clausthal) lopportunisme Nombre total mensuel dinfractions au stationnement commises New York par des diplomates (1997-2005) Rsultats en fonction de la location ou non des services dun agent 106 208 208 209 214 216 218 221 237 240 241 242 243 250 253

Tableaux
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 Schma de la chane de valeur interactions de la corruption depuis la phase dlaboration de la politique jusqu la distribution de leau La corruption dans le domaine de leau : face publique et face prive Mcanismes permettant la participation et le contrle des citoyens Raisons pour lesquelles la lutte contre la corruption est dans lintrt de toutes les parties prenantes long terme Indice de perceptions de la corruption 2007 Classication rgionale Pourcentage des rpondants signalant avoir t sollicits pour verser un pot-de-vin Domaines et principes de gouvernance couverts par ltude WGA Tests de terrain sur laccs linformation Qualit de la rponse des diffrentes parties prenantes Pincipaux rsultats du projet Crinis Exprience des contacts et de la corruption 8 70 74 108 201 207 217 220 231 232 233 238

Illustrations

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Moyenne annuelle par pays des contraventions impayes New York pour stationnement illgal de diplomates, (novembre 1997 - novembre 2005) Obtention du permis, par groupe Corrlations entre la corruption et la conance institutionnelle selon le niveau de bureaucratie

248 253 255

Encadrs
1 2 La gestion intgre des ressources en eau (Integrated Water Resources Management GIRE) et les Principes de Dublin Rformer le systme : comment mettre en place des services deau mme de rendre des comptes ? 31 58

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Collaborateurs

Collaborateurs

Enriqueta Abad Transparency International Sonny Africa IBON Foundation Federico Arenoso Poder Ciudadano (TI Argentine) Martn Astarita Poder Ciudadano (TI Argentine) Sona Ayvazyan Centre pour le dveloppement rgional (TI Armnie) Alma Roco Balczar Transparencia por Colombia (TI Colombie) Patrick Barron Banque mondiale Paramjit S. Bawa TI Inde Marianne Bertrand University of Chicago Peter Bosshard International Rivers John Butterworth Centre international de l'eau et de l'assainissement Louis Bwalya TI Zambie Vanja Calovic Le rseau dafrmation du secteur ONG (MANS) Sue Cavill Loughborough University Camrin Christensen TI Gorgie Bernard Collignon Hydroconseil Iulia Cospanaru TI Roumanie Frosse Dabit Transparency-Palestine (AMAN) Yusuf Umaru Dalhatu National Accountability Group (partenaire local de TI, Sierra Leone) Ramesh Nath Dhungel TI Npal Simeon Djankov Banque mondiale Raymond Doua TI Cameroun Drewery Dyke Amnesty International Dolores Espaol TI Philippines Carlos Filrtiga TI Paraguay Ray Fisman Columbia University Marta Foresti Overseas Development Institute Verena Fritz Overseas Development Institute Zanda Garanca TI Lettonie Lawrence Gikaru Consultant, Kenya Syed Adil Gilani TI Pakistan Lawrence Haas Ancien membre de la Commission mondiale des barrages Rema Hanna New York University Grild M. Heggelund Fridtjof Nansen Institute Nathaniel Heller Global Integrity Nicholas Hildyard Corner House Goran Hyden University of Florida Lisa Karanja TI Kenya Tamuna Karosanidze TI Gorgie

Collaborateurs

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Anung Karyadi TI Indonsie Charles Kenny Banque mondiale Idrissa Alichina Kourgueni Association nigrienne de lutte contre la corruption (TI Niger) Huguette Labelle Transparency International Johann Graf Lambsdorff Universit de Passau Aileen Laus TI Philippines Emmanuelle Lavalle DIAL, Paris Virginia Lencina Poder Ciudadano (TI Argentine) Roberto Lenton Global Water Partnership Kristen Lewis Consultante Per Ljung PM Global Infrastructure Reinier Lock International Private Water Association Matthew Loftis TI Roumanie Goodwell Lungu TI Zambie Wangari Maathai Green Belt Movement Tanvir Mahmud TI Bangladesh Grit Martinez Ecologic Institute for International and European Environmental Policy Olga Mashtaler NGO Anticorruption Committee (Groupe de contact national de TI en Ukraine) Kennedy Masime Centre for Governance and Development, Kenya Kenneth Mease University of Florida Edward Miguel University of California, Berkeley William Mishler University of Arizona Jack Moss Aquafed Sendhil Mullainathan Harvard University Andreea Nastase TI Roumanie Doron Navot Hebrew University and the Israel Democracy Institute Venkatesh Nayak Commonwealth Human Rights Initiative Semou Ndiaye Forum Civil (TI Sngal), Universit Cheikh Anta Diop de Dakar Natalie P. W. Ng TI Malaysie Maurice Nguefack TI Cameroun Juanita Olaya Transparency International Donal T. OLeary Transparency International Benjamin Olken Harvard University Minoru Ouchi TI Japan Fred Owegi Kenya Institute for Public Policy Research and Analysis Silke Pfeiffer Transparency International Janelle Plummer Consultante Lucila Polzinetti Poder Ciudadano (TI Argentine) Sarah Repucci Transparency International Juanita Riao Transparency International Frank B. Rijsberman Google.org Jean-Daniel Rinaudo Bureau de recherches gologiques et minires Byron Lpez Rivera Grupo Civico tica y Transparencia (TI Nicaragua) Segundo Romero TI Philippines Richard Rose University of Aberdeen Gastn Rosenberg Poder Ciudadano (TI Argentine)

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Collaborateurs

Dagmar Schrder-Huse TI Allemagne Thayer Scudder California Institute of Technology Pablo Secchi Poder Ciudadano (TI Argentine) Mitchell Seligson Vanderbilt University Kathy Shandling International Private Water Association Kathleen Shordt Centre international de l'eau et de l'assainissement Emilia Sic kov-Beblava TI Slovaquie Hubert Sickinger TI Autriche Muhammad Sohail Loughborough University Felipe de Solar Corporacin Chile Transparente (TI Chile) Bruno W. Speck Universit dtat de Campinas Liga Stafecka TI Lettonie Patrik Stlgren Universit de Gteborg Varina Suleiman Poder Ciudadano (TI Argentine) TI Papouasie-Nouvelle-Guine (Inc.) TI Suisse TI Royaume Uni TI USA Transparencia Mexicana (TI Mexique) Toru Umeda TI Japon Manuel Villoria TI Espagne Jonathan Werve Global Integrity Keiichi Yamazahi TI Japon Kavwanga Yambayamba TI Zambie Anna Yarovaya NGO Anticorruption Committee (Groupe de contact national de TI en Ukraine ) Richard Y. W. Yeoh TI Malaisie Iftekhar Zaman TI Bangladesh Dominique Zphyr Vanderbilt University

Prface
Huguette Labelle, Prsidente de Transparency International

Le Rapport mondial sur la corruption est la publication phare de Transparency International (TI), il analyse de quelle manire la corruption ronge les fondements de nos socits et propose un certain nombre de suggestions quant aux solutions possibles pour nous permettre de renverser cette tendance. En 2008, le rapport sintresse particulirement la question cruciale de leau, Il analyse dans quelle mesure lincapacit grer cette ressource essentielle de manire plus transparente et redevable a des consquences considrables sur notre vie daujourdhui et sur celle des gnrations futures. Dans sa septime anne, la publication de ce Rapport mondial sur la corruption sattache dcrire scrupuleusement comment la corruption constitue un frein lautodtermination dmocratique ainsi quune entrave ladministration de la justice. Documents lappui, le rapport dmontre que la corruption est nfaste pour la libert, la prosprit et le renforcement de la responsabilit individuelle. Bas sur lexpertise du mouvement de TI, et tout particulirement de ses sections nationales, ce rapport propose une perspective originale sur ltat de la corruption dans le monde ainsi que les nombreuses initiatives entreprises pour la juguler. Cette anne, le rapport consacr particulirement la corruption dans le secteur de leau, dmontre que, peut-tre encore plus que dans dautres secteurs, la corruption dans ce secteur affecte directement et profondment la vie et les moyens de subsistance de milliards de personnes. Leau est une ressource naturelle, une matire premire lorigine de toute forme de vie sur notre plante. Cest la raison pour laquelle nous avons dcid de consacrer cette thmatique une place spciale dans le rapport de cette anne. Il est difcile de surestimer limportance cruciale de leau lorsquil est question de sant et des moyens de subsistance, de dveloppement conomique, dintgrit environnementale et de cohsion sociale. Comme il est afrm dans le Rapport du millnaire du Secrtaire gnral des Nations Unies en 2000 : Nulle autre mesure que lapprovisionnement en eau et un assainissement adquat pour tous ne contribuera autant la rduction des maladies et sauver des vies dans les pays en dveloppement. Il est galement difcile de surestimer la porte et les consquences de la crise actuelle de leau, barrant laccs leau potable plus dun milliard dtres humains. Dans le mme temps, la multiplication des pnuries deau, exacerbe par la corruption, constitue une menace pour le dveloppement et la stabilit politique. Gardons lesprit ce dont nous sommes capables de raliser dans le secteur de leau ainsi que le chemin restant parcourir avant de pouvoir dclarer victoire. Nulle autre domaine que celui de laccs gnralis au progrs ne confronte autant nos russites les plus audacieuses nos checs les plus retentissants dans le domaine du dveloppement humain. Lintroduction du service public de leau et des systmes dassainissement a marqu le dbut dun progrs cat-

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Prface

gorique des conditions de vie et ce dans un laps de temps rduit : il y peine cent ans, la mortalit infantile dans les centres urbains dEurope tait aussi leve quelle lest aujourdhui en Afrique sub-saharienne. Et pourtant, lheure actuelle, plus de 2,6 milliards dhabitants nont toujours pas accs aux systmes dassainissement qui sont si cruciaux pour garantir la sant humaine. Les experts estiment que la crise de leau est en fait une crise de la gouvernance de leau. La corruption nest pas la seule mise en cause mais, comme le dmontre le Rapport mondial sur la corruption, il sagit dun facteur essentiel catalyseur de cette crise. Les articles du rapport analysent avec force dtails de quelle manire la corruption se manifeste tous les niveaux du secteur de leau, notamment lorsque les prix de leau potable sont majors en Inde, au Kenya et ailleurs, lorsque lirrigation au Pakistan ou les grands barrages dAmrique latine sont mal grs ou encore en permettant la pollution de svir sur une grande chelle en Chine. Dans de nombreux pays industrialiss, la corruption simmisce dans la gestion de leau avec un impact sur ladaptation au changement climatique encore plus nocif. Le plus souvent, ce sont les femmes et les pauvres qui payent le prix fort de la corruption dans la gestion de leau, ce qui sanctionne injustement les plus dmunis de nos socits. Il est, toutefois, permis dentrevoir un germe despoir travers ltendue colossale de la corruption dans le domaine de la gouvernance de leau. Et cela reprsente aussi une occasion unique de forger une alliance puissante en faveur du changement. La lutte contre la corruption dans le secteur de leau est de lintrt gnral de ceux qui se soucient de la pauvret, de la scurit alimentaire et du progrs conomique, en favorisant un environnement durable et la scurit climatique, la sant et lgalit entre les sexes et la cohsion sociale. La communaut internationale sest profondment engage dans le sens de lamlioration de la vie des plus pauvres dans le cadre des objectifs du Millnaire pour le dveloppement ; objectifs qui souscrivent lengagement en faveur dun accs durable une source deau meilleure. Il est dsormais de la responsabilit de cette mme communaut, et de toutes les parties prenantes impliques dans le secteur de leau, de veiller ce que la corruption ne nuise pas la ralisation de cet objectif. Transparency International continuera uvrer dans le but daccrotre et de dynamiser la fdration mondiale des nombreuses parties prenantes impliques dans le secteur de leau pour la lutte contre la corruption. Notre travail en partenariat avec le Rseau dintgrit de leau (Water Integrity Network WIN) ; un groupe international dexperts dans le domaine de leau, actifs sur le terrain, universitaires et activistes dvous la lutte contre la corruption dans ce secteur, offre TI une excellente occasion de poursuivre et de renforcer les efforts anti-corruption dans le secteur de leau. Ce Rapport mondial sur la corruption, en tant que premier document du genre consacr ltude de la corruption dans la gestion de leau, constitue une forte invitation associer ses forces dans ce combat important et gratiant. La responsabilit nous incombe de librer nos socits du joug de la corruption et dutiliser cette ressource vitale quest leau en faveur dun dveloppement humain meilleur et plus durable.

Contribution spciale Leau et ltre humain : limportance de lintgrit


Hon. Prof. Wangari Maathai1

Leau est le moteur indispensable au fonctionnement de la nature. Elle est au cur mme de nos systmes cologiques. Elle est indispensable notre sant et la sant de tous. Elle est la source de notre vie spirituelle. Elle relie tous les tres humains par le biais des cours deau et le partage des sources deau. Elle faonne notre relation avec la nature travers la politique et lconomie qui en dcoulent. La gestion pondre des ressources en eau est dautant plus vitale notre avenir tant le d semble difcile relever. Les visions nonces dans le domaine de la gouvernance de leau entrent en comptition avec des valeurs et des intrts divergents. Toutefois il existe un point clair sur lequel tous convergent : nous sommes les seuls responsables de la crise globale de leau qui dtruit les sources et les cours deau, coupe laccs leau potable une grande partie de lhumanit, dtruisant des vies et des moyens de subsistance dans le monde entier en continuant provoquer des dsastres cologiques homriques toujours plus nombreux. Cette crise de la gouvernance est le fait de lhomme, elle est motive par lignorance, lappt du gain et la corruption, le pire de ses maux tant la corruption. Corruption rime avec pouvoir illimit. Elle donne ceux qui dtiennent le pouvoir les moyens de sopposer aux rgles xes par les populations elles-mmes et de les contourner. La corruption dans le secteur de leau en est, tout au plus, prjudiciable. Elle permet aux puissants de saffranchir des rgles qui prservent les habitats et les cosystmes, de gaspiller et de polluer leau dont dpendent des rgions entires, de dtourner largent destin fournir les plus pauvres en eau. Non seulement la corruption empche les petits exploitants davoir accs leau ncessaire lirrigation des plantations, mais elle est responsable du dplacement des populations, et ce, en toute impunit lors de la construction de barrages. La corruption fait des accords patiemment labors pour le partage transfrontalier de leau, et elle permet aux populations les pauvres et les moins informes de mener des activits nuisibles lenvironnement et dommageables pour leurs propres moyens de subsistance. Ainsi, les consquences pour la durabilit environnementale, la cohsion sociale et la stabilit politique en sont dautant plus retentissantes. Toutefois, il nen demeure pas moins que la puissance funeste de la corruption menace de crer une situation dans laquelle les rgles continuent de jouer en faveur de ceux qui dtiennent le pouvoir et les efforts de rformes restent, quant eux, lettre morte. Par consquent, la lutte contre la corruption dans le secteur de leau constitue une condition

1 Hon. Prof. Wangari Maathai est le laurat du Prix Nobel de la Paix 2004 et le fondateur de Green Belt Movement.

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Contribution spciale

sine qua non pour juguler la crise mondiale de leau. Face ces enjeux de taille, le Rapport mondial sur la corruption 2008 de Transparency International ne pouvait pas tomber plus propos. Ce rapport constitue un outil permettant de mieux apprhender les diffrentes formes que peut revtir la corruption en dcrivant, dans les dtails, les dommages quelle engendre. Enn, par-dessus tout, ce rapport ne sachve pas sur une note sombre, mais il prsente des approches concrtes et utiles pour mener bien le combat contre la corruption dans le secteur de leau. En nul autre lieu quen Afrique est-il tout au plus choquant de constater les ravages persistants des crises globales de leau engendres par la corruption. Une lite puissante et riche gre une rgion naturellement prospre dans laquelle vit une population des plus dmunies et dnue de pouvoir. Mais lAfrique nest pas un cas isol. Les tudes menes dans le monde entier, gurant dans ce rapport, dmontrent clairement que la corruption dans le secteur de leau est un phnomne global. Il est global la fois parce quil se manifeste dans toutes les rgions du monde, conrmant ainsi que les pays industrialiss nen sont pas moins concerns, mais aussi parce que cette crise est de la responsabilit internationale de toutes les parties prenantes ; des populations locales, des lgislateurs, des milieux daffaires, de la socit civile et des bailleurs de fonds. Mon exprience de militant minvite penser que lanalyse prsente dans ce rapport apporte limpulsion ncessaire au rapprochement urgent entre les gouvernements, les entreprises et les militants de la socit civile qui luttent en faveur de plus de justice environnementale et moins de pauvret, ainsi que pour encourager la bonne gouvernance an de former une coalition solide pour combattre la corruption dans le secteur de leau. Jai toujours pens que notre faon de grer les ressources naturelles retait la puissance de nos socits. Comme le souligne ce rapport, nous avons tous la possibilit dagir et de contribuer cet effort. Cest en agissant ensemble que nous parviendrons progresser ensemble de manire durable. Le bien-tre de notre monde en dpend.

Remerciements

Le Rapport mondial sur la corruption 2008 naurait jamais pu voir le jour sans les efforts soutenus de nombreuses personnes, et tout particulirement des auteurs qui ont travaill sur leur contribution avec passion et motivation. Nous tenons remercier le mouvement de Transparency International (TI), les sections nationales de par le monde entier ainsi que le Secrtariat de TI Berlin, pour leur participation et leur enthousiasme. Une mention spciale doit tre dcerne aux sections de TI qui ont rgulirement aliment en informations et en expriences riches de qualit, la partie consacre aux tudes de pays dans ce rapport. Nous sommes tout particulirement reconnaissants envers les membres de notre groupe consultatif ditorial dont les recommandations et lexpertise nous ont permis dlaborer et damliorer ce rapport, notamment en ce qui concerne la partie thmatique consacre leau : Dogan Altinbilek, Eduardo Bohrquez, Jermyn Brooks, Sarah Burd-Sharps, Piers Cross, Hansjrg Elshorst, Hkan Tropp, Tony Tujan, Surya Nath Upadhyay et Frank Vogl. Les membres du Comit consultatif sur les indices de TI ont galement fait de nombreuses suggestions qui ont contribu enrichir la partie recherche de ce rapport : Jeremy Baskin, Julius Court, Steven Finkel, Johann Graf Lambsdorff, Daniel Kaufmann, Emmanuelle Lavalle, Richard Rose et Susan Rose-Ackerman. Merci galement tous ceux qui ont gracieusement harmonis les contributions de ce rapport et qui ont propos des rponses approfondies : David Abouem a Tchoyi, Andrew Aeria, Graham Alabaster, Andrew Allan, Laurence Allan, Jens Andvig, Dominique Arel, Livingston Armytage, Manuhuia Barcham, Linda Beck, Predrag Bejakovic, Bernhard Bodenstorfer, Emilio Crdenas, Jos Esteban Castro, Emil Danielyan, Marwa Daoudy, Phyllis Dininio, Gideon Doron, Juris Dreifelds, Anton Earle, Eduardo Flores-Trejo, Elizabeth Fuller, Michelle Gavin, Mamoudou Gazibo, Charles Goredema, se Grdeland, Ernest Harsch, Clement Henry, Paul Heywood, Jonathan Hopkin, Jarmo Hukka, Karen Hussmann, Sorin Ionita, Michael Johnston, John-Mary Kauzya, George Kegoro, Michael Kevane, Gopathampi Krishnan, Daniel Kbler, Peter Lambert, Evelyn Lance, Peter Larmour, Nelson Ledsky, Michael Likosky, Joan Lofgren, Xiaobo Lu, Cephas Lumina, Stephen Ma, Richard Messick, Arnauld Miguet, Stephen Morris, Andrew Nickson, Bill O'Neill, Katarina Ott, Michael Palmer, Jan Palmowski, Heiko Pleines, Som Nath Poudel, Miroslav Prokopijevic, Gabriella Quimson, Isha Ray, William Reno, Carlos Buhigas Schubert, Anja Senz, Erik Swyngedouw, Celia Szusterman, Madani Tall, Anthony Turton, Nicolas van de Walle, Shyama Venkateswar, Jeroen Warner, Kai Wegerich, Laurence Whitehead, Melvin Woodhouse, Jos Zalaquett, Mark Zeitoun et Darren Zook.

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Remerciements

Nous voudrions galement rendre un hommage particulier aux personnes qui ont mticuleusement vri les faits avancs dans ce rapport : Cecilia Fantoni, Yolanda Fernandez, Tita Kaisari, Steven Liu, Charlotte Meisner, Friederike Meisner, Ariana Mendoza, Pamela Orgeldinger, Sarah Pellegrin, Veronica Rossini et Katherine Stecher. Merci aussi Kathleen Barrett, Joss Heywood, Richard Leakey, Kyela Leakey, Susan LeClercq, Agatha Mumbi, Mijako Nierenkoether, David Nussbaum, Paula OMalley, Jamie Pittock, David Tickner, Lucy Wanjohi et Petra Weigmink pour toutes leurs suggestions ainsi que pour leur aide prcieuse. Une fois de plus, nous tenons remercier le cabinet davocats Covington and Burling pour leurs conseils gracieux en matire de diffamation, et en particulier : Enrique Armijo, Sara Cames, Jason Criss, Tim Jucovy, Raqiyyah Pippins, Eve Pogoriler, Brent Powell, Sumit Shah, Robert Sherman, Jodi Steiger, Lindsey Tonsager et Steve Weiswasser. Merci galement Finola OSullivan, Richard Woodham, Daniel Dunlavey et Mainda Kiwelu de Cambridge University Press pour leurs conseils et leur professionnalisme. Jill Ervine, Diane Mak et Dian Rodriguez ont apport leur contribution inestimable ds les premires tapes de llaboration de ce rapport et nous tenons particulirement remercier Mark Worth, rdacteur extrieur, pour avoir apport de nombreuses touches nales. Comme notre habitude, nous tenons adresser des remerciements tous particuliers Michael Grifn, rdacteur extrieur, pour sa nesse desprit et la justesse de ses corrections. Nous sommes reconnaissants Robin Hodess pour ses suggestions ditoriales et son soutien sans faille tout au long du processus de production de ce rapport. Il naurait pas t possible de raliser avec succs cette analyse de la corruption dans le secteur de leau dans ce Rapport mondial sur la corruption 2008 sans laide, lexpertise et le soutien nancier du Rseau dintgrit de leau (Water Integrity Network WIN), que nous remercions et, en particulier, Jens Berggren, Manoj Nadkarni et Birke Otto au Secrtariat de WIN pour leur soutien continu et leur sens de lhumour. Nous sommes aussi reconnaissants aux membres, actuels et passs, du Comit de pilotage du WIN pour leurs conseils prcieux : Franz-Josef Batz, John Butterworth, Piers Cross, Grit Martinez, Jack Moss, Henk van Norden, Donal T. OLeary, Janelle Plummer, Kathleen Shordt, Patrik Stlgren, Hkan Tropp et Tony Tujan. Le Rapport mondial sur la corruption 2008 a reu un nancement spcial du WIN et de leurs partenaires nanciers ; lAgence de coopration au dveloppement international de Sude (Swedish International Development Cooperation Agency), la Coopration nerlandaise au dveloppement et le ministre fdral de la Coopration conomique et du dveloppement dAllemagne (BMZ).for Economic Cooperation and Development. Dieter Zinnbauer, Rebecca Dobson et Krina Despota, responsables ditoriaux.

Rsum excutif : Rapport mondial sur la corruption 2008 La corruption dans le secteur de leau
Transparency International

La corruption dans le secteur de leau met en jeu la vie et les moyens de subsistance de milliards dindividus. Comme le dmontre le Rapport mondial sur la corruption 2008, le dbut du rchauffement climatique et le stress hydrique croissant dans le monde entier rendent encore plus urgent le combat contre la corruption. Sans une augmentation des actions de plaidoyer pour faire cesser la corruption dans le secteur de leau, lhumanit devra en assumer les graves consquences en termes de dveloppement conomique et humain, de destruction dcosystmes indispensables, dalimentation des foyers de tensions sociales voire de conits portant sur cette ressource vitale. Ce rapport montre clairement que le d de la corruption doit tre intgr dans les nombreuses initiatives politiques mondiales en matire de durabilit environnementale, de dveloppement et de scurit en lien avec leau. Comme le prsente le Rapport mondial sur la corruption 2008, plusieurs initiatives prises dans le monde sont encourageantes car elles ont permis de remporter des succs dans la lutte contre la corruption. Il sagit l du message central que tiennent souligner plus de 20 experts et praticiens tout au long de cet ouvrage. De plus, le rapport (le premier de ce type valuer comment la corruption affecte tous les aspects de leau) analyse ce qui peut tre fait pour veiller ce que la corruption ne continue pas dtruire cette ressource essentielle de base, si fondamentale la vie de tous les tres humains de la plante.

Leau et la corruption : la mise en danger de vies, de moyens de subsistance et du dveloppement durable


Leau est vitale. Il nen existe aucun substitut. Et pourtant, la crise de leau englobe de nombreuses rgions du monde. Prs de 1,2 milliards dindividus dans le monde nont pas un accs leau et plus de 2,6 milliards ne disposent pas de systme dassainissement adquat, ce qui a des consquences dramatiques pour la rduction de la pauvret et le dveloppement. Dans les dcennies venir, la course pour leau deviendra de plus en plus froce. En raison dune surconsommation ainsi que de la pollution, les cosystmes qui dpendent de leau sont considrs comme les ressources naturelles les plus dgrades de la plante. Les pnuries en eau affectent des rgions sur chaque continent et dici 2025, plus de 3 milliards dindividus seront victimes de stress hydrique.

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Les consquences humaines de cette crise de leau, exacerbe par la corruption, sont graves et affectent surtout les pauvres et les femmes. Dans les pays en voie de dveloppement, environ 80% des problmes de sant sont dus une eau de pitre qualit et linsufsance de systme dassainissement, faisant chaque anne prs de 1,8 millions de morts parmi les enfants et une perte estime 443 millions de journes dcole pour les enfants qui souffrent de maladies lies une eau impropre. En Afrique, des femmes et des lles doivent faire plus de 10 kilomtres pied pour collecter de leau pour leur famille lors des saisons sches et on estime quun montant quivalent environ 5% du PIB est perdu cause des maladies et des dcs provoqus par une eau sale et un assainissement inadquat. Sans accs une eau propre, les risques sont trs levs. Le Rapport mondial sur la corruption 2008 dmontre que la crise de leau est en fait une crise de la gouvernance de leau dont la corruption est une des causes profondes. La corruption dans le secteur de leau est endmique et rend leau impropre la consommation, inaccessible et coteuse. Ceci est une vidence dans le creusement de puits en Afrique subsaharienne, dans la construction dusines de traitement des eaux uses dans les centres urbains dAsie, dans ldication de barrages hydrolectriques en Amrique latine ainsi quau vu des abus et des dtournements quotidiens de leau dans le monde entier.

Gravit et tendue du d de la corruption dans le secteur de leau


Le Rapport mondial sur la corruption 2008 analyse la corruption dans le secteur de leau dans quatre sous-secteurs importants. La gestion des ressources en eau (GRE), qui implique de sauvegarder la durabilit et lutilisation quitable dune ressource pour laquelle il nexiste aucun substitut, risque dtre dtourne pour satisfaire les intrts dlites puissantes, ainsi que le montre le rapport. La pollution de leau est rarement sanctionne et les fonds affects la GRE atterrissent souvent dans les poches de fonctionnaires corrompus. En Chine, par exemple, la corruption empche lapplication des rglementations environnementales et contribue une situation o les nappes aquifres de 90% des villes sont pollues et o plus de 75% des cours deau qui passent dans les centres urbains sont considrs comme impropres la consommation ou pour la pche. Le besoin de sadapter au changement climatique rend dautant plus urgente la ncessit de juguler la corruption dans les ressources en eau. Des cours deau modis et des crues en augmentation exigent des investissements normes dans les infrastructures hydrauliques, le dplacement et la rinstallation de plus de 200 millions dhabitants de la plante et des efforts humanitaires plus frquents. Tous ces phnomnes sont vulnrables la corruption, comme le montre le Rapport mondial sur la corruption 2008. Lorsque la corruption nuit au partage quitable de leau entre des pays ou des populations locales, elle menace galement la stabilit politique et la scurit rgionale. Aujourdhui, dans le monde, deux personnes sur cinq vivent dans des bassins hydrauliques internationaux et plus de cinquante pays sur cinq continents ont t identis comme des points chauds pour de futurs conits portant sur leau. Le vol de lor bleu , lappropriation irresponsable ou le dtournement de leau, sans aucune considration pour les autres utilisateurs, encourag par la

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corruption, peut transformer des tensions en conits ouverts. Leau potable et les services dassainissement constituent le deuxime sous-secteur que le Rapport mondial sur la corruption 2008 explore, et o la corruption peut tre observe chaque point de la chane de distribution de leau : de llaboration des politiques et des affectations budgtaires jusquaux travaux et aux systmes de facturation. La corruption affecte les services privs et publics de leau et nuit tous les pays, riches ou pauvres. Dans les pays plus riches, les risques de corruption sont concentrs dans lattribution de contrats pour la construction et la gestion des infrastructures hydrauliques municipales. Les enjeux sont immenses : cest un march annuel de 210 milliards de dollar US en Europe de lOuest, en Amrique du Nord et au Japon seulement. Dans les pays en voie de dveloppement, on estime que la corruption accrot de 30% le cot de raccordement au rseau dun foyer. Cela gone de plus de 48 milliards de dollars US la facture pour parvenir aux objectifs du Millnaire pour le dveloppement en ce qui concerne leau et lassainissement, pierre angulaire des remdes apporter pour rsoudre la crise de leau. Lirrigation agricole,le troisime sous-secteur analys dans le rapport, reprsente 70% de la consommation deau. leur tour, les terres irrigues permettent de produire 40% de lalimentation mondiale. Et pourtant les systmes dirrigation peuvent parfois tomber entre les mains de certains grands exploitants. Au Mexique, par exemple, les fermiers les plus importants, qui reprsentent 20% des exploitants, bncient de plus de 70% des subventions lirrigation. De plus, la corruption dans les systmes dirrigation exacerbe linscurit alimentaire et la pauvret. Les systmes dirrigation, qui sont difciles surveiller et qui exigent des techniciens pour assurer leur maintenance, offrent plusieurs points dentre la corruption, ayant pour effet de gaspiller des fonds, daugmenter les cots et dassurer une irrigation incertaine pour les petits exploitants. Lun des problmes spciques concerne la rglementation de lirrigation partir des ressources souterraines. En raison dune rglementation inadquate, les grands exploitants, comme en Inde ou au Mexique, peuvent asscher les ressources souterraines en toute impunit, dpossdant les petits exploitants dune ressource indispensable pour assurer leur subsistance. En Inde, le fardeau total de la corruption portant sur les contrats dirrigation reprsente plus de 25% du volume du contrat, que se partagent les fonctionnaires avant dtre dtourns vers le haut par le biais du systme politique, ce qui rend difcile les initiatives visant briser le cycle de la collusion. Le quatrime sous-secteur couvert par le Rapport mondial sur la corruption 2008 est celui de lhydrolectricit et des barrages. Il existe peu dautres infrastructures qui ont autant dimpact sur lenvironnement et les populations. Les volumes dinvestissement normes du secteur hydrolectrique (estim entre 50 et 60 milliards de dollars US chaque anne pour les dcennies venir) ainsi que les projets dingnierie, extrmement complexes et conus sur mesure, peuvent servir de terreau pour alimenter la corruption dans la conception, les appels doffres et la construction de grands barrages dans le monde entier. Cependant, limpact de la corruption ne concerne pas uniquement les surcots des projets. En effet, les fonds rservs aux

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dplacements et la rinstallation des populations et les programmes de compensation qui accompagnent les projets de barrage sont eux aussi permables la corruption, ajoutant ainsi une nouvelle pierre ldice des risques de corruption dans le secteur.

La corruption dans le secteur de leau : un d qui va au-del du secteur


Limportance de leau pour le dveloppement humain ainsi que pour la durabilit environnementale est bien tablie et la crise globale de leau est au coeur du dbat sur le dveloppement et lenvironnement. Le Rapport mondial sur la corruption 2008 souligne que la corruption dans le secteur de leau constitue un facteur dterminant de cette crise et, partant, une question prioritaire pour llaboration de politiques publiques globales. Limpact de la corruption dans le secteur de leau sur les vies, les moyens de subsistance, la scurit alimentaire et la coopration internationale souligne galement les nombreux liens qui se sont tisss entre les diverses proccupations lies llaboration de ces politiques globales. La corruption dans le secteur de leau nest pas une proccupation cantonne au seul secteur. Elle complique galement le d mondial pour traiter le changement climatique et doit tre aborde dans le cadre de llaboration de la gouvernance qui actualise en ltendant le protocole de Kyoto. De plus, la corruption dans le secteur de leau doit faire partie des priorits de tous les dbats sur le dveloppement durable. Elle importe galement en ce qui concerne lordre du jour de la scurit mondiale qui se proccupe des causes profondes des conits, de la monte des extrmismes et des Etats dfaillants. Enn, la corruption doit tre reconnue comme un obstacle lengagement de la communaut internationale du progrs pour tous tel quil est dtaill dans les objectifs du Millnaire pour le dveloppement et les initiatives politiques connexes.

Leau : un secteur haut risque pour la corruption


Le Rapport mondial sur la corruption 2008 labore certaines conclusions prliminaires sur les raisons qui font que leau est particulirement sensible la corruption. La gouvernance de leau dborde le seul cadre des agences. Souvent, leau reprsente un d aux classications lgales et institutionnelles, crant une lacune rglementaire et dispersant la gouvernance entre diffrents pays et diffrentes agences gnrant de nombreuses failles exploitables. Dans la plupart des pays, on considre la gestion de leau comme une question technique. La gouvernance de leau est le plus souvent considre comme un d technique. Les dimensions politiques et sociales de leau, y compris les questions relatives la corruption, sont gnralement ignores. Le secteur de leau implique dimportants ux nanciers. Leau mobilise deux fois plus de capitaux que nimporte quel autre service public. La gestion des grands cours deau, lirrigation et les barrages sont difciles standardiser, ce qui fait que les achats peuvent se

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rvler trs lucratifs et les manipulations difciles dtecter. Linvestissement priv dans le secteur de leau est en augmentation dans les pays dj connus pour leurs risques levs de corruption. Neuf des dix principaux marchs mergents dans lesquels participe le secteur priv pour leau et lassainissement se trouvent dans des pays o les risques de corruption sont levs, ce qui reprsente des ds spciques pour les investisseurs internationaux. Les fournisseurs informels, souvent vulnrables la corruption, continuent de jouer un rle central dans la distribution de leau aux pauvres. Les fournisseurs informels deau ont des fonctions relais importantes dans de nombreux pays en voie de dveloppement pour acheminer leau aux dmunis. Toutefois, ils oprent souvent dans une zone grise, rendant leurs oprations permables lextorsion et la corruption. La corruption dans le secteur de leau affecte surtout ceux dont la voix est rarement entendue. La corruption dans le secteur de leau touche avant tout les populations marginalises, les pauvres ou, dans le cas de limpact sur lenvironnement, les gnrations futures. Ce sont des parties prenantes dont le point de vue est facilement ignor et qui nont pas le pouvoir dexiger que des comptes leurs soient rendus. Leau est rare et le deviendra encore plus. Le changement climatique, la croissance dmographique, les modications des habitudes alimentaires et le dveloppement exacerbent tous les pnuries locales en eau. Moins il y a deau disponible, plus les risques de corruption sont levs dans le contrle de la gestion des ressources en eau.

Du diagnostique laction : quelques leons pour lutter contre la corruption dans le secteur de leau
Les tudes de cas et les expriences prsentes dans le Rapport mondial sur la corruption 2008 permettent de tirer quatre leons importantes pour combattre la corruption dans le secteur de leau. Premire leon Prvenir la corruption dans le secteur de leau : essayer de lutter conte la corruption aprs coup est plus difcile et plus coteux. Lorsque la corruption provoque la contamination de leau potable et la destruction des cosystmes, les consquences dramatiques sont souvent irrversibles. Lorsque les subventions leau donnent naissance une industrie agricole et des groupes de pression puissants, il devient plus ardu de redistribuer les subsides aux plus dmunis. Deuxime leon Comprendre lenvironnement local du secteur de leau ; sinon les rformes choueront. Il ny a pas de remde unique dans la lutte contre la corruption, et ceci est particulirement vrai dans le secteur de leau o les conditions de loffre et la demande, les infrastructures existantes et les systmes de gouvernance varient normment dune rgion une autre. Comprendre les conditions locales et les systmes particuliers dincitations qui sous-tendent la corruption est une prcondition pour concevoir des rformes efficaces. Troisime leon Juguler la corruption dans le secteur de leau ne doit pas tre incom-

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patible avec les besoins des pauvres. Les cots de la corruption dans le secteur de leau sont supports de manire disproportionne par les plus dmunis. Les efforts de lutte contre la corruption orients plus particulirement lattention des plus pauvres (dits pro-pauvres ) devraient se concentrer sur les types de prestations les plus indispensables aux pauvres, comme des fontaines publiques ou le creusement de puits en milieu rural. De tels efforts ont besoin dtre conus de sorte ce quils ne nuisent pas aux moyens de subsistances de base des pauvres : par exemple des mesures de rpression contre les fournisseurs informels de services pourraient risquer en mme temps dliminer un moyen essentiel permettant aux pauvres davoir accs leau. Quatrime leon Accrotre la pression en faveur des rformes dans le secteur partir de la base et du sommet. Mettre fin la corruption dans le secteur de leau exige de briser le cycle des intrts et des relations troites qui perptuent le problme de la corruption. Il sagit l dun dfi immense. Lautorit manant du sommet est essentielle si lon veut crer la volont politique ncessaire aux rformes institutionnelles. Les approches impliquant la base sont toutes aussi importantes pour juguler la corruption, en ajoutant une composante participative de contrle de ceux qui sont aux commandes dun pays, comme par exemple la surveillance des flux montaires ou llaboration de normes concernant les performances des services publics.

Endiguer la vague de la corruption : recommandations en faveur de rformes


Le Rapport mondial sur la corruption 2008 prsente diffrentes stratgies et outils prometteurs pour lutter contre la corruption dans la gestion de la ressource en eau, de leau potable et de lassainissement ainsi que de lirrigation et de lhydrolectricit. Le contexte spcique chaque pays dtermine la combinaison adquate et la squence des rformes anti-corruption, mais on trouvera ci-dessous un rsum des recommandations les plus intressantes : Premire recommandation : tendre et afner le diagnostique de la corruption dans le secteur de leau la dynamique et lefcacit des rformes en dpendent. Il reste encore beaucoup faire dans ltude de ltendue et de la nature de la corruption dans le secteur de leau. Des outils tels que les valuations de limpact de la corruption dans les diffrents domaines du secteur de leau, la traabilit des dpenses publiques ou la pauvret et la dtermination des risques de corruption clairent de faon utile les diffrents aspects de ce casse-tte. Ces outils ont cependant besoin dtre affins, adapts tous les acteurs du secteur de leau et adapts au contexte local spcifique afin ddifier les fondations pour des rformes cibles. Deuxime recommandation : renforcer le contrle rglementaire de la gestion et de lutilisation de leau. Le gouvernement et le secteur public continuent de jouer un rle central dans la gouvernance de leau et devraient tablir des mcanismes de contrle rglementaire efficaces, que

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cela soit pour lenvironnement, leau et lassainissement, lagriculture ou lnergie. Il existe un certain nombre de rformes institutionnelles pour rduire les risques dappropriation rglementaire aux mains dintrts troits : renforcement des capacits, formation des employs, ressources adquates (humaines, financires, techniques et administratives), cration dun mandat institutionnel clair, mise en oeuvre de principes de fonctionnement transparents, introduction de la consultation publique et des procdures dappel. Troisime recommandation : garantir une concurrence loyale et la mise en oeuvre responsable des contrats deau. Dans de nombreux pays, le secteur priv a adopt des mesures anti-corruption de base dans le cadre de leurs procdures normales de fonctionnement, mais il convient de faire plus pour que cela ait un effet sur le secteur de leau. Les gouvernements et les entreprises peuvent passer des Pactes dintgrit pour les procdures des marchs publics. Limportante demande dinvestissements dans le secteur de leau signifie que les agences de crdits lexportation, les banques commerciales et les organes de prts des institutions financires internationales peuvent jouer un rle pivot dans la lutte contre la corruption. Ceux-ci devraient tendre leur obligation de diligence et adopter des dispositions anti-corruption. Quatrime recommandation : adoption de la transparence et de la participation comme principes directeurs pour lensemble de la gouvernance de leau. La transparence est le fondement du contrle public et de la redevabilit. Elle doit devenir la caractristique de la gestion du secteur de leau tant par les parties prenantes publiques que prives. Trop souvent, les engagements en faveur de ce principe ne sont pas traduits dans les faits. Le Rapport mondial sur la corruption 2008 prsente cependant des exemples de transparence applique au secteur de leau comme par exemple la transparence dans les propositions de budgets ou la divulgation des indicateurs de performance. De tels exemples doivent tre multiplis et servir de rfrences pour en tirer les enseignements indispensables et progresser sur cette voie. Le Rapport mondial sur la corruption 2008 expose dans le dtail laugmentation de la participation comme mcanisme visant rduire linfluence indue et la satisfaction dintrt troits dans le secteur. Limplication des groupes marginaliss au budget et la conception des politiques permet dajouter une composante pro-pauvres aux dpenses envisages. Limplication des populations locales dans le choix des lieux pour le creusement de puits en milieu rural et la gestion des systmes dirrigation permet de garantir que les petits exploitants ne sont pas lss dans leur accs leau. La participation de la socit civile en matire daudit, de cartographie des pollutions et de surveillance des performances du service public de leau constitue un mcanisme de vrification supplmentaire essentiel. La transparence et la participation dveloppent la confiance vitale quexige une gouvernance de leau redevable et la socit civile joue un rle dterminant dans la traduction de linformation et des opportunits de participation en contrle public efficace.

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Crer une dynamique du changement : une coalition mondiale contre la corruption dans le secteur de leau.
La mise en uvre de ces recommandations exige une vision stratgique. Le d mondial que reprsente la corruption dans le secteur de leau ncessite une rponse globale, une expertise locale, ladaptation et la participation dun vaste ventail de parties prenantes. Lexprience de Transparency International (TI), avec son rseau de spcialistes et dactivistes engags dans des actions de plaidoyer contre la corruption dans plus de 90 pays, peut y contribuer de manire signicative. Ainsi, par exemple, les efforts entrepris pour dvelopper la transparence dans le secteur de leau peuvent bncier de la grande exprience de TI en matire dtudes et dactions de plaidoyer pour renforcer le droit linformation et la transparence dans les systmes de gouvernance dans le monde entier. Les initiatives lances en faveur de plus dintgrit dans la participation des entreprises dans le secteur de leau peuvent se servir des outils anti-corruption pour le secteur priv mis au point par TI ainsi que du travail approfondi men par TI en matire dachats publics transparents. Le Water Integrity Network (WIN) ; une coalition internationale dynamique dexperts dans le secteur de leau, de chercheurs sur le terrain, duniversitaires et dactivistes qui a collabor avec TI pour ce rapport, est la tte du combat contre la corruption dans le secteur de leau. Le Rapport mondial sur la corruption 2008 nonce les raisons fondamentales pour lesquelles de nombreux individus devraient participer cette lutte et aider ainsi gnrer un lan en faveur de rformes durables. Lamorce du changement climatique et la multiplication des situations de stress hydrique signient que nous sommes un carrefour crucial. Comme le montre le Rapport mondial sur la corruption 2008, lutter contre la corruption dans le secteur de leau est non seulement un impratif moral qui sert lintrt gnral, en particulier celui des pauvres, cest galement faisable. Il est temps dagir.

Premire partie La corruption dans le secteur de leau

Introduction sur leau et la corruption

Dans le chapitre principal de la section thmatique du Rapport mondial sur la corruption 2008, Janelle Plummer met en vidence les principaux paramtres responsables de la crise mondiale de leau. travers une perspective densemble des diffrents types de corruption et de leur dynamique, elle examine leurs consquences dans ce secteur. Charles Keny ajoute cette tude des calculs permettant dapporter un clairage sans concession sur les consquences dramatiques de la corruption dans le secteur de leau.

Eau et corruption : un partenariat destructeur


Janelle Plummer1
Leau est une ressource vitale pour les tres humains, indispensable lalimentation, lnergie et lenvironnement. Lorsque leau vient manquer, les gouvernements et les citoyens en payent un prix exorbitant, tant sur le plan conomique, que social, culturel ou environnemental. La corruption a pour effet pernicieux dexacerber limpact de cette pnurie et damplier lenjeu crucial de la gouvernance dans le secteur de leau. Cest pourquoi il est urgent dentreprendre des actions de mobilisation impliquant toutes les parties prenantes concernes an de les exhorter concevoir des moyens pratiques de lutte contre la corruption dans tous les domaines du secteur de leau. Cest l le message fondamental du Rapport mondial sur la corruption 2008.

La crise mondiale de leau une crise de la gouvernance


Lhistoire de la corruption dans le domaine de leau est celle dune forme de corruption affectant des ressources et des services dordre essentiel la vie et au dveloppement de lhumanit. Cest galement lhistoire dun secteur en crise. Chaque anne, des millions de personnes meurent cause de maladies transmises par leau, faute, de la part des responsables, davoir

1 Janelle Plummer est conseillre sur la gouvernance la Banque Mondiale. Ce chapitre sappuie sur J. Plummer et P. Cross, Tackling Corruption in the Water and Sanitation Sector in Africa: Starting the Dialogue, in E. Campos and S. Pradhan (eds.) The Many Faces of Corruption (Washington DC: World Bank, 2007). Les points de vue exprims dans cet article sont ceux de lauteur et ne retent pas ncessairement le point de vue de la Banque Mondiale ou des pays que celle-ci reprsente.

La corruption dans le secteur de leau

trait en priorit la mise en place dun rseau deau potable et dassainissement. En 2004, plus dun milliard de personnes navaient pas accs leau potable et deux milliards ntaient pas relies un rseau de traitement des eaux uses. En dpit de rsultats satisfaisants dans certaines parties du monde, on observe toutefois que la proportion de la population mondiale qui na pas accs un service deau ne cesse daugmenter. Les pratiques corrompues viennent encore creuser les ingalits car elles participent la suppression des investissements qui serviraient, le cas chant apporter ces services aux franges de la population les plus dmunies. De plus, les pratiques corrompues contribuent au dtournement de largent destin lentretien de structures qui se dtriorent ainsi quau prlvement dune dme parmi les populations les plus modestes. Ces derniers se trouvent alors contraints daffronter la hausse des cots et de payer des pots de vin pour avoir accs leau potable. La raret de leau constitue galement un problme crucial dont limportance devient urgente. La survie de centaines de millions de personnes dans le monde est menace par les restrictions deau ncessaire lirrigation. Lagriculture consomme environ 70% de leau prleve dans les rivires et les nappes phratiques. Lintensit croissante des activits humaines et les pressions combines dune demande deau en augmentation et dune population toujours plus nombreuse, prlvent une part grandissante de cette ressource naturelle 2. Le changement climatique ajoute une nouvelle donne au problme. cette allure, dici 2025, plus de trois milliards de personnes pourraient vivre dans un pays endurant un stress hydrique 3. Dans les dcennies venir, les rendements des rcoltes seraient amens chuter de 25% et en mme temps, la malnutrition dans le monde pourrait augmenter de manire identique si les prvisions actuelles lies aux consquences du changement climatique savraient exactes 4. Une gestion satisfaisante de leau exige de maintenir un quilibre dlicat entre scurit alimentaire, rduction de la pauvret et protection des cosystmes. La dgradation de lcosystme accrot le risque de catastrophe naturelle en supprimant les protections contre le risque dinondations, les scheresses et autres calamits naturelles. Limpact dune dgradation de lenvironnement, dune mauvaise gestion des ressources en eau et dun sous-investissement chronique sont connus : la tragdie du Darfour rsulte, la fois, de la combinaison dun chec de la gouvernance et dune dgradation des ressources en eau et de la terre, dbouchant sur un dsastre humanitaire dune ampleur sans prcdent. Au cur de ces checs se matrialise une crise de la gouvernance de leau il sagit dune crise relative lutilisation du pouvoir et lautorit sur la gestion de leau 5. Cest galement une crise de la gestion des questions ayant trait leau par les nations. Cependant, si leau est une ressource essentielle la subsistance des citoyens et la croissance du pays, sa gouvernance napparat pas quant elle, comme un objectif prioritaire. Le dysfonctionnement institutionnel,

2 Programme des Nations Unies pour le Dveloppement, Human Development Report 2006. Beyond Scarcity : Power, Poverty and the Global Water Crisis, (New York: PNUD, 2006). 3 PNUD, 2006. 4 Ibid. 5 Adapt du Dpartement pour le dveloppement international (DFID), Governance, Development and Democratic Politics, DFIDs Work in Building more Effective States (London: DFID, 2007).

Introduction sur leau et la corruption

la mauvaise gestion nancire et le manque de redevabilit placent de nombreux gouvernements dans lincapacit de rpondre la crise, et leurs citoyens, tout comme les ONG, se trouvent dans lincapacit dexiger des changements faute de disposer de comptences sufsantes ou dune relle conscience du problme.

Leau et la corruption un d pour tous


La corruption, la fois lintrieur et lextrieur du dveloppement du secteur de leau, constitue un facteur cl dans lchec de la gouvernance. Cet chec devient vident lorsquil est question du forage de puits dans les villages dAfrique subsaharienne ou de mettre en place des usines de traitement des eaux dans les zones urbaines dAsie, ou encore de construire des barrages hydrolectriques en Amrique latine et dans le monde en gnral, o lon observe des malversations et des abus quotidiens des ressources en eau, gres par un gouvernement ou par tout autre dcisionnaire. Les efforts de lutte contre les formes multiples de corruption constituent la phase critique de la bataille pour approvisionner en eau ceux qui en ont le plus besoin. La corruption est la fois la cause et la consquence dune mauvaise gouvernance de leau. Limpact de la corruption est plus marqu dans les pays en dveloppement. Toutefois ce phnomne ne touche pas exclusivement les pays revenus faibles ou revenus moyens. En Europe, en Amrique du Nord et en Australie, on observe couramment lexistence de pratiques corrompues affectant les ressources et les services ddis leau. Les pays industrialiss ont leurs propres formes de npotisme sigeant aux conseils dadministration et au sein des institutions. A ce propos, des escroqueries et autres malversations sont rgulirement rapportes dans la presse. En dpit de lexistence de rglements stricts et dun contrle important, la corruption sest dveloppe l o les secteurs public et priv se rejoignent, particulirement lorsque la gouvernance et les contrles sont insufsants. La communaut internationale sest mobilise pour pallier les insufsances endures par les franges de la population les plus dmunies en matire deau potable et dassainissement. Ce mouvement a ouvert des perspectives sans prcdent permettant aux gouvernements, au secteur priv et la socit civile duvrer cte cte dans la lutte contre la corruption affectant les secteurs de leau et de lassainissement. An dacclrer les progrs de la lutte contre la pauvret, cent quatre-vingt-neuf pays se sont engags en 2000 pour soutenir la Dclaration du Millnaire des Nations Unies 6. Parmi les huit objectifs du Millnaire pour le dveloppement (OMD) xs par la Dclaration, un approvisionnement et un assainissement de leau qui soient de qualit gurent en bonne place. Les gouvernements se sont engags atteindre dici 2015 ces objectifs. Les objectifs du Millnaire pour le dveloppement sont lis les uns aux autres de manire inex-

6 En consquence, en 2002, le volet sur lassainissement a t adopt. Ceci a marqu une tape importante, car lassainissement nest souvent pas pris en compte.

La corruption dans le secteur de leau

tricable. Ainsi lamlioration des rseaux de leau et dassainissement de leau devrait se rpercuter de manire positive sur les autres objectifs, notamment par une rduction de la pauvret et de la faim, une chute des taux de mortalit infantile et maternelle ainsi quune disparition des ingalits entre les sexes. Si des obstacles primaires telles que la corruption ne sont pas identis et traits la source, il ne sera pas possible de rduire de moiti le nombre de personnes nayant pas accs leau potable et un assainissement de base, comme le prvoient les objectifs du Millnaire pour le dveloppement. Une gestion budgtaire inefcace se trouve lorigine de ce gchis nancier. Selon les estimations par pays et par rgions labores par les Nations Unies, cinquante-cinq pays natteindront pas lobjectif x dapprovisionnement en eau potable et soixante-quatorze autres pays nauront pas la capacit de faire face leur engagement damlioration du rseau dassainissement de leau 7. LAfrique subsaharienne se trouve tre lune des rgions o les progrs sont lents se mettre en place et de ce fait, les enjeux lis la corruption y revtent une importance cruciale. LIndice de perceptions de la corruption (IPC) 2007 de Transparency International dmontre que prs de la moiti des vingt nations gurant en bas de tableau dans cet Indice est issue de cette rgion du monde 8. Selon les dernires donnes, 63% de ses habitants ne disposaient pas dinstallations dassainissement de base, un chiffre rvlant un progrs drisoire compte tendu des 68% relevs en 1990, anne de rfrence dsigne dans le cadre de la Dclaration des objectifs du Millnaire pour le dveloppement dont lchance de ralisation est xe en 2015 9. Sur la mme priode, on observe en ralit une augmentation de plus de 20% du nombre de personnes dAfrique subsaharienne nayant toujours pas accs leau en raison de taux de natalit levs 10. Leau constitue un enjeu hautement politique ouvrant la voie non seulement des manipulations sur le plan mondial et national, mais galement des dtournements et des conits au cur mme des communauts et des foyers. Les dimensions de ce problme micro et macro impliquent que le dialogue sur la corruption dans le secteur de leau se doit de reter dlement la diversit ; tant des pratiques, que des acteurs, ainsi que leurs motivations et leurs consquences. Il est essentiel que lensemble des pays se penche de toute urgence sur le problme endmique de la corruption dans le secteur de leau. Il est tout autant urgent den identier les consquences et dadopter des politiques et des mesures pratiques et cibles.

7 PNUD, 2006. 8 Ces chiffres se basent sur lIndice de perceptions de la corruption 2007 (IPC) que lon peut consulter sur : www.transparency.org/policy_research/surveys_indices/cpi/2007. 9 Donnes bases sur des chiffres 2004 des Nations Unies Africa and the Millennium Development Goals, 2007 Update, (New York : United Nations Department of Public Information, 2007). 10 Les donnes composites sont trompeuses, mais il existe galement un dbat sur la justesse des donnes par pays et sur les disparits internes et les ingalits horizontales qui sont caches par les statistiques agrges.

Introduction sur leau et la corruption

La nature et ltendue de la corruption


La corruption, dnie gnralement par labus dun service des ns prives, est un phnomne observ travers un large ventail dinteractions divers niveaux et dans nombreuses branches du secteur de leau. Toutefois, lheure actuelle, le diagnostic de la corruption dans ce domaine reste g dans la phase de dveloppement et les efforts de lutte portent souvent la marque de ltroitesse des points de vue et dune perception errone de la corruption en tant que telle, ainsi que du niveau et de la localisation des risques de corruption. An de pouvoir surmonter ces obstacles, il est ncessaire davoir une meilleure comprhension des formes que revt la corruption dans ce domaine, ainsi que du niveau o elle se produit et des avantages quelle engendre au bnce des intervenants. Lenjeu est de taille si lon considre la fois la diversit du secteur de leau et de lassainissement, de lirrigation, de la gestion des ressources en eau (GRE) et les problmes de lnergie hydrolectriques. On observe la prsence de la majorit des moyens de corruption lintrieur du secteur de leau. Lorsquil sagit de corruption bureaucratique dite galement petite corruption, il sagit de fonctionnaires, au rang plus ou moins lev, abusant de leur pouvoir an dobtenir des pots-de-vin ou des faveurs. Un agent charg de relever les compteurs deau proposera ainsi de rduire la facture dun consommateur en change dune certaine somme, alors quun responsable de service ne rpondra aux rclamations dun usager uniquement la condition de recevoir une faveur en change. La grande corruption intervient quant elle, dans un cadre troit, impliquant dune part, des acteurs des secteurs publics et privs et dautre part, des sommes considrables. Ainsi les fonds publics destins un rseau deau agricole sont dtourns pour tre reverss aux responsables dun ministre, ou encore un important contrat de construction de barrage est con un groupe dentreprises cooptes. En cas de captation de ltat, le processus de dcision et la mise en application de politiques de leau se trouvent fausss pour favoriser les intrts dune poigne dutilisateurs ou fournisseurs deau au dtriment de lensemble du public 11. Le diagramme des risques de corruption permet de visualiser la palette tendue des types dactions illgales dans le secteur de leau couvrant lescroquerie, le dtournement de fonds, lentente illgale et le npotisme. Ce graphique expose les diffrents types de sollicitations perus par les intervenants et les outils existants permettant de lutter contre ce problme. Il existe trois principaux cas de gures dinteractions corrompues : La corruption dans le secteur de leau a lieu entre deux responsables publics. Dans ce cas de gure, on observe des pratiques malhonntes dattribution de quotas deau : notamment, le dtournement de fonds destins un rseau dapprovisionnement en eau pour nancer la rfection dune route situe proximit du domicile dun responsable politique. On observe galement des versements de pots-de-vin an dinuencer des dcisions relevant de la gestion du personnel, notamment lorsquun individu peroit une somme an de nommer ou de transfrer quelquun un poste lucratif. Plus le salaire est lev, plus le pot de vin vers permettant dobtenir le poste sera consquent.

11 Cette dsagrgation de la corruption est cite dans Look Before you Leap: Notes for Corruption Fighters daprs M. Schacter et A. Shah, Institute on Governance Policy Brief No. 11 (Ottawa: Institute on Governance, 2001).

La corruption dans le secteur de leau

La corruption peut galement se matrialiser entre responsables publics et acteurs privs. Elle englobe dans ce cas toutes les formes de corruption et descroquerie releves dans un contexte dobtention dautorisation, de passation de march et de construction. Lentente illgale et le trucage dappels doffres constituent des malversations caractristiques des processus de soumissionnement dans les pays dvelopps et les pays en dveloppement, et ces pratiques concernent autant les entreprises internationales que les socits nationales 12. La corruption se situe enn entre responsables publics, usagers, citoyens et consommateurs. Ces pratiques, que lon qualie de corruption administrative ou de petite corruption, permettent aux mnages ncessiteux, aux agriculteurs ainsi qu dautres utilisateurs, dtre approvisionns en eau et ce plus rapidement ou un meilleur prix. Les pratiques corrompues dans le secteur de leau se dclinent depuis la satisfaction dintrts troits jusquau droulement de transactions public/priv plus ou moins importantes. Elles intgrent galement les interactions au point de livraison de leau. On peut graduer ces malversations sur une chane de valeurs de leau . Le tableau 1 dtaille ces trois niveaux dinteractions selon les fonctions exerces dans le secteur de leau dmarrant par un cycle dlaboration de politiques et de rglementations, de budgtisation et de planication, suivi de llaboration et de la gestion de programme, du lancement dappels doffres et de passation de marchs, jusqu la construction, la mise en uvre et lentretien, et enn le contrle et la mise en application.
Tableau 1 : Schma de la chane de valeur interactions de la corruption depuis la phase dlaboration de la politique jusqu la distribution de leau
Public Public Public Priv Public Consommateur / Socit civile

laboration de politiques et de rglementations

Dtournement de politiques et de rglementation de la gestion de la ressource en eau (concurrence et monopole) au prot dintrts particuliers Collusion interministrielle / consquences environnementales et sociales des projets hydrolectriques passes sous silence

Dtournement de dcisions Pots-de-vin politiques portant sur les permettant dacheter objectifs du Millnaire pour le silence de le dveloppement, au prot lopinion publique dintrts particuliers sur les consquences Pots-de-vin pour des droits sociales et sur leau, extorsion de permis environnementales et dlivrance de permis Captation rgulire (par ex., exonrations dautorisations, contournement des valuations de limpact sur lenvironnement, non prise en compte des impacts sociaux)

Planication et budgtisation

Prises de dcisions Pots-de-vin pour fausses par les hommes pour inuencer politiques (localisation + lattribution de type dinvestissement) fonds des projets Dtournement de fonds dinvestissement au prot dindividus au capital lev dautres projets, pots-de-vin (par ex., fourniture interministriels pour importante deau au lobtention de fonds lieu damliorer

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12 Sil est possible que des interactions au sein du secteur priv ou entre secteur priv et ONG soient galement prdominantes dans le secteur (par exemple, corruption ou escroquerie entre contractant et sous-contractant), ces interactions ne peuvent tre dfinies comme de la corruption que si lentreprise ou lorganisation sest vue confier une mission de service public.

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Tableau 1 (continue)
Public Public Public Priv Public Consommateur / Socit civile

Corruption du budget local (escroquerie, falsication de comptes ou de documents, collusion au niveau du village Financement des donateurs, nancement et transferts scaux Collusion du donateur et du gouvernement pendant les ngociations pour correspondre aux objectifs de dpenses, damlioration et de qualit an dinuencer le type dinvestissement dans le secteur Pots-de-vin an dassurer les transferts de fonds entre le ministre des Finances et les ministres du secteur

le rseau ou dopter our des solutions p moindre cot)

Collusion entre les donateurs et les oprateurs nationaux privs (en dehors des accords commerciaux lgaux)

Gestion et laboration du projet

Corruption du personnel Pots-de-vin pour de gestion : modier les projets - Paiement pour des postes an daccrotre les lucratifs (par ex., directeur pots-de-vin des services publics, postes potentiels et les de gestionnaires de projet) escroqueries - pots-de-vin pour obtenir des promotions, des transferts, des augmentations de salaire Prise de dcisions fausses (collusion avec les leaders de la slection + approbation des plans et des projets Corruption du gouvernement local, dans la planication dpartementale et la gestion du budget Pots-de-vin pour dtourner la gestion de l'eau et la construction de canaux au bnce de responsables

Inuence sur les dcisions de projets an de faire bncier certains usagers (au niveau du projet : slection du site, quipement, construction) Pots-de-vin an de dtourner la gestion de leau, la construction de canaux et lordonnancement au prot dusagers riches ou puissants

Soumissionnement Corruption administrative et appels doffres (escroquerie, falsication de documents, paiements occultes) Collusion entre dpartements et services sur des appels doffres frauduleux et des constructions illgales Paiements en change du silence en lien avec les appels doffres frauduleux Pots-de-vin sous forme despces ou demplois pour inuencer des politiciens en faveur dun entrepreneur

Pots-de-vin pour inuencer lorganisation du contrat Pots-de-vin pour remporter des projets grande chelle, pour sassurer des contrats, pour inuencer les ngociations, pour des informations Corruption dans les appels doffres dapprovisionnements : surestimation de devis pour des travaux, la fourniture de produits chimiques, de vhicules, dquipements. Corruption dans la dlgation

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La corruption dans le secteur de leau

Tableau 1 (continue)
Public Public Public Priv Public Consommateur / Socit civile

des oprations et de la maintenance : attribution de contrats, surestimation dactifs, slection, type et dure des concessions, exclusivit, dcisions sur les montants des subventions Documentation frauduleuse, matriaux non certis employs dans la construction Construction Paiement pour couvrir des manuvres frauduleuses et sassurer du silence des personnes impliques Pots-de-vin et escroqueries dans la construction : - non conforme aux spcications, dissimulation de travail en de des normes, matriaux non agrs, sous-paiement des ouvriers - non respect des dlais et des travaux demands facturation frauduleuse : - prix en hausse, sur-facturation des fournisseurs Corruption dans la construction locale (avec des types de pratiques similaires aux interactions public-priv)

Mise en uvre et entretien

Sur-facturation de Corruption fournisseurs, vols, administrative pour dtournements de matires leau (accs leau, (produits chimiques) installation ou Non respect de la dissimulation de rglementation, des branchements spcications, des rgles illgaux, coupures dhygine et de scurit deau non effectues, Falsication des comptes approvisionnement Pots-de-vin pour le illicite deau en dtournement de leau utilisant les vhicules des ns commerciales pour du service) lirrigation ou pour Corruption admin. lindustrie pour acclrer ou Pots-de-vin pour couvrir des obtenir un traitement rejets deaux uses ou des prfrentiel dans les pollutions rparations de canaux dirrigation ou les nouveaux branchements Pots-de-vin pour des approvisionnements excessifs pour le compte de lindustrie Pots-de-vin, collusion dans la facturation frauduleuse dans le secteur de lirrigation commerciale et lindustrie Corruption admin. - double paiement ou double facturation pour le secteur de leau et de lassainissement ainsi que pour leau dirrigation lecture frauduleuse du compteur, non paiement ou paiement partiel, sur-facturation

Paiement (en change de services)

Source: Adapt de Plummer et Cross, 2007 13

13 J. Plummer et P. Cross, Tackling Corruption in the Water and Sanitation Sector in Africa: Starting the Dialogue, E. Campos et S. Pradhan (eds.) The Many Faces of Corruption (Washington DC: Banque mondiale, 2007).

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Les accords et les aspects lgaux viennent ajouter leur charge de complexit au diagramme de la corruption dans le secteur de leau. Ces interactions concourent se renforcer mutuellement pour doubler les effets de la corruption. La dcision lgale de construire un barrage permettant aux responsables de dtourner des ressources, donne loccasion aux contractants privs de sapproprier les prots et aux responsables ofciels de faire usage de leur pouvoir pour dtourner leau du barrage au prot de puissants propritaires terriens en change de pots-devin. Le cot cumul de ces interactions est tout aussi lev que le nombre de personnes dpourvues au cours de ce processus nfaste. Enn, les scnarios de corruption diffrent grandement selon les contextes. Notamment, les rgimes politiques, le cadre lgal, le degr de dcentralisation, les disparits rgionales ou encore les relations de pouvoir, les normes culturelles et le niveau de transparence ( par exemple, entre ltat et la socit civile ) viennent inuencer les formes et les risques de corruption. Si la connaissance des rseaux de corruption est efcace, il devient alors possible dempcher quelle ne se produise. Llaboration dun diagramme permet didentier les points chauds dans un contexte donn ; ces points reprsentent les zones o la corruption a tendance se concentrer sur la chane de valeur de leau.

Limpact de la corruption : des milliards de vies sont en jeu


Limpact de la corruption se traduit en termes nanciers, conomiques, environnementaux et sociopolitiques. Cet impact se rpercute notamment sur la scurit. Il nest pas ais de chiffrer de manire prcise le cot exact de la corruption. Si lon retient un scnario favorable, on considre que 10% du nancement destin au secteur sont dtourns chaque anne. Dans un scnario moins optimiste, ce chiffre monte 30%. Des estimations ont permis de chiffrer la somme ncessaire la ralisation des objectifs du Millnaire pour le dveloppement 11,3 milliards de dollars US supplmentaires par an. Si ces chiffres savrent exacts, un taux de fuite de 30% signierait que la corruption aurait pour consquence une augmentation du cot de cette action de dveloppement fondamentale de plus de 48 milliards de dollars US sur les dix annes venir 14. La faible gouvernance et la corruption endmique exercent un impact social que les calculs nanciers ne parviendront jamais chiffrer. Les difcults daccs aux rseaux deau se concentrent de manire disproportionne sur les franges de la populations les plus dmunies, et ce, quelle que soit la rgion du monde. Les mnages les plus pauvres font tat de taux daccs chroniquement bas et par consquent, de nombreux foyers trouvent un moyen parfois assez cratif de recevoir de leau de manire illgale. Ils multiplient notamment les sources partir desquelles ils sapprovisionnent en eau et paient des prix plus levs lorsquils peuvent se le permettre. Ainsi les foyers les plus pauvres du Salvador, de la Jamaque et du Nicaragua dpensent plus de 10% de leur revenu en eau alors que ceux des pays riches tels que les tats-Unis ne sacquittent que du tiers de cette somme 15. Dans de nombreux cas, les marchs corrompus

14 Organisation mondiale de la sant et UNICEF Water for Life. Making it Happen, (Genve : Service de presse de lOMS, 2005). 15 PNUD, 2006.

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La corruption dans le secteur de leau

entre fournisseurs illgaux et responsables des services publics se trouvent tre responsables de ces prix levs. Toutefois il est ncessaire dexaminer la pauvret sous un angle multidimensionnel. De la mme manire, les cots domestiques ne sont pas tous de nature nancire. Que les foyers les plus pauvres soient ou non affects par les pratiques corrompues, ils endurent les consquences de linefcacit engendre par la corruption. Lorsque la corruption supprime ou augmente les cots daccs leau, il est possible den mesurer les effets en termes de journes perdues, de dveloppement des conditions de vie et de pertes humaines. On observe ainsi des liens troits de cause effet entre laccs une eau de qualit et la mortalit infantile, lducation des lles et la prpondrance de maladies vhicules par leau 16. Les problmes lis leau ne sont pas seulement troitement inhrents la pauvret. Leau reprsente galement un facteur cl dans la croissance car elle constitue un lment indispensable la production (dans lagriculture, lindustrie, lnergie et les transports). lheure actuelle, on constate une faiblesse importante du niveau dinfrastructures hydrauliques et des capacits de gestion de la ressource en eau dans les pays les plus pauvres. Ce constat contribue attnuer limpact des tentatives de gestion de la prcarit de laccs leau 17. La capacit de stockage des rservoirs deau (par tte) dans des pays tels que le Maroc ou lInde est infrieure un dixime du volume mis en place en Australie 18. Dans de nombreux pays dAfrique, la pluviomtrie extrmement variable et les scheresses rcurrentes frappant certaines parties du continent viennent branler les conomies des pays. En thiopie par exemple, on estime que la prcarit des infrastructures hydrauliques cote lconomie thiopienne plus dun tiers de son potentiel de croissance 19. Les rapports sur la catastrophe naturelle de la Nouvelle-Orlans en 2005 dmontrent que la catastrophe na pas t seulement naturelle, mais quelle a t amplie par des dcisions prises sans fondement ni justication 20. La corruption minimise le niveau dinvestissement inject dans les infrastructures, elle constitue un frein la fois pour rsister aux catastrophes et pour la croissance. La corruption dans le secteur de leau se traduit galement par des rpercussions sur le plan environnemental. Dans les pays en dveloppement, linsufsance dinfrastructures de gestion de leau, quelles soient articielles (par exemple, sous la forme de barrages, bassins de rtention, irrigation, approvisionnement en eau) ou naturelles (par exemple, sous la forme de ligne de partage des eaux, lacs, aquifres, zones humides) reprsente un enjeu de gestion quasiment sans prcdent 21. Les consquences nocives du changement climatique en augmentation constante combines lincapacit humaine et nancire grer la question de leau produisent des rsultats bien plus marqus dans les pays en voie de dveloppement, exposant les pays pauvres une vulnrabilit accrue. Les pratiques corrompues accentuant les effets de la pollution, puisant dans la nappe phratique et accroissant la salinit, sont deve-

16 Voir page 34 et page 48. 17 Banque mondiale, Managing Water Resources to Maximize Sustainable Growth : A Country Water Resources Assistance Strategy for Ethiopia (Washington D.C. : Banque mondiale, 2006). 18 PNUD, 2006. 19 PNUD, 2006. LEthiopie sest place 138me sur 180 dans lIndice de perceptions de la corruption de TI. 20 Voir page 34. 21 D. Grey et C. Sadoff, Water for Growth and Development : A Framework for Analysis, Baseline document for the fourth World Water Forum, (Washington D.C. : Banque mondiale, 2006).

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nues manifestes dans de nombreux pays. Les consquences de ces pratiques sont troitement lies la dforestation et la dsertication dans le monde. Il est vital de juguler la fuite des fonds de ce secteur an de pouvoir traiter ces problmes inhrents. Limportance de leau dans le domaine de la sant, la pauvret, le dveloppement et lenvironnement, souligne combien cette question est lie celle du pouvoir et de la scurit. La corruption instrumentalise le contrle de leau pour en faire une force accentuant les tensions sociales, les querelles politiques et les conits rgionaux. Les tensions sur les questions ayant trait leau sont frquentes au sein des tats. De svres pnuries deau en gypte taient ainsi lorigine de soulvements et de blocages des routes au cours de lt 2007. Le sentiment que la corruption tait lorigine de cette crise de leau est venu nourrir le ressentiment populaire 22. En Sierra Leone, le directeur du service public de Freetown a t tu lorsquon a mis un terme brutal lactivit illgale de revente deau des pompiers 23. Les pressions internes dbordent invitablement au-del des frontires. Au cours des cinquante dernires annes, leau a t lorigine de vingt-cinq conits internationaux, dont notamment les conits de 1999 la frontire entre le Mali et la Mauritanie pour laccs aux trous deau 24. e potentiel de voir clater de futurs conits est constamment prsent. Les rserves deau, qui stendent sur plus de cinquante pays travers cinq continents, ont t identies comme tant des points conictuels potentiels 25. La corruption, et tout particulirement la grande corruption, constitue un dclencheur potentiel quant ce type de tensions latentes.

Les moteurs de la corruption


Lquation Corruption = Monopole + Pouvoir discrtionnaire Obligation redditionnelle mise au point par Robert Klitgaard26, devient fort utile et pertinente lorsquil sagit dapprhender les problmes soulevs dans le secteur de leau. Cette quation souligne leffet dagrgation du monopole et du pouvoir discrtionnaire couramment observ dans les institutions lies leau27. Leau et le sous-secteur de lassainissement se comportent souvent comme des monopoles dont plusieurs caractristiques, notamment un cot lev en capital et des conomies dchelle28 viennent renforcer la structure de cette organisation. Dans le secteur hydrolectrique, il est ncessaire deffectuer des investissements sur mesure, non-standardiss, ce qui la fois reprsente une difcult pour les nouveaux arrivs sur le march et rduit donc le nombre dentreprises en comptition. De plus, les services et les responsables impliqus dans les diffrents aspects du secteur de leau ont exerc par le pass un immense pouvoir discrtionnaire dans la planication, la conception, la signature et la modication des projets lis leau. Il est difcile de rduire leur inuence dans un secteur hautement technique, o les pro22 Al Ahram (gypte), 12 juillet 2007; Al-Ahram (Egypt) 2 aot 2007; Land Center for Human Rights, Water Problems in the Egyptian Countryside. Between Corruption and Lack of Planning Land & Farmer Series, no. 32 (Le Caire : Land Center for Human Rights, 2005). 23 Live from Freetown [blog], 2 juin 2007, consultable sur www.livefromfreetown.com/2007/06/. 24 Voir International Water Event Database (base de donnes des vnements internationaux lis leau) , www.transboundarywaters.orst.edu/data/. 25 S. Postel et A. Wolf, Dehydrating Conflict, Foreign Policy, no. 126 (2001). 26 R. Klitgaard, Controlling Corruption (Berkeley, CA : University of California Press, 1988). 27 Un certain nombre davocats de la lutte anti-corruption, comme R. Klitgaard et Rose-Akerman identient quatre facteurs cl qui ouvrent la porte la corruption : un monopole du pouvoir, un grand pouvoir discrtionnaire, une faible obligation redditionnelle et un manque de transparence. 28 Laccroissement de la production a pour rsultat une rduction du cot unitaire.

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fessionnels disposent dun net avantage en matire dinformation. Le secteur de leau possde dautres caractristiques permettant de suggrer lexistence dun potentiel de corruption lev. Les investissements dans le domaine de leau requirent dimportants nancements, en grande partie publics, dont la planication et le contrle sont gnralement dfaillants. Dans les pays en dveloppement, les sources de nancement de projets sont souvent mal coordonnes et les dpenses tout comme les prises de dcisions ne font pas preuve de transparence. Il sagit dun secteur aux investissements considrables, les avoirs dans le secteur de leau sont souvent trois quatre fois plus levs que dans le domaine des tlcommunications ou de llectricit 29. La politique de leau, la planication et les dcisions budgtaires ont des consquences vitales sur lagriculture, lindustrie et la proprit. Linuence politique joue par consquent un rle important. Ds lors, on observe lapparition de gagnants et de perdants choisissant dadopter souvent dautres moyens permettant davoir accs leau. Les fonds pourvus par les bailleurs via laide publique au dveloppement crent encore de nouvelles occasions de corruption. Le nancement du secteur dapprovisionnement en eau et de lassainissement sest mont prs de 6 milliards de dollars US en 2005 30. Cette somme reprsente environ 5% de toutes les aides et les dpenses secondaires ont un effet multiplicateur sur largent investi dans le secteur. Ces ux constituent un point particulirement vulnrable la corruption, sous la forme dimportantes manipulations ou de cooptations. De plus, les bailleurs de fonds font frquemment lobjet de pressions pour les pousser librer des fonds, quil sagisse de prts ou de subventions. Lchec des services de monopole dtat a sa part de responsabilit dans lapparition de la corruption dans les services deau et dassainissement. Une multitude de petits fournisseurs non ofciels pallient les dfaillances du systme. Ces derniers oprent lintrieur dun espace non ofciel qui accrot leur vulnrabilit, ainsi que celle de leurs clients, subir lexploitation. Les institutions gouvernementales ne sont pas sufsamment organises pour rpondre ces fournisseurs non ofciels ou aux formes de corruption quils gnrent 31. Un autre facteur contribuant favoriser la corruption dans le secteur de leau repose sur le fait que la demande de redevabilit reste fort limite dans les pays en dveloppement. Ce constat savre particulirement exact dans le cas des fournisseurs de services, leur relation de responsabilit vis--vis du client tant inexistante 32. Dans une conguration o la socit civile se trouve en position de faiblesse et le concept de droits des consommateurs peu dvelopp, la difcult en est dautant plus accrue. La prsence dacteurs la fois tatiques et non-tatiques, de systmes, de niveaux de services et dinstitutions contribue accrotre la grande complexit de ce secteur. On retrouve des responsables de leau en poste lintrieur dune multitude de diffrents ministres et de services, et ce diffrents niveaux du gouvernement. La confusion et le manque de clart qui rgnent quant aux rles et aux responsabilits de tous ces acteurs induit un manque de transparence

29 C. Kirkpatrick et al., State versus Private Sector Provision of Water Services in Africa: A Statistical, DEA, and Stochastic Cost Frontier Analysis, Paper 70 (Manchester : University of Manchester, 2004). 30 Voir OCDE, Official Development Statistics Database. 31 Voir page 48. 32 C.W. Gray et D. Kaufmann, Corruption and Development, Finance and Development, vol. 35, no. 1 (1998).

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et de responsabilit envers les usagers. Ceci se traduit galement par des informations non concordantes selon les interlocuteurs, quils soient utilisateurs, fournisseurs ou dcisionnaires politiques. Les services publics, les fournisseurs alternatifs, les gestionnaires locaux et les approvisionnements propres, quils soient rglementaires ou non, coexistent au sein de diffrentes structures gouvernementales et diffrents groupements institutionnels. Ces caractristiques uniques font de leau un secteur extrmement vulnrable la corruption. De plus, leau fonctionne conjointement avec dautres secteurs tout aussi vulnrables la corruption. Elle relve du secteur de la construction 33, un secteur haut risque sil en est, et subit de ce fait des abus lis laffectation de ressources et aux passations de march, observs lorsque les secteurs public et priv collaborent. Le service et la gestion de leau incombent gnralement au service public ou administratif dun pays. De ce fait, le secteur se trouve galement expos plusieurs obstacles tel quune capacit faible et de bas salaires, un manque de rgles et de rglementations claires et des institutions dysfonctionnelles. Ces conditions placent le secteur en position de vulnrabilit notamment en facilitant les occasions descroquerie, de corruption, de dtournement de fonds et de favoritisme.

Mettre en place des incitations au changement


Il savre moins coteux et moins compliqu dempcher la corruption de sinstaller que de sattaquer au problme lorsquil existe dj. Une prvention efcace de la corruption exige didentier et de comprendre la nature des motivations en jeu. lorigine de la corruption on dnombre diverses motivations telles que la ncessit nancire, la cupidit qui consiste voir une opportunit de percevoir de largent comme une forme de pouvoir 34 ou encore la simple motivation de la ncessit dobtenir de leau. Pour comprendre les motivations individuelles, il est ncessaire que le grand public et les entreprises sappuient sur des analyses dtailles et une bonne connaissance du contexte local. Ces motivations sont induites par une srie de facteurs troitement lis les uns aux autres ; notamment des facteurs dordre social, politique, conomique et institutionnel. Lexistence de la corruption induit gnralement un systme compliqu impliquant des intervenants sur plusieurs niveaux institutionnels et un ou plusieurs types de malversations. De puissants rseaux de cooptation et de relations avec leurs clients forment et consolident ces interactions, et contribue particulirement compliquer la lutte contre la corruption. Le schma des risques de corruption propose une trame permettant didentier les motivations des intervenants et les conits potentiels dintrt en indiquant les endroits les plus vulnrables de la chane de valeurs de leau. Si lon ne tient pas compte des acteurs en cause, la corruption prospre lorsque les bnfices court terme sont suprieurs aux pertes escomptes. Le calcul des cots et des bnfices sera en fonction du niveau de risque encouru par les responsables. Il est ncessaire que des chan-

33 Voir Transparency International, Global Corruption Report 2005 (London: Pluto Press, 2005). 34 R. Klitgaard et al., Corrupt Cities: A Practical Guide to Cure and Prevention (Oakland, CA: Institute for Contemporary Studies, 2000).

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gements au niveau de larbitrage soprent pour laborer toute stratgie anti-corruption de sorte que les intervenants ne soient plus tents par les comportements corrompus, et ce, quil sagisse de dcideurs politiques nationaux responsables de lallocation des financements pour ce secteur, ou quil sagisse dautres acteurs (hommes politiques, directeurs et responsables de communauts locales) impliqus dans un projet dirrigation. Pour faire voluer ce schma dincitations, il est ncessaire de rduire la frquence des transactions et respectivement le gain potentiel escompt, il est tout aussi ncessaire de rduire la probabilit dchapper la justice en cas daction frauduleuse ainsi que dalourdir les peines encourues 35. Lidentification des incitations la corruption exige un diagnostic minutieux de chaque cas de figure. Bien quil soit possible dutiliser ce schma pour identifier les motivations de tous les acteurs le long de la chane de valeurs, celles-ci demeurent troitement lies au contexte. La nature des motivations luvre auprs des responsables de services publics en Russie notamment est structurellement diffrente de celle qui motive des personnes en charge des canaux dirrigation dans les rgions loignes du Pakistan. Il en va de mme pour la logique dterminant la manire dont les contractants internationaux, les financiers et les dcideurs des pays industrialiss se comportent face au risque de corruption. La connaissance du contexte local, notamment des normes sociales et institutionnelles, nest pas seulement ncessaire, mais elle nest ralisable que grce lengagement des acteurs locaux. Les chapitres suivant illustrent la manire dont ces incitations constituent une combinaison particulirement destructrice en conjuguant le secteur de leau avec la corruption. Chaque chapitre sintresse particulirement une dimension du secteur et dfinit les risques spcifiques inhrents la corruption, leur impact, les politiques et les outils disposition pour y remdier. Bien qutant lis les uns aux autres, ces sous-secteurs possdent chacun leurs caractristiques propres, leurs parties prenantes, leurs enjeux de gouvernance et leurs risques de corruption. Lanalyse individuelle permet dacqurir une meilleure comprhension des enjeux et une vision amplifie des obstacles auquel chaque secteur est confront. Le chapitre deux traite de la gestion de la ressource en eau et souligne les enjeux fondamentaux du secteur. Il examine la manire dont la corruption affecte les paramtres de base rgissant la disponibilit en eau, sa viabilit et sa rpartition selon lutilisation quen font les diffrents usagers. Il sattache au rle de la corruption lorsquil y a pnurie en eau, mais galement dans les cas de pollution et de distribution inquitable de leau. Le chapitre trois tudie le problme de la corruption dans lapprovisionnement en eau ncessaire la subsistance de toutes les populations. Il expose de quelle manire la corruption affecte les populations dun point de vue individuel, et tout particulirement les franges les plus pauvres tant tenues de payer pour obtenir un service deau adquat et de qualit. Ce chapitre analyse galement les diffrents risques de corruption entre pays industrialiss et pays en dveloppement, ainsi quentre fournisseurs publics et privs. Le chapitre quatre sintresse limpact de la corruption particulirement dans le domaine de

35 J. Huther et A. Shah, Anti-Corruption Policies and Programs: A Framework for Evaluation, Working Paper, no. 2501 (Washington D.C.: Banque mondiale, 2000).

Introduction sur leau et la corruption

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la scurit alimentaire et dans lagriculture. La production agricole reste lune des activits humaines les plus consommatrices deau dans le monde. Les procds dirrigation, simples ou sophistiqus, permettent darroser la fois les champs des grands propritaires terriens et ceux des paysans plus modestes. La corruption a pour effet pernicieux de compromettre la scurit alimentaire, la rduction de la pauvret et lquit. De ce fait, les ressources alloues ne sont plus respectes, elles profitent aux producteurs dune agriculture commerciale saccaparant une ressource limite en eau au dtriment dhumbles paysans. Le chapitre cinq couvre quant lui, encore une autre dimension du secteur ; il sagit de lutilisation de leau des fins nergtiques. Il dmontre la manire dont la corruption dans le secteur hydrolectrique revt des caractristiques uniques la mesure de la taille et de linvestissement financier du projet. Afin de transformer leau en nergie lectrique, il est ncessaire de construire des barrages, soumettant invitablement la fois, les individus, les autorits locales et lenvironnement des changements involontaires. Le chapitre six, enfin, constitue un rsum des leons politiques que le rapport met en exergue. Il illustre de quelle manire il est possible de mettre en place la fois des obligations de rendre des comptes et des rformes anti-corruption. Ces recommandations sappuient sur les expriences mentionnes dans ce rapport et prconisent les meilleures pratiques adopter dans ce domaine. En sattachant aux attitudes que tous les acteurs peuvent adopter pour agir au mieux, le chapitre met en avant des approches de discussion et des actions futures. Ce Rapport mondial sur la corruption, centr sur la question de leau, a pour objectif dapporter des informations sur la fonctionnalit de la corruption et lactivit anti-corruption dans un secteur critique pour la vie des individus, ainsi que lalimentation, lnergie et lenvironnement. La premire tape dans la lutte contre les formes diverses et varies de la corruption dans le secteur de leau concerne, avant tout, lamlioration de notre connaissance de ce secteur. Il est ncessaire ensuite dentreprendre un effort supplmentaire afin de dvelopper la connaissance de la nature et de lventail de la corruption dans le domaine de leau et daccrotre la prise de conscience de ses consquences. Le changement ninterviendra qu la condition de formuler des exigences claires traduire sous forme dactions concrtes. Ce rapport constitue un premier pas important dans lengagement la fois urgent et ncessaire pour lutter contre des pratiques corrompues qui empoisonnent le secteur de leau .

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La corruption dans le secteur de leau

La corruption dans le secteur de leau une question de vie ou de mort


Charles Kenny1
Leau est ncessaire la vie de tout tre humain. Pourtant, une fois ce postulat nonc, on observe dans les pays en dveloppement, que de nombreux foyers nont pas accs un systme dadduction deau faute dtre situs au sein de la zone desservie ou du fait dun rseau totalement dtrior. La rponse ce problme rside dans la construction et lentretien de systmes de distribution deau. Toutefois, mme lorsque le nancement existe certes difcile mettre en place la corruption a un cot qui inuence les dcisions dattribution de fonds, gaspillant des ressources et au nal, provoquant des pertes humaines. Ltude de la corruption dans le secteur de leau en Afrique du Sud montre que les entreprises sont frquemment amenes payer des pots-de-vin an de signer des contrats. Ces pratiques accompagnent la petite corruption observe ensuite sur le lieu o seffectue la prestation. Ltude conduite entre 2001 et 2002, montre que le cot cumul et assum par les entreprises et le secteur constitue un fardeau de taille et une perte de ressources considrables. Les pots-de-vin reprsentent en moyenne de 1 6% de la valeur des contrats. De plus, les sommes verses au moment de la construction slvent environ 11% de la valeur totale du contrat pour les entreprises. La formation de cartels autoriss vient sajouter au problme de lination des cots dans la mesure o ils encouragent une hausse des prix denviron 15% 20% par rapport aux prix du march. Pire encore, ces paiements ont contribu lchec des entreprises dans leur capacit mme remplir leurs obligations contractuelles. Souvent, les pots-de-vin couvrent un travail de pitre qualit et certains quipements ne sont jamais fournis. Ainsi des biens dune valeur comprise entre 3% et 5% de la valeur du contrat nont jamais t livrs 2. Chaque dollar de matriel manquant possde un cot conomique chiffr entre 3 et 4 dollars US en termes de dure de vie conomique et de limitation de la capacit du rseau. Ceci reprsente un surcot denviron 20% pour un contrat dj largement surestim. Ainsi, la corruption dans la construction des rseaux dadduction deau a un double impact sur laugmentation du cot de 25% 45%. Quel est le cot conomique et social de cette corruption ? Lanalyse des donnes recueillies auprs des mnages dans quarante trois pays en dveloppement suggre quil existe une forte corrlation entre laccs leau et la mortalit infantile. Chaque point supplmentaire daccs des mnages au rseau dadduction deau se traduit par une rduction de la mortalit

1 Charles Kenny est conomiste senior la Banque mondiale, Washington DC. Les opinions exprimes dans ce document sont celles de lauteur et ne refltent pas ncessairement celles de la Banque mondiale, de ses dirigeants ou des pays que la Banque reprsente. 2 J. Davis, Corruption in Public Service Delivery: Experience from South Asias Water and Sanitation Sector, World Development vol. 32, no. 1 (2004).

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des enfants de moins de cinq ans : on observe en effet une baisse dun dcs pour 2000 naissances 3. Des tudes comparatives par pays dmontrent que le cot de raccordement au systme domestique de distribution deau slve environ 400 dollars US 4. Si lon retient loption haute pour estimer le cot de la corruption dans le secteur de leau, le prix que paient les mnages se chiffre 580 dollars US, soit un surcot de 45%. Comme le montre cette tude de cas, lchec de la lutte contre la corruption se traduit par un nombre moindre de foyers relis au systme de distribution deau. On observe galement de faibles progrs de la baisse de la mortalit infantile et des difcults accrues pour atteindre les objectifs du Millnaire pour le dveloppement en termes deau, de sant et de lutte contre la pauvret. Si lon se base sur une estimation 400 dollars US par mnage du cot de branchement un rseau de distribution, un investissement dun million de dollars US dans des projets de systmes dadduction deau bncierait 2500 familles et pourrait permettre de sauver dix-neuf enfants par an dans les pays sous-dots 5. Laccs leau aurait dautres impacts positifs, notamment la meilleure sant des mnages, une meilleure ducation, le renforcement des pouvoirs des femmes et la diminution de la pauvret. Cependant, en tenant compte du cot de la corruption sur vingt ans, cela se traduirait par 30% de foyers de moins relis un systme de distribution deau, avec environ 113 dcs denfants supplmentaires et donc lamoindrissement des consquences positives du dveloppement. Une tude rcente, base sur lestimation des cots dinvestissement en fonction de la tendance passe, montre que les pays faibles revenus devraient investir 29 milliards de dollars US dans des projets de traitement de leau pour faire face la demande des usagers lhorizon 2010 6. La corruption aurait invitablement pour effet des fuites et des dperditions de ressources qui viendraient rduire la porte dun tel investissement. Dans un contexte o la corruption serait faible, on observerait une baisse de 540 000 dcs denfants dans le monde grce un investissement sur une dizaine dannes dans la distribution deau. Dans un environnement o la corruption serait leve, il faudrait revoir la baisse ce chiffre de 30%.

3 D. Leipziger, M. Fay, et al. Achieving the Millennium Development Goals: The Role of Infrastructure, World Bank Policy Research Working Paper 3163 (Washington DC: World Bank, 2003). Notons que cette estimation est sujette caution Voir M. Ravallion, Achieving Child-Health-Related Millennium Development Goals: The Role of Infrastructure A Comment World Development, vol. 35, no. 5 (2007). 4 M. Fay et T. Yepes, Investing in Infrastructure: What is Needed from 2000 to 2010 World Bank Policy Research Working Paper 3102 (Washington DC: World Bank, 2003). 5 Bas sur un mnage moyen de 5 personnes et un taux de natalit de 30 pour 1000 (la moyenne pour les pays faibles revenus). Les estimations exactes sont de 18,75 et 12,93 morts vites respectivement. Les calculs pour le prix de revient bas sont les suivants : chaque million de dollars US investis permet de relier 2500 foyers (1 million de dollars US/ 400 dollars us), soit 12500 personnes (2500 x 5). Ces foyers donnent naissance 375 enfants chaque anne (0,03 x 12500). Pour ces mnages, si la couverture du rseau passait de 0 100%, cela aurait pour rsultat cent dcs denfants de moins pour 2500 naissances. Ce calcul montre que chaque million de dollars US investi peut sauver environ 18,75 enfants par an (375 x 100 /2000). 6 M. Fay et T. Yepes, 2003. Les estimations de cot sont ralises sur une priode qui va de 2000 2010 pour tendre et maintenir correctement les infrastructures. Elles ne sont pas bases sur une infrastructure ncessaire pour la ralisation des OMD (objectifs du Millnaire pour le dveloppement).

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Ceci nest quune estimation partielle. Comme nous lavons signal, les effets de la corruption sur laccs des foyers un rseau dadduction deau dpassent les enjeux de la mortalit infantile. Une mauvaise distribution de leau a galement des effets pernicieux sur la sant et la mortalit des enfants plus gs et des adultes. Lorsque leau potable se fait plus rare et que les maladies sont plus frquentes, on observe un absentisme plus lev lcole et au travail. Linsufsance du rseau engendre ainsi des effets qui se rpercutent de manire durable sur les enjeux de lducation et la production de revenu au sein des mnages. En effet, les autres membres de la famille doivent prendre de leur temps sur des activits de production conomique pour prendre soin des malades. Lorsquil ny a pas daccs leau au sein du foyer, on doit consacrer beaucoup de temps sa recherche. Et cest souvent aux femmes et aux enfants quil incombe de remplir cette tche, les obligeant ainsi de faire des choix au dtriment de lducation et des autres activits 7. Ainsi, faible gouvernance et niveau de corruption lev se combinent de diffrentes manires pour affecter les mnages et miner leurs moyens de subsistance par bien des aspects. Cependant, cest le prix payer sous forme de vies qui constitue une rpercussion des plus afigeantes.

7 Voir page 48.

La gestion des ressources en eau

Kristen Lewis et Robert Lenton exposent dans leur article les ds majeurs de la gestion de la ressource en eau. Ils dnoncent les principales formes de corruption observes dans ce secteur tout en dmontrant les consquences travers une srie dtudes de cas qui couvrent dune part la pollution de leau et la viabilit environnementale, et dautre part, la gestion du point critique et les quotas deau. Ils concluent par une srie de recommandations prconises pour lutter contre la corruption dans ce secteur. Transparency International tudie de quelle manire la corruption dans le secteur de leau affecte les efforts de mitigation et dadaptation lis au changement climatique. John Butterworth sinterroge sur les conditions dans lesquelles la gestion intgre des ressources en eau constitue un cadre intressant permettant de gagner en transparence dans le domaine de la gestion de leau. Drewery Dyke prsente une tude de cas en Afghanistan qui dmontre le rle tenu par le pouvoir local et la manire dont la corruption sempare des ressources en eau. En Espagne, le travail dEnriqueta Abad dmontre avec force les consquences potentielles de la corruption dans les pays industrialiss sur la disponibilit locale des ressources en eau. La contribution nale de TI sintresse la dimension transfrontalire de la gestion de leau et dmontre comment limpact de la corruption dans ce domaine risque davoir des consquences dplorables sur la coopration rgionale et sur la scurit.

Corruption et gestion des ressources en eau : la qualit, laccs quitable et le caractre durable de lenvironnement menacs
Kristen Lewis et Roberto Lenton1
An de pouvoir assurer un dveloppement durable, peu de choses sont plus importantes que de veiller ce que la gestion des ressources mondiales en eau soit la fois durable, quitable et efcace sans pour autant tre victime des checs notoires de la gouvernance et notamment de la corruption. Malheureusement, cet idal na pas encore t atteint. La gestion des ressources en eau (GRE) comprend toutes les actions ncessaires la gestion et au contrle de leau douce an de rpondre aux besoins de ltre humain et de lenvironnement. Ces actions concernent non seulement une srie de mesures de gouvernance et de gestion, mais galement un investissement dans les infrastructures ncessaires la fois au stockage, l'extraction, la trans1 Kristen Lewis est co-diteur de lAmerican Human Development Report 2008 ( paratre) ainsi que consultante indpendante spcialis dans le domaine du dveloppement international et lenvironnement. Roberto Lenton est prsident du Comit technique du Global Water Partnership (GWP, Partenariat mondial de l'eau) ainsi que prsident du Conseil collaborateur en provision deau et strilisation (Water Supply and Sanitation Collaborative Council).

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mission, la surveillance et au traitement de leau. La GRE inclut galement les actions visant protger les eaux souterraines, ainsi qu procder au contrle de la salinit des eaux et promouvoir la conservation de l'eau. En rsum, la gestion des ressources en eau sattache aux rgles fondamentales du jeu. Comment les ressources en eau doivent-elles tre partages entre les diverses formes de consommation caractre agricole, industriel, environnemental et de loisirs ? De quelle manire faut-il valuer le caractre durable, la qualit et l'attrait esthtique de leau et dans quelle mesure ces aspects doivent-ils tre mesurs en fonction des diverses formes de consommation concurrentes de cette ressource ? Qui est en droit d'employer une quantit deau donne ? Le rle essentiel de leau nest plus prouver dans les domaines de la sant, des moyens de subsistance, du dveloppement conomique, des installations urbaines, ainsi que de la production alimentaire, des avantages industriels concurrents et, de manire accrue, dans le secteur du tourisme. Ces questions sont intimement lies aux dcisions fondamentales de stratgie nationale de dveloppement et de planication urbaine ainsi quaux alignements politiques et la question de l'quit et de la cohsion sociales. Les ds poss la GRE sont considrables. En effet, un dsquilibre important, amen saccrotre trs sensiblement dans un avenir proche entre loffre et la demande en matire deau sest instaur en divers endroits du monde. La concurrence pour les ressources en eau sintensie partout dans le monde. En effet, une srie de facteurs contribuent laccroissement constant de la demande en eau, parmi lesquels ; la croissance dmographique et lurbanisation constantes ainsi que la modication des habitudes alimentaires prfrant les produits agroalimentaires ncessitant un apport considrable en eau, auxquels sajoutent la spirale de la demande de nouveaux biocarburants et enn le nombre croissant dindustries, grandes consommatrices d'eau. Dans le mme temps, la pollution de leau, la dgradation des cosystmes et le rchauffement de la plante2 emettent en danger les ressources deau sur le plan local, ainsi que sa qualit et son approvisionnement durable dans le monde entier. Les chiffrent parlent deux-mmes : Au cours des cent dernires annes, la population mondiale a quadrupl tandis que la consommation d'eau a t multiplie par sept. La pnurie d'eau affecte dj certaines rgions sur chaque continent, en particulier lAsie du Sud, la Chine, lAfrique subsaharienne, le Moyen-Orient, lAustralie, louest des tats-Unis ainsi que la rgion andine de lAmrique du Sud. En 2025, plus de trois milliards de personnes pourraient vivre dans des pays subissant un stress hydrique. Il est particulirement inquitant de constater que certains des pays les plus affects par ce phnomne connaissent dj des taux de pauvret et une croissance dmographique levs 3. Un quart de la population africaine doit faire face de manire chronique au stress hydrique4

2 Voir page 34. 3 Programme des Nations Unies pour le dveloppement (PNUD), Human Development Report 2006. Beyond Scarcity: Power, Poverty and the Global Water Crisis, (New York: PNUD, 2006). 4 World Water Assessment Programme, 'Water, a Shared Responsibility, United Nations World Water Development Report 2, (New York: UNESCO, 2006).

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et, en 2025, on sattend ce que la population des rgions connaissant des problmes deau en Afrique subsaharienne passe de 30 85% 5. En raison de la surconsommation de leau et de la pollution, les cosystmes aquatiques sont considrs comme la ressource naturelle la plus dgrade au monde. Dans le Nord de la Chine, la prservation de lcosystme ncessite 25% du dbit du Fleuve Jaune mais, en raison de la surconsommation par lhomme, le dbit de ce euve est rduit 10% alors que cette voie deau constitue lune des plus grandes artres de vie de lAsie de lEst 6. En Afrique, l'cosystme du Lac Victoria, le second lac majeur au monde, connat une phase de dclin svre, en partie cause de la pollution 7. La surexploitation et la dtrioration des ressources en eau de surface ont conduit la course au pompage de l'eau souterraine, avec pour effet une diminution rapide des nappes aquifres. Le rsultat de cette surconsommation favorise souvent l'intrusion deau sale et rend par consquent ces ressources aquatiques inutilisables. Au Ymen, dans certaines rgions de l'Inde et dans le Nord de la Chine, le niveau des nappes d'eau diminue de plus dun mtre par an et, au Mexique, lextraction de leau dans un quart de toutes les nappes aquifres est suprieure aux niveaux de la durabilit prconiss 8. La concurrence pour les ressources en eau, dj intense, ira en saggravant de concert avec les changements climatiques. Au demeurant, cette concurrence concerne des rseaux hydrographiques de plus en plus exposs la pollution, la surconsommation et la dessiccation. La lutte contre la corruption dans un tel contexte savre dautant plus difcile quindispensable.

Vue d'ensemble de la corruption en matire de GRE


Il est important tout d'abord de commencer par une mise en garde. Certes, la nature, lampleur et les effets de la corruption en matire dirrigation et dapprovisionnement en eau potable sont bien documents, toutefois il existe peu d'enqutes systmatiques portant sur la corruption dans la gestion des ressources en eau. Il est vident, nanmoins, que les facteurs permettant la corruption de se produire dans les services deau existent galement dans le cadre de la GRE, dailleurs de nombreux cas de corruption dans ce domaine ont clat au grand jour ces dernires annes. La corruption dans la gestion des ressources en eau semble tre troitement lie une srie de pratiques contraires lthique ainsi qu une mauvaise gouvernance. La dmarche consistant tablir une sparation stricte entre, d'une part, la corruption et, dautre part, labsence de lois, de structures, de ressources, de prise de conscience et de capacits lutter contre ce phnomne constitue une tche difcile nayant quune valeur pratique limite. En effet, le phnomne de la corruption peut aussi bien savrer tre une cause, une consquence ou un facteur contribuant des checs politiques denvergure plus importante. Il est ainsi possible de distinguer trois domaines distincts dans la corruption dans le cadre de la GRE 9 :
5 6 7 8 9 PNUD, 2006. Ibid. World Water Assessment Programme, 2006. PNUD, 2006. Exemples tirs de P. Stlgren, Corruption in the Water Sector: Causes, Consequences and Potential Reform, Swedish Water House Policy Brief No. 4 (Stockholm: Swedish Water House, 2006).

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La corruption lie lallocation et au partage de leau. Cette forme de corruption comprend le versement de dessous de table permettant dobtenir des permis dutilisation de leau et des moyens de dissimuler une surconsommation des ressources en eau. Elle inclut galement les pratiques de clientlisme ou la politique de mainmise visant fausser les dcisions portant sur des transferts d'eau et des allocations deau pour favoriser des intrts particuliers en change de sommes d'argent ou dappuis politiques. La corruption lie la pollution de leau. Cette forme de corruption comprend le versement de pots-de-vin aux fonctionnaires chargs de faire respecter cette loi an de dissimuler des phnomnes de pollution ou fausser des valuations environnementales. Elle inclut galement la politique de mainmise ou de versements de dessous de table an dobtenir lautorisation de pratiquer des dboisements dans les bassins versants. La corruption lie aux travaux publics et la gestion. Enn, cette forme de corruption comprend les soumissions concertes et les collusions entre entrepreneurs, les dtournements de fonds allous la GRE, le versement de sommes dargent pour acheter des nominations et des promotions au sein de la bureaucratie responsable de la GRE. Elle concerne galement le fait de favoriser la construction de grands projets dinfrastructure au dtriment dautres options du fait des possibilits quoffrent les grands projets de corrompre les dcideurs politiques. Il est important de souligner que la corruption et les checs politiques indirectement lis la gestion des ressources en eau ont souvent de fortes rpercussions la fois sur la qualit, la disponibilit et la distribution de leau. Le fait de permettre des exploitations illgales des bassins versants risque notamment daffecter la gestion des cours deau, non seulement en modiant leur coulement, mais galement en portant atteinte aux droits des utilisateurs vivant laval ou encore en nuisant la faune et la ore et en provoquant lrosion des sols. Un dveloppement urbain non autoris implique des effets dfavorables aux rgimes locaux de gestion de leau. De plus, le fait dautoriser un dveloppement excessif des stations ctires implique des rpercussions nfastes sur le caractre durable de leau sur le plan local notamment en ce qui concerne la salinit de leau. Le dveloppement excessif de lurbanisation, rong par la corruption sur la cte espagnole, a aggrav les proccupations concernant la pnurie d'eau tout, il a galement contribue jeter en prison des dizaines dhommes politiques et de fonctionnaires 10. Il est galement possible de distinguer trois composantes distinctes quant aux effets de la corruption dans la GRE : Les rpercussions sur lefcacit conomique. L'eau est un facteur de production pour de nombreux secteurs conomiques, notamment l'agriculture, la pche, l'industrie, le transport ainsi que le tourisme (dans sa fonction rcrative). La corruption risque de fausser l'allocation deau la plus productive parmi les diffrents usages cits. Toutefois elle risque galement de contribuer laugmentation du cot global de lapprovisionnement et du traitement de l'eau de manire gnrale. Les impacts sur lquit sociale, la cohsion et la rduction de la pauvret. L'allocation de leau constitue une source de pouvoir. Ainsi une politique de mainmise risque dinstrumentaliser la GRE au bnce de groupes ethniques ou dintrts conomiques particuliers, et les consquences savrent particulirement ngatives pour la rduction de la pauvret,
10 Voir page 42.

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l'galit sociale et la stabilit politique. Les impacts la fois sur le caractre durable de lenvironnement et sur la sant. Lorsque la corruption entrane une pollution de leau et une surexploitation, les consquences savrent graves pour la sant humaine et animale ainsi que pour lapprovisionnement durable en eau. La corruption contribue aussi la dgradation des marais et dautres cosystmes importants, les consquences long terme sont tout autant nuisibles aux moyens de subsistance, aux perspectives de dveloppement, ainsi qu la prservation et la restauration de la faune et de la ore.

Quels sont les facteurs exposant la GRE la corruption ?


Il se peut que la corruption trouve un terreau fertile dans la gestion des ressources en eau et ce, pour plusieurs raisons. Tout d'abord, certaines parties prenantes nont pas la capacit de ne pas faire entendre leur voix pour imposer lobligation de rendre des comptes. La lutte contre la corruption dans les domaines de l'irrigation, de lapprovisionnement en eau potable et de l'hydrolectricit trouve des allis naturels parmi les personnes les plus affectes par cette corruption, notamment les agriculteurs, les mnages et les populations locales devant tre reloges. Toutefois, dans le cadre de la GRE, certaines parties prenantes signicatives, tels que les dfenseurs de l'environnement, les gnrations futures et, dans le cas des eaux transfrontalires, les consommateurs d'eau vivant dans les pays trangers, ne sont pas directement reprsentes sur la scne politique nationale et ne sont par consquent pas entendues. Ensuite, la gestion des ressources en eau savre extrmement complique tant en thorie quen pratique. En effet, la GRE entretien des liens complexes avec des systmes environnementaux, eux-mmes extrmement compliqus et souvent incompris des dcideurs et du grand public. De mme, la GRE dtient la responsabilit de grer une ressource stendant parfois sur de vastes rgions et outrepassant de ce fait, les frontires nationales, en scoulant souvent littralement de manire souterraine dans les nappes aquifres. Ce phnomne engendre des interconnexions hydrologiques multiples facettes, entre les possibilits de consommation et les consommateurs, dont la cartographie est loin dtre totalement tablie. Lopacit engendre par ces interconnexions induit une rupture dans la possibilit dtablir une corrlation directe entre un acte de corruption et ses rpercussions, compliquant par-l mme limputation de la responsabilit un acteur particulier 11. De ce fait, la corruption demeure galement non dtecte et par consquent elle reste impunie. En outre, jusquici les travaux de recherche ne se sont que trop peu intresss la question de la corruption en matire de GRE, et particulirement en ce qui concerne les sous-secteurs des services d'eau. Cette ngligence soulve des doutes quant la nature et lampleur de ce phnomne, mais elle apporte galement une rponse quant la faible priorit attribue cette question dans les programmes politiques des pays concerns. Lampleur et la complexit technique de nombreux projets d'infrastructure relatifs la GRE risquent de compliquer le contrle de ces actions, exposant ainsi ce secteur la corruption. Plusieurs grands projets ayant trait la gestion de leau, tels que le stockage de l'eau ou les transferts interbassins, reprsentent des entreprises techniques trs spcialises exigeant une
11 World Water Assessment Programme, 2006.

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expertise en matire denvironnement, dhydrologie, de gologie ainsi quune connaissance des questions socio-conomiques, juridiques et nancires. Des experts du secteur priv, notamment les cabinets de conseil, nanciers et entrepreneurs spcialiss, sont appels contribuer la mise en uvre de ces projets. Toutefois, dans de nombreux pays, il savre difcile pour les pouvoirs publics de possder ltendue et la profondeur des comptences ncessaires permettant de contrler effectivement des projets aux aspects aussi multiples. Des travaux de construction publics considrablement coteux et mis en uvre rapidement offrent de nombreuses occasions denrichissement personnel, et la GRE concentre prcisment un grand nombre de projets de ce type. Ainsi, ces projets exigent des niveaux dapprobation ofcielle nombreux ; ils ncessitent galement des sommes importantes provenant des revenus scaux et se trouvent exposs des risques de retards et de dpassements levs. Lensemble de ces facteurs offre de multiples occasions et des incitations volontaires provoquer des retards ainsi qu effectuer des extorsions de fonds. Ils favorisent notamment les connivences entre les partenaires lors du processus doctroi de contrats et de dlivrance de permis ou encore lorsquil sagit de dissimuler un travail de mauvaise qualit. Par ailleurs, du fait dune structure de protection de l'environnement faible et de mcanismes d'application fragiles, corruption dans le domaine de la GRE chappe souvent aux potentielles consquences judiciaires. Dans nombreux pays, les faiblesses en matire juridique et dans le domaine de lapplication de la loi sont de nature trs sensible dans le secteur environnemental, de ce fait la corruption contribue la dgradation de lenvironnement. Les capacits de contrle limites et les sanctions non suivies deffet, en cas de pollution environnementale, constituent un pouvoir de dissuasion dont les responsables de pollution de leau nont pas grand-chose craindre. Les pays en dveloppement sont particulirement confronts des pnuries alarmantes de ressources et de capacits juridiques et lgislatives quant au traitement des questions environnementales, notamment en ce qui concerne la gestion de leau et des bassins versants. Mme les pays pourtant dots de lois strictes sur le papier risquent de se trouver paralyss par le manque de ressources lorsquil devient ncessaire de mettre ces dispositions en application. De la mme manire, la mobilisation de ces ressources lorsquil sagit de lutter contre la corruption en matire de GRE n'est pas aise. La diversit la fois des parties prenantes et des intrts en jeu dans la GRE complique dautant plus la possibilit de trouver un terrain dentente. Dans le domaine de la gestion des ressources en eau, un grand nombre dacteurs et de secteurs diffrents, se trouvant dailleurs souvent en concurrence, rivalisent de nouveau pour les mmes ressources. Toutefois ils ne poursuivent pas les mmes objectifs, en effet, ils oprent selon des systmes de valeurs trs diffrents, les liens entre eux sont souvent quasi inexistants et les structures organisationnelles quils partagent sont peu nombreuses. Ces facteurs compliquent davantage la mise en place dune plate-forme anti-corruption commune. Une base commune pour les normes professionnelles, les valeurs et les structures organisationnelles faciliterait la discussion et la ngociation dun cadre de partage des ressources, et contribuerait susciter des normes anti-corruption, encourager la population faire pression en faveur dun comportement responsable, et par consquent empcherait la corruption davoir libre cours.

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Finalement, la GRE dpend de nombreux responsables publics et dans le mme temps, dune coordination souvent insufsante. titre dexemple, l'approvisionnement national en eau incombe souvent au ministre de la Sant tandis que l'irrigation dpend du ministre de lAgriculture. Toutefois la gestion des ressources en eau se retrouve divise en termes de responsabilit institutionnelle et par consquent lorsquil sagit de lobligation de rendre des comptes. La responsabilit des ressources en eau incombe parfois au ministre de l'Environnement ou il arrive encore quelle soit associe la gestion des forts, toutefois cet arrangement ignore leau destine la consommation des mnages, l'agriculture, l'nergie, l'industrie et aux transports, tous ces domaines constituant des aspects non ngligeables dans la GRE. Cette absence dobligation claire de rendre des comptes permet le cas chant la corruption de sinstaller.

Caractre durable, partage de leau et corruption : exemples de drives


Lenrichissement dans la gestion des cours deau en Inde
En Inde, au dbut des annes 1970, le gouvernement a lanc des programmes de grande ampleur pour la gestion des cours deau. Les travaux de recherche12 dmontrent que lorsque les principales agences charges de la mise en uvre dpendaient de services gouvernementaux, les pertes financires atteignaient 30 45% des sommes approuves, et ce ds la phase initiale de llaboration dun programme. Les plans approuvs comportaient des cots surestims hauteur dau moins 15 25% du fait de structures surdimensionnes et dune reprsentation errone du travail ncessaire. Des dtournements de fonds ont fait suite la mise en uvre du projet. Ils ont t constats dans plusieurs circonstances, notamment des travailleurs contraints de payer un droit dentre pour faire partie de lquipe ou encore le non respect des donnes techniques prvues par le contrat, tels que, lutilisation dune quantit de ciment infrieure celle ncessaire, le creusement de tranches dune profondeur infrieure celle indique, le repiquage de jeunes arbres dans une quantit infrieure celle prvue lors de la conception du projet, etc. Cette quantit de fraudes a non seulement occasionn une augmentation des dpenses de mise en uvre, mais elle a galement nuit la capacit dendiguer la scheresse en freinant la possibilit daugmenter les ressources en eau utilisables et damliorer la productivit. Plus tard, lorsque le gouvernement a permis la population de participer activement la mise en uvre du projet, en confiant des fonds au conseil municipal dun village et en publiant de nouvelles directives, le rsultat de ces progrs sest fait immdiatement sentir du fait que les fuites financires se sont trouves rduites pour se situer entre 20 et 35% des sommes approuves. Ces rsultats positifs ont t rendus possibles grce, en grande partie, au fait que les villageois avaient davantage conscience non seulement du montant des sommes dargent reues mais galement du fait quelles devaient servir des objectifs prcis.

12 C. Lobo, Reducing Rent Seeking and Dissipative Payments: Introducing Accountability Mechanisms in Watershed Development Programs in India, prsentation effectue lors de la Semaine mondiale de leau, Stockholm, aot 2005.

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La corruption dans le secteur de leau

La pollution de l'eau et la corruption en Chine


Les problmes de pollution d'eau ont atteint des niveaux inquitants en Chine. On estime que dans 90% des villes chinoises, les nappes aquifres sont pollues ; plus de 75% des cours deau traversant les zones urbaines sont considrs comme impropres la consommation ou la pche et, dans lensemble du pays, 30% des cours deau sont considrs comme impropres une utilisation des fins agricoles ou industrielles. Les consquences de cet tat de fait savrent galement dvastatrices. Les deux tiers des quelque six cents soixante villes chinoises manquent deau et cent dix d'entre elles souffrent de graves pnuries. Environ sept cents millions de personnes consomment de l'eau contamine par des excrments animaux et humains. La pollution de leau est responsable de maladies chez cent quatre-vingt-dix millions de Chinois et elle provoque chaque anne un nombre de morts prmatures estim soixante mille. Par ailleurs, on estime que la dgradation et la pollution de lenvironnement rduit de 8 10% le PIB annuel de la Chine. Cette situation n'a rien dtonnant sachant que treize mille usines ptrochimiques, sur un total national de vingt et un mille, ont t construites le long des fleuves Jaune et Yangts. Or, on estime que le Yangts, lui seul, reoit 41% des eaux uses quy dverse la Chine. La corruption constitue un facteur important de ce problme. Bien quil existe en Chine plus de mille deux cents lois anti-corruption, on estime que la corruption, les commissions illicites et le vol reprsentent eux seuls 10% des dpenses gouvernementales et des transactions les projets d'infrastructures et les passations de marchs publics constituant les domaines les plus exposs la corruption. Entre 2001 et 2005, on estime que la moiti seulement de l'argent affect la protection de l'environnement a t consacre des projets lgitimes 13. Certes des lois et des rglements anti-pollution existent 14, mais ils demeurent insufsants, mal contrls et rarement appliqus. Selon une enqute effectue en 2005, un quart seulement des usines situes dans cinq cents neuf villes traitent correctement les eaux uses avant de les vacuer. Le propritaire dune entreprise a reconnu au cours dun entretien quil ignorerait volontairement les directives recommandant dinstaller des technologies plus propres puisque le cot total quivaudrait de quinze annes damendes. Lagence chinoise de lenvironnement (SEPA) sefforce de faire appliquer ces rglements alors quelle ne dispose que de mille employs temps plein, soit moins dun dixime du personnel mis la disposition de son homologue aux USA, ce manque de personnel complique dautant plus la tche dores et dj difcile que reprsente la protection de l'environnement. Selon lAgence de presse Xinhua, le directeur de la SEPA, Zhou Shengxian, a dclar : Le non-respect de la loi ainsi quune application laxiste des lois et le fait de laisser agir librement ceux qui enfreignent ces rgles constituent toujours un problme grave dans de nombreux endroits 15. En outre, il sest plaint du fait que certains responsables de ladministration locale s'immisaient directement dans l'application des rgles relatives lenvironnement en menaant de limoger, de rtrograder et dexercer des reprsailles lencontre des fonctionnaires chargs de la protection de lenvironnement. Les
13 M. Pei, Corruption Threatens Chinas Future, Carnegie Endowment for International Peace Policy Brief No. 55, (Washington DC: Canegie Endowment for International Peace, 2007); E. C. Economy, The Great Leap Backward?, Foreign Affairs, vol. 86, no. 2 (2007). 14 L. Buckley, Valuing Ecosystem Services: An Answer for Chinas Watersheds? Worldwatch Institute, 11 septembre 2007. 15 Dclaration faite par Zhou Shengxian le 26 dcembre 2006, reprise par de nombreuses sources y compris http://www.chinadaily.com.cn/china/2006-12/27/content_768328.htm.

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agences locales charges de lapplication des lois se doivent gnralement de rendre compte aux fonctionnaires locaux ayant souvent des relations personnelles ou nancires avec les usines responsables de la pollution. Dans de nombreux cas, il est avr que ces fonctionnaires avaient exerc des pressions sur les tribunaux, les mdias ou mme les hpitaux an de dissimuler des actes de pollution 16.

La corruption et les soumissions concertes dans des projets de transfert d'eau au Lesotho
La gestion des ressources en eau implique des investissements importants dans la ralisation dinfrastructures pour le stockage, l'extraction, le transport et le contrle des ressources en eau. Il se peut que des actes de corruption grande chelle en matire de GRE se produisent lors de la conception et de la construction de projets aux budgets considrables. Le cas du Lesotho Highlands Water Project constitue probablement lexemple le plus connu dans ce domaine. Il sagit dun projet dun cot de 8 milliards de dollars US impliquant la construction de barrages et de canaux permettant dassurer le transfert et lapprovisionnement en eau, la gnration d'nergie hydraulique et le dveloppement rural. Le directeur gnral de la Lesotho Highlands Development Agency a t reconnu coupable davoir accept plus de 6 millions de dollars US de dessous de table verss par des entreprises multinationales dans le but dobtenir des marchs publics. En 2002, il a t condamn dix-huit ans de prison. Des multinationales, bases au Royaume-Uni, en France, en Allemagne, en Italie, au Canada et dans d'autres pays, ont galement t poursuivies en justice pour avoir cherch influencer la procdure dadjudication 17. Le cas du Lesotho soulve deux questions particulirement importantes en matire de GRE. Tout dabord, il est possible de dissuader les fonctionnaires dexplorer dautres alternatives, telle que la conservation de leau, en raison de lattrait exerc par ces projets extrmement coteux et gnrant dimportants bnces privs. Des dcideurs corrompus ont notamment la possibilit de favoriser des projets assurant une concentration et une appropriation facile des produits de la corruption pour leur propre prot ou pour le bnce damis et ce, au dtriment de projets plus modeste permettant de rpartir plus largement les rentes de corruption. Par ailleurs, le cas du Lesotho tant survenu dans le contexte d'un important accord international portant sur le partage de leau, la question est de savoir si ces accords permettent de susciter ou de dcourager des comportements de corruption. Il est vrai que ces accords peuvent savrer extrmement complexes du point de vue technique, nancier et administratif et de ce fait contribuer engendre la corruption 18. Toutefois, pour tre en mesure de rpondre cette question, il est ncessaire dtablir une comparaison avec une situation o il nexisterait aucun cadre de gouvernance commune, par consquent sans aucune possibilit de rcolter les bnces mutuels de projets communs, et o il nexisterait aucun rglement relatif aux cas dextraction deau excessive ou de pollution transfrontalire. De plus, il se peut que les accords relatifs au partage de leau crent de nouvelles possibilits

16 Financial Times (RU), 5 juillet 2007: E. C. Economy, 2007; Financial Times (RU), 24 juillet 2007. 17 Le cas de Lesotho a t trs document. Pour plus dinformations, voir Rapport mondial sur la corruption 2007. Parmi les mdias qui ont publi des reportages sur cette question gurent Business Day (Afrique du Sud), 23 aot 2004 et Pambazuka News (Afrique), 8 aot 2004. 18 Voir page 45.

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de contrler la corruption de manire plus efcace. Ces accords sont essentiellement des accords de partage du pouvoir incitant fortement chaque partie contrler les autres an de veiller ce que celles-ci ne prennent pas une part des bnces suprieure celle qui leur revient quitablement. ce titre, il est possible quune surveillance comptitive entre nations riveraines, assortie dune assistance en matire de renforcement des capacits, fournie par des gouvernements et des institutions internationales, cre un environnement moins susceptible de favoriser la corruption. On pourrait, en effet, soutenir que le scandale du Lesotho a t rvl grce lengagement dautres parties intresses et concernes.

Empcher et limiter la corruption en matire de GRE : les mesures pratiques


La lutte contre la corruption dans la gestion des ressources en eau est possible grce un ensemble dinitiatives.

Rforme institutionnelle
Les gouvernements ont la possibilit dentreprendre des rformes institutionnelles destines clarier les responsabilits en matire de GRE des diffrentes agences comptentes, mettre en place des mcanismes ofciels permettant une participation publique et enn assurer une transparence tout au long du processus dcisionnel. Ils ont la possibilit de dnir des critres clairs en matire de processus dcisionnel prenant galement en compte les facteurs sociaux et environnementaux tels que la ncessit de maintenir des ux environnementaux, savoir le volume minimum de dbit d'eau indispensable au fonctionnement de base d'un systme hydrologique. Les agences charges de la gestion des ressources en eau se doivent dadopter des stratgies et des procdures exigeant une analyse systmatique des diffrentes solutions avant toute prise de dcision 19. Ces stratgies permettraient de faire en sorte que les dcisions portant sur des investissements trs importants soient fondes sur des critres prcis en matire conomique, sociale et environnementale et elles pourraient ainsi rduire les risques de prise de dcisions fondes sur la possibilit dobtenir un gain priv. Ces stratgies devraient tre compltes par des politiques claires concernant des questions telles que lachat de biens et de services. Pour mettre en uvre ces rformes, point nest besoin de rinventer la roue ; en effet ses rformes pourront tre bases sur les principes et les modles tablis en matire de gestion des ressources en eau, tels quils sont noncs dans les Principes de Dublin de 1992 (voir encadr 1). Elles peuvent galement se fonder sur les normes relatives la transparence et la participation inclues dans la Convention dAarhus adopte en 1998 par la Commission conomique pour l'Europe des Nations Unies 20. En ce qui concerne le partage des eaux transfrontalires, la Convention des Nations Unies sur la loi des utilisations non-navigables des cours d'eau inter19 La Directive oprationnelle 4.01 de la Banque mondiale constitue un exemple de ce type de politiques. Cette Directive prcise que lanalyse des alternatives devrait inclure une comparaison systmatique de la conception de linvestissement, de la localisation, des options technologiques et fonctionnelles proposes, en termes dimpacts environnementaux potentiels, de capital et de charges rcurrentes . 20 Commission conomique pour l'Europe des Nations Unies, Convention on Access to Information, Public Participation in Decision-Making and Access to Justice in Environmental Matters, 25 juin 1998. Voir www.unece.org/env/pp/documents/cep43e.pdf.

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nationaux adopte en 1997 fournit un cadre important permettant la mise en place dune coopration et un partage quitable des eaux transfrontalires 21. Les donateurs et les institutions nancires internationales ont galement la possibilit dapporter leur contribution en adhrant au principe dune diffusion des informations et dune consultation proactives concernant les projets relatifs la GRE quils nancent et commanditent et en mettant en place des sanctions efcaces contre les employs et les entrepreneurs corrompus. Les projets de dveloppement pourront tre conus de manire ne pas renforcer les structures de pouvoir locales apportant leur appui aux accords de partage de leau obtenus grce la corruption 22. Une deuxime srie dapproches reconnat qu'il est essentiel de runir un ensemble plus large de parties prenantes an de lutter contre la corruption en matire de GRE.

Encadr 1 : La gestion intgre des ressources en eau (Integrated Water Resources Management GIRE) et les Principes de Dublin
La GIRE est un processus encourageant le dveloppement et la gestion coordonns de leau, de la terre et des ressources connexes avec pour objectif de parvenir au plus grand bien-tre conomique et social de manire quitable, sans porter atteinte la durabilit des cosystmes essentiels la vie 23. La GIRE poursuit trois objectifs. Il sagit tout dabord de promouvoir un environnement et une cologie durables, dassurer lefcacit conomique de la consommation de leau et enn de veiller au respect des principes dquit et de participation 24. La GIRE sappuie essentiellement sur les Principes de Dublin25, adopts lors de la Confrence internationale sur l'eau et l'environnement qui sest tenue Dublin en 1992, en prparation du Sommet de la terre de Rio en 1992. Principe 1 : L'eau douce est une ressource nie et vulnrable, essentielle au maintien de la vie, au dveloppement et l'environnement. Principe 2 : Le dveloppement et la gestion de l'eau doivent se fonder sur une formule de participation qui fait intervenir tous les niveaux les usagers, les planicateurs et les dcideurs. Principe 3 : Les femmes jouent un rle fondamental dans la fourniture, la gestion et la sauvegarde de l'eau. Principe 4 : Dans tous ses usages, l'eau a une valeur conomique et doit tre reconnue comme tant un bien conomique.

21 Convention des Nations Unies sur la loi des utilisations non-navigables des cours d'eau internationaux adopte par lAssemble gnrale des Nations Unies le 21 mai 1997. Voir untreaty.un.org/ilc/texts/instruments/english/ conventions/8_3_1997.pdf. 22 Voir page 40. 23 Global Water Partnership Technical Advisory Committee, Integrated Water Resources Management, TAC Background Paper No. 4, (Stockholm: Global Water Partnership, 2000). 24 Voir page 38. 25 M. Solanes et F. Gonzalez-Villarreal, The Dublin Principles for Water as Reected in a Comparative Assessment of Institutional and Legal Arrangements for Integrated Water Resource Management, TAC Background Paper No. 3 (Stockholm: Global Water Partnership, 1999).

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Braquer le projecteur sur un mode de GRE irresponsable


Il est ncessaire de mieux comprendre les ux, les interdpendances et la dynamique environnementale relatifs leau tels que les taux de recharge et le niveau du seuil critique. Par ce moyen, on accrot ainsi la visibilit des choix importants en matire de GRE tout en encourageant un processus dcisionnel qui prenne en compte toutes les parties prenantes dans le contexte du partage dun bassin uvial 26. Les travaux de recherche au niveau local peuvent reprsenter un apport important permettant dlaborer et de mettre en place des indicateurs plus pointus et dtablir un partage de leau quitable et durable, grce la modlisation des incidences de certaines dcisions sur toutes les parties prenantes concernes. Ces mesures fourniraient des outils dinformation importants dans le cadre de consultations et dun processus dcisionnel en matire de GRE intgrant toutes les parties prenantes. L'valuation co-rgionale du cours suprieur du euve Yangts, associant des ensembles de donnes hydrologiques, environnementales et socio-conomiques dtailles, fournit un exemple instructif de ce type de mthodes. Le modle de simulation ainsi obtenu, permet non seulement dclairer les dcisions en matire de GRE mais fournit galement une plate-forme de planication permettant de runir les diffrentes parties prenantes et de forger un consensus autour des stratgies spciques relatives la GRE. Toutes ces mesures contribuent compliquer la possibilit dune mainmise sur la gestion de leau 27.

Pointer du doigt les pollueurs deau an de les obliger remdier aux consquences de leurs actes
Certaines initiatives de la socit civile et des mdias peuvent contribuer braquer le projecteur sur les responsables de la pollution de lenvironnement. Cette pratique savre particulirement efcace l o de puissants rseaux de corruption locaux contrecarrent les actions menes par de faibles organes de rgulation sefforant de faire appliquer les rgles en matire de protection de lenvironnement. En 2006, l'Institut des affaires publiques et environnementales, Pkin, a lanc une Carte de la pollution de leau en Chine sous la forme dune base de donnes en ligne, publique et dote dun moteur de recherche, o sont mticuleusement enregistrs les cas de pollution provoqus par plus de deux mille cinq cents entreprises polluantes, y compris certaines entreprises appartenant des dirigeants trangers. Des initiatives de rvlation des faits similaires et de mise en accusation des responsables, telles que le Toxic Release Inventory mis en place aux USA en 1986, ont contribu rduire fortement la pollution environnementale 28.

26 World Water Assessment Programme, 2006. 27 S. Zhang, China Blueprint: Eco-Regional Assessment of the Upper Yangtze River, presentation at World Water Week, Stockholm, 2007. 28 P. H. Sand, The Right to Know: Environmental Information Disclosure by Government and Industry, in F. Biermann, R. Brohm, K. Dingwerth (eds.), Proceeding of the 2001 Conference on the Global Environmental Change, PIK Report No 80 (Potsdam: Potsdam Institute for Climate Impact, 2002).

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Renforcer le poids des populations locales an daccrotre lobligation de rendre des comptes en matire de gestion des cours deau
Le rle de la population en gnral est essentiel dans la lutte contre la corruption et ce, plusieurs titres. Tout dabord, les lecteurs ont la capacit de chasser du pouvoir les hommes politiques corrompus en votant contre eux, ils ont galement la possibilit dexiger un renforcement de lobligation de rendre des comptes et de participer la surveillance et la protection de lenvironnement. En raction la corruption en matire de gestion des ressources en eau dans le Maharashtra, la Watershed Organisation Trust a labor une approche fonde sur la participation, la transparence et lobligation de rendre des comptes dont les rsultats savrent dores et dj prometteurs. Les initiatives de cette ONG comprennent le soutien la mise en place de groupes dentraide lintention des groupes et des villageois locaux. Cette ONG apporte galement son appui ltablissement dune surveillance des impacts faisant appel la participation de la population ainsi que la cration de groupes d'valuation par des confrres, permettant des villageois de visiter des projets de gestion des cours deau dans dautres villages an den comparer les expriences et les rsultats. La participation active des villageois na pas seulement renforc lobligation de rendre des comptes en matire de gestion des cours deau, elle a galement permis ces groupes dacqurir une conance et une capacit accrues dans leurs relations avec les reprsentants de ladministration ce qui sest traduit par une moindre tolrance des vnements portant atteinte aux intrts de la population. Par ailleurs, plusieurs de ces outils ont, ce jour, t adopts dans ce pays, dans le cadre de programmes relatifs aux cours deau raliss par le gouvernement et nancs par des bailleurs de fonds 29.

Combler les lacunes de la recherche et de la sensibilisation


Enn, le manque de recherches portant sur la corruption en matire de gestion des ressources en eau entrave de manire vidente llaboration de moyens pratiques permettant de progresser dans ce domaine. Les tudes rigoureuses, tablissant lampleur et les rpercussions de la corruption dans tous les aspects relatifs la gestion des ressources en eau, sont quasi inexistantes, en dpit de preuves videntes conrmant que certains types de gestion des ressources en eau sont particulirement sensibles la corruption. Cette situation rete, sans aucun doute, le manque dtudes dtailles bases sur une recherche de terrain qui examineraient le fonctionnement rel de la gestion des ressources en eau et les modalits concrtes de cette gestion, de sa direction et de son nancement. Il est ncessaire que ce problme soit cependant rsolu si nous voulons tre mme de mieux comprendre le rle de la corruption dans la gestion des ressources en eau et ainsi mettre en place des mesures visant prvenir et limiter les pratiques de corruption.

29 C. Lobo, 2005.

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Le changement climatique : faire monter les enchres pour liminer la corruption dans la gouvernance de leau
Transparency International
On ne doute plus aujourdhui du fait que le changement climatique reprsente un d politique majeur relever dans le cadre la fois du dveloppement humain, de la paix et de la prosprit dans le monde voire de la survie mme des socits dans leur modle actuel. Il nest donc pas tonnant que ce problme aux impacts multiples affecte indistinctement la question de leau et de la corruption. Tout dabord, si le rchauffement mondial persiste dans sa lance actuelle, il faudra sattendre des changements fondamentaux dans les systmes hydrologiques. Les impacts majeurs de ces changements seraient visibles dune part, dans la modication des quantits de pluie et du volume des cours deau, la diminution de la capacit de stockage des calottes polaires et dautre part, dans llvation du niveau des ocans, et enn la contamination de leau douce par leau sale dans les grandes villes. Le globe connatra un nombre accru de temptes massives, dinondations et de scheresses. Le changement climatique viendra donc affecter les caractristiques de base des systmes hydrologiques dans le monde, modiant par l-mme les donnes fondamentales de la gouvernance de leau.

Laugmentation de la scheresse et la diminution des ressources en eau verront la lutte pour leau sintensier tout comme le risque de corruption
En 2020, on estime quentre soixante-quinze et deux cent cinquante millions de personnes en Afrique seulement seront soumises un stress hydrique d au changement climatique. Ce phnomne viendrait sajouter dune part, aux pnuries deau locales dj svres dans le monde et dautre part, la lutte pour leau qui ne cesse de sintensier en raison de la croissance dmographique et de la hausse continue de la demande de lindustrie et de lagriculture1. Lorsque les ressources en eau samenuiseront, les puissants fermiers, les citadins fortuns et les industries consommatrices deau exerceront de fortes pressions pour sassurer un approvisionnement consquent et constant en versant des pots-de-vin au niveau de la distribution et en exerant des pressions au niveau politique. La rduction de la ressource en eau a un effet multiplicateur sur la corruption quelle que soit lchelle o elle sopre. De plus, la pnurie en eau rsultant dune gouvernance corrompue accrot le risque de conits social et politique. Ainsi, dans labominable conit du Darfour, le lien a pu tre tabli entre gouvernance corrompue et pnuries locales deau, exacerbes par le

1 Panel intergouvernemental sur le changement climatique, Groupe de travail II, Climate Change 2007: Climate Change Impacts, Adaptation and Vulnerability, Summary for Policymakers, avril 2007.

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changement climatique 2. De nombreux conits de ce type pourraient clater dans les annes venir, si le rchauffement mondial devait se poursuivre.

Des conditions de climat plus extrmes demanderont la construction de nouvelles infrastructures pour leau ce qui accrotra le volume de la construction et gnrera de nouveaux points chauds de corruption
Le changement climatique cre de nouvelles exigences en matire daugmentation de capacit pour les infrastructures actuelles et la construction de nouveaux quipements. On estime que chaque anne, il devrait y avoir des dizaines ou des centaines de millions de victimes dinondation supplmentaires en raison de llvation du niveau des ocans. La demande de systmes de protection des ctes devrait donc augmenter dans plusieurs rgions du monde 3. On estime galement que le changement climatique impliquera la modication de plusieurs barrages existants dans le monde, et par consquent, des investissements supplmentaires dans ce secteur 4. Le rchauffement de la plante pourrait galement rduire le rendement des rcoltes irrigues naturellement par la pluie de 50% en 2020, ce qui viendrait accrotre la demande de systmes dirrigation 5. Dans les rgions urbaines, des inondations plus frquentes et plus importantes se traduiront par le dbordement des gouts et le risque de contamination des eaux souterraines peu profondes. Ces consquences intensient le caractre durgence quant la ncessit dinvestir la fois dans des rseaux deau qui soient labri des inondations et dans des systmes de traitement adquats 6. la lumire de ces prvisions, le rchauffement plantaire devrait crer une demande additionnelle de nouvelles infrastructures deau, comprenant le contrle des inondations et des rseaux de distribution urbains jusquaux projets dirrigation ou dexploitation hydrolectrique. Le Programme des Nations Unies pour le dveloppement (PNUD) estime quil faudra consacrer chaque anne au moins 86 dollars US aux infrastructures de protection ainsi quaux mesures permettant aux plus dmunis de faire face aux consquences du rchauffement climatique 7. Cest pourquoi il est dautant plus urgent de sattaquer la corruption dans le secteur de leau, an dviter de gaspiller de prcieuses ressources.

2 Programme des Nations Unies pour lenvironnement (PNUD), Sudan: Post-Conict Environmental Assessment, (Nairobi: PNUD, 2007). 3 N. Stern, The Economics of Climate Change: The Stern Review (Cambridge: Cambridge University Press, 2007). 4 World Conservation Union, Adaptation Framework for Action for the Mediterranean Region: Views from the Athens Roundtable (Gland: IUCN, 2002). 5 Panel intergouvernemental sur le changement climatique, 2007. 6 ActionAid International, Unjust Waters - Climate Change, Flooding and the Protection of Poor Urban Communities: Experiences from Six African Cities, 2007. 7 United Nations Development Programme, Human Development Report 2007/2008. Fighting Climate Change: Human Solidarity in a Divided World (New York: UNDP, 2007).

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Des changements dans les ux deau et des inondations plus frquentes impliqueront des dplacements de population grande chelle et une augmentation du nombre dintervention des secours durgence : deux secteurs particulirement sensibles la corruption
Les estimations les plus prudentes sur les consquences du rchauffement climatique chiffrent deux cents millions le nombre de personnes qui devraient migrer dnitivement en raison de llvation du niveau des ocans, de limportance des inondations et de la svrit des scheresses 8. Comme le dmontre le chapitre cinq, les migrations forces ouvrent un large champ la corruption, avec un cortge de fraudes massives, de pots-de-vin et de dtournements de fonds initialement destins aux plans de remboursement et aux transferts de proprit 9. Le secteur des secours durgence aux victimes des inondations et des temptes est galement sujet la corruption, du fait que la mobilisation dune aide durgence exige souvent la suspension des procdures adquates de passation de march. Ainsi Bihar, en Inde, on a condamn onze responsables gouvernementaux et bancaires et un entrepreneur priv pour le dtournement de quelque 2,5 millions de dollars US. Ces fonds publics avaient t initialement dbloqus pour laide durgence conscutive aux inondations de 2005 10. De mme, la Nouvelle-Orlans a subi des dgts considrables la suite de louragan Katrina, dont la force ne serait semble-t-il, pas sans lien avec le rchauffement climatique. Ce cataclysme a t suivi dactions de nettoyage et de secours dont le niveau de corruption sest rvl des plus scandaleux. Ainsi prs de 2 milliards de dollars US de fonds ddis lassistance ont t frauduleusement dtourns ou gaspills, plus de deux cent cinquante personnes ont t reconnues coupables descroquerie et quelque vingt-deux mille cas de fraude, dabus et de gaspillage ont t dnoncs lors dappels sur la ligne durgence mise en place suite louragan (Hurricane Fraud Hotline) 11.

Le climat aggrave la crise de leau dans le monde et la corruption ralentit les mesures qui pourraient tre prises
Non seulement le climat accrot les risques de corruption dans le secteur de leau, mais linverse est galement vrai, en effet cause de la corruption, il est plus difcile de prendre des mesures pour lutter contre le changement climatique, ce qui, par consquent tend exacerber la crise mondiale de leau.

Les tentatives pour inuencer lanalyse scientique et les dcisions politiques


Parvenir un accord scientique et politique solide sur lexistence, les effets et le caractre

8 9 10 11

Stern, 2007. Voir page 102. Wall Street Journal (US), 16 aot 2007. M. Worth, New Orleans-Style Corruption Taints Katrina Recovery, Water Integrity Network, 15 mars 2007. Consultable sur : www.waterintegritynetwork.net/page/375/#_edn4#_edn4.

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urgent du changement climatique, sest avr extrmement laborieux en raison de la complexit du sujet. Toutefois les recherches scientiques se sont galement enlises pour se trouver considrablement ralenties par les activits tout du moins suspectes et les relations entretenues entre certains acteurs industriels et gouvernementaux. Ces derniers ont notamment promu et dfendu des analyses pseudo scientiques jetant le doute sur lexistence du rchauffement plantaire en dpit de lvidence manifeste des faits. Ils ont encourag sans scrupules la mise en place dun calendrier politique au service de leurs intrts, au moment o nul ne pouvait ignorer les consquences du rchauffement climatique non seulement pour les archipels dont la gographie physique est proche du niveau de la mer, mais galement pour les gnrations futures. Ces activits ont eu pour effet dune part, de retarder llaboration, en temps et en heure, dune rponse politique internationale au rchauffement climatique et, dautre part, daggraver la crise mondiale de leau 12.

Lchange de droits dmission une nouvelle monnaie dchange pour la corruption


Linchissement de la courbe dmission des gaz effet de serre fait partie intgrante de la lutte contre le rchauffement climatique. Lchange de droits dmission, correspondant lchange de permis dmettre du dioxyde de carbone et autres gaz effet de serre, constitue aujourdhui une incitation importante rduire les missions de gaz. Toutefois, comme cest le cas pour tout nouveau mcanisme montaire ou de march, ce systme risque de faire lobjet de corruption et ce, tout niveau. Llaboration et le contrle des droits dmission se doivent dtre transparents et de se conformer des critres indpendants et vriables la fois. Il est ainsi ncessaire que la mise en place du march naissant des missions se fasse avec rigueur et il est tout aussi crucial dtablir une rgulation permettant dviter toute manipulation des prix. Les oprations dchange de droits exigent un contrle rigoureux et une application de sanctions en cas de violation des quotas. Ces enjeux considrables de gouvernance ont dores et dj fait lobjet de fraude et de corruption 13. Les liens existants entre les thmes du changement climatique, de la corruption et du secteur de leau sont nombreux et ils impliquent potentiellement de graves consquences dont lurgence ncessite notre attention immdiate. En effet, non seulement le rchauffement climatique contribue dores et dj exacerber les effets de la crise mondiale de leau, mais il permet galement damplier les risques de corruption inhrents et de pointer les limites de la gouvernance de leau en plusieurs endroits du monde. Le changement climatique vient encore renforcer lurgence de la lutte contre la corruption dans le secteur de leau en participant une surenchre continue dans les dcennies venir.

12 G. Monbiot, Heat: How to Stop the Planet Burning (London: Allen Lane, 2006). 13 Times (RU), 25 avril 2007; Financial Times (RU), 28 juin 2007.

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La gestion intgre des ressources en eau peut-elle empcher la corruption ?


John Butterworth1
Les rformes fondes sur la stratgie dsigne par la Gestion intgre des ressources en eau (Integrated Water Resources Management GIRE), font lobjet dun engagement avanc dans de nombreux pays dvelopps ou en dveloppement. Elles ont pour objectif de rpondre la fois aux crises engendres par la pnurie de l'eau, particulirement dans les pays en dveloppement, et aux problmes de la qualit de l'eau notamment dans les socits post-industrielles europennes. La particularit essentielle de la GIRE est dencourager la dcentralisation et la participation des usagers, tout en renforant le rle rgulateur des tats. Les mesures adoptes dans ce type de stratgie reposent gnralement sur plusieurs facteurs, parmi lesquels la prsence dinstitutions responsables de la gestion des bassins uviaux ou des bassins versants, une planication intgre permettant de concilier des objectifs convenus dordre quantitatif et qualitatif dans la fourniture de leau. On compte galement parmi ces mesures essentielles, la prsence dun systme de droits administratifs ofciels, notamment sous la forme de permis rgulant le puisage ou la pollution de leau, le recouvrement des cots et la tarication de leau (le principe de lutilisateur payeur ), et enn des mcanismes bass sur le march permettant la fois une rallocation de leau et une protection de l'environnement amliores, notamment par la mise en place de rserves deau des ns cologiques ainsi que lapplication du principe du pollueur payeur . Les mesures de la GIRE peuvent-elle crer des opportunits de corruption ? Quarrive-t-il lorsque des fournisseurs d'eau informels, approvisionnant probablement la plupart des utilisateurs deau dans le monde 2, se trouvent peu peu remplacs par un systme dadministration publique ofciel synonyme, en principe de plus de transparence et plus responsable ? La GIRE exige une coordination et une coopration troites entre des agences gouvernementales qui fonctionnaient prcdemment de manire indpendante 3. Ce faisant, la GIRE introduit galement un facteur de complexit. De plus, en ajoutant un nouvel chelon administratif qui rallonge la chane de prise de dcision, la GIRE risque de crer de nouvelles occasions de recherche de rente. Les travaux de recherche dmontrent que les risques de corruption augmentent lorsque des acteurs, nayant pas lhabitude de travailler ensemble, entrent en contact. Cela sexplique par le fait que le niveau de contrle social et de surveillance administrative dcrot lorsque ces relations se nouent en dehors ou la marge des systmes organisationnels tablis. Par exemple, dans les pays en dveloppement, les agences charges de la gestion de bassins ont souvent t mises en place rcemment ; elles manquent frquemment

1 John Butterworth est responsable de programme au sein dIRC, International Water and Sanitation Centre (Centre International de l'Eau et de l'Assainissement), Delft, Pays-Bas. 2 Butterworth et al., Community-based Water Law and Water Resource Management Reform in Developing Countries (Oxfordshire, Royaume-Uni: Cabi Publishing, 2007). 3 P. Stlgren, Corruption in the Water Sector: Causes, Consequences and Potential Reform, Swedish Water House Policy Brief N 4 (Stockholm Swedish Water House, 2006).

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de personnel et nont pas les mcanismes de poids et de contrepoids qui permettent de prvenir la corruption. La Tanzanie offre un exemple des plus instructifs, voire le plus alarmant, de cet tat de fait. Des rformes en matire de gestion des ressources en eau ont t mises en place an de rpondre aux problmes lis lexistence dun grand nombre d'utilisateurs d'eau dans les zones rurales et une infrastructure publique relativement faible. Au cours de la dernire dcennie le gouvernement tanzanien a mis en place avec l'aide de la Banque mondiale un systme de permis dutilisation de leau visant amliorer la gestion de leau au niveau du bassin, limiter les diffrends et faciliter le recouvrement des cots des services lis l'eau. Ce nouveau systme coexiste et affaiblit une srie de systmes coutumiers ou traditionnels destins contrler laccs des agriculteurs leau au niveau local. Ces rformes s'assimilent une corruption planie 4. Le manque d'objectivit et de transparence cre, au sein du systme tanzanien, les conditions des plus propices la corruption et ce, sous des formes diverses. Les permis bass sur des volumes dextraction convenus semblent tablis sur des bases objectives et quitables mais, ils savrent en ralit, trs subjectifs. Les systmes d'irrigation ne permettent pas deffectuer des mesures volumtriques ni dassurer la distribution de leau ; lapplication des rgles rgissant le paiement des redevances pour leau est difcile mettre en uvre et savre coteuse en raison dun personnel limit et de limportance des distances. Par ailleurs, la gestion des fonds issus de la dlivrance de permis par les agents du Service de l'eau nest pas soumise aux mmes contrles que les investissements publics. Daucuns soutiennent que le prlvement dimpts sur leau ne devrait sappliquer quaux seuls utilisateurs deau grande chelle car la gestion du systme actuel cote plus quil ne rapporte 5. La leon principale que nous enseigne lexemple tanzanien dmontre que les techniques de gouvernance modernes ne sont pas aisment applicables dans un cadre rural o une utilisation de leau petite chelle prvaut. Dans un tel contexte, il savre bien plus efcace de modier avec prcaution les systmes coutumiers et de renforcer la position des petits exploitants agricoles marginaliss, tels que les femmes ou les plus pauvres. Dans nombreux pays, y compris en Tanzanie et d'autres pays africains et en Amrique latine, notamment au Guatemala et en Bolivie, il est ncessaire dadopter, lintention des utilisateurs de grandes quantits deau, des lois plus efcaces rgissant son utilisation, conformment aux principes de la GIRE. Dans ces pays, les systmes traditionnels en place, auxquels il nexiste pas dalternatives efcaces, luttent an de limiter les actions de quelques grands utilisateurs d'eau. Paralllement ladoption de lois et la cration dagences nouvelles, il existe des stratgies permettant dviter de potentielles drives de la GIRE crant des occasions de corruption. Ces stratgies ont vu le jour grce un important renforcement des capacits au sein des institutions traditionnelles et des organes de rgulation, la mise en place de systmes administratifs transparents dots des ressources appropries, ainsi qu un systme de poids et contrepoids, y compris des mcanismes offrant aux citoyens la possibilit de porter plainte.

4 van Koppen et al., Formal Water Rights in Rural Tanzania: Deepening the Dichotomy ?, Document de travail N 71 (Colombo: International Water Management Institute, 2004). 5 van Koppen et al., 2004.

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Afghanistan : du pouvoir en amont la souffrance en aval


Drewery Dyke1
En Afghanistan, les villages ruraux situs en aval des cours deau subissent des restrictions injustes dans leur accs leau. Ce phnomne nest pas le seul rsultat dune sous dotation en infrastructures ou dune ressource limite. Ces villages sont doublement dsavantags par rapport ceux situs en amont des cours deau qui jouissent dun accs bien meilleur, du fait que les potentats locaux dictent des conditions arbitraires dusage de leau incitant les responsables ignorer les plaintes manant des personnes vivant en aval.

Un systme traditionnel soumis des pressions et vulnrable la corruption


Dans la majeure partie de lAfghanistan, la gestion de leau, et ce, ds lors quelle est exploite dans un systme dirrigation, sopre sous la responsabilit dune personne dnomme le mirab 2. Vritables gures centrales, les mirabs supportent la lourde responsabilit de garantir une distribution quitable de leau. Le processus de choix dun mirab, quil soit lu ou dsign par un conseil, ou shoura, a t quali dopaque 3. Les raisons motivant de quelle manire les mirabs dcident de rpartir les ressources en eau savrent galement discutables. Ils peuvent tre inuencs dans leurs dcisions, voire mme parfois corrompus, par de grands propritaires terriens (arbab), par des anciens du village ou encore par dautres gures de poids. Un mirab peut galement tre propritaire dun terrain bnciant du mme systme dirrigation dont il dtient le contrle. Des tudes conduites dans le Nord de lAfghanistan, aprs la mise en place du premier gouvernement dHamid Karza en dcembre 2001, ont permis dillustrer la pression que subissent les mirabs ainsi que la mise mal des techniques traditionnelles de gestion de leau 4. En effet, les rgles coutumires de distribution des ressources communes aux villages ont, dans plusieurs endroits, t compltement dcimes 5. De plus, on observe que les communauts situes en amont des canaux se trouvent dans une meilleure position lorsquil sagit de ngocier et de dcider de la rpartition, en effet ces dernires ont la capacit de bloquer les canaux et dtourner illgalement de leau 6.

1 Drewery Dyke est chercheur au Secrtariat International dAmnesty International Londres. Cet article exprime le point de vue de lauteur et nengage en rien Amnesty International. 2 Le terme mirab est perse ; il existe des mots similaires dans dautres langues, comme kk bai, ou chef de la source, au Turkmnistan. Herat, le contrleur dun canal primaire est appel un wakil, ou dput. 3 A. Pain, Understanding Village Institutions: Case Studies on Water Management from Faryab and Saripul (Kabul: Afghanistan Research and Evaluation Unit, 2004). 4 Il sagit principalement dtudes publies par lAfghanistan Research and Evaluation Unit (AREU), dont notamment celle de A. Pain, 2004 ; J. Lee, Water Management, Livestock and the Opium Economy: The Performance of Community Water Management Systems (Kabul: AREU, 2007). 5 A. Pain, 2004. 6 J. Lee, 2007. Il existe, cependant, dautres raisons dans dautres endroits qui expliquent la faillite des systmes de distribution traditionnels. Elle peut tre due labsence ou lchec de la gouvernance, un changement de technologie comme dans les rgions o des puits quips dune pompe bras ou des retenues deau souterraines ont t rigs, le changement de relations conomiques et dusage de leau.

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Parmi les autres sources de pression exerces sur les mcanismes du systme traditionnel, on citera galement linstallation dmigrants, le vol, le dtournement de leau et labsence ou lchec de gouvernance. Dans le district de Daulatabad, situ dans la province de Faryab, les consommateurs situs en aval sont desservis par un systme dirrigation ux continu qui leur fournit une quantit deau suprieure en amont par rapport ceux situs en aval 7. Dans leur rponse reconnaissant cette ingalit, les responsables du district ont ajout : Ces personnes sont armes. Nous ne pouvons rien faire 8. Kunduz, une communaut situe en amont du canal a illgalement rig un barrage pour dtourner leau dirrigation an dapprovisionner ses champs. La communaut a galement vers un pot-de-vin en espces un mirab an de sassurer une quantit deau supplmentaire pour lirrigation dune rizire 9. Suites ces actes illgaux le mirab a par la suite t remplac. Les populations situes en aval ont mis en place plusieurs mcanismes de rponse ces injustices : elles essaient tout dabord de ngocier avec les populations situes en amont, ensuite elles sollicitent lintervention des autorits provinciales ou le cas chant, elles versent des pots-de-vin leur mirab an dobtenir une quantit suprieure deau dirrigation. Ces populations peuvent encore voler de leau ou persuader le mirab ou la shoura de rduire la quantit alloue au voisin 10. En 2007, une tude a dmontr que les mirabs abusaient de leur fonction en acceptant des pots-de-vin pour attribuer une quantit deau suprieure aux gros propritaires terriens. Lavidit combine aux menaces des puissants et la pression de la communaut ou une dtresse nancire personnelle, se trouve lorigine de ces actes malhonntes 11. On observe galement une rpartition ingale des ressources en eau12 lorsque les chefs de milices armes ou les personnes bien introduites et les gros propritaires terriens exercent leur inuence sur llection an de placer leur candidat la tte du rseau faussant ainsi la distribution de leau en leur faveur. Ainsi un endroit situ prs du canal Atishan, lunique propritaire terrien, ne vivant pas sur ses terres, dtenait 95% des droits sur leau dun canal secondaire. De ce fait, toutes les dcisions relevant de la rpartition de leau ne pouvait tre prises que par lui-mme ou ses reprsentants. En dpit de la mobilisation internationale an de combattre une telle corruption, le gouvernement afghan et les principaux pays donateurs ont t lents mettre en place des mcanismes pour juguler ces pratiques, pratiques dans des zones rurales et urbaines tendues en Afghanistan. Toutefois les dcideurs sur le terrain sont maintenant mieux mme de distinguer dun ct, les pratiques traditionnelles nuisibles lensemble des agriculteurs, les femmes et les paysans sans terre, et de lautre, des pratiques contribuant la cohsion sociale et au dveloppement.

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A. Pain, 2004. Ibid. Lauteur note quun autre responsable a dclar quil ny avait pas de groupe arm dans le district. J. Lee, 2007. Ibid. Ibid. Le neuvime principe de coopration de la convention pour lAfghanistan, un accord multilatral conclu Londres le 1er fvrier 2006, dclare que le gouvernement afghan et la communaut internationale combattront la corruption et assurerons la transparence aux yeux du public. Le texte complet de la convention peut tre consult sur www.unama-afg.org/news/_londonConf/_docs/06jan30-AfghanistanCompact-Final.pdf.

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Cest notamment travers lchange dinformations, le soutien nancier cibl et la mobilisation des groupes dutilisateurs deau ou, un niveau plus lev, des assembles de dveloppement du district, quil deviendra possible de limiter ltendue de la corruption ou la pression quexercent les populations de lamont sur celles de laval. De telles interventions ne promettent pas seulement doffrir une gouvernance de leau o la corruption sera rduite, mais elles apporteront galement terme un regain de conance dans des institutions gouvernementales souvent battues en brche.

La corruption alimente le boom immobilier et la pression sur les ressources en eau le long de la cte espagnole
Enriqueta Abad1
En Espagne, o la construction de logements reprsente jusqu 10% de lconomie nationale2, les projets de nouveaux lotissements rsidentiels le long de la cte ont doubl en peine un an. la mi-juin 2006, les municipalits de la cte mditerranenne, une rgion des plus apprcie, avaient approuv la construction dun million et demi de nouveaux logements auxquels il faut ajouter plus de trois cents terrains de golf et cent ports de plaisance 3. On estime que 40% de lensemble des nouvelles constructions en Europe se concentre actuellement en Espagne, pays dont la population reprsente moins de 10% de la population totale de lUnion europenne (UE) 4. Rien de tout cela naurait t possible sans la spirale toujours plus croissante de la demande et de la spculation. Toutefois cette volution naurait pas pris de telles proportions sans compter sur une importante dose de corruption. Les autorits ont lanc des dizaines denqutes pnales contre des reprsentants lus et des promoteurs immobiliers. Selon Greenpeace, trente enqutes ont t ouvertes dans la province de Valence, lest du pays, et vingt et une sont en cours en Andalousie, dans le sud, o soixante-dix mille maisons sont apparues illgalement le long de la cte 5. Le phnomne qui sest produit Marbella, riche station balnaire andalouse, prs de Gibraltar, est tout particulirement choquant. En 2006, l Operacin Malaya a conduit larrestation du maire, de deux anciens maires et de dizaines dagents municipaux, aprs que les autorits eurent appris que trente mille maisons avaient t construites sans aucune autorisation, dont mille six cents dans une rgion despaces verts. La police a gel un millier de comptes bancaires et saisi des villas, des pur-sangs, des taureaux de combat et des uvres dart correspondant un montant total de plus de 3 milliards de dollars US appartenant des politiciens, des avocats et des responsables de lurbanisme accuss davoir reu des dessous de table an de dlivrer des permis de construire et des rezonages 6.

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Enriqueta Abad prpare une Matrise la School of Oriental and African Studies de Londres. The Economist (RU), 3 mai 2007. El Mundo (Espagne), 6 juillet 2006. Washington Post (Etats-Unis), 25 octobre 2006. El Mundo (Espagne), 6 juillet 2006. Washington Post (Etats-Unis), 25 octobre 2006; El Mundo (Espagne), avril 2006.

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Dans de nombreuses rgions dEspagne, le dveloppement et la corruption vont malheureusement de pair. Lorsquun projet de construction a t approuv moyennant nance, les lus ont alors la possibilit dutiliser largent empoch grce aux permis de construire, aux ventes de terrains et aux taxes foncires pour nancer des projets populaires leur rapportant des voix. Les revenus lis la construction alimentent plus de 70% des budgets municipaux des villes de la rgion de Marbella. Cette conomie souterraine prospre alors quen revanche les principes de la dmocratie et la transparence priclitent 7. Ce processus a permis certains conseils municipaux de senrichir de manire considrable 8. Ce processus a galement mis en place un scnario gagnant-gagnant, sauf bien videmment pour la gestion des ressources en eau. Cette loi de la jungle, nourrie par la corruption rongeant lune des rgions les plus arides dEurope, a gravement remis en cause la capacit des urbanistes assurer lapprovisionnement en eau. Selon Greenpeace, actuellement 4,3 millions de personnes vivant dans deux cent soixante-treize villes ctires ne bncient pas dun service de traitement des eaux uses . Un scandale immobilier a galement secou la ville andalouse de Ronda, rpute pour ses falaises et canyons pittoresques. Des promoteurs ont lintention dy construire un lieu de villgiature, dnomm Los Merinos, qui comporterait huit cent maisons, deux htels de luxe et deux terrains de golf et ce avec la bndiction des lus municipaux. Le diffrend portant sur la lgalit de ce projet, la capacit de cette rgion fournir leau ncessaire et les risques de pollution encourus, a entran une crise de gouvernance extrmement complexe. Selon le ministre de lenvironnement, Los Merinos constitue lun des deux cents projets de dveloppement urbain prvus en Espagne ntant pas en mesure dassurer, avec certitude, un approvisionnement en eau 10. Je souhaite seulement avertir les personnes ayant lintention dacheter une rsidence de quelque type que ce soit dans le projet immobilier Los Merinos quil nexiste aucune garantie dapprovisionnement en eau , a dclar le responsable rgional de lenvironnement, Ignacio Trillo 11. Selon la Cuenca Mediterranea Andaluza, organisation rgionale cre par le gouvernement andalou pour lutter contre la corruption relative lapprovisionnement en eau, ce projet est illgal car il ne respecte pas les rgles portant sur la protection de leau 12. Les promoteurs immobiliers prvoient de puiser leau dans une nappe aquifre situe sous la Sierra de las Nieves, rgion de forts montagneuses dsigne par lUNESCO sous le nom de Reserva de la Biosfera (rserve de la biosphre). Les promoteurs du projet immobilier souhaitent fournir chaque rsident de Los Merinos une quantit deau suprieure au niveau maximum x par les urbanistes locaux. Or, la Sierra de las Nieves, sa faune ainsi que les villages environnants dpendent dj de cette nappe aquifre pour leur approvisionnement en eau, cest pourquoi une extraction deau excessive pourrait dangereusement affecter les habitants et mettre en pril lenvironnement de cette rgion. Le gouvernement andalou a port plainte auprs du tribunal rgional de Malaga dans les-

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The Economist (RU), 16 septembre 2006. Financial Times (RU), 25 mai 2007. Washington Post (Etats-Unis), 25 octobre 2006. El Pas (Espagne), 16 avril 2007. The Olive Press (Espagne), 2 aot 2007. El Mundo (Espagne), 26 janvier 2006.

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poir de bloquer lapprobation par la municipalit de Ronda de la construction de Los Merinos, en afrmant que 69% de cette rgion de huit cents hectares faisaient dj lobjet dun dveloppement illgal. En juillet 2007, un juge a rejet cet appel en dclarant que le projet ne causerait pas de destruction grave et irrversible de lenvironnement et que les promoteurs immobiliers disposaient dun approvisionnement sufsant en eau 13. Comme ailleurs en Espagne, le gouvernement de Ronda devrait normalement tirer prot des permis de construire, des ventes de terres ainsi que des impts fonciers. Los Merinos constitue un projet susceptible de faire gagner des voix car il devrait, selon un groupe local prconisant la cration dun golf, encourager la cration demplois qualis et long terme 14. Des groupes de pression issus de la socit civile de Ronda ont organis plusieurs manifestations an de protester contre le projet de Los Merinos. Dans lespoir de rsoudre ce diffrend, la Commission europenne a commenc examiner le processus d'approbation de ce grand ensemble immobilier 15. la mi-2007, le Parlement espagnol n'avait toujours pas examin le problme de la corruption dans le domaine de la gestion de leau que ce soit Ronda ou ailleurs. Que le Parlement espagnol ne puisse pas ou ne veuille pas traiter cette question reste une nigme sans rponse, toujours est-il que le rapport entre les projets de dveloppement lucratifs et les pressions exerces sur des ressources en eau rares, semble soit trop gnant, soit trop complexe, pour tre abord ouvertement.

13 The Olive Press (Espagne), 2 aot 2007. 14 El Pas (Espagne), 25 fvrier 2007. 15 El Pas (Espagne), 19 fvrier 2007; El Pas (Espagne), 11 fvrier 2007.

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Corruption sans Frontires les enjeux de la gestion transfrontalire de l'eau


Transparency International

L'eau ne relve pas seulement de diffrents rgimes de rgulation et de classications lgales dun point de vue abstrait, elle franchit galement les frontires dun point de vue concret. Lampleur de linterdpendance en ce qui concerne leau lchelle mondiale est stupante. Actuellement, dans le monde, deux personnes sur cinq vivent en bordure de bassins deau internationaux bassins uviaux ou bassins versants reprsentant 60% de lcoulement deau lchelle mondiale. En Afrique, plus de 75% de la population vit le long de bassins uviaux transfrontaliers correspondant 90% de la surface aquatique du continent. Dans le monde entier, les sources en eau permettant dapprovisionner huit cent millions de personnes vivant dans trente-neuf pays, trouvent leur origine au-del des frontires nationales 1. La gestion transfrontalire de leau concerne pratiquement chacun dentre nous. Cette interdpendance hydrologique ajoute en outre un niveau de complexit supplmentaire la lutte contre la corruption en matire de gestion des ressources en eau. Cependant, est-il vraiment possible de parler de corruption dnie par l'abus dun pouvoir public des ns personnelles alors que les conits concernant l'eau dbordent de la simple sphre lgale nationale et se produisent dans le contexte de politiques de pouvoir entre tats souverains ? La rponse est oui . Le pouvoir public ne se cantonne pas ncessairement un systme politique national. Dans le domaine de la gestion transnationale de l'eau, ce pouvoir peut dcouler des engagements pris par les tats en application des dispositions de traits multilatraux portant sur les questions relatives l'eau deux cents de ces traits ont t signs au cours des cinquante dernires annes 2. Ce pouvoir peut galement maner des obligations duciaires en matire de gouvernance responsable et durable de leau, conformment aux normes et accords internationaux, dont notamment les Principes de Dublin ou l'Agenda 21. Il existe deux raisons pour lesquelles le combat contre la corruption, dune urgence accrue, revt davantage de difcult dans le domaine du partage transfrontalier de l'eau que de la lutte contre ce mme phnomne dans le domaine de la gestion de cette ressource sur le plan national. Cette forme de corruption savre effectivement plus difcile prvenir et sanctionner et ses consquences, quant elles, savrent dune extrme gravit.

La corruption dans le domaine de leau transfrontalire risque de provoquer des conits internationaux, de dstabiliser des rgions entires et dengendrer des dsastres cologiques3

1 Programme des Nations Unies pour le Dveloppement, Human Development Report 2006. Beyond Scarcity: Power, Poverty and the Global Water Crisis (New York: PNUD, 2006). World Water Assessment Programme, Water, a Shared Responsibility, United Nations World Water Development Report 2, (New York: UNESCO, 2006). 2 A. Wolf, Conict and Cooperation Over Transboundary Waters in UNDP, 2006. 3 Ibid.; S. Postel et A. Wolf, Dehydrating Conict, Foreign Policy, 18 septembre 2001.; World Water Assessment Programme, 2006.

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Au cours des cinquante dernires annes, nombreux pays se sont vus impliqus dans plus de cinq cents conits lis la question de l'eau. Prs de 90% de ces conits taient provoqus par des diffrends autour des infrastructures et des quantits deau alloues 4. Pourtant le principal lment dclencheur de ce type de conit ne procde pas gnralement de la pnurie de l'eau proprement parler, mais il est le rsultat de la dcision unilatrale de construire un barrage ou de dvier une rivire. En outre, il est possible que des manuvres de corruption manant de puissants intrts viennent inuencer considrablement ces deux types de projets. Qui plus est, de nombreux accords relatifs au partage transfrontalier de leau touchent des rgions rputes pour tre des poudrires de longue date, notamment le Moyen-Orient. De ce fait, toute mainmise sur leau relevant de la corruption savre particulirement nfaste pour la stabilit rgionale. Bien que la corruption nait pas forcment pour effet de convertir la concurrence pour le contrle de leau en conit, elle risque toutefois de prcipiter la dissolution ou le blocage daccords existants sur le partage de leau. La prservation et le partage des prots issus dun bien commun, tel un bassin uvial, sont exposs un risque lev de fraude, chaque parties tant, en effet, fortement incite puiser une quantit suprieure celle qui lui revient quitablement, si ces dernires souponnent les autres den faire autant. La conance dans lapplication effective des engagements par toutes les parties est essentielle la prennit de ces accords. Cependant, la corruption sape fatalement cette conance ds lors quelle contrarie l'application des dispositions prvues en crant des possibilits irresponsables de mainmise ou de pollution de leau. De cette manire, nombreux pays perdent non seulement loccasion de tirer prot dune gestion commune de l'eau, mais de surcrot, les cosystmes fonds sur le partage de leau se trouvent exposs au risque de surconsommation et de dsastre cologique. Il est possible de constater les consquences dvastatrices dune gestion dfaillante des ressources en eau sur les plans environnemental, social et conomique. Ces consquences sont illustres de manire dautant plus manifeste par lexemple du Lac Tchad, le grand bassin uvial africain dont la dimension initiale a diminu de 10% ou encore celui de la mer dAral, autrefois grande comme la Belgique, devenue prsent un bassin compos d'eau hyper-saline rduit au quart de sa supercie dorigine.

Loin des limites territoriales, loin des yeux : le cadre transnational incite encore plus la corruption
Ainsi, le contrle du non-respect des dispositions prvues par ces accords et lapplication de sanctions effectives savrent nettement plus difciles mettre en uvre dans le cadre daccords internationaux de partage des eaux que dans celui dune comptence nationale.

4 A. Wolf, Conict and Cooperation over Transboundary Waters, Occasional Paper, Human Development Report Ofce (UNDP: New York, 2006). Il est, cependant, important de noter que les diffrends portant sur leau nont provoqu, au cours de cette priode, aucun vritable conit arm.

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Notamment lorsque les victimes de pollution de l'eau se trouvent hors de la zone de comptence dun tat ou encore lorsque le dtournement excessif dun cours deau affecte uniquement les agriculteurs dans des pays voisins. Dans ces circonstances, il existe un risque accru que la corruption ne soit pas dtecte et demeure impunie, venant par l-mme compliquer les possibilits de rsistance ces pratiques. Mme lorsque les projets relatifs leau sont entrepris de concert par deux ou plusieurs tats, les zones dombre entourant la comptence de ces actions uvrent en faveur de la corruption. Le caractre binational du barrage dItaip, mis en uvre conjointement par le Brsil et le Paraguay, a permis aux responsables de la gestion de ce projet de crer un compte parallle dclar auprs daucune des deux autorits nationales impliques. Le montant de la fraude est estim 2 milliards de dollars US 5.

Faire appel lhydro-diplomatie pour lutter contre la corruption


Mme si la corruption lchelle des ressources aquatiques transnationales bncie dune convoitise accrue et dautant plus pernicieuse que dans un contexte national, la question du partage des eaux offre toutefois la possibilit de combattre la corruption de part et dautre des frontires. Si les lois nationales sur la lutte contre le dtournement excessif dun cours deau ne sont pas sufsamment contraignantes, pareillement si les dispositions relatives au traitement des eaux uses ne sont pas appliques, la pression publique pour plus defcacit a la possibilit de sappuyer sur les accords internationaux. Par ces accords, il est possible dexiger des gouvernements quils prservent les cosystmes et mettent en place des mcanismes de consultation en matire de gestion de l'eau. Ces accords sont souvent accompagns de mcanismes institutionnels tels que notamment les Comits de bassins. Ces derniers, utiliss comme plates-formes permettent dune part, de rvler au grand jour le phnomne de la corruption et dautre part de mobiliser de nouveaux allis dans le combat contre les pollueurs domestiques ou les agro-industriels grands consommateurs deau, qui semparent gnralement des politiques nationales en matire deau ou encore corrompent les agents locaux chargs de lapplication des lois 6. La Convention de 1997 des Nations Unies sur la loi des utilisations non-navigables des cours d'eau internationaux codie dimportants principes tels que la notication pralable, une utilisation quitable et raisonnable et le fait de ne pas causer de prjudice important dans le domaine de lutilisation des eaux transfrontalires 7. Ces principes inspirent dsormais de nombreux accords internationaux relatifs au partage de leau, bien qu ce jour seul un petit nombre de pays aient sign cette Convention 8.

5 O-H Fjeldstad, Corruption: Diagnosis and Anti-Corruption Strategies, Background paper (Washington, DC: Groupe d'valuation indpendant de la Banque mondiale, 2007). 6 World Water Assessment Programme, 2006. 7 Convention des Nations Unies sur la loi des utilisations non-navigables des cours d'eau internationaux, adopte par lAssemble gnrale des Nations Unies le 21 mai 1997. 8 Ibid.

Leau et lassainissement

Dans ce chapitre, M. Sohail et S. Cavill tudient en dtail la manire dont la corruption contribue aggraver les difcults approvisionner en eau propre les franges de la population les plus dmunies et fournir un systme dassainissement adquat, en termes de cot et de qualit. Ce chapitre prsente un grand nombre dtudes de cas dmontrant de quelle manire la corruption fait de leau potable un bien inaccessible, inabordable et de qualit douteuse. Les auteurs explorent galement la dynamique qui sous-tend la corruption dans ce secteur, et concluent avec une srie de recommandations inspires dinitiatives russies travers le monde. Des contributions supplmentaires viennent tayer lanalyse des diffrents aspects de la corruption dans le domaine de leau potable et de lassainissement, tant les deux secteurs de leau les plus intimement lis au dveloppement humain et la sant. Bernard Collignon on expose laide dtudes de cas la manire dont la corruption de leau affecte les franges de la population citadine la plus pauvre. Jack Moss explique comment, du point de vue de lindustrie hydraulique, la corruption affecte les oprations quotidiennes des oprateurs privs du secteur. Per Ljung tudie les risques signicatifs de corruption dans les domaines de leau potable et des systmes sanitaires dans les pays industrialiss. Enn Transparency International ouvre le dbat sur les risques de corruption pour les oprateurs publics et privs. Virginia Lencina et ses collgues rapportent linitiative couronne de succs, qui a vu le renforcement des mesures anti-corruptions adoptes dans le cadre des appels doffre publics sur les infrastructures hydrauliques. Venkatesh Nayak dcrit comment, en Inde, les lois relatives la libert dinformation ont permis aux pratiques de gouvernance dans le secteur de leau de gagner en transparence aux yeux des plus dmunis.

De leau pour les populations pauvres : lapprovisionnement en eau et lassainissement en proie la corruption
Muhammad Sohail et Sue Cavill1

Le bidonville est surpeupl, bruyant et pollu. La plupart de ses habitants vivent dans des cabanes qui ressemblent peine de vraies maisons. Ajay vit dans ce bidonville avec sa femme et ses enfants depuis cinq ans. Lobtention dune quantit d'eau suffisante constitue un problme rcurrent au quo1 M. Sohail est professeur spcialis dans les infrastructures durables (Professor of Sustainable Infrastructure) et il dirige le dpartement de recherche au Centre dingnierie et de conseil dans le domaine de leau (Research and Consultancy at Water, Engineering and Development Centre, WEDC) la Loughborough University. S. Cavill est chercheur au WEDC, la Loughborough University. La prsente tude est base sur un projet de recherche conduit par les auteurs de ce texte et intitul : Accountability Arrangements to Combat Corruption (ce projet a initialement t nanc par le Department for International Development du Royaume-Uni). Pour plus dinformations, voir : wedc.lboro.ac.uk/projects/new_projects3.php?id=191.

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tidien. Le service charg des bidonvilles tait suppos mettre en uvre un projet permettant dapprovisionner les habitants des bidonvilles en eau, nanmoins ce projet nexiste que sur le papier, dans les faits, ce quartier est toujours priv deau et dassainissement. Personne ne sait ce quil est advenu de tout cet argent. Il y a de cela quelques annes, une ONG a mis en place un projet dapprovisionnement et dassainissement de leau dans le bidonville la suite de quoi, Ajay avec dautres habitants ont form une commission charge de la gestion du point deau et de lassainissement. Pour ce faire, ils ont collect largent ncessaire pour sacquitter des factures d'eau. Cependant, le mastaan (lhomme fort), qui se trouve tre aussi le responsable du comit de quartier, a estim que ce projet faisait concurrence son activit de vente deau. Une nuit, la pompe a t dtruite et, depuis, elle ne fonctionne plus. Actuellement, la femme d'Ajay se lve trs tt chaque matin afin de chercher de l'eau pour la famille : elle se rend gnralement pied jusqu la fontaine publique la plus proche, mais elle mendie galement de leau la porte dentre du personnel dune usine voisine ou dans les maisons des quartiers riches de la ville. Il lui arrive parfois davoir acheter de leau des vendeurs, mais elle na pas les moyens den acheter beaucoup car leau est trs chre ; ces jours-l la famille souffre de la soif.

Leau, la corruption et les populations pauvres : un d particulier


Les franges les plus pauvres de la population constituent les principales victimes de la crise mondiale de leau et ce, bien plus que toute autre catgorie. Toutefois la pauvret en eau n'est pas simplement une cause et une caractristique importantes de la pauvret conomique, elle en est aussi la consquence. Il y a entre la pauvret et le manque deau un rapport de cause effet rciproque. Les deux tiers des quelque 1,2 milliards de personnes n'ayant pas accs l'eau potable vivent avec moins de deux dollars US par jour. Parmi lensemble des 2,6 milliards personnes ne bnciant pas de services dassainissement de base, la moiti vit en dessous du seuil de pauvret 2. Les populations pauvres prives deau se trouvent prises au pige dune lutte quotidienne et dsespre pour la survie, dont laccs l'eau et d'autres besoins de base est vital. Sans ressources conomiques permettant damliorer leur situation, les citoyens pauvres souffrent divers niveaux et sont prisonniers dun cycle fatal. La corruption constitue lun des facteurs majeurs des problmes et dune crise mondiale de l'eau qui ne cesse de saggraver. Un accs insufsant leau potable, associ la pnurie dinstallations dassainissement de base, constitue un obstacle majeur au progrs et au dveloppement dans le monde. Les rgions historiquement prives d'eau, telle que l'Afrique subsaharienne, sont particulirement atteintes de manire disproportionnelle.

Voix politique et joug du clientlisme


Linsufsance des revenus va galement de pair avec la marginalisation politique, un statut social infrieur et des rapports de pouvoir ingaux. Tous ces facteurs limitent les outils et les possibilits la disposition des citoyens les plus pauvres, leur permettant dagir contre la cor-

2 Programme des Nations Unies pour le dveloppement (PNUD), Human Development Report. Beyond Scarcity: Power, Poverty and the Global Water Crisis, (New York: PNUD, 2006).

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ruption. Il se peut que les populations les plus pauvres peroivent le paiement de pots-de-vin comme une ncessit leur permettant de rduire leur propre vulnrabilit et par-l mme dobtenir la fois une protection politique et une scurit nancire, certes modestes. Ce processus contribue compliquer davantage la possibilit de rompre le cycle de la corruption dans le secteur de leau.

Liens troits entre leau, la pauvret, la sant et le genre


L'accs l'eau et aux services d'assainissement constitue un facteur essentiel pour permettre aux mnages les plus pauvres de gnrer un revenu et de runir les conomies ncessaires pour sortir de la pauvret. Un accs accru leau leur fait gagner du temps et leur permet de mener d'autres activits telles que notamment accder au march du travail ou poursuivre leurs tudes an dobtenir un travail mieux rmunr. Selon une valuation, en Afrique subsaharienne les populations consacre quelque 40 milliards d'heures par an aller chercher de leau, ce chiffre quivaut au seul nombre d'heures travailles en un an par lensemble de la population active franaise 3. Un meilleur accs aux services deau et dassainissement contribue galement la rduction du risque dabsentisme au travail conscutif des maladies transmises par leau. Dans toute l'Afrique, on dplore une perte quivalente environ 5% du PIB du fait des maladies et des dcs causs par une eau souille et de mauvaises conditions d'hygine 4. Dans les pays en dveloppement, il se peut quil y ait un lien entre environ 80% des problmes de sant et laccs insufsant aux services deau et d'assainissement 5. Les maladies lies leau, telle que la diarrhe, sont responsables de la mort de prs de 1,8 millions d'enfants chaque anne dans le monde 6. Ces maladies ont galement de sinistres consquences sur la sant de ceux qui ont la chance de survivre. En effet, un mauvais tat de sant engendre des consquences fcheuses en terme dabsentisme lcole ou au travail, limitant ainsi la possibilit de percevoir des revenus et de sinstruire. On estime que 443 millions de journes de scolarisation sont perdues chaque anne cause des maladies lies leau 7. Ces mmes maladies cotent l'conomie indienne 73 millions de jours ouvrables par an 8. Face cette calamit, les populations se trouvent contraintes de sacrier une proportion excessive de leur temps et de leurs ressources, pourtant dj limites, ces problmes de sant. Par consquent, les rpercussions de la maladie se traduisent par des pertes en termes de jours ouvrables, de production, de salaires et pour terminer au niveau de lconomie. Dans la majorit des pays, la responsabilit premire daller chercher et de grer leau pour le foyer incombe aux femmes. Dans le meilleur des cas, leau est rendue disponible grce une colonne d'alimentation locale ou une rivire proche. Dans le pire des cas, le simple fait de trouver de leau peut prendre toute une journe. Il n'est pas rare que, durant la saison sche, des femmes et des jeunes lles en Afrique parcourent plus de dix kilomtres pied pour aller cher3 4 5 6 7 8 PNUD, 2006.. Ibid. Nations Unies, Rapport du millnaire (New York: ONU, 2000). PNUD, 2006. Ibid. P. Swann et A. Cotton, Supporting the Achievement of the MDG Sanitation Target, HYPERLINK "http://www.lboro.ac.uk/well/resources/Publications/Brieng Notes/BN CSD13.htm"Well Brieng Note for CSD13 (Leicestershire: Loughborough University, 2005).

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cher de l'eau ncessaire lutilisation de lensemble de leurs familles 9. Cette tche savre tre souvent la charge des jeunes lles contraintes de sy plier au dtriment d'autres activits tel que le fait de se rendre lcole. Un meilleur accs des mnages aux services d'eau contribuerait rduire le poids de ce fardeau impos aux femmes, tout en fournissant une source able deau potable ncessaire aux besoins quotidiens d'une famille.

Dconnects du reste de la population


Les populations pauvres se trouvent souvent confrontes des possibilits extrmement limites pour se connecter aux rseaux deau ofciels. lorigine de cette difcult on rencontre dans nombreux pays en dveloppement, de rseaux ofciels deau et dgouts hrits de lpoque coloniale qui ont souvent t conus pour servir les intrts des lites sans rpondre pour autant la demande des quartiers pauvres. Dans les pays en dveloppement, les populations pauvres vivent gnralement dans des logements mal planis, dont lextension est rapide et de nature illgale, preuve sil en est, la fois de la marginalisation politique de ces populations et de lampleur de la corruption dont ils sont victimes. Il nest pas facile de connecter les populations pauvres aux rseaux ofciels. Dans certains pays, la loi interdit mme aux services d'eau dapprovisionner les zones dtablissements spontans dhabitants. Mme lorsque les services d'eau sont disponibles, les mnages les plus pauvres doivent essuyer le refus de leurs demandes de raccordement dfaut de fournir la preuve quils sont dtenteurs dun titre foncier. Le raccordement au rseau dapprovisionnement et dvacuation en eau peut savrer difcile pour d'autres groupes du fait que leurs logements soient gographiquement isols, situs sur des pentes escarpes ou construits dans une zone marginale. De surcrot lorsque la possibilit dtendre ces rseaux existe, il se peut que le secteur priv ofciel hsite fournir ses services aux quartiers o la population vit de revenus modestes. Les rticences de ces fournisseurs se basent sur leurs soupons quant la solvabilit des consommateurs aux faibles revenus ne leur permettant pas de payer les factures ou encore quant de potentielles dtriorations des infrastructures mises en place. Et quand bien mme toutes ces difcults rsolues, il nen demeure pas moins que subsiste le problme du budget, en effet le cot dun raccordement direct aux rseaux d'eau savre souvent prohibitif pour les familles pauvres. Le prix dun raccordement au service deau Manille quivaut prs de trois mois de revenus pour 20% des familles les plus pauvres, alors que ce chiffre slve six mois de revenus au Kenya, il plafonne plus dun an des revenus dune famille pauvre vivant en Ouganda 10.

Dpendance envers les fournisseurs informels


Un rseau public d'approvisionnement en eau laccs limit prive les populations les plus pauvres de ce qui devrait normalement constituer la source dapprovisionnement en eau la moins chre. Pour pallier cette carence, les populations pauvres se tournent vers les colonnes d'alimentation publiques ou les fournisseurs, ainsi que les ONG et les vendeurs d'eau informels. Trs souvent, ces derniers exercent leur travail dans un vide juridique. Par consquent,

9 PNUD, 2006. 10 Ibid.

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leurs activits jouissent dune faible reconnaissance ofcielle de la part des autorits, en outre ces activits ne sont pas rglementes et dpendent de l'accs des ressources d'eau brute et ce, par des moyens informels de surcrot. Cette illgalit permet aux fournisseurs informels de faire payer leau plus cher en comparaison avec les prix pratiqus par les services publics. Il est cruellement ironique de constater que les populations pauvres vivant dans des bidonvilles non raccords au rseau paient frquemment leau bien plus cher que les consommateurs relis aux rseaux. Djakarta, Lima, Manille ou encore Nairobi, les populations les plus pauvres paient leau cinq dix fois plus cher que leurs concitoyens plus aiss. Pour rpondre leurs besoins, les habitants de Manille privs de services d'eau dpendent la fois de kiosques, de vendeurs ambulants et de navires-citernes, des services dont le cot slve entre dix vingt dollars US par mois, une somme suprieure au montant que paient les habitants de New York, Londres ou Rome 11.

Rsultat : les populations pauvres sont plus vulnrables face la corruption en matire deau
Le manque d'accs une canalisation d'eau ofcielle et lgale, combin dune part, des choix et des possibilits limits pour faire entendre sa voix, et dautre part, une impuissance et une dpendance importante face aux fournisseurs informels et illicites, constituent autant de facteurs dont la gravit contribue exposer les populations les plus pauvres la corruption. Cette catgorie de la population se trouve prise dans un tat de dpendance et de ncessit crant des opportunits de corruption dont elles subissent les consquences multiples.

Accs, services dapprovisionnement et maintenance en proie la corruption


Les tudes pays permettre dobtenir une vue d'ensemble dtaille de la manire dont la corruption altre le systme dapprovisionnement en eau. Une enqute sans prcdent, mene en Inde en 2004, a permis de constater que 40% des consommateurs d'eau avaient vers chacun de nombreuses petites sommes dargent au cours des six derniers mois dans le but de falsier le relev des compteurs deau pour rduire le montant de leurs factures. Les conclusions de cette enqute taient bases sur plus de mille quatre cents entretiens et rencontres avec des consommateurs, des agents des services deau, des lus, des agents de dveloppement, des militants et des journalistes. Les consommateurs ont galement dclar avoir vers des pots-de-vin an dacclrer des travaux de rparation (33% des personnes interroges) ou de faciliter la mise en place de nouveaux raccordements deau et d'assainissement (12% des rpondants) 12. Dans d'autres pays encore, les consommateurs d'eau se trouvent tre les victimes dune corruption dune ampleur quivalente. Plus de 15% des personnes interroges lors dune enqute nationale auprs des mnages au Guatemala ont dclar avoir vers des pots-de-vin an dta-

11 Ibid. 12 J. Davis, Corruption in Public Service Delivery: Experience from South Asias Water and Sanitation Sector, World Development, vol. 32, no. 1 (2004).

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blir ou de rtablir un raccordement deau 13. Au Kenya, plus de 50% des mnages ayant fait lobjet dune tude Nairobi ont estim que le montant de leurs factures tait abusif, 20% ont indiqu quils payaient leurs factures sans en vrier l'exactitude (pour viter une dconnexion) et 66% ont dit avoir t victimes de pratiques de corruption sur leur service dapprovisionnement en leau au cours de lanne prcdente 14. Le recouvrement des recettes se trouve galement expos la corruption lorsque dautres intermdiaires entrent en jeu. Il se peut que les membres de comits d'eau locaux savrent coupables de vols sur l'argent collect par les habitants an de payer l'approvisionnement en eau de la communaut et la facture d'assainissement. Dans le cas de la Namibie, le vol du produit de ces recettes a entran linterruption du service affectant certains habitants 15. Lextorsion constitue une pratique dlictueuse galement rpandue dans les services de rparation et de maintenance. Au Zimbabwe, un habitant de Harare dont la colonne dalimentation casse dversait des eaux dgout dans sa maison sest vu dire quelle serait rpare que sil ne versait un pot-de-vin. Une femme qui on avait factur tort soixante fois le dbit normal de sa consommation mensuelle en eau sest vue dire quelle devait verser la totalit de la somme rclame pour la rouverture de ce service. La veuve en question, une dame ge, refusa cette proposition et prfra demander ses locataires daller chercher de l'eau dans une glise voisine 16. la pression exerce sur les consommateurs qui lon fait payer des pots-de-vin, vient sajouter une autre forme de corruption rongeant le secteur. En effet, il arrive aux responsables hirarchiques des services publics dexiger de leurs subordonns le versement de loyers en change de traitements de faveurs concernant des mutations, des emplacements particuliers ou encore des responsabilits. En Mauritanie, par exemple, il est de notorit publique que les agents prposs aux bornes-fontaines (il sagit de points d'eau) sont tenus de verser des dessous de table pour obtenir ces emplois importants au sein de leur communaut 17. La comptence ncessaire aux candidats prts payer pour accder ces postes extrmement priss, consiste tre capables dextorquer des pots-de-vin aux consommateurs. cet effet, les populations les plus pauvres constituent une cible facile.

La collusion et la mainmise sur le march


Le Bangladesh et lquateur constituent des exemples de pays o il est de notorit publique que des vendeurs privs, des cartels voire mme des maas ont tabli des collusions avec des agents publics chargs de la gestion de leau an dentraver l'extension du rseau ou encore pour provoquer des ruptures du systme. En effet, la provocation de ces pannes de service leur permet de conserver leur monopole en matire dapprovisionnement en eau tout en contri-

13 14 15 16

Accin Ciudadana, ndicadores de Percepcin y Experiencias de Corrupcin de Guatemala IPEC, (2006). TI Kenya, Nairobi Water & Sewerage Company Limited: A Survey, April-May 2005, (2006). IRC International Water and Sanitation Centre, Zimbabwe, Namibia: Examples of Corruption, 21 septembre 2007. IRIN News, Zimbabwe: As Services Collapse, Corruption Flourishes, Bureau de coordination des affaires humanitaires (OCHA), 28 mai 2007. 17 Voir page 63.

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buant laugmentation du chiffre d'affaires des vendeurs d'eau privs dans certains quartiers 18. Ce type de collusion limite dune part, le choix des populations pauvres qui se trouvent tre tributaires dune eau, potentiellement non potable, excessivement coteuse, et de surcrot, fournie par les cartels oprant souvent en dehors de toute lgalit. Le tmoignage de cette personne interroge lors dune enqute mene au Bangladesh illustre de manire saisissante les consquences implacables de cette forme de corruption au niveau humain : Cest vraiment dur pour un ouvrier journalier de payer un tel prix pour de leau. Notre budget est donc trs serr et nous navons pas les moyens de subvenir nos besoins. Nous ne pouvons pas non plus conomiser pour notre avenir 19.

La corruption ne dune volont politique porte galement atteinte aux populations pauvres
Cette forme de corruption se manifestant un niveau suprieur de la chane d'approvisionnement en eau, l o les politiques se dnissent et les projets d'infrastructure se conoivent et se planient, affecte galement la lutte pour leau mene au quotidien par les populations pauvres. Cette corruption de grande envergure vient renforcer une politique au demeurant inquitable en matire d'eau, elle dtourne notamment des ressources destines aux projets en faveur des populations les plus dmunies et elle constitue enn un frein la construction dinfrastructures permettant de rpondre la demande des usagers. Le cot conomique et nancier de cette forme de corruption savre difcile valuer quantitativement, toutefois il est clair que le montant considrable des nancements allous au secteur de leau fournit de nombreuses occasions de dtourner des ressources. En 2003, la Commission europenne a appris, par exemple, que 90% des fonds de lUnion europenne (UE) destins amliorer les services d'eau dans cinquante communauts au Paraguay avaient fait lobjet de dtournements. Une investigation a permis dtablir, par la suite, que les fonds avaient t crdits sur le compte bancaire d'une fondation totalement trangre au projet. Suite cette dcouverte, le Paraguay a ouvert une enqute pnale 20. En Albanie, la collusion quant elle, ne se situait pas au niveau des socits fantmes nanmoins elle concernait un projet d'eau de la Banque mondiale 21. En 2005, ce bailleur de fonds multilatral a mis un terme toute relation avec six socits et cinq personnes aprs avoir dcouvert quelles staient entendues dans le cadre dun projet destin amliorer des colonnes dalimentation, des puits et des stations de pompage frquemment en panne, et ce dans tout le pays 22. La fraude en matire dappels doffres et dans loctroi des contrats constitue encore un champ
18 E. Swyngedouw, Social Power and the Urbanization of Water Flows of Power (Oxford: Oxford University Press, 2004). 19 PROSHIKA, Accountability Arrangements to Combat Corruption in the Delivery of Infrastructure Services in Bangladesh, Series editor M. Sohail. WEDC, Loughborough University, 2007. 20 Ofce de lutte anti-fraudes de l'Union europenne (OLAF), Report of the European Anti-Fraud Ofce, Fifth Activity Report for the Year Ending June 2004(Bruxelles : Commission europenne, 2004). 21 Centre international de leau et de lassainissement (IRC, International Water and Sanitation Centre), Albania : World Bank Debars Fraudulent Firms Involved in Water Project, 8 avril 2005. 22 Banque mondiale, Albania - Water Supply Urgent Rehabilitation Project, (Washington D.C.: Banque mondiale, 2004).

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de prdilection de la grande corruption. La corruption en matire de passation de marchs prend des formes diverses et varies, notamment ladaptation des spcicits du projet en fonction des besoins dun soumissionnaire corrompu ou encore le dlit dinitis, la limitation de la priode de publication des appels doffre, le raccourcissement de la priode de soumission des appels doffre et enn le non-respect du principe de condentialit. Les entrepreneurs sont mme de sattirer les bonnes grces de la commission d'examen des projets en change de divertissements luxueux. Ainsi la commission acceptera en change de certier leur travail ou de passer sous silence des dfauts de construction.

Political corruption
La corruption politique entache les services d'eau de la mme manire que la plupart des autres secteurs dans le domaine des travaux publics. Il se peut que des formes diverses de corruption mnent une politique de mainmise inuant sur le choix des projets. Ainsi il est possible dacheter les faveurs dhommes politiques an de dtourner des ressources destines initialement lamlioration de rseaux ruraux d'alimentation en eau pour les affecter des zones urbaines aux circonscriptions lectorales inuentes. Il est galement possible pour ces mmes hommes politiques de soutenir des projets d'infrastructure la fois onreux et la pointe de la technologie an de maximiser les occasions dextorsion de fonds, ou tout simplement pour coner des contrats lucratifs leurs amis. Il se peut que les dessous de table servent galement certains groupes dindividus pour consolider leur pouvoir politique. Certains responsables politiques accumulent des contrats passs avec des socits du secteur priv pour la construction et la gestion de rseaux d'eau an dapprovisionner des caisses noires destines nancer des campagnes et des partis politiques. Il se peut que des contrats soient galement attribus dans le but dobtenir des suffrages damis ou dun groupe particulier 23. Une fois les projets mis en uvre, la disparit existant entre leur conception et les besoins du secteur concern demeure encore trop frquente, ce dsquilibre risque, son tour, dentraner des problmes de gestion et de maintenance des infrastructures. En effet, les risques de pannes ou de ngligences sont davantage susceptibles de se produire sur des infrastructures inadaptes ou encore parce quelles ont t mises en place rapidement. Ltude mene dans une zone rurale du Malawi a permis de dmontrer que sur la totalit des nouveaux points d'eau dun village, les trois quarts dpendaient de technologies de forage onreuses tandis que les deux tiers de la population vivaient dans une zone recelant dimportantes nappes phratiques o, par consquent, les travaux de creusement la main, faisant appel des technologies simples, auraient t plus appropris 24.

23 Voir page 66. 24 S. Sugden, Indicators for the Water Sector: Examples from Malawi, (Londres : WaterAid, 2003).

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La corruption dans le secteur de leau

Comment lutter contre la corruption dans le domaine de leau et de lassainissement ?


Il savre extrmement difcile, dans le mme temps, de combattre la corruption dans le domaine de leau et de prendre en compte les besoins particuliers des populations pauvres. Pour ce faire, il est ncessaire de contribuer au changement du systme qui jusque l favorisait lacquisition de droits inuents. Il est galement ncessaire de faire en sorte que ce systme respecte davantage, si ce nest en priorit, lobligation de rendre des comptes en adquation avec les besoins conomiques, politiques et sociaux des citoyens les plus dmunis de la socit. Il est enn ncessaire de concevoir attentivement des stratgies anti-corruption qui ne portent pas prjudice aux personnes auxquelles elles doivent bncier. Ces approches doivent galement contribuer rompre le cycle de la corruption. La grande corruption au niveau sectoriel alimente la petite corruption svissant dans la rue. Les politiques empreintes de manipulation et les infrastructures bcles tendent crer et perptuer les pnuries ainsi que labsence la fois de choix, de possibilit de faire entendre sa voix et dobligation de rendre des comptes dont sont victimes les populations pauvres dans leurs relations avec les fournisseurs d'eau. Pour faire en sorte que les populations pauvres bncient directement des rformes anti-corruption, il est galement ncessaire dagir autant en amont, en aval et aux diffrents niveaux de la chane dapprovisionnemen.

Les stratgies se doivent dapporter leur appui aux capacits de toutes les parties prenantes dans le domaine de leau et de sy adapter
Il savre ainsi essentiel de crer tous les niveaux et entre les diffrents acteurs, un lien rel entre les capacits et les activits anti-corruption. Au niveau national, il est ncessaire que la lutte anti-corruption soit adapte aux capacits de gouvernance. Dans certains pays, il peut savrer plus utile de commencer par adopter des rformes gouvernementales gnrales plutt que de mettre en place des commissions anti-corruption. Si la qualit de la gouvernance est, dans son ensemble, dciente et si lincidence de politique de mainmise est leve, le fait de mettre en place des agences de rgulation ou de contrle contribue vulnrabiliser ces organismes la corruption alors mme que leur raison dtre consiste la combattre 25. Au niveau sectoriel, il est ncessaire dvaluer lordre dintervention du secteur priv. Il apparat que la participation de ce dernier savre moins efcace et moins mme de rendre des comptes lorsquil entre en jeu trop tt ou lorsque de solides capacits de rgulation ne sont pas encore mises en place 26. Les expriences ngatives que beaucoup de pays en dveloppement ont endures lors de la privatisation de leurs services d'eau illustrent ce qui arrive lorsque des pouvoirs de contrle publics appropris font dfaut.

25 A. Shah et M. Schacter, Look Before You Leap, Finance & Development, vol. 41 no. 4 (2004); J. Plummer et P. Cross, Tackling Corruption in the Water and Sanitation Sector in Africa: Starting the Dialogue, in E. Campos et S. Pradhan (eds.) The Many Faces of Corruption: Tracking Vulnerabilities at the Sector Level (Washington DC ; Banque mondiale, 2007). 26 C. Kenny, Infrastructure Governance and Corruption: Where Next?, Policy Research Working Paper No. 4331 (2007).

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Au niveau local, la cration de mcanismes permettant dassurer la transparence et les possibilits de consultation ne peut fonctionner qu la condition que les populations pauvres aient leur disposition les ressources, les informations et les structures de mobilisation leur permettant den tirer prot. Do la ncessit d'accrotre le renforcement de toutes ces capacits. titre dexemple, en Afrique du Sud, les fonctions de contrle ne reposaient pas sur un partenariat avec les populations pauvres et navaient de ce fait pas non plus pour objectif de rendre compte de la situation ces populations 27.

Les initiatives anti-corruption dans le secteur de leau se doivent dtre rsolument en faveur des pauvres
Dans le secteur de l'eau, la plupart des mesures anti-corruption couronne de succs bncient directement ou indirectement aux populations pauvres. Toutefois, il est ncessaire de concevoir certaines initiatives avec davantage de soin an de veiller ce que les personnes auxquelles elles bncient ne soient pas lses dans le cadre de la lutte contre la corruption 28. titre dexemple, de nombreux projets de rforme ont mis en place avec succs des systmes de recouvrement des cots permettant de renforcer la discipline budgtaire et l'indpendance nancire des fournisseurs d'eau. Il sagit dune mesure essentielle permettant de mieux rendre des comptes. Cependant, la russite de cette stratgie savre ralisable seulement sil existe des objectifs en faveur des pauvres visant tendre les rseaux et maintenir les tarifs un cot abordable, et de surcrot ces objectifs se doivent dtre clairement reconnus et intgrs aux plans de nancement ainsi quaux programmes dtablissement des tarifs. LOrganisation de coopration et de dveloppement conomiques (OCDE) estime quen labsence de subventions cibles, un meilleur recouvrement des cots grce ltablissement de tarifs contraindrait plus de la moiti des mnages vivant dans de nombreux pays de l'Europe de l'Est et de lAsie centrale consacrer plus de 4% de leur revenu leur approvisionnement en eau. Ce seuil correspond au niveau de tolrance maximum de dpenses quun mnage peut se permettre de consacrer sa consommation d'eau 29. Le Programme des Nations unies pour le dveloppement (PNUD) prvoit quen Bolivie, au Honduras et au Nicaragua plus de la moiti de la population prouverait des difcults nancires sapprovisionner en eau, si le recouvrement des cots tait introduit sans mesures daccompagnement. En Afrique subsaharienne, ce pourcentage atteindrait le chiffre terriant de 70% 30.

27 G. Hollands et Mbumba Development Services, Corruption in Infrastructure Delivery: South Africa, Etude de cas (Loughborough:Loughborough University, 2007). 28 J. Plummer, Making Anti-Corruption Approaches Work for the Poor: Issues for Consideration in the Development of Pro-poor Anti-corruption Strategies in Water Services and Irrigation, Swedish Water House, Report No. 22 (Stockholm: Swedish Water House, 2007). 29 Organisation de coopration et de dveloppement conomique (OCDE), Keeping Water Safe to Drink, Policy Brief, mars 2006. 30 PNUD, 2006.

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La loi permet de mieux combattre certaines formes de corruption dans le domaine de leau31
Des fournisseurs informels offrent des passerelles importantes, aussi bien en termes de capital que dexpertise, permettant laccs des services deau et dapprovisionnement l o les rseaux ofciels ne parviennent pas atteindre les populations pauvres. Dans nombreux pays en dveloppement, entre 20 et 30% des mnages urbains sont tributaires de vendeurs indpendants constituant les principaux fournisseurs d'eau. Une dmarche consistant radiquer ces services indispensables bien quinformels pousserait ces derniers dans une illgalit accrue et porterait atteinte aux besoins des populations les plus pauvres constituant leurs consommateurs principaux. Il est prfrable de ramener les fournisseurs informels dans le giron lgal, notamment par le biais de licences, de rglements souples et par la reconnaissance ofcielle de leur rle de fournisseurs alternatifs. On pourrait ainsi protger la fois les vendeurs et les consommateurs de la corruption et de l'exploitation 32. Dans des pays aussi divers que le Sngal, le Vietnam, le Mozambique et le Ghana, les autorits ont dores et dj autoris les vendeurs informels (ou elles envisagent de le faire) pour lesquels les autorits en outre ont tabli des directives lintention des oprateurs de navires-citernes et des entrepreneurs indpendants 33.

Rformer le systme : comment mettre en place des services deau mme de rendre des comptes ?
La lutte contre la corruption et pour lamlioration des services fournis aux populations pauvres, initie par Phnom Penh Water Supply Authority a t couronne de succs remarquables. Parmi les familles les plus pauvres de la ville, le nombre de mnages bnciant dun raccordement est pass de cent en 1999 quinze mille en 200634. Les composantes essentielles du succs de ce programme, mis en place Phnom Penh, comprennent : Le remplacement des encaisseurs, souvent corrompus, par des bureaux publics o les consommateurs ont la possibilit de payer directement leurs factures. La mise en place de formations et de primes lies la performance proposes au personnel, la promotion rapide des agents jeunes et dynamiques et la rpartition des prots. Le versement de subventions visant rgler les frais de raccordement et les factures des personnes les plus pauvre. Linstallation de compteurs, et ce pour tous les raccordements. La mise en place dquipes dinspection et lapplication de sanctions svres pour les raccordements illgaux. Cependant, de graves difcults persistent dans le domaine de la passation des marchs. Non seulement la Banque mondiale a suspendu un contrat en raison de la corruption, mais elle a galement retir, en juin 2006, 1,8 millions de dollars US (1,4 millions deuros) affects un projet prvu Phnom Penh et destin tendre le service d'eau certaines villes slectionnes ainsi quaux communauts priurbaines. La suspension na t leve que lorsque les autorits ont consenti dlguer une socit internationale la passation des marchs correspondant aux projets nancs par la Banque mondiale 35.
31 T.M. Solo, Independent Water Entrepreneurs in Latin America: The Other Private Sector in Water Services, (Washington, D.C.: Banque mondiale, 2003); M. Kjelln et G. McGranahan, Informal Water Vendors and the Urban Poor (London, UK: International Institute for Environment and Development, 2006); S. Trmolet et C. Hunt, Taking Account of the Poor in Water Sector Regulation, Water Supply & Sanitation Working Note No. 11, (Washington, DC: Banque mondiale, 2006). 32 En termes de performance, la concurrence apparat, dans de nombreux secteurs, comme un facteur plus important que les modalits de proprit. Voir. Parker et C. Kirkpatrick, Privatisation in Developing Countries: A Review of the Evidence and Policy Lessons, Journal of Development Studies, vol. 41, no. 4 (2005). Les notes de bas de page continuent la page 59.

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Vers lintgrit et le professionnalisme dans les services d'eau


Les fournisseurs de services ont la possibilit de promouvoir des codes de conduite et des chartes des citoyens an daccrotre le professionnalisme et l'intgrit de leurs oprations. Une fois ces engagements obtenus, ils doivent tre afchs dans les langues locales et de manire respecter les normes en vigueur dans la communaut. Ainsi, dans l'tat indien du Tamil Nadu, les efforts visant promouvoir l'intgrit du secteur passent par la participation de la population au processus de dcision. Les rformes internes relatives aux services de leau sont menes par le biais dun koodam, organisme traditionnel appliquant lgalit pour tous, y compris les femmes et les dalits (ou intouchables ). Grce la participation de citoyens locaux, l'accs leau a augment de 10% par an et les mesures visant assurer lefcacit du systme ont rduit les cots d'investissement de plus de 40%. L'exprience du Tamil Nadu permet maintenant d'autres services publics en Inde de suivre ce modle de russite 36.

Faire du droit leau une obligation excutoire


Les droits constituent les garants suprmes de lgalit. Lorsquil est appliqu, le droit l'eau savre tre un mcanisme trs utile pour les populations les plus pauvres. En effet, dune part, il contribue les aider djouer les manuvres des rapports de pouvoir locaux et dautre part, il force les autorits rendre des comptes en cas de corruption en matire de politiques de leau et de dysfonctionnements des systmes dapprovisionnement. Des mcanismes internationaux existants sont dj en place permettant de dnir l'obligation qui incombe aux tats de fournir de l'eau leurs citoyens. Lapprovisionnement sufsant, physiquement accessible et un cot abordable, dune eau salubre pour la consommation personnelle et domestique de chacun est reconnu comme un droit humain par les Nations Unies. Le Comit des droits conomiques, sociaux et culturels des Nations Unies a confr ce statut laccs leau en 2002. Dailleurs, le comit a soulign les obligations incombant aux gouvernements de respecter, protger et mettre en uvre leurs engagements. Jusqu' prsent, cependant, il nexiste aucun trait international ayant pour but de faire appliquer ce droit ou den contrler le respect. Au niveau national, les tats ont la possibilit dlaborer leurs propres obligations juridiques en incorporant le droit l'eau leurs stratgies sectorielles spciques ainsi qu leur lgislation. Une fois le droit leau adopt, il est possible dutiliser le systme judiciaire comme moyen de coercition. titre dexemple, en Argentine, des citoyens ont port plainte, avec le soutien dune ONG de dfense des droits de lhomme, contre la municipalit et l'tat de Cordoba auxquels ils reprochaient de ne pas tre parvenu mettre un terme au dversement quotidien dune station dpuration contaminant leur eau potable. En 2004, un tribunal a donn raison aux citoyens tandis que ltat et la municipalit taient contraints de prendre des mesures pour mettre un terme cette contamination 37.
33 PNUD, 2006; S. Trmolet et C. Hunt, 2006. 34 M. C. Dueas, Phnom Penhs War-Torn Water System Now Leads by Example, Asian Development Bank Review, (2006 2007); Banque mondiale, Rehabilitating the Urban Water Sector in Cambodia Water Supply and Sanitation Stories, no. 9 (2006). 35 Banque mondiale, World Bank Lifts Suspension of Projects, 7 fvrier 2007 ; Banque mondiale, Rehabilitating the Urban Water Sector in Cambodia; Banque mondiale, Cambodia: World Bank Releases New Statement and Update, 6 juin 2006. 36 Voir World Development Movement, www.wdm.org.uk/campaigns/water/public/india.htm. 37 M. Gorsboth, Identifying and Addressing Violations of the Human Right to Water, Brot fr die Welt, (2005).

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La corruption dans le secteur de leau

Faire la lumire sur la corruption dans le secteur de leau grce laccs linformation
Comme cest le cas concernant nombreux secteurs, le fait de montrer du doigt la corruption ou tout du moins ses effets, permet de donner une forte impulsion en direction du changement. Au Malawi, des systmes d'information gographique (Geographic Information Systems, GIS) ont t utiliss pour permettre dindiquer le montant des dpenses en eau dont bncient rellement les populations pauvres. Les rsultats sont ahurissants et parfaitement simples comprendre. La cartographie des nouveaux points d'eau, construits entre 1998 et 2002, rvle que la moiti de ces derniers sont situs dans des secteurs ayant dores et dj atteint la densit de couverture recommande, elle rvle galement quun choix demplacements plus quitable aurait permis de placer presque tous les districts au-dessus de ce seuil. Dans certaines communauts, cette disparit de couverture tait lie des afliations politiques ayant dtermin dune part si les points d'eau allaient tre construits et dautres part, les endroits o ils seraient raliss 38. Des analyses budgtaires sectorielles fournissent galement une rapide vue d'ensemble permettant de dmontrer qui sont les vritables bnciaires des subventions pour leau destines aux populations les plus pauvres. Aprs avoir examin le budget de leau du gouvernement tanzanien, la Banque mondiale a constat qu'un citoyen pauvre, vivant en milieu rural, recevait seulement un cinquime de la subvention pour leau dont bnciait un habitant riche, vivant en milieu urbain. De plus, jusqu' 41% de toutes les subventions allaient aux 20% des mnages les plus riches du pays 39. De mme, Bangalore et Katmandou, il sest avr que 10% des mnages les plus riches recevaient deux fois plus de subventions pour leau quune proportion de 10% des plus mnages les plus pauvres 40. Les techniques et les outils permettant de mettre en lumire les politiques corrompues sont simples, toutefois les ressources ncessaires pour les appliquer, intervalles rguliers ou une chelle plus grande, savrent difciles mobiliser. En outre, la discrtion excessive des gouvernements entrave leur application. Une enqute portant sur cinquante-neuf pays a permis de constater que les informations relatives aux dpenses budgtaires, servant leur propre utilisation interne ou destines aux donateurs, ntaient pas rendues publiques dans une proportion concernant plus de la moiti dentre eux 41.

Renforcer lexpression et la participation de la population en matire de gestion de leau


Diverses initiatives innovatrices dmontrent dans quelle mesure lhabilitation de la socit se traduit parfois en une participation accrue des populations pauvres permettant ainsi de renforcer leurs voix. Dans le mme temps, des efforts particuliers savrent ncessaires pour surmonter l'exclusion des processus participatifs dont sont traditionnellement victimes les femmes ainsi que d'autres catgories de citoyens vulnrables. Dornavant, lobjectif consiste
38 S. Sugden, 2003. 39 Banque mondiale, Tanzania: The Challenge of Reforms: Growth, Incomes and Welfare, Rapport de la Banque mondiale n 14982-TA, cit dans F. Naschold et A. Fozzard, How, When and Why does Poverty get Budget Priority: Poverty Reduction Strategy and Public Expenditure in Tanzania (London: Overseas Development Institute, 2002). 40 C. Brocklehurst, Reaching Out to Consumers: Making Sure We Know what People Really Think and Want, and Acting Upon It (Washington DC: Banque mondiale, 2003). 41 The International Budget Project (Projet de budget international), Open Budget Initiative, Open Budget Index, Survey Questionnaire 2005-6.

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inclure ces catgories de la population dans ces activits et susciter le respect de tous pour leurs contributions. La dnition dune politique en matire deau et ltablissement de priorits budgtaires constituent un domaine dans lequel une approche plus globale simpose. Une participation de la population et une transparence de ltablissement des budgets accrus permettraient de contribuer une distribution plus quitable des ressources en faveur des pauvres. Porto Alegre, au Brsil, les citoyens participent directement aux prvisions budgtaires et lexamen des dpenses relatives l'eau et l'assainissement. Sept ans aprs ladoption de ces mesures, laccs l'eau a augment, passant de 80% en 1989 une couverture quasi-universelle en 1996, et, au cours de cette mme priode, l'accs au systme d'assainissement de la ville s'est accru, la couverture passant de moins de la moiti de la population 85% de lensemble des citoyens. An de soutenir une approche prioritaire en faveur des populations les plus pauvres, leurs votes ont t pondrs pour leur accorder plus de poids dans ltablissement du budget et lexamen des dpenses 42. Une approche participative a galement t utilise dans les communauts rurales o elle a rencontr un grand succs. Le Ghana a connu une amlioration spectaculaire de ses services d'eau ruraux grce la dcentralisation des responsabilits ainsi quau nancement par le gouvernement central des activits menes au niveau du village. Ainsi, les populations locales ont notamment mis en place des comits de village chargs de la question de leau an de dcider ensemble comment grer au mieux leurs rseaux hydrographiques et rpondre ainsi aux besoins locaux 43. Il est possible deffectuer un suivi et une vrication des dpenses en eau notamment grce la participation de la population. Pour faire en sorte que les priorits budgtaires soient mises en uvre de manire impartiale et transparente, les tudes de traabilit des dpenses publiques et de fourniture de services sont devenues, dans les pays en dveloppement, des outils privilgis permettant didentier les cas de corruption et d'autres problmes. Ces tudes ont t mises en uvre pour la premire fois, en 1996, an dvaluer le systme d'ducation primaire de l'Ouganda o elles ont contribu rvler un dtournement de fonds, entranant une vague de rformes anti-corruption efcaces dans le pays. La participation des populations locales aux audits savre galement utile en cas de soupons de corruption dans le domaine des travaux publics. Une analyse de la corruption dans certains projets d'infrastructure au niveau des villages dIndonsie a conrm que les audits savraient extrmement efcaces pour combattre la corruption, toutefois cette tude a indiqu quil fallait galement contrler le travail des vricateurs comptables 44. Aux Philippines, l'audit public est all plus loin encore. Des organisations de la socit civile tels que les Concerned Citizens of Abra for Good Governance se sont associes des agences gouvernementales pour le contrle de projets de travaux publics. Dans un cas, ce contrle a rvl que louvrage rgulateur dune rivire avait t construit sur une fondation instable contribuant empcher quun ventuel dsastre se produise 45.

42 O. Viero, Water Supply and Sanitation in Porto Alegre/Brazil (2003). 43 PNUD, 2006. 44 S. Guggenheim, The Kecamatan Development Project: Fighting Corruption at the Grassroots, texte prsent lors de la Stockholm World Water Week, aot 2007. 45 M. Sohail et S. Cavill, Accountability Arrangements to Combat Corruption, Synthesis Report and Case Study Survey Reports, (Loughborough: Loughborough University, 2007).

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Le contrle de la performance et des rpercussions sur lapprovisionnement en eau constitue un autre aspect important de l'engagement de la socit civile. D'abord utilises Bangalore en 1993 et imites depuis lors dans plus de vingt pays, les Citizen Report Cards (rapports dvaluation effectus par les citoyens) enregistrent les ractions des populations les plus pauvres et des autres groupes marginaliss quant la qualit de la fourniture des services publics. Cette mthode permet de constituer, partir dexpriences individuelles de la corruption, un solide ensemble de preuves permettant de mettre en vidence lexistence dun problme endmique. Les Report Cards ont contribu valuer les rsultats du Comit de leau de Bangalore ainsi que d'autres services publics en permettant galement, depuis la premire srie de ces tudes, de raliser des amliorations signicatives dans la fourniture des services 46.

Vers un nouvel avenir : accorder la premire place aux plus dfavoriss


Pour que les services de l'eau et de lassainissement soient efcaces en tant mme de rendre des comptes lensemble de la population, il est ncessaire de placer les citoyens pauvres au centre de la fourniture de ces services. Il est ncessaire que les citoyens pauvres aient la possibilit de contrler et sanctionner les fournisseurs de services. Ils doivent avoir la possibilit dexprimer leurs proccupations et dtre entendus. La force principale des populations pauvres rside dans le fait quelles soient extrmement nombreuses. En combinant la fois de leur temps et des ressources limites (comptences, force de travail et argent), ces populations sont parvenues obtenir un impact positif sur la lutte contre la corruption. Dans le mme temps, il est ncessaire dinciter davantage les fournisseurs de services entrer en dialogue avec les populations pauvres. Les services, tant privs que publics, doivent tre encourags prendre des mesures visant accrotre la transparence ainsi que le rle de contrle indpendant jou par les vricateurs comptables et les organes de rgulation. Si les solutions semblent simples, il na toutefois pas t ais de les mettre en uvre dans le pass et il ne le sera pas moins l'avenir. La corruption dans le domaine de leau, portant atteinte aux intrts des populations pauvres, repose sur un systme complexe de rapports de pouvoir ingaux et dincitations indissociables savrant difciles combattre. Il a fallu beaucoup de temps pour btir un tel systme et il faudra sans doute de nombreuses annes pour le dmolir. Un grand choix d'initiatives et dinstruments prometteurs sont disponibles, toutefois nul ne peut, lui seul, radiquer la corruption dans le domaine de leau et faire en sorte que le systme soit plus enclin rendre des comptes aux populations pauvres. Toutefois, cest en agissant ensemble que ces actions pourront fournir une combinaison la fois dincitations et de sanctions, de choix et de paroles, de poids et de contrepoids qui contribueront briser les relations de pouvoir marques par la corruption et faire en sorte que leau devienne une ressource plus accessible et plus abordable pour les populations pauvres.

46 Voir page 127.

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La corruption et les usages urbains de leau des plus dmunis


Bernard Collignon1

Outre le fait quils soient confronts linscurit au quotidien, la plupart des habitants des bas-quartiers doivent faire face une prcarit qui les rend particulirement vulnrables la corruption. Bien quils jouissent du droit de vote et quils paient des impts, on leur refuse souvent laccs aux documents ofciels et au statut lgal ncessaires laccs leau dans les mmes conditions que les autres consommateurs. Pour surmonter ces obstacles, la solution la plus facile reste gnralement de payer un intermdiaire. Dans de nombreuses villes des pays en dveloppement, leau est fournie par un systme de conduites et de branchements domestiques constituant ainsi deux occasions de corruption affectant les plus dmunis. Obtenir un branchement individuel peut prendre la forme dun obstacle insurmontable pour les plus pauvres, comme il est dmontr dans le chapitre 3 de ce rapport 2. Les mnages les plus dmunis, particulirement dans les bas-quartiers, ne disposent ni des autorisations lgales, ni du poids politique, ni de largent ncessaires lobtention ou lachat de ce raccordement. Cest ainsi que le rseau public et les fournisseurs non-ofciels constituent la principale ressource en eau pour des millions de foyers dmunis dans le monde. Les incitations la corruption sont alors aussi diverses quelles sont fortes.

La corruption dans la mainmise sur le march les moyens de la contrer


En sassurant la mainmise sur lapprovisionnement local en eau, la possibilit de raliser des bnces au dtriment des pauvres est considrable et les oprateurs ont souvent recours la corruption pour viter la concurrence. Des maas de leau existent ainsi dans le Sud et le Sud-Est asiatique, mais il nexiste que peu dinformations dtailles ce sujet 3. Malgr tout, la concurrence touche galement le secteur informel. Maputo, au Mozambique, linefcacit du fournisseur ofciel a favoris la cration dun secteur informel de distribution deau tout fait orissant. Plus de 200 petits fournisseurs assurent lapprovisionnement en eau depuis des forages sauvages privs et la distribuent auprs de milliers de clients privs, couvrant ainsi 40% des secteurs de la ville. La plupart des fournisseurs cherchent gagner de nouveaux clients et trs souvent, leurs rseaux se font concurrence 4. Ces marchs concurrentiels alternatifs peuvent jouer un rle important dans laugmentation de la couverture du rseau et pour brider les prix de leau.

1 Bernard Collignon est prsident dHydroconseil, un bureau dtudes spcialis dans leau (Avignon, France). 2 Voir page 48. 3 Regional Institute for Research on Human Settlements Technology, Small Scale Water Providers in Metropolitan Jakarta, PPIAF funded study for WASPOLA Working Group, 2005; BBC (RU), 19 aot 2004. 4 SEURECA and HYDROCONSEIL, Projecto de Reabilitao das Redes de gua Potvel da Aglomerao de Maputo, Final Feasibility Report to FIPAG, The Government of Mozambique, 2005.

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La concurrence entre les usagers lorsque la ressource se fait rare


Lorsque leau devient rare, les usagers se disputent les ressources pour en obtenir autant que possible. Ceci gnre autant doccasions de recourir la corruption an dobtenir une part de ressource suprieure. Ce problme fait rage Katmandou, Delhi, Alger, Nairobi, Port-au-Prince et dans bien dautres grandes villes du tiers monde qui connaissent des pnuries deau. Lorsque les entreprises sont dans lincapacit de fournir une pression deau sufsante simultanment toute la ville, elles ont recours au rationnement leau nest alors disponible quune partie de la journe ou de la semaine dans chaque secteur. Les agents chargs de louverture des vannes et de la distribution de leau se trouvent ainsi dans une position privilgie, et ils trouvent l une excellente occasion dtoffer illgalement leurs revenus. Les foyers aux revenus levs et les revendeurs deau desservant les bidonvilles sont prts payer des pots-de-vin pour avoir accs leau, ce qui a pour effet daugmenter les prix et dinchir toujours plus la rpartition de leau en faveur des plus riches et des plus inuents. Les coupures deau sont monnaie courante Port-au-Prince, en Hati. Chaque jour, un groupe demploys traverse la ville pour ouvrir et fermer les vannes de distribution deau, secteur par secteur, voire mme rue par rue. Sur leur trajet, les riches leur versent des pots-de-vin pour obtenir une quantit deau suprieure. Mais ils sont en concurrence avec les comits de leau des bas-quartiers qui versent galement leur obole an que les employs des vannes puissent remplir leurs rservoirs pour leur permettre de revendre leau. Ce sont les plus dmunis qui, en n de compte, paient le prix fort de ce service, alors que de toute vidence, ils comptent parmi ceux qui ne peuvent se permettre de sacquitter de ce pot-de-vin 5.

Des emplois locaux pour de bons lecteurs


Lemploi dans le secteur de leau constitue l encore une occasion de corruption. Les employs du rseau parfois appels fontainiers sont chargs de revendre de leau aux populations locales. Leur chiffre daffaires est faible (de trois dix dollars US par jour) ainsi que leur revenu net (de un quatre dollars US par jour). Pourtant, compte tenu du nombre limit demplois existant dans les bas-quartiers, il existe une concurrence froce pour lobtention de ces postes. Comme un retard de paiement peut rapidement entraner une compagnie de distribution annuler le contrat dun fontainier, ces derniers sont souvent contraints de verser un pot-devin pour conserver leur emploi 6. On rapporte de surcrot quen Mauritanie les fontainiers obtiennent leur emploi moyennant le versement dun pot-de-vin 7. Dune manire ou dune autre, cest le consommateur nal qui supporte le cot du paiement de ces sommes indues. Enn, de nombreuses compagnies de distribution deau autorisent les gouvernements locaux choisir arbitrairement les employs du rseau, ce qui, une nouvelle fois, ouvre la voie aux abus de pouvoir, les postes tant rservs aux amis ou aux bons lecteurs . Ces pratiques ont t observes en Indonsie, au Mali, et au Sngal.
5 B. Collignon and B. Valfrey, La restructuration du service de leau dans les bidonvilles de Port-au-Prince , Rapport de la 2me Rencontre dynamiques sociales et environnement, Bordeaux, France, 9-11 septembre 1998. 6 B. Collignon and M. Vezina, Independent Water and Sanitation Providers in African Cities: Full Report of a TenCountry Study (Washington, D.C.: World Bank, 2000). 7 Hydroconseil, La Gestion des Bornes-fontaines publiques dans la commune dEl Mina , CR de latelier de lAgence de dveloppement urbain de Nouakchott, 2003.

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Renforcer lintgrit dans le secteur de leau Le point de vue des oprateurs de services deau privs
Jack Moss1
Dun point de vue commercial, la corruption a pour effet daugmenter les cots et de rduire l'efcacit en faisant courir le risque de compromettre la capacit de fournir les services requis. La raison dtre dun oprateur priv est de fournir des services d'eau de qualit leve de manire professionnelle et consciencieuse. Il faut pour cela comprendre et satisfaire les besoins de ses clients et respecter leurs attentes en termes de qualit de service nonce par les organes de rgulation, tout en assurant une rentabilit adquate aux investisseurs et aux propritaires des entreprises. Pour chapper aux aux de la contrainte et de la corruption qui limitent leur efcacit, les oprateurs ont adopt des mesures leur permettant de combattre ces pratiques.

Quels sont les risques de corruption auxquels les oprateurs privs de services d'eau sont confronts dans leurs oprations quotidiennes ?
Lhabitude de recourir des pratiques de corruption dans les relations avec la clientle, les sous-traitants et les fournisseurs savre tre une difcult de taille surmonter. Les systmes de traabilit, de surveillance et de contrle de la qualit, la formation des sous-traitants ainsi quune sparation des fonctions relatives aux processus de dcision, aux oprations et la gestion de la trsorerie ont pour vocation dliminer les occasions de corruption sur une petite chelle. Toutefois l'application de mcanismes adapts exige souvent une impulsion forte, et ce ds le dbut du processus de mise en uvre des contrats an de faire voluer la mentalit du personnel hrite de l'ancien mode de gestion de lentreprise et terme dradiquer les pratiques internes de corruption. Les entreprises ont galement adopt des codes tablissant gnralement demble un ensemble de principes thiques la fois simple et clair. Ces principes se trouvent renforcs par des procdures oprationnelles composes daudit trails (pistes de vrication) et peuvent aussi faire lobjet de contrles via linternet et contribuer notamment la protection des personnes dnonant des pratiques de corruption. Une autre difcult surmonter concerne les moyens ncessaires mettre en uvre an de rsister l'extorsion de fonds par des fonctionnaires subalternes responsables sur le plan local de la dlivrance de permis, de licences ou dattestations de n de travaux. Cette difcult concerne notamment la dlivrance de documents tels que des autorisations de forage ou des certicats de n de travaux . La lutte contre ce type de corruption fait courir le risque de ne pas tre en mesure de respecter les objectifs contractuels ou rgle-

1 Jack Moss est conseiller senior sur l'eau dAquaFed, la Fdration Internationale des oprateurs privs de services deau.

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mentaires pour les oprateurs. La difcult savre plus importante lorsquelle implique de petits fonctionnaires cherchent obtenir des pots-de-vin avec la complicit de hauts fonctionnaires lis au client de l'oprateur. Il peut alors savrer trs difcile dempcher un oprateur, agissant seul, de cder ce type de contrainte et d'extorsion. Pour contrer ces pratiques, il est ncessaire de pouvoir bncier de lappui des populations locales, des industries et dorganisations telles que le Rseau dIntgrit de lEau (Water Integrity Network, WIN). Les oprateurs privs participent tous les niveaux la lutte contre la corruption et ce au prot des populations quils servent, notamment des clients aux revenus faibles se trouvant tre les premires victimes des pratiques de corruption. Le Code dthique dAquafed encourage ses socits membres accorder une attention particulire aux franges de la population les plus vulnrables 2. Ainsi, cette organisation soutient le droit laccs l'eau pour tous 3.

2 Voir www.aquafed.org/ethics.html. 3 AquaFed, Water and Sanitation for Women, 8 mars 2007. Disponible en ligne sur le site : www.aquafed.org/documents.html.

La corruption de leau dans les pays industrialiss : sagit-il vraiment de petite corruption ?
Per Ljung1
Les populations dEurope de lOuest, dAmrique du Nord et du Japon disposent gnralement dun rseau dapprovisionnement en eau de trs bonne qualit, se trouvent rarement en situation de verser un pot-de-vin, quil sagisse de faire installer un compteur deau falsi ou dobtenir une rparation bcle ou encore un branchement illgal 2. Toutefois labsence virtuelle de petite corruption ne signie pas que le secteur de leau et de lassainissement dans les pays industrialiss soit exempt de tout problme de gouvernance et de corruption. La corruption se situe tout simplement un autre niveau.

Le trucage de la concurrence dans la construction dinfrastructures de distribution deau


Les rseaux deau et dassainissement demandent un investissement en capital relatif au revenu correspondant au double du montant ncessaire dans certains services tels que llectricit, le gaz ou les tlcommunications. En 2007, les dpenses en capital dans le monde affrentes leau et lassainissement municipal ont t estimes 140 milliards de dollars US3. Ces investissements couvrent prioritairement la construction dinfrastructures publiques, un secteur dans lequel les risques de corruption demeurent importants 4.
1 Per Ljung est directeur de PM Global Infrastructure. 2 Remarquons une exception notable aux tats-Unis dans ltat du New Jersey en 2007, o un employ des services de leau a plaid coupable de collusion avec un propritaire pour soutirer de largent des foyers dmunis qui souhaitaient viter la coupure deau la suite de factures impayes Voir : A. MacInnes, A 6th ofcial in Passaic corruption sweep is guilty, Bergen County Record, 27 juillet 2007. 3 Global Water Intelligence, Global Water Market 2008: Opportunities in Scarcity and Environmental Regulation, septembre 2007. Les notes de bas de page continuent la page 67.

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La collusion entre les soumissionnaires semble tre la pratique corrompue la plus couramment constate dans les pays industrialiss. On rencontre au Japon la forme la plus rpandue, le dango , o les entreprises participant aux appels doffres publics dcident poliment entre elles de celle qui remportera le march. Lentreprise gagnante ainsi que ses rivales soumettent des propositions artistiquement tudies aux commanditaires publics an de maintenir une prtendue concurrence 5. En Australie, trois fournisseurs de valves et dquipements utiliss pour les installations sanitaires, lirrigation et les rseaux dassainissement ont t condamns payer une amende de 2,85 millions de dollars australiens (2,5 millions de dollars US) pour entente illicite, fraude dans les appels doffre et partage du march 6. Deux ans plus tard, trois fournisseurs dinstallations sanitaires et de rseaux dassainissement sudois ont t condamns pour entente illgale sur les prix et le partage frauduleux du march 7.

La corruption dans lattribution des marchs de leau


Les agences de leau attribuent souvent des contrats importants des entreprises prives pour la mise en place et la maintenance de rseaux dadduction deau usage domestique et de rseaux deaux uses. Les plus importants contrats de ce type couvrent gnralement de longues dures et comportent des dispositions complexes dont la complexit ne permet pas de dtecter si le contrat a t conu sur mesure pour des soumissionnaires favoriss par la mme occasion. De plus, ces types de contrats sont souvent attribus dans un contexte de contraintes budgtaires relativement souples. La possibilit daugmenter la pression sur les fonds publics ou dajuster la redevance des usagers libre les responsables des marchs de leau de contraintes commerciales de cots et fournit une souplesse supplmentaire dans llaboration et lattribution de ces contrats. Comme lillustrent plusieurs tudes de cas solidement documentes, dans un tel contexte, la tentation de sengager dans des pratiques corrompues est trs forte. Les pays industrialiss nchappent pas cette tentation et plusieurs affaires de corruption des plus notoires se sont droules en Europe ou aux tats-Unis. Dans des villes aussi diverses que Grenoble, Milan, la Nouvelle-Orlans ou Atlanta 8, des responsables ont t invits dans de grands restaurants, se sont vus offrir des voyages somptueux, voire des appartements, ou encore dimportantes sommes dargent avec le dessein de les inuencer pour llaboration ou lattribution de contrats dapprovisionnement en eau.

4 Au Royaume-Uni par exemple, la suite dune enqute de deux ans, lOfce of Fair Trading (OFT) a mis jour en 2007 un cas de dentente sur les prix dans des appels doffres dans le secteur de la construction. Voir Ofce of Fair Trading, Communiqu de presse, 22 mars 2007, www.oft.gov.uk/news/press/2007/49-07. 5 J. McMillan, Dango: Japan's Price-Fixing Conspiracies, Economics and Politics, vol. 3, no. 3 (1991). 6 Australian Competition and Consumer Commission, Penalty of $100,000 against Watergear Brings Penalty Total to $2.85 Million for Collusion in Fittings, Valves for DICL Pipes, 21 juillet 2000. www.accc.gov.au/content/index.phtml/itemId/87433. 7 Swedish Competition Authority, Konkurrens Nytt (newsletter), issue 1 (2002). 8 M. Sohail and S. Cavill, Accountability Arrangements to Combat Corruption: Synthesis Report and Case Study Survey Reports, WEDC (Loughborough: Loughborough University, 2007); J. Godoy, Water and Power: The French Connection, (Washington, DC: Center for Public Integrity, 2003); Ex-New Orleans Political Figure Pleads Guilty, Associated Press, 5 janvrier 2006; US Department of Justice (Northern District of Georgia), Former Atlanta Mayor Sentenced to Prison on Federal Felony Tax Charges, 13 juin 2006.

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Ainsi Milan, en Italie, le directeur dune socit prive de distribution deau a t emprisonn en 2001 pour avoir envisag de verser un pot de vin aux responsables politiques locaux. Cette somme dun montant de 4 milliards de lires italiennes (2,9 millions de dollars US) devait lui permettre de remporter un march de traitement des eaux uses slevant 200 milliards de lires italiennes (145 millions de dollars US). Le prsident du conseil de la ville a galement t condamn une peine demprisonnement 9.

La corruption et le pouvoir politique


Les pots-de-vin servent galement parfois consolider le pouvoir politique en soutenant des campagnes ou des partis politiques, en orientant les contrats vers les amis politiques ou en sassurant que les politiques de leau favorisent une circonscription particulire. San Diego, aux tats-Unis, on a dcouvert lors dun audit en 2006 que des foyers payaient des factures excessives pour le traitement des eaux uses. Lexcdent illgalement peru tait utilis pour payer la part dont auraient d sacquitter de grands industriels, utilisateurs deau 10. Chicago, le directeur du service de leau a t reconnu coupable dextorsion de fonds auprs de souscontractants pour le nancement de campagnes lectorales, il a galement t reconnu coupable dutilisation abusive demploys de son service des ns lectorales 11.

Quels sont les enjeux ?


Dans les pays dvelopps, la corruption a pour principaux effets de rduire laccs des plus dmunis au systme dapprovisionnement en eau et de fournir un service de pitre qualit aux usagers. Bien que limpact de la corruption dans les pays industrialiss soit moins directement li aux maladies et aux dcs, la corruption nen est pas moins relle. Lescalade des cots lis la corruption est prioritairement supporte par les consommateurs et dans une certaine mesure, par les contribuables sur un plan local et/ou national. Ces cots directs sont difciles quantier, mais les sommes en jeu sont considrables. En Europe de lOuest, en Amrique du Nord et au Japon, on estime la dpense lie lapprovisionnement en eau sur un plan local environ 210 milliards de dollars US en 2007, et ce chiffre devrait atteindre 280 milliards de dollars US en 2016 12. Mme si le coefcient multiplicateur de la corruption est moindre, ces montants constituent cependant des pertes considrables dargent public. Toutefois, le cot social rel de la corruption ne saurait tre rduit ses simples consquences nancires. Lorsque la corruption fait augmenter les cots de lapprovisionnement en eau et que le service public se trouve contraint de subir des contraintes budgtaires svres, ce sont les investissements jugs moins prioritaires dans le domaine environnemental, avant tout dans le traitement des eaux uses, qui se trouvent soit annuls soit reports plus tard. Ces phnomnes transmettent ainsi le problme aux gnrations futures. De manire sans doute
9 M. Sohail and S. Cavill, 2007; Public Citizen, Veolia Environment: A Corporate Prole, Washington, D.C., fvrier 2005. 10 A. Levitt Jr. et al., Report of the Audit Committee of the City of San Diego: Investigation into the San Diego City Employees Retirement System and the City of San Diego Sewer Rate Structure (New York: Kroll Inc., 2006). 11 US Internal Revenue Service, Former Chicago Department of Water Management Ofcial Sentenced in Federal Corruption, FY2007 Examples of Public Corruption Crimes Investigations. www.irs.gov/compliance/ enforcement/article/0,,id=163040,00.htm; Chicago Sun-Times (tats-Unis), 30 07 2005. 12 Global Water Intelligence, 2007.

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plus grave encore, la corruption a pour effet pernicieux dalimenter la mance du public vis-vis des institutions locales et dentacher durablement sa conance en la lgitimit politique, en confortant le pouvoir politique.

La corruption dans le domaine de leau : face publique et face prive


Transparency International

Qui russit le mieux approvisionner la population en eau et maintenir un faible niveau la corruption dans ce secteur : les entreprises prives ou le gouvernement ? Il ny a gure dautre domaine politique o la controverse public/priv ne fasse rage avec une telle ferveur et une telle ardeur idologique. cela rien de surprenant. Aucune autre ressource n'est aussi fondamentale pour notre notion de la vie et du vivant sur ce qui est appel, avec raison, la plante bleue. Pour certains, limportance de leau en fait le bien social par excellence, un domaine o toute ide de bnce priv est moralement inadmissible. Pour d'autres, l'urgence mme des crises mondiales en matire dapprovisionnement en eau exige une gestion efcace et une mobilisation de capitaux que le secteur priv est mieux mme de fournir. Pourtant ce dbat comprend plus de points daccord quil ny parat. Premirement, laccs effectif une quantit sufsante deau potable, un cot abordable, constitue un droit humain incontest qui relve clairement de la responsabilit des gouvernements. Si ceux-ci ne sont pas en mesure dassumer cette responsabilit, cest la communaut internationale dans son ensemble qui doit veiller ce que tout systme dapprovisionnement en eau, public ou priv, assure ce minimum social 1. Deuximement, les dcisions essentielles portant sur lapprovisionnement, lallocation, le cot, la qualit et l'utilisation de leau ont un effet direct ou indirect, titres divers et fondamentaux, sur chaque individu de la socit. Il sensuit trs clairement que tout citoyen a son mot dire dans les processus de dcision, ce qui impose l'tat, aux donateurs et aux acteurs privs le devoir de mettre en place des mcanismes de participation. Dans les annes 1990, le fait que les grandes infrastructures tatiques ntaient ni en mesure de fournir des rseaux hydrographiques capables de rendre des comptes, ni de rsoudre les crises de leau, a conduit une monte de privatisation du systme dapprovisionnement en eau. Mais, de ceux qui avaient plac leurs espoirs dans la privatisation, plusieurs ont t dus. Plusieurs grandes initiatives de privatisation se sont effondres au milieu dune acrimonie politique trs importante. Ces privatisations ont perdu la gageure de faire concider leurs propres intrts commerciaux avec les sensibilits des populations, les objectifs sociaux ou les changements du contexte conomique en matire de politique de leau. En 2006, le volume en

1 Comit des droits conomiques, sociaux et culturels, Conseil conomique et social, Nations Unies, Observation gnrale no15, E/C.12/2002/11, novembre 2002.

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investissement des contrats privs relatifs leau ayant t annuls ou abandonns slevait prs dun tiers de lensemble de la participation du secteur priv dans les pays faible revenu et revenu intermdiaire entre 1990 et 2006 2.

Un dbat marqu par un pragmatisme croissant


De cet chec, deux leons ont pu tre dgages. Premirement, un approvisionnement efcace en eau dpend moins des modalits de la proprit que de la qualit de la gouvernance - tant au niveau du fournisseur quau niveau sectoriel. Deuximement, ni le secteur public, ni le secteur priv ne peuvent russir un approvisionnement en eau efcace sans collaborer lun avec lautre. Mme quand les infrastructures de leau sont nances et gres par le secteur public, le systme dpendra toujours de produits et services fournis par des entrepreneurs privs. Pour mieux cerner les particularits de chaque contexte local, il est ncessaire dexploiter l'expertise et le capital du secteur priv. Comme illustr par le tableau 2, il existe de nombreuses manires diffrentes pour arriver ce rsultat.

Face publique et face prive de la corruption


En matire de corruption, les oprateurs publics et privs sont confronts de nombreuses difTableau 2 La corruption dans le domaine de leau : face publique et face prive
Option Proprit Gestion Investissement Risque Dure (annes) Examples

Contrat de service Contrat de gestion

Publique Publique

Partag Prive

Publique Publique

Publique 12 Publique 35

Finlande, Maharashtra (Inde) Johannesbourg (Afrique du Sud), Monagas (Vnzuela), Atlanta (tats-Unis) Abidjan (Cte dIvoire), Dakar (Sngal) Manille (Philippines), Buenos Aires (Argentine), Durban (Afrique du Sud), La Paz-El Alto (Bolivie), jakarta (Indonsie) Chili, Royaume-Uni

Bail (affermage) Concession

Publique Publique

Prive Prive

Public Prive

Partag Prive

815 2030

Privatisation (dsen- Prive gagement de ltat)

Prive

Prive

Prive

Illimit

Source: tir du Programme des Nations Unies pour le dveloppement (PNUD), Beyond Scarcity: Power, Poverty and the Global Water Crisis Human Development Report 2006, (New York : Palgrave MacMillan, 2006).

2 Banque mondiale, Private Activity in Water Sector Shows Mixed Results in 2006, PPI Data Update Note 4, juillet 2007.

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cults communes. Toute organisation grande chelle ayant des relations avec des fournisseurs et des clients multiples doit veiller ce que les salaris ne protent pas des pouvoirs qui leurs sont cons et ne sollicitent pas de dessous de table. En parallle dun mcanisme permettant aux clients de faire des rclamations, dun dispositif dalerte (whistleblowing) et dun systme de suivi nancier (FTS, Financial Tracking System), des codes de conduite et une promotion de lintgrit ont t mis en place avec succs, aussi bien dans le secteur public que dans le secteur priv 3. Lincitation adopter des rformes est peut-tre plus grande lorsque la corruption interne porte directement atteinte aux prots de propritaires privs que lorsque les pertes sont rparties entre un plus grand nombre de contribuables publics. Les services publics sont trs vulnrables aux interfrences politiques des dcideurs corrompus car ceux-ci nhsitent pas accorder des emplois lucratifs leur proches, coner lapprovisionnement et la tarication de leau des partisans inuents, ou dtourner, leur propre prot, largent provenant de budgets publics 4. Pour ce qui concerne le secteur priv, les pratiques de corruption les plus frquentes comprennent les soumissions concertes, la collusion et le versement de dessous de table. Ces pratiques surviennent lorsque des entrepreneurs privs rivalisent pour obtenir de grands contrats relatifs leau et lorsque les infrastructures des services deau sont privatises dans le cadre daccords complexes. Aussi bien pour des acteurs publics que privs, linefcacit de poids et contrepoids peut mener ce quune collusion stratgique fausse le systme et tire prot des occasions de corruption.

Parvenir un approvisionnement en eau transparent et responsable


Les contrats permettant limplication du secteur priv se heurtent la difcult de la double dlgation savoir le fait de transfrer la responsabilit de lapprovisionnement en eau dun fournisseur public vers un oprateur priv. Cette pratique rduit dautant la possibilit aux citoyens davoir leur mot dire au sujet de lapprovisionnement. Cependant, ce genre de contrats fournis galement une occasion dnoncer des objectifs en matire de transparence et de xer clairement les responsabilits objectifs qui, pour une agence publique, se perdent sous un ensemble htroclite de rgles administratives. Malheureusement, les accords transfrant la responsabilit du public vers le priv demeurent souvent secrets, ce qui rend difcile la dtection des manipulations et des comportements de collusions 5. En outre, les oprateurs privs ont tendance prfrer la condentialit commerciale, ce qui rend laccs aux informations oprationnelles essentielles encore plus difcile pour la socit civile. En matire de divulgation dinformation, il est de ce fait primordial de bien prciser les

3 M. Sohail et S. Cavill, Accountability Arrangements to Combat Corruption Case Survey Synthesis Report, Water, Engineering and Development Center, (Leicestershire : Loughborough University, 2007). 4 Voir page 66. 5 En Malaisie, par exemple, le gouvernement a mme class secret dtat la concession dune ressource en eau, an den empcher tout contrle public (Malaysiakini, 14 juin 2007).

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La corruption dans le secteur de leau

obligations de chacun6. Les plans d'investissement, les contrats de gestion, les donnes relatives ltablissement des taux et les indicateurs de performance nancire et oprationnelle doivent tre accessibles linspection et au contrle du public. An de rendre la gestion publique plus transparente et plus autonome et dempcher les interfrences politiques, les services deau doivent tre organiss en tant quentits spares. Le budget et la gestion oprationnelle doivent tre clairement spars de l'administration en gnral ; surveills par un Conseil dadministration compos de nombreuses parties prenantes et chacune faisant lobjet dun audit indpendant. Grce cette stratgie, les services deau de Porto Alegre, au Brsil7, de Phnom Penh, au Cambodge8, aet de Dakar au Sngal9, ont amlior de manire importante leur efcacit et ont tendu la couverture de leur rseau. De mme, une tude portant sur plus de 20 services deau en Afrique, en Asie et au Moyen-Orient a conclu quune autonomie accrue entrane gnralement de meilleurs rsultats 10.

Une surveillance solide en matire de rgulation et un contrle bas sur la performance est une obligation aussi bien pour les secteurs publics que privs
Les services tant publics que privs doivent adhrer des objectifs pro-pauvres clairs et se prter une surveillance indpendante par des vricateurs comptables et des organes de rgulation ayant un pouvoir denqute et dapplication de la loi. Ces objectifs semblent certes trs claires, mais beaucoup reste faire. En 2004, peine un quart des pays en dveloppement avaient mis en place des agences indpendantes charges de la rgulation de leau et de lassainissement plaant ce secteur trs en retard par rapport aux domaines de llectricit et des tlcommunications 11. De plus, lorsque des organes de rgulation sont en place, leur fonctionnement manque souvent de transparence. En 2005, moins d'un tiers des organes de rgulation de leau, ayant fait lobjet dune valuation dans le cadre dune enqute, avaient rendu publics leurs contrats et licences, et seulement la moiti dentre eux avaient publi les rsultats des consultations 12. Une discrtion excessive limite aussi les avantages que peuvent procurer les audits. Prs de la moiti des 59 pays ayant fait lobjet dune enqute, ont retard de plus de deux ans la publication des conclusions de laudit de leur secteur public, si tant est quils les aient publies. Dans

6 P. Nelson, Multilateral Development Banks, Transparency and Corporate Clients: Public-Private Partnerships and Public Access to Information, Public Administration and Development, vol. 23 (2003). 7 United Nations Development Programme, Human Development Report 2006. Beyond Scarcity: Power, Poverty and the Global Water Crisis (New York: Palgrave Macmillan, 2006). 8 Voir page 48. 9 Dakar, au Sngal, le nouveau service deau mis en place est all plus loin en engageant un oprateur priv ce qui a permis dtendre la couverture et daugmenter lefcacit des services fournis. C. Brockelhurst et J. Janssens, Innovative Contracts, Sound Relationships: Urban Water Sector Reform in Senegal, Water Supply and Sanitation Sector Board, Discussion Paper No. (Washington D.C : Banque mondiale, 2004). 10 O. Braadbaart et al, Managerial Autonomy: Does it Matter for the Performance of Water Utilities?, Public Administration and Development, vol. 27 (2007). 11 A. Estache et A. Goicoechea, A Resarch Database on Infrastructure Economic Performance, World Bank Policy Research Working Paper 3643 (2005). 12 L. Bertolini, How to Improve Regulatory Transparency: Emerging Lessons from an International Assessment, Gridlines Note No. 11 (2006).

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10 pays, les conclusions de laudit n'ont mme pas t communiques aux dputs 13. Si lon veut assurer une obligation de rendre des comptes, fonde sur des rsultats concrets il faut absolument tablir au pralable des indicateurs de performance. Dans le secteur des services de l'eau, les indicateurs relatifs lefcacit, l'quit et leffectivit des services fournis sont bien tablis, ils bncient dune large reconnaissance et sont plutt faciles mesurer 14. Ils incluent les taux de couverture, la proportion de fuites dans le systme et des recettes non perues, le ratio des employs par branchement, le temps de fonctionnement et les indicateurs de la qualit de l'eau. Mais ces oprations nadhrent pas toujours des objectifs de performance clairs. Une tude sur l'Australie a dcouvert, par exemple, que les dispositions contractuelles pour les services deau publics comprenaient en moyenne un nombre moins lev de critres de performance que ceux adopts dans des contrats faisant appel des fournisseurs privs sous-traitants 15. Plus grave encore, la population peut difcilement vrier le niveau de performance de ces services et ce, mme dans les pays industrialiss. Par exemple, dans le secteur des services deau qui a t privatis au Royaume-Uni comme dans le secteur public en Allemagne, les informations relatives la qualit de l'eau sont recueillies et mises en ligne. Cependant, dans les deux cas, ces informations sont trs difciles trouver, comprendre et comparer, ce qui limite leur utilit lorsquil sagit de soumettre ces services une surveillance publique 16.

Mcanismes permettant la participation et le contrle des citoyens


Les citoyens peuvent fournir une contribution essentielle aux politiques relatives lapprovisionnement en eau et vrier les performances des services de leau, quils soient privs ou publics. Les initiatives locales peuvent comprendre des contrats sociaux entre les fournisseurs et les citoyens, des social scorecards (bulletins sociaux), des sondages auprs des citoyens et des audits sociaux 17. Il semble plus facile daccrotre le caractre dmocratique des services de leau au moyen de dispositifs institutionnels ofciels qui rendent possibles les auditions publiques et la participation de la population la rgulation de leau lorsque ces services appartiennent des organismes publics qui en assurent la gestion. Cependant, gestion publique ou prive, des difcults considrables ressortent dans un cas comme dans lautre. En dpit de quelques exemples de russite 18, des mcanismes ofciels de consultation et de participation sont encore exceptionels, tant dans le secteur public que priv (Voir le tableau 2). Mme en Colombie et au Prou, o des mesures de ce type sont en place, celles-ci sont rarement mises en uvre 19.

13 V. Ramkumar, Expanding Collaboration Between Public Audit Institutions and Civil Society, International Budget Project (2007). 14 Voir par exemple, The International Benchmarking Network of Water Utilities: www.ib-net.org. 15 J. Davis and G. Cashin, Public or Private Ownership: Whats in a Name?, Water Science and Technology: Water Supply, vol. 3, no. 1/2 (2003). 16 D. Zinnbauer, Vital Environmental Information at your Fingertips? (Anglo-German Foundation : Berlin, 2005). 17 Voir page 48. 18 Voir page 48. 19 V. Foster, Ten Years of Water Service Reform in Latin America: Toward an Anglo-French Model, World Bank Water Supply and Sanitation Sector Board, Discussion Paper Series, Paper No. 3 (2005).

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Tableau 3 Mcanismes permettant la participation et le contrle des citoyens


Pays Bureau des rclamations Auditions publiques Comits consultatifs

Argentine Bolivie Chili Colombie Panama Prou Regionales


Source: V. Foster, 2005.

Oui Oui Oui Oui Oui Oui

Nant Facultatif Nant Nant Facultatif Nant

Nant Nant Nant Comits de Desarrollo y Control Social Nant Comits Consultivos

Les conditions rendant possible la corruption dans le domaine de l'eau ont une face publique et une face prive. Aussi bien la discrtion voulue par les autorits que le principe de condentialit au nom dintrts commerciaux peuvent rendre difcile la transparence ncessaire pour assurer un approvisionnement en eau vriable. La surveillance en matire de rgulation de leau est trs en retard par rapport aux mcanismes de rgulation existants dans d'autres secteurs. Le fait quil nexiste que des moyens trs limit pour mener une large consultation publique rsulte dans le fait quil est encore plus difcile de rendre des comptes. Do les soupons de la population estimant que, quel que soit celui qui mne la danse, la corruption continuera daffecter lapprovisionnement en eau.

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En Colombie et en Argentine, les fabricants de canalisations sengagent contre la corruption


Virginia Lencina, Lucila Polzinetti et Alma Roco Balczar1
Dpourvue dune transparence satisfaisante et gangrene par un climat dltre, lindustrie ddie la fabrication de canalisations en Colombie sest trouve confronte une crise de conance ingale dans les annes 90. Plusieurs facteurs se sont combins avec pour rsultat une amplication de la pression sur la corruption. En raison de cots draisonnablement levs, au-del dune certaine thique et dun travail de pitre qualit, les fabricants de canalisations perdaient de nombreux projets publics. De plus, la rcession eut leffet pernicieux dentraner les entreprises augmenter leurs revenus par tous les moyens jusqu parvenir brouiller les limites entre pratiques commerciales et corruption . Au sein mme des instances gouvernementales, linstabilit des emplois et les faibles salaires ont incit les fonctionnaires solliciter des pots-de-vin. En 2000, la situation tait tout simplement devenue ingrable 2. Dun point de vue gnral la corruption en Colombie nest pas une mince affaire. Plus des deux tiers des entrepreneurs interrogs rcemment ont afrm que les procdures dobtention des marchs publics ne sont pas ou prou transparentes. Un soumissionnaire doit verser, en moyenne, une commission denviron 12 % de la valeur totale du contrat an de pouvoir remporter le march 3. En 2003, en Colombie lAssociation des ingnieurs sanitaires et de lenvironnement (Sanitary and Environmental Engineering Association) contacta la section colombienne de Transparency International, Transparencia por Colombia, an de tenter de parvenir une solution. Lorganisation, connue sous lacronyme ACODAL, a pour vocation de reprsenter les entreprises ddies la fabrication de canalisations couvrant 95 % du march national des canalisations et 100 % des appels doffres publics pour les projets dadduction deau et dgouts. Des ngociations eurent lieu entre Transparencia por Colombia et onze des dix-sept entreprises membres de lACODAL, dont les bnces annuels combins slvent plus de 266 millions de dollars US. Parmi les problmes soulevs, les entreprises concernes ont fait part de leurs inquitudes quant labsence dune part dune culture anti-corruption au sein des entreprises, et dautre part de normes thiques internes, ainsi que leurs proccupations quant la permabilit la corruption et le manque de transparence dans les marchs publics. En avril 2005, au terme dune anne de pourparlers, les parties concernes parvinrent la signature dun accord sectoriel anti-corruption.
1 Virginia Lencina est coordinatrice de l'Aire d'action des entrepreneurs du pouvoir citoyen la Poder Ciudadano Foundation ; Lucila Polzinetti est assistante de projet la Poder Ciudadano Foundation ; Alma Roco Balczar est directeur du programme du secteur priv Corporacin Transparencia por Colombia. 2 A.R. Balczar. The Establishment of an Anti-Corruption Agreement with Pipe Manufacturing Companies: A Colombian Experience, Transparencia Por Colombia, prsent lors du Froum mondial de leau, Stockholm, 21 aot 2005. P. Stlgren, Corruption in the Water Sector: Causes, Consequences and Potential Reform, Swedish Water House Policy Brief N 4 (Stockholm: Swedish Water House, 2006). 3 A. R Balczar, 2005.

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La corruption dans le secteur de leau

La signature de cet accord a permis aux entreprises concernes non seulement de dnir des rgles claires rgissant les relations entre diffrents concurrents, dtablir des normes thiques minimales, mais elle a permis galement de promouvoir la culture de la transparence en contribuant consolider le dveloppement conomique et social du pays. Bas sur les Principes de TI en faveur de la lutte contre la corruption dans le secteur priv, cet accord comporte des mesures spciques pour lutter contre les pratiques consistant prlever des potsde-vin, ainsi que des mesures permettant de faciliter les paiements, traiter la question du nancement politique, dnir les prix ainsi que les achats et procder des contrles internes et des audits. Enn, cet accord a institu des mesures de protection des individus dnonant publiquement les pratiques de corruption. An de garantir le respect des dispositions de laccord, un Comit thique fut tabli pour endosser le rle de mdiateur en cas de conit. Les dcisions du Comit ont un caractre coercitif pour toutes les parties et en cas de non-respect ces dernires sont passibles de rprimande ou de suspension concourir aux appels doffres de march public futurs 4. Les progrs ne se sont pas fait attendre. En 2006, les prix xs pour participer aux appels doffres ont considrablement diminu rduisant ainsi le risque de corruption. Auparavant, nous ne disposions pas de code pour nous montrer la voie. Dsormais nous avons des paramtres qui nous guident dans nos actions , a dclar lun des signataires. Avec cet accord, nous [] allons nous comporter diffremment, car les mmes rgles et la mme rglementation sappliquent tous 5. Sept mois aprs la mise en uvre effective de laccord, les fabricants de canalisation en Argentine signrent un accord similaire avec laide de la section de TI, Poder Ciudadano. En dcembre, neuf entreprises, reprsentant 80% du march des infrastructures dadduction deau et des systmes dgout du pays, signrent le premier accord de transparence dans le secteur priv en Argentine (Business Sector Transparency Agreement). Comme en Colombie, laccord est bas sur les Principes de TI en faveur de la lutte contre la corruption dans le secteur priv. Les entreprises ont convenu de mettre en uvre une politique interne de transparence permettant de rglementer les transactions commerciales et les relations avec le gouvernement. Les entreprises se sont particulirement engages : Promouvoir la transparence dans la participation aux appels doffres Empcher toutes formes de corruption et de versement de pots-de-vin Sabstenir de verser de largent aux partis politiques Traiter avec les intermdiaires commerciaux de manire claire et transparente Lutter contre lvasion scale

Outre les fabricants de canalisations, laccord a galement t sign par lAssociation argentine de lingnierie sanitaire et des sciences de lenvironnement (AIDIS, Argentinean Association for Sanitation Engineering and Environmental Sciences). Laccord est par ailleurs soutenu par Avina Foundation, un groupement de responsables sociaux et de chefs dentre-

4 Ibid. 5 P. Stlgren, Corruption in the Water Sector: Causes, Consequences and Potential Reform, Swedish Water House, Policy Brief N 4 SIWI (2006).

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prises uvrant pour la promotion du dveloppement durable en Amrique latine 6. Comme dans le cas de la Colombie, un Comit thique sera form avec pour objectif de veiller au respect des dispositions de laccord et de prononcer des sanctions lencontre des entreprises qui enfreindraient le texte le cas chant. Enn, les parties concernes sont galement parvenues ladoption dun consensus sur la transparence des appels doffres dans les organismes publics et les organisations multilatrales participantes. Elles ont notamment convenu dassurer le nancement du projet pour en garantir ladhsion et de faire des propositions permettant de modier les procdures dappel doffre. En consquence, le gouvernement local de Rosario, dans la province de Santa Fe, a sign un accord-cadre reconnaissant les rgles dappels doffres et dachats publics venir. Nourrissant lespoir de dcliner cette victoire dans les pays voisins, les entreprises signataires de laccord en Colombie et en Argentine pourraient le transposer dans dautres pays dAmrique latine.
6 Transparency International, Leading Argentinean Water-sector Companies Say No to Bribery, 15 dcembre 2005.

Nettoyer leau trouble : des groupes luttent contre la corruption grce linformation publique en Inde
Venkatesh Nayak1

Partout en Inde, des citoyens utilisent le pouvoir de linformation publique, non seulement pour lutter contre la corruption, mais galement an de renforcer leur participation au systme politique. Keolari, petit village de ltat central de Madhya Pradesh, les citoyens ont mis en application la nouvelle lgislation en vigueur sur la transparence, The Right to Information Act (RTI Act Loi sur le droit linformation) de 2005, an dempcher un acteur politique local de revendiquer un puits public des ns personnelles. Cet homme, un Pancha (membre) lu du gouvernement local, construisait sa maison en dcembre 2006 lorsquil dcida driger un mur autour dun puits offert par son pre au village neuf ans auparavant. Ce puits constitue lune des deux principales sources deau potable disponibles aux deux mille cinq cents habitants du village. Les habitants du village ont demand au Pancha de ne pas bloquer laccs au puits, chose quil refusa. Ils dcidrent alors de dposer une plainte auprs du chef du village, puis un niveau suprieur auprs du gouvernement, sans rsultat. Enn, lorsque mme le journal local refusa de faire un papier sur cette question, les reprsentants dcidrent quil tait temps dagir fermement.
1 Venkatesh Nayak travaille pour lInitiative du Commonwealth pour les droits de lHomme (Commonwealth Human Rights Initiative).

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La corruption dans le secteur de leau

Quelques semaines plus tard, lors dun atelier de sensibilisation organis par une association rgionale de promotion de la transparence, lun des citoyens apprit lexistence de la nouvelle lgislation indienne en faveur du droit linformation. En effet, lassociation rgionale, Madhya Pradesh Suchana Adhikar Abhiyan (MPSAA) et lInitiative du Commonwealth pour les droits de lHomme, apportent une assistance gratuite aux citoyens leur permettant dobtenir des informations publiques, tel que le prvoit la loi. Avec lappui de lassociation, les citoyens rclamrent des copies de lacte de donation du puits sign par le pre du Pancha, ainsi que toute information disponible sur largent public dpens pour la maintenance du puits. Dans les deux jours qui suivirent leur requte, les citoyens obtinrent les documents conrmant le don et indiquant le montant des dpenses du gouvernement local slevant 11 608 roupies (293 dollars US) pour renforcer la plate-forme et les murs du puits. Les habitants ont ensuite fait usage de la Loi sur le droit linformation an de surveiller la progression de leur plainte initiale. Toutefois, lorsquils se prsentrent au bureau du gouvernement local, on leur rtorqua que cette information ne tombait pas sous le coup de la loi et que par consquent il tait inutile de faire une demande de suivi. En revanche, lorsquun reprsentant de la MPSAA se prsenta au mme bureau an dexiger une notication crite de ce refus, on lui rtorqua que laffaire tait en cours dexamen. Quant au puits, lorsquen fvrier 2007, les habitants se rendirent sur place, ils constatrent que des reprsentants des services des impts inspectaient la proprit du Pancha an den mesurer lempitement. Par-l mme, ils conrmrent que le mur rig par le Pancha tait de nature illgale et de ce fait lui ordonnrent de le dmolir dans un dlai de sept jours. Aujourdhui, le mur a disparu et les villageois ont de nouveau la possibilit de puiser de leau 2. Cet exemple de lutte contre la corruption locale ne constitue pas un cas isol. La lgislation relative au droit linformation fait galement lobjet dune utilisation tendue par de nombreux groupes civils en Inde an de lutter en faveur dune transparence accrue. Delhi, une association pour la promotion de la transparence, dnomme Parivartan, emploie les dispositions de cette lgislation en sinspirant des principes paciques de la philosophie de Gandhi an de lutter contre la corruption affectant les projets de travaux publics locaux. Parivartan met en application la Loi sur le droit linformation an dobtenir des documents portant sur leau, le systme sanitaire, les routes, la gestion des dchets et dautres projets, et ce diffrentes tapes des travaux, quil sagisse de documents ayant trait la commande ou aux certicats de travaux nis ainsi que des plans de travaux. Ces derniers servent ensuite de base documentaire aux runions organises en pleine rue an de justier aux rsidents le montant de largent dpens pour la ralisation des projets locaux. Elles donnent ensuite loccasion dinspecter les projets an de vrier que largent a effectivement t affect aux projets en question.

2 On peut consulter plus dinformations ce sujet sur le site Web de la Central Information Commission of India : cic.gov.in/Best%20Practices/rti_restores_peoples_right.htm.

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Aprs cette tape de consultation locale, Parivartan organise des runions publiques (jan sunwai), permettant aux responsables gouvernementaux de sexpliquer sur laffectation des fonds. plusieurs occasions, ces responsables se sont trouvs en difcult au moment de justier lutilisation des fonds. une autre loccasion, lorsque des habitants de Patparganj furent contamins suite la consommation dune eau souille par des vacuations domestiques, Parivartan exigea des informations sur le statut des plaintes dposes par les habitants ainsi que les noms des responsables incrimins. Suite cela, les travaux dassainissement furent achevs en deux jours et des tests de qualit de leau furent raliss dans la zone concerne. Parivartan obtint par ailleurs, des rsultats semblables dans le cas dune fuite de canalisation qui fut rpare trois jours aprs que le groupe dposa une requte dinformation par crit. Lorsque le gouvernement refuse de divulguer une information, les membres de Parivartan pratiquent alors la satyagraha, une forme de rsistance passive dveloppe par Gandhi. Les citoyens attendent paciquement devant les bureaux du gouvernement aussi longtemps que cela savre ncessaire, et ce jusqu ce que les responsables leur communiquent linformation demande 3. Mazdoor Kisan Shakti Sangathan (MKSS, Mouvement populaire des travailleurs et des agriculteurs), une organisation similaire, lorigine de cette stratgie, est quant elle active depuis longtemps dans ltat du Rajasthan o elle dnonce publiquement les cas de fraude et parvient obtenir les bilans, les appels doffres et les registres des salaris ainsi que tout autre document ofciel. Ainsi, grce ses actions lassociation a notamment permis de rvler que des responsables locaux surfacturaient le gouvernement central pour des projets dadduction deau dans une zone sujette la scheresse. Ils ont enn permis de mettre jour des scandales concernant des ouvriers travaillant sur des projets de travaux publics sans tre rmunrs ou encore dimportantes sommes dargent verses pour des projets de construction qui ne furent jamais raliss 4.

3 M. Sohail and S. Cavill, Accountability Arrangements to Combat Corruption, Synthesis Report and Case Study Survey Reports, (Loughborough: Loughborough University, 2007). 4 J. Plummer, Making Anti-Corruption Approaches Work for the Poor: Issues for Consideration in the Development of Pro-poor Anti-corruption Strategies in Water Services and Irrigation, Swedish Water House, Report N 22 (Stockholm: Swedish Water House, 2007).

Leau et lagriculture

Dans lintroduction, Frank Rijsberman sattache aux diffrentes formes de corruption prvalant dans les domaines de lagriculture et de lirrigation, deux grands consommateurs en eau qui savrent particulirement sensibles lorsquil est question de scurit alimentaire. Il tudie notamment la manire dont des systmes sophistiqus denrichissement, de proche en proche, permettent de dtourner les ressources de ces secteurs et comment les utilisateurs grande chelle bncient de politiques arbitraires. Il propose un certain nombre de solutions pratiques an de protger les systmes dirrigation contre les actes de corruption. Jean-Daniel Rinaudo va plus loin en dcrivant lenchevtrement complexe rgissant les systmes dincitation lorigine de la corruption dans le domaine de lirrigation au Pakistan. Sonny Africa expose la manire dont lchec des projets dirrigation aux Philippines contribue au gaspillage de largent public et prive les agriculteurs dune ressource en eau absolument indispensable. Grit Martinez et Kathleen Shordt, dans leur contribution nale cette partie, dnissent le rle et la responsabilit des donateurs dans le contexte de la lutte contre la corruption dans le secteur de leau.

Leau la base de la nutrition : la corruption dans les systmes de distribution de leau


Frank R. Rijsberman1

Nourrir le monde : limportance de lirrigation


De nos jours encore, une grande partie des agriculteurs du monde entier demeure tributaire de leau de pluie pour faire pousser leurs cultures. Dans plusieurs rgions du monde, la dure des chutes de pluies savre tellement courte quil est pratiquement impossible, voire extrmement risqu, de cultiver ses terres en comptant sur ces seules prcipitations. Dans nombreuses rgions mousson de lAsie du Sud, plus de 90% des prcipitations annuelles tombent en lespace de moins de cent heures. Pour des millions dexploitants agricoles, la rponse millnaire pour pallier cette pnurie se trouve dans lirrigation. Depuis lantiquit, les paysans vivant dans les zones arides de lIran au Maroc ont construit des systmes de canaux souterrains pour transporter leau des montagnes vers des valles fertiles mais nanmoins sches. Au Sri Lanka, les rois ont bti des civilisations entires en dveloppant des systmes dirrigation bass sur des cascades de petits rservoirs ou de citernes.

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1 Frank R Rijsberman est lancien directeur de lInstitut international de gestion des ressources en eau de Colombo au Sri Lanka. Il travaille aujourdhui Google.org, la branche philanthropique de Google Inc.

Leau et lagriculture

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Sur la totalit de leau que lhumanit extirpe la nature, quelque 70% sert uniquement lirrigation, voire mme une quantit suprieure dans les pays couvrant un vaste secteur dirrigation tels que lAustralie, la Chine, lgypte, lInde, lIran, le Mexique, lOuzbkistan et la Turquie. Bien ququivalant une proportion correspondant seulement un sixime des zones agricoles irrigues dans le monde, ces zones produisent nanmoins 40% de la nourriture mondiale. Les craintes relatives la scurit alimentaire ont entran des investissements colossaux dans la construction de barrages et de systmes de canaux dirrigation en Asie, en Amrique du Nord et en Australie. La population mondiale a plus que tripl au cours du vingtime sicle. Simultanment les besoins de lhumanit en eau, dont la majeure partie sert lirrigation, ont t multiplis par six. Une irrigation bien accomplie constitue un lment essentiel permettant aux agriculteurs les plus pauvres dchapper la misre 2. Combine des fertilisants et des varits de semences haut rendement, lirrigation sest avre tre un moyen dterminant de prvention des famines annonces en Asie. Elles ont galement contribu rduire au niveau le plus bas jamais enregistr, le prix des denres alimentaires sur le march mondial. Certaines cultures vivrires les plus importantes, notamment le coton et la canne sucre, dpendent normment de lirrigation. Toutefois, cette dernire nest pas toujours labore correctement : Les agriculteurs situs en bout de canaux subissent parfois un partage inquitable des ressources en eau du fait que les agriculteurs en amont en puisent une quantit excessive. La construction de systmes dirrigation a pris normment de retard ou encore, leur cot sest avr exagrment lev. Souvent, gure plus de 30 40% de leau est en ralit utilise pour lirrigation des cultures, le reste de cette eau fuit des canaux et sinltre dans les sols ou dans les gouts. Des canaux envass, des appareils de mesures casss ou encore dautres types de problmes exigent des rparations coteuses. Lorsque les agriculteurs ne rglent pas les frais dirrigation, les systmes ne disposent pas de fonds sufsants permettant dassurer les cots de fonctionnement et de maintenance. La faiblesse des performances des systmes dirrigation entrane des consquences importantes. Pour 70% des pauvres vivant dans les zones rurales, lagriculture constitue souvent la seule faon de sen sortir. Il nest pas surprenant dapprendre que les agriculteurs pauvres, particulirement ceux qui vivent en bout dun canal dirrigation, subissent davantage les lacunes en matire dirrigation. De plus, lorsque les systmes dirrigation constituent la plupart des investissements gouvernementaux dans les pays tributaires de lirrigation, les systmes au fonctionnement dfaillant ont un impact immdiat sur la performance de lensemble des investissements. Alors que la raret de leau engendre une crise mondiale ingale, il est dsormais plus que ncessaire de prendre le taureau par les cornes pour remdier linefcacit des performances du principal systme de consommation deau, savoir lirrigation.

2 I. Hussain, Pro-Poor Intervention Strategies in Irrigated Agriculture in Asia - Poverty in Irrigated Agriculture: Issues, Lessons, Options and Guidelines, Rapport de synthse final (Institut international de gestion des ressources en eau, Colombo, 2005).

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La corruption dans le secteur de leau

valuer les risques de corruption dans les systmes dirrigation


Dans les pays tributaires des ressources agricoles, le contrle de la corruption est jug particulirement faible, ce qui reprsente de nouveau un d permanent pour juguler la corruption dans ce secteur 3. Il existe de nombreux facteurs lorigine des risques de corruption affectant particulirement le domaine de lirrigation : La disponibilit de leau dirrigation dpend des prcipitations et mme pour les systmes dirrigation bien tablis, la frquence des prcipitations savre par nature incertaine. Particulirement pour les systmes rservoirs multiples aux fonctions hydrolectriques, ncessaires lirrigation et au contrle de la monte des eaux, il savre pratiquement impossible pour les irrigants dvaluer de manire indpendante la disponibilit de leau. Lorsque les responsables de lirrigation oprent un contrle strict sur laccs linformation, il apparat que les chercheurs de rentes et la corruption simplantent plus aisment. Les grands systmes dirrigation exigent une maintenance spcialise, une gestion et des quipements ngocis dans le cadre de contrats individuels (contrats exceptionnels) difciles contrler et par consquent permables la corruption. Les importantes subventions publiques, ddies la construction et au fonctionnement des systmes dirrigation sont verses, en gnral, des administrations bureaucratiques sans lien direct avec les performances ou les rsultats. Ce manque de redevabilit est susceptible dalimenter la corruption. LAustralie, sujette la scheresse, a mis au point une solution consistant laborer des normes en matire de performance des systmes dirrigation 4. Lirrigation, en tant quactivit, demeure pratiquement du ressort exclusif des ingnieurs que ce soit dans le domaine de la construction, de la gestion ou des tudes de systmes. Les ingnieurs tendent apporter des solutions techniques aux systmes dont les rendements restent faibles. Mais dans le cas de la corruption, rpondre des problmes techniques uniquement par des solutions techniques ne suft pas car il convient auparavant de chercher rduire les occasions de corruption et ce, pour lensemble des parties prenantes. Un ingnieur en irrigation en Asie du Sud a dclar un jour que puisque la gestion de leau correspond 25% deau et 75% dtres humains, il est ncessaire de contribuer apaiser les individus et ne pas dplaire aux politiciens 5.

Les formes de corruption dans lirrigation


Une approche rcente et prometteuse permettant de comprendre la corruption dans le domaine de lirrigation propose dexaminer la question sous langle de la prestation dun service exigeant des institutions efcaces ainsi que ladquation des intrts des parties pre-

3 Banque mondiale, Rapport sur le dveloppement dans le monde 2008 de la Banque mondiale : Lagriculture au service du dveloppement, (Washington, D.C : Banque mondiale, 2007). 4 H.M. Malano and P.J.M. van Hofwegen, Management of Irrigation and Drainage Systems A Service Approach, IHE Monograph 3 (Rotterdam/Brookfield: Balkema Publishers, 1999). 5 R. Wade, The System of Administrative and Political Corruption: Canal Irrigation in South India, Journal of Development Studies, vol. 18, no. 3 (1982).

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nantes pour fonctionner correctement 6. Traiter les problmes que posent les chercheurs de rentes et la corruption revient alors recongurer les institutions an dliminer les lacunes et les incertitudes dans les accords entre les parties prenantes. Cela revient galement uvrer dans le sens dune transparence et dincitations accrues permettant de respecter les dispositions garantissant cette transparence. Dans cette perspective, la majorit des points dentre pour la corruption dans les systmes dirrigation de surface ou par canaux comprend : (1) Le dtournement de subsides. Les subventions publiques pour lirrigation savrent gnralement justies non seulement par le fait que lirrigation garantit la scurit alimentaire nationale, mais galement parce quelle soutient les exploitants agricoles dans lincapacit nancire de payer leau au prix du march. Pour un agriculteur ou un propritaire terrien, lirrigation demeure attractive tant que leurs bnces nanciers personnels savrent suprieurs aux cots subventionns, en restant infrieurs ceux dont ils doivent sacquitter. Ce systme conduit les exploitants agricoles, leurs reprsentants et leurs comparses succomber la tentation de surestimer les bnces prvus, sous-estimer les cots de construction et faire pression sur le gouvernement an de subventionner des projets qui napporteront pas forcment des bnces nets la socit en gnral. Toutefois, ces cots constituent nanmoins des subsides importants pour les propritaires terriens. Les entreprises, responsables de la conception, de la construction et de lexcution de ces systmes risquent, quant elles, dtre tentes de verser des pots-de-vin de hauts responsables ofciels. Il est difcile de dmontrer quil existe une vritable politique de dtournement, toutefois lexistence dexploitants agricoles puissants, proches des acteurs politiques, et disposant de grandes tendues de terres, parviennent sapproprier la plus grande part des subventions lirrigation, et contribuent ainsi la probabilit de lhypothse dune politique de dtournement 7. (2) La corruption dans la construction. Les marchs et les appels doffres savrent particulirement permables la corruption dans le cas de produits hors normes, telle que la construction de grands projets dirrigation. Du fait quun grand barrage constitue un projet exceptionnel, les estimations des cots par les soumissionnaires sont sujettes des variations considrables, crant ainsi loccasion dintgrer des pots-de-vin aux devis fortement susceptibles dchapper la justice. Comme dans tous les projets de construction, la nalit de la corruption dans le domaine de lirrigation consiste attribuer le march aux entreprises favorites, pour ensuite les disculper en cas de mauvaise performance et de travaux de

6 H.M. Malano and P.J.M. Hofwegen, 1999; J. Renger and B. Wolff, Rent Seeking in Irrigated Agriculture: Institutional Problem Areas in Operation and Maintenance, MAINTAIN Thematic Paper No. 9 (Eschborn: Deutsche Gesellschaft fuer Technische Zusammenarbeit, 1999); W. Huppert, M. Svendsen et al., Governing Maintenance Provision in Irrigation: A Guide to Institutionally Viable Maintenance Strategies, (Eschborn: Deutsche Gesellschaft fuer Technische Zusammenarbeit, 2001); Voir, W. Huppert and B. Wolff, Principal-Agent Problems in Irrigation - Inviting Rentseeking and Corruption, Quarterly Journal of International Agriculture, vol. 41, no. 1/2 (2002). Louvrage dcrit les chercheurs de rentes et la corruption dans lirrigation comme un problme typique de relation principal-agent , tant le point faible des contrats et des accords entre partenaires engags dans une relation dchanges lavantage des parties prenantes les plus influentes du systme. 7 Voir un peu plus loin dans le mme chapitre.

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qualit mdiocre, voire mme sentendre avec ces dernires pour surfacturer les travaux en question 8. (3) La corruption dans la maintenance. Bien que les montants savrent parfois infrieurs et dles au standard par rapport la construction de nouveaux projets, la maintenance des systmes dirrigation tend faire lobjet dun contrle moins drastique. Certaines formes de maintenance, tel que le dvasement des canaux, savrent extrmement difciles contrler, sagissant de travaux effectus prcisment sous leau. En n de compte les risques de corruption savrent encore plus levs 9. De plus, comme les fonds rservs la maintenance font gnral lobjet dune prestation dans le cadre du cycle budgtaire annuel de lagence et sont donc sujets la discrtion des ingnieurs chargs de la maintenance, les dpenses seront fonction des occasions de corruption plutt que des besoins rels de maintenance. (4) La corruption dans les oprations. Les occasions de corruption dpendent de lorganisation du systme de distribution de leau. Les experts en irrigation ont tendance recommander des systmes offrant plus de souplesse an daffecter leau l o elle est ncessaire. Dans le mme temps, cette souplesse peut se traduire dans les faits par des pratiques de corruption. titre dexemple, les personnes prsidant la distribution de leau et dnommes les aiguadiers, se trouvent contraints, moyennant le versement de pots-de-vin, de maintenir les vannes ouvertes au-del de la dure ncessaire. Les systmes aux structures xes savrent galement vulnrables la manipulation par louverture ostensible des tuyaux dcoulement. Il sagit toutefois dune manipulation frauduleuse manifeste et donc aisment constatable par des inspecteurs. Certains exploitants agricoles nhsitent pas verser des pots-de-vin des responsables pour quils augmentent leur quota deau. Reste que ces mmes exploitants, ayant tout intrt faire pousser leurs cultures, se trouvent galement dans une position de vulnrabilit quant la possibilit dextorsions de la part de ces mmes responsables. Les pnuries deau provoques par la scheresse et dautres facteurs risquent dinciter les responsables des systmes dirrigation extorquer des dessous de table aux exploitants agricoles. La collecte des redevances pour leau savre parfois galement tre un point dentre de la corruption. Lorsque les cots des prestations sont tablis en fonction de la surface irrigue, il est possible que les responsables sur le terrain soient tents de facturer lensemble de la zone, mais de nenregistrer quune partie de cette dernire dans les documents ofciels. Dans la mesure o, en gnral, les registres gouvernementaux concernant lirrigation ne sont pas rendus publics et que le gouvernement ne dispose pas de la capacit vrier les crits des personnes charges de la collecte des redevances, il se peut que ces pratiques passent inaperues. Et lorsque le gouvernement dcide des zones qui pourront tre irrigues par le biais de la procdure de zonage, les responsables ont la possibilit de choisir de fermer les yeux, moyennant le versement de pots-de-vin, sur lirrigation illgale de champs en dehors des zones appropries 10. La corruption ne se limite pas uniquement au niveau des terrains. En effet, elle permet daug-

8 H. Elshorst and D. OLeary, Corruption in the Water Sector: Opportunities for Addressing a Pervasive Problem, Papier prsent la Semaine mondiale de leau, en 2008 Stockholm. 9 R. Wade, 1982; W. Huppert et al., 2001. 10 R. Wade, 1982.

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menter de manire signicative les revenus des responsables locaux dans le domaine de lirrigation. Ces emplois prement recherchs se trouvent parfois lorigine de pratiques de corruption. La pratique veut que les responsables de haut rang vendent des postes au plus offrant ainsi la personne nomme na pas dautre choix que de se livrer son tour, lextorsion auprs des exploitants agricoles pour rcuprer son investissement . Le npotisme svissant dans les emplois du secteur de la distribution de leau perptue par consquent la corruption tout au long de la hirarchie administrative.

Une nuisance invisible : la corruption dans lirrigation souterraine


Outre les risques de corruption associs lirrigation de surface notamment par les canaux ciel ouvert, il existe dautres risques, concernant cette fois les systmes souterrains de distribution de leau. La gestion prive des puits et des systmes souterrains dirrigation est entretenue par lintroduction de petites pompes eau fonctionnant llectricit ou au diesel, deux types dnergie bnciant de subventions. Dans la mesure o le nancement de lirrigation souterraine provient largement dexploitants ainsi que dautres acteurs du secteur privs, plutt que du secteur public, les informations concernant ce systme apparaissent moins clairement dans les statistiques ofcielles. De mme, la rglementation reprsente un d important, notamment dans le cas de lInde o le nombre de puits dirrigation est estim vingt millions. Si les tudes sur la corruption dans les systmes dirrigation par canaux sont rares, les informations sur la corruption et les chercheurs de rentes dans les systmes souterrains de distribution de leau savrent bien plus rares 11. Les subventions pour le diesel et llectricit, accordes dans le cadre des systmes dirrigation souterrains sont comparables, toute proportion garde, aux subsides attribus pour la construction et le fonctionnement des canaux dirrigation. Dans les pays tributaires de lirrigation telle lInde, de puissantes associations dexploitants agricoles sopposent tout changement susceptible daffecter les prix des sources dnergie. Certains arguent que les subventions en place pour nancer les systmes dirrigation souterrains savrent plus efcaces du fait que lapprovisionnement en eau se fait la demande et demeure entirement sous le contrle des exploitants agricoles 12. Toutefois, les implications pour un accs leau de nature quitable et durable revtent un caractre des plus srieux. Le dveloppement rapide de lirrigation souterraine entrane une chute importante du niveau des eaux souterraines. Celle-ci induit une rduction des quantits deau distribues aux petits exploitants se trouvant dans lincapacit de rivaliser dans cette course aux pompes. Gujarat, en Inde, les niveaux des eaux souterraines dans les nappes aquifres ont chut de dix cent
11 Parmi les exceptions, citons par exemple, V. Narain, Towards a New Groundwater Institution for India, Water Policy, vol. 1, no. 3, 1998; A. Prakash et V. Ballade, A Windhk Lose-All Game! Social Differentiation and Politics of Groundwater Markets in North Gujarat, Institute of Rural Management Anand, Working Paper 183, 2004. 12 T. Shah, Sustainable Groundwater Management, in M. Giordano, F. Rijsberman et al.(eds.), More Crop Per Drop: Revisiting a Research Paradigm - Results and Synthesis of IWMI's Research 1996-2005 (London: International Water Association Publishing, 2006).; T. Shah, A.D. Roy et al., Sustaining Asias Groundwater Boom: An Overview of Issues and Evidence, Natural Resources Forum, vol. 27, no. 2 (2003); T. Shah, Groundwater Markets and Irrigation Development: Political Economy and Practical Policy, (Bombay, India: Oxford University Press, 1993).

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cinquante mtres en dessous de la surface du sol, et ce, en lespace dune gnration seulement. Dans de nombreuses rgions dInde, de Chine et du Mexique, les niveaux des eaux souterraines ont perdu de vingt quarante mtres. Alors mme que la durabilit se trouve menace, les gouvernements cherchent rguler lutilisation des eaux souterraines par loctroi dautorisations de creuser des puits. Cette rgulation induirait un risque que les demandeurs versent des pots-de-vin aux responsables. Le Sri Lanka ainsi que dautres pays ont tent dencourager lutilisation deaux souterraines en subventionnant la construction dco-puits . Il sagit de structures de large diamtre en briques et en bton servant de rservoirs court terme et de points dextraction des eaux souterraines. Toutefois la corruption svit mme dans le cadre de ces projets, quelle quen soit la conception. En somme, une implication moindre du gouvernement dans la gestion et la distribution, majoritairement prive des installations dirrigation souterraines, reprsente en apparence tout du moins, une rduction des occasions de corruption dans les systmes constitus de canaux dirrigation. Cependant, les consquences dune exploitation non surveille des eaux souterraines savreraient de nature dramatique et la rglementation en la matire demeure lacunaire du fait quil est pratiquement impossible de contrler le surcaptage de leau. Certes la consommation abusive des eaux souterraines en dpit des principes de durabilit et dquit ne constitue pas, au sens strict une forme de corruption, il sagit toutefois dun chec de redevabilit en matire de gestion des ressources en eau comportant en outre, des consquences graves pour la scurit des moyens de subsistance et le respect de lenvironnement.

Quelle est ltendue de la corruption dans les systmes de distribution de leau ?


La corruption dans les systmes de distribution de leau constitue un grave problme nuisant de manire disproportionne aux personnes ne disposant la fois, ni de largent ni de linuence ncessaires permettant dentrer dans la comptition de cette conomie souterraine. Ceci, quelle que soit la forme de corruption implique, allant du versement de pots-de-vin, de dessous de table, jusqu la fraude, le npotisme ou encore les pressions politiques indues.

Subventions lirrigation : rglementation systmatique en matire de captage


Llectoralisme observ aux tats-Unis en matire dirrigation a t quali dexemple sans doute le plus clbre de chercheurs de rentes dans le domaine des dpenses publiques . Des alliances, consistant dagriculteurs, de leurs reprsentants politiques et de la principale agence charge de la gestion des ressources en eau (Bureau of Reclamation), se sont formes pour tendre le versement de subventions fdrales lirrigation an de couvrir 83% du cot des projets. De plus, alors que ces subventions taient censes revenir aux exploitants modestes tant les plus dfavoriss conomiquement, une tude portant sur dix-huit projets a dmontr que 5% des exploitants les plus importants (possdant cinq cents vingt hectares voire plus) saccaparaient la moiti des subventions, tandis que 60% des exploitants les plus modestes (possdant moins de soixante-cinq hectares) en recevaient seulement 11% 13.
13 R. Repetto, Skimming the Water: Rent-Seeking and the Performance of Public Irrigation Systems, World Resources Institute, Research Report No.4, (Washington DC: World Resources Institute, 1986).

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Bien que les informations sur ce genre de pratiques dans dautres pays soient nettement moins disponibles, les valuations de la Banque mondiale propos de la Chine, de lInde, du Bangladesh, du Pakistan et du Mexique dmontrent des tendances similaires. Au Mexique, 20% des exploitants agricoles les plus importants empochaient plus de 70% des subventions affectes la distribution de leau 14. En gnral, on sait depuis longtemps que les projets dirrigation dans le monde couvrent seulement une partie de leurs cots par le biais des redevances recouvres aux exploitants (en gnral moins de 10% de linvestissement15, alors que de puissants exploitants agricoles en bncient de manire disproportionne), dautant que les frais lis aux oprations de recouvrement et la maintenance, quant eux, ne sont gnralement pas couverts.

Oprations et maintenance : une taxe de corruption commune


Dans une tude, la plus dtaille ce jour, portant sur la corruption dans la distribution de leau, Robert Wade dcrit un systme de corruption hautement perfectionn et bien tabli dans les rizires du sud de lInde o les responsables non corrompus constituent une exception inhabituelle la rgle. Les paiements illicites se font en gnral sous trois formes. La premire forme correspond un taux unique dargent en liquide ou de semences, vers aux responsables de la distribution de leau en change de la garantie de recevoir des quantits deau sufsantes pendant toute la saison des rcoltes. Le paiement est d lavance, sans aucune rduction mme en cas de mauvaise rcolte en raison de labsence deau. En cas de graves pnuries, lorsque les utilisateurs au bout des canaux dirrigation nont plus assez deau en n de saison, les exploitants versent de largent en change dun accroissement de la quantit deau disponible. Le troisime type prend la forme dun don de crales rcoltes, qui peut reprsenter jusqu trois mois de salaire pour un employ local de lagence charge de la distribution de leau 16. Des informations font galement tat du versement de dessous de table et dautres formes de corruption en relation avec lobtention dun emploi ou dune mutation accorde selon des critres de favoritisme, la conclusion de contrats de construction ou de rhabilitation et la possibilit de pouvoir bncier deau pour des terres situes dans des zones hors irrigation. On dtermine le montant des dessous de table verss et leurs destinataires selon des rgles ofcieuses mais bien tablies. Par exemple, pour chaque contrat, un dessous de table de 8,5% est vers et partag entre plusieurs responsables. Collectivement, tous ces paiements sont canaliss dans le systme politique an dalimenter les caisses des partis. Au cours du processus, les pauvres se trouvent lss par rapport ceux qui ont la capacit de verser des pots-de-vin, de ce fait, les disparits saccentuent entre ceux qui se trouvent en amont des canaux dirrigation et ceux qui se trouvent en aval. En outre, cette forme de corruption comporte une donne pernicieuse supplmentaire dans le sens o elle contribue dcourager la production en

14 Programme des Nations Unies pour le dveloppement (PNUD), Human Development Report 2006 Beyond Scarcity: Power, Poverty and the Global Water Crisis (Washington DC: UNDP, 2006). 15 R. Repetto, 1986. 16 R. Wade, 1982.

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crant (souvent de manire dlibre pour satisfaire les intrts du corrompu) une incertitude quant la date, le lieu et la quantit deau fournir 17. Daprs une tude similaire mene au Pakistan, un quart de la population rurale participe un systme de versement de dessous de table de notorit publique an dobtenir de leau dirrigation 18. Dans ce cas, la taxe de corruption impose aux agriculteurs pour obtenir une quantit deau suprieure au quota auquel ils ont droit est estime 2,5% de leur revenu par hectare 19.

Construction : ngocier des travaux de mauvaise qualit


En plus de la taxe de corruption sur les contrats, le systme dcrit en Inde du sud inclut galement des conomies sur les travaux et les services de la part des entreprises fournissant des produits et des services non seulement limits, mais galement de pite qualit par rapport ce que prvoyaient les dispositions des contrats ou encore compte tenu du travail des ingnieurs dont la qualit laisse dsirer. Ce marchandage permettrait de proter de 25 50% de ristourne 20. En Inde, le Comptroller and Auditor General (Contrleur et vricateur gnral des nances) estimait que, sur une priode de sept ans, une proportion atteignant jusqu 32% du nancement total dun programme permettant dacclrer la construction de projets dirrigation dans ltat dOrissa, constituerait des paiements excessifs ou indus aux entreprises, ainsi que des dpenses supplmentaires non-autorises et rsultant en gaspillages. Cependant, en conclusion de laudit ralis, on se refusa incriminer la corruption comme responsable directe de ces pratiques 21.

Fraude sur les revenus : des valuations largement sous-estimes


Il est difcile dvaluer ltendue de la corruption dans le recouvrement des redevances en raison dune absence de comptabilisation prcise des zones irrigues, toutefois certaines indications laissent penser quelle est massive. Lorsque la responsabilit de la gestion de la distribution de leau dans ltat indien dAndra Pradesh fut transfre des mains des responsables

17 M. Lipton. Approaches to Rural Poverty Alleviation in Developing Asia: Role of Water Resources, Plenary Address at the Regional Workshop and Policy Roundtable, Pro-Poor Intervention Strategies in Irrigated Agriculture in Asia , (Colombo : Institut international de gestion des ressources en eau, 2004); R. Wade, 1982. Le systme dcrit par Wade pour le Sud de lInde est toujours en application voir P. P. Mollinga, On the Waterfront: Water Distribution, Technology and Agrarian Changes in a South Indian Canal Irrigation System, (Wageningen: Wageningen University and Research, 1998). Un systme similaire au Pakistan est dcrit dans M. U. Hassan, Maintenance in Pakistani Irrigation and Drainage Systems, MAINTAIN Country Paper No.2 (Eschborn: Deutsche Gesellschaft fr Technische Zusammenarbeit, 1999). Une relation dtaille de la corruption dans le secteur de la distribution de leau et des systmes sanitaires en Asie du Sud qui conrme lopinion de Wade dune manire gnrale est consultable dans J. Davis, Corruption in Public Service Delivery: Experience from South Asias Water and Sanitation Sector, World Development, vol. 32, no. 1 (2004). 18 J-D Rinaudo, Corruption and Allocation of Water: The Case of Public Irrigation in Pakistan, Water Policy, vol. 4, no. 5 (2002). 19 J-P. Azam and J-D. Rinaudo, Encroached Entitlements: Corruption and Appropriation of Irrigation Water in Southern Punjab (Pakistan), IDEI Working Paper 252, (Toulouse: Institut d'conomie Industrielle, 2004). Voir page 93. 20 R. Wade, 1982. 21 H. Upadhyaya, Accelerated Corruption, a Trickle of Irrigation, India Together, 29 January 2005.

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de lirrigation celles des associations dusagers de leau, le nombre de zones irrigues ofcielles fut multipli par quatre entre 1996 et 1998. Lamlioration de la gestion par les usagers est certainement en partie responsable de ce phnomne, mais il reste que lexplication la plus vraisemblable repose sur le fait que la zone tant dj irrigue - nanmoins elle ntait pas consigne dans les documents ofciels tenus par les responsables de lirrigation 22.

Les postes dans lirrigation : une possibilit de senrichir considrablement attire les convoitises
Les gains issus de la corruption dans le systme de distribution de leau clipsent la proportion des revenus les plus levs des responsables du systme. titre dexemple, au Pakistan, on estime que ces revenus taient cinq huit fois suprieurs aux salaires normaux ou encore en Inde o ils taient jusqu dix fois suprieurs 23. La perspective de cet enrichissement important signie que la corruption ne sarrte pas l. En Inde, ces postes lucratifs schangent, dans le cadre dun march bien install, contre des transferts. Dans ce systme de facto denrichissement de proche en proche, les pots-de-vin sont verss des responsables et des acteurs politiques en charge des mutations. Pour conclure cette analyse, il est possible dafrmer que la corruption dans les systmes de distribution de leau est tout aussi endmique quelle est labore. Elle cre une conomie parallle de grande chelle qui a pour point de dpart des champs et dont le point darrive atteint jusquaux plus hauts chelons de la bureaucratie charge de la gestion de lirrigation. Cette corruption ne se limite pas lAsie du Sud seulement. Des tudes ont permis de dmontrer quelle se manifestait galement au Mexique24 et en Asie centrale 25.

Les consquences : une irrigation inefcace et inquitable


Les exploitants pouvant tre considrs comme des victimes de la corruption, savrent tre souvent des acteurs volontaires, dans la mesure o les responsables leur extorquent des fonds et quils respectent leurs promesses corrompues. De ce point de vue, le systme de versement de dessous de table peut tre considr comme une rmunration base sur la performance. Toutefois limpact conomique de la corruption sur les exploitants de lInde du Sud est relativement peu important, il reprsente environ 5% de leurs bnces annuels 26. Cependant, les systmes dirrigation souffrent directement de la corruption. Les pots-de-vin augmentent lorsque les incertitudes sont grandes. Alors que les dpartements chargs de la gestion de lirrigation sont tenus dassurer un approvisionnement en eau able, les occasions
22 W. Huppert, Water Management in the Moral Hazard Trap: The Example of Irrigation, Prsentation faite lors de la Semaine mondiale de leau 2005, Stockholm. 23 R. Wade, 1982; -D. Rinaudo, P. Strosser et al., Distributing Water or Rents? Examples from a Public Irrigation System in Pakistan, Canadian Journal of Development Studies, vol. 21, no. 1 (2000). 24 .H. Kloezen, Accounting for Water: Institutional Viability and Impacts of Market-Oriented Irrigation Interventions in Central Mexico (Wageningen: Wageningen University, 2002); E. Rap, The Success of a Policy Model: Irrigation Management Transfer in Mexico (The Netherlands: Wageningen University, 2004). 25 K. Wegerich, Illicit Water: Un-Accounted, but Paid for. Observations on Rent-Seeking as Causes of Drainage Floods in the Lower Amu Darya Basin, Irrigation and Water Engineering Group, (The Netherlands: Wageningen University, 2006). 26 R. Wade, 1982.

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dextorquer des revenus augmentent avec lincertitude lie la fourniture deau. De mme, alors que les ingnieurs sont censs assurer la maintenance des canaux, il leur est possible dobtenir des revenus trs levs en pratiquant une maintenance mdiocre, ncessitant souvent des travaux de restauration an de garantir les rendements en offrant, dans le mme temps, loccasion de demander des dessous de table. La corruption rpandue dans le domaine de la construction pour dissimuler des travaux de mauvaise qualit contribue galement au mauvais fonctionnement des systmes dirrigation et la consommation dune eau de qualit incertaine. Lorsque leau dirrigation se fait rare, une distribution corrompue signie que les perdants se trouvent en aval. Ce systme dirrigation avait pour but initialement de distribuer leau de manire quitable, toutefois il sest perverti pour devenir une canalisation deau au service des riches ayant la capacit de verser des pots-de-vin pour se retrouver en tte de le. Deux tudes de cas menes au Pakistan et en Inde ont dmontr que les petits exploitants en aval des canaux dirrigation recevaient seulement une fraction de leau en provenance de leurs collgues en amont. Par ailleurs, les modestes paysans en bout de chane au Pakistan ont signal qu la fois la corruption et des cots judiciaires trop levs les empchaient dintenter des actions en justice pour prlvements illgaux 7.

Canaliser les ux : les outils notre disposition


La lutte contre la corruption dans les systmes dirrigation implique de restructurer stratgiquement des systmes dincitation au lieu de tenter de mettre en place des rformes clef en main qui ne serviront qu rapicer une petite partie du systme. En ce qui concerne la rglementation en matire de captage des eaux, les solutions dans ce domaine sont lies des rformes plus larges de participation politique et de renforcement des pouvoirs des groupes marginaliss permettant ainsi de les impliquer dans le processus politique. Une utilisation largie des processus de diagnostics permettant dexposer les ingalits implicites concernant la gestion des subventions lirrigation savrerait utile cet gard an de contribuer au dveloppement sectoriel dun point de vue spcique. Ainsi, il savre pratiquement impossible de mettre en place une rglementation concernant le surcaptage des eaux souterraines. Au demeurant des mesures indirectes, telle que laugmentation des prix de llectricit et de lessence pour les pompes, permettent de contraindre les plus gros consommateurs adopter un comportement plus responsable, pour viter ainsi de nuire aux consommateurs plus modestes pour lesquels des pompes puissantes restent inabordables quoiquil en soit. Cependant, de telles mesures peuvent galement se rvler profondment impopulaires et raviver le problme de la rglementation du captage et de ce fait nuire galement lattribution de subventions lirrigation. La lutte contre les rseaux de corruption dans les systmes dirrigation par canaux exige la mise en place dune rforme institutionnelle. La solution de loin la plus courante an de limiter la main mise des ingnieurs sur les oprations et la maintenance en matire dirrigation consiste transfrer la gestion de lirrigation du gouvernement vers des associations de paysans, plus connues sous le nom dassociations de consommateurs. Cette stratgie dnomme transfert
27 PNUD, 2006.

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de la gestion de lirrigation (Irrigation Management Transfer - IMT) ou gestion participative de lirrigation (Participatory Irrigation Management - PIM), est peu peu devenue la norme pour les projets de la Banque mondiale traitant des rformes des systmes de distribution de leau. Des directives ont mme t labores en ce sens 28. Cependant ni lIMT ni la PIM en gnral ne traite directement de la question de la corruption, dailleurs il existe peu dtudes permettant den dtailler limpact 29. La formation dassociations de consommateurs deau savre tre un outil utile permettant de sattaquer au thme de la corruption 30. Le fait de rassembler au sein dun groupe reconnu de consommateurs, les voix des plus faibles et des individus marginaliss constitue non seulement une tape vers le renforcement des pouvoirs, mais galement une meilleure protection contre lextorsion et la corruption. Il nen reste pas moins que persistent de nombreux ds relever. Premirement, il est possible que la corruption se soit dplace vers le haut, des ngociations entre exploitants et responsables vers les associations des consommateurs deau et les agences charges de la gestion 31. Deuximement, la complexit technique existant dans ce domaine implique une ncessit pour les associations de consommateurs davoir frquemment recours des gestionnaires ou des ingnieurs aviss. Ces professionnels se retrouvent alors dans une position leur permettant dexploiter leur avantage linformation dont ils disposent. Troisimement, les normes internes de gouvernance des associations de consommateurs deau et des critres de performance peu clairs, donnent au prsident de lassociation des pouvoirs discrtionnaires lui permettant dabuser de sa charge des ns prives. Quatrimement, des exploitants se trouvant marginaliss risquent dtre stigmatiss de la mme manire au sein des associations de consommateurs deau. En pratique, un groupe dexploitants comporte souvent un ou deux exploitants puissants accdant naturellement la prsidence de lassociation dont ils se servent pour asseoir leur pouvoir 32. Il existe un certain nombre de solutions permettant de remdier ces problmes. Une gouvernance interne renforce. Des rgles contraignantes, notamment des dispositions en faveur dune part, dune participation base sur la parit des genres et dautre part, de procdures daudit pour les associations, garantissant aux exploitants de bncier dune forme de rparation et de contrle sur les dcisions prises par lexcutif de celles-ci an dendiguer la corruption.

28 D.L. Vermillion et J.A. Sagardoy, Transfer of Irrigation Management Services Guidelines, Food and Agricultural Organisation Irrigation and Drainage Paper 58 (Rome : FAO, Institut international de gestion des ressources en eau et Deutsche Gesellschaft fr Technische Zusammenarbeit, 1999). 29 Lexemple cit par Huppert, 2005, dans l Andra Pradesh est extrmement intressant mais ne peut pas tre extrapol facilement sur une grande chelle. 30 K. W. Easter et Y. Liu, Cost Recovery and Water Pricing for Irrigation and Drainage Projects, Agriculture and Rural Development Discussion Paper 26 (Washington, DC : Banque mondiale, 2004). 31 J.-D. Rinaudo, 2002. 32 B. van Koppen, R. Parthasarathy, et al., Poverty Dimensions of Irrigation Management Transfer in Large-Scale Canal Irrigation in Andra Pradesh and Gujarat, India, IWMI Research Report No. 61 (Colombo : Institut international de gestion des ressources en eau, 2002); K. Wegerich, Why Blue Prints on Accountability of Water User Associations do not Work: Illustrations from South Kazakhstan, The 4th Asian Regional Conference & 10th International Seminar on Participatory Irrigation Management, Tehran, 2-5 May 2007.

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Une rotation des tches. Dans les systmes dirrigation traditionnels dans les villages des Andes, les diffrentes tches managriales sont rparties entre diffrents groupes dge. Ce systme permet de veiller ce que chacun se familiarise avec lensemble des tches accomplir travers le temps, tout en empchant quune seule personne devienne dtentrice dun savoir spcique, limitant ainsi une communication de linformation de manire asymtrique, et par consquent, permable aux risques de corruption 33. Lancer de nouveaux appels doffres intervalles rguliers pour la sous-traitance des services. Pour les systmes dirrigation faisant appel aux services dentreprises prives, le fait de lancer de nouveaux appels doffres tous les dix jours, constitue un moyen de lutte la fois contre la corruption et les travaux de mauvaise qualit. Ce systme existe dj en France, toutefois lchelle mondiale, il est encore assez rare de faire appel des entreprises prives pour grer les services de distribution de leau. Une offensive transparente. Elle contribuerait limiter les pratiques de corruption et rduire les diffrentes ingalits en matire dinformations dont se nourrit la corruption. Parmi les mesures quil est possible de prconiser, citons le renforcement des dispositions relatives au droit linformation, la divulgation obligatoire des documents relatifs la construction ou encore la maintenance et la gestion. Il est possible de divulguer les performances de manire transparente et de faon ce quelles soient comparables par ltablissement de critres de performance communs la distribution de leau ainsi quau dveloppement de normes rendues publiques concernant diffrents systmes dirrigation. Des audits sociaux pour un contrle commun. Dans ltat dAndhra Pradesh, le projet de 2006 de garantie demploi constitue un audit permettant didentier collectivement la corruption dans les travaux dirrigation. Lors dune rcente runion du district laquelle participaient plus de mille cinq cents employs et ouvriers des canaux dirrigation ainsi que dautres entreprises publiques, des audits mens au niveau du village ont permis de mettre jour un ot ininterrompu de pratiques de corruption, tel que le versement de sommes dargent des villageois dcds et de pots-de-vin des responsables. Le prsident de sance dcida, sur-le-champ, de prendre des mesures correctives et ordonna louverture de plusieurs enqutes ofcielles 34. Standardisation. La conception des systmes dirrigation, de lquipement et des services associs, devrait tre standardise au maximum, an de stimuler le march pour les produits et les services lis la distribution de leau et permettre de contrler plus aisment que le partage des bnces soit quitable. Dans le cadre de lirrigation, le d, consistant juguler la corruption, partage les mmes principes que les autres secteurs. Il sagit notamment, daccder une transparence et une redevabilit accrues des informations publiquement disponibles, et enn un soutien aux utilisateurs marginaliss des systmes dirrigation an de leur permettre de sapproprier ces outils. Une tude portant sur plus de trois cents projets dirrigation dans plus de cinquante pays souligne quil convient dobtenir limplication de lensemble des exploitants agricoles tous les niveaux du dveloppement et de la gestion et ce, ds le dpart an de parvenir accrotre les performances dans ce domaine 35.
33 W. Huppert et K. Urban, Analysing Service Provision: Instruments for Development Cooperation Illustrated by Examples of Irrigation, GTZ Publication Series no. 263, (Eschborn: Deutsche Gesellschaft fr Technische Zusammenarbeit, 1998). 34 Runion laquelle lauteur a particip. 35 A. Inocencio, M. Kikuchi, et al., Costs and Performance of Irrigation Projects: A Comparison of Sub-Saharan Africa and Other Developing Regions, Research Report no. 109 (Colombo : Institut international de gestion des ressources en eau, 2007).

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Le gouvernement savre tre la principale partie prenante ayant la capacit dengager des rformes. Les bailleurs de fonds ont la capacit galement de jouer un rle en incorporant ces recommandations dans les dispositions de leurs projets, toutefois leur importance demeure relativement restreinte vu que le secteur reste majoritairement domin par les investissements et les budgets des gouvernements nationaux.

Pouvoir, pots-de-vin et quit dans les systmes dirrigation par canaux du Pakistan
Jean-Daniel Rinaudo1
Au Pakistan, tout comme dans la majeure partie de lAsie du Sud, les systmes dirrigation par canaux fournissent leau ncessaire aux agriculteurs selon des procdures de rationnement hrites de ladministration britannique. En dpit des efforts du gouvernement et des agences nancires internationales en faveur du dveloppement des ressources en eau, ces dernires ne parviennent pas satisfaire les demandes grandissantes motives par la croissance dmographique et lutilisation intensive de leau encourage par la Rvolution verte. En rponse cette rarfaction grandissante des ressources en eau, les agriculteurs ont engag des ngociations ofcieuses et des transactions extralgales avec les responsables des agences dirrigation en vue dobtenir un supplment aux quotas deau autoriss. Dans la conguration gnrale, une poigne dagriculteurs situe en amont du systme dirrigation reoit une quantit suprieure deau au dtriment des agriculteurs situs en aval. Par consquent, le systme de quotas hydraulique nest plus appliqu. Les tudes menes dans le sud et le centre du Pendjab entre 1995 et 1999 dmontraient que les paysans usaient de linuence politique dans leurs relations avec les responsables chargs de la rgulation hydraulique 2. Ainsi, les agriculteurs ont sollicit lappui des responsables politiques locaux an dexercer une pression sur les juristes dont la responsabilit tait implique dans lirrigation. Ces responsables politiques ont reu en retour le soutien lectoral des agriculteurs. De plus, les personnels responsables de lirrigation jouissent de promotions et de transferts non ngligeables 3. Dans un tel systme, tout le monde y gagne sauf les vrais perdants, qui quant eux ne bncient pas de la fourniture deau qui leur est due.

Jan-Daniel Rinaudo est chercheur dans lquipe conomie, Service eau, Bureau de recherches gologiques et minires (BRGM) et docteur de luniversit de Montpellier. 2 D. Rinaudo, P. Strosser. et al., Distributing Water or Rents ? Examples from a Public Irrigation System in Pakistan, Canadian Journal of Development Studies, vol. 21 (2000); J.-D. Rinaudo, Corruption and Water Allocation: The Case of Public Irrigation in Pakistan, Water Policy, vol. 4 (2002); D. Mustafa, To Each According to his Power ? Participation, Access and Vulnerability in Irrigation and Flood Management in Pakistan, Environment and Planning D: Society and Space, vol. 20, n 6, (2002). 3 Des tudes semblables menes dans le sous continent indien dcrivent la mme dynamique. Voir R. Wade, The System of Administrative and Political Corruption: Canal Irrigation in South India, Journal of Development Studies, vol. 18, n 3 (1982).

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Des tudes de cas locales dmontrent quenviron un quart des populations rurales de la rgion fait lobjet de cette conguration complexe de corruption politique et administrative. Dans un cas en particulier, on a dcouvert quune poigne de grands exploitants puisaient de leau neuf sources diffrentes pour une valeur de 3300 roupies (55 dollars US) par hectare chaque anne, tandis que les agriculteurs en aval rpartis autour de 40 prises perdaient 600 roupies (10 dollars US) par hectare 4. Llite rurale nest pas la seule bncier de ce systme. Les mtayers tout comme les petits et moyens agriculteurs capitalistes capables dorganiser une action collective protent tout autant de la situation. Ces arrangements sont loin dtre clandestins. Les paiements et les liens entre diffrents types dagriculteurs issus de diffrents cercles sociaux sont de notorit publique. En cours depuis maintenant des dcennies, ce systme qui fait appel aux incitations est en passe de devenir une rgle dusage bien tablie aux yeux de nombreux individus. Lquit est cependant souvent sacrie sur lautel de la corruption. Les agriculteurs qui reoivent une quantit deau suprieure aux quotas autoriss, lutilisent irriguer des cultures qui requirent de grandes quantits deau, comme le riz, la canne sucre et les varits de coton haut rendement. Les paysans en aval, quant eux, parviennent difcilement produire le minimum de nourriture et de cultures vivrires ncessaires pour subvenir leurs besoins de base. Dans ce systme, les agriculteurs en aval sont perdants quatre niveaux. Tout dabord, ils sont tenus de payer une redevance, quils reoivent ou non de leau. Deuximement, ils doivent verser des pots-de-vin en vue de recevoir leurs quotas deau. Troisimement, leur productivit ptit dune distribution ingale. Pour nir, ils se trouvent dans la position paradoxale de devoir payer davantage pour soutenir un systme dirrigation qui bncie ceux qui se servent de leur inuence pour viter de payer la redevance 5. La corruption nuit galement aux initiatives uvrant pour lamlioration du systme (dsensablement et rduction de la variabilit des dbits) dont leffet serait de rquilibrer la balance des pouvoirs en limitant linuence des responsables de lirrigation et des puissants agriculteurs. Il savre difcile de mettre en uvre des rformes dans ce contexte. Lapplication de mesures anti-corruption du haut vers le bas demeure inefcace lorsquil sagit de rtablir lquit dans les systmes dirrigation. Dans les annes 60 et 70, le Pakistan a instaur un systme de surveillance qui a eu leffet pernicieux de crer une strate supplmentaire de fonctionnaires corrompre.

4 Programme des Nations Unies pour le dveloppement, Human Development Report 2006. Beyond Scarcity: Power, Poverty and the Global Water Crisis (New York : PNUD, 2006). 5 M. Ahmad, Water Pricing and Markets in the Near East: Policy Issues and Options, Water Policy, vol. 2, n. 3 (2000); J.-D. Rinaudo and Z. Tahir, The Political Economy of Institutional Reforms in Pakistan's Irrigation Sector, in: P. Koundouri, P. Pashardes et al. (eds.), The Economics of Water Management in Developing Countries (Cheltenham, Royaume-Uni et Northampton, Massachusetts: Edward Elgar, 2003); Nations Unies (UNESCO), Water: A Shared Responsibility The United Nations World Water Development Report 2 (New York, NY : Nations Unies, 2006).

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Il existe une meilleure stratgie qui consiste faciliter le dveloppement de mesures de compensations en faveur des perdants pnaliss par le caractre permanent dun systme corrompu. Il devient ainsi possible damliorer la transparence des systmes hydrauliques et de permettre aux agriculteurs de dceler les irrgularits dans la rpartition de leau par le biais des canaux de distribution. Pour ce faire, il est ncessaire de rassembler et diffuser des donnes ables permettant de contrler les coulements alimentant le canal principal et ses canaux de distribution auprs des fdrations dusagers grce une instance de contrle. En 2006 et en 2007, la province du Pendjab a labor un systme dinformation par ordinateur permettant denregistrer les coulements quotidiens, de diffuser ces informations auprs du grand public et offrant la possibilit de dposer des plaintes en ligne 6. Ce projet a t diffus auprs des mdias de masse accompagn du slogan suivant : des ordinateurs pour contrler la distribution de leau . Cependant, sans compter sur limplication concerte des organisations de la socit civile, ce systme ne sera pas mme de produire les progrs signicatifs escompts comme le suggre le nombre lev de plaintes dposes pour dtournement de leau en 2007 sur le site web du Dpartement provincial dirrigation.

6 irrigation.punjab.gov.pk/introduction.aspx.

Des contrats dirrigation suspects font des difcults rencontres par les agriculteurs philippins
Sonny Africa1
Dans un pays o les outils manuels, les robustes paysans et les bufes constituent encore la norme, les ingalits foncires et les mthodes agricoles traditionnelles contribuent galement maintenir un faible niveau de productivit et de revenus aux Philippines. Un tiers des Philippins travaillent la ferme et plus de la moiti de la population vit dans des zones rurales. Et pourtant, en dpit de limportance sociale et conomique de lagriculture dans leur vie rurale, prs des trois quarts des familles pauvres vivent dans ces zones et seulement 30% des terres agricoles sont irrigues 2. Dans le but doffrir la fois davantage deau et de prosprit aux agriculteurs de larchipel, lAdministration nationale de lirrigation (National Irrigation Administration NIA), a engag ces dernires annes dimportantes mesures dirrigation.
1 Sonny Africa est responsable des tudes pour IBON Foundation, un institut de rexion indpendant base Quezon City, aux Philippines. 2 National Statistics Ofce, 2000 Family Income and Expenditure Survey, (Rpublique des Philippines: National Statistics Ofce, 2001) ; National Statistics Ofce (Philippines) 2002 Scenario of the Agriculture Sector in the Philippines, Special Release N 144, 15 mars 2005.

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Limmense projet hydrolectrique et dirrigation, dnomm Multipurpose Irrigation and Power Project constitue lune de ces importantes mesures. Ce dernier se situe dans la rgion surnomme le bol de riz , plus prcisment dans la province de Nueva Ecija au centre du Luzon. Ce projet se compose de deux lments principaux, dune part, un barrage hydrolectrique opr sous franchise par une entreprise prive pour un cot de 675 millions de dollars US et dautre part, un systme dirrigation dun montant de 152 millions de dollars US 3. La construction du barrage a commenc en 1995 pour sachever en 2001. Cependant, la phase du projet concernant le systme dirrigation a t une toute autre histoire. Lobjectif du projet tait dirriguer cinquante trois mille hectares de rizires et de rhabiliter les systmes dirrigation pour cinquante cinq mille et cent hectares supplmentaires au cours des dcennies venir4. Initialement prvu pour entrer en fonction compter de 2004, le systme dirrigation est dsormais prvu de dmarrer en dcembre 2008 5. compter de juin 2007, seuls soixante deux mille hectares avaient t reconstruits ou rhabilits et la NIA a reconnu que ces zones pourraient ne pas ncessairement disposer deau dans cet tat de fait 6. Selon les agriculteurs, les canaux ont effectivement t construits, mais ils demeurent inutilisables 7. Au-del de ces problmes, il existe des incohrences au sein mme du partenariat public/priv. La NIA a accept de payer une entreprise prive, liale dune multinationale amricaine, des frais de garantie sur vingt ans, sans mme chercher sassurer que les services de distribution de leau et dirrigation des terres agricoles soient raliss. Entre 2002 et 2006, la NIA a vers 318,5 millions de dollars US pour 3,6 milliards de mtres cubes deau 8, alors que la majeure partie na jamais atteint les terres agricoles, le rseau dirrigation du barrage nayant pas t construit. Pour raliser ces versements, la NIA a d effectuer un emprunt auprs du Trsor 9. Des anomalies se sont particulirement avres nuisibles lintgrit du projet, et ce ds sa conception. Selon une estimation gouvernementale initiale, le projet ntant pas nancirement viable, il naurait pas pu fournir les quantits deau prvues 10. En outre, laccord initial

3 National Irrigation Administration, dossier de prsentation du Casecnan Multipurpose Irrigation and Power Project, 31 mars 2007. 4 Dclaration faite par lancien secrtaire lAgriculture Roberto Sebastian devant la commission snatoriale, Senate Committees on Accountability of Public Ofcers and Investigations (Blue Ribbon) and on Energy, Fifth Joint Public Hearing, 23 mai 2003 ; et du dpartement de lAgriculture, dtails du Casecnan Multi-Purpose Irrigation and Power Project. 5 Dossier de prsentation du National Irrigation Administration, 31 mars 2007. 6 Cite dans une lettre date du 8 juin 2007, manant du responsable du Casecnan Project la National Irrigation Administration, en rponse une requte du 29 mai 2007 concernant la mise en uvre du projet. Dclaration sur un formulaire de donnes concernant le statut de mise en uvre la date davril 2007 fourni par ladministrateur adjoint du PDI de la National Irrigation Administration, en rponse une requte du 23 mai 2007 concernant la mise en uvre. 7 Entretien avec lauteur, 2 juin 2007. 8 CE Casecnan Water and Energy Company, Inc., rapports annuels pour les annes civiles clturant au 31 dcembre, entre 2002 et 2006, FORM 10-K, Securities and Exchange Commission, Washington, D.C. 9 Department of Budget and Management, dclaration de revenus de la National Irrigation Administration dans le Budget of Expenditures and Sources of Financing, diffrentes annes. 10 Inter-Agency Committee, rapport nal, annexe sur le Casecnan Project.

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navait pas t approuv en premier lieu par lagence gouvernementale comptente 11. Pourtant le projet fut conclu la hte dans les annes 1990 par Fidel V. Ramos, alors Prsident 12, et proche suppos dun cadre de la maison mre de lentreprise amricaine, comme lui, ancien lve de luniversit de West Point. Ramos a cependant toujours ni connatre cette personne 13. Si un jour leau des canaux venait irriguer leurs rizires, les petits fermiers du Nueva Ecija ne se rendraient probablement pas compte quils disposent de lune des eaux les plus chres du pays, subventionne par le Trsor. Quoique plus modeste que le Casecnan, un autre projet dirrigation t galement lobjet dune controverse Talibon sur lle de Bohol. Situ sept cent quarante kilomtres au sudest de Nueva Ecija, le Talibon Small Reservoir Irrigation Project (projet dirrigation, SMRIP), approvisionne quant lui les agriculteurs locaux en eau. Mais ce projet de mille hectares nest toujours pas ni, alors quil aurait d tre achev en 1999. Malgr que le responsable provincial de lirrigation eut dclar le projet non viable, des appels doffre pour sa construction furent tout de mme lancs en 1995. Loffre la moins coteuse, soumise par une entreprise prive, fut carte ofciellement car lentreprise ne possdait pas les comptences requises, mais surtout en raison des pressions exerces par un parlementaire local 14. Le bureau provincial de lirrigation de la NIA prit alors la responsabilit du projet 15. Bien que 2,9 millions de dollars US aient t dpenss en 2005, il ny avait daprs les conclusions de la mission denqute mene par un groupe local de lutte contre la corruption toujours pas la moindre trace de rservoir, de barrage ou de systme dirrigation 16. Les seuls progrs notables constats comprenaient des travaux de percement, une range de canalisations, une structure ressemblant un pont et enn un btiment abritant des bureaux et du matriel de construction laiss manifestement labandon. Une autre enqute a permis de rvler, preuves lappui, que des responsables de la NIA avaient commis des infractions au code de construction 17. Une nouvelle offre de budget fut propose pour un montant de 5,1 millions de dollars US quivalant plus du double de celle de lentreprise prive initialement carte de lappel doffre 18.

11 The Republic Act 7718 ou lamendement la BOT Law fut approuv en mai 1994 et sa mise en uvre, ses procdures et sa rglementation prirent effet en aot 1994. Pourtant, alors que lamendement sur laccord du Casecnan Project entre la NIA et la CE Casecnan tait excut le 13 novembre 1994, la NIA soumit le projet lICC seulement en janvier 1995. Le comit conjoint ICC-cabinet charg dapprouver le principe du projet sous conditions ne fut nomm que le 5 mai 1995 (Chronologie prsente devant la commission snatoriale, Senate Committees on Accountability of Public Ofcers and Investigations (Blue Ribbon) and on Energy, First Joint Public Hearing, 8 aot 2002). 12 Prsentation faite la commission snatoriale, Senate Committees on Accountability of Public Ofcers and Investigations (Blue Ribbon) and on Energy, First Joint Public Hearing, 8 aot 2002. 13 L. Rimban et S. Samonte-Pesayco, Trail of Power Mess Leads to Ramos, Philippine Center for Investigative Journalism, 5-8 aot 2002. 14 Philippine Daily Inquirer, 20 novembre 2004. 15 Requte de ladministrateur Orlando V. Soriano de la National Irrigation Administration date du 8 janvier 1998. 16 Panabugkos Kontra K-4 (Panabugkos sa Katawhang Bol-Anon Kontra Kagutom, Kalisod, Korupsyon, Krisis), rapport sur la mission denqute, 8-9 fvrier 2005. 17 National Irrigation Administration, note date du 6 dcembre 2004 pour ladministrateur de la NIA manant de ladministrateur adjoint de la NIA pour le dveloppement et la mise en uvre du projet relatif la mission denqute Fact-Finding Investigation Report Conducted for Alleged Anomalies in the Construction of Talibon DAM SRIP Project. 18 Panabugkos Kontra K-4, 2005.

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Les petits fermiers sont perdants sur trois plans dans cette histoire. Tout dabord, du point de vue de lemploi car ils font partie intgrante de la main duvre ncessaire la construction de ces ouvrages. Ensuite, ils ont volontairement cd des terres et des installations (sans recevoir de contrepartie) pour permettre la construction des canaux et des routes. Finalement, ils restent dans lattente dun approvisionnement en deau dirrigation. Un fermier dclara : le barrage quon nous a promis pour amliorer la productivit de notre terre est devenu un simple damgo (rve). Les deux projets ont nalement fait lobjet dune ouverture denqutes ofcielles. Le snat a men sa propre enqute sur le Casecnan en 2002. Toutefois ses conclusions nont pas t rendues publiques. En 2004, un mdiateur a intent une action en justice contre des responsables de la NIA concernant ce projet, mais laction est malheureusement reste lettre morte, tout comme lenqute parlementaire engage en 200619.
19 House of Representatives, Resolution Directing the Appropriate Committee of the House of Representatives to Conduct an Investigation, in Aid of Legislation, on the Reported Irregularities and Anomaly in the Construction of Talibon Small Reservoir Irrigation Project in Talibon, Bohol, House Resolution N 584, First Regular Session, Thirteenth Congress, Rpublique des Philippines.

Ancrer lassistance dans le secteur de leau la lutte contre la corruption : modalits dinterventions et responsabilits des donateurs
Grit Martinez et Kathleen Shordt1

Depuis plus de dix ans, la prise de conscience de la corruption, constituant un obstacle important la mise en place de programmes de dveloppement, a conduit de nombreux donateurs (organisations bilatrales, multilatrales et internationales) laborer une varit de politiques, de codes et de rglementations an dtre mme de remdier au problme. Dans le mme temps, les gouvernements et les donateurs ont convenu de respecter de nombreux accords et principes internationaux, centrs initialement sur les moyens de prvention de la corruption dans le cadre de transactions spciques et de projets soutenus par des donateurs. Ainsi de nouvelles stratgies anti-corruption concernant lassistance au dveloppement ont pris la forme de plusieurs conventions internationales, tels que la Dclaration de Paris sur lefcacit de laide (2005), les Principes pour laction mener par les donateurs dans le domaine de la lutte contre la corruption de lOCDE (2006, Principles for Donor Action in AntiCorruption), le Plan de lutte contre la corruption pour lAsie et le Pacique de la Banque asia1 Grit Martinez est chercheur associ en cologie, Institute for International and European Environmental Policy Berlin. Kathleen Shordt est responsable de programme de haut rang au Centre international de l'eau et de l'assainissement (International Water and Sanitation Centre, IRC) Delft aux Pays Bas.

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tique de dveloppement/lOrganisation pour la coopration et le dveloppement conomiques (BAD-OCDE ; 2003), ainsi que la Politique anti-corruption de lUnion Europenne et les dix principes respecter pour les pays candidats (2005). La Dclaration de Paris et les Principes de lOCDE dplacent le paradigme des politiques centres sur les donateurs vers un positionnement o ces derniers ont un rle dappui aux pays en dveloppement dans leurs efforts de lutte contre la corruption, et ce en encourageant un partenariat bas sur la responsabilit mutuelle. Ces conventions prconisent avec force un environnement du dveloppement visant renforcer les capacits globales en reconnaissant les pratiques des donateurs et les politiques internes comme catalyseur ou comme frein de la corruption au sein des programmes et lintrieur des pays dune manire plus gnrale. Tous ces lments ont un impact consquent sur la corruption dans le secteur de leau. Entre 2001 et 2005, lengagement des donateurs dans le secteur de leau et des installations sanitaires a doubl pour atteindre 6 milliards de dollars US en 2005 2. Toutefois la porte des politiques des donateurs et des accords gouvernementaux na toujours aucun impact sur le quotidien des citoyens. Ce manque dimplication sexplique en partie par labsence de spcicit du secteur, o les accords gnriques de lutte contre la corruption ne sont pas encore adapts au secteur de leau. De ce fait, lapplication sur une chelle sufsamment grande na pas t atteinte pour avoir un impact majeur. Quelles sont les prochaines tapes pour une implication accrue ? Les donateurs ont la possibilit de renforcer leurs propres engagements en termes de redevabilit, ils ont galement la capacit de dvelopper des mesures anti-corruption plus systmatiques au sein des programmes en faveur du secteur de leau et dharmoniser leurs activits an de remdier aux lacunes que vient combler la corruption.

Vers une responsabilit mutuelle


Une transparence accrue constitue une tape essentielle contribuant renforcer la redevabilit des donateurs. De nombreuses informations relatives aux projets ne sont ni diffuses en temps et en heure, ni accessibles pour permettre un contrle adquat de la socit civile. Dautre part, lapplication de sanctions plus lourdes lgard des employs et des entreprises responsables de corruption constitue galement une option tudier. La Banque mondiale joue un rle central dans lexclusion ou la sanction dentreprises participant des projets prestigieux comme dans laffaire du Lesotho Highlands 3. De nombreux donateurs lui ont embot le pas, mais il convient toutefois de coordonner les enqutes et de dvelopper des normes en matire dexclusion. De mme, il est ncessaire que les donateurs laborent des sanctions strictes contre leurs employs impliqus dans des activits de corruption. Les systmes dincitations internes dplacent constamment la concentration sur lefcacit de laide, pourtant essentielle la garantie de la redevabilit en matire dassistance dans le secteur de leau. Au sein des agences de donateurs, les incitations la performance ne sont pas directement lies aux rsultats du projet mais au nombre de programmes ou au volume de nance2 Voir OECD Development Co-operation Directorate, www.oecd.org/dac/stats . 3 Voir page 21.

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ments consacrs. Il convient donc de mettre en application lengagement de responsabilit mutuelle tel quil est prvu par la Dclaration de Paris. Un rapport dtape sur la Dclaration regrettait quen 2006, moins de la moiti des vingt-neuf pays valus avaient mis en uvre les mcanismes dvaluation mutuelle de progression prconiss. Ce rapport recommandait aux donateurs de dvelopper des mcanismes de surveillance crdibles 4. Lassistance base sur les rsultats constitue lune des approches prometteuses la disposition des donateurs. la diffrence de nombreuses formes dassistance traditionnelle, celle-ci associe le nancement soit la fourniture de services, soit aux rsultats spciques. Cette mthode a notamment servi pour tendre les services de distribution deau au Paraguay o de petits fournisseurs (aguateros) connectent les zones rurales et les petites villes aux rseaux de distribution deau avec laide des habitants eux-mmes. Ce systme a galement fait ses preuves au Cambodge, o des projets pilotes mens dans quatre villes ont identi trois mille des mnages les plus pauvres pour recevoir un approvisionnement en eau 5.

laborer des programmes contre la corruption


Les donateurs ont une varit doutils et de stratgies leur disposition pour juguler la corruption lors du cycle typique de dveloppement des services de leau. Ces outils comprennent la transparence dans les appels doffres, les marchs et les audits ainsi que des dispositifs dvaluations ralises par de multiples parties prenantes indpendantes, laide des codes de conduite, des accords anti-corruption et enn de la formation des personnels. An de traiter le risque de corruption inhrent lexcution de travaux de mauvaise qualit, il existe des mcanismes utiles telles que des garanties dans le temps sur les contrats de mise en uvre et de maintenance et des clauses de durabilit exigeant des partenaires de soumettre un protocole de surveillance une fois le projet mis en uvre. Il existe enn des systmes publics de signalisation des dfauts et des moyens de vrier les fonctionnalits des services et de la qualit de leau 6.

Coordination des activits pour empcher les occasions de corruption


En 2007, la Commission europenne, lun des principaux donateurs dans le secteur de leau, a soulign le besoin urgent dune division du travail plus efcace dans les programmes de dveloppement. Depuis 2007, les pays bnciaires ont d grer en moyenne trois cent cinquante missions de donateurs par an 7. Souvent, plus de cent units de mise en uvre de projets, installs en parallle par les donateurs, fonctionnent en dehors du contrle bureaucratique de ces

4 OCDE, Enqute 2006 de suivi de la mise en uvre de la Dclaration de Paris: Synthse des rsultats (Paris: OCDE, 2007). 5 Global Partnership on Output Based Aid, Output Based Aid: Supporting Infrastructure Delivery Through Explicit and Performance-Based Subsidies, Document de travail n 4 (Washington D.C.: World Bank, 2005). 6 Grit Martinez, Kathleen Shordt, Water Integrity Network (WIN), The contribution of Netherlands development assistance to risk assessment and mitigation of corruption in the water, sanitation and hygiene (WASH) sector, prsentation lors dun atelier pour le DGIS, La Haye, 8 fvrier 2007. 7 Commission europenne, EU Code of Conduct on Division of Labour in Development Policy, Communication from the Commission to the Council And the European Parliament, COM (2007) 72 nal, 2007.

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pays 8, avec pour effet de puiser dans le temps managrial et dans les talents du secteur public en compliquant la traabilit budgtaire des fonds reus. Ce processus complique la mise en uvre dune gestion redevable des ux dassistance. Une fragmentation de laide permet galement de procder larbitrage des donateurs . Lorsque les engagements des donateurs en faveur des programmes de lutte contre la corruption varient, les bnciaires corrompus ont la possibilit de choisir les nancements participant leur enrichissement personnel. Ce dernier argument souligne non seulement le besoin dharmonisation des stratgies anti-corruption parmi les donateurs, mais galement la ncessit dintgrer une nouvelle gnration de donateurs linuence accrue, tels que les fondations prives et les donateurs bilatraux des conomies mergentes, notamment en Chine.

8 OCDE, 2007.

Leau et lnergie

Enn, Lawrence Haas, prsente un large ventail des risques de corruption encourus dans le domaine de lnergie hydrolectrique. Il prsente ensuite, des recommandations pratiques lattention des parties prenantes pour leur permettre de mener bien des rformes. Thayer Scudders sintresse aux enjeux de la corruption et des migrations forces et Gorild Heggelung, quant elle, illustre ces enjeux travers une tude de cas en Chine. Kathy Shandling et Reiner Lock tudient les possibilits de partenariats public/priv permettant de lutter contre la corruption dans le secteur de lnergie hydraulique, et ce dun point de vue industriel. Quant Peter Bosshard et Nicholas Hildyard, ils tudient dans quelle mesure la corruption introduit un biais important dans les projets hydrolectriques de grande envergure.

Les ressources nergtiques de leau : la corruption dans le secteur de lhydrolectricit


Lawrence J. M. Haas1

Limportance de lhydrolectricit et des barrages


Un sixime de llectricit mondiale se trouve tre dorigine hydrolectrique, en effet, leau fournit la moiti de lnergie lectrique dans plus de soixante pays 2. Au cours de la dcennie venir, il est prvu que llectricit occupe une place encore plus grande sur la scne de lnergie mondiale. La demande nergtique ne cesse de crotre dans le monde, de la mme manire quaugmentent les pressions pour augmenter le partage de llectricit issue de sources non fossiles an de traiter les nombreux problmes environnementaux et sociopolitiques lis au ptrole et au gaz. Cette demande croissante se trouve galement motive par la volont de rduire les missions responsables du changement climatique et de rendre lnergie lectrique encore plus accessible aux quelque 1,6 milliards dtres humains qui aujourdhui ny ont pas droit 3. Laccs quitable llectricit constitue un thme central des dbats sur le dveloppement, par ailleurs labsence de services de lnergie peut, dans une certaine mesure, nuire
1 Lawrence Haas tait ingnieur au secrtariat de la WCD, World Commission on Dams, la Commission mondiale des barrages (1998-2000). Aujourdhui, il est consultant indpendant pour plusieurs organisations spcialises dans le dveloppement comme la Banque mondiale, lADB ainsi que des organisations non gouvernementales internationales comme TI, lIUCN (Union mondiale pour la nature ou Union internationale pour la conservation de la nature) et le WWF (Word Wild Fund). 2 World Commission on Dams (WCD), Dams and Development: A New Framework for Decision-Making (London and Sterling, VA: Earthscan Publications Ltd., 2000). 3 R.T. Watson et al., Climate Change 2001: Third Assessment Report of the Intergovernmental Panel on Climate Change, Geneva, Switzerland: IPCC, 2001); UN-Energy Energy in the United Nations: An Overview of UN-Energy Activities (New York: UN-Energy, 2006).

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aux initiatives en faveur du dveloppement durable ainsi qu la ralisation des objectifs du Millnaire pour le dveloppement. Toute discussion autour du thme de lnergie hydrolectrique conduit invariablement aborder la question des grands barrages et de leur rle dans lapprovisionnement en eau, ainsi que lnergie et les services connexes. Le thme de la corruption gure en bonne place dans ce dbat. Il existe plus de quarante cinq mille grands barrages dans cent quarante pays et environ deux tiers dentre eux sont situs dans les pays en dveloppement, o se concentrent galement largement les nouvelles constructions. En Chine, le bassin du euve Yangtz concentre lui seul une totalit de cent cinq grands barrages en prvision ou en cours de construction 4. Bien sr, les barrages ne sont pas uniquement btis dans le but de produire de llectricit; plus dun tiers dentre eux remplissent de multiples fonctions, de ce fait, ces projets reprsentent de nombreux ds relever en termes de corruption dont ils contribuent dailleurs augmenter les risques. Les barrages contribuent non seulement rguler les variations des prcipitations, mais galement faire face aux scheresses ainsi qu dautres facteurs hydrologiques. De ce fait, ils constituent des instruments essentiels la fois pour lapprovisionnement en eau et la gestion des inondations. Une proportion slevant de 30 40% des 271 millions de terres irrigues dans le monde est tributaire des barrages 5. Les barrages reprsentent galement les projets dinfrastructures dont limpact sur lhabitat humain, les moyens de subsistance, la sant et lenvironnement savre tre des plus radicaux. Par ailleurs, ils contribuent la rtention denviron 14% des eaux de surface du monde entier. En effet, avec les canaux et les prlvements, ils permettent de fragmenter 60% des plus grands euves de la plante. Le taux de construction de barrages savre galement lev sur les euves encore libres dans les pays en dveloppement 6. Des barrages mal conus ou mal grs risquent de nuire la qualit des cosystmes et la biodiversit tout en tant les rceptacles de maladies transmises par leau 7. Quelle que soit lampleur des bnces raliss, limpact affectant les moyens de subsistance humains savre galement profond. La Commission mondiale des barrages (World Commission on Dams WCD) estimait en 2000 quau cours des cinquante dernires annes, la construction de barrages avait t responsable du dplacement dune proportion de 40 80 millions de personnes 8. Les gouvernements et les responsables des projets en question sont souvent revenus sur leurs promesses lorsquil sagissait dassister les populations dplaces ainsi que de fournir dautres formes daide aux individus frapps des effets pernicieux de la construction de projets hydrolectrique 9. Ainsi ces proccupations placent lnergie hydrolectrique et les barrages au cur du dbat sur un projet davenir durable. An de maximiser la durabilit et de minimiser la corruption, la construction de barrages requiert llaboration dvaluations stratgiques en amont an de mobiliser toutes les options disponibles pour satisfaire les ds relever aujourdhui dans le

4 Programme des Nations Unies pour lenvironnement (PNUE), Global Environment Outlook GEO-4: Environment for Development (Nairobi: UNEP, 2007). 5 WCD, 2000. 6 PNUD, 2007. 7 WCD, 2000. 8 Ibid. 9 Voir page 115 et page 119.

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domaine de la ressource nergtique quest leau. Lhydrolectricit exige galement une meilleure intgration des rformes gouvernementales pour garantir que lensemble des parties prenantes puisse faire entendre sa voix dans le processus de prise de dcision. Amliorer la durabilit dans toutes les tapes du cycle de construction du projet permettra de garantir non seulement la scurit des moyens de subsistance, le bien-tre conomique et social, lnergie, mais galement lenvironnement et le climat reprsentant autant dlments auxquels la corruption peut nuire et ce, diffrents niveaux.

Budget et gestions complexes : lhydrolectricit, un secteur haut risque pour la corruption


Les budgets et les occasions de dissimuler des pratiques douteuses au sein de systmes administratifs complexes reprsentent les principaux moteurs de la corruption dans les projets hydrolectriques. Sur les 11,1 trillions de dollars US que le monde devrait dpenser pour les infrastructures nergtiques entre 2005 et 2030, 1,9 trillions de dollars US devraient aller lhydrolectricit 10. Ces chiffres impressionnants constituent autant doccasions de versement de pots-de-vin et dautres formes de comportements corruptifs 11. Les contrats de travaux civils constituent en gnral la ligne budgtaire la plus importante, comptant pour 60% ou plus en moyenne du cot total du projet. Cest pour cette raison prcisment que la construction de barrages constitue une cible privilgie pour la corruption. Ainsi que le dmontrent dautres contributions au Rapport mondial sur la corruption 2008 12, tels que page 115 et page 119, les cots lis au dplacement des populations peuvent tre importants et offrir par consquent des points dentre au dtournement de fonds ainsi qu dautres formes de corruption. En gnral, les projets hydrolectriques exigent le concours de plusieurs ministres, et tout particulirement les grands projets hydrolectriques multifonctions qui requirent deffectuer des expropriations et des dplacements de population ainsi que des infrastructures connexes telle que la construction de routes daccs et de tunnels. Au nal, ils reprsentent loccasion dlaborer des mcanismes de surveillance complexes et opaques. Mme dans le cas dun seul organisme de contrle, il existe de nombreuses occasions de communication partielle et de dveloppement dune coopration institutionnelle dconnecte et inadquate entre les ministres et les agences. De ce fait, ces lments combins un manque de transparence, constituent un terreau fertile pour la manipulation et les abus 13. La complexit institutionnelle se rete galement dans la passation de marchs. Les nombreux contrats exigs pour lquipement, le matriel, la construction, la gestion et la consultation prennent souvent la forme doprations communes impliquant plusieurs entreprises avec des composantes nationales et internationales. Au Laos, par exemple, le consortium charg de nancer le projet Nam Theun 2, dun montant total de 1,45 milliards de dollars US, impliquait la collaboration de vingt six institutions nancires diffrentes, y compris des
10 Agence internationale de lnergie, World Energy Outlook 2006, 2006. Si lhydrolectricit maintient sa part actuelle dans lnergie mondiale (16,9%), cela se traduira par un investissement annuel moyen de 76 milliards de dollars US dans lhydrolectricit. Ces donnes sont ajustes la baisse 50-60 milliards de dollars US en raison du cot de lhydrolectricit par rapport aux autres gnrations de sources dnergie. 11 Voir aussi Voir page 124 pour un parti pris en faveur des grands projets car ils offrent une plus grande opportunit dextorsion de rentes de la part de responsables de haut rang. 12 Voir page 115 et page 119. 13 M.H. Wiehen, Transparency and Corruption Prevention on Building Large Dams, expos pour la Commission mondiale des barrages 26 dcembre 1999, dams.org/docs/kbase/contrib/ins204.pdf.

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entreprises prives, des banques, plusieurs organismes publics ainsi que le gouvernement. Chacune de ces entits disposait de ses propres conditions de redevabilit 14. Le risque de satisfaire des intrts troits savre galement bien rel dans le cadre de projets hydrolectriques o ces mmes intrts particuliers inuent de manire indue sur les dcisions concernant lassortiment des options, en matire de service de leau et dnergie, slectionns par la socit. Sans mesures de compensation adquate pour les personnes concernes, les bnces, dune part et les risques dautre part, seront distribus de faon extrmement ingale. Tandis que les consommateurs urbains, les entreprises et lindustrie de construction des barrages y gagnent souvent, les populations locales, quant elles, se trouvent contraintes en revanche de supporter une part disproportionne du cot des grands barrages ou dautres projets hydrolectriques. Ces cots peuvent se rvler extrmement nuisibles lencontre des petits propritaires terriens en amont, mais galement envers les populations dplaces et les autres personnes conomiquement ou politiquement marginalises vivant souvent, dans des zones rurales montagneuses recules o se situent les sites potentiels de construction des grands barrages 15. Il est donc ncessaire de faire des efforts supplmentaires an que toutes les parties prenantes puissent faire entendre leur voix dans le processus de prise de dcision.

Les formes et les effets des aspects de la corruption hydrolectrique


La ncessit de considrer les lacunes en matire de corruption dans les projets hydrolectriques travers le prisme de la planication stratgique et du cycle de projet, est dsormais largement admise. Cette ncessit implique de raliser une valuation prcise de la corruption et la mise en uvre de moyens de lutte, et ce, ds la phase didentication et de conception du projet, notamment par lexamen des comptences des entreprises, des appels doffre, de la construction et du fonctionnement. La figure ci-dessous illustre les problmes de corruption survenant tout au long du cycle du projet. Le risque de corruption commence potentiellement via linuence politique indue notamment dans lidentication et le choix des sites de construction de barrages hydrolectriques, linuence externe indue de la part des responsables de projet ou encore la collusion entre diffrents dpartements pour lapprobation dun projet 16. Le versement de pots-de-vin et le dtournement de fonds constituent des phnomnes observs dans le monde entier. Le Paraguay et lArgentine ont entrepris conjointement la construction du barrage Yacyret, dont les travaux ont dbut en 1983 pour se terminer en 1994, les cots de construction se sont accrus de faon exponentielle pour passer de 2,7 milliards de dollars US 11,5 milliards de dollars US17. La construction de ce barrage est gnralement cite comme un exemple de monument de la corruption 18.
14 Nam Theun 2 Hydroelectric Project, www.namtheun2.com. 15 Par exemple, pour trente-quatre grands barrages en Inde, les tribus (marginalises politiquement et qui reprsentent seulement 8% de la population totale) constituaient 47% des personnes dplaces. Aux Philippines, presque tous les barrages de larchipel sont situs sur les terres des populations indignes qui constituent seulement 10% de la population totale du pays (WCD, 2000). 16 Certains facteurs peuvent tre qualis de mauvaises pratiques plutt que de corruption directe. Cependant, ces mauvaises pratiques peuvent dboucher sur la corruption, en favorisant les occasions de se livrer des actes de corruption et, fait tout aussi important, en ayant pour consquence de saper la conance du public. 17 M. Sohail and S. Cavill, Accountability Arrangements to Combat Corruption Case Survey Synthesis Report and Case Study Survey Reports, Loughborough University, UK: Water, Engineering and Development Centre, 2007). 18 Ibid.

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La corruption dans le secteur de leau

Choix des options

Planification du projet

valuation des entreprises/ des offres

Construction / mise en uvre

Opration & Rhabilitation

Cycle projet

Choix limit doptions Parti pris prdtermin Non transparence Participation publique limite Influence indue de certaines parties Choix de projets futiles

tudes inutiles Spcifications techniques favorables une technologie particulire Conception excessivement ou pas suffisamment labore Ne satisfait pas aux normes EIA Accord EIA opaque
(EIA= Environment Investigation Agency, Agence dinvestigation environnementale)

Pr-qualification non-transparente Documents dappels doffre confus Procdures de slection opaques ou non-objectives Clarifications des offres non partages avec les autres soumissionnaires Dcisions dattribution non rendues publiques ou non justifies Dissimulation et collusion Frais dagents

Dissimulation de la mauvaise qualit des travaux Acceptation de modifications contractuelles non justifies Revendications artificielles Supervision tendancieuse du projet Pots-de-vin pour viter des pnalits de retard Corruption dans les oprations de dplacement et dans le paiement de compensations Volont dlibre dignorer les violations en matire de construction

Engagements non tenus Sous financement des obligations en matire de mitigations sociales et environnementales argument avanc : absence de fonds Corruption dans les marchs relatifs aux oprations et la maintenance Fraude aux assurances sur les garanties concernant les quipements et les performances Cycle de permabilit la corruption rpt durant les travaux de rhabilitation

Source: Tableau adapt de OLeary 2006, The Role of Transparency International in Fighting Corruption in Infrastructure, prsentation faite lors de la Confrence annuelle de la Banque mondiale sur lconomie du dveloppement (Annual Bank Conference On Development Economics), Tokyo, 29-30 mai 2006. Ce tableau montre plus les avoirs hydrolectriques que les aspects relatifs la fourniture de service.

Figure 1 tendue et conditions favorisant la corruption dans le secteur hydrolectrique

La grande corruption se produit par le biais de falsication dappels doffres, la distribution de dessous de table dans les marchs ou lacceptation de surfacturations des cots unitaires et des quantits de matriel dans les contrats. Ces paiements illicites savrent souvent difciles dtecter du fait quils soprent par le truchement dagents ou de sous-traitants. Il est possible que des irrgularits sur les valuations de limpact environnemental (EIE) se produisent lors de la phase de planication. titre dexemple, en Inde, un cabinet comptable charg deffectuer une EIE sur deux barrages fut pris la main dans le sac, en 2000, en train de copier mot mot de larges extraits dune EIE pour un autre projet situ cent quarante-cinq kilomtres de l. Aprs quun groupe de la socit civile mit jour le plagiat et publia cette information sur son site web, le cabinet annona son intention de rcrire le document 19. La permabilit la corruption se produit de manire continue lors des phases dexcution et de maintenance du projet. Ces phases comportent gnralement une petite forme de corrup-

19 Public Services International, Water Privatisation, Corruption and Exploitation, 20 aot 2002http://www.indiaresource.org/issues/water/2003/waterprivatizationpsi.html ; Associated Press, Ernst & Young rewriting dam report, 3 septembre 2000.

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tion rampante dans laccs aux services et leur fourniture, ainsi que le dtournement de frais, les branchements illgaux ou encore le non-respect des engagements en matire de mitigations sociales et environnementales, elles se manifestent galement travers le npotisme, le dtournement de fonds destins aux oprations de dplacement de population ainsi que le nonrespect des clauses concernant le partage des bnces nanciers et non nanciers. Quant au cycle propre la grande corruption, ce dernier peut dbuter de nouveau avec la signature des contrats de maintenance, de remise neuf et de rhabilitation des barrages (voir gure 1). Les avantages de la lutte contre la corruption dont pourraient bncier la fois les populations et lenvironnement savrent tout compte fait considrables. Les conomies directes ralises en matire de cots pourraient slever 5-6 milliards de dollars US chaque anne, si lon extrapolait pour tous les projets hydrolectriques planis seulement 10% en moyenne de rduction dans les prix demands par les entreprises dans le cadre des Pactes dintgrit de Transparency International 20. Si la corruption engendre un dpassement des cots ncessitant alors de puiser dans les fonds affects la maintenance, par consquent elle nuit au fonctionnement des barrages et en rduit les bnces long terme. De la mme manire, la corruption peut nuire lexpansion de la fourniture dlectricit dans les pays en dveloppement, en gonant les cots, retardant les projets et en diminuant la qualit et la abilit des services, surtout dans les zones rurales ntant pas considres comme prioritaire. Les prix levs de llectricit affectent les pauvres et les populations vulnrables de faon disproportionne, retardant dans le mme temps les efforts de rduction de la pauvret. Au Montngro, par exemple, les mnages les plus pauvres dpensent plus du double pour payer leur facture dlectricit par rapport aux mnages plus aiss, (12,9% contre 5,2%) 21. Ce foss entre riches et pauvres savre dautant plus prononc en Afrique et en Asie o limpact de laugmentation des tarifs dans la socit vont jusqu dclencher des manifestations, comme au Npal par exemple 22. Cependant, il y a plus grave encore. En effet, la corruption a pour rsultat damplier les effets ngatifs sur les cosystmes des projets hydrolectriques desquels dpendent de nombreuses populations des pays en dveloppement la fois pour leurs moyens de subsistance et leur sant. En ralit, la Commission mondiale des barrages souligne que les effets ngatifs constats la fois sur les cosystmes et les populations affectes constituent les checs les plus retentissants de la construction des barrages existants 23. Enn, la corruption chronique sape la conance du public et la durabilit politique de lhydrolectricit envisage comme une source dnergie alternative par les socits. De nombreux investisseurs potentiels se trouvent quelque peu refroidis par les atteintes leur image ainsi que tout autre inconvnient que la corruption peut causer. Le tableau 4 rsume limpact de la corruption dans le secteur hydrolectrique :

20 Voir aussi lutilisation des pacts dintgrit au Mexique, voir page 114 et 115. 21 P. Silva, I. Klytchnikova et al., Poverty and Environmental Impacts of Electricity Price Reforms in Montenegro, Policy Research Working Paper 4127 (Washington, D.C.: World Bank, 2007). 22 B. Bhadra, Hydro-Energy for National Development: Small and Medium Hydro Electricity Development Issues, The Weekly Telegraph (Npal), 30 janvier 2002. ; Tariff hike again?, Kathmandu Post, 31 mars 2001. 23 WCD, 2000.

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La corruption dans le secteur de leau

Table 4 Raisons pour lesquelles la lutte contre la corruption est dans lintrt de toutes les parties prenantes long terme
Groupe de parties prenantes Effets nuisibles de la corruption

Consommateurs dlectricit24 Populations touches

Cot de llectricit moins abordable et service moins able Accs rduit pour les pauvres Expansion des services un rythme ralenti Impact suprieur ou mauvais projets Impacts ngatifs sur les moyens de subsistance plus levs et accroissement des risques de pauprisation Moins de fonds pour les compensations, les mitigations et le partage des bnces Moins dengagements en termes de mitigation en vue dune gestion durable Cots plus levs pour la fourniture dnergie en gros ou pour assurer ses propres fournitures nergtiques Cots des emprunts ou taux de rentabilit plus levs Moins de fonds pour lexpansion ou lamlioration des services Retard dans la construction des infrastructures, surfacturation ou cot lev Cots plus levs du secteur nergtique Remboursements plus levs des prts souverains ou des garanties Recul en matire de politiques sociales Ralentissement de la croissance conomique et de la cration demplois pour les projets dpendant de lamlioration des services de llectricit

Services dlectricit aux collectivits

Gouvernements

Constructeurs/oprateurs publics de barrages et PEI (producteurs dnergie indpendants) Entreprises et fournisseurs dquipement

Environnement comptitif quitable non existant Attributions obtenues par le versement de pots-de-vin peuvent tre rsilies, mettant ainsi n au projet Exclusion ou poursuites criminelles Comptition anormale ou inquitable Frais dappels doffre plus levs ou inutiles Attributions obtenues par le versement de pots-de-vin pouvant tre rsilies, mettant ainsi n au projet Poursuites judiciaires, amendes, exclusion (liste noire) et rputation ternie Risques plus levs de voir sa rputation ternie si les allgations de corruption sont prouves Demandes demprunts suprieures la normale Cots additionnels et requtes frauduleuses Pertes nancires

Financiers : agences de crdit lexportation, banques multilatrales de dveloppement, banques commerciales, agences de assureurs

24 Pour les projets multifonctions, on entend par consommateurs, les irrigants, les usagers de leau dans les villes ou tout autre groupe qui bncierait de la rduction de la corruption dans la fourniture deau et dnergie en provenance des barrages multifonctions.

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Sengager dans laction


[L]objectif de tout projet de barrage se doit dtre lamlioration durable du bien-tre humain... Si la construction dun grand barrage constitue le meilleur moyen de parvenir cet objectif, il mrite dtre soutenu. Lorsque des solutions alternatives offrent de meilleurs rsultats, nous les soutiendrons de prfrence aux grands barrages. (Commission mondiale des barrages)

Modication du contexte de la gouvernance


Des changements profonds dans le secteur de leau et de lnergie signient que le cadre de la gouvernance du secteur hydrolectrique se trouve galement en pleine mutation, et par consquent, procure de nouvelles occasions de corruption ainsi que de nouveaux points dentre pour la combattre. Dans le secteur de lnergie, les nanciers et les oprateurs privs jouent un rle plus important. Dans le mme temps, la gestion des ressources adopte une approche plus inclusive et participative, reconnaissant nettement les liens entre lhydrologie, la gographie humaine et lenvironnement. Au nal, cette gestion participative implique une prsence accrue des parties prenantes autour de la table hydrolectrique et, partant, une ncessit et un besoin accrus en termes de coordination et de participation. Cette gestion implique galement des risques plus complexes et des accords sur le partage des responsabilits entre acteurs publics et privs entranant de nouveaux points dentre pour la corruption, mais aussi de nouveaux leviers permettant aux structures de redevabilit et de prises de dcisions de gagner la fois en termes de transparence et dinclusion.

Pour une cause commune


Juguler la corruption dans un tel environnement exige de former des alliances anti-corruption entre lensemble des parties prenantes an de crer une dynamique du changement et dtablir un rseau de contrle et de conance contribuant amliorer lefcacit de la lutte contre la corruption. Il sagit tout dabord de russir dmontrer que la lutte contre la corruption savre protable au bnce de toutes les parties prenantes concernes. Il est clairement tablit que le combat contre la corruption sopre dans lintrt la fois des consommateurs dlectricit, des gouvernements, de lindustrie hydrolectrique, des instances publiques et prives de nancement, mais plus encore dans lintrt des personnes, dont le nombre slve dsormais plus de 1,5 milliards, nayant toujours pas accs aux services de llectricit un cot raisonnable. Bien que la polarisation des opinions sur lnergie hydrolectrique fasse aujourdhui partie des dbats sur le dveloppement durable, une collaboration constructive est en passe de voir le jour entre les intrts industriels, environnementaux et sociaux. Par exemple, lOrganisation mondiale de protection de l'environnement WWF (World Wildlife Fund) et lAssociation internationale pour lhydrolectricit (International Hydropower Association, IHA) ont annonc leur

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La corruption dans le secteur de leau

intention de collaborer dans le but damliorer les directives concernant la durabilit de ces projets 25.

Ouvrir le processus de prise de dcision


En 2000, la Commission mondiale des barrages (CMB, World Commission on Dams) a dclar que la manire deffectuer les choix rsidait au cur du dbat actuel sur les barrages, ainsi que la question concernant lexpression (ou la non expression) des opinions et des perspectives du projet tout au long du processus . La CMB proposait une approche intgrant les droits et les risques permettant didentier toutes les parties prenantes lgitimes dans le secteur hydrolectrique, y compris les prises de risques involontaires notamment de la part des populations dplaces. Aujourdhui, il existe plus de directives disponibles sur les valuations de choix inclusives permettant de les intgrer en amont dans les processus de planication stratgique 26. Comme la not la CMB, cela permet non seulement de dterminer toutes les options possibles an de rpondre aux ds dans le secteur de leau, mais cela permet galement de traiter les partis pris rels ou perus sur la faon dont les choix de barrages sont accepts ou rejets.

Lutter contre la corruption du ct du nancement


Dune part, des cots levs en capital et dautre part, des dlais levs de remboursement dans le secteur des grands barrages font que le nancement constitue la fois un facteur de russite important et un levier puissant permettant de lutter contre la corruption. Il est possible de promouvoir la redevabilit la fois grce aux nanciers stant engags dans un projet, aux instruments adquats de nancement et enn la gestion du partage quitable des revenus. Banques multilatrales de dveloppement et donateurs bilatraux : bien que de nombreux donateurs internationaux amliorent leur gestion et leurs actions anti-corruption, il nen demeure pas moins vrai quil est devenu ncessaire de concevoir des mesures spciques, tels que des programmes damlioration de la gouvernance, an de les intgrer dans les projets hydrolectriques soutenus par les donateurs. Agences de crdit lexportation (ACE) : les ACE garantissent les crdits lexportation et elles assurent les exportateurs dquipements mcaniques et lectriques. En 2006, le Conseil de lOCDE a adopt une srie de recommandations pour dcourager la corruption en matire de crdits l'exportation dans le cadre dune assistance ofcielle (y compris lamlioration des informations publiques, le respect des engagements relatifs la non-acceptation de pots-devin et des sanctions), comme prrequis aux entreprises exportatrices an dobtenir laccord des ACE 27. Il sagit-l dune premire tape positive, toutefois il convient dadopter des dnitions communes sur les normes en matire de preuves, la diligence due et lamlioration de

25 HA et WWF, ainsi que 4 autres partenaires sont sur le point dannoncer un projet sur deux ans dessais sur le terrain et de rvision des Directives en matire de durabilit des projets hydrolectriques (Sustainability Guidelines of Hydropower) que lIHA promeut depuis 2002. 26 K. Blok, L. Haas et al, Stakeholder Involvement in Options Assessment: Promoting Dialogue in Meeting Water and Energy Needs (Banque mondiale, 2003). 27 OCDE, Nouvelle recommandation de l'OCDE pour dcourager la corruption en matire de crdits l'exportation bnficiant d'un soutien public (OCDE, 2006).

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cette dernire ainsi que la diffusion des informations 28. De plus les mesures anti-corruption prises par les ACE dans les pays hors OCDE se doivent dtre mieux harmonises 29. La Banque chinoise dimport-export, par exemple, reprsente lune des plus importantes ACE du monde dont les oprations commerciales de base dpassent celles des tats-Unis, du Japon et du Royaume-Uni. La Banque chinoise dimport-export est par ailleurs trs implique dans les projets hydrolectriques 30. Banques commerciales prives : les Principes de lquateur, introduits en 2002, fournissent un cadre commun permettant aux banques commerciales dappliquer leurs propres chartes de responsabilit et de dterminer des standards en matire de gestion des risques environnementaux et sociaux dans lactivit de nancement des projets, y compris ceux du secteur hydrolectrique31. Les tablissements Financiers appliquant les Principes de lquateur (Equator Principles Financial Institutions, EPFI) et reprsentant globalement plus de 80% des nancements de projets, ont convenu de ne pas fournir de prts aux emprunteurs ne respectant pas ces Principes 32. Ces derniers sont cependant critiqus pour leur absence de normes explicites et contraignantes tel que le prvoit le droit international applicable aux questions relatives lenvironnement, aux droits humains, aux peuples indignes ainsi quau travail 33. Enn ces derniers manquent galement de transparence en ce qui concerne les moyens la disposition des EPFI an de sassurer que les emprunteurs respectent les Principes 34. Les groupes de capital-risque : ils investissent de plus en plus dans lactivit des Producteurs indpendants dnergie (PEI) hydrolectrique en Asie et en Afrique, tel que notamment dans le projet dacclration des PEI hydrolectriques dans la rgion du Mkong en Asie du Sud-est 35. Il sagit l dune tendance extrmement positive car les pays en dveloppement obtiennent ainsi un accs plus large au nancement. Cependant, elle met en lumire le foss de plus en plus profond entre les exigences des instances publiques internationales de nancement et celles des groupes privs et internationaux de capital-risque, ainsi que celles des ACE et des

28 Export Credit Agencies, Transparency International, www.transparency.org/global_priorities/public _contracting/instruments/export_credit_agencies. 29 Larticle 3 de la Recommandation du Conseil de lOCDE de 2006 invite les parties la Convention anti-corruption non membres de lOCDE adhrer la recommandation. Lobjectif dclar est de garantir lgalit entre lensemble de ceux qui fournissent des crdits lexportation bnciant dun soutien public. Le 21 novembre 1997, des pays membres de lOCDE ainsi que cinq pays non membres de lOCDE (Argentine, Brsil, Bulgarie, Chili et Slovaquie) ont adopt une Convention de lutte contre la corruption dagents publics trangers dans les transactions commerciales internationales. 30 S. Rose, China's ExIm Bank Discloses its Environmental Policy, Blog, Center for Global Development (Centre pour le dveloppement global), 11 mai 2007, blogs.cgdev.org/globaldevelopment/2007/05/ chinas_exim_bank_discloses_its.php Voir aussi le site web de la Banque chinoise dimport-export , www.english.eximbank.gov.cn ; et P. Bosshard et M. Chan-Fishel, A Case of Environmental Money Laundering, International Rivers Network et Friends of the Earth, 21 juillet 2005. www.irn.org/programs/nance/ index.php?id=050721exim.html . 31 Equator Principles: A nancial industry benchmark for determining, assessing and managing social & environmental risk in project nancing. Voir aussi www.equator-principles.com/principles.shtml . 32 Les Principes de lquateur ont t rviss en 2006 pour saligner sur les Normes de performance au plan de la viabilit sociale et environnementale de la Socit nancire internationale (International Finance Corporation ou IFC). Voir www.ifc.org/ifcext/enviro.nsf/Content/EnvSocStandards. 33 From bad to worse: IFC safeguards, Bretton Woods Project, 13 juin 2005. 34 R. Bailey, T. Ryan, et al., Building Sustainability into Syndication, Environmental Finance, juillet-aot 2006. 35 P. King, J. Bird et al., Joint Program on Environment Criteria for Hydropower Development in the Mekong Region, une initiative conjointe de la Banque asiatique de dveloppement avec la Commission du fleuve Mkong et la World Wildlife Federation, mars 2007.

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pays non membres de lOCDE. Dans les mdias, cette tendance fut qualie de manire critique, de politique de nancement de projets sans engagement 36.

Transparence dans les arrangements contractuels et partage des risques


Les nouveaux cadres contractuels induisent dsormais plus de exibilit dans le partage des responsabilits et des risques induits dans les projets hydrolectriques. La transparence du processus de prise de dcision, du calcul des risques et du partage des responsabilits savre indispensable dans le cadre de ces nouvelles relations contractuelles. La clart des directives sur la transparence nest pas seulement essentielle la prvention et la correction de la corruption, mais elle savre galement ncessaire pour restaurer la conance du public dans une gestion responsable du secteur hydrolectrique, sinon les projets hydrolectriques risquent den ptir pour devenir politiquement irralisables. Il est possible de tirer des leons des rcentes controverses concernant des accords dachat dnergie, tel que le projet Bujagali de deux cent cinquante mgawatts en Ouganda. En 2002, la haute cour dOuganda dut ordonner, la demande de diffrentes ONG, la publication de laccord dachat dnergie car le gouvernement refusait de rendre publique cette information 37. Laccord dachat dnergie entre le leader du projet et le gouvernement est dsormais disponible la consultation du public 38.

Dvelopper la transparence et la redevabilit dans les nouveaux cadres de nancement et de partage des revenus
Le partage des revenus dans les projets hydrolectriques et dans les systmes dchange de carbone comme le Mcanisme de dveloppement propre (MDP) du Protocole de Kyoto, constituent des exemples de mcanismes de nancement mergents revtant une importance stratgique en faveur des formes viables de dveloppement de lnergie hydrolectrique. Le MDP permet aux pays industrialiss, stant engags rduire les gaz effet de serre, dinvestir dans des projets de rduction dmissions dans les pays en dveloppement, dans certaines limites 39. Le MDP appuie des projets hydrolectriques satisfaisant des critres dligibilit, bien que certains groupes politiques et de pression contestent linclusion de grands projets hydrolectriques quils considrent comme tant non viables 40. Le rejet de la demande de bncier du MDP, dans le cas par exemple du projet Bumbuna en Sierra Leone, semble indiquer quil est ncessaire de clarier les procdures de transparence. De plus, le MDP ne dispose toujours pas dune procdure dappel ofcielle.

36 China defends its role in Africa, BBC News (RU), 16 mai 2007. , 16 May 2007; S. Rose, 2007. 37 A. T. Balinda et F. C. Oweyegha-Afunaduula, Napes Contribution to Environmental Advocacy in the Nile Basin: Bujagali Power Project, Uganda, prsentation faite lors du 3me Forum mondial de leau, Kyoto, au Japon, 16 mars 2003. 38 Voir: go.worldbank.org/UTHNPOSSD0. 39 Clean Development Mechanism, http://www.cdm.unfccc.int/index.html. 40 Voir Carbon Trading: A Critical Conversation on Climate Change, Privatisation and Power, Development Dialogue, no. 48, septembre 2006 (Uppsala, Sweden: Fondation Dag Hammarskjld).

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Partage local des revenus


Encourags par la Commission mondiale des barrages, de nombreux pays autorisent dsormais les populations locales bncier dune part nancire des revenus issus des projets lorsquils sont contraints abandonner leurs terres ou leurs ressources naturelles. Toutefois, jusquici les exemples demeurent la fois rares et peu frquents 41. Une source de nancement viable, permettant de rpondre aux engagements environnementaux et sociaux, constitue une preuve indniable de vouloir traiter les proccupations lies la redevabilit du secteur hydrolectrique. Cette volont intgre le fait pour les gouvernements de tenir leurs promesses faute de possder rellement les capacits nancires permettant de les raliser. Dans le mme temps, labsence de dispositions adquates concernant la transparence et la redevabilit est susceptible dalimenter les controverses. En Sierra Leone, la corruption endmique a contribu alimenter les onze annes de guerre civile ayant pris n aprs les lections nationales de 2002. Dans la phase de reconstruction daprs-guerre, les propositions introduisant le partage des revenus du projet hydrolectrique de Bumbuna, mentionn un peu plus haut et retard en raison de la guerre, furent rapidement acceptes par les populations locales et le gouvernement local nouvellement lu. Les mesures mises en place pour garantir la transparence et la redevabilit sociale dans les accords de partage des revenus seront values lors de la phase de mise en uvre du Fonds de Bumbuna (Bumbuna Trust). Un conseil dadministration, compos de multiples parties prenantes, supervisera le Fonds, il assistera la Sierra Leone satisfaire ses engagements long terme relatifs dune part, aux populations affectes et dautre part, lenvironnement grce la mise en place dun large ventail de projets locaux de rduction de la pauvret, de dveloppement et de protection de lenvironnement 42. Le nancement viable du Fonds sera galement garanti par dautres formes de nancement du carbone ainsi que les tarifs de llectricit.

Renforcement des projets et gouvernance sectorielle


Les projets damlioration de la gouvernance (PAG) dans le secteur hydrolectrique contribuent lever les mesures de lutte contre la corruption au niveau stratgique de la gestion du projet. Les PAG peuvent ainsi intgrer une srie doutils anti-corruption, tels que la mthode dvaluation des risques, les pactes dintgrit, les plans de conformit ofciels et les normes de divulgation de linformation pour lensemble des composantes du projet. Dans dautres secteurs, ce type doutils sest rvl efcace, notamment dans les projets damlioration de la voirie au Paraguay et en Indonsie 43. Une faible partie des projets hydrolectriques sont appuys par des donateurs. De ce fait il est crucial de dvelopper des actions, aux niveaux national et sectoriel, avec des outils tels que

41 T. Scudder, The Future of Large Dams: Dealing with Social, Environmental, Institutional and Political Costs (London: Earthscan Publications, 2006). 42 Voir www.wds.worldbank.org/external/default/WDSContentServer/WDSP/IB/2005/04/21/000012009_ 20050421154222/Original/Backup0of0Bumb1praisal0Draft1041505.wbk.doc. 43 L. Haas et al., Setting Standards for Communications and Governance: The Example of Infrastructure Projects, Working Paper no. 121 (Washington, DC: World Bank, 2007).

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des codes dthique et de conduite pour les principaux responsables, ainsi que la publication des dclarations de patrimoine et des limites de reprsentation pour les hauts responsables des entreprises hydrolectriques publiques 44. La dynamique en faveur de rformes gouvernementales peut galement sinspirer des accords internationaux de lutte contre la corruption. La majorit des dix pays les plus importants en matire dnergie hydrolectrique est signataire des conventions des Nations Unies ou dautres conventions rgionales concernant le versement de pots-de-vin et la corruption. Bien que lgalement contraignant, le d majeur que reprsente la mise en uvre de ces outils, fournit des possibilits de pressions publiques cibles sur les gouvernements an, non seulement, quils respectent leurs engagements, mais galement quils reconnaissent que le secteur hydrolectrique constitue un secteur o le risque de corruption est lev. Les entreprises prives oprant dans le secteur hydrolectrique ont galement la possibilit dapporter leur pierre ldice dune part, en mettant en uvre des politiques anti-corruption efcaces, et dautre part, en respectant les directives tels que les Principes de conduite des affaires contre la corruption de Transparency International 45. Elles ont galement la possibilit duvrer pour llaboration de normes sectorielles anti-corruption pour la promotion de la conance dans le traitement quitable tout en contribuant rduire les risques de corruption. LAssociation internationale pour lhydrolectricit (International Hydropower Association IHA) a notamment labor des directives concernant la viabilit pouvant servir de modles pour dvelopper une srie de directives anti-corruption volontaires 46. Les organisations de la socit civile ont la possibilit dexercer un contrle supplmentaire important par le biais dun suivi indpendant et dune mobilisation des populations locales dans le processus de prise de dcision dans le secteur hydrolectrique. An de garantir la surveillance publique, il est tout dabord ncessaire que lensemble du secteur hydrolectrique soit soumis aux rgulations sur la libert dinformation garantissant la divulgation publique des informations budgtaires et des documents relatifs aux projets.

Le pouvoir de mettre prot des outils dores et dj disponibles


Heureusement, de nombreux outils permettant de lutter contre la corruption dans le secteur hydrolectrique sont disponibles tels que lvaluation des risques, les pactes dintgrit, les plans de conformit ou encore les conventions anti-corruption. Mais trop souvent, ces outils restent sur les tagres. Les Pactes dintgrit pour les marchs publics ont permis notamment de raliser dimpor-

44 L Haas, L. Mazzei, D. OLeary, 2007. 45 Principes de conduite des affaires contre la corruption (Business principles for countering bribery), Transparency International, www.transparency.org/global_priorities/private_sector/business_principles . 46 International Hydropower Association, IHA Sustainability Guidelines Adopted, www.hydropower.org/ sustainable_hydropower/sustainability_ guidelines.html.

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tantes conomies, et ce, dans le cadre de plusieurs projets de barrages 47. En 2002, la Commission fdrale de llectricit du Mexique (Electricity Commission, Comisin Federal de Electricidad, CFE) a commenc collaborer avec Transparency International-Mexico an de tester un Pacte dintgrit pour les marchs publics sur le projet hydrolectrique El Cajn de sept cent cinquante mgawatts. Les soumissionnaires furent contraints de signer une Dclaration unilatrale dintgrit. Des dclarations semblables furent faites par les responsables de la CFE ainsi que par tous les responsables ofciels impliqus dans le processus dappels doffres. Un tmoin social (testigo social) fut employ an de contrler la passation des marchs et pour informer les groupes de la socit civile et le public. Loffre retenue fut rduite de 8,5% (soit une conomie de 64 millions de dollars US) ; une proposition infrieure celles faites lors des prcdents appels doffres de la CFE 48. Laction concerte an de juguler la corruption dans le secteur hydrolectrique ncessite la collaboration des forces en place, une stratgie dveloppe dans le temps et des indicateurs de progrs mesurables, autant dlments quil est possible de mettre en uvre dans le contexte actuel, laide des outils existants et des niveaux dengagement des parties prenantes. La corruption ne constitue pas seulement un facteur de cot important. Elle constitue galement un obstacle srieux lencontre des bnces qui proteraient tous par le biais de lhydrolectricit. Enn dans beaucoup de pays, elle nuit fatalement la conance dj fragile du public dans ce secteur. Lutter contre la corruption dans le secteur hydrolectrique savre par consquent indispensable pour lavenir des nergies durables permettant de maximiser les avantages des sources dnergie renouvelables.
47 Les Pactes dintgrit sont des accords volontaires identiant les tapes que toutes les parties au projet prendront, individuellement ou collectivement, pour liminer la corruption, appuyes par une instance de surveillance et de suivi indpendante. Les Pactes dintgrit peuvent tre adapts de nombreux environnements juridiques avec une grande exibilit dans son application. Voir : http://www.transparency.org/global_priorities/ public_contracting/integrity_pacts . 48 Voir L. Haas, L. Mazzei, D. OLeary, 2007.

La corruption dans le secteur hydrolectrique et les politiques de dplacement et de rinstallation des populations
Thayer Scudder1
Bien que fournissant des ressources conomiques immenses sous la forme deau et dnergie, les barrages hydrolectriques ont inig de lourdes pertes lhumanit, en particulier aux populations qui nont que peu de pouvoir politique ou nancier. Jusqu 80 millions de personnes dans le monde ont t dplaces en raison des barrages, dont 58 millions en Chine et en Inde pour la seule priode comprise entre 1950 et 1990 2. Ces personnes dplaces sont en gnral des minorits ethniques pauvres ou des peuples indignes qui, au lieu de bncier des projets hydrolectriques, deviennent porteurs des risques
1 Thayer Scudder est professeur danthropologie au California Institute of Technology. 2 Commission mondiale des barrages (World Commission on Dams WCD), Barrages et dveloppement : un nouveau cadre pour la prise de dcisions. Le rapport de la Commission mondiale des barrages (London : Earthscan, 2000).

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La corruption dans le secteur de leau

les plus levs et sappauvrissent un peu plus conomiquement, politiquement et culturellement 3. Bien quon ne dispose que de rares documents ce sujet 4, la corruption constitue la cause principale de lappauvrissement des personnes rinstalles qui ne bncient ni des compensations promises ni des avantages lis au dveloppement. Ces facteurs de corruption revtent diffrentes formes : Les Mauritaniens qui vivent en aval du barrage Manantali ont t victimes de la Loi sur lenregistrement des terres qui ignore leurs pratiques traditionnelles, facilitant lacquisition force de leurs terres 5. Des gouvernements nont pas respect les politiques convenues labores en vue de bncier aux mnages dplacs comme dans le cadre du projet Mahaweli au Sri Lanka 6. Des gouvernements ont refus de fournir de nouvelles terres aux populations dplaces ainsi quils sy taient engags comme en Inde, dans le cadre du projet Sardar Sarovar 7. Enn, des gouvernements ont refus de respecter les obligations stipules dans les traits, comme dans le cas du projet Lesotho Highlands Water 8. Des responsables ont dtourn des fonds affects la rinstallation des personnes dplaces, comme dans le cas du barrage des Trois Gorges en Chine 9. Des entreprises dingnierie ainsi que dautres socits sont revenues sur leurs promesses ou bien ont abus de la bonne foi des personnes rinstalles comme ce fut le cas pour le barrage indien de Maheshwar 10. Des gouvernements et des individus ont eu recours aux pratiques de corruption pour acqurir des sites privilgis de rservoirs destins aux personnes dplaces et/ou aux forts, la faune et la ore et autres zones protges (au Lesotho ou pour des projets hydrolectriques en Thalande, Kariba, en Zambie), ou dautres sites en relation avec la construction de barrages comme des pcheries ou des zones daquaculture initialement prvues pour les personnes dplaces (cas du rservoir de Cirata en Indonsie) 11. Des populations dplaces soumises des pressions politiques se sont accapares des terres
3 Sur la question de lappauvrissement, voir T. Scudder, The Future of Large Dams: Dealing with Social, Environmental, Institutional and Political Costs (London : Earthscan, 2005) et C. McDowell, ed., Understanding Impoverishment ; The Consequences of Development-Induced Displacement (Oxford : Berghahn Books, 1996). 4 Bien que la Banque mondiale ait publi plus de documents que nimporte quelle autre organisation sur les rinstallations involontaires produites par le dveloppement, il ny a pas de chapitre consacr la corruption. Le mot corruption napparat mme pas dans Involuntary Resettlement: Comparative Perspectives (2001) ni dans Involuntary Resettlement Source Book : Planning and Implementation in Development Projects (2004) produits par la Banque mondiale. 5 M. M. Horowitz, Victims upstream and down, Journal of Refugee Studies, vol. 4, n 2 (1991). 6 T. Scudder, 2005. 7 B. Morse et T. Berger, Sardar Sarovar: The Report of the Independent Review (Ottawa : Resource Futures International, 1992). 8 T. Scudder, Assessing the Impacts of the LHWP on Resettled Households and Other Affected People 1986-2005, in M. L. Thamae and L. Pottinger, On the Wrong Side of Development: Lessons Learned from the Lesotho Highlands Water Project (Maseru : Transformation Resource Centre, 2006) ; 1989-1991 et rapport 1995 prpar par le Groupe dexperts sur lenvironnement pour la Lesotho Highlands Development Authority. 9 Commission mondiale des barrages, 2000. 10 R.E. Bissell, S. Singh, et H. Warth, Maheshwar Hydroelectric Project: Resettlement and Rehabilitation An Independent Review Conducted for the Ministry of Economic Cooperation and Development (BMZ) Government of Germany 15 juin, 2000. 11 Notes de terrain de Thayer Scudder sur le Lesotho, la Thalande et Kariba ; pour Saguling, voir B.A. Costa-Pierce, Constraints on the Sustainability of Cage Aquaculture for Resettlement from Hydropower Dams in Asia: An Indonesian Case Study, Journal of Environment and Development, vol. 7, n 4 (1998).

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appartenant des villages ou certains de leurs proches (cas de Sardar Sarovar et de Kariba) 12. Les donateurs font preuve de peu dempressement pour intgrer les meilleures pratiques dcrites dans des tudes, et ncessitant ladoption de politiques de protection des populations dplaces comprenant des compensations et le dveloppement des moyens de subsistance 13. Les donateurs hsitent exiger que les employs rendent des comptes en prenant des mesures telles que des sanctions, des pnalits de salaires ou des mises pied. De mme, ils nont pas exerc de pressions sufsamment importantes sur les pays qui ne respectent pas les politiques de protection, notamment dans le projet Sardar Sarovar de la Banque mondiale en Inde ou dans le cadre des affaires soumises la juridiction du Panel dinspection de la Banque mondiale (en Argentine et pour le barrage Yacyret au Paraguay) ou au mdiateur de la Socit nancire internationale (barrage de Pangue au Chili) 14.

Pas de remde miracle


Dans le cadre des projets hydrolectriques, avoir les comptences ncessaires pour rinstaller avec efcacit les populations est sans aucun doute une tche complexe et controverse15. La Chine, qui est le numro un mondial avec ses vingt-deux milles grands barrages, est reconnue pour ses politiques efcaces de rinstallation des populations dplaces. Nanmoins, le projet de rinstallation de plusieurs millions de personnes dplaces par la construction du barrage des Trois Gorges a provoqu le plus grand nombre de cas de corruption ce jour pour lesquels des responsables ont dtourn 50 millions de dollars US 16. Ceci tant dit, voici quelques suggestions de solutions : La Banque mondiale note avec justesse que la priorit est de rduire le nombre de personnes dplaces. Les valuations des choix doivent inclure des analyses distributionnelles et des tudes des risques pour limiter la construction de grands barrages induisant un dplacement signicatif de personnes. La rinstallation devrait tre nance de manire spare, (comme pour le projet Xiaolangdi de la Banque mondiale en Chine), pour amliorer la redevabilit, les rsultats et dissuader les pratiques de corruption 17. Les garanties de ralisation et les assurances propres aux personnes rinstalles permettent de contrer la corruption, tout comme les fonds duciaires, crs spciquement pour allger

12 T. Scudder, Notes de terrain sur Sardar Sarovar et Kariba. 13 Banque mondiale, Recent Experience with Involuntary Resettlement: Overview, Operations Evaluation Department, Report N 17538 (Washington D.C. : Banque mondiale, 1998). 14 Panel dinspection, Groupe Banque mondiale, Argentina: World Bank Board Discusses Yacyreta Hydroelectric Project, Communiqu de presse, 7 mai 2004 ; Socit financire internationale, Assessment by the Office of the Compliance Adviser/Ombudsman in relation to a complaint filed against IFCs investment in ENDESA Pangue S.A. (Washington D.C. : SFI, 2003). 15 A. Biswas et C. Tortajada, Development and large dams: A global perspective, Water Resources Development, vol. 17, n 1 (2001) ; R. Goodland, Ethical Priorities in Environmentally Sustainable Energy Systems: The Case of Tropical Hydropower, in W.R. Shea, ed., Energy Needs in the Year 2000 : Ethical and Environmental Perspectives (Canton, Mass : Watson Publishing International, 1994). 16 Voir page 119. 17 Banque mondiale, Implementation Completion Report (IDA-26050) for the Xiaolangdi Resettlement Project, Report n 29174 (Washington, D.C. : Banque mondiale, 2004).

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la pauvret 18. Lorsquil est ncessaire de rinstaller les populations, les personnes concernes et leurs institutions devraient tre impliques dans la planication, le budget, la mise en uvre, lvaluation des compensations et les programmes de dveloppement de leurs moyens de subsistance. Cela permet daccrotre les rsultats de manire signicative19 en rduisant potentiellement la corruption. Les citoyens dplacs devraient devenir les principales parties prenantes dans le partage des bnces comme pour laccord de co-proprit ngoci pour le barrage canadien de Minashtuk, le Fond pour les problmes persistants en Chine qui stimule le dveloppement des revenus hydrolectriques, le partage des revenus au Brsil et les baux au Japon 20. Les responsabilits en matire de rinstallation et de nancement devraient tre dlgues aux populations dplaces et leurs institutions tels que les projets de relogement et dinfrastructures du barrage It en Uruguay. Les associations de populations dplaces devraient bncier dune assistance pour dvelopper de nouvelles institutions, telles que des coopratives pour investir les fonds dans les ressources de proprit (Lesotho) et la gestion conjointe des pcheries (Nam Theun 2 au Laos) 21. Les politiques de rinstallation doivent prvoir un nancement la fois pour le dveloppement et aussi pour les compensations, comme cest le cas de Nam Theun 2 au Laos 2. Les agences de nancement internationales, nationales et prives devraient prononcer des sanctions contre les employs qui ne respectent pas les meilleures pratiques. Ces dernires comprennent la surveillance et le suivi indpendant et public par des experts, des ONG et/ou des entreprises du secteur priv. La surveillance doit sexercer pendant tout le cycle projet en commenant par des tests pralables de performance qui se poursuivraient pendant la phase oprationnelle. Un Conseil international darbitrage et de conformit devrait tre tabli permettant aux parties prenantes de dposer des plaintes.

18 Pour les garanties de ralisation et les fonds fiduciaires, voir la Commission mondiale des barrages, 2000. Si les garanties de ralisation doivent traiter directement le processus de rinstallation, les fonds fiduciaires financs par les revenus des projets comme dans le cas des projets de Lesotho Highlands Water et du Nam Theun 2 au Laos, sintressent plus particulirement lallgement de la pauvret au niveau national. Sur les assurances modeles sur le principe des indemnits journalires, voir T. Downing, Avoiding New Poverty : Mining Induced Displacement and Resettlement, Mining, Minerals and Sustainable Development, n 58 (2002). Sur les assurances sociales dans le cadre du programme de rinstallation en Chine qui intgre les personnes dplaces dans le systme dassurance sociale en leur offrant une scurit sociale et une assurance-vieillesse, voir Capacity Building for Resettlement Risk Management : Peoples Republic of China, PRC Thematic Report N 3, Improving Resettlement Policies and Practice to Manage Impoverishment Risk (2006) de la Banque asiatique de dveloppement. 19 T. Scudder, 2005. 20 D. Egr, V. Roquet, et al., Benefit Sharing from Dam Projects Phase 1 : Desk Study (Montral : Vincent Roquet & Associates pour la Banque mondiale, 2002) ; M. M. Cernea, Financing for Development : Benefit Sharing Mechanisms in Population Resettlement, Economic and Political Weekly, vol. 42, n 12 (2000). 21 C. Bermann, Community-Managed Resettlement : The Case of It Dam, extrait dune prsentation lors de la deuxime consultation rgionale de la Commission mondiale des barrages (Sao Paulo, Brsil : Commission mondiale des barrages, 1999). Notes de terrain de Thayer Scudder sur les projets Lesotho Highlands Water et Nam Theun 2 au Laos. 22 Nam Theun 2 Hydroelectric Project Social Development Plan, vol. 2 (2005). Les compensations induisent parfois des pratiques de corruption car elles sont en gnral du ressort des agents locaux. De plus, elles sont difciles valuer dans la mesure o elles impliquent des mnages individuels. Il est plus facile de surveiller lutilisation de fonds de dveloppement pour des populations entires, des infrastructures sociales et des moyens de subsistance.

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Disparition des logements et indemnisations : lexemple du barrage des Trois-Gorges


Grild M. Heggelund1

Une fois termin, sans doute dici 2009, le barrage des Trois-Gorges reprsentera le plus grand projet hydrolectrique jamais ralis sur un euve au monde. Le barrage stirant sur plus de deux kilomtres travers le Yangtz, le euve le plus long de Chine, provoquera galement le dplacement de population le plus important dans lhistoire de la construction de barrages. Initialement estim 1,13 millions, le nombre de personnes dplaces a atteint 1,4 millions dindividus en 2007. Les cots de rinstallation des populations dplaces sont estims plus dun tiers du cot total du projet (soit 26 milliards de dollars US). Le dtournement des fonds affects la rinstallation par des responsables du gouvernement chinois est apparu comme lun des obstacles majeurs la rinstallation des personnes dplaces. En 2005, selon des responsables du projet, trois cent quarante-neuf personnes ont t reconnues coupables de dtournement de fonds affects la rinstallation depuis le dbut de la construction du barrage en 2004. la n de lanne 2003, 7,1 millions de dollars US avaient fait lobjet dun dtournement ou dun usage illgal. Sur la totalit de la somme, 5,2 millions de dollars US avaient t retrouvs et tous les auteurs de ces dtournements, dont cent soixante-six responsables, ont t svrement sanctionns 2. Cette corruption endmique a engendr de nombreux problmes. Tout dabord la rduction des compensations verses aux personnes dplaces a abaiss leur qualit de vie, ensuite les protestations contre la corruption et linsufsance des compensations a conduit larrestation de plusieurs des dplacs lors des manifestations. En juillet 2006 les habitants de la province de Hubei ont protest auprs du bureau local du gouvernement car ils avaient seulement reu 700 dollars sur les 5 000 dollars US promis en guise davance de frais de rinstallation suite leur expropriation 3.

Lutter contre la corruption dans le programme de rinstallation : un apprentissage acclr


Les directives sur la rinstallation approuves en 1993 dcentralisaient lautorit des Trois Gorges charge des rinstallations, en plaant les responsabilits aux niveaux provincial, can-

1 Grild M. Heggelund est professeur associ au Fridtjof Nansen Institute de Norvge. 2 China Daily (Chine), 29 mars 2005. 3 China Daily (Chine), 29 avril 2007. ; Chinese Sociology and Anthropology, Popular Petitions Protesting Corruption and Embezzlement by Local Governments in the Regions of the Three Gorges Dam Project, 1997 and 1998, vol. 31, no. 3 (1999); AsiaNews (Italie), 12 juillet 2006.; K. Haggart, Five Years in Wuhan Womens Prison for Requesting Fair Treatment, Three Gorges Probe, 4 octobre 2005.

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tonal et local 4. Malgr une avance positive vers davantage defcacit, la dcentralisation fut galement loccasion pour les reprsentants locaux du gouvernement de se livrer des pratiques de corruption et des dtournements 5. Ces enjeux majeurs ont conduit les autorits rformer les politiques en matire de rinstallation et prendre des dispositions supplmentaires pour renforcer la gouvernance dans ce context. La nouvelle rglementation en matire de rinstallation des populations, approuve par le Conseil dtat, interdit de dpenser les fonds affects lindemnisation des dplacs dans le cadre de projets, dinvestissements, dachat dmissions obligataires ou encore dactions sans lien avec le programme de rinstallation 6. Ainsi, des systmes de comptabilit et daudits dtaills ont t tablis, les oprations de gestion et de dpenses ont t spares et le contrle des projets de construction pour les populations dplaces a t renforc. La municipalit de Chongqing a form un rseau daudit en 2001 comprenant un systme de contrle en trois tapes dnomm shiqian, shizhong, shihou (avant, pendant et aprs la mise en uvre). De nouvelles procdures de gestion ont permis tout dabord dengager davantage la responsabilit des directeurs des programmes de rinstallation, ensuite damliorer le contrle de laffectation des fonds et enn dtablir des runions rgulires avec les responsables charges du relogement des populations dplaces an daccrotre le contrle de gestion des fonds dindemnisation des populations dplaces. Ces mesures de contrle ont permis de rvler de nouveaux cas de corruption et de dtournements de fonds, dmontrant ainsi leur efcacit en matire de contrle. En mme temps, le risque de corruption subsiste. En janvier 2007, le Bureau national daudit a signal le dtournement de 36,4 millions de dollars sur les 1,3 milliards de dollars US affects aux fonds pour les populations dplaces dans la province de Hubei et la municipalit de Chongqing sur la priode 2004-2005 7. Le Bureau national a par consquent ordonn aux autorits locales de recouvrer les sommes dtournes en menaant les ofciels concerns dengager leur responsabilit 8. Les autorits ont galement tabli un plan de supervision ainsi que des rapports nanciers annuels 9 an dexiger des diffrentes units de rendre compte de leurs dpenses de manire rgulire.

4 World Bank, Resettlement and Development: The Bankwide Review of Projects Involving Involuntary Resettlement 19861993 (Washington, DC: World Bank, 1996); World Bank, Recent Experience with Involuntary Resettlement: China Shuikou, Report no. 17539 (Washington, DC: World Bank, 1998); G. Heggelund, Environment and Resettlement Politics in China: The Three Gorges Project (London: Ashgate Publishing, 2004). 5 Pour une prsentation gnrale du systme de dcaissement voir L. Heming, Population Displacement and Resettlement in the Three Gorges Reservoir Area of the Yangtze River Central China, thse de doctorat, Universit de Leeds, School of Geography, 2000. 6 Dcret du Conseil dtat de la Rpublique populaire de Chine, The Resettlement Regulations of the Three Gorges Project, N 299, 25 fvrier 2001, Beijing. 7 The Audit Findings on the Funds for Resident Relocation from the Reservoir Region of the Three Gorges Project, National Audit Ofce of the PRC, No. 1 of 2007, General Serial N 19. Voir aussi W. Jiao, Annual Financial Reports for Dam, China Daily (Chine), 9 septembre 2007. 8 China Daily (Chine), 11 fvrier 2007. 9 China Daily (Chine), 9 mars 2007.

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En dpit de ces diverses mesures, les autorits font toujours face de nombreux obstacles surmonter dans leurs mthodes de gestion an de russir dans leur entreprise 10, parmi lesquels citons labsence de transparence et de participation. Les solutions possibles rsident dans ltablissement de canaux de communication clairs entre les populations dplaces et les autorits an de permettre de rsoudre tout problme et de renforcer les institutions offrant une assistance juridique aux migrants forcs. Selon une tude portant sur plus dun millier de mnages dans onze provinces, des problmes dintgration persistent pour les personnes dplaces devant faire face divers problmes, parmi lesquels, des revenus infrieurs, labsence de scurit sociale de base ainsi que le manque dopportunits permettant de faire connatre leurs plaintes 11. Lexprience du projet des Trois-Gorges sert de leon dont les apprentissages permettent de nourrir la lutte contre la corruption entranant des migrations forces. Les rponses politiques voluent dans ce domaine, et lefcacit de leur mise en uvre en accord avec les autorits est vitale pour les futurs projets de grands barrages, prvus en Chine. Pour le seul bassin du euve Yangtz, il tait prvu en 2007 de construire cent cinq grands barrages. Les travaux de construction ont dores et dj commenc pour certains. Avant toute chose, la lutte contre la corruption, dans les projets responsables de migrations forces suite la construction de barrages, doit avoir pour priorit de minimiser les impacts ngatifs affectant les moyens de subsistance des migrants forcs. En revanche, lorsquil est ncessaire de dplacer des populations, la lutte contre la corruption savre essentielle pour permettre de veiller ne pas sanctionner doublement les personnes dplaces, et aggraver ainsi limpact de leur dplacement forc conduisant au dsespoir et une pauprisation long terme. Il est primordial dassocier les personnes dplaces cette dmarche de renforcement des capacits dont elles font partie intgrante une fois rinstalles. Il est tout autant ncessaire de les impliquer et ce, plus srieusement dans les systmes de partage des bnces et de leur offrir une assistance pour pouvoir tablir des rseaux communautaires de rinstallation.

10 Peoples Daily (Chine), 1 July 2007. 11 P. Fade et al., Study on Social Integration and Impact on Stability of Three Gorges Project Re-settlement, voir sur www.china-yimin.com/show.asp?id=289.

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La corruption dans le secteur de leau

Le point de vue de lindustrie: Secteur hydrolectrique priv et public : comment minimiser les risques de corruption
Kathy Shandling et Reinier Lock1
Le nancement et la construction de projets hydrolectriques dans les pays en dveloppement requirent des investissements considrables et une mobilisation importante de capitaux privs. Plusieurs mcanismes (dont certains rcents et dautres actualiss) ont t dvelopps an de rduire le foss existant dans le nancement de projets et dattirer des investissements long terme dans le secteur. Ces mcanismes concernent notamment des nancements de socits de capital-risque, en provenance de banques commerciales locales ou sous forme dmissions obligataires locales, ainsi que lutilisation accrue dinstruments de renforcement du crdit et/ou de garanties, assurs par les institutions nancires internationales, les acteurs bilatraux et, dans certains cas, par ceux du secteur priv 2. Toutefois la mise en uvre de tels mcanismes pour parvenir encourager des nanciers investir dans le secteur hydrolectrique des pays en dveloppement constituent un d immense relever. En outre les risques de corruption demeurent au cur de la question.

Tirer des leons suite aux checs : aligner les attentes et partager les risques de manire transparente
Il est ncessaire de garder en mmoire les projets nergtiques indpendants de plusieurs milliards de dollars oprs en Asie lpoque de lge dor dans les annes 90. Il sagit notamment de Dabhol en Inde, Paiton I & II en Indonsie, ainsi que Hub River et Uch au Pakistan. Tous taient conus sous forme de quasi-partenariats public/priv (PPP). Tous ont chou pour diverses raisons. Parmi les principaux problmes rencontrs, guraient non seulement labsence de transparence et de contrats tablis de faon claire entre toutes les parties concernes, mais galement le manque de cadres juridiques et rglementaires appropris, lexistence dattentes incompatibles entre les dveloppeurs internationaux et les gouvernements daccueil et enn des taux de change dfavorables lpoque des projets.

Vers des PPP amliors : transparence des rles, du partage des risques et respect des responsabilits sociales
An de surmonter ces obstacles, il est ncessaire de raliser des PPP de meilleures qualits que ceux ayant eu lieux jusque l. Un nouveau type de contrat PPP amlior pourrait servir de modle pour organiser des partenariats daffaires viables assurant la mise en uvre de

1 Kathy Shandling est directrice gnrale de l'International Private Water Association (IPWA) et Reinier Lock est charg de programme lIPWA. 2 En octobre 2007 la Banque mondiale, par exemple, a annonc le lancement dun Fond marchs mergents pour canaliser les 200 milliards de dollars amricains environ investis dans les actifs des marchs mergents vers des missions obligataires locales, plus appropries pour financer des projets dinfrastructures long termes dans les pays en dveloppement. (www.ifc.org/ifcext/pressroom/ifcpressroom.nsf/PressRelease?openform& 2242E8BB6FF5A5AF8525736A0053CA0B).

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projets hydrolectriques et permettant de traiter toutes les questions responsables des checs des projets passs. Que devrait inclure ces contrats PPP amliors ? Ils devraient encourager la capacit des participants privs et publics satisfaire les normes des entreprises en matire de responsabilit sociale et de lutte contre la corruption. Ils devraient fournir un contrat bien structur entre les acteurs publics et privs dnissant prcisment les rles de lensemble des parties prenantes et leurs relations avec les entreprises ainsi que les rgimes institutionnels, rglementaires et juridiques dans lesquels le projet volue. Ils devraient tre structurs de faon garantir des niveaux adquats de transparence permettant didentier et daffecter les risques que chacune des parties prenantes devra assumer. Ils devraient respecter un quilibre entre les intrts privs et publics dans le cadre dun projet dinfrastructure spcique, satisfaire aux normes sociales en vigueur, grer les longs dlais ainsi que les incertitudes typiquement associes au dveloppement et la mise en uvre de grands projets hydrolectriques. lheure actuelle, les amliorations dans les PPP sont rarement observes, mais lide est en phase de gagner du terrain. En 2007, lAssociation internationale du barreau a form un groupe de travail sur les PPP an de rassembler les diffrentes disciplines et dvelopper des modles viables de PPP mettant fortement laccent sur la transparence et les responsabilits sociales des entreprises.

Les conditions de la russite : des cadres institutionnels sains et limplication des acteurs locaux
Les partenariats dinvestissements ne peuvent subsister dans un tel vide institutionnel. Au cur de la russite des projets publics dinfrastructure, dont les PPP font partie intgrante, il convient de dvelopper des cadres institutionnels, nanciers, rglementaires et juridiques prcis mettre en uvre de manire efcace. Le soutien des populations locales est galement indispensable la rduction des risques lis au nancement et la corruption, et pour la russite de la mise en uvre de PPP de meilleure qualit. Le dveloppement de projets hydrolectriques respectueux de lenvironnement exige dobtenir lappui des acteurs locaux pour laborer des solutions spciques aux questions environnementales, conomiques et sociales que ce type de projets induit, en particulier si ces projets impliquent la migration force des populations locales. Comme le dmontrent justement les modles ruraux dlectrication , la participation des acteurs locaux est galement indispensable la lutte contre toutes les formes de corruption et dinefcacit rongeant les industries nergtiques dans de nombreux pays en dveloppement. Le contrle des systmes de distribution par les acteurs locaux permet de rduire de manire importante le vol et le gaspillage technique, tout en retirant un obstacle srieux aux investissements privs viables visant tendre la fourniture dlectricit aux zones, souvent rurales, qui jusqualors nen disposaient pas. De plus, labsence dun appui adquat de la part des acteurs locaux pour juguler la corruption sufsamment tt fait porter de srieux risques de retard au dveloppement de nouveaux projets, nuisant aux ux de revenus et aux sources dinvestissements et menaant la survie conomique et le potentiel dexpansion de ce dernier.

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Grands projets Grande corruption ?


Peter Bosshard et Nicholas Hildyard1

Leau coule toujours damont en aval dans un environnement naturel. Dans la conguration des relations nergtiques, le dbit deau propre tend afuer en direction des riches et des puissants, tandis quun dbit deau impropre la consommation irrigue les populations les plus pauvres. Lune des raisons clefs derrire ce phnomne est mettre sur le compte de la corruption dont lconomie politique favorise les grands projets mobilisant des capitaux considrables au dtriment de microprojets. Au cours des dernires annes, des institutions parmi lesquelles le Programme des Nations Unies pour le dveloppement et le projet du Millnaire des Nations Unies ont plaid en faveur de la rvaluation de grands projets dinfrastructures hydrauliques. Leur dmarche implique une rappropriation des projets dcentraliss et une amlioration de lefcacit an de rpondre au mieux aux besoins des populations pauvres. En 2004, le Conseil de concertation pour lapprovisionnement en eau et lassainissement (Water Supply and Sanitation Collaborative Council) alertait lopinion publique sur ce point : De lInde la Bolivie, du Kenya au Npal, on dcouvre les mfaits de programmes dapprovisionnement en eau et dassainissement abandonns sans laisser derrire eux une quelconque fraction des bnces escompts. Revaloriser les fonds disponibles dautres grands projets dinfrastructures et de fournitures de services sans prendre la peine de repenser de quelle manire et au bnce de quelles populations ces fonds doivent tre dpenss ne servirait rien 2. La Banque mondiale a notamment adopt une position forte concernant les projets hydrolectriques gigantesques responsables du dplacement de populations entires et modiant inluctablement lenvironnement naturel. Les consquences environnementales et sociales de ces barrages ne cessent dtre contestes dclarait la Banque en 2006, et selon toute vraisemblance, leur construction ira dcroissante . En lieu et place de grands barrages, la Banque prne la construction de barrages de moindre envergure soulevant des proccupations sociales et environnementales moindres et augurant de lendemains meilleurs 3. La Banque mondiale a ralis quau Pakistan le renouvellement des cours deau constituait sans doute un moyen dtendre les systmes dirrigation moins onreux compar la construction de grands barrages 4. En dpit de cela, la bureaucratie pakistanaise responsable
1 Peter Bosshard est directeur dInternational Rivers, une organisation de protection de lenvironnement et des droits humains, base Berkeley (US). Nicholas Hildyard travaille au Corner House (Royaume-Uni), un groupe dtudes et de plaidoyer centr sur les droits humains, lenvironnement et le dveloppement. 2 Listening Blasts International Communitys Failure on Water and Sanitation , Communiqu de presse de Water Supply and Sanitation Collaborative Council (WSCC) (Genve, 17 mars 2004). 3 Banque mondiale, Reengaging in Agricultural Water Management : Challenges and Options, (Washington DC : Banque mondiale, 2006). 4 Banque mondiale, Irrigation Investment in Pakistan, Operation Evaluation Department, Prcis n 24 (Washington D.C. : Banque mondiale, 1996).

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de la gestion des ressources en eau souffre du syndrome de reconstruction systmatique privilgiant les nouveaux investissements au dtriment de la maintenance des infrastructures en place 5. La multiplication des occasions de corruption a des effets nocifs sur les investissements consquents destins assurer la protection de lenvironnement dans le secteur de leau : De nouveaux investissements consquents procurent la fois un prestige plus grand sur la scne politique et un contrle bureaucratique centralis qui supplantent les systmes dcentraliss et les volonts damliorations de lefcacit auxquels sont consacrs le contrle et les ux de ressources qui nen sont que plus disperss au nal. On observe une plus grande corruption dans le cadre de projets de grande envergure exigeant dimportants capitaux, ces derniers ayant tendance impliquer des acteurs la convoitise nancire insatiable. La possibilit deffectuer des virements sur des comptes bancaires ltranger pour couvrir des paiements illicites dans le cadre de grands projets internationaux, reprsente une option qui remporte la faveur des responsables corrompus. En effet, ces derniers apprcient le caractre plus sr de cette dernire option compare au versement de pots-de-vin pour des projets locaux qui, eux, ont tendance demeurer dans lconomie locale. En somme, la corruption inue de manire essentielle sur la faon dont des intrts particuliers sapproprient des dcisions gouvernementales concernant le caractre et lenvergure des projets dinfrastructures. La Commission mondiale des barrages concide avec cette conclusion et notait dans son rapport publi en 2000 que les dcisionnaires taient susceptibles de favoriser de grandes infrastructures synonymes denrichissement personnel au dtriment de bnces ngligeables procurs par des options de moindre envergure et plus disperses 6. Il est cependant important de noter que les projets bnciant dinvestissements locaux ne sont pas, loin sen faut, exempts de corruption. Comme le souligne Dipak Gyawali, ancien ministre des Ressources en eau du Npal, la corruption affecte tous types de projets, petits, moyens ou grands indpendamment du fait quils soient soutenus par le gouvernement ou mis en uvre par des organisations non gouvernementales 7. Pour lui permettre de maintenir son pouvoir, lappareil dun gouvernement corrompu sapplique gratier ses bureaucrates et les dirigeants au niveau local, rgional et central 8. Les systmes locaux de clientlisme parviennent dtourner largent initialement destin nancer des projets dinfrastructures dans les villages 9.

5 Banque mondiale, Pakistans Water Economy: Running Dry, projet, 23 juin 2005. 6 Commission mondiale des barrages, Barrages et dveloppement : un nouveau cadre pour la prise de dcisions, (London: Earthscan, 2000). 7 Entretien par Nicholas Hildyard, mai 2007. 8 Entretien avec Shekhar Singh, responsable de la Campagne nationale pour le droit linformation et ancien conseiller de la Commission de planication de lInde, 7 juin 2007. 9 Le chapitre 3 dtaille plusieurs types de cas. Une analyse du programme de dveloppement villageois en Indonsie montre que plus dun tiers des 2000 plaintes avait pour objet le dtournement de fonds. Voir S. Wong, Indonesia Kecamatan Development Program: Building a Monitoring and Evaluation System for a Large-Scale Community-Driven Development Program, document de travail (Washington, DC : Banque mondiale, 2003).

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Les projets procurant un moindre risque de dtournement de rentes de la part des dcisionnaires hauts placs constituent des initiatives fortes dautonomisation de la main duvre. Et cest prcisment ce type dapproches, offrant une grande possibilit dendiguer la pauvret, quil faut prconiser. Les implications se rpercutent deux niveaux, dune part les garanties contre la corruption sont la mesure de lenvergure des projets en question, mais dautre part ces garanties doivent faire partie intgrante des projets hydrauliques quelle que soit leur dimension. Dans le mme temps, les dcisionnaires aux chelons les plus levs sont dautant plus susceptibles de favoriser les projets de grande envergure leur procurant plus dopportunits dextorquer des rentes pour leur propre clientle, do la ncessit urgente de mettre en place des garanties supplmentaires. La transparence et la participation publiques sont indispensables au processus de planification des projets du secteur hydraulique, y compris lvaluation des risques, afin de contrer au mieux cette propension la corruption qui se cristallise autour des grands projets.

Conclusions

Lutter contre la corruption dans le secteur hydraulique Stratgies, outils et avenir


Donal T. OLeary et Patrik Stlgren1

La corruption assche le secteur hydraulique, le privant inexorablement des ressources ncessaires son fonctionnement. La corruption participe au dtournement de ressources conomiques, environnementales et sociales, la fois rares et inestimables. En outre, elle empche le secteur hydraulique de remplir pleinement son rle de catalyseur du dveloppement national et elle en fait le principal responsable de la stagnation. Afin de permettre une rduction des cots et contribuer au potentiel de dveloppement du secteur, il est ncessaire pour lensemble des acteurs de dterminer les priorits des actions futures afin de juguler la corruption. Sans lamorce dun changement radical concernant lorganisation de la lutte contre la corruption et les sanctions encourues par les responsables dactes de corruption, il serait malheureusement vain denvisager une ralisation des promesses prconises par la Dclaration du Millnaire pour lamlioration des rseaux de distribution et dassainissement de leau pour le bien-tre de toutes les populations du monde entier. Dans ce rapport, diffrents types de corruption dans le secteur de leau ont t exposs, ainsi que les dfis quils reprsentent pour le fonctionnement du rseau de distribution de leau en milieu urbain, pour la construction de canaux dirrigation pour lusage des fermiers, et enfin dans lattribution de terres et de contrats pour les grands projets de barrages exigeant des financements consquents. Ainsi quil a t soulign dans les chapitres prcdents, il est vident que limpact budgtaire de la corruption dans le secteur est considrable. Cet impact se rpercute de manire inquitable et pse injustement sur les franges de la population les plus pauvres. Les populations demble vulnrables en raison de leur sexe, de leur ge ou de leur appartenance ethnique ou encore de la combinaison des trois, se trouvent en premire ligne lorsque le contrle de leau est corrompu et de ce fait se trouvent plus durement affectes. Lorsque les cosystmes sont en pril et les problmes dun pays sont amplifis, ils deviennent alors un enjeu partag par lensemble de la communaut des pays voisins. Cependant, la corruption demeure lun des problmes du secteur hydraulique, qui ne fait lobjet la fois que de rares analyses et dune prise de conscience moindre. Ce rapport constitue une premire tape pour rparer cet oubli et tenter de comprendre pourquoi la corrup-

1 Donal T. OLeary est conseiller de haut niveau Transparency International (TI). Patrik Stlgren est chercheur au dpartement des Sciences politiques de luniversit de Gteborg.

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tion dtient cette facult denracinement dans les murs et dans la pratique. Chacun des chapitres prcdents a contribu dfinir les risques de corruption dans les diffrents domaines du secteur, notamment la gestion des ressources en eau, leau potable, lassainissement, lirrigation et enfin lnergie hydrolectrique. La gestion des ressources en eau (GRE) se rapporte la protection de la viabilit dune ressource pour laquelle il nexiste aucun substitut. Elle implique de prendre des dcisions des plus fondamentales en matire de politique, notamment sur les questions relatives la protection de leau, ainsi lorsquil sagit den assurer la contribution positive lenvironnement et dquilibrer les demandes des diffrents utilisateurs (notamment les demandes de la consommation ncessaire la subsistance humaine, de lagriculture, des industries et des sources dnergie). Un large foss sest creus entre loffre et la demande en eau dans le monde, en raison de laccroissement dmographique, de la croissance conomique, des changements survenus dans les habitudes alimentaires ainsi quen raison du rchauffement climatique. Le chapitre deux du Rapport mondial sur la corruption 2008 a analys la GRE en dtail pour dmontrer comment la raret de leau au niveau local et lintensification de la concurrence dans le secteur contribuent alimenter la corruption. Dans certains cas, les subventions affectes leau ont t dtournes par les lites au pouvoir, la pollution de leau est reste impunie grce aux pots-de-vin verss et pour terminer les fonds pour la GRE sont tombs dans lescarcelle dofficiels corrompus. court terme, les perdants dans cette course pour le contrle du secteur sont gnralement les populations les plus marginalises qui se voient refuser laccs cette ressource essentielle la vie. long terme, la corruption dans la GRE ouvre la voie la surexploitation des ressources en eau, une pollution non contrle ni sanctionne ainsi qu linefficacit de la distribution et de la rpartition entre les diffrents utilisateurs. Les consquences de la corruption ont des effets significatifs sur la durabilit de lenvironnement, lavenir de la scurit de la distribution de leau, la cohsion sociale ainsi que la stabilit de certaines rgions. Les mfaits de la corruption marquent durablement les gnrations futures et lenvironnement. Les nombreuses victimes tant silencieuses, par consquent il est dautant plus difficile de renforcer les obligations redditionnelles de la GRE. Au demeurant, les mcanismes de surveillance gouvernementaux restent mettre en place et ne permettent pas, dans ltat actuel des choses, de renforcer la redevabilit. Le manque de capacit administrative et la division des responsabilits institutionnelles entre diffrentes agences dun mme pays ainsi quau niveau international laissent le secteur dans des limbes rglementaires et compliquent srieusement la lutte contre la corruption. La crise de la gouvernance dans le secteur de leau et le dfi quelle reprsente pour le dveloppement humain est dautant plus manifeste dans le domaine de leau potable et de lassainissement. Environ 1,2 milliards dindividus nont pas accs leau potable et plus de 2,6 milliards de personnes ne disposent pas dun assainissement adquat. Chaque jour, prs de 50% dhabitants des pays en dveloppement souffrent de problmes de sant provoqus par une eau impropre la consommation et un assainissement insuffisant2. En labsence dune eau propre, la sant, lexistence et le dveloppement des individus et des pays se trouvent lss.
2 Ces chiffres sont bass sur les estimations du Programme des Nations Unies pour le dveloppement. Voir PNUD, Human Development Report. Beyond Scarcity: Power, Poverty and the Global Water Crisis, (New York: PNUD, 2006).

Conclusions

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Ainsi que la expos le chapitre trois, la corruption ne fait quintensifier ces impacts ngatifs et se situe chaque endroit clef de la chane de distribution de leau, depuis la conception des politiques et les affectations budgtaires jusquaux oprations et aux systmes de facturation. La corruption tarit les investissements indispensables au secteur tout en modifiant les prix pratiqus et les dcisions prises. La corruption affecte les services hydrauliques privs et publics en nuisant la fois aux pays en dveloppement et aux pays dvelopps. Selon certaines estimations, la corruption augmente de 45% les prix de raccordement dun foyer au rseau de distribution de leau dans les pays en dveloppement. Ce constat conduit mener des politiques et des projets favorisant les classes moyennes et leves au dtriment des franges de la population les plus pauvres, leur offrant comme seul choix de payer un prix lev pour se raccorder au rseau, contribuant ainsi accrotre leur vulnrabilit la corruption. Dans le chapitre quatre, le Rapport mondial sur la corruption 2008 a prsent le rle attribu la corruption dans lirrigation et lagriculture dans le monde. Lagriculture consomme 70% des ressources en eau et les terres irrigues permettent de produire 40% de la nourriture mondiale. Sans lirrigation des terres, de nombreux fermiers de par le monde seraient dans lincapacit de subvenir leurs besoins et sombreraient dans la misre. La corruption contribue placer le contrle des systmes dirrigation entre les mains des grands exploitants. Les systmes dirrigation, difficiles surveiller et exigeant des spcialistes pour assurer leur maintenance, offrent de multiples points dentre pour la corruption, entranant un gaspillage des fonds et une irrigation dautant plus coteuse et incertaine pour les petits fermiers. Lirrigation partir des eaux souterraines puises dans les nappes acquifres par des milliers de pompes prives est encore plus difficile rguler. La consquence en est que les grands utilisateurs en Inde ou au Mexique asschent les nappes souterraines en toute impunit, dpouillant ainsi les petits fermiers dune ressource indispensable pour leur survie. Lensemble de ces agissements signifie que la corruption dans lirrigation contribue accentuer linscurit alimentaire et la pauvret. Le secteur hydrolectrique constitue un autre secteur permable aux pratiques de corruption. Plus de quarante-cinq mille grands barrages dans cent quarante pays fournissent plus de 16% de llectricit mondiale et reprsentent un service vital au contrle des inondations, de lirrigation et de la navigation. Le chapitre cinq du Rapport mondial sur la corruption 2008 a dmontr que la construction des barrages comporte en soi une srie de dfis relever, en termes de corruption et de dveloppement. Des volumes dinvestissements gigantesques (jusqu 50 60 milliards de dollars US chaque anne pour les prochaines dcennies) combins des projets extrmement complexes et spcifiques en termes dingnierie sont autant de sources de convoitise pour la corruption au niveau de la conception, des appels doffres et de la construction des projets de barrages grande chelle. Limpact de la corruption ne se limite pas la seule linflation des cots du projet. Lexercice dinfluences illgitimes sur les politiques nergtiques et la conception des barrages au bnfice des constructeurs de grands ouvrages ainsi que des modifications importantes des flux hydrauliques contribuent aux consquences dramatiques infliges des populations entires. Peu dautres projets publics portent une telle responsabilit quant leur effet sur lenvironnement et les populations. Cest pourquoi il est indispensable dexiger une gestion redevable de lhydrolectricit comme tant

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une condition sine qua non un dveloppement humain quitable. Les fonds dindemnisation importants et les programmes de compensations accompagnant les projets de barrages sont galement permables la corruption, et reprsentent un enjeu supplmentaire auquel est confront le secteur hydrolectrique.

Leons politiques pour combattre la corruption dans le secteur de leau


Le Rapport mondial sur la corruption 2008 dmontre quune demande croissante en eau (eau potable, eau dirrigation, nergie hydrolectrique) ne fait lobjet dune gestion efficace seulement lorsque les conditions de contrle et de pouvoir sont traites de manire adquate. Pour rpondre ces exigences il est ncessaire denvisager un large ventail de risques de corruption et mettre en place des moyens pour garantir la non-dissimulation et la punition des abus de pouvoir. Les chapitres prcdents de cette partie du rapport ont examin une varit dtudes de cas et dexpriences permettant de tirer les leons suivantes : Prvenir la corruption dans le secteur de leau et agir ds son constat car il devient souvent difficile et coteux de ragir aprs coup. Lorsque la corruption provoque une contamination de leau potable et dtruit les cosystmes, les consquences nuisibles occasionnes sont souvent irrversibles. Lorsque les subventions alloues au secteur de leau attirent la convoitise des puissants lobbies et des industries agricoles, il devient difficile de rediriger les subsides vers les populations pauvres. Une fois que les parties prenantes se livrent des activits illicites pour accder aux ressources en eau ou pour les contrler, elles se trouvent emprisonnes dans ces rseaux de corruption, tout comme au Bangladesh ou en quateur notamment o les rseaux mafieux oprent un racket dans le secteur de leau. Comprendre le contexte hydraulique local, au risque de faire chouer les rformes. Il nexiste pas de mthode unique de lutte contre la corruption et cela savre particulirement exact dans le secteur de leau, o les conditions de loffre et la demande, les infrastructures existantes et les systmes de gouvernance varient dun pays un autre. Avant de sattaquer la corruption, il est ncessaire de comprendre les conditions particulires contribuant entraner et maintenir ces conditions dans la gouvernance locale du secteur de leau. Il est crucial que chaque mesure de rforme se base sur une valuation rigoureuse des parties prenantes, prenant en compte leurs forces et les intrts des lites au pouvoir ainsi que les prfrences et les besoins spcifiques des populations pauvres et des autres bnficiaires concerns 3. Il est ncessaire dadapter les mthodes danalyse au contexte local afin dy intgrer une tude des proccupations et du statut actuel des usagers et des distributeurs deau, ainsi que dtablir les risques de corruption pour les institutions appropries et dvelopper des normes et des indicateurs permettant de contrler les progrs raliss en termes daccs, de services et de qualit de leau. Juguler la corruption ne doit pas tre incompatible avec les besoins des populations pauvres ou la durabilit de lenvironnement. Le cot de la corruption dans le secteur de leau pse de manire disproportionne par les populations pauvres en plus de nuire lenvironnement. Afin de combattre au mieux la corruption, il est ncessaire dlaborer des stratgies intgrant la participation des populations locales dans la recherche de solutions et le contrle des rsultats 4.
3 P. Stlgren, Worlds of Water: Worlds Apart. How Targeted Domestic Actors Transform International Regimes, (Gteborg: Gteborg University, 2006); J. Plummer, Making Anti-Corruption Approaches Work for the Poor, Report No. 22 (Stockholm: Swedish Water House, 2007). 4 J. Plummer, 2007.

Conclusions

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Des exemples notoires comme au Brsil (voir page 61) montrent que les stratgies anti-corruption russissent lorsquelles impliquent les citoyens pauvres dans les valuations du budget et des dpenses. En revanche, dautres exemples viennent souligner le risque que reprsentent des stratgies anti-corruption mal conues. Au lieu dappuyer les populations locales dans le sens de changements positifs, elles contribuent parfois rduire les moyens de subsistance de base de ces populations. Le chapitre trois a montr comment la rpression engage par les gouvernements lencontre des distributeurs deau informels pouvait nuire laccs leau des populations pauvres. Avant de prendre des mesures dans le domaine de lapprovisionnement en eau, il est indispensable dtudier le contexte local afin de comprendre comment les populations pauvres obtiennent de leau et quel budget peuvent-ils ou sont-ils prts consacrer pour sapprovisionner en eau. Cette information servirait de base de travail pour lutter contre la corruption selon les types de fournitures de services ayant un impact important sur leur quotidien, tels que la construction de bouches incendie publiques ou le forage de puits dans les zones rurales. Afin datteindre des rsultats satisfaisants, il est essentiel de combiner les rformes anti-corruption dans le secteur de leau, et ce, tous les niveaux : local, national et international. Toutefois, il est ncessaire daccorder une attention particulire au maillon faible, en effet, seules des rformes coordonnes et globales induisent des effets bnfiques durables. Des mesures se rvlant fructueuses pour juguler la corruption dans un endroit, risque de contribuer ce quelle rapparaisse dans un autre lieu o elle sera plus difficile dtecter et combattre. Dans le chapitre quatre de ce rapport, lexemple des nouvelles associations dusagers de leau (formes afin dempcher les fermiers les plus puissants de verser des pots-de-vin des responsables pour leur assurer des quotas deau suprieurs) dmontre que ces dernires risquent de devenir la proie des intrts troits contre lesquels elles taient censes lutter. Il en va de mme pour les rformes russies qui cherchent empcher des entreprises locales de dtourner des fonds et qui doivent viter que la majeure partie du financement du projet termine dans les poches des acteurs politiques nationaux. Il existe une dynamique de la corruption dans le secteur de leau et les rformes doivent tre combines pour reflter la nature changeante de cette corruption. Cette combinaison requiert une coordination des efforts anticorruption en aval et en amont du secteur ainsi quune ncessit de garantir que les rformes viennent en complment des initiatives locales, nationales et globales 5. Travailler sur les rformes contribuant, directement ou indirectement, la lutte contre la corruption dans le secteur de leau. Lorsque la corruption atteint des proportions systmiques, il savre difficile de prendre le problme de front 6. Ce rapport cite de nombreux exemples dmontrant que la corruption dans le secteur de leau est troitement lie aux checs de la gouvernance de manire gnrale et plus particulirement aux dysfonctionnements des institutions publiques. Afin damorcer un traitement prenant en compte toutes ces diffrentes dynamiques, une premire option consiste adopter une approche indirecte impliquant la rforme gnrale des institutions et la promotion dune participation citoyenne largie. De telles initiatives

5 J. Plummer et P. Cross, Tackling Corruption in the Water and Sanitation Sector in Africa: Starting the Dialogue, dans E. Campos et S. Pradhan (eds.) The Many Faces of Corruption: Tracking Vulnerabilities at the Sector Level (Washington DC: La Banque mondiale, 2007). 6 A. Shah et M. Schacter, Look Before You Leap, Finance & Development, vol. 41 n 4 , (2004).

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La corruption dans le secteur de leau

incluront notamment des rformes techniques cibles sur llargissement des services de distribution de leau et des projets portant sur la transparence et le renforcement des capacits des citoyens. Dautres rformes au cur des efforts anti-corruption pourront comprendre lamlioration de la gestion financire, la formation des fonctionnaires et le renforcement des capacits pour les administrateurs dagences. Dvelopper la prise de conscience des parties prenantes pour crer un terrain dentente et mobiliser les coalitions. Mettre fin la corruption dans le secteur de leau demande de surmonter des intrts convergents et de modifier les rgles du jeu en vigueur dans le secteur. Afin de briser le cercle des habitudes et des relations qui tendent perptuer le problme, il est ncessaire que chaque diffrent groupe impliqu en retire un bnfice. Cela savre toutefois particulirement difficile raliser dans le secteur de leau o la fois le nombre et la diversit des parties prenantes sont exceptionnellement levs. Le Rapport mondial sur la corruption 2008 dmontre de quelle manire la lutte contre la corruption dans le secteur de leau est principalement de lintrt des nombreuses parties prenantes 7. Pourtant, de prime abord, cet objectif commun ne semblerait pas tre dune clart immdiate pour tout le monde. Des expriences, ralises dans le cadre de la gestion des ressources en eau en Afrique australe, ont permis de dterminer la possibilit dattnuer les diffrences en matire de mesures incitatives et de perceptions grce une communication efficace et un partage dexpriences entre les parties prenantes7. Ainsi, il se peut que les fermiers considrent leau uniquement comme une ressource ncessaire la production de leurs rcoltes. Il se peut quils naient pas entirement conscience du fait que lenvironnement et le climat affectent la disponibilit des ressources en eau et de ce fait, ils ne trouveraient aucun intrt collaborer avec les parties prenantes travaillant sur ces questions. Encourager une collaboration russie entre les diffrents groupes concerns dpendra de la capacit faire prendre conscience que la protection des ressources en eau rime, pour les fermiers, avec protection de lenvironnement. ce propos, Haas (chapitre cinq) souligne que des approches anti-corruption efficaces respectent en gnral cette mthode et se dveloppent grce au renforcement mutuel des efforts engags dans les secteurs public et priv ainsi que par la socit civile. Le Water Integrity Network (WIN), un groupe dexperts et de techniciens internationaux engags dans la lutte contre la corruption dans ce secteur, est impliqu dans le dveloppement de ce type de partenariats et propose une base documentaire de qualit aux pays souhaitant partager leur exprience concernant leurs meilleures pratiques en la matire. Accentuer la pression sur les pouvoirs publics et lopinion publique, du haut vers le bas et du bas vers le haut pour engager des rformes dans le secteur de leau. Pour ce faire, il est galement ncessaire de rconcilier les approches du bas vers le haut et du haut vers le bas. Il est indispensable pour les dirigeants politiques dasseoir leur autorit en crant une dynamique et une lgitimit en faveur des rformes institutionnelles. Ltude de cas dmontrant comment un pouvoir politique dtermin a permis de rformer le secteur de la distribution de leau Phnom Penh constitue un exemple appropri en matire de pression du haut vers le bas page 58. Toutefois cet exemple nillustre quun aspect de la question. En effet, une approche du bas vers le haut est vitale si lon veut crer les conditions du contrle participatif. Cette approche permet de con7 P. Stlgren, 2006.

Conclusions

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trler les flux montaires (grce des audits de projets dinfrastructures, page 58, la distribution de leau (par la formation dassociations des usagers de leau, page 90 et page 91 et dexposer les checs lopinion publique (par ltablissement de cartes des zones pollues, page 32. Un soutien fort de la part de la base constitue une entrave la corruption et la satisfaction dintrts troits tous les niveaux. Enchaner les rformes et les rponses afin de sassurer que les actions recommandes sont adaptes au contexte. Il est gnralement admis que dans le cadre de la lutte contre la corruption, certaines mesures peuvent se rvler extrmement efficaces, parmi lesquelles notamment les associations dusagers, les fiches dvaluation par les citoyens, ainsi que les attestations juridiques daccs aux programmes dirrigation dans le cadre dune gestion par les populations locales. Chacune de ces mesures se doit dtre adapte aux besoins des usagers et aux caractristiques spcifiques de la corruption au niveau local. Toutefois ladaptation des politiques anti-corruption aux contextes locaux implique galement un rexamen de la squence de mise en oeuvre des rformes. Par exemple, la privatisation des services de distribution de leau dans une ville exige de disposer dun rgulateur puissant afin de prvenir et grer la corruption, et ce, chaque tape du processus. Ltablissement de droits daccs leau pour les citoyens ne sera couronn de succs qu la condition quil existe des institutions judiciaires efficaces pour faire respecter la loi. Le fait de dvelopper la transparence et la participation de la socit civile sans les accompagner de capacits pertinentes ou crer lespace ncessaire leur participation, risque de rencontrer un certain cynisme voire une indiffrence auprs de lopinion publique quant aux initiatives entreprises pour lutter contre la corruption. Se servir des engagements existants afin dassurer la redevabilit de la gestion de leau nimplique pas pour autant quil soit ncessaire de rinventer la roue. Tous les chapitres de ce rapport exposent dans les dtails les cadres juridiques, les conventions et les dclarations en place soulignant les responsabilits des gouvernements et des autres parties prenantes concernant la gestion des ressources en eau et la lutte contre la corruption. Ces instruments couvrent toutes les thmatiques en commenant par le respect de la viabilit transfrontalire de lenvironnement et des eaux, jusqu la garantie de laccs leau potable ainsi qu linformation environnementale et des pratiques libres de toute corruption. La Convention des Nations Unies contre la corruption (CNUCC) et la Convention anti-corruption de lOrganisation pour la coopration conomique et le dveloppement (OCDE) ainsi que dautres organismes rgionaux comportent des dispositions stipulant clairement lobligation des signataires de prvenir et de punir les nombreux abus qui, lheure actuelle, gangrnent le secteur de leau. Si les gouvernements sont motivs pour traduire leurs promesses en actes, ces conventions, dont ils peuvent sinspirer, sont leur disposition ainsi que dautres cadres adapter et utiliser dans le contexte de leur pays. De nombreux gouvernements ont dj ratifi des accords similaires. La socit civile dun pays donn a la possibilit dexercer une pression au niveau international afin dinciter leur gouvernement prendre des mesures semblables pour honorer les nombreuses dispositions prconises dans ces cadres. La socit civile contribue ainsi faire reculer la corruption dans le secteur de leau, comme lont permis par exemple les structures participatives ncessaires la gestion et au partage de leau, laccs linformation relative aux

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La corruption dans le secteur de leau

ressources en eau, et enfin, la transparence dans les appels doffres pour lapprovisionnement en leau et des mesures de protection des marais et des ressources en eau.

Agir : recommandations pour lutter contre la corruption dans le secteur de leau


Le Rapport mondial sur la corruption 2008 propose un certain nombre de stratgies et doutils encourageants pour juguler la corruption dans la gestion des ressources en eau, mais aussi dans le domaine de leau potable, de lassainissement, de lirrigation et de lnergie hydrolectrique. Ainsi quil est soulign tout au long de ce rapport, le contexte dtermine lquilibrage adquat et lenchanement des rformes anti-corruption. Les recommandations ci-dessous proposent un rsum des tendances rformistes les plus encourageantes. Leur mise en uvre permettra de nourrir les changements dans le contexte actuel de la corruption affectant le secteur de leau.

Actualiser et approfondir le diagnostic concernant la corruption dans le secteur de leau : la dynamique et lefficacit des rformes en dpendent
Il reste encore beaucoup accomplir dans ltude de ltendue et de la nature de la corruption afin den comprendre les mcanismes. Ces tudes sont ncessaires pour permettre dadapter les rponses anti-corruption aux contextes diffrents et dterminer la meilleure faon damliorer la priorisation des dpenses, lenchanement des actions et le suivi des progrs. Des instruments, telles que les valuations des effets de la corruption, la traabilit des dpenses publiques ou encore la dtermination des populations indigentes et des risques de corruption permettent dclairer les diffrentes facettes de ce casse-tte. Il est ncessaire daffiner ces outils pour quils soient adopts par la majorit des pays et adapts au contexte local afin dtablir les fondements des rformes envisages. Ltude de lintgrit du secteur de leau par pays (WINS, Water Integrity National Survey) constitue lun de ces outils prometteurs permettant de dresser une carte globale du problme. Cette tude permet de couvrir lensemble des acteurs concerns, des pratiques et des institutions du secteur de leau et constitue un outil permettant de dterminer les problmes contrecarrant la ralisation des performances. De plus, les conclusions et les recommandations doutils, telle que ltude WINS, constituent des instruments utiles la disposition des gouvernements pour concevoir des plans daction vrifiables, assortis dune chance claire et dindicateurs concrets. Afin dtre mme de garantir une participation maximale aux recommandations prconises, ltude WINS se doit dtre conduite par une organisation indpendante rpute ou un groupe dorganisations (tels quune universit ou un centre de recherches) spcialis la fois dans les questions lies au secteur de leau et la gouvernance. Comme lont dmontr des tudes identiques, lanalyse procdant des conclusions de ltude servira de point de dpart pour hirarchiser et dvelopper des stratgies permettant de mettre en place ces rformes et den assurer la promotion 8.

8 Voir par exemple, ltude de pays du Systme national dintgrit de la Bosnie-Herzgovine (BH) mene par TI-BH et adopte par le gouvernement de BH comme modle pour le programme national de lutte anti-corruption. Consultable sur: www.transparency.org/content/download/15693/169907/le/NIS_bosnia_herzegov.pdf.

Conclusions

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Renforcer lobservation de la rglementation rgissant la gestion de leau et son usage


Les gouvernements et le secteur public conservent le rle principal en ce qui concerne la gouvernance dans le secteur de leau. Du fait quils sont investis de leurs pouvoirs par les citoyens, ces acteurs principaux sont, par consquent, responsables la fois de laffectation des ressources en eau, de la protection de lenvironnement, mais aussi de la reprsentation des intrts des gnrations futures et de lvaluation des diffrentes dimensions du secteur de leau. Ils disposent du pouvoir de ngocier le partage transfrontalier des ressources en eau, dtablir des politiques sectorielles et de grer les investissements inhrents. Le gouvernement est en outre le principal actionnaire propritaire des infrastructures mises en place dans un pays, sur lesquelles il est charg de veiller, afin de rpondre aux besoins des citoyens en eau potable, en assainissement, ainsi quen irrigation et en nergie hydrolectrique. Toute stratgie de lutte contre la corruption implique lutilisation de lautorit tendue du gouvernement en guise de levier pour administrer les affaires hydrauliques. Lune des missions rgaliennes des tats consiste tablir des mcanismes de contrle efficaces quil sagisse du domaine de lenvironnement, de leau, de lassainissement, de lagriculture ou de lnergie. lge des partenariats publics-privs, les rgulateurs du march sont tenus de remplir dautres rles en veillant ce que ces partenariats demeurent transparents, notamment dans le cadre des accords dachats nergtiques. Le cas chant, les rgulateurs sont tenus de concentrer toute leur attention sur les risques potentiels de corruption induits par les politiques de dcentralisation. Toutefois, la mise en place de mcanismes de rgulation cre un dilemme, en effet, dans un environnement o le niveau de corruption reste lev, les organes rgulateurs risquent de tomber entre les mains dintrts troits et de faire ainsi face de nombreux conflits dintrt, et ce particulirement lorsquun dpartement du gouvernement assume une double responsabilit et remplit la fois le rle de fournisseur et de rgulateur des services de leau. Si les moyens de lutte contre la corruption se trouvent tre galement les moyens par lesquels elle se propage, les gouvernements risquent dtre dconcerts au moment de traiter ce dilemme de manire transparente. Les rformes institutionnelles contribuent empcher la corruption de servir des intrts troits. Ainsi il est ncessaire de hirarchiser ces rformes institutionnelles, notamment par le biais du renforcement des capacits et de la formation des employs des organes rgulateurs, mais galement par ladquation des ressources humaines, financires, techniques et administratives, et la cration dun mandat institutionnel et de pouvoir transparent, et enfin grce des principes de fonctionnement intelligibles ainsi que le dveloppement des consultations publiques et des procdures dappel. De plus, les outils de rfrences existants tel que le Rseau international de rfrence pour les services de leau (IBNET - International Benchmarking Network of Water Utilities) savrent utile pour assister les rgulateurs afin de mener bien leurs missions 9. Il existe des exemples dautorits rgulatrices et administratives dans le monde qui ont prouv leur capacit mettre en uvre des mcanismes de contrle, dvaluation interne et dintgrit, ncessaires la lutte contre la corruption dans le secteur de leau. Des organisations de

9 International Benchmarking Network for Water Utilities (IBNET). Voir : see www.ib-net.org.

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La corruption dans le secteur de leau

qualit, telles que la Commission des services publics de Singapour (PUB Public Utilities Board) et lAutorit du canal de Panam (ACP en espagnol, Panama Canal Authority) ont adopt des mesures actives afin dinculquer leur organisation la culture de lintgrit. Ainsi, la PUB a dvelopp un code de gouvernance et de conduite, ainsi que des processus de contrle interne efficaces et des mcanismes de prvention et de sanction de la corruption. LACP uvre galement en faveur de la promotion de lintgrit et dune valuation soutenue par le biais de rglements rgissant la dontologie et le comportement de ses employs. Ces codes de conduite couvrent les thmes des conflits dintrt, des abus de pouvoir et de lacceptation de dons. Comme le montrent ces exemples, le renforcement de lvaluation de la rglementation requiert de sintresser deux objectifs troitement lis. Il sagit tout dabord de mettre en place des mcanismes contribuant renforcer le mandat et lindpendance du rgulateur et, dans le mme temps, il sagit dtablir des structures internes et des systmes incitatifs garant de lintgrit et de la redevabilit de ses employs.

Amliorer la gestion de lapprovisionnement en eau pour rduire la corruption et assurer lapprovisionnement et lassainissement de leau
Lapprovisionnement en eau constitue un lment essentiel des services de distribution et dassainissement de leau. Afin de rduire les risques de corruption, lapprovisionnement en eau se doit dtre non seulement autonome et financirement viable, mais galement de disposer de ressources humaines adquates et redevables en ce qui concerne ses performances et la qualit des services dapprovisionnement en eau 10. Les services de distribution de leau contribuent amliorer lapprovisionnement des populations pauvres, et par-l mme combattre directement la corruption grce non seulement des frais de raccordement et des tarifs subventionns pour les mnages aux revenus faibles, mais galement grce des quipes dinspection charges de contrler les fuites et les raccordements illgaux. Cette amlioration sopre au niveau de linstallation de compteurs individualiss permettant dviter les manipulations des factures et les relevs, et enfin au niveau de linformatisation des systmes de facturation et lactualisation des bases de donnes des clients. Les contrats de gestion et les contrats de services axs sur la performance offrent aux services dapprovisionnement en eau la possibilit damliorer leur performance et ce faisant, de rduire la petite corruption. Pour tre couronne de russite, ces amliorations doivent tre accompagnes dune forte volont politique et de lengagement sans faille des dirigeants des entreprises assurant lapprovisionnement en eau. Lexprience de la Phnom Penh Water Supply Authority (PPWSA), dcrite dans le chapitre trois, dmontre quil sagit l damliorations ralisables.

Veiller une concurrence quitable dans les contrats de service deau et une mise en oeuvre redevable de ces contrats
Les accords contractuels utiliss par les gouvernements pour les appels doffres permettent de dlguer au secteur priv une partie de leurs responsabilits relatives au service de leau. Ces

10 H. Elshorst, et D. OLeary, Corruption in the Water Sector: Opportunities for Addressing a Pervasive Problem, document prsent lors de la Semaine mondiale de leau 2005, Stockholm, 2005; A. Baeitti, W. Kingdom et al. Characteristics of Well-Performing Public Water Utilities, Water Supply and Sanitation Working Note no. 9 (Washington DC: Banque mondiale, 2006).

Conclusions

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responsabilits incluront notamment le dveloppement et la gestion des oprations de la distribution de leau en milieu urbain, la construction dun systme dirrigation en zone rurale ou encore la gestion des barrages hydrolectriques dun pays donn. La conception et le suivi de ces contrats et des appels doffres inhrents engendrent dimportants risques de corruption. Le secteur priv a labor dans certains pays, des mesures anti-corruption de base dans le cadre de leurs procdures normales de fonctionnement, elles font souvent lobjet de mesures labores dans le cadre dune grille dvaluation du renforcement des pratiques en matire de gouvernance dentreprise. Celles-ci tendent se centrer sur la promotion dune gestion financire saine, accompagne de comptes rendus rguliers, ainsi que dun contrle efficace des performances internes et enfin dautres initiatives relatives aux obligations redditionnelles des entreprises auprs des investisseurs, des actionnaires et de toute les autres parties prenantes. Les Principes de conduite des affaires contre la corruption de TI 11, par exemple, offre un modle pour tablir les normes spcifiques des programmes de lutte contre la corruption dvelopps par les milieux daffaires. Bien que les entreprises du secteur de leau aient la capacit de mettre en uvre un niveau de conformit permettant dappuyer les efforts anti-corruption, il demeure toutefois ncessaire denvisager des actions supplmentaires, souvent du ressort du gouvernement, afin de grer les domaines se trouvant hors de leur contrle. Lurgence de laction est base sur le fait que le dveloppement des liens commerciaux se fera de plus en plus avec des pays rongs par la corruption. Parmi les dix pays aux marchs les plus volumineux concernant la participation du secteur priv dans les services de distribution de leau, neuf dentre eux se trouvent tre des pays dont le rsultat dans lIndice de perceptions de la corruption (IPC) de TI, est infrieur 3,8 sur une chelle comprise entre 0 (niveau lev de corruption) et 10 (niveau lev de probit), ce qui en fait des pays au niveau de corruption lev 12. Afin dencourager la signature de contrats transparents et la concurrence loyale, il existe diffrents outils bass sur la collaboration et la participation des parties prenantes. Depuis le milieu des annes 90, TI a notamment labor des Pactes dintgrit (PI). , Ces pactes servant gnralement aux marchs publics, comportent un engagement sign par le gouvernement et tous les soumissionnaires intresss stipulant quaucune partie ne sera appele verser, proposer, demander ou percevoir des pots-de-vin, et ce afin de remporter un march ou pendant lexcution du contrat. La mise en uvre de ces PI a t couronne de succs dans de nombreux pays ainsi que dans des secteurs varis 13. Au Pakistan, un PI a t utilis comme base de travail dans le cadre du Greater Karachi Water Supply Scheme, ce qui a engendr une rduction de 18% des cots par rapport aux devis initiaux 14. Au Mexique, un mme pacte, dans le cadre dun projet hydrolectrique, a permis de raliser plus de 8% dconomies sur les cots escompts. Il est galement possible de signer un PI pour lensemble dun secteur. Ce fut le cas notamment en Argentine o les fabricants de canalisations (contrlant 80% du march) ont sign un accord bas sur les principes du PI garantissant des appels doffres quitables pour les
11 Voir www.transparency.org/global_priorities/private_sector/business_principles. 12 Global Water Intelligence, Global Water Market 2008, Issue 10 (2007); Transparency International, Indice de perceptions de la corruption 2007. 13 Transparency International, Curbing Corruption in Public Procurement Handbook, (Berlin: Transparency International, 2006). 14 Transparency International Pakistan, A Pakistan Success Story: Application of an Integrity Pact to the Greater Karachi Water Supply Scheme, Phase V, Stage II, 2nd 100 MGD, KIII Project, (Karachi: TI Pakistan, 2003).

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La corruption dans le secteur de leau

marchs publics 15. De lourdes amendes infliges aux receveurs de pots-de-vin et des rgles strictes pour exclure ceux qui les payent constituent galement des moyens supplmentaires permettant de limiter les incitations la corruption. La publication des critres de performance et des clauses contractuelles constitue une autre mesure indispensable permettant dtablir la confiance du public et de garantir lvaluation publique. Malheureusement cette pratique ne fait pas lunanimit de la majorit des pays.

Lapplication courante du principe de diligence due dans le financement des projets du secteur hydraulique
Des pratiques de corruption tel que le versement de pots-de-vin ltranger soulignent la ncessit dagir pour les agences de crdit lexportation (ACE), les banques commerciales, les institutions financires internationales (IFI) et les donateurs en accord avec leurs responsabilits fiduciaires 16. Lorsque ces acteurs soutiennent des investissements, y compris dans les processus dachat, ils sont tenus de sassurer que des mcanismes sont en place afin de crer des incitations positives et dcourager les entreprises se livrer des activits de corruption. Les ACE, les banques commerciales et les institutions de prts du secteur priv des IFI telle que la Socit financire internationale de la Banque mondiale devraient tendre leurs conditions en matire de respect du principe de diligence due, afin dy inclure des dispositions anti-corruption. Il est possible dappliquer ces mesures chaque organisme de dveloppement et couvrir ainsi la totalit des oprations internationales de lentreprise. En guise de dmarche pralable avant de solliciter des fonds ou des garanties, il incombe au demandeur dindiquer sil fait lobjet dune enqute en cours, dune condamnation pour avoir enfreint les lois anti-corruption (tel que le Foreign Corrupt Practices Act aux tats-Unis) ou dune exclusion par lune des IFI 17. titre dexemple, lOverseas Private Investment Corporation (OPIC), une ACE base Washington, exige que les entreprises la recherche dun financement auprs de lOPIC ou dune garantie pour un projet, disposent de programmes anti-corruption oprationnels, tels que les Principes de conduite des affaires contre la corruption de TI. Les donateurs ont galement la possibilit de contribuer de faon importante la promotion dincitations et de signaux pertinents adresss aux entreprises prives souhaitant entrer en affaires avec eux. Ils ont la possibilit de renforcer les composantes anti-corruption des projets hydrauliques et dappuyer les initiatives en faveur du renforcement des capacits de la socit civile et du dveloppement mdiatique. De telles mesures contribueront mettre en place les soutiens institutionnels ncessaires pour crer un environnement encourageant ainsi quune redevabilit plus leve. Au niveau interne, les donateurs ont la possibilit dadopter diffrentes mesures afin damliorer leurs propres obligations redditionnelles en renforant les

15 L. Haas, L. Mazzei, D.OLeary, Setting Standards for Communication and Governance. The Example of Infrastructure Projects, document de travail de la Banque mondial (World Bank Working Paper) No. l 21 (Washington D.C.: Banque mondiale, 2007). 16 P. Stlgren, Corruption in the Water Sector: Causes, Consequences and Potential Reform, Policy Brief No. 4 (Stockholm: Swedish Water House, 2006). 17 Transparency International, Using the Right to Information as an Anti-Corruption Tool, (Berlin, Transparency International, 2006).

Conclusions

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pratiques dinformation publique et les sanctions pour fautes. Parmi les mesures spcifiques, citons la consultation publique des documents concernant le projet, des sanctions plus strictes lgard des employs corrompus, lexclusion du projet et linscription sur une liste noire des partenaires corrompus ainsi quun engagement sans ambigut et coordonn, au terme duquel lensemble des donateurs nacceptera ni de verser ni de recevoir des pots-de-vin.

Accentuer lvaluation citoyenne de lapprovisionnement des services de leau : la socit civile au cur du cercle de la redevabilit
Lorsquil sagit de lutter contre la corruption dans le secteur de leau, les groupes de la socit civile ont la possibilit de contribuer valuer lengagement et lefficacit des gouvernements et des entreprises prives, et ce tous les niveaux. Les organisations de la socit civile ont la capacit de mobiliser les populations et de relayer leurs demandes en faveur du changement. Les Fiches dvaluation des citoyens constituent un exemple doutil de contrle local permettant de traduire en actes les besoins locaux. Il sagit de questionnaires que les citoyens remplissent pour valuer la qualit de lapprovisionnement en eau et le respect par les fournisseurs de leurs obligations (en termes de budget, de ressources et de promesses). Cet outil de contrle sest rvl fort utile dans le secteur de leau afin de permettre aux usagers dentrer en contact avec les fournisseurs et de faire entendre leurs proccupations. Les expriences menes Bangalore en Inde, o les Fiches dvaluation des citoyens ont t introduites pour la premire fois en 1994, sont impressionnantes. Depuis que les questionnaires ont t utiliss, le pourcentage de personnes satisfaites des services deau et dassainissement est mont en flche de 4% 73% (2003) 18. valuer la satisfaction des usagers dans les services deau ne constitue aucunement une mesure supplmentaire vise populiste. Mais il sagit bien l dune mesure essentielle contribuant responsabiliser les fournisseurs deau envers les citoyens. Cette mesure permet de reporter lattention sur les services et leurs consquences, et de transformer les frustrations individuelles en pression publique. Par consquent, elle vient tayer les recommandations prconisant limportance de la redevabilit pour les ressources (budgets, personnels) et les processus dintgrit (appels doffres quitables et efficacit rglementaire), exposs au pralable dans ce rapport.

Adopter la transparence et la participation comme principes directeurs pour lensemble du secteur de leau
Parmi tous les lments jugs indispensables la lutte contre la corruption dans le secteur de leau, la transparence et la participation constituent les deux lments particulirement notables. Il est impratif que la transparence fasse lunanimit des parties prenantes prives et publiques quant leurs activits dans le secteur hydraulique. Ensuite il est impratif que les budgets consacrs la fois aux projets hydrauliques, au financement des programmes de rinstallation et la rglementation en matire dachat soient tablis, de manire transparente et, commu-

18 G.K. Thampi, Community Voice as an Aid to Accountability: Experiences with Citizen Report Cards in Bangalore, prsent lors du sminaire Can We Meet International Targets without Fighting Corruption, Semaine mondiale de leau, Stockholm, 21 aot 2005.

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La corruption dans le secteur de leau

niqus au public. Il est ncessaire de mettre en place des mesures exigeant des responsables publics et des directeurs de secteurs de rendre public leur patrimoine personnel afin dviter que les ressources du secteur ne soient dtournes vers leur propre compte en banque. Il est galement ncessaire dencourager la dnonciation publique des pollueurs de leau et des entreprises exclues de sorte faire peser un cot social aux ventuelles sanctions juridiques et financires prononces leur encontre. La multiplication des tudes et le partage de linformation reprsentent galement des moyens dencourager la transparence. Il est indispensable doprer des analyses afin de connatre les principaux bnficiaires des subventions pour les puits en zone rurale, ainsi que les rseaux dirrigation et les systmes dadduction deau potable 19. Les appels doffres devraient faire lobjet de lectures loccasion de runions publiques, tout comme les prvisions de planification devraient faire lobjet dun affichage dans les lieux publics Enfin, les documents concernant les donateurs et les indicateurs de qualit de leau devraient tre tlchargeables partir de sites internet et toute la documentation devrait tre rdige dans un langage simple, et accessible par tous, quil sagisse des contrats de service ou de rapports daudit. Toutes ces mesures permettent de modifier les comportements dans le secteur et crer un environnement respectueux et garant de la transparence. Mme lorsque les projets sont dune technicit pousse ou lorsquils exigent un recours aux experts, les citoyens devraient pouvoir faire entendre leur voix et exiger des explications et des informations de base (spcificits des infrastructures, recrutement dexperts, entreprises choisies, fixation des prix). La rdaction de lois fermes en matire daccs linformation dterminant et stipulant les droits des citoyens concernant leur accs aux archives publiques constitue la base de la transparence dans le secteur de leau. Tout au long de ce rapport, nous avons soulign la ncessit daccrotre la participation en tant que mcanisme permettant de rduire les influences indues et le dtournement des ressources au profit dintrts particuliers dans le secteur de leau. Lorsquelle est efficace, limplication des citoyens contraint les acteurs des secteurs privs et publics une transparence et une redevabilit accrues dans leurs activits. La participation des groupes marginaliss ou vulnrables dans la dtermination des budgets hydrauliques et des politiques de dveloppement permet dajouter aux dpenses engages dans un projet une composante en faveur des populations pauvres . Limplication des populations locales dans le choix des sites pour le forage de puits en milieu rural et dans la gestion des systmes dirrigation permet de garantir que les petits propritaires terriens et les villageois les plus pauvres ne se trouvent pas tre les derniers avoir accs leau. La participation dans la planification des infrastructures et dans les valuations des effets sur lenvironnement offre aux parties prenantes de la socit civile une plateforme pour exhorter les dcideurs leur rendre des comptes afin que les nouveaux canaux dirrigation et les barrages profitent au plus grand nombre. La participation aux audits, la cartographie des pollutions environnementales et au contrle des performances des services deau cre un systme de vrification participatif ncessaire pour veiller ce que les contrats soient bien remplis et sanctionner efficacement ceux qui enfreignent la rglementation dans le secteur hydraulique.

19 Voir page 48 et page 80.

Conclusions

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La transparence et la participation sont les fondations de la confiance ncessaire une gestion hydraulique redevable. Elles constituent des lments essentiels pour maintenir la corruption un niveau bas et par-l mme assurer le fonctionnement du systme. La transparence et la participation permettent de rassurer les petits propritaires terriens et les populations pauvres quils ne sont pas les laisss pour compte du systme, dont le seul recours consistant au versement de pots-de-vin permettrait dobtenir leurs quotas quitables deau. En outre, la participation et la transparence confortent les entreprises prives de linutilit de se livrer des actes de corruption pour obtenir des contrats dans le secteur hydraulique. De mme, lindustrie dtient une garantie que les concurrents ne sont pas injustement favoriss en versant des potsde-vin pour contourner la rglementation en matire de protection de lenvironnement. Enfin, les pays voisins disposent de la garantie sur la non-transgression des accords de partage des eaux. Bien videmment, la transparence et la participation noffrent pas de remdes miracles. Elles fonctionnent de concert avec dautres mesures, telles que les garanties juridiques en matire daccs leau et lapplication de sanctions strictes punissant les comportements de corruption. Elles dpendent de la capacit ncessaire dutiliser linformation disponible et participer de manire efficace au processus de prise de dcision. Au-del de ces dfis, la transparence et la participation constituent des conditions sine qua non permettant, dune part, de veiller la rduction du niveau de corruption dans la gestion du secteur de leau et, dautre part, dy garantir une redevabilit accrue, dmocratique et juste. Il sagit l dlments clefs permettant de juguler la corruption dans le contexte de la crise actuelle de leau dans le monde. Ce sont des principes importants ncessaires la rforme des cadres de la gouvernance afin dtablir les fondations des stratgies anti-corruption des annes venir. Nous sommes parvenus un carrefour critique exigeant un changement radical de la manire dont sont traites les questions de leau et de la corruption. Le rchauffement climatique, la recherche dnergies alternatives lnergie fossile ainsi que lexpansion de lagriculture commerciale et la poursuite des tendances dmographiques actuelles (modes de vie, urbanisation et croissance dmographique) exigent une rponse urgente. Jamais les dfis dans le secteur de leau nont t aussi difficiles relever. Les vies et les moyens de subsistance de milliards dindividus, en mme temps que la durabilit des cosystmes et des empreintes cologiques, les perspectives dun dveloppement humain quitable et enfin la stabilit politique internationale, constituent des enjeux troitement lis la crise hydraulique globale. La lutte contre la corruption dans le secteur de leau offre une dimension importante pour contribuer trouver une solution. Comme la dmontr ce Rapport mondial sur la corruption 2008, le combat contre la corruption dans le secteur de leau est certes ardu, mais toutefois un combat ralisable, profitable et surtout dune urgence jamais gale.

Deuxime partie tudes de pays

Regards nationaux sur la corruption

Introduction
Rebecca Dobson1
Le combat contre la corruption men par Transparency International bncie du soutien dun mouvement vritablement mondial, compos de Sections nationales et de groupes de contact, et ce, dans toutes les rgions du monde. Cette partie du Rapport mondial sur la corruption 2008 sinspire de la profondeur et de la diversit des expertises et des expriences sur le terrain. Il est galement important de noter que le rapport inclut les opinions exprimes la fois dans les pays dvelopps et les pays en dveloppement. Les trente-cinq contributions qui suivent offrent un aperu des principaux vnements en rapport avec la corruption en examinant les progrs enregistrs en matire de rformes institutionnelles anti-corruption sur la priode allant de juillet 2006 juillet 2007, tant au niveau national que local 2. Ce rapport expose ainsi les questions les plus rpandues et les plus proccupantes ayant trait la corruption dans chaque pays, quil sagisse du domaine politique ou du secteur de leau. Quelques-uns des thmes rcurrents dans cette partie consacre au rapport pays sont les suivants : La corruption politique et judiciaire constitue une proccupation partage par lensemble des rgions du monde. La corruption politique apparat dans les contextes de marchs publics, de laccs linformation et tout particulirement lors de priodes lectorales concernant le nancement des partis politiques. Certes, les tentatives damlioration de lintgrit politique existent, mais dans certains cas elles conduisent lexploitation de nouvelles failles du systme. Cest particulirement vrai en Armnie, en Lettonie, au Kenya, au Royaume-Uni et en Autriche o, malgr des rvisions lgislatives sur le nancement lectoral et les partis politiques, la corruption persiste ou rapparat sous de nouvelles formes. En Lettonie, par exemple, les amendements adopts pour le nancement des partis politiques ont fait lobjet de contournement par de tierces parties ofcieuses faisant campagne au nom de partis politiques ofciels. Le Royaume-Uni a galement connu des pratiques suspectes concernant le nancement des partis et dsignes sous le nom de scandale des prts . Ce scandale impliquait des individus ayant t nomms pour lattribution de titres honoriques en change de prts importants.

1 Rebecca Dobson est directrice collaborant de la publication Rapport Mondial sur la Corruption. 2 Chaque rapport pays commence par le classement du pays dans lIndice de perceptions de la corruption (IPC) 2007 et par la liste des conventions anti-corruption signes et ratifies par ce pays. Ensuite, le rapport sintresse aux principales questions lies la corruption pendant la priode considre.

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tudes de pays : regards nationaux sur la corruption

Il est indniable que le systme judiciaire sest amlior dans certains pays, notamment au Mexique avec lintroduction de la procdure de jugement oral et en Inde o la Cour suprme continue de critiquer ouvertement la corruption. Cependant, ltablissement dun systme judiciaire indpendant et redevable continue de reprsenter des ds importants. Lincertitude lie au respect du principe dinamovibilit des juges en Argentine et au Sngal et linsufsance du nancement pour le systme judiciaire en Sierra Leone mettent en lumire quelquesuns des obstacles de base lindpendance du judiciaire. Comme lindiquent les rapports de pays pour la Roumanie et le Bangladesh, les rformes judiciaires ne sont ni simples, ni toujours efcaces. En Roumanie, par exemple, dimportantes mesures de rforme du judiciaire ont t adoptes, mais les conits dintrt persistent et moins de la moiti des magistrats pense que le Conseil suprieur de la magistrature, nouvellement tabli, puisse rellement garantir leur indpendance. La composante internationale de la corruption constitue un autre thme central manant des rapports pays. Ainsi, plusieurs contributions exposent des exemples de corruption au niveau local et national ayant toutefois une dimension internationale importante. En Allemagne et en Suisse par exemple, limportance particulire des lois contre la corruption transfrontalire est clairement illustre par les affaires Siemens et Swissair. Certes les deux pays ont effectivement adopt des lois prohibant le versement de pots-de-vin des responsables trangers, cependant aucun dentre eux na cependant t en mesure de prvenir avec succs et de faon systmatique les pratiques de corruption. Ces affaires viennent conrmer lvaluation pour le moins ngative de la Convention anti-corruption de lOCDE qui clbrait son le dixime anniversaire et constitue lune des pierres angulaires juridiques dans la lutte contre la corruption transfrontalire. En novembre 2007, alors que nous mettions ce rapport sous presse, seuls quatorze des trente-sept signataires observaient de manire substantielle les dispositions de la Convention. Dun point de vue positif, de nombreux rapports de pays soulignent que la coopration bilatrale se poursuit de manire soutenue dans la lutte contre la corruption. Un nouvel accord conclu entre lIndonsie et Singapour a dj permis, dfaut de combler toutes les lacunes, dextrader en Indonsie des personnes responsables de corruption an dtre prsentes la justice de leur pays. Lancien Prsident Chibula de Zambie ainsi que ses complices ont t reconnus coupables de corruption par un tribunal civil de Londres. Le gouvernement suisse a quant lui tendu le gel des avoirs de lancien dictateur hatien, Jean-Claude Duvalier, an de permettre aux autorits hatiennes de dclencher une procdure dassistance juridique mutuelle. Les rformes institutionnelles dans le cadre de la lutte contre la corruption continuent dtre la priorit dune majorit de gouvernements, ainsi que lindiquent de nombreux rapports pays. Notamment, au Chili, au Nicaragua, en Gorgie, en Roumanie, au Cameroun et en Zambie, le dveloppement de nouvelles institutions permettant de lutter contre la corruption sest accru. Au Chili en particulier, le gouvernement a favorablement accueilli une loi sur le droit linformation, dailleurs la proposition de former un organe indpendant garantissant laccs linformation a t accepte. Par ailleurs en Zambie, la porte du nouveau systme dintgrit

Introduction

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savre impressionnante. Il a permis dtablir des comits dintgrit chargs de prvenir la corruption dans chaque agence et chaque service du gouvernement. Toutefois, des incertitudes demeurent quant la relle autonomie de telles institutions et les expriences en la matire menes dans dautres pays invitent faire preuve de la plus grande prudence. En Indonsie, le phnomne quali de corruptors ght back (les corrupteurs rpliquent) dcrit une situation dans laquelle, malgr les progrs enregistrs au dbut des annes 2000, les mesures rcentes de lutte contre la corruption se sont rvles insufsantes pour culminer avec la remise en question de la lgitimit des institutions anti-corruption. La corruption dans le secteur de leau, au cur de la section analytique du Rapport mondial sur la corruption 2008, est traite dans prs de la moiti des rapports pays. La corruption dans le secteur de leau revt de multiples facettes, ainsi les approches mises en place pour prvenir ce type de corruption ou y remdier, sont tout aussi varies. Au Bangladesh par exemple, les experts ont collect et analys les diffrents types de corruption dans le secteur de leau tels quils ont t rapports par les mdias, dmontrant ainsi que la liquidation dactifs et les fautes professionnelles constituent des problmes prdominants. Au Kenya, les entretiens mens en 2005 auprs dusagers des services deau indiquent un niveau lev de corruption dans le secteur, avec 65% des rpondants afrmant avoir t tmoins de cas de petite corruption lie la fourniture des services deau. Selon une tude en Inde, les citernes dalimentation en eau et les compteurs deau sont perus comme des centres dintrt notoires de pratiques de corruption. Toutefois, il existe galement des preuves de russites. Ce rapport en livre des exemples concrets en Inde et au Mexique, o des microprojets ont induit une transparence plus leve grce la mise en place de lignes dassistance tlphonique gratuites pour les indigents Bangalore et Hyderabad. Par ailleurs, au Mexique, la National Water Commission (Commission nationale de leau) a rintgr dans le systme de paiement les consommateurs deau indlicats et, dans le mme temps, la Commission a pu collecter environ 121 millions de dollars US de redevances impayes. Dun point de vue global, ces rapports illustrent la persistance de la corruption et sa vocation dformer tous les types de contextes politiques, conomiques et culturels. Il est indispensable de poursuivre les efforts dvelopps au niveau mondial an dattirer lattention sur le au que reprsente la corruption. Cette dmarche permettra de crer un cadre normatif an de prvenir la corruption et de mettre en place des mcanismes transfrontaliers concrets permettant de la juguler. Dans le mme temps, comme le dmontrent ces diffrents articles manant des sections nationales de TI dans le monde, les efforts au niveau national et au niveau local de toutes les parties prenantes demeurent essentiels pour asseoir les rformes anticorruptions et pour renforcer leur efcacit. Ces efforts sont tout particulirement essentiels pour que les individus puissent reconnatre les effets positifs et ce, dans le monde entier.

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7.1 Afrique et Moyen orient Cameroun

Indice de perceptions de la corruption 2007 : 2,4 (cent trente-huitime sur cent quatre-vingt pays) Conventions Conventions des Nations Unies contre la corruption (signe en dcembre 2003 ; ratifie en fvrier 2006) Convention des Nations Unies sur le crime transnational organis (signe en dcembre 2000 ; ratifie en fvrier 2006)

Changements juridiques et institutionnels


Ladoption, le 29 dcembre 2006 de la Loi ELECAM a vu la cration dun nouvel organe, Elections Cameroon (ELECAM), responsable de lorganisation et de la supervision de lensemble du processus lectoral et rfrendaire. Ce nouvel organisme est charg non seulement de la constitution, la gestion, la mise jour et la conservation du chier lectoral national, mais galement de ltablissement et la publication des listes lectorales, lacquisition et la distribution du matriel et des documents lectoraux, lorganisation et la supervision de la formation du personnel charg des scrutins, et enn de llaboration du projet de budget annuel dELECAM et du projet de budget des lections entre autres. Il reprend les missions prcdemment attribues dune part, au ministre charg de lAdministration territoriale et de la dcentralisation et dautre part, lObservatoire

national des lections (ONEL). ELECAM a t tabli en rponse aux demandes en faveur dun organe lectoral lindpendance accrue. Cependant de nombreux dtracteurs estiment quil ne sagit l que dune faade. Ils estiment que les garanties ne sont pas sufsantes en particulier concernant limpartialit de la Direction gnrale et du Conseil lectoral, les deux organes dont dispose ELECAM pour lexcution de ses missions. En effet, le prsident, le vice-prsident et les membres du Conseil lectoral sont nomms par dcret par le Prsident de la rpublique. Le Code de procdure pnale adopt le 27 juillet 2005 est entr en vigueur le 1er janvier 2007. Ce Code insiste sur le renforcement des droits des individus poursuivis au pnal. Il comporte notamment trois innovations principales permettant de limiter les violations du droit pnal par les magistrats et les forces de police. La premire de ces innovations concerne le rle des avocats pouvant dsormais intervenir ds la phase prlimi-

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naire des poursuites pnales. Tout suspect conduit dans un commissariat a droit lassistance dun avocat. Le deuxime changement concerne lintroduction dun magistrat instructeur. Celle-ci met ainsi n aux doubles fonctions de poursuites et denqutes du ministre public qui constituait une source de corruption. La troisime modication qui, de prime abord, peut sembler sans importance, concerne lobligation faite aux juges avant de prononcer leurs jugements, de les mettre par crit. Auparavant, les dlais dans la rdaction des prononcs constituaient lune des principales causes de retards en matire judiciaire, laissant ainsi la porte ouverte de nombreuses pratiques de corruption. Cette obligation a t ritre par la loi du 29 dcembre 2006 concernant la lgislation judiciaire 1. Le programme CHOC-Cameroon (CHOC signie Changer d'Habitudes- s'Opposer la Corruption) a t lanc en fvrier 2007. Initi par le gouvernement et le Groupe 8+6 2, ce programme de trois ans, soutenu par des donneurs internationaux3, a pour objectif de rduire la corruption par le biais de la cration dun programme national de gouvernance mis en uvre par la Commission nationale de lutte contre la corruption (CONAC), des cellules anti-corruption au sein des ministres et de la nouvelle Agence nationale d'investigation nancire (ANIF). La CONAC, tablie par dcret en mars 2006, tait cense tre une agence publique indpendante toutefois elle est domine par le prsident Paul Biya qui a nomm le 15 mars 2007 son prsident, son vice-prsident et ses membres 4. Paul Tessa, le nouveau prsident de la CONAC est un pilier du parti au pouvoir, sans exprience particulire de la lutte contre la corruption, cependant les observateurs trangers ont t encourags par

la nomination de plusieurs autres membres rputs pour leur intgrit. CHOC-Cameroon doit dsormais concevoir une stratgie nationale anti-corruption, mettre en oeuvre la Convention des Nations Unies contre la corruption (CNUCC), rendre oprationnelle la CONAC et lANIF et enn renforcer le rle de la socit civile. Cette dernire implique la rdaction dune charte anti-corruption pour les organisations de la socit civile, ltablissement dun comit national pour coordonner et former les organisations membres, la dtermination dun plan daction en rseau et le soutien nancier en faveur dune campagne nationale de sensibilisation contre la corruption. Le gouvernement a publi son deuxime rapport de conciliation des chiffres et des volumes dans le cadre de lInitiative de Transparence dans les Industries Extractives (ITIE), le 2 avril 2007 (voir ciaprs). la diffrence du premier rapport, le deuxime document comprend une note explicative du Comit de suivi de la mise en uvre des principes de l'ITIE expliquant certaines diffrences entre les chiffres de lindustrie et ceux du Trsor, ainsi que la not le conciliateur. Bien que cette note ne couvre pas toutes les diffrences soulignes, elle fournit nanmoins une rponse aux plaintes des organisations de la socit civile sigeant au comit triparti comprenant des reprsentants du secteur public, des entreprises ptrolires et de la socit civile.

Les limites du suivi de lITIE


Le secteur des industries extractives au Cameroun est domin par le ptrole, reprsentant la troisime source principale de revenus du pays aprs impts, droits de douane et droits indirects. Lexploitation industrielle du gaz

1 Loi 2006/16. 2 Au Cameroun le Groupe 8 + 6 est compos des ambassadeurs des pays suivants : Allemagne, Canada, tats-Unis, France, Grce, Italie, Japon, Pays Bas et Royaume-Uni ainsi que des dlgus de la Commission europenne, du Fonds montaire international (FMI), de la Banque mondiale et de lOrganisation des Nations Unies (ONU). Le groupe travaille sur les questions de gouvernance. 3 Allemagne, Canada, tats-Unis, France, Pays Bas, Royaume-Uni, Commission europenne, Banque mondiale, Banque africaine de dveloppement, OCDE/DAC et PNUD. 4 Cameroon Tribune (Cameroun), 16 mars 2007.

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naturel et des minerais, tels que le fer, la bauxite, le et le cobalt en est encore ses balbutiements, toutefois ce secteur semble trs prometteur. De nombreux changements sont intervenus dans la gestion des revenus ptroliers. Ils ont t successivement grs sous la forme dun compte hors budget, dnomm compte oprationnel, puis, suite aux pressions manant des programmes dajustements structurels tablis en 1988 et aux directives budgtaires , ils ont t inclus dans le budget annuel de ltat. Laccs linformation est entr dans une nouvelle phase aprs le premier audit de la Socit national des hydrocarbures (SNH), lentreprise ptrolire publique. Limplication de la socit civile, aprs ladhsion du Cameroun lITIE en mars 2005, a eu pour consquence la publication par le gouvernement de deux rapports de conciliation, le premier le 28 dcembre 2006 et le deuxime le 2 avril 2007 5. Ces rapports, nayant pas encore fait lobjet dune validation selon les dispositions de lITIE 6, ont t rdigs en vertu dun processus comportant quelques lacunes concernant les termes de rfrence du conciliateur, la composition du Comit de suivi de lITIE (CSI) et du Secrtariat technique (ST), les rles de la socit civile et des institutions internationales et les intrts des Camerounais euxmmes. Un processus ITIE comprend quatre phases, il sagit premirement de ladhsion linitiative, deuximement de la nomination dun comit triparti comprenant des reprsentants du gouvernement, de lindustrie ptrolire et de la socit civile, troisimement du recrutement dun auditeur indpendant et, enn, quatrimement de la publication dun rapport et dune valuation du processus, pour lesquels le comit triparti a la capacit de requrir une opinion en
5 6 7 8 9

tant que validateur . Au Cameroun, le Comit de suivi a retenu le Consortium MAZARS CAMEROUN/HART GROUP pour la ralisation de la rconciliation des donnes pour 2001-04 et pour lanne 2005, suite un appel doffre 7. Les termes de rfrence labors par le Comit prsente deux lacunes. Tout dabord, ils ont rduit ltendue des travaux du conciliateur lindustrie ptrolire seule, alors que les industries couvertes par lITIE comprennent galement le gaz et les minerais. Lextraction du nickel et du cobalt est effectue dans la rgion de Lomie dans lEst du Cameroun par Geovic Cameroun, qui a vers des taxes de surface et des redevances minires pour les annes 2004, 2005 et 2006 8. Ces taxes ne sont pas incluses dans les deux rapports de conciliation, en violation du premier critre du guide de lITIE ( EITI Source Book ) 9. Deuximement, le rle du conciliateur se limite la collecte de donnes, cartant ainsi toute possibilit de critique ou de formulation de recommandations concernant le processus pour lequel il est considr comme un collaborateur essentiel 10. Les branches gouvernementales du CSI et du ST de lITIE sont diriges par de hauts fonctionnaires de ladministration publique. Le ministre de lconomie et des nances prside le CSI et le prsident du Comit technique pour la rhabilitation industrielle chapeaute le ST. Quelles que soient leurs qualications, le statut et le rang de ces hauts fonctionnaires responsables de lITIE signient quils nont que peu de temps accorder au suivi de cette initiative. Deux catgories dorganisations de la socit civile travaillent au sein du CSI et du ST. La premire, nomme par dcret11 pour surveiller lITIE est compose danciens cadres retraits du secteur public. Bien que membres des congrga-

Consultable sur : www.eitransparency.org/Cameroon. Ibid. Voir www.spm.gov.cm/detail_art.php?iddocument=451&id_art=1273&type=doc&lang=en. Voir les termes de rfrences du conciliateur sur le site Web du gouvernement : www.spm.gov.cm. Geovic Cameroun a vers 116 764 dollars US de redevances minires en 2004 et 259 600 dollars US pour 2005 et 2006. 10 Voir les termes de rfrences du conciliateur. 11 Voir www.spm.gov.cm/detail_art.php?iddocument=451&id_art=1273&type=doc&lang=en.

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tions religieuses et reprsentants de populations locales, ils tendent suivre la ligne implacable du raisonnement administratif. Cette catgorie facilite le processus de gestion de lITIE au nom de la socit civile tout en rduisant son impact et sa pertinence. La deuxime catgorie est essentiellement forme dorganisations de la coalition camerounaise Publiez ce que vous payez (Publish What You Pay)12, dont lintrt pour le secteur extractif fut suscit par la construction de loloduc Tchad-Cameroun. Ce projet leur a permis de sunir et de renforcer leur position concernant le secteur extractif en gnral. Ces personnes travaillaient pour lITIE avant ladhsion du Cameroun ce processus et de ce fait elles ont pu formuler des critiques constructives. Toutefois, leur antagonisme lgard du gouvernement, en raison de leur propre inexibilit et de lapproche diviser pour mieux rgner des autorits, pourrait nuire limage de la socit civile, empchant ainsi leur dveloppement. Le Cameroun a adhr lITIE alors que le fait dintgrer le club des Pays pauvres trs endetts (PPTE) tait la priorit du gouvernement. La Banque mondiale a apport son soutien lITIE depuis la phase dadhsion jusqu celle de la publication des rapports, tandis que Le guide sur la transparence des recettes des ressources naturelles du Fonds montaire international13 fut not avec intrt au Cameroun. Bien quaucune des deux institutions ne t de ladhsion lITIE lun de ces cinq objectifs activateurs du PPTE, elle devint par nature une condition tacite. Parmi les trois structures conomiques que se partagent les pays bordant le Golfe de Guine (dpendant du ptrole, important producteur de ptrole, non dpendant du ptrole et diversi), le Cameroun rejoint la troisime catgorie car il se caractrise par une combinaison ne de la

varit de ses ressources naturelles et de la volont politique de dplacer le centre dintrt populaire en faveur du ptrole. La consquence de cette volont a permis dinciter la population respecter davantage la gestion des revenus issus de la sylviculture que ceux qui sont issus du ptrole, en dpit du fait que les revenus de ce dernier secteur savrent plus importants dun point de vue budgtaire. LITIE en souffre invitablement, du fait quelle demeure une initiative litiste loin des proccupations quotidiennes des gens. Ce processus, qui sintgre dans le cadre plus gnral du suivi budgtaire, pourrait bncier dun soutien local et communautaire accrus, toutefois il sagit l dune mission chue la socit civile et non au gouvernement.

LOpration pervier
Longtemps peru comme inefcace en raison de son intrt pour ltablissement dorganismes plutt que lapplication de sanctions claires et dissuasives, le combat contre la corruption est entr dans une nouvelle phase avec le cinquime mandat du prsident Biya, un mandat cette foisci de sept ans. Lors de son accession au pouvoir en octobre 2004, le prsident promettait que la corruption ne sera plus tolre . Dailleurs, il sest depuis engag renforcer les mesures de lutte contre la corruption. Dans le mme temps, sous linuence des journaux toujours prts publier la liste de personnes prsumes coupables de dtournement de fonds ainsi que des radios diffusant quotidiennement les dbats sur la corruption, le dgot du public pour le phnomne de corruption ne fait que crotre. Cest dans ce contexte que fut lanc au dbut 2006, lOpration pervier (Operation Sparrow Hawk) an dinterpeller les responsables de dtournement des deniers publics les plus en vue. Ce programme eut pour premire cible les entreprises tatiques, dont beaucoup avaient t

12 Dcret n 2005/2176/PM du 16 juin 2005 portant cration, organisation et fonctionnement du Comit de suivi de la mise en uvre des principes de lInitiative de transparence des industries extractives. Cre le 10 dcembre 2005, la coalition comprend huit organisations de la socit civile : FOCARFE, CED, ERA, SNJP, SeP, TI-Cameroun, AGAGES et RELUFA. 13 Fonds montaire international, Le guide sur la transparence des recettes des ressources naturelles, (Washington DC : FMI, 2005).

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transformes en tablissements bancaires privs par leurs prsident et directeurs 14. LOpration pervier, une opration impliquant initialement la police, la gendarmerie et le systme judiciaire, permit larrestation et le jugement des directeurs gnraux de lagence immobilire, Crdit Foncier du Cameroun, du Port autonome de Douala et du Fonds spcial dquipement intercommunal (FEICOM). De nombreux employs et certains directeurs furent contraints de rpondre aux accusations de corruption. Au moins cinquante personnes furent prsentes devant les tribunaux Yaound et Douala, accuses de dtournement de fonds publics et dinfractions connexes. Laffaire la plus importante, en raison des montants impliqus et de la personnalit de laccus, concernait alors le procs dEmmanuel Grard Ondo Ndong, ancien directeur gnral du FEICOM. Ce procs se conclut par lannonce de dcisions record dans toute lhistoire juridique du Cameroun 15. Le 28 juin 2007, aprs sept mois daudience, la Haute cour de Yaound reconnut coupables quatorze des trente et un accuss pour le dtournement de 13 milliards de francs CFA (26 millions de dollars US). Ils furent condamns des peines de prison allant de dix cinquante ans. Ondo Ndong, quant lui, fut condamn cinquante ans de prison pour avoir dtourn plusieurs millions de dollars 16. Largent avait t principalement drob dans les taxes locales supplmentaires dont le FEICOM tait responsable pour moderniser certains investissements locaux conformment aux directives du ministre de lAdministration locale et de la dcentralisation 17. Parfois largent dtourn tait destin des missions ctives ltranger, dautres fois il sagissait daide nancire non justie ou dautres formes de paiement vers des membres du conseil dadministration, censs collaborer gracieuse14 15 16 17 18 19

ment 18. Grce ces dtournements de fonds publics, Ondo Ndong et ses co-accuss ont amass une incroyable fortune personnelle. Selon la cour, le patrimoine de Ondo Ndong comprenait notamment un compte bancaire BICEC (6 millions de francs CFA, correspondant 13 400 dollars US), un compte bancaire Monaco (34 millions de francs CFA, correspondant 76 000 dollars US), six voitures, un camion, un immeuble non bti de sept mille mtres carrs Simbock (Yaound), une concession trois appartements Biyem Assi (Yaound), un duplex pour les neveux de son pouse Yaound, des rsidences en duplex pour ses enfants Ngousso (Yaound), un duplex rsidence secondaire Fouda, (Yaound), un duplex Maetur Golf (Yaound), deux rsidences Ambam, deux concessions Assandjick ; son village natal, un centre commercial Ambam, lhtel la Couronne, la location dune habitation de quarante pices Soa, une rsidence Nsimyong (Yaound), un palais de huit mille mtres carrs, un immeuble de huit appartements de luxe Dragage (Yaound) et enn la chapelle de Assandjick 19. Dans ce contexte marqu par le dgot de la population face la lthargie du gouvernement et, en particulier, avec la rpression apparente engage depuis laffaire Mounchipou (voir le Rapport mondial sur la corruption 2005), le procs servit de vitrine permettant dafcher un changement dattitude et une rupture complte avec le pass. Le ministre public saisit la balle au bond et dans son attendu invita les Camerounais considrer laffaire Ondo Ndong comme lcho du nouvelle re pour ceux qui pourraient tre tents de dtourner les fonds publics . Cette affaire tait-elle vraiment un acte symbolique marquant la n de limpunit ? Si elle semble reter lintention du systme judiciaire de devenir une arme efcace dans le combat

Cameroon Online (Cameroun), 25 octobre 2006 ; Cameroon Online, 27 juin 2007. PostNewsLine (Cameroun), 18 novembre 2005. Reuters (RU), 29 juin 2007. Voir www.dibussi.com/2007/01/100_ways_to_pil.html. Ibid. Cameroon Online (Cameroun), 30 juin 2007.

Cameroun et Kenya

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contre la corruption, cest au gouvernement de conrmer sa dtermination de traduire en justice toutes les personnes souponnes de dtournement de fonds. Au-del des jugements, il faut rappeler limportance de la restitution de tous les deniers publics dtourns. Raymond Doua et Maurice Nguefack (TICameroun)

Bibliographie
F. Foka, La corruption, les infractions assimiles et les droits conomiques et sociaux au Cameroun thse, Universit catholique dAfrique centrale, 2007 A. Voufack, Lgalit et lgitimit de laction de TI , thse de doctorat, Institut des relations internationales du Cameroun, 2003 TI-Cameroun : www.ti-cameroon.org

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Indice de perceptions de la corruption 2007 : 2,1 (cent cinquantime sur cent quatre-vingt pays) Conventions Convention de lUnion africaine sur la prvention et la lutte contre la corruption (signe en dcembre 2003 ; ratie en fvrier 2007) Conventions des Nations Unies contre la corruption (signe en dcembre 2003 ; ratie en dcembre 2003) Convention des Nations Unies sur le crime transnational organis (accession en juin 2004)

Changements juridiques et institutionnels


En dcembre 2006, le parlement adopta un programme de protection des tmoins, coordonn par le ministre de la Justice (Attorney General) au nom de la police et des autres agences charges de lapplication des lois. Dans le cadre de ce programme la loi prvoit daccorder une nouvelle identit aux

tmoins, elle prvoit galement leur relocation et lattribution dune aide nancire 1, toutefois elle noffre quune couverture limite en dehors du domaine criminel lgal. En limitant les informations fournir ltat, aux agences charges de lapplication des lois, aux cours et aux tribunaux, la loi ne permet pas de garantir la scurit des tmoins comparaissant dans le cadre daudiences quasi-judiciaires, tels que les commissions denqutes ou

1 Pour plus dinformations sur la Loi de 2006 relative la protection des tmoins (Witness Protection Act 2006), voir www.kenyalaw.org.

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les comits parlementaires. La loi ne sapplique pas non plus aux personnes dnonant les pratiques de corruption dans les entreprises du secteur priv. Cette loi aurait chou notamment la protection de feu David Munyakei, employ de la Banque centrale du Kenya qui dnona une affaire de corruption et reut le Prix de lIntgrit de TI 2004 2. La loi de nances (Finance Act 2006) adopte le 30 dcembre 2006, porte sur les mesures permettant de lutter contre les fraudes au remboursement dimpt. La loi dtaille galement les directives relatives ladministration scale en ce qui concerne la TVA, les droits de douane, les droits indirects et limpt sur le revenu. La lgislation prvoit des sanctions lencontre des auteurs de pratiques de corruption et elle augmente les tranches de revenus pour largir la base dimposition scale, rduisant ainsi les risques dvasions scales. Les amendements, adopts la n de dcembre 2006, la loi de 2005 sur les marchs publics et de lalination des biens publics (Public Procurement and Disposal Act 2005) et la rglementation de 2001 laccompagnant, permettent ensemble dtablir un cadre lgislatif centr sur le renforcement de la bonne gouvernance dans les marchs publics. Aux termes de la loi, un organe de surveillance des marchs supervisera et coordonnera les marchs publics et lalination des biens publics. Son succs dpendra de lefcacit du mcanisme de plaintes des marchs publics et du comit dappel nomm pour enquter sur les diffrends portant sur les marchs publics an de les rsoudre. En mars 2007, la Commission anti-corruption du Kenya (Kenya Anti-Corruption Commission KACC) a mis en uvre un systme de compte rendu anonyme, certi internationalement et bas sur lutilisation du

web. Le Business Keeper Monitoring System (BKMS) constitue le seul systme de dnonciation au monde dont la garantie danonymat a t certie par les enquteurs lgistes dAllemagne 3. Le 24 mai 2007 le prsident de la Cour suprme Evans Gicheru a nomm un comit dthique et de gouvernance du judiciaire dont les termes de rfrence sont, inter alia, de rassembler des informations sur la corruption dans le judiciaire et den dterminer les niveaux, ainsi que de signaler des cas individuels et deffectuer des recommandations (voir le Rapport mondial sur la corruption 2007). Le prsident de la Cour suprme nomme ces comits tous les deux ans. La KACC constitue le type dinstitution bnciant de lun des plus importants nancements dans le pays, avec des revenus combins pour les annes 2005 et 2006 de 26 millions de dollars US. Toutefois, les critiques ont mis en garde contre le dsquilibre des affectations de ressources entre les pouvoirs dinvestigation de la KACC et le bureau du directeur du service national des poursuites avec pour consquences que les cas de corruption faisant lobjet dune enqute mticuleuse ne pourraient pas dboucher sur des condamnations en raison des failles dans le systme de poursuites lies aux contraintes en matire de ressources. Les efforts an daccorder la KACC le pouvoir de poursuivre des suspects ont t dploys dans le cadre du Projet de lois de 2007 sur divers amendements (Statue Law Miscellaneous Amendments Bill 2007), prsent au parlement en juillet 2007. Toutefois, ce projet de loi fut initialement abandonn la suite dune leve de boucliers de la part du public propos dune proposition daugmentation des gratications des dputs incluse dans cette mme proposition de loi 4.

2 En 1993 David Munyakei, un employ de la Banque centrale du Kenya (Central Bank of Kenya, CBK), transmit des dputs de lopposition des documents dtaillant comment 24 milliards de shillings kenyans (342 million de dollars US) furent verss illgalement une entreprise dnomme Goldenberg International selon le systme de crdit cens aider lentreprise exporter. Munyakei fut victime de harclement de la part de la police et perdit son emploi la banque. Il mourut dans le dnuement le 18 juillet 2006, en dpit des efforts entrepris par TI-Kenya et la Commission internationale des juristes pour tenter dobtenir la restitution des fonds auprs de la Banque centrale du Kenya. 3 Voir www.kacc.go.ke/default.asp?pageid=62. 4 Daily Nation (Kenya), 26 juillet 2007.

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La disparition progressive du secret


Comme dans beaucoup de pays dAfrique, le secret autour du fonctionnement de ltat a toujours t ancr dans la bureaucratie kenyane, un point tel que la traduction stnographique en swahili du mot gouvernement est serikali, lexpression siri kali signifiant grand secret . La Constitution encadre la diffusion dinformation auprs du public5, mais elle ne prvoit aucune garantie claire concernant laccs linformation. Par ailleurs, la Loi sur les secrets officiels (Official Secrets Act), datant de lre coloniale, prvoit des restrictions sur lutilisation des informations relatives au fonctionnement de ltat, offrant au gouvernement la possibilit dempcher la diffusion dinformations juge prjudiciable la sret ou aux intrts de la rpublique 6. De plus, il existe plusieurs dispositions contredisant le principe mme dune procdure rgulire, parmi lesquelles : larrestation sans mandat, le pouvoir considrable dengager des poursuites permettant dexclure le public des audiences, la prsomption en faveur des allgations sans la charge expresse de la preuve ainsi que les restrictions imposes la libert dassociation des citoyens. Des vnements rcents ont nanmoins dmontr une volont administrative en faveur dune libert dinformation accrue, notamment par linclusion dans un projet de constitution de diverses dispositions en ce sens 7 (bien que cela fut rejet lors du referendum de 2005) et la prsentation dun projet de loi sur la libert dinformation au dbut de 2007. Toutefois ces dveloppements nempchent pas que la surveillance des performances du gouvernement par le public demeure entrave par lopacit des

transactions et des barrires bureaucratiques existantes 8. Il est clairement possible dobserver ce phnomne par le biais de limplication du public dans le gouvernement local. Le Programme de rforme du gouvernement local (Local Government Reform Programme) a t conu avec lobjectif damliorer les services proposs par les autorits locales. Des fonds importants y ont t affects par le biais du Fond de transferts de lautorit locale (Local Authority Transfer Fund LATF), charge de lamlioration de la fourniture de services, de la gestion financire et de la rduction de la dette publique. Bien que les citoyens soient censs participer certains projets, les mesures permettant damliorer laccs linformation des membres du public qui le souhaiteraient sont restes extrmement restreintes. En parallle, le Fond de dveloppement des circonscriptions (Constituency Development Fund, CDF), lun des huit fonds dcentraliss affecte des ressources au niveau des circonscriptions locales 9. Ce fonds vise contrler les dsquilibres en matire de dveloppement provoqus par les politiques partisanes. La loi portant cration du CDF prvoit que 2,5% des recettes publiques ordinaires lui soient transfres. 75% du fonds sont affects aux deux cents dix circonscriptions du pays. Selon une tude de 2006 mene par lInstitut knyan pour lanalyse et la recherche des politiques publiques (Kenya Institute for Public Policy Research and Analysis) 10, il existe plusieurs failles oprationnelles, institutionnelles et juridiques pouvant constituer des points dentre la cor-

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Article 79. Official Secrets Act, section 3, cap. 187. Sections 49-51, Kenya Gazette Supplement no. 63, 2005, projet de constitution. Voir E. Ojiambo, Participatory Governance and Access to Information: Holding Government to Account, TI Kenya, Adili newsletter, no. 58, 26 juillet 2004. 9 Les autres fonds dcentraliss sont : Secondary Education Bursary Fund; Roads Maintenance Levy Fund ; Rural Electrification Programme Levy Fund ; Local Authority Transfer Fund ; HIV/AIDS Fund ; Youth Enterprise Development Fund et Womens Enterprise Fund. 10 The Kenya Institute for Public Policy Research and Analysis est un organisme de rflexion (think-tank) tabli par une loi du parlement www.kippra.org.

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tudes de pays : regards nationaux sur la corruption

ruption. Dans plusieurs rgions du pays, les comits de gestion savrent incapables de conserver des dossiers, ou alors, ils sont rticents divulguer les informations relatives leurs activits. Cette situation conduit une participation inadquate des parties prenantes, ainsi dcourages d'adopter activement leur rle de contrle. Amliorer la transparence dans la gestion du CDF exige de renforcer le contrle de plusieurs zones. Il convient notamment de mener des valuations drastiques permettant dassurer le suivi de lutilisation des ressources du CDF, de dvelopper lducation civique permettant aux populations locales de comprendre que le CDF ne constitue en rien un cadeau de la part de leur dput, et de rviser le systme de supervision du CDF afin de placer la gestion du fonds aux mains des reprsentants des populations locales et non de celles du dput local. Avec la privatisation et la libralisation, de nombreuses opportunits de corruption se sont cres dans les marchs publics dune part, et ladministration publique, dautre part. En 2004, le scandale dsormais notoire de la socit Anglo-Leasing and Finance Limited secoua le pays. Selon certaines informations 11, le gouvernement mit des billets ordre dune valeur suprieure 50 milliards de shillings kenyans (757,5 millions de dollars US) diffrentes entreprises dont lAnglo-Leasing, qui aurait reu 7 milliards de shillings kenyans (environ 106 millions de dollars US) de billets ordre. Un audit effectu en juin 2006 rvla que le gouvernement stait engag verser environ 56 milliards de dollars US aux termes du contrat avec lAngloLeasing, qui la date de juin 2005 avait dj reu 16,37 milliards de shillings kenyans. Le contrat avec Anglo-Leasing fut lun des dixhuit faux contrats passs avec diffrentes entreprises, pour la plupart des entits non existantes payes pour avoir propos des services de scurit fictifs ou surfacturs. Selon le rapport de

2006 du Comit des comptes publics (Public Accounts Committee), ces dix-huit entreprises taient lies, comme lont dmontr les adresses et les directions communes. De surcrot elles possdaient des contrats tous structurs de la mme manire, tendant ainsi suggrer quil sagissait l dun complot mis en uvre et contrl par le mme groupe dindividus. Une fois le scandale mis jour, le gouvernement affirma que les contrats avaient t annuls et les billets ordre retourns leur metteur. En attendant, il reste encore dterminer la fois lexistence physique et le lieu du sige social de lAnglo-Leasing and Finance 12. Lobligation faite ltat de divulguer au public les informations le concernant limite de plus en plus limpunit permettant lclosion de fraudes. Une loi efficace sur le droit linformation contraindrait le ministre des Finances, notamment expliquer comment lannulation de billets ordre irrvocables dun montant de 56 milliards de shillings kenyans a t rendue possible. Certains des billets annuls ont t rvls au public mais ils nont pas fait lobjet dun examen par le parlement. Une lgislation efficace sur le droit linformation obligerait le ministre dbattre de la question dune vrification accrue et dalerter le public sur le montant de la dette quil devra rembourser si les billets ordre devaient tre honors, comme ce fut le cas en Zambie, loccasion dune affaire prsente devant la Haute cour concernant des billets ordre Londres en avril 2007 13. Le gouvernement a rcemment pris des mesures davantage positives en vue dlaborer une lgislation sur la libert dinformation. Aprs avoir annonc publiquement un nouveau projet de loi, le gouvernement sest attel la mise au point dun projet de loi sur la libert dinformation qui doit faire lobjet dun examen par le parlement. Ce projet prvoit une divulgation publique des informations de manire proactive

11 Daily Nation (Kenya), 29 avril 2007. Pour une analyse plus dtaille ce sujet et au sujet dautres cas rcent de corruption au Kenya, voir Illegally Binding: The Missing Anglo-Leasing Scandal Promissory Notes, at www.marsgroupkenya.org. 12 Public Accounts Committee, Special Audit on Procurement of Passport-Issuing Equipment by the Department of Immigration, Office of the Vice-President and Ministry of Home Affairs, National Assembly, Ninth Parliament, Fifth Session, 2006. 13 Daily Nation (Kenya), 29 avril 2007.

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et labrogation de la Loi sur les secret officiels (Official Secrets Act). Si ces dveloppements dmontrent un engagement en faveur dune plus grande redevabilit, il nen demeure pas moins vrai que certaines dispositions clefs demandent ce quon y prte une attention accrue afin que cette lgislation soit davantage efficace. En particulier, les autorits devraient veiller : Une plus grande clart sur les exceptions au droit laccs linformation Des systmes darchivage et de recherche documentaire adquats La mise au point dun systme de sanctions prcis pour les fonctionnaires refusant le droit laccs linformation La cration dune commission autonome et indpendante pour laborer les dispositions du projet de loi 14.

pouvoir. Ces pratiques ont eu pour consquence dancrer dans la vie politique le npotisme, combin une pauvret endmique, pour crer une culture de dpendance de laquelle les citoyens attendent de leurs chefs quils distribuent de largent ou des biens en change de leur soutien politique. Officiellement, il y a au Kenya plus de cent cinquante deux partis politiques dont dix disposent dune reprsentation au parlement 15. Le multipartisme au Kenya est bas sur lappartenance une ethnie et une classe sociale centre sur les proccupations factieuses plutt quidologiques, dont la dmocratie interne est inexistante et ce systme est marqu par les luttes inter et intra partisanes. De plus, au fil des ans, une fusion sest opre entre la corruption et le financement politique. Le systme harambee (efforts personnels) de collecte de fonds avait initialement pour objectif dencourager la participation des villageois au dveloppement national, mais il a t victime dabus flagrants et les fonds ont t dtourns des fins prives ou encore au profit des lites locales. Le systme est par consquent devenu un outil essentiel pour acheter les voix des lecteurs locaux 16. Le lien entre le financement des partis et la corruption a clairement t tabli par la commission denqute sur laffaire Goldenberg (voir le Rapport mondial sur la corruption 2005) en fvrier 2003. Daprs des rvlations, la KANU se serait servie dune partie de fonds dtourns pour financer les lections lgislatives de 1992. Le scandale impliquait le versement de fonds pour des exportations dor et de diamants nayant jamais exist. Au total, une somme denviron 58 milliards de shillings kenyans (879 millions de dollars US) a t rclame au Trsor et rgle par celui-ci. Lutilisation abusive dentreprises tatiques pour financer illgalement des campagnes lectorales est galement apparue lors de laffaire

La rforme du financement des partis : participation ou npotisme?


Le Kenya a sign le Protocole de lUnion africaine pour la prvention de la corruption exhortant ses membres adopter une lgislation rgulant le financement priv des partis politiques. Toutefois il nexiste pas de textes de lois cohrents encadrant les partis politiques au Kenya : ils oprent en vertu de la Loi sur les socits (Societies Act) de 1961, galement responsable des associations apolitiques. Lenvironnement existant a conditionn la rforme de la lgislation relative aux partis. Des dcennies de rgne du parti unique ont rendu floue la distinction entre le parti de lUnion africaine nationale du Kenya (Kenya African National Union, KANU) au pouvoir et ltat dans les caisses duquel la KANU sest servie pour assurer son

14 Le projet de loi FOI du gouvernement nayant pas t vu par le parlement, un autre projet de loi labor par un membre priv a t vu, incorporant ces provisions ainsi que dautres. Voir http://africa.oneworld.net/article/ view/70268?PrintableVersion=enabled. 15 Chiffres obtenus auprs de la Commission lectorale du Kenya, 30 mai 2007. 16 Voir TI Kenya, Harambee: Pooling Together or Pulling Apart (Nairobi: TI Kenya/Friedrich Ebert Stiftung, 2001). La lgislation en vigueur prvoit la rglementation de la collecte de fonds et de biens publics, conformment au rapport de 2003 du Task Force on Public Collections (Groupe de travail sur les collectes publiques).

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Anglo-Leasing. Plusieurs projets inutiles et coteux auraient galement servi amasser de largent pour financer des activits politiques 17. Toute campagne anti-corruption ne traitant pas de la question du financement des partis politiques est voue lchec. Labsence dun cadre rglementaire transparent sur le financement des partis a cot au Kenya plusieurs milliards de shillings. Force est de constater que la grande corruption persiste en dpit de larsenal de mesures prises pour lutter contre cette dernire, notamment par une promulgation dune lgislation anti-corruption minutieuse 18, ltablissement dinstitutions anti-corruption19 et le recours aux rparations judiciaires. Malgr ces mesures, le financement des partis continue dtre sous rglement, se limitant linterdiction dacheter des voix et de dposer des fonds pour dcourager les candidatures les plus farfelues. Il nexiste pas, proprement parler, de dispositions relatives aux publications patrimoniales, au plafond des dpenses engages pour les campagnes lectorales, ni aucune restriction sur le montant ou la divulgation des sources des contributions politiques. Ainsi, labsence dun cadre lgislatif appropri en la matire nuit la surveillance des partis tout en encourageant la formation de structures institutionnelles faibles. De ce fait, les abus flagrants de procdure persistent en dpit des lois relatives au processus lectoral, et des lois annexes sur les rmunrations des fonctionnaires. Le projet de constitution de 2005 envisageait des dispositions prcises concernant les partis, comme lenregistrement auprs de la commis-

sion lectorale, le droit au financement public et une plus grande supervision publique. Cependant, ce projet de constitution reste encore ratifier et la Loi sur les socits (Societies Act) ne donne aucun dtail sur les oprations des partis. De plus, le greffier charg de lenregistrement des associations et des partis (ne bnficiant pas du principe dinamovibilit et nomm directement par le prsident) dispose dimportants pouvoirs discrtionnaires lui permettant dannuler ou de refuser lenregistrement dun parti, ce quil na pas manqu de faire de nombreuses reprises au cours des dernires annes 20. Le projet de loi de 2007 sur les partis politiques (Political Parties Bill 2007) constitue le dernier effort en vue dimposer une gouvernance transparente des partis politiques. Le parlement a adopt en septembre 2007 le projet approuv par le prsident en octobre 2007. Outre le financement des partis, cette loi traite aussi des questions lies lenregistrement et la rglementation des partis politiques. Parmi les autres domaines couverts par la loi, citons : la cration dun fonds administr par le greffier, des dispositions sur les sources de financement alternatives, la publication patrimoniale, les audits et larchivage documentaire, la liquidation des partis et llaboration rglementaire. Cette lgislation sefforce galement de traiter le problme de la dfection parlementaire. Ainsi en dcembre 2006, plus de 74% des deux cents vingt-deux dputs lus sigeant au neuvime parlement, avaient fait dfection pour un autre parti 21. La loi prvoit de contraindre les dputs rester dans leur parti dorigine ou alors se reprsenter devant les lecteurs loccasion

17 Le Turkwell Gorge Project perdit plus de 7,5 milliards de shillings kenyans en 1992, selon le Centre for Governance and Development. CGD Policy Brief, March 2005. Consultable sur: www.accessdemocracy.org/ library/1881_ke_cgdpolicybrief.pdf. 18 Parmi lesquelles citons la Anti-Corruption and Economic Crimes Act 2003, le Public Officer Ethics Act 2003, le Government Financial Management Act 2004 et le Public Audit Act 2003. 19 En mai 2004, le gouvernement mis sur pied le Comit de pilotage de la campagne nationale de lutte contre la corruption (National Anti-Corruption Campaign Steering Committee NACCSC) pour lancer une campagne visant la tolrance zro en matire de corruption. Le ministre public sest galement rorganis en plusieurs sections charges des poursuites en matire de : 1) lutte anti-corruption, crime conomique, grave fraude et confiscation des avoirs ; 2) terrorismes, trafic de stupfiants, crime organis et blanchiment dargent. En outre le ministre public dispose des services du procureur gnral et dappel. 20 Ainsi, en 1997, il a refus denregistrer le parti dopposition SAFINA. Voir CGD Policy Brief, mars 2005. www.accessdemocracy.org/library/1881_ke_cgdpolicybrief.pdf 21 Sunday Nation (Kenya), 3 dcembre 2006.

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dune partielle.

cas de petite corruption dans la fourniture des services de leau 22. Les Fiches dvaluation des citoyens de mai 2007, tablies partir dun sondage ralis auprs denviron trois mille mnages dans les trois plus grandes villes du pays (Nairobi, Mombasa et Kisumu), prsentent des rsultats mitigs 23. Bien que peu de mnages aient indiqu avoir d verser des incitations en sus des factures officielles, les mnages se trouvent de plus en plus tributaires des propritaires pour rgler les factures deau, ouvrant ainsi la porte la corruption dans linterface entre ces mnages et les compagnies deau.

Le gouvernement aborde la question de linefficacit dans la fourniture de leau


La Politique nationale de leau (National Water Policy 1999) du gouvernement envisage laccs universel leau propre dici 2010. Selon les chiffres actuels, seuls 50% de la population bnficie dun tel accs. Les importants investissements entrepris dans les annes quatre-vingt et quatre-vingt-dix, ne sont pas parvenus assurer un service efficace dapprovisionnement en eau et la majorit des projets a t abandonne faute dinvestissements suffisants dans le secteur de la maintenance, dune mauvaise gestion et dun trop large ventail de cadres institutionnels. Afin de traiter le problme de quasi-effondrement affectant le secteur de leau, le gouvernement a approuv la Loi sur leau (Water Act 2002) pour tenter damliorer lefficacit. Au cur de cette loi se trouve notamment la sparation entre llaboration politique, la rglementation, lappropriation des avoirs et le contrle. La ncessit de formaliser les liens entre ces diffrentes fonctions devrait permettre de rduire les conflits dintrt tout en accroissant la transparence dans la fourniture du service. Bien que le ministre de lEau et de lirrigation demeure aux commandes, la loi cre de nouveaux organismes aux rles clairement tablis. Le changement le plus important quil a t possible de constater concernait lexclusion des autorits locales de la gestion des services de leau et des gouts. Afin de respecter ces conditions, des fournisseurs de services, models sur ceux du secteur priv, se sont multiplies telles des herbes folles dans lensemble du pays. Le dfi principal relever par les fournisseurs concerne les pratiques de corruption ayant migr avec les structures oprationnelles et les employs hrits des autorits locales. Dans le cas de la Nairobi Water Company, un sondage de 2005 dmontre que 62% des consommateurs ont t tmoins de

Lisa Karanja, Kennedy Masime, Fred Owegi, Lawrence Gikaru (TI-Kenya)

Bibliographie
T. Barasa, Reforming the Political Market in Kenya Through Public Party Funding, Institute of Policy Analysis and Research (IPAR) discussion paper no. 088/2006. P.M. Lewa, Management and Organisation of Public Procurement in Kenya: A Review of Proposed Changes, IPAR discussion paper no. 092/2007. Ministry of Justice and Constitutional Affairs, Government Law Justice and Order Sector Reform Programme: National Integrated Household Baseline Survey Report (Nairobi: Republic of Kenya, 2006). National Anti-Corruption Campaign Steering Committee, The State of Corruption in Kenya (Nairobi: NACCSC, 2006). TI-Kenya, Kenya Bribery Index 200106 (Nairobi: TI-Kenya, 20012006). TI-Kenya, Living Large: Counting the Cost of Ofcial Extravagance in Kenya (Nairobi: TIKenya, 2006). TI-Kenya, Paying the Public of Caring for Constituents, Preliminary Findings from a Pilot Survey of Seven Volunteer MPs , (Nairobi: TI-Kenya, 2003).

22 TI-Kenya, Nairobi Water and Sewerage Company A Survey, (Nairobi: TI Kenya, 2005). Consultable sur: www.tikenya.org/publications.asp?DocumentTypeID=3&ID=12 23 Ministry of Water and Irrigation et al., Citizens Report Card on Urban Water Sanitation and Solid Waste Management in Kenya (Nairobi: 2007).

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tudes de pays : regards nationaux sur la corruption

TI-Kenya, Usadi Jijini: Corruption in Services and Electoral Processes in Urban Kenya (Nairobi: TI-Kenya, 2004). TI-Kenya: www.tikenya.org TI Kenya, Kenya Bribery Index 200106 (Nairobi: TI Kenya, 20016). Paying the Public of Caring for Constituents, Preliminary Findings from a Pilot Survey of Seven Volunteer MPs (Nairobi: TI Kenya, 2003).

Usadi Jijini: Corruption in Services and Electoral Processes in Urban Kenya (Nairobi: TI Kenya, 2004). Living Large: Counting the Cost of Ofcial Extravagance in Kenya (Nairobi: TI Kenya, 2006). TI Kenya: www.tikenya.org.

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Indice de perceptions de la corruption 2007 : 2,6 (cent vingt-troisime sur cent quatre-vingt pays) Conventions Convention de lUnion africaine sur la prvention et la lutte contre la corruption (signe en juillet 2004 ; ratie en fvrier 2006) Convention des Nations Unies sur le crime transnational organis (signe en aot 2001 ; ratie en septembre 2004)

Changements juridiques et institutionnels


Le ministre de la Sant publique et de la lutte contres les endmies, Ari Ibrahim, et son homologue de lducation nationale, Harouna Hamani, furent dmis de leurs fonctions le 27 juin 2006, suite aux allgations de corruption formules par lUnion europenne lors du Programme dcennal pour le dveloppement de lducation (PDDE, voir ci-dessous). En octobre, les anciens ministres furent emprisonns aprs quun audit eut rvl que 4 milliards de francs CFA (8,8 millions de dollars US) staient volatiliss entre 2002 et 2006. En partie en raison de ce scan1 2 BBC News (RU), 1er juin 2007. Jeune Afrique (France), 3 juin 2007.

dale, le gouvernement du Premier ministre Hama Amadou perdit le 31 mai 2007 le vote sur la motion de conance 1. Le 3 juin, le Prsident Mamadou Tandia dsigna lancien ministre du Commerce, Seyni Oumarou, la succession dAmadou avec pour mission de promouvoir la bonne gouvernance et lutter contre la corruption et les dtournements de fonds publics 2. Le 18 aot 2006, le nouveau gouvernement amenda les articles 15, 126 et 127 du Code des marchs publics et les ordonnances 113 et 114 du Premier ministre dtaillant les conditions relatives, dune part, la composition et aux pouvoirs des comits dvaluation des marchs publics et, dautre part, louverture des plis. Tous les ministres, les institutions et les entreprises sous contrle tatique ainsi que

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les partenariats privs/publics ont lobligation dobtenir laval de ces comits pour autoriser leurs besoins dachats. Une autre ordonnance du Premier ministre, en date du 11 octobre, a ractiv lagence charge de la rglementation des marchs publics, une mesure conrme par les dcrets prsidentiels 2007/038 et 2007/076 des 13 janvier et 31 mars 2007 respectivement. Plusieurs articles de presse ont rcemment mis laccent sur la corruption persistante au sein du dpartement des douanes du Niger. Aux termes des rglements de la douane de 1961, seuls 40% des revenus issus des amendes et des sanctions nancires aux douanes sont verss au Trsor public, le reste tant divis entre les inspecteurs des douanes selon une formule xe.

immeubles avaient t passs avec des entreprises appartenant la famille de lancien ministre de lducation et ses complices. En outre, le journal publiait les conclusions dun audit interne, commandit par lUE et dautres donateurs techniques, du PDDE et du ministre de lducation de base et de lalphabtisation (MEBA). Le dossier comprenait des photocopies de correspondances entre le MEBA et les entreprises slectionnes. Selon Le Rpublicain, la gestion corrompue du programme par lquipe du Premier ministre provoqua le gel de 26 milliards de francs CFA et dautres appuis techniques, nuisant ainsi la rputation des lves du primaire pour lanne scolaire 2006-07 et jetant le discrdit sur la rputation du Niger en tant que partenaire fiable de laide au dveloppement 4. Le 1er novembre 2006, un tribunal de Niamey condamna les deux accuss, Abou et Keta, une peine de dix-huit mois demprisonnement et verser cinq millions de francs CFA (11 000 dollars US) de dommages et intrts et 300 000 francs CFA (660 dollars US) damende. Tout semble suggrer quAbou et Keta sont dsormais les prisonniers personnels du Premier ministre , affirma lorganisation Reporters sans frontires 5. Le Prsident Mamadou Tandja devrait raliser que ces lourdes condamnations ne bnficieront pas au Niger ou son Premier ministre et quelles constituent une grave violation de la libert de la presse. Les deux journalistes furent finalement librs en appel le 27 novembre 6. Pendant ce temps, le 16 aot, le plus grand parti politique dopposition du Niger, le Parti nigrien pour la dmocratie et le socialisme (PNDS), accusait quatre hommes daffaires proches du gouvernement davoir dtourn 117 milliards de francs CFA (37,3 millions de dollars US) des comptes dtenus par le Trsor public la Banque centrale des tats dAfrique de lOuest (BCEAO).

Blmer le messager
Le 4 aot 2006, Maman Abou, directeur de publication de lhebdomadaire priv, Le Rpublicain, et le rdacteur en chef, Oumarou Keta, furent arrts et accuss de diffamation et propagation de fausses informations, officiellement suite un article paru le 28 juin accusant le Premier ministre dabandonner lOccident au profit de liens plus troits avec lIran en raison des besoins de Thran en matire duranium nigrien3. En fait, certains estimaient que les arrestations ont eu lieu suite la publication dune dition spciale du Rpublicain. Ce numro spcial expliquait dans les dtails comment deux anciens ministres avaient dtourn 4 milliards de francs CFA de dons affects au PDDE. Ldition rvlait galement comment la dpense avait t justifie par une surfacturation de 239% et les versements avaient t effectus pour des bien inexistants. Enfin, ldition spciale dvoilait comment des contrats pour des quipements scolaires et autres

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Le Rpublicain (Niger), 4, 5 aot 2006. Ibid. Reporters sans frontires, 27 novembre 2006. Consultable sur: www.rsf.org/article.php3?id_article=18746. Voir www.rsf.org/article.php3?id_article=18746 .

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tudes de pays : regards nationaux sur la corruption

Selon le PNDS, les fonds avaient t rpartis ainsi : 70 milliards de francs CFA (79 millions de dollars US) pour le premier homme daffaires, 36 milliards de francs CFA pour le second, 6 milliards de francs CFA pour le troisime et 5 milliards de francs CFA pour le quatrime 7. Afin de rassurer lopinion publique sur le caractre normal de la situation, le Premier ministre Amadou publia la liste des contrats de marchs publics approuvs par son cabinet loccasion dun entretien avec un magazine officiel 8 .Malheureusement, les ngligences furent dcouvertes aprs la publication, et les autres journaux sempressrent de les reproduire. Les consquences de ces scandales en parallle furent de deux ordres. Tout dabord, la rticence des autorits accuser les deux ministres impliqus dans laffaire du PDDE (qui se mirent harceler leurs accusateurs au-del du cadre lgislatif) contribua sans aucun doute au vote de confiance que perdit le gouvernement Amadou en mai 2007, neuf mois aprs les allgations de corruption ministrielle. Les journalistes du Rpublicain taient alors devenus des personnalits notoires. De plus, la Banque mondiale, lAgence franaise de dveloppement (AFD), la Belgique et Dan Ida (lAgence danoise pour le dveloppement internationale) avaient gel leurs financements allous au PDDE. En outre, la France, lUE, la Banque mondiale, la Belgique et lAllemagne avaient indiqu attendre du gouvernement quil rtablisse la confiance pour reprendre leur aide long terme 9.

Ensuite, la seconde consquence pris la forme dun regain dintrt exprim par les autorits pour les failles dans le Code des marchs publics, dans une sorte dlan tardif essayant de restaurer la confiance de la communaut des donateurs fournissant au Niger, le pays le plus pauvre du monde 10, la majorit de son budget dinvestissement et de son assistance pour lutter contre la faim.

Idrissa Alichina Kourgueni (Association nigrienne de lutte contre la corruption, TI-Niger)

Bibliographie
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Lautorit palestinienne

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Lautorit palestinienne
Changements juridiques et institutionnels
Le 22 avril 2006 le gouvernement dcida de geler lenregistrement de toutes les ONG, contrevenant ainsi larticle de la Loi fondamentale et de la Loi sur les organisations non gouvernementales, garantissant le droit des institutions civiles de travailler libre de toute forme de harclement. Le 3 juin, la Coalition pour la redevabilit et lintgrit (Coalition for Accountability and Integrity, AMAN), la section de TI en Palestine a demand des claircissements sur cette dcision qui, bien quattendue, na aucun fondement juridique. Le 22 juin, AMAN prsenta laffaire devant la haute cour qui rejeta la dcision de geler lenregistrement des ONG 1. Le 14 juin 2006, le Conseil lgislatif palestinien (CLP) exhorta lAutorit nationale palestinienne (ANP) au pouvoir de linformer de tous les accords de prts futurs quelle souhaite conclure. Lapplication de cet appel pris effet entre les 29 et 31 aot lorsque le CLP approuva trois accords de prts avec la Banque islamique de dveloppement2. Si elle est applique rgulirement, cette dcision pourrait renforcer la transparence de la gestion nancire du gouvernement, bien quil ne soit pas dans la culture de lANP de publier des informations autres que le montant du prt ou le nom de lagence prteuse. Le 9 juillet 2006, le ministre de la Justice tabli le premier dpartement de lANP de lutte contre la corruption, charg dengager des poursuites pour les crimes commis dans les nances publiques 3. Une fois en place, ce dpartement aura la responsabilit de traduire les suspects en justice. Le CLP a cr un comit des affaires internes charg des rformes administratives. Prsid par le chef du CLP, Dr Aziz Dwaik, et comprenant des reprsentants de tous les partis politiques, le comit se runit pour la premire fois le 1er aot 2006. Il devait examiner la stratgie du CLP en matire de politique gnrale, ainsi que son mandat, son statut nancier, les moyens dactiver ses comits lgislatifs et de renforcer les comptences de ladministration et, partant, les moyens de contribuer liminer la corruption systmique4. Il est nanmoins important de souligner que le nouveau comit a t form avant les luttes intestines antre le Hamas et le Fatah, les deux principaux partis politiques de Palestine. Par consquent, le comit risque de perdre ses soutiens et ses comptences juridictionnelles (voir ci-dessous). Le 1er avril 2007, des membres du CLP divulgurent leurs comptes bancaires au prsident de la Cour suprme, en prsence du prsident du Bureau de contrle et des nances 5. Il sagissait dune premire dans lhistoire du CLP, en terme de transparence applique conformment la Loi sur lenrichissement illicite, rati par le CLP en janvier 2005 (voir le Rapport mondial sur la corruption 2005). Cette loi vise enregistrer et superviser les revenus des hauts fonctionnaires, y compris les ministres, les membres du CLP et les membres de leur famille immdiate. Aucune exemption nest prvue par la loi. Toutefois celle-ci na toujours pas t mise en oeuvre et sa porte reste limite en raison de leffondrement des relations entre le Fatah et le Hamas 6.

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Les copies de toutes les lettres et du dossier prsents devant la haute cour sont disponibles auprs de AMAN. Palestinian Independent Commission for Citizens Rights, Annual Report no. 12, 2006. www.piccr.org/index. php?option=com_content&task=view&id=76&IteLemid=99&lang=en . Palestinian Independent Commission for Citizens Rights, 2006. Report on the Work of the PLC in its First Round, PLC Report (2007). Al-Quds Al-Arabi (RU), 3 avril 2007. Ibid.

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tudes de pays : regards nationaux sur la corruption

Le 14 avril 2007, le gouvernement dunit dirig par le Hamas ratia le Plan de rforme de la scurit dans le but de mettre un terme aux violences dans les territoires palestiniens. Le lendemain, le prsident de lANP, Mahmoud Abbas, publia un dcret crant le Conseil palestinien pour la scurit nationale quil prside et dont son Premier ministre est vice-prsident. Le Conseil tait cens unier les diffrents organes de scurit du pays conformment laccord de La Mecque du 8 fvrier 2007, sign par le Fatah et le Hamas. Le 14 mai, le ministre de lIntrieur, Hani Kawasmi, galement responsable de la stratgie, annona sa dmission, invoquant le fait quil ne disposait ni des pouvoirs, ni des ressources ncessaires permettant de rsoudre la dgradation de la situation scuritaire 7. AMAN organisa le premier Festival de la transparence (First Transparency Festival) en dcembre 2006 an de sensibiliser lopinion palestinienne la ncessit de juguler la corruption et dinciter les institutions adopter un systme national dintgrit 8. Durant le festival des codes de conduite pour les organisations du secteur priv et du secteur public ainsi que pour les autorits locales furent signs. Des Prix de lIntgrit furent remis trois employs du secteur public, des mdias et des autorits locales. Ces actions incitrent la signature de documents semblables par le secteur des organisations non gouvernementales le 10 juillet 2007. AMAN envisage dsormais dlargir le processus par le biais de formations de formateurs sur le contenu des codes et de les duquer aux principes de transparence, de redevabilit et dintgrit.

Le systme politique de lANP est domin par le Fatah, une organisation politique librale forme en 1965 par lancien prsident Yasser Arafat et le Hamas, un mouvement de rsistance islamique dobdience sunnite, tabli en 1987 par la branche de Gaza des Frres musulmans. Les partisans du Fatah, dirig par lactuel prsident Abbas, dominent les ministres de lANP et les forces de scurit depuis 1994. Les lections lgislatives de janvier 2006 crrent un sisme dans lquilibre traditionnel avec la nette victoire du Hamas sur le Fatah, et ce pour la premire fois. Bien que le scrutin ft jug transparent, pour les tats-Unis, lUE et le Canada, le Hamas est une organisation terroriste. Par consquent, en mars 2006, la communaut internationale imposa un boycottage du nouveau gouvernement, gelant toutes les subventions internationales vers le ministre des Finances. Isral cessa le transfert mensuel de 55 millions de dollars US en droits de douane et de recettes scales 9, et plusieurs banques, ayant maintenu les comptes du Trsor de lANP, cessrent toutes transactions pour se conformer linterdiction du Bureau amricain de contrle des actifs trangers (US Ofce of Foreign Assets Control) 10. Des institutions telle que notamment la Banque mondiale, mirent en garde contre de telles mesures qui auraient des consquences ngatives pour la transparence et la redevabilit de lANP. Le nouveau Premier ministre, Ismail Haniyeh, fut interdit dentrer au point de passage de Rafah aprs avoir dcouvert quil transportait 30 millions de dollars US provenant de dons de sympathisants dans les pays du Golfe et dIran 11. Alors que nous mettons sous presse, lANP faisait lobjet dune intense lutte de pouvoir entre le Hamas nouvellement lu et le Fatah. Les conits dintrt entre les deux cts ont pris la forme dune lutte, fertilisant davantage le terreau de la

Le changement de gouvernement stoppe les efforts de lutte contre la corruption

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CRI News (Chine), 15 mai 2007. See www.aman-palestine.org/English/activitiesE.html#2006. Q. Hadeel, Reconstruction National Integrity System Survey (Londres et Ramallah: Tiri/AMAN, 2007). World Bank, Coping with the Crisis: Palestinian Authority Institutional Performance (Washington DC: World Bank, 2006). 11 Haaretz (Isral), 16 dcembre 2006.

Lautorit palestinienne

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corruption, en particulier dans le domaine des nominations dans le secteur public. En septembre 2006, la grve des fonctionnaires concernant des retards dans le versement de leurs salaires et lemprisonnement de quarante membres du CLP par les Forces de dfense israliennes, combin aux restrictions et la destruction des btiments de plusieurs ministres lors de bombardements israliens sur Gaza, ne rent quaggraver la situation interne. Les gouvernorats de Cisjordanie se trouvent dsormais isols, chose qui affecte durement lidentit nationale tout en rendant impossible une approche unie pour lutter contre la corruption. Ces isolements ont facilit loccupation des villes et des cits par de petits groupes de militants imposant des pratiques irrespectueuses de la redevabilit. En 2006, plus de soixante-dix mille hommes taient employs par les six forces de scurit diffrentes des territoires et on a signal trois cents quarante-cinq meurtres cette annel, compars aux cent soixante-seize enregistrs en 2005 12. En 2006, on a rapport deux cents soixante-treize attaques sur des institutions publiques (contre quarante en 2005) et cent cinquante enlvements (contre trente-six en 2005). Selon un rapport rcent du Al-Mezan Center for Human Rights, le nombre de meurtres pour le premier trimestre de 2007 slve cent quarante-sept, soit le double de lanne prcdente sur la mme priode 13. Alors que les rivalits se multiplient entre le gouvernement et le prsident, le nombre dhommes sous les drapeaux est pass de trois mille cinq cents six mille six cents au sein du nouvel excutif. Il tait envisag den doubler le nombre douze mille au dbut de 2007 14. Dans ce contexte de crise, le Fonds montaire international a not une augmentation de 17% dans le

budget salarial du gouvernement pour les fonctionnaires des ministres entre 2005 et 2006 15. AMAN a estim que ces nominations ntaient pas conformes la Loi sur le service civil stipulant quaucun individu ne peut tre nomm sil ne satisfait pas aux conditions de recrutement 16. la n de 2006, le ministre de lducation a nomm mille nouveaux enseignants religieux aux dpens des investissements dans le secteur de lducation laque et civique 17. La plupart des institutions de lANP se retrouvent paralyses. Le site web du ministre des Finances est ferm depuis novembre 2006, empchant ainsi le public davoir accs aux informations concernant les procdures scales ou encore celles relatives aux appels doffres. Avec le soutien du CLP, le gouvernement a pu en 2006 engager des dpenses en labsence de cadre juridique, toutefois le budget 2007 ne fut pas prsent temps. En ce qui concerne la lgislation, le CLP prit deux dcisions, il a accept dune part, de proroger la priode de prsentation de la Loi budgtaire de 2006 et dautre part, il a approuv le dcret prsidentiel sur les dates de scrutin du CLP pour les ofciers de police et de scurit. Le CLP sest trouv dans lincapacit de jouer son rle de contrle des performances ofcielles relatives au programme pour lequel il avait t lu. Il na pas davantage t capable dorganiser des sances de questions au gouvernement avec le ministre de lIntrieur du Hamas et ce, trois reprises en dcembre en raison des restrictions imposes sur les dplacements, de lenlvement de quarante dputs du CLP et enn du fait de la situation anarchique. Par ailleurs, il na pu interroger le gouvernement sur son incapacit soumettre ses comptes naux pour 2005, et na pu obtenir de rponse sur les raisons des retards de paiement ou du non versement des salaires des

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Palestinian Independent Commission for Citizens Rights, 2006. Al-Mezan Center for Human Rights, Communiqu de presse, 24 avril 2007. Palestinian Independent Commission for Citizens Rights, 2006. IMF, West Bank and Gaza: Fiscal Performance in 2006 (Washington, DC: IMF, 2007). AMAN, Recruitments in the 10th Palestinian Government, Coalition for Accountability and Integrity, (Ramallah: AMAN, 2006). 17 Jerusalem Media and Communications Center, Good Governance Monitoring Report, No. 1, (2006).

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tudes de pays : regards nationaux sur la corruption

fonctionnaires. Enn, il na pas exig de compte rendu sur les 30 millions de dollars US en liquide que le Premier ministre Haniyeh a tent de passer au poste frontalier de Rafah 18. Ces vnements ont marqu une rgression de dix ans pour les institutions palestiniennes naissantes. Le CLP na jou aucun rle constructif permettant dactiver une lgislation anti-corruption, telle que la Loi sur les gains illicites de janvier 2005, promulgue pour enregistrer les revenus des fonctionnaires et des parlementaires. La lutte de pouvoir interne, le boycotte de laide internationale, le court-circuitage du ministre des Finances et la poursuite de loppression par les forces doccupation israliennes nuisent aux efforts en faveur de rformes et alimentent la corruption. Le recrutement dans le secteur public est peru comme tant terni et il a notamment contribu branler la conance du public dans le systme. La combinaison de tous ces facteurs prouve que les engagements nationaux et internationaux savrent plus que ncessaires an de maintenir des rformes et liminer la corruption. Malheureusement, lheure actuelle, ils sont inexistants. Frosse Dabit (TI-Palestine/ AMAN)

Bibliographie
AMAN, Recruitments in the 10th Palestinian Government (Ramallah : AMAN, Dcembre 2006). AMAN, Report on the Citizens Right to Free Access to Information in the PLC, (Septembre 2006). AMAN, Report on the Level of Compliance of the Ministry of Finance to the Basic Principles of Freedom of Information (Ramallah : AMAN, novembre 2006). AMAN, The Unbalanced Separation between the Legislative, Judicial, and Executive Powers and the Weakness in Monitoring One Another case of Palestinian Judicial Authority (Ramallah : AMAN, 2007). Good Governance Monitoring Report, No. 1 (Jerusalem : Jerusalem Media and Communication Center, 2006). Palestinian Center for Policy and Survey Research, Poll no. 23, (Ramallah : PCPSR, 2007). Voir : www.pcpsr.org/survey/polls/ 2007/p23e.pdf. Palestinian Independent Commission for Citizens Rights, Annual Report no. 12, 2006. Q. Hadeel et al, Reconstruction National Integrity System Survey (Ramallah : AMAN, 2007). Transparency-Palestine/AMAN : www.amanpalestine.org.

18 Un compte rendu sur les problmes auxquels le CLP est confront est consultable sur : www.jmcc.org/ goodgovern/06/eng/plc.htm.

Sngal

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Sngal

Indice de perceptions de la corruption 2007 : 3,6 (soixante et onze sur cent quatre-vingt pays) Conventions Convention de lUnion africaine sur la prvention et la lutte contre la corruption (signe en dcembre 2003 ; ratie en avril 2007) Convention des Nations Unies contre la corruption (signe en dcembre 2003 ; ratie en novembre 2005) Convention des Nations Unies sur le crime transnational organis (signe en dcembre 2000 ; ratie en octobre 2003)

Changements juridiques et institutionnels


Le 25 avril 2007, le conseil des ministres a adopt un nouveau code des marchs publics 1. labor dans le cadre dun processus participatif impliquant la socit civile, le secteur priv et les bailleurs de fonds, la nouvelle version maintient les amliorations faites ce jour et introduit de nouveaux lments. Ce nouveau code des marchs est considr plus transparent que les prcdents. Plus de 25 ans aprs que le Sngal eut institu la Cour de rpression de lenrichissement illicite (CREI), reste dans un tat de profonde lthargie, le Prsident Abdoulaye Wade cra en avril 2007 un comit ad hoc dans le but de raviver cette instance 2. Daucuns virent dans cette dcision un moyen de contraindre lancien Premier ministre Idrissa Seck restituer des fonds quil aurait dtourns This en 2004 (voir ci-dessous) 3. Toutefois le projet de loi constitue lui-mme un d. Le comit
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propose dinverser la charge de la preuve, obligeant ainsi les accuss dmontrer que lorigine de leurs avoirs est effectivement lgale. Si ceci pourrait permettre de renforcer le combat contre le versement de pots-de-vin et la corruption, cela soulve cependant des questions juridiques relatives la prsomption dinnocence.

De nouveaux efforts pour juguler la corruption dans les marchs


La rfrence en la matire fut tablie en 2004 loccasion du scandale des chantiers de This impliquant une combinaison opaque dabsence de planification et de rivalits, et ce aux niveaux les plus levs du pouvoir et cotant des millions de francs CFA. Ces vnements conduisirent lOCDE questionner en 2006 la capacit de ltat grer dans la transparence de grands projets 4.

Dcret n 2007-545. Walfadjri (Senegal), 17 avril 2007. Lancien Premier ministre Idrissa Seck et ses partisans appartenaient au Parti dmocratique sngalais (PDS) du prsident Wade, jusqu ce que les deux hommes se brouillent en 2004. Seck, maire de This, fit plus tard lobjet dune enqute sur des irrgularits dans les contrats de marchs publics pour des travaux mens loccasion des crmonies de lindpendance en 2004 et fut emprisonn. On ne sait pas o les fonds dtourns se trouvent. Voir J.-C. Fall, Les chantiers de This : prtexte une rflexion sur les marchs publics , prsent devant le Forum Civil du Sngal pour la gouvernance publique, Dakar, dcembre 2005. OCDE, Senegal, Africa Economic Outlook, 200506. www.oecd.org/dataoecd/33/14/36741806.pdf.

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tudes de pays : regards nationaux sur la corruption

Les chantiers de his taient inscrits dans la ralisation dun programme dinfrastructures concidant dune part avec les manifestations pour la fte de lindpendance de 2004 et dautre part, avec le projet du Prsident Wade de moderniser les capitales rgionales du Sngal. Les travaux commencrent au milieu de lanne fiscale et face la crise de trsorerie, le gouvernement imagina une solution en demandant aux entreprises intresses de pr-financer les chantiers, en violation de son propre Code des marchs publics adopt en mai 2002 5. En fvrier 2006, Idrissa Seck, lancien Premier ministre, brouill avec le Prsident Wade, fut jug et emprisonn pendant sept mois pour faux et usage de faux dans loctroi dun contrat un homme daffaire, Bara Tall, alors quil navait pas lautorit pour le faire ainsi que pour collusion dans la surfacturation des contrats des travaux publics 6. Seck a bnfici dun non-lieu pour certaines des charges pesant contre lui et fut remis en libert en 2006, mais il devra rpondre laccusation denrichissement illgal. Tant que le nouveau code ne sera pas mis en uvre, les dispositions du code de 2002 continueront sappliquer aux marchs publics. Si ce code a introduit de nouveaux lments, il demeure toutefois des problmes de fond. Il existe une contradiction entre la loi du Code de ladministration publique, et le dcret du Code des marchs publics, et ce dcalage a pour consquence un manque de transparence 7. En 2006, les contrats les plus proccupants concernaient ceux passs par les agences , des organes investis de fonctions ministrielles,

caractriss par une plus grande autonomie. Dinspiration anglo-amricaine, ces agences furent cres en rponse la ncessit avre dintroduire des techniques du secteur priv dans la gestion des services publics. LAgence charge de la promotion de linvestissement et des grands travaux (APIX) et lAgence nationale de lorganisation de la Confrence islamique (ANOCI) se trouvent dsormais responsables dune majorit de projets tatiques. Le statut juridique de ces deux entits demeure quelque peu flou, leurs comptes quant eux sont spars de ceux du Trsor, en dpit du fait que ces agences bnficient de transferts budgtaires. Dans un rapport datant de 2006, la Banque mondiale rvlait ses proccupations concernant cette situation floue 8. Les allgations les plus rcentes de corruption concernaient des contrats accords par lANOCI pour la prparation du 11me sommet islamique de Dakar en 2006 (dsormais prvu pour mars 2008). En mai 2006, Abdoulaye Bald, le directeur de lANOCI, fut accus davoir accept des pots-de-vin pour un montant de 64,5 millions de dollars US dans le cadre dun contrat dlargissement de la Corniche de Dakar, longue de 10 kilomtres, soutenu par le Kowet 9. Ces allgations ont fait lobjet dune publication dans une lettre ouverte adresse au coordinateur du Programme national de bonne gouvernance et rdige par Pape Malick Ndiaye, un tudiant sngalais en France, reprsentant le Collectif de Rflexion et dAction contre la Corruption (CRAC). Dans une lettre date du 30 mai 2006, le directeur de lANOCI soumit la question la

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Voir article 6 du dcret n2002-550 du 30 mai 2002 relatif au Code des marchs publics qui stipule : La finalisation dun contrat de marchs publics dont le financement est prvu par les budgets de ltat, des tablissements publics, des collectivits locales et des socits nationales ou socits participation publique majoritaire, dpend de l'existence de crdits budgtaires suffisants ainsi que du respect des rgles d'engagement par les tablissements publics susmentionns . Voir arrt n4 de la commission de la Haute cour de Justice, 7 fvrier 2006. Pour une description des pratiques de corruption dans les appels doffres, voir Fall et al., Gouvernance et corruption dans le secteur de la sant au Sngal (Dakar : Civil Forum, 2005). Walfadjri (Sngal), 17 avril 2007. Voir aussi Banque mondiale, Sngal : dveloppements rcents et les sources de financement du budget de ltat , PREM 4 Rgion Afrique Rapport N 36497-SN (Dakar : Banque mondiale, 2006). Le Quotidien (Sngal), n 1156, 1159 et 1175, novembre 2006.

Sngale

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Commission nationale de lutte contre la corruption (CNLCC) 10. La Commission transmit laffaire la Cellule nationale de traitement des informations financires (CENTIF) 11. Elle adressa galement des lettres lattention de diverses banques dont les noms figuraient dans la lettre ouverte du CRAC. Le directeur de lANOCI bnficia dun non-lieu pour toutes les charges contre lui au motif que le dnonciateur navait pas fourni de preuves suffisantes 12. La dcision, annonce avant mme les conclusions de lenqute de la CENTIF, fut critique non seulement en raison de la rapidit excessive avec laquelle elle fut rendue, mais encore du fait quelle avait t base sur des documents fournis par Abdoulaye Bald lui-mme. Cependant, aux termes dune enqute prliminaire, le 30 juin 2006, un tribunal local de Dakar accusa Ndiaye de fraude, dusage de faux et de diffamation . Pour des raisons de sant, il fut plac sous contrle judiciaire, contrairement la requte de lavocat gnral qui avait rclam sa mise en dtention. Celui-ci interjeta appel et Ndiaye fut incarcr avant dtre relch sous caution. Laction est toujours en cours 13. Une autre affaire impliquant lANOCI concernait un contrat pour des travaux de rfection de la voie daccs nord Dakar, accord en juin 2006. Les conditions dattributions du contrat au Consortium sngalais dentreprises ont soulev des questions concernant les capacits techniques des entreprises soumissionnaires. Selon certaines allgations, dautres soumissionnaires auraient t plus comptents que le laurat final 14. Interrog ce sujet, le directeur de lANOCI a dclar que les entreprises concurrentes navaient pas t retenues en raison de leur capacit technique insuffisante 15. Aucune

action en justice na t intente. Le nouveau Code des marchs publics devrait permettre de trouver des solutions efficaces toutes ces questions. Au niveau institutionnel, le code prvoit ltablissement dun organisme de rgulation dont les fonctions principales sont : Crer un nouveau comit de mdiation permettant de rsoudre les diffrends, en particulier lors de la phase dappel doffres Proposer des rformes lgislatives ncessaires en lien avec les changements conomiques Former les employs des services commerciaux et les acheteurs aux techniques mercatiques Centraliser les donnes statistiques et valuer limpact des marchs publics sur lconomie du pays Veiller au suivi des marchs par le biais daudits et dtudes et surveiller lapplication des recommandations inhrentes 16.

Justice locale
Larticle 92 de la constitution sngalaise stipule que Le pouvoir judiciaire est indpendant du pouvoir lgislatif et du pouvoir excutif . Par ailleurs, il prcise que les juges et les officiers judiciaires ne sont soumis qu' l'autorit de la loi dans l'exercice de leurs fonctions et que ces derniers sont inamovibles. En pratique, le Conseil suprieur de la magistrature (CSM), responsable de la nomination, de la promotion et du transfert des juges, est prsid par le chef de ltat, assist de son ministre de la Justice. Cette configuration implique que la branche excutive du gouvernement influence la manire dont la justice est administre. Dans les faits, cette influence se traduit notamment

10 Voir CNLCC, dossier n13/2006, M. Bald vs M. Ndiaye, in CNLCC rapport dactivit 2006. 11 LA CENTIF fut tablie le 18 aot conformment larticle 16 de la Loi 2004-19. Sa mission est de recevoir et de traiter les informations dans le cadre de la lutte contre le blanchiment dargent. 12 CNLCC, affaire n 13/2006. 13 US Department of State, 2006 Country Report on Human Rights Practices : Senegal (Washington DC : US Department of State : 2007). 14 Le Quotidien (Senegal), 4 novembre 2006. 15 Walfadjri (Senegal), 24 mars 2007. 16 Voir aussi article 2 du dcret n 2007-546 du 25 avril 2007 concernant lorganisation et la gestion de lAutorit de rgulation des marchs publics.

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tudes de pays : regards nationaux sur la corruption

par le transfert dans une juridiction loigne dun juge gnant ou la nomination des postes de responsabilits des juges plus complaisants. Il existe des preuves dinterfrence politique systmatique et dimpunit rampante dans lensemble du systme judiciaire. Lutilisation de la loi des fins politiques fut dmontre clairement dans laffaire des chantiers de This. Effectivement, lors des dbats bass sur les conclusions de linspecteur gnral, celui-ci accusa lancien Premier ministre, Idrissa Seck, et le ministre des Finances de lpoque, de surfacturation systmatique des contrats 17. Seul Seck dut rpondre de ses actes devant un tribunal 18 . Ltendue de la corruption dans le judiciaire provoqua une leve de boucliers en juillet 2006 aprs que lenregistrement audio dune tentative de versement de pot-de-vin lavocate gnrale fut diffus sur les ondes dune radio prive, ce dernier fit galement lobjet dune publication dans certains journaux. Dans cet enregistrement, on entend clairement Aminata Mbaye accepter 15 millions de francs CFA (32 000 dollars US) pour diviser les juges Cheikh Bamba Niang, Jean Louis Turpin et Ibrahima, ainsi que deux employs du tribunal, afin dobtenir un jugement favorable Momar War Seck, accus davoir dtourn 100 millions de francs CFA (211 500 de dollars US) de Mohamed Guye loccasion de la vente dune maison en 1995 19. Le ministre de la Justice transmit le dossier linspection gnral de ladministration judiciaire dont lenqute provoqua le dpart anticip la retraite de Mbaye, un transfert et dautres sanctions pour ses collgues.

Cest dans ce contexte que le gouvernement dcida de lancer son programme de rforme judiciaire. Les amliorations proposes incluaient non seulement de doubler le budget de la justice de 7,4 milliards de francs CFA en 2000 15,7 milliards de francs CFA (33,2 millions de dollars US), mais encore elles proposaient de doubler les allocations des juges et des officiers judiciaires 800 000 francs CFA (1 700 dollars US) en octobre 2006 ( les allocations correspondent aux supplments soumis limpt sur le revenu des juges). Il est toutefois ncessaire dinsister sur lexistence inbranlable de cercles vertueux au sein mme du systme judiciaire. Loin de retourner dans le secret institutionnel, le Syndicat des magistrats a demand ce que toute la lumire soit faite sur la corruption judiciaire 20. La CNLCC, oprationnelle depuis 2004, ouvrit une enqute suite la procdure dappel dun ressortissant suisse, Dame Schluep, le 11 juillet 2006 contre la saisie de sa maison faite dans le cadre dune collusion allgue entre un juge et dautres officiers judiciaires 21. Dans laffaire Aminata Mbaye, il est frappant de noter que si les corrupteurs ont t envoys en prison, les corrompus, quant eux, nont reu que des sanctions disciplinaires. la suite dune plainte le 5 septembre 2006 de la part dun des officiers judiciaires sanctionns, la CNLCC dnona une justice deux vitesses appliquant deux procdures diffrentes pour une mme affaire 22. La procdure permettant de sanctionner les juges et les officiers judiciaires est dtaille dans la Loi organique 92-27, et il incombe au CSM de siger lorsquune plainte est dpose contre un juge.

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J.-C. Fall, 2005. IRIN News (Kenya), 5 avril 2006. Voir arrt n4 de la commission de la Haute cour de Justice, 7 fvrier 2006. Voir www.seneweb.com/news/engine/print_article.php?artid=4744. Weekend (Sngal) , 24-30 mai 2007. Voir CNLCC, affaire n 17/2006, Dame Schluep vs. Dianka, in CNLCC, Rapport dactivit 2006. Recommandation n 18, CNLCC, Rapport dactivit 2006.

Sngal

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Dans son rapport dactivit de 2006, la CNLCC expliquait son intention de proposer une rforme cet gard au Conseil dtat, indiquant que si elle tait sensible largument juridique, elle ne souhaitait pas pour autant inquiter le CSM. Par consquent, la CNLCC ne se trouve pas labri des critiques. Bien quelle affirme ne pas disposer des comptences ncessaires la remise en cause des mesures disciplinaires (circonstances certes avres), elle avait toutefois la possibilit dexhorter le Prsident dintenter une action contre les juges reconnus coupables de corruption en vertu de larticle 3 de la Loi 200335, sagissant de la mme loi portant cration de la CNLCC. Cet article stipule : Lorsque la Commission considre quelle dispose dinformations permettant de justifier louverture dune procdure judiciaire, elle transmet une note dtaille et des recommandations au Prsident de la rpublique, indiquant lidentit des personnes ou des organisations vises par la procdure judiciaire . Dans une affaire quivalente au dossier de corruption contre la gestion de llargissement de la corniche de Dakar par lANOCI, lattitude pour le moins timide de la CNLCC dmonte, preuve sil en est, le faible empressement de la part des institutions lorsquil sagit dendiguer la corruption, soit dans le secteur judiciaire, soit dans celui des marchs. Semou Ndiaye (Forum Civil / TI-Sngal)

Bibliographie
G. Blundo et J.-P. de Sardan, La Corruption au quotidien , Politique africaine, n 83 (2001). Commission nationale de lutte contre la nontransparence, la corruption et la concussion , rapport dactivit 2006. A. Fall, Gouvernance et corruption dans le secteur de la sant au Sngal (Dakar : Forum Civil, 2005). A. Fall, Gouvernance et corruption dans le domaine des ressources naturelles et de lenvironnement au Sngal (Dakar : Forum Civil, 2006). M. Ndoye, Traitement judiciaire de la corruption , thse, (Dakar : Universit Cheikh Anta Diop, 2001). Forum Civil / TI-Sngal : www.forumcivil.sn

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tudes de pays : regards nationaux sur la corruption

Sierra Leone

Indice de perceptions de la corruption 2007 : 2,1 (cent cinquantime sur cent quatre-vingt pays) Conventions Convention de lUnion africaine sur la prvention et la lutte contre la corruption (signe en dcembre 2003 ; pas encore ratie) Convention des Nations Unies contre la corruption (signe en dcembre 2003 ; ratie en septembre 2004) Convention des Nations Unies sur le crime transnational organis (signe en novembre 2001 ; pas encore ratie)

Changements juridiques et institutionnels


Le 18 juillet 2006, avec le soutien de la Banque mondiale, de la Commission europenne, de la Banque africaine de dveloppement et du Dpartement pour le dveloppement international du Royaume Uni (Department for International Development DfID), le gouvernement publia un Pacte damlioration de la gouvernance et de la responsabilit (Improved Governance and Accountability Pact), promettant daller de lavant et de mettre en uvre dix rformes clefs dici juillet 2007 1. Les objectifs du pacte en matire de corruption comportent notamment ; laccord par toutes les parties prenantes pour mettre en oeuvre une stratgie anti-corruption dici la n 2006, laugmentation des poursuites judiciaires dans lintrt public par la Commission anti-corruption (Anti-Corruption Commission ACC), ltablissement dun groupe de travail sur les

rformes juridiques pour rexaminer la lgislation anti-corruption de 2000 dici la n de lanne 2006, lintroduction dune lgislation en faveur des dclarations patrimoniales par les hauts fonctionnaires et le renforcement des missions de lauditeur gnral et des comits parlementaires chargs de lexamen des comptes, y compris la publication rgulire de leurs comptes rendus et la mise en uvre de la Loi sur les marchs publics (Public Procurement Act) pour tous les ministres dici la n de 2006. Le gouvernement projetait galement dintroduire les dispositions de la Loi sur le blanchiment dargent (Money Laundering Act 2005) dici la n de lanne 2006 et daccrotre la capacit de la Banque centrale de Sierra Leone pour la gestion et la supervision de la lgislation. Le 23 septembre 2006, des ONG spcialises dans les industries extractives se runirent Freetown pour former la Coalition nationale de sensibilisation sur lindustrie extractive

Voir www.dfid.gov.uk/pubs/files/sierra-leone-igap.pdf.

Sierra Leone

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(National Advocacy Coalition on the Extractives NACE), dont lobjectif consiste accrotre la transparence des industries extractives et sensibiliser lopinion publique lInitiative pour la transparence dans lindustrie extractive (ITIE), qui jusqualors tait sous les auspices du DfID depuis que Tony Blair lavait lance en 2002 2. En juin 2004, le ministre des Mines adressa une lettre la Banque mondiale pour demander une assistance technique en vue de mettre en oeuvre lITIE. Aujourdhui, un cadre et un plan de travail sont en place notamment pour les industries extractives de diamants, de la bauxite, du rutile et de lor. La premire phase consiste vrier les donnes des quatre entreprises dextraction grande chelle oprant en Sierra Leone. Le 25 janvier, le DfID publia un rapport de trente cinq pages sur son soutien la Commission anti-corruption, concluant que cette dernire navait eu aucun impact notable sur aucun des quatre indicateurs clefs pour lanne 2006 3. Selon le document, lACC na accompli aucun progrs pour remplir son objectif global de rduction de la corruption. Dailleurs, elle na eu aucun impact sur la rduction des niveaux perus ou rels de corruption. Sa capacit institutionnelle par rapport lanne prcdente a de ce fait t rduite. Enn, elle na pas t en mesure de dmontrer clairement une mobilisation de la part des populations locales. Pour lanne 2006, sept poursuites judiciaires ont t engages contre neuf responsables publics accuss de corruption, mais seules deux de ces poursuites concernaient des dossiers ouverts cette anne-l. 30% des dossiers ont t boucls dans les temps, toutefois la dure moyenne des enqutes tait de cent quarante six jours, posant la question de lefcacit par rapport aux cots, en raison des faibles montants dar-

gent dtourns dans la plupart des cas. Aucun progrs na t enregistr sur le traitement des affaires de grande corruption. Selon le rapport, 750 000 livres sterling (1,5 millions de dollars US) navaient pas t dpenss, tendant suggrer que le travail engag pour respecter les objectifs du plan oprationnel en matire denqutes, de prvention et de relations avec les populations locales nest pas effectu . Sans le soutien dinstitutions oprationnelles , concluait le rapport, lACC ne peut pas fonctionner correctement 4. Le rapport recommandait larrt du soutien du DfID lACC pour intgrer ses efforts de lutte contre la corruption dans les programmes existants et pour dvelopper des initiatives alternatives. En juin 2007 trois Lois relatives lgalit des sexes furent incorpores la lgislation: la Loi sur la violence domestique (Domestic Violence Act), la Loi sur lenregistrement des mariages et des divorces coutumiers (Registration of Customary Marriage and Divorce Act) et enn la Loi sur la transmission du patrimoine (Devolution of Estates Act) 5. Si le premier texte na aucune dimension ayant trait la lutte contre la corruption, en revanche, les deux autres concernent directement la corruption. La Loi sur lenregistrement des mariages et des divorces coutumiers interdit le mariage des enfants de moins de dix-huit ans. Ainsi elle stipule que les deux parties doivent tre consentantes pour se marier, que les femmes ont le droit de possder et de disposer de leur patrimoine comme elles lentendent et enn, en cas de divorce, la dot ne sera pas rembourse. Avant la loi, les femmes divorces ou encore dont les poux taient dcds, prouvaient des difcults pour obtenir le partage des acquts. La Loi sur la transmission du patrimoine stipule que les pouses hritent directement du patrimoine de leur poux dans le cas o celui-ci dcderait sans avoir rdig

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Voir eitidev.forumone.com/section/countries/_sierraleone. Department for International Development (DfID), Annual Review 2006 of DfID Support to the Anti-Corruption Commission Phase 2 in Sierra Leone 2006, (Londres : DfID, 2007). Ibid. Pour plus dinformations, voir www.unifem.org/news_events/story_detail.php?StoryID=606 .

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tudes de pays : regards nationaux sur la corruption

de testament. Cependant, la mise en uvre de ces textes savrera difcile, compte tenu des niveaux de corruption existants la fois au sein des forces de police locales et dans le judiciaire.

nait pas lune des quatre maisons dirigeantes et que par consquent il navait pas le droit de les diriger. Pour les Madingos cependant, ayant particip aux lections des chefs depuis 1952 et conformment la constitution, ils avaient parfaitement le droit de prsenter un candidat. Avant le scrutin, plusieurs candidats avaient rivalis pour le sige vacant et de ce fait, les Limbas avaient soulev plusieurs objections. Ces dernires ont provoqu des violences pendant le processus lectoral dans la capitale de la chefferie, Kamabai, et le 26 mai 2006, le jour x pour le dpt des candidatures, des violences clatrent pendant le droulement des oprations. Tout dabord, le 3 juin, les oprations furent perturbes par un groupe de jeunes Limba brandissant des btons et des couteaux. Ensuite le 12 aot 2006, le ministre de lAdministration locale a procd lorganisation de llection, toutefois six prtendants Limbas dcidrent de boycotter cette dernire, laissant Issa Mohamed Sheriff comme seul candidat Madingo se prsenter au scrutin 7. Parmi les quatre cents soixante-treize responsables tribaux de Biriwa, seuls cent trentetrois votrent. Selon certaines sources, lethnie Limba aurait refus de prsenter des candidats ou de voter au motif que lensemble du processus lectoral avait t entach par des menaces politiques et que Sheriff tait en ralit le candidat la solde du gouvernement central (le prsident Ahmad Tejan Kabbah fait galement partie de lethnie Madingo) 8. En signe de protestation, les Limbas lirent le 19 aot 2006, un ancien prsident de la chefferie, Pa Alimamy Conteh comme chef suprme. Il convient dajouter ces vnements la controverse entre le gouvernement et les Limbas pour savoir qui serait responsable des oprations permettant dlire le chef suprme. Pour les Limbas,

La politique inuence les lections des chefferies


Les commentateurs notent que la pratique gouvernementale dimposer des chefs suprmes au dtriment de personnalits issues de maisons constituait lune des causes de la guerre civile en Sierra Leone (1991-2002). Les chefs suprmes sont responsables de ladministration au jour le jour de leur chefferie (district), alors que ceux des maisons appartiennent une famille qui prsente traditionnellement un candidat pour les lections aux chefferies. Ces lections sont trs disputes et se terminent rgulirement par des morts ou devant un tribunal 6. Depuis quelques annes, les listes des candidats retenus sont rvises an dexclure les personnes considres comme des associs du gouvernement central et une rglementation a t impose an de garantir le bon droulement du scrutin. Cette rglementation prvoit la cration de collges lectoraux et la nomination dassesseurs en chef pour vrier les listes conformment la coutume, mme si la rglementation varie dun district lautre. A la n de la guerre, il y avait dans le pays plus de soixante postes de chefs vacants. Lun de ces siges se trouvait Biriwa dans le district de Bombali, (rgion du nord), l o vivent les groupes ethniques Limba et Madingo coexistant paciquement depuis 1890, bien que le premier soit considr comme lethnie majoritaire. Toutefois, une controverse a clat an de savoir qui serait ligible au poste de chef. Les Limbas estimaient que le candidat Madingo napparte-

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La question a t soumise en novembre 2006 la Cour suprme : In the matter of the elections for the office of Paramount Chief of Biriwa Cheifdom, Bombali District in the Northern Province of the Republic of Sierra Leone, held on 12 August 2007. Voir Awareness Times Newspaper (Sierra Leone), 13 novembre 2006. Conseil de scurit des Nations Unies, Deuxime rapport du Secrtaire gnral sur le Bureau intgr des Nations Unies en Sierra Leone (S/2006/695) , 29 aot 2006. US Department of State, Sierra Leone Country Reports on Human Rights Practices (Washington DC : Bureau of Democracy, Human Rights and Labor, 2007). Standard Times Press (Sierra Leone), 30 dcembre 2006.

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le bureau du secrtaire provincial ne possdait pas le mandat permettant de superviser llection de Biriwa, et il avait par consquent de facto abrog la constitution, nuisant par consquent la lgitimit de la Commission lectorale nationale. Cette dernire avait rejet les appels en faveur dune lection en raison de linscurit dans la chefferie et de questions procdurales 9. Cependant le gouvernement estime pour sa part que lorganisation du scrutin est du ressort du ministre de lAdministration locale 10. Les lections la chefferie constituent une vritable poudrire en Sierra Leone. Les chefs suprmes font lobjet dun immense respect dans leurs districts et ils se trouvent tre les premiers points de contact avec la chefferie. En outre, la plupart des politiciens savent pertinemment que pour gagner le suffrage des lecteurs, il leur faut bncier de laval du chef suprme.

mauvaises conditions de service signient quil y a peu de nouveaux postulants pour ces postes, avec pour consquence que la majorit des juges ont dpass lge de la retraite 12. Le Procureur gnral et ministre de la Justice, Frederick Carew, qui servit dans le gouvernement du Premier ministre Tejan Kabba (200207), na pratiquement entrepris aucune action ce jour an de remdier ce problme. la veille de la guerre civile en 1991, le judiciaire, dont lindpendance tait compromise, ne servait qu protger les riches ou les dtenteurs du pouvoir. Cest pour cette raison que de nombreux citoyens eurent recours des moyens extrajudiciaires an de rsoudre leurs diffrends. Toutefois, la loi ne garantit toujours pas lindpendance des juges. Les alinas 3 et 5 de larticle 136 de la constitution de 1991 accordent au prsident le pouvoir de mettre un terme au mandat des juges, tandis que les alinas 2 et 4 autorisent le prsident recruter des juges de la Haute cour dappel ou de la Cour suprme, mme si ceux-ci ont atteint lge de faire valoir leurs droits la retraite. Un systme judiciaire qui dpend du bon plaisir du prince ne peut pas tre impartial du fait quil nexiste pas alors de relle sparation des pouvoirs 13. Depuis 2005, aux termes du programme quinquennal men par le gouvernement et intitul Programme de dveloppement du secteur de la justice 2005 (Justice Sector Development Programme), nanc par le DfID et gr par le British Council, plusieurs projets pilotes ont t lancs dans la rgion ouest et dans le district de Moyamba an de restaurer ltat de droit, prvenir de nouvelles violences et enn amliorer laccs des pauvres la justice. Les objectifs de ce programme comprennent la rvision des lois obsoltes, lacclration de la rsolution des affaires, lamlioration de la rponse policire aux besoins des populations locales et enn la rduction du phnomne de surpopulation carcrale.

Une justice lime dans un tat sous perfusion


Un systme judiciaire efcace constitue la pierre angulaire dun tat stable et prospre. Les juges doivent tre libres de toute gratication indue, relle ou perue, an de pouvoir juger une affaire partir des faits et conformment aux dispositions de la loi. En Sierra Leone, le systme judiciaire est peru par certains comme tant corrompu, inefcace et injuste en raison des dlais dans le traitement des dossiers, de lincomptence de certains juges et des mauvaises conditions de service 11. Bien que les amliorations soient notables compares ce qui existait, il y a dix ans, le systme judiciaire est dans un tel tat de dilapidation quil devient urgent dadopter une nouvelle direction. Cela fait deux ans que les salaires des juges de paix nont pas t verss, alors que les magistrats nont pas t pays depuis plusieurs mois. Ces

9 Conseil de scurit des Nations Unies, 2006. 10 Ibid. 11 The Monitor, vol. 18, 2006. Il sagit de la lettre dinformation officielle du Sierra Leone Court Monitoring Programme (Programme de surveillance des tribunaux sierra lonais). Voir www.slcmp.org. 12 Ibid. 13 Ibid.

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Toutefois, il reste encore beaucoup de chemin parcourir. Notamment, le btiment de lAssociation du barreau (Law Society) Freetown ne dispose pas dlectricit, les juges se trouvent contraints dclairer leur cabinet la chandelle et cest tour de rle quils sont conduits en voiture au tribunal 14. De mme, il ny a aucune certitude quant lutilisation raisonnable des ressources disponibles. Rcemment, avec laide du Commonwealth, Le Procureur gnral Carew a recrut trois nouveaux juges an de siger la Haute cour et la Cour dappel pour des contrats de six mois. Cette dcision a t critique car les nouveaux juges taient pays entre 5 000 et 8 000 livres sterling (10-16 000 dollars US) par mois, alors que les autres juges du systme judiciaire sous-nanc recevaient un salaire mensuel infrieur 1 000 livres sterling.

quant aux dcisions prises ces dernires annes par le ministre de lducation, des sciences et de la technologie. titre dexemple, en 2001, lancien directeur gnral de lducation, Soluku Bockarie t lobjet dun jugement puis dune condamnation pour le dtournement de 1 million de dollars US, ofciellement affects aux salaires de vingt-six mille enseignants fantmes 15. Laffaire a clat aprs lenqute mene dans le cadre de ltude sur la traabilit des dpenses publiques (Public Expenditure and Tracking Survey PETS) charge de tracer le ux des ressources des ministres vers la base pour dterminer les zones de gaspillage. Ces problmes ont perdur tout au long du projet Sababu et furent galement mis jour aprs une enqute dans le cadre de la PETS. En dcembre 2006, vingt-trois entreprises charges de la construction dcoles dans les districts de Kailahun et Kenema furent renvoyes pour avoir utilis des matriaux de qualit infrieure, suite linspection sur site dans le cadre dun PETS six mois auparavant 16. De mme, des manuels scolaires achets pour le projet se sont retrouvs en vente sur le march noir. Selon une tude partir de lanne 2006 17, 32% des lves du district de Kenema et 23% de ceux du district de Kailahun nont pas reu leurs manuels censs tre distribus gratuitement. Daprs une enqute portant sur quatre districts, seuls 10% des lves ont reu leurs manuels de mathmatiques, 8% leurs livres danglais et 6% ceux de sciences. En ce qui concerne le principe ofciel de fournir titre gratuit les manuels aux enfants des coles primaires, lenqute PETS de 2004 a rvl que sur les 980,8 millions de lones sierra-lonais (332 000 dollars US) affects aux coles, seuls 45% furent reus par les tablissements et un montant, estim 587,9 millions de lones sierra-lonais (200 000 dollars US) de

Rien nest gratuit lorsque la corruption envahit le secteur de lducation


En 2002, le gouvernement, la Banque mondiale et la Banque africaine de dveloppement ont lanc de concert le projet ducatif Sababu, dun montant de 40 millions de dollars US. Ses objectifs consistent restaurer lducation de base et proposer des formations professionnelles. Le projet comprend notamment la construction ou la rhabilitation de salles de classe, lachat et la distribution de manuels scolaires ainsi que la formation, y compris celle des enseignants. Le projet, qui doit prendre n en dcembre 2007, couvre lensemble des quatre mille trois cents vingt-huit coles primaires des chefferies et des districts de Sierra Leone. La lgislation stipule que lducation primaire est gratuite et universelle, de ce fait, les manuels sont censs tre distribus gratuitement. Malheureusement, ce nest pas toujours le cas. Plusieurs commentateurs se sont interrogs

14 Ibid. 15 S. Jabbi, The Sababu Education Project: A Negative Study of Post-war Reconstruction (Freetown: National Accountability Group [NAG], 2007). 16 Report on PETS Inspection Team (Ministry of Finance, 2006). 17 Report on Basic Education in Sierra Leone, (Freetown : Campaign for Good Governance, March 2006). Voir www.slcgg.org/Basic%20Education%20Report.doc.

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matriels ducatifs et pdagogiques, avait tout bonnement disparu 18. Les enseignants compltent leur salaire en offrant des cours particuliers payants que les enfants sont obligs de suivre sils veulent esprer russir leurs examens. Un parent afrme avoir d verser 5 000 lones sierra-lonais (1,50 dollars US) par matire et par mois pour des cours privs, une somme quil devait verser pour chacune des sept matires 19. Selon Samuel Brima, matre-assistant lUniversit de Sierra Leone, lentre au collge cote 66 dollars US par enfant, alors que le revenu annuel moyen des mnages dans le pays slve 150200 dollars US 20.

Bibliographie
Campaign for Good Governance, Report on Basic Education in Sierra Leone, mars 2006. Voir www.slcgg.org/Basic%20Education%20Report.d oc. Centre for Economic and Social Policy Analysis, Service Delivery Perception Survey (Freetown : CESPA, 2007). Department for International Development (DfID), Annual Review of Support to the AntiCorruption Commission in Sierra Leone, (London : DfID, 2006). Ministry of Finance, Public Expenditure Tracking Survey, (Freetown : Ministry of Finance, 2002, 2003, 2004 et 2005). National Accountability Group, Participatory Service Delivery Assessment of the Activities of 19 Local Councils in the Health and Sanitation, Agricultural and Educational Sectors: Citizen Report Card, (Freetown : NAG, 2006). National Accountability Group, Dissemination of the National Anti-Corruption Strategy: Final Report, (Freetown : NAG, 2007). National Accountability Group, Sierra Leone : www.accountability-sl.org.

Yusuf Umaru Dalhatu (National Accountability Group/ section locale de Sierra Leone)

18 Ibid. 19 IRIN (Kenya), 18 septembre 2007. 20 Ibid.

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tudes de pays : regards nationaux sur la corruption

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Indice de perceptions de la corruption 2007 : 2,6 (cent vingt-troisime sur cent quatre-vingt pays) Conventions Convention de lUnion africaine sur la prvention et la lutte contre la corruption (signe en aot 2005 ; ratie en mars 2007) Convention des Nations Unies contre la corruption (signe en dcembre 2003 ; pas encore ratie) Convention des Nations Unies sur le crime transnational organis (accession en avril 2005)

Changements juridiques et institutionnels


Pour renforcer la transparence et la responsabilit, la Loi lectorale (Electoral Act) fut promulgue en juillet 2006, abrogeant la prcdente lgislation. En pratique, cela signie que la corruption dans les oprations lectorales constitue un dlit criminel. Toute tentative dinuence exerce sur les lecteurs, directement ou indirectement par quelques moyens que ce soit tels que le fait doffrir, de prter, de promettre de largent, constitue dsormais une infraction pnale 1. Il est galement illgal doffrir des avantages ou des rcompenses an dinciter un individu rejoindre les rangs dun parti, de participer une runion politique ou encore pour inuencer des candidats ou des nominations. Ainsi, le fait dabuser de son autorit, de ses privilges ou de son inuence dans un but politique, comme le fait dutiliser des quipements ofciels dans le cadre des campagnes lectorales (cette disposition ne sappliquant pas au prsident ni au vice-prsident) ou de se servir de

moyens logistiques ou encore des installations du gouvernement pour conduire les lecteurs aux bureaux de vote constituent des dlits avrs 2. En septembre 2007, les dbats constituant le Projet de loi relatif la Commission anticorruption (Anti-Corruption Commission Bill) arrivaient pratiquement leur terme, aprs avoir dbut en 2004. Ce projet vise renforcer la loi actuelle sur la Commission anti-corruption, et propose doffrir une protection aux personnes dnonant des actes de corruption et de criminaliser dautres pratiques de corruption en lien avec les oprations lectorales. Ce projet de loi a fait lobjet de nombreuses consultations auprs des parties prenantes, y compris celles du secteur priv, des parlementaires et des organisations de la socit civile. La Loi sur lagence de dveloppement de la Zambie (Zambia Development Agency Act) a t promulgue en 2006. Cette loi fusionne cinq institutions : lAgence de privatisation de Zambie (Zambia Privatization Agency), le Centre dinvestissement de Zambie (Zambia Investment Centre), le Bureau des exportations de Zambie (Export Board of Zambia), lAutorit

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Electoral Act, No. 12 of 2006. Electoral (Conduct) Regulations 2006.

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des oprations dexportations de Zambie (Zambia Export Processing Zones Authority), et enn le Bureau du dveloppement des petites entreprises (Small Enterprises Development Board). Cette loi permet au gouvernement daffecter plus facilement les ressources une seule agence au lieu de cinq, rduisant ainsi ltendue de la bureaucratie. Cette agence a pour objet dencourager la croissance et le dveloppement conomique . Elle est structure de manire assurer son efcacit dans la fourniture des services en ce qui concerne sa gestion comptable et devrait permettre de mettre n aux problmes bureaucratiques dcourageant les investisseurs potentiels, par le biais dune rglementation des investissements industriels 3. En mai 2006, le Code de dontologie judiciaire (Judicial Code of Conduct Act) amenda la Loi ponyme de 1999. Les amendements renforcent, en le renommant, le Comit des plaintes judiciaires (Judicial Complaints Committee) pour devenir lAutorit des plaintes judiciaires (Judicial Complaints Authority). Ce changement a pour effet dancrer le principe que le public peut obtenir rparation dans les cas de fautes commises par des ofciers judiciaires. Le Code de dontologie judiciaire incite ces derniers respecter lintgrit, lindpendance et limpartialit du judiciaire conformment la Constitution, au Code de conduite ou toute autre loi 4.

irrgularits. La nouvelle Loi lectorale de 20065 en place a permis de mettre jour des pratiques illgales au cours des lections, notamment le versement de pots-de-vin et dautres formes dachats de voix. La loi a pour but de satisfaire les demandes des parties prenantes en faveur du respect de normes minimales pour un droulement libre et quitable des lections. Les lections triparties de 2006 ont fait lobjet dun contrle par plusieurs organisations de la socit civile ainsi que par des observateurs internationaux 6. De lavis gnral, la campagne lectorale de 2006 a t marque par des fautes et des cas de corruption, commencer par la dlivrance des cartes dlecteurs. Tous les citoyens zambiens gs de dix-huit ans et plus comme ceux en possession dune carte dlecteurs ont la possibilit de sinscrire sur les listes lectorales 7. Selon le Projet contre lapathie des lecteurs (Anti-Voter Apathy Project AVAP), la dlivrance des cartes dlecteurs sest faite sur des bases politiques car certains candidats ont pouss les officiers lectoraux se concentrer sur leurs circonscriptions, portant ainsi tort dautres circonscriptions et privant de leurs droits civiques des milliers de personnes 8. Les inscriptions sur les listes lectorales supervises par la Commission lectorale se droulrent sans incident initialement, mais la Commission rencontra des difficults lors de la vrification de lge des lecteurs. On a signal de nombreuses anomalies dans les archives de la Commission, en raison essentiellement du manque de formation de ses employs. LAVAP signala des cas de double inscription (voire mme des inscriptions multiples) sur les listes lectorales, des noms dlecteurs mal orthographis, des omissions ou des renseignements incomplets concernant les lecteurs, des photos didentit manquantes ou

Les lections en Zambie samliorent mais sont toujours marques par des irrgularits
Bien que les lections lgislatives de septembre 2006 se soient mieux droules que celles de 2001, elles ont nanmoins t entaches par des
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Times of Zambia (Zambie), 14-21 mars 2006. Judicial Code of Conduct Act, no. 13 of 1999. The Electoral (Amendment) Act et son code de conduite ont t promulgus en mai 2006, soit quatre mois seulement avant les lections. Comme par exemple TI-Zambie, Southern African Centre for Constructive Resolution of Disputes (SACCORD), Anti-Voter Apathy Project (AVAP) et Foundation for Democratic Process (FODEP). La Mission dobservation des lections de lUnion europenne (MOEUE) faisait partie des principaux observateurs trangers. Electoral (Amendment) Act, no. 12 of 2006. D. Phiri et D. Mumba, (eds.), The Anti-Voter Apathy Project: Zambias 2006 Tripartite Elections Report(Lusaka: AVAP, 2006).

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tudes de pays : regards nationaux sur la corruption

ne correspondant pas au nom et enfin des erreurs dans lenregistrement des dates de naissance et dautres informations officielles 9. Lachat de voix constituait la forme de corruption la plus rpandue. Dautres manifestations de la corruption prenaient la forme de collectes de cartes lectorales dlecteurs leur insu, de dons en nature pour les autorits traditionnelles et enfin de traitements de faveur accords des lecteurs potentiels 10. Ainsi dans le Chipata Central, le Mouvement pour la dmocratie multipartite (Movement for Multi-party Democracy MMD) au pouvoir, dirig par Sinoya Mwale et Getrude Sakala fut pris en flagrant dlit de collecte de cartes dlecteurs et Lusaka Central, la candidate du MMD Rose Zimba distribuait de la bire aux lecteurs 11. TI-Zambie a ainsi rassembl plus de trente cas de fraudes lectorales signales la Commission anti-corruption (Anti-Corruption Commission ACC) 12. Toutefois, la date de septembre 2007, la Commission navait toujours pas accus rception de ces documents. Les observateurs de lUnion europenne notrent galement la partialit des mdias publics lors de la campagne lectorale 13. En dpit du fait que chaque candidat avait la possibilit de prendre part une mission de tlvision intitule lections 2006 , de manire gnrale, il est indniable que la radiotlvision de la Compagnie nationale de diffusion de Zambie (Zambia National Broadcasting Corporation ZNBC) accorda plus de temps dantenne au MDD au pouvoir quaux partis dopposition. De plus, deux mois avant le scrutin, le gouvernement annona plusieurs projets de dveloppement.

Pour encourager les lecteurs accomplir leur devoir civique, trente projets reurent soudainement une manne financire slevant 518,6 milliards de kwacha zambiens (0,13 milliards de dollars US) 14. Pendant les oprations lectorales, dautres irrgularits furent signales. Dans un bureau de vote de Chilenje, une lectrice fut surprise en train de dposer deux bulletins de vote pour la prsidentielle 15. Cela cra une controverse, dautant que les autres lecteurs prsents exigrent de disposer eux aussi de deux bulletins de vote. Dans de nombreux cas, le matriel lectoral savrait inadquat, en effet, un bureau de vote dans la circonscription de Bangweulune comportait pas suffisamment de bulletins de vote pour le scrutin du gouvernement local, et par consquent qui priva de leurs droits civiques un certain nombre dlecteurs 16. Une fois le scrutin termin, de grandes divergences apparurent lors du dpouillement, entre le nombre de bulletins pour les candidats au parlement et ceux la prsidence, par rapport ceux annoncs pour ces mmes candidats dans les centres de dcompte des voix. Par exemple, dans la circonscription de Munali, une diffrence importante (de lordre de vingt mille voix) sest rvle entre le nombre total de voix enregistres pour les candidats prsidentiels et les voix totales pour les candidats la dputation 17. la lumire de ces informations, il nest pas surprenant que huit mois aprs les lections, trois siges de dputs (Kapoche, Nalolo et Mbala) furent annuls par la Haute cour, au motif que les candidats staient livrs des pratiques ill-

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Ibid. Ibid. Ibid. TI-Zambi, Communiqu de presse sur les lections triparties de 2006, 10 octobre 2006. Mission dobservation des lections de lUnion europenne 2006, (Union europenne, novembre 2006). C. Sikanyika, 2006 Election Monitoring Report Zambia Tripartite Elections 28th September 2006, (Lusaka: SACCORD, 2006). 15 TI-Zambie, 2006. 16 D. Phiri and D. Mumba, 2006. 17 Ibid.

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gales flagrantes, tels que lachat de voix, le versement de pots-de-vin, de fausses dclarations et des tentatives dintimidation des lecteurs 18. En dpit de cela, il y a un peu de place pour loptimisme. Des tapes positives furent franchies, telle que limplication de la socit civile dans la rception des urnes afin den contrler le nombre et la collaboration avec les organisations de la socit civile permettant dinformer les populations, en particulier celles vivant en milieu rural propos des modifications apportes aux oprations lectorales. De plus, ces progrs ont t accomplis relativement rapidement, entre ladoption dune loi lectorale en mai 2006 et les lections de septembre 2006. Cest dsormais lactuel gouvernement et la Commission lectorale de veiller la fois ce que toutes les parties prenantes, le public, et les partis politiques soient informs de la nouvelle lgislation temps pour les prochaines lections prvues en 2011.

merciaux frontaliers 19. Une partie de cette stratgie anti-corruption, institue par la Commission anti-corruption (ACC), comprend ltablissement de Comits dintgrit au sein des ministres, des dpartements et des agences du gouvernement. Les Comits dintgrit ont t forms dans huit institutions gouvernementales. La premire institution avoir t form squiper dun Comit et adopter un code de dontologie fut lAutorit fiscale de Zambie (Zambia Revenue Authority) en mai 2007 20. Elle fut rapidement suivie par le ministre des Terres, le dpartement de lImmigration, la Municipalit de Lusaka, celle de Ndola, le Fonds de pension du service public et les Forces de police de Zambie. Pour montrer lexemple, lACC tablit elle-mme un Comit dintgrit 21. Le secteur public est peru comme un point central essentiel pour dvelopper des initiatives de lutte contre la corruption. Selon ltude de rfrence sur la gouvernance nationale zambienne (Zambia National Governance Baseline Survey) prs de 40% des personnes interroges staient vues rclamer le versement dun pot-devin pour obtenir un service public 22. Les Comits dintgrit ont t constitus sur les prmisses que la responsabilit de toutes les organisations devraient tre engage pour la prvention de la corruption. Les membres des Comits dintgrit sont issus de lorganisation et au moins quatre dentre eux devront tre issus des strates hirarchiques suprieures qui rendent compte directement au directeur gnral. Leur mission consiste prendre des mesures pour prvenir la corruption au sein de la sphre de contrle de lorganisation 23. Les tapes envisages pour prvenir la corruption comprennent notamment, un plan de prven-

Insuffler lintgrit dans le secteur public zambien


En mai 2006, le gouvernement zambien signa le programme Threshold (Programme de seuil, destination des pays proches de lligibilit pour obtenir une aide amricaine au dveloppement) sur deux ans dune valeur de 22,7 millions de dollars US avec linstitution gouvernementale amricaine et son programme la Compagnie des dfis du millnaire (Millennium Challenge Corporation, MCC). Ce programme vise rduire la corruption en amliorant lefficacit de la gouvernance par le biais de trois composants, tout dabord la prvention de la corruption dans les institutions gouvernementales, ensuite lamlioration de lefficacit des services publics et enfin lamlioration de la gestion des changes com-

18 Zambia Daily Mail (Zambie), 21 avril 2007; The Post (Zambia), 22 mai 2007. 19 Pour plus dinformation, voir la Millenium Challenge Corporation, Zambia Fact Sheet (Washington DC : MCC, 2006). 20 Peoples Daily Online (Chine), 8 mai 2007. Pour plus dinformation, voir www.zra.org.zm/Committee.php. 21 The Anti-Corruption Commission of Zambia, Department for Corruption Prevention. 22 Pour plus dinformation, voir: www.worldbank.org/wbi/governance/zambia/pdf/GBS%20RPT%20PRESENTN.pdf. 23 Voir, www.zambiaimmigration.gov.zm/zims/The_Integrity_Committee_Initiative.aspx.

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tudes de pays : regards nationaux sur la corruption

tion de la corruption institutionnelle, des rapports trimestriels au Secrtariat permanent et une participation aux formations sur la fourniture des services des gestionnaires suprieurs et intermdiaires. Ensuite ces tapes comprendront galement la dontologie et lintgrit, les mesures de transparence, la sensibilisation la cause et la comprhension du travail anti-corruption, afin de sassurer que les codes de conduite et de dontologie sont compris la fois par les membres de linstitution et par le public. Enfin, ces tapes de prvention comporteront la ncessite daccuser rception et dexaminer des plaintes manant de linstitution ou du public, et pour finir la recommandation de mesures administratives aux organes de gestion en rponse aux plaintes 24. En outre, les Comits dintgrit se doivent galement de servir dinterfaces entre lACC et le public, dont ils reoivent et rassemblent les plaintes avant de les transmettre lACC pour lventuelle ouverture denqutes et de poursuites judiciaires 25. Sur le fond, lide a reu un soutien quasi unanime. En raison de ces possibilits damliorer linterface entre le public et lACC, les Comits dintgrit, en tant que mdiateur entre les deux parties, pourront assurer le suivi des dossiers quils transmettent lACC au nom de leurs clients. En dpit des avantages, les Comits dintgrit se doivent de relever ces dfis. Les organisations dans lesquels ils oprent pour la plupart sont la fois extrmement tendues et complexes. En effet, elles posent des difficults pour un petit groupe dindividus (des comits de quatre membres) galement impliqus de manire importante dans les responsabilits administratives. De plus, dans la mesure o les membres font partie du systme, il existe un risque que certains dentre eux soient quelque peu rticents signaler des cas de corruption par crainte de rprimandes et de devenir leur tour des boucs missaires.

Sils ne sont pas mis en oeuvre correctement, ces Comits dintgrit risquent de souffrir de paralysie voire mme de rejet de la part des acteurs de linstitution elle-mme. La lgitimit de ces comits dpend de plusieurs facteurs, tout dabord une surveillance approprie des activits par le Secrtariat permanent, ensuite une protection des Comits contre toute bureaucratie superflue et conflits dintrt potentiels et enfin une garantie que les nominations des membres du Comit sont faites en toute transparence. Il est vital pour le succs de lentreprise, que les Comits dintgrit conservent prcisment leur propre intgrit interne en gardant leur indpendance des structures de gestion interne des institutions.

Les revers de fortune de lancien prsident Chiluba


Le 4 mai 2007, lancien prsident zambien Frederick Jacob Titus Chiluba fut reconnu responsable du dtournement de 46 millions de dollars US de fonds publics par la Haute cour de Londres. En parallle cette affaire juge au civil Londres, lancien prsident et ses complices taient galement poursuivis en Zambie dans un dossier criminel. Chiluba fut lu prsident en 1991 puis remplac en janvier 2002 suite sa dfaite aux lections lgislatives par le prsident Levy Patrick Mwanawasa. Le 11 juillet 2002, devant le parlement zambien, le prsident Mwanawasa prsenta plusieurs allgations de corruption contre son prdcesseur, demandant ce que limmunit de lancien chef de ltat soit leve. Sa dclaration fut gnralement bien accueillie et elle faisait suite des manifestations de la socit civile demandant la leve de limmunit de lancien prsident pour quil puisse rpondre des allgations de corruption fortement mdiatises (voir Rapport mondial sur la corruption 2004).

24 Ibid. 25 Ibid.

Zambie

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En juillet 2002, le gouvernement forma un Groupe de travail sur la corruption afin de traiter les dossiers de corruption sous le rgime de Chiluba. En dcembre 2003, ce dernier fut mis en examen pour cent soixante-huit chefs daccusation de vol de fonds publics pour un montant suprieur 40 millions de dollars US 26. Il fut accus dassociations de malfaiteurs avec de hauts responsables afin de dtourner des fonds publics sur un compte priv dune banque londonienne. Chiluba rejeta les accusations et affirma que lenqute mene contre lui ntait quune chasse aux sorcires. En dcembre 2003, le gouvernement entama galement un procs civil devant la Haute cour de Londres pour tenter de recouvrer une partie des fonds drobs. Laffaire tait prsente devant un tribunal londonien pour plusieurs raisons, parmi lesquelles le fait que les fonds taient passs par plusieurs comptes bancaires Londres avant dtre disperss. En outre, des actions tant intentes contre plusieurs accuss de diffrents pays (Angleterre, Belgique, Suisse, les Vierges britanniques), le Royaume-Uni tait donc considr comme la juridiction approprie pour ces actions en justice 27. Les accuss, Chiluba, Stella Chibanda, Aaron Chungu, Faustin Kabwe et Francis Kaunda, soumirent une requte pour rcuser lexamen de leur affaire par un tribunal britannique. Ils argurent avoir le droit dassister en personne leur propre procs, toutefois comme ils taient jugs simultanment devant un tribunal zambien, leurs passeports leurs avaient t confisqus. De plus, ils estimrent quun procs quitable ne pourrait avoir lieu Londres sans

compromettre la procdure criminelle engage en Zambie 28. Leur requte fut cependant rejete. Toutefois, certaines concessions furent faites aux accuss, notamment, le juge Peter Smith sest dclar prt se rendre en Zambie en tant que juge dinstruction spcialement pour entendre les tmoignages des accuss, le reste du procs se droulerait par vido, le procs et les requtes interlocutoires auraient lieu en priv et les documents produits pendant le procs civil ne pourraient pas servir pour laffaire juge au pnal sans laccord du tribunal 29. La Haute cour de Londres dclara Chiluba et dixneuf complices responsables de fraude lencontre du gouvernement zambien et leur ordonna de rembourser 85% du montant des fonds dtourns. Toutefois, Chiluba rejeta le jugement quil qualifia de politique. La transcription du jugement londonien est dsormais rcuse devant un tribunal zambien et le procs criminel est toujours en cours en Zambie. Louis Bwalya, Goodwell Lungu, et Kavwanga Yambayamba (TI-Zambie)

Bibliographie
D. Phiri and D. Mumba, (eds.), The Anti-Voter Apathy Project: Zambias 2006 Tripartite Elections Report (Lusaka: AVAP, 2006). C. Sikanyika, 2006 Election Monitoring Report Zambia Tripartite Elections 28th September 2006. (Lusaka: SACCORD, 2006). TI Zambia: www.tizambia.org.zm

26 27 28 29

BBC News, (RU), 9 dcembre 2003. The Lawyer.com (RU), 23 juillet 2007. Ibid. Ibid.

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7.2 Europe Roumanie

Indice de perceptions de la corruption 2007 : 3,7 (cent soixante-neuvime sur cent quatrevingt pays) Conventions Convention civile sur la corruption du Conseil de lEurope (signe en novembre 1999 ; ratifie en avril 2002) Convention pnale sur la corruption du Conseil de lEurope (signe en janvier 1999 ; ratifie en juillet 2002) Convention des Nations Unies contre la corruption (signe en dcembre 2003 ; ratifie en novembre 2004) Convention des Nations Unies sur le crime transnational organis (sign en dcembre 2000 ; ratifie en dcembre 2002)

Changements juridiques et institutionnels


En 2006, deux modications importantes ont t apportes la Loi concernant le libre accs aux informations dintrt public 1. La porte de la loi a t tendue audel des seules autorits charges de ladministration des nances publiques pour inclure galement les entreprises sous contrle tatique ou dont ltat dtient la majorit des parts. Dautres amendements exonrent les informations relatives aux activits nancires et commerciales pouvant nuire la concurrence ou susceptibles mettre en danger la proprit intellectuelle 2. Les changements apports la loi dtaillent les modalits du libre accs linformation3 et stipule que les adjudicataires doivent fournir aux parties
1 2 3 4 5

intresses des contrats de marchs publics, rduisant ainsi la pratique consistant ajouter des clauses de condentialit ce type de contrats. En juillet 2006, le parlement a amend le code pnal pour criminaliser les conits dintrt (voir ci-aprs) 4. Cet amendement soulve de srieux problmes de mise en uvre surtout lorsquil sagit de prouver lintention (tel quel, le texte exige des procureurs de prouver que la personne faisant lobjet dune enqute avait conscience de se trouver en conit dintrt et que par consquent, elle a activement particip aux dcisions qui lui ont apport des avantages). En outre, le texte diffre de la loi administrative 5, dnissant de manire plus troite la notion de conit dintrt. La nouvelle loi pnale ne prvoit pas lannulation automatique des dcisions prises dans un conit dintrt. La confusion est dautant

Loi 544/2001. Loi 371/2006, qui modifie lart. 12, paragraphe (1), section c. de la Loi no. 544/2001. Loi 380/2006. Loi 278/2006. Loi 161/2003.

Roumanie

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plus accrue du fait que les rgulations administratives et pnales sappliquent simultanment, un fonctionnaire pourrait donc tre sanctionn pour un conit dintrt en vertu de la loi pnale, mais la victime dune dcision administrative prise dans le cas dun conit dintrt serait contrainte dentamer une action au civil pour obtenir rparation. Les modications du code pnal 6 introduisent galement des dispositions concernant la responsabilit pnale des personnes morales. lexception de ltat, des autorits publiques et des institutions publiques dans les domaines extrieurs lactivit du secteur priv, la nouvelle loi dispose que toutes les entits juridiques, tels que les entreprises, les syndicats et les fondations sont considrs comme tant pnalement responsables. Cette disposition ne sapplique quaux infractions de corruption tels que le versement de pots-de-vin et le trac dinuence. Toutes les autres infractions exigent quune personne physique ait jou un rle actif dans une transaction criminelle. Cette mesure a t adopte pour permettre progressivement de transposer dans la lgislation roumaine la Convention pnale sur la corruption du Conseil de lEurope en application des recommandations prconises par le Groupe dtats contre la corruption, en octobre 2005, dans son deuxime rapport dvaluation sur la Roumanie 7. La nouvelle Loi sur les partis politiques et le nancement lectoral, adopte en juillet 2006 8, largit les obligations faites aux organisations politiques de dclarer leurs dpenses et leurs revenus, elle stipule galement quil est ncessaire de publier dans le journal ofciel les contributions manant la fois dautres membres et dautres sources. La forme des documents comptables est galement plus stricte en raison dune nouvelle dnition de lexpression matriel de propagande incluant dsormais le cot de ralisation du matriel crit, vido et audio. Un autre dve-

loppement positif concerne la clarication du systme de dons, dhritage et de nancement des campagnes lectorales. Mme si les limites demeurent inchanges, il devient toutefois plus difcile de les dpasser et les dductions sur les biens ou les services sont dsormais considres comme des dons. Plus inquitante cependant fut la dcision gouvernementale de retarder la mise en uvre de la loi. En janvier 2007, le gouvernement dcida de suspendre plusieurs de ses dispositions jusquen juillet 2007 9. Le travail du Dpartement anti-corruption (DAC), une unit dinvestigation au sein du ministre de lAdministration et des affaires intrieures, fut min en mars 2007 par la dmission de son directeur suite une valuation des performances abusive par un organe ministriel. La lgislation qui rgit le DAC exige que lvaluation des performances soit indpendante, la demande du ministre. Cependant, le directeur du DAC est un magistrat, ce qui signie que toute valuation se trouve tre du ressort du Conseil suprieur de la magistrature (CSM). Au lieu de cela, le ministre soumit le directeur lvaluation de sa propre commission permanente, dont certains membres faisaient eux-mmes lobjet dune enqute de DAC, chose qui de toute vidence constituait un conit dintrt. En dpit des intenses activits du DAC, la justice na pas encore prononc de condamnations dans les affaires de corruption de haut niveau. Il est encore plus troublant de remarquer lapparition de pratiques rcentes consistant accorder de nombreuses peines avec sursis (cest--dire sans que le condamn effectue sa sentence derrire les barreaux) dans les procs de grande corruption, la sanction tant tout juste mentionne dans le casier judiciaire de lindividu. En labsence daction dcisive de la part du judiciaire, les affaires de grande corruption dfraient la chronique dans les mdias plutt que devant les tribunaux 10.

6 7

8 9

Loi 278/2006. Groupe dtats contre la corruption (Greco) Deuxime cycle dvaluation. Rapport dvaluation sur la Roumanie , adopt lors de la 25me runion plnire, Strasbourg, 10-14 octobre 2005. Consultable sur : http://www.coe.int/t/dg1/greco/evaluations/round2/GrecoEval2(2005)1_Romania_FR.pdf. Loi 334/2006. Ordonnance dexception, 1/2007.

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tudes de pays : regards nationaux sur la corruption

La lutte concernant lAgence nationale dintgrit


En mai 2007, la Loi portant cration dune agence indpendante de lutte contre la corruption est nalement adopte, et ce lissue de longs dbats. LAgence11 nationale dintgrit (ANI) est conue an de remdier aux failles existantes dans la surveillance des conits dintrts et des informations patrimoniales des fonctionnaires. La loi tablissant lagence10 a vu le jour aprs plusieurs projets de lois, dont lun fut rdig par TI-Roumanie en 2004, un second par le ministre de la Justice en juin 2006 et le troisime correspondrait une version lourdement amende du deuxime projet. Enn, la quatrime et dernire version fut adopte par le snat en mai 2007. Les quatre documents envisageaient la mise en place dune institution ayant pour missions de vrier les dclarations patrimoniales et de surveiller les sources denrichissement inexpliques ainsi que les conits dintrt 12. Tous ces projets prvoyaient une structure tripartite avec un conseil reprsentatif, un organe de gestion et un organisme dinspecteurs chargs deffectuer les vrications. Tous les projets convenaient que toute fausse dclaration patrimoniale ou autre constituerait un dlit de falsication. Un autre point de convergence entre les diffrents textes concernait lapplication de sanctions en cas denrichissement illicite, de conit dintrt et dincompatibilits lorsque ces sanctions ntaient pas du ressort des comptences de lagence et dans ce cas par consquent, les dossiers devaient tre transmis au bureau du procureur, aux commissions de discipline ou encore aux autorits scales. LANI ne possde la comptence diniger des amendes que dans les cas de non prsentation de documents ou de non respect des dates limites pour soumettre les dclarations.

Le systme existant auparavant tait srieusement fragment, en effet, la vrication des informations patrimoniales et le contrle des conits dintrt taient allous des institutions diffrentes dont les capacits en matire de collaboration taient rduites. Cette fragmentation empchait toute approche unitaire de la prvention de la corruption. Dautres lacunes drivaient du manque de diligence de la commission charge du contrle des richesses et de labsence de mcanisme permettant de certier que les dclarations avaient bien t remises. En outre, du fait que les plaintes concernant les conits dintrt taient examines par les autorits se trouvant au sein mme des institutions publiques, il nexistait aucune garantie dimpartialit ou dimpermabilit quant aux inuences indues. La loi portant cration de lANI fut adopte dans un contexte de pressions grandissantes internes et internationales. En 2004, le projet de loi de TIRoumanie fut transmis au parlement o il fut adopt par la chambre basse, bien que le snat en retarda la discussion pendant plus dun an. Avec la deuxime stratgie nationale anti-corruption (2005-07), les lacunes en matire de prvention de la corruption taient clairement visibles et proposition fut faite de crer un organisme unique et indpendant de vrication des avoirs et des dclarations dintrt ainsi que de situations dincompatibilits 13. Ces efforts en interne retaient galement les pressions venant de la Commission europenne. Ladoption dune loi portant cration de lANI ne fut pas aise. Les modications radicales apportes par la Chambre des dputs au projet de loi du ministre de la Justice attisrent tout particulirement le dbat public. Entre le 14 aot et le 11 octobre 2006, la commission juridique de la Chambre proposa quatre-vingt douze amendements spars, faisant de facto de lANI une institution hautement dpendante, disposant de

10 Rapport sur la corruption 2007, Roumanie (TI-Roumanie, 2007). 11 Loi 144/2007 portant cration, organisation et fonctionnement de lAgence nationale dintgrit (Agen_ia Na_ional_ de Integritate). 12 lexception de la version rsultant des dbats au sein de la Chambre des dputs, qui liminait la plupart des pouvoirs denqute de lagence. 13 Annexe 1 la dcision gouvernementale 231/2005 relatif lapprobation de la Stratgie nationale anti-corruption pour 2005-07.

Roumanie

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peu de pouvoirs. Ces modications provoqurent une leve de boucliers de la part du ministre et des ONG, tout en augmentant la virulence des dbats. En rponse ces ractions virulentes, TI-Roumanie soumit un second document intitul Principes de base pour une politique publique anti-corruption sous les auspices de lAgence nationale dintgrit , ce dernier remporta ladhsion des organisations de la socit civile. Les principes en question rent lobjet de plaidoyers intenses. TI-Roumanie proposa dlargir et damliorer la dnition juridique de la notion de conit dintrt, de parvenir un cadre rglementaire unique pour les incompatibilits et de limiter le contrle des avoirs obtenus seulement lors demplois publics. TI-Roumanie nona plusieurs recommandations, dont notamment lindpendance oprationnelle de lANI, laccs toutes les bases de donnes publiques, ladoption de dcisions contraignantes (contre lesquelles il est cependant possible dinterjeter appel) et le pouvoir de dmettre les personnes se trouvant dans une situation de conit dintrt ou dincompatibilits. La mise en uvre de la lgislation actuelle peut se rvler problmatique. En effet, disposant dune juridiction administrative, linstitution dans sa forme actuelle ne peut examiner les conits dintrt tels quils sont dnis par la loi administrative faisant rfrence aux bnces uniquement de nature matrielle pour une personne ou ses proches immdiats. Bien videmment, ces dispositions font des bnces non matriels et des intermdiaires. Le droit pnal comporte en revanche une dnition plus large, cela implique que lANI ne peut pas faire grande chose dans les faits pour lutter contre les conits dintrt en dpit de son mandat. Au lieu de cela, lagence sera contrainte de transmettre les informations quelle aura collectes au bureau du procureur. Linsufsance des ressources humaines et nan-

cires constitue un autre problme auquel sera confronte lANI. La loi prvoit un bureau central Bucarest avec un maximum de deux cents employs, auxquels il incombera la tche considrable de vrier les dclarations patrimoniales et dintrt de pratiquement toutes les personnes occupant des postes dans le secteur public. Les procdures permettant de grer les contraintes relatives aux capacits savrent longues et de surcrot car elles se situent au-del du seul contrle des responsables de lANI. Il se peut que les agences anti-corruption constituent une forme darmes politiques entre les mains des responsables au pouvoir, dans le cas o ces agences ne savrent pas sufsamment isoles des pressions politiques. Par ailleurs, il se peut que le contrle exerc par le snat inuence les nominations et les renvois parmi les responsables de la gestion de lagence, chose troublante en raison de lattitude incohrente de la classe politique concernant lANI. Il est important de se rappeler que la cration tardive de lagence est avant tout lie aux pressions de lUE et que pour cette raison il est difcile de jauger la sincrit du soutien politique envers cette agence. Linstabilit de la lgislation roumaine en matire de lutte contre la corruption et les incohrences de ses textes juridiques auront un impact ngatif sur les performances de lANI. Le ddain parlementaire pour le respect des normes de technique lgislative contribue rendre les mesures anti-corruption permables des interprtations abusives. La loi portant cration de lANI ne semble pas faire exception cette attitude, en effet, le 30 mai 2007, moins dun mois aprs son adoption, le gouvernement promulgua une ordonnance durgence abaissant le palier nancier dans le cadre des procdures de contrle des richesses 14. Bien que cette dcision soit positive, il eut t prfrable de linclure dans la dnition originale pour des raisons de clart juridique. La loi portant cration de lANI constitue lun

14 Cette ordonnance fut rdige aprs que TI-Roumanie eut fait part de ses critiques concernant la diffrence vidente et excessivement leve entre les richesses relles et dclares, ce qui peut justifier le lancement des procdures de vrification.

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tudes de pays : regards nationaux sur la corruption

des lments majeurs dans la politique de lutte contre la corruption en Roumanie et elle fait dailleurs galement lobjet des plus vifs dbats. LANI se doit de dmontrer sa capacit enregistrer des succs, et ce au cours des deux premires annes conscutives ladoption de la loi, si elle veut avoir un certain impact dans le paysage politique et juridique. Les chances de succs nen seraient que davantage accrues si lANI sassociait dautres institutions de prvention de la corruption, notamment par des campagnes de sensibilisation du public, permettant daboutir une politique de prvention de la corruption de nature plus cohrente.

deux reprsentants de la socit civile. Plusieurs questions sensibles, telles que la nomination des magistrats, les perspectives de carrire et laction disciplinaire sont du ressort exclusif du CSM. Trois ans aprs ladoption de cette srie de loi, le CSM continue dtre la cible de critiques concernant son efcacit, sa crdibilit et son intgrit. Notons que parmi les quatre critres institus par la Commission europenne en septembre 2006, lun concerne spciquement le CSM : Veiller une transparence et une efcacit accrues du processus judiciaire notamment par le renforcement des capacits et des responsabilits du Conseil suprieur de la magistrature 16. Le CSM a galement effectu des progrs dans la mise en uvre des mesures clefs dans le cadre de la stratgie ofcielle de rforme du judiciaire lors de la priode dexamen 17. Le CSM accrot sa capacit administrative, prvoit de nouvelles procdures et complte celles qui sont en place pour la promotion, la rpartition et le transfert des juges. Le CSM a galement mis en place de nouveaux mcanismes permettant de garantir une jurisprudence universelle dans lensemble des tribunaux (cest--dire un mcanisme de consultation priodique parmi les juges et le prtendu appel dans lintrt de la loi ) 18. Cependant de nombreux problmes persistent quant aux performances du CSM en tant quorgane disciplinaire. Cela est particulirement problmatique dans la mesure o le pouvoir judiciaire continue dtre peru comme lune des institutions roumaines les plus corrompues19. Au cours de lanne 2006, la commission discipli-

Les lacunes persistantes du Conseil suprieur de la magistrature


Depuis 1990, la rforme du judiciaire (voir Rapport mondial sur la corruption 2005 et Rapport mondial sur la corruption 2007) constitue une priorit. La longueur des ngociations pour laccession lUE constitua une incitation puissante pour les rformes, en soulignant limportance de lindpendance du judiciaire. En 2004, une rvision complte du judiciaire fut initie par ladoption de trois lois15 renforant les pouvoirs du Conseil suprieur de la magistrature (CSM) en tant que reprsentant ofciel du judiciaire dans ses relations aux autres autorits de ltat et garant de son indpendance. Le CSM comprend neuf juges et cinq procureurs, lus par leurs pairs et, en vertu des dispositions lgislatives, il inclut galement le ministre de la Justice, le prsident de la Cour suprme, lAvocat gnral et enn

15 Loi 303/2004 sur le statut des juges et des procureurs ; Loi 304/2004 sur lorganisation du judiciaire et Loi 317/2004 sur lorganisation et le fonctionnement du Conseil suprieur de la magistrature. 16 Commission des communauts europennes, Rapport global de suivi relatif aux prparatifs de la Bulgarie et de la Roumanie en vue de leur adhsion l'UE. Commission, (Bruxelles : Commission des communauts europennes, 2006). 17 Dcision gouvernementale n 232/2005 pour lapprobation de la stratgie de rforme du judiciaire pour 200507 et Plan daction pour la mise en oeuvre de la stratgie du judiciaire pour 200507. 18 Il sagit dun mcanisme par lequel les tribunaux dappel ou lavocat gnral peuvent soumettre certains dossiers la Cour suprme, dont les dcisions sont contraignantes pour lensemble des tribunaux et qui ne peuvent tre modifies que par une lgislation approprie. 19 Les donnes du Baromtre mondial de la corruption montrent que depuis 2003, le judiciaire est class comme la deuxime institution la plus corrompue de Roumanie, aprs les partis politiques, les douanes ou le parlement.

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naire a reu deux cents trente et une plaintes, la majorit manant de plaideurs, dont cent quatre-vingt-treize furent rejetes 20. En labsence daction dcisive de la part du CSM, la presse et la socit civile assument un rle clef dans la surveillance de ltat du systme dadministration de la justice et des performances des magistrats. En rponse, les juges et les procureurs estiment que la presse constitue le principal facteur de pression sur le judiciaire 21. Le CSM comporte galement de graves lacunes dans ses normes dintgrit. Le cadre lgal exige que les membres du CSM soient suspendus de leurs anciens emplois dans les tribunaux ou au sein du bureau du procureur. la n de lanne 2006, cinq des quatorze membres lus devaient faire face des conits dintrt potentiels en tant quinspecteurs, car ils occupaient galement de hautes fonctions au sein du systme judiciaire. Ces conits dintrt soulvent non seulement de srieuses questions dthiques, mais ils crent galement un dcit de capacit. Ces lacunes manifestes, combines limpact limit des rformes sur le judiciaire, ont affaibli un peu plus la crdibilit de la magistrature. Selon un rapport de TI-Roumanie, en 2006 seuls 43% des magistrats pensaient que le CSM avait la capacit de garantir leur indpendance (60% des rpondants en 2005). De plus, le manque de satisfaction des magistrats pour le CSM est agrant, avec 51% seulement des rpondants qui se dclarent satisfaits contre 61% lanne prcdente 22.

Iulia Cospanaru, Matthew Loftis, Andreea Nastase (TI-Roumanie)

Bibliographie
V. Alistar (coordinateur), I. Co_p_naru, M. Loftis et A. N_stase (auteurs), National Corruption Report 2007 (Bucarest : TI-Roumanie, 2007). Gouvernement de Roumanie, The National Anti-corruption Strategy 200507 (Bucarest : Gouvernement de Roumanie, 2005). C. Walker (diteur), The Anti-corruption Policy of the Romanian Government: Assessment Report (Washington DC : Freedom House, 2005). World Bank, Diagnostic Surveys of Corruption in Romania (Washington DC: Banque Mondiale, 2001). O. Zabava and C. Vrabie (coordinateurs), A. Savin and R. Malureanu (auteurs), National Integrity System TI Country Study of Romania (Bucarest : TI-Roumanie, 2005). TI-Roumanie : www.transparency.ro

Changements juridiques et institutionnels


Le 1er juillet 2006, le jour mme o la Suisse ratiait la Convention pnale sur la corruption du Conseil de lEurope et son protocole addi-

20 Selon le rapport de 2006 sur les activits du CSM, publi le 19 mars 2007. Pour plus de dtails, voir : www.csm1909.ro/csm/linkuri/19_03_2007__9024_ro.doc. 21 Selon le Rapport de 2006 Study Regarding the Perception of Magistrates on the Independence of the Judiciary, produit par TI-Roumanie la demande du CSM, 50,6% des magistrats considrent la presse comme le plus important facteur de changement, 7,6% pour lexcutif et 7% pour le lgislatif. 22 Ibid.

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Suisse

Indice de perceptions de la corruption 2007 : 9,0 (septime sur cent quatre-vingt pays) Conventions Convention pnale sur la corruption du Conseil de lEurope (signe en fvrier 2001 ; ratie en mars 2006) Convention de lOCDE sur la lutte contre la corruption d'agents publics trangers dans les transactions commerciales internationales (signe en dcembre 1997 ; ratie en mai 2000) Convention des Nations Unies contre la corruption (signe en dcembre 2003 ; pas encore ratie) Convention des Nations Unies sur le crime transnational organis (signe en dcembre 2000 ; ratie en octobre 2006)

tionnel, le Conseil fdral dcida par consquent de rviser le Code pnal helvtique ainsi que la Loi contre la concurrence dloyale 1. Trois importantes modications la lgislation anti-corruption furent entreprises. Premirement, la corruption active dun agent public tranger a t tendue pour inclure la corruption passive, y compris lgard des membres dassembles publiques nationales, des organisations internationales et des tribunaux internationaux. Deuximement, en vertu de larticle 4 de la loi fdrale, la corruption passive dans le secteur priv est rige en infraction pnale. Troisimement, la responsabilit pnale des entits juridiques est tendue pour inclure la corruption active dans le secteur priv. Ces amendements impliquent effectivement quune entreprise prive pourra tre sanctionne indpendamment de ses employs, sil est jug quelle na pas pris toutes les mesures en son pouvoir an dempcher une telle infraction.
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En rupture partielle avec sa traditionnelle rgle du secret, le gouvernement fdral a adopt le 1er juillet 2006 une Loi fdrale sur la transparence de ladministration 2, se mettant ainsi au niveau du reste de lEurope et de certains de ses cantons 3. La loi sur la transparence donne toute personne le droit de consulter des documents ofciels et garantit le droit linformation de toutes les organisations ou personnes, prives ou publiques, ayant lautorit pour passer des dcisions de premire instance 4. La loi prvoit dimportantes exceptions, concernant notamment la Banque nationale suisse, la commission fdrale bancaire, lassemble fdrale, les commissions parlementaires et le conseil fdral. Le parlement dispose du droit dexclure des obligations de la loi des units ou des organisations si leur mission lexige. Laccs aux documents peut galement tre refus lorsque le document requis savre tre incomplet ou sil a t complt avant ladoption de la nouvelle loi. En dpit de cela,

Voir : http://www.bj.admin.ch/bj/fr/home/themen/kriminalitaet/gesetzgebung/abgeschlossene_projekte/ korruption__europarat.html. Pour plus dinformation, voir le site du Prpos fdral la protection des donnes et la transparence (PFPDT) : http://www.edoeb.admin.ch/index.html?lang=fr. M. Pasquier et J-P. Villeneuve, Access to Information in Switzerland : From Secrecy to Transparency , Open Government, vol. 2, n 2 (2006). Cest--dire des dcisions bases sur le droit public qui, inter alia, crent, modifient des droits ou des devoirs ou qui lgifrent sur lexistence et la porte des droits et de devoirs.

Suisse

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le public semble de toute vidence se servir de ce nouveau droit. Entre le 1er juillet et le 31 dcembre, quatre-vingt-quinze demandes daccs furent dposes, dont quarante et une furent rejetes 5. La protection des personnes dnonant les cas de corruption ne fait pas la ert de lhistoire de la Suisse o les personnes, signalant des actes de corruption, sont rgulirement qualies de fauteurs de troubles. En 2003, deux dputs proposrent une lgislation en vue damliorer le statut des employs signalant des fautes professionnelles leur entreprise ou lopinion publique. Toutefois plusieurs parties prenantes politiques et conomiques au rle clef sopposrent cette proposition. Depuis, cependant, le niveau de prise de conscience sest lev, sans doute inuenc par les dveloppements internationaux. En juin 2007, le parlement adopta une version amende de la motion de 2003 et chargea le Conseil fdral dlaborer un projet de loi sur les personnes dnonant des cas de corruption ou tout autre acte illicite sur leur lieu de travail. Le Conseil fut charg en particulier, dexaminer les points suivants : une protection contre les licenciements abusifs ou toute autre forme de discrimination lgard demploys du secteur priv qui rapportent des pratiques illgales, un tat des lieux des sanctions juridiques civiles et des modications de celles-ci an damliorer leur efcacit, une galisation des niveaux de protection des employs des secteurs priv et public et enn une introduction de lobligation juridique faite aux fonctionnaires de signaler les actes illicites 6. Le projet de loi sera prsent au parlement en 2008. Il est impratif de moderniser la lgislation relative aux entreprises an de la conformer aux besoins de lconomie. Un avant-projet de rvision du droit de la socit anonyme et du
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droit comptable, prpar par le Dpartement fdral de la justice et de la police, fut favorablement accueilli lors du processus de consultation statutaire 7. La rforme envisage affecte le gouvernement dentreprise, la structure du capital, la modernisation la fois de lassemble gnrale et du droit comptable. Elle vise galement instituer des mesures anti-corruption plus efcaces. Dans le domaine du gouvernement dentreprise, lavant-projet recommande lextension du droit linformation et des droits de votes institutionnels aux actionnaires, parmi lesquels notamment le droit de connatre la rmunration de la haute direction des entreprises prives.

Laffaire Duvalier
Durant ses quinze annes au pouvoir, lancien dictateur hatien Jean-Claude Duvalier ( Baby Doc ), sa famille et son entourage dtournrent plus de 515 millions de dollars US de fonds publics, selon les preuves amasses par les autorits hatiennes en 1987 8. Duvalier transfra les recettes scales du tabac, de lindustrie extractive, des assurances des vhicules et de la loterie nationale dans un fond social hors budget dont il avait le contrle exclusif. Il justia cette pratique au nom dune forme de paternalisme bienveillant mais en ralit il se servait de ce fonds comme dun compte priv. Lui et ses complices galement effecturent des emprunts auprs de la banque nationale, emprunts quils ne remboursrent jamais. Aprs la fuite de Duvalier en France en 1986, le nouveau gouvernement adressa au dpartement de la Justice suisse des documents relatifs lensemble des transactions bancaires illgales connues pour stre produites durant le rgne de Jean-Claude Duvalier 9. Les autorits suisses

Prpos fdral la protection des donnes et la transparence, 14me Rapport dactivits 2006/2007 (Bern : PFPDT, 2007). Rapport de la Commission des affaires juridiques (2006), consultable sur : http://www.parlament.ch/afs/data/f/ bericht/2003/f_bericht_s_k25_0_20033212_0_20060221.htm. Dpartement fdral de la justice et de la police, Rvision du droit de la socit anonyme : dans lensemble lcho est positif , Communiqu de presse, 14 fvrier 2007. Lettre de Onill Millet, gouverneur de la Banque de la Rpublique dHati, 15 janvier 1987. R. Vogler, Swiss Banking Secrecy: Origins, Signifiance, Myth, Contributions to Financial History, vol. 1 (Zurich, Association for Financial History, 2006).

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tudes de pays : regards nationaux sur la corruption

dcouvrirent et gelrent 7,6 millions de francs suisses (6,4 millions de dollars US) sur lestimation de la somme totale se trouvant sur diffrents comptes dtablissements bancaires suisses 10. Toutefois Hati ne fournit pas les documents temps. En 2002, la Direction du droit international public au sein du Dpartement fdral des affaires trangres, reconnaissant la faiblesse persistante du systme judiciaire hatien, prolongea le gel des avoirs de Duvalier jusquau 31 mai 2007 11. Conformment la loi, les fonds ne peuvent tre gels que pendant une certaine dure si le gouvernement requrant leur recouvrement ne fournit pas les preuves appropries. Une tentative pour parvenir un accord extrajudiciaire entre Hati et les Duvalier pour partager le montant total choua au dbut de 2007. la mimai, la Direction du droit international public indiqua son inquitude quant limpossibilit dune prolongation du gel indni des avoirs des Duvalier et elle ajouta que la rgle de droit prconisait que les avoirs devaient retourner aux Duvalier en tant que propritaires ofciels. La Direction forma par la suite une commission spciale charge de rviser la Loi sur lassistance juridique mutuelle. Les ONG internationales, suisses et hatiennes furent scandalises par le projet de retourner les fonds aux Duvalier. De ce fait elle demandrent une nouvelle prolongation du blocage des fonds pour permettre Hati de prendre les dispositions ncessaires an de mettre en accusation lancien dictateur pour violations des droits de lhomme et pour galement demande une assistance juridique technique. Cette requte correspondait aux intentions du gouvernement fdral, dautant plus que la date limite tait arrive expiration en 2002 et que seuls des crimes contre une norme pour laquelle aucune drogation nest admise (ius cogens) permettraient de rouvrir une procdure dassistance juridique mutuelle.

Devant la colre de lopinion publique, le Conseil fdral dcida de bloquer les fonds pour trois mois supplmentaires. LONG suisse, Aktion Finanzplatz Schweiz (AFS) nota12 quil ne sagissait que dune rmission temporaire et elle dposa une requte auprs du gouvernement an de prendre des mesures permettant de geler les avoirs jusqu ce que le pays dorigine soit en mesure dentamer une procdure dassistance juridique mutuelle internationale. Des initiatives parallles furent menes par des agences internationales. Le Rapporteur spcial des Nations Unies sur la question de limpunit, Louis Joinet, lun des membres fondateurs du mouvement de lutte contre limpunit, ngocia avec le prsident hatien Ren Prval et la Direction suisse du droit public international dpcha deux dlgus Port-au-Prince. Finalement, le prsident de la Banque mondiale offrit une assistance juridique technique, si Hati en faisait la demande. Le 13 aot 2007, le prsident Prval adressa une lettre Micheline Calmy-Rey, prsidente de la Confdration helvtique, indiquant que Hati avait lintention dengager une procdure dassistance juridique mutuelle mais que cela impliquait une prolongation dau moins douze mois du blocage des fonds. Le gouvernement suisse estima que cette requte tait sufsante pour prolonger dun an le gel des avoirs des Duvalier 14.

Laffaire Swissair
Avant 2000, lorsque le gouvernement signa la Convention de lOCDE sur la lutte contre la corruption d'agents publics trangers dans les transactions commerciales internationales, il tait lgitime de verser des pots-de-vin pour signer des contrats ltranger et de dclarer le montant de ces pots-de-vin au titre de dpense scale extraordinaire. Toutefois, depuis la rvision du code

10 11 12 13 14

SwissInfo (Suisse), 22 aot 2007. Ibid. Aktion Finanzplatz, Communiqu de presse, 13 juin 2007. Tax-news.com (les Vierges britanniques), 27 aot 2007. En 2001, un tribunal de Ticino condamna un ressortissant tranger pour avoir offert un douanier italien la somme de 800 francs suisses (675 dollars US) en change dun faux tampon sur son passeport. Le tribunal

Suisse

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pnal, une seule condamnation a t prononce et il ne sagissait que dune affaire mineure portant sur 500 euros (675 dollars US) 14. cet gard, la chute en octobre 2001 de la compagnie arienne nationale Swissair mrite quon sy arrte. Non seulement, des milliers demploys perdirent leur emploi et leur retraite, mais la colre de voir disparatre lun des eurons des entreprises helvtiques se traduisit par une demande pressante de sanctionner les responsables de cette faillite. Le procs de ces derniers, qui commena en juillet 2007, avait pour objectif de dterminer ltendue de la responsabilit de lancienne direction et du conseil dadministration de Swissair dans la ruine de la compagnie. En plus de la principale accusation de gestion dloyale, une nouvelle accusation apparut allguant de paiements injustis. Il sagirait du versement dargent la direction de la compagnie arienne polonaise, LOT, par lancien PDG de Swissair, Philippe Bruggisser. En 1999, le gouvernement polonais avait annonc quil entendait privatiser 37% de la compagnie arienne nationale. Trois compagnies ariennes rpondirent loffre, parmi lesquelles British Airways (BA), Lufthansa et Swissair. La mise de Swissair tait stratgiquement importante car Austrian Airlines avait rcemment annul son accord de partenariat, limitant ainsi laccs de Swissair au march Est europen. Bruggisser avait besoin du contrat avec LOT pour boucher le gros trou lEst 15. lt 1999, un employ nlandais de Swissair t deux dclarations intressantes. Premirement, il afrma que Swissair tait lgrement en tte de Lufthansa dans la course pour LOT et loin devant

BA. Mais, deuximement, il indiqua galement que BA avait offert au PDG de LOT, Jan Litwinski, un salaire de 150 000 euros (202 500 dollars US) en plus du prix des actions. Dans ce type de comptition , aurait dclar Bruggisser, il faut savoir utiliser toutes les armes 16. En novembre 1999, cest Swissair qui remporta le contrat lissue dune intense course aux enchres. Bruggisser offrit Litwinski un contrat de consultant pour dvelopper la stratgie de Swissair en Europe de lEst pour un montant mensuel de 9 000 euros (12 150 dollars US) sur une priode de trois ans. En tout, Swissair versa Litwinski 170 000 euros (230 000 dollars US) 17. En mars 2000, le parlement polonais adopta la Loi Kapp xant la limite suprieure 41 000 euros pour les salaires de tous les PDG. SAir Group, la maison-mre de Swissair, accepta daugmenter son salaire par voie dun arrangement de consultance 18. Ainsi, le ministre de la Justice suisse accusa Litwinski, Bruggisser et un autre employ de Swissair davoir fait de fausses demandes de certication 19. Aux yeux du public, Swissair avait tout simplement vers un pot-de-vin au directeur de LOT en change dactions, une thorie renforce par labsence de pice justicative pour ses services de consultant 20. Cependant, tout ntait pas clair comme de leau de roche . En 1999, lorsque les versements furent effectus, les dispositions du code pnal rvis ntaient pas encore contraignantes. Dans le droit helvtique, lacte par lequel un individu contraint un fonctionnaire tre complaisant est considr comme loctroi dun avantage 21 constituant un acte punissable.

15 16 17 18 19 20 21

pronona une peine de trente jours demprisonnement avec sursis et expulsa de Suisse laccus pour une dure de trois ans. Tagesanzeiger (Suisse), 29 janvier 2007. Ibid. District Court Blach, Overview of the Charges, consultable sur www.bezirksgericht-buelach.ch/ zrp/buelach.nsf/wViewContent/A5BC0C0446C2701DC1257259002BB307/$file/SAirgroup%20Anklage.pdf . Tagesanzeiger (Suisse), 29 janvier 2007. Tagesanzeiger (Suisse), 30 janvier 2007. Ibid. Larticle 322 quinquies du code pnal stipule : Quiconque offre, promet ou donne un avantage indu un membre dune autorit judiciaire ou autre, un fonctionnaire, un expert, un traducteur ou un interprte commis par une autorit, un arbitre ou un militaire pour quil accomplisse les devoirs de sa charge sera passible dune peine

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tudes de pays : regards nationaux sur la corruption

Largent vers Litwinski satisfaisait aux conditions dun avantage indu mais le code pnal fait seulement rfrence aux fonctionnaires suisses et non trangers. Tous les accuss furent acquitts le 7 juin 2007. Le tribunal estima que le ministre de la Justice navait pas apport la preuve quils avaient dlibrment cherch nuire SAir Group, et que par consquent, lintention de nuire nexistait pas. Les accusations de gestion dloyale lencontre de Bruggisser et Litwinski furent galement abandonnes car cette gestion concernait la Pologne et non la Suisse 22. Laffaire Swissair illustre les lacunes de la lgislation actuelle en matire de pots-de-vin, de corruption et de gestion dloyale. Transparency International-Suisse souhaite vivement la modication de la loi concernant le principe de loctroi dun avantage de sorte que cette disposition sapplique indistinctement aux agents publics trangers. TI-Suisse

Bibliographie
D. Jositsch, Das Schweizerische Korruptionsstrafrecht (Zrich : Schulthess Juristische

Medien, 2006). O. Hafner, Korruption und Korruptionsbekmpfung in der Schweiz (Berne : Transparency International, TI-Suisse, 2003). Z. Ledergerber, Whistleblowing unter dem Aspekt der Korruptionsbekmpfung (Berne : Stmpi Verlag, 2005). M. Pieth, Korruptionsgeldwsche, in J-B. Ackermann, A. Donatsch et al., (eds.), Wirtschaft und Strafrecht: Festschrift fr Niklaus Schmid zum 65 Geburtstag (Zrich : Schulthess, 2001). PricewaterhouseCoopers AG/SA, Economic Crime Survey, Switzerland (PricewaterhouseCooper AG/SA, 2005). N. Queloz, Prvention und Sanktion der Korruption als Beitrag zum Schutz der Menschenrechte, in A. Donatsch, M. Forster et al., (eds.)., Strafrecht, Strafprozessrecht und Menschenrechte, Festschrift fr Stefan Trechsel zum 65 Geburtstag (Zrich/Ble : Schulthess Juristische Medien, 2002). Secrtariat d'tat aux affaires conomiques (SECO), Prvenir la corruption Conseils aux entreprises suisses actives ltranger, (Berne : SECO, 2003). TI-Suisse : www.transparency.ch

de prison ou dune amende . 22 International Herald Tribune (Etats-Unis), 7 juin 2007.

Troisime partie Recherche

Introduction
Dieter Zinnbauer1

Chaque anne le Rapport mondial sur la corruption prsente des extraits choisis de recherches rcentes portant sur la corruption ce qui permet de concevoir et de cibler des actions anti-corruption plus efcaces. La profondeur des initiatives et des tudes dmontre que notre comprhension de ltendue et de la dynamique de la corruption progresse rgulirement.

Le cadre gnral mesure de la corruption et des progrs en matire de normes (talonnage) dans le combat contre la corruption
Plusieurs recherches menes sur une grande chelle permettent de mesurer et de comparer la corruption qui svit lintrieur dun pays et le niveau de corruption entre diffrents pays. Ces recherches fournissent une base empirique permettant de cibler et dtablir des normes en matire defforts anti-corruption de faon plus efcace. Ces tudes brossent un portrait relativement sombre, clair cependant, ici et l, par la prsence de quelques notes despoirs. Johann Graf Lambsdorff rsume les principales conclusions de lIndice de perceptions de la corruption 2007, bases sur les rsultats de quatorze sondages diffrents permettant dvaluer la corruption qui svit lintrieur de cent quatre-vingt pays. Daprs le classement, des pays situs initialement dans la moyenne ont ralis des progrs pour se rapprocher des meilleurs lments, alors que les pays situs au niveau le plus bas du classement, tant ceux o la corruption svit le plus durement, ont vu leur situation se dgrader. Juanita Riao analyse le Baromtre mondial de la corruption 2007 de TI, incorporant les rsultats du sondage annuel de TI sur les perceptions de lopinion publique quant la corruption qui svit dans leur pays. Le Baromtre 2007 couvre les opinions de plus de soixante mille mnages dans soixante pays. Selon ce sondage, les mnages se trouvent le plus souvent confronts la corruption dans leurs relations avec la police et le judiciaire. De plus, ce sont les franges de la population les plus pauvres qui se trouvent contraintes verser le plus de potsde-vin. Les parlements et les partis politiques continuent de gurer parmi les institutions publiques les plus corrompues, selon le Baromtre 2007. Une majorit de rpondants, surtout en Asie, estiment que la corruption ira en saggravant dans leur pays. Jonathan Werve et Nathaniel Heller corroborent certaines de ces conclusions dans leur rsum portant sur le Global Integrity Report (Rapport mondial sur lintgrit) runissant plus de deux cent quatrevingt-dix indicateurs permettant de mesurer la gouvernance dans quarante-trois pays. Selon eux, les deux maillons les plus faibles des systmes de gouvernance se trouvent tre le nancement des partis et le corps lgislatif, accompagns dune libert dinformation insufsante. Mitchell Seligson et Dominique Zphyr proposent une approche rgionale avec leur tude

196

Dieter Zinnbauer est rdacteur en chef du Rapport mondial sur la corruption.

Introduction

197

auprs dun grand nombre de mnages interrogs dans les pays dAmrique. Ils ont labor un indice de victimisation permettant de mettre en lumire le fardeau quotidien que reprsente la corruption dans 20 pays de la rgion, loccasion de leurs contacts avec des institutions publiques. Plus dun sond sur cinq a t contraint de verser un pot-de-vin au cours des douze derniers mois. Verena Fritz et ses collgues prsentent le problme sous un autre angle et sintressent, dans leur valuation des systmes de gouvernance nationale, dix des parties prenantes locales majeures. Dans les dix pays tudis, la corruption constitue le problme le plus urgent. Enn, Sarah Repucci expose en dtail un nouvel outil de mesure permettant de combler le foss entre les tudes qualitatives et comparatives des systmes dintgrit. En classant les tudes de pays selon le Systme national dintgrit, TI tablira une valuation des lgislations nationales, des institutions et des pratiques qui sous-tendent la redevabilit des gouvernements, et ce grce une mthodologie adapte aux situations locales an de recueillir des informations sur les progrs enregistrs dans le temps et permettre de raliser des comparaisons entre les pays.

Aperus sectoriels dterminer les risques de corruption et la performance dans les secteurs clefs
Linitiative dun deuxime groupe de recherches, compris dans ce Rapport mondial sur la corruption 2008, sintresse aux mesures de la corruption ainsi qu la transparence dans les secteurs haut risque. Juanita Olaya prsente loutil dnomm Revenue Transparency Project, permettant dexplorer lefcacit des mcanismes dintgrit dans les industries extractives. La phase la plus rcente de ce projet a permis dvaluer la transparence dans plus de quarante entreprises gazires et ptrolires et dvaluer si la transparence pratique par certains responsables est satisfaisante pour chaque pays. Le phnomne reste encore trop limit pour permettre de connatre les bnces de la transparence dans les pays riches en ressources naturelles, dont la majorit demeure pauvre en dpit des richesses minires prsentes sur leur territoire. Bruno Speck et Silke Pfeiffer sintressent un autre domaine pivot que constitue le nancement politique. Ils ont valu la transparence du nancement des partis politiques dans huit pays dAmrique latine laide de diffrentes mthodes, tels que des tests innovants sur le terrain. Leurs conclusions dmontrent que les partis politiques chappent vritablement au contrle public et la transparence, ainsi ces conclusions viennent tayer la perception selon laquelle les parlements et les partis politiques savrent tre les institutions les plus corrompues daprs le sondage du Baromtre 2007.

Comprendre les dtails enquter sur la dynamique de la corruption


Une troisime piste de recherche sur la corruption prsente dans ce rapport sintresse aux motivations individuelles, aux incitations et aux comportements dvelopps vis--vis de la corruption. En se basant sur des donnes recueillies loccasion dun sondage auprs des mnages en Russie, Richard Rose explique le foss observ entre lexprience vcue et la perception de la corruption dtecte dans de nombreuses enqutes. Johann Graf Lambsdorff

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Recherche

propose une exprience ludique permettant dexaminer la manire dont les individus sengagent dans des partenariats collusifs et permet de tirer des conclusions importantes pour llaboration de politiques anti-corruption. Benjamin Olken et Patrick Barron analysent dans les dtails les modles de corruption observs sur les routes empruntes par les chauffeurs de poids lourds en Indonsie, ils dmontrent ainsi de quelle manire la connaissance de la thorie sur les organisations industrielles peut nous permettre de comprendre et de juguler ce type de corruption. Ray Fisman et Edward Miguel tudient les habitudes de stationnement dveloppes par les diplomates New York, ainsi ils mettent en lumire limportance relative des normes par rapports aux sanctions permettant de dissuader les comportements de corruption. Les deux dernires contributions constituent un vigoureux coup de semonce scientique aux prjugs tenaces soutenant que la corruption permet de uidier les rouages de ladministration locale dune certaine manire. Rema Hanna et ses collgues ont men une tude sur le terrain et des expriences sur lobtention du permis de conduire Delhi. Ainsi, ils sont parvenus prouver que dans ce domaine la corruption contribuait creuser le foss des ingalits sociales. Enn, Emmanuelle Lavalle analyse les rsultats dun sondage grande chelle effectu en Afrique. Elle rfute avec vigueur lhypothse que la petite corruption, suppose faire avancer les choses , serait susceptible dengendrer une conance accrue envers les prestataires de services administratifs. Selon elle, cest bien au contraire leffet inverse qui se produit.

Le cadre gnral mesure de la corruption et des progrs en matire de normes (benchmarking) dans le combat contre la corruption

Indice de perceptions de la corruption (IPC) 2007


Johann Graf Lambsdorff 1

LIndice de perceptions de la corruption (IPC) classe les pays selon le degr de corruption peru parmi les responsables publics et les personnalits politiques. Ce document publi depuis treize ans maintenant, constitue un indice composite bas sur des sondages raliss auprs de membres des milieux daffaires et des valuations effectues par des experts de chaque pays. Le travail statistique a t men par luniversit de Passau, en Allemagne et lIPC 2007 a t publi par Transparency International en septembre 2007. LICP 2007 classe cent quatre-vingt pays (en 2006, ils taient au nombre de cent cinquante neuf) et se base sur quatorze sondages diffrents raliss par douze institutions indpendantes dont les informations ont t recueillies ou publies entre 2006 et 2007. Les sources suivantes ont permis dlaborer les donnes de lICP : Country Performance Assessment Ratings par la Banque asiatique de dveloppement valuation politique et des institutions nationales de la Banque africaine de dveloppement Bertelsmann Transformation Index par la Bertelsmann Foundation valuation politique et des institutions nationales (Country Policy and Institutional Assessment - CPIA) par lIDA (Association internationale pour le dveloppement) et la BIRD (Banque internationale pour la reconstruction et le dveloppement) de la Banque mondiale Economist Intelligence Unit Nations in Transit par Freedom House Global Insight (anciennement World Market Research Centre) International Institute for Management Development ( Lausanne) Merchant International Group Limited Political and Economic Risk Consultancy (Hong Kong) Rapport sur la gouvernance en Afrique par la Commission conomique pour lAfrique des Nations Unies Forum conomique mondial

1 Johann Graf Lambsdorff est titulaire de la chaire de thorie conomique luniversit de Passau (Allemagne) et consultant TI pour qui il coordonne lIPC depuis 1995.

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200

Recherche

Depuis la premire publication de lIPC en 1995, de plus en plus douvrages scientiques se sont servis des rsultats de lindice et ils ont contribu ainsi approfondir notre connaissance de la corruption dans le monde 2.

La force de lIPC rside dans la combinaison de multiples sources dinformations dans un indice unique, abaissant ainsi la probabilit de dformer le niveau de corruption dun pays. En 2007, lIPC comprend des informations issues de trois nouvelles sources, il sagit de la Banque asiatique de dveloppement, la Banque africaine de dveloppement et la Bertelsmann Foundation. LIPC fournit avant tout un aperu des opinions des acteurs des milieux daffaires et des experts de pays, avec un intrt moindre pour les tendances dune anne sur lautre. Toutefois, dans la mesure o il est possible de tracer les changements des sources entrantes de manire cohrente, il demeure possible didentier les tendances. Les pays dont le classement dans lIPC 2007 sest aggrav de manire signicative par rapport lIPC 2006 et pour lesquels cette dtrioration nest pas le rsultat de facteurs techniques sont les suivants : Autriche, Bahren, Belize, Bhoutan, Jordanie, Laos, Macao, Malte, Maurice, Oman, Papouasie-Nouvelle-Guine et Thalande. On constate une amlioration notable pour les pays suivants : Afrique du Sud, Costa Rica, Croatie, Cuba, Dominique, Italie, Macdoine, Namibie, Rpublique tchque, Roumanie, Seychelles, Suriname et Swaziland. LIPC na pas la capacit de rpondre la question de savoir si le monde samliore ou non en termes de perceptions de la corruption. Cependant, il lui est possible dindiquer quels sont les rgions ou les groupes de pays enregistrant des amliorations les uns par rapport aux autres. Lanalyse dmontre que les pays dont les scores sont faibles prouvent des difcults sortir de cette spirale vers le bas. De mme, les meilleurs lments entrent en concurrence avec dautres pays connaissant un processus damlioration leur classement. An de mieux comprendre cette tendance, nous avons dcid de lgrement modier la mthodologie pour 2007. Cette modication na virtuellement aucun effet sur le classement des pays, mais elle impacte lgrement sur la faon dont les rsultats sont prsents. Ainsi, les pays dont les rsultats sont compris entre quatre et six se sont amliors par rapport aux pays enregistrant les meilleurs rsultats. Au contraire, la situation des pays enregistrant la fois les meilleurs ou les pires scores, sest quelque peu dtriore. Ces modications garantissent que les rsultats sont cohrents sur le long terme et ils permettent galement de mieux illustrer pour quels pays la situation sest amliore ou dtriore. Pour plus de dtails sur la mthodologie, voir : www.transparency.org ou www.icgg.org

Pour un rsum des contributions en rapport, voir J. Lambsdorff, The Institutional Economics of Corruption and Reform: Theory, Policy and Evidence, (Cambridge: Cambridge University Press 2007.

Le cadre gnral

201

Tableau 5 : Indice de perceptions de la corruption (IPC) 2007


Rang des pays 1 Pays / territoires Score lIPC 2007 * 9,4 9,4 9,4 9,3 9,3 9,2 9,0 9,0 8,7 8,7 8,6 8,4 8,4 8,3 8,1 7,8 7,5 7,5 7,3 7,2 7,1 7,0 6,9 6,8 6,7 6,7 6,6 6,5 6,5 6,1 6,1 6,0 5,8 5,7 5,7 5,7 5,6 Nombre de Intervalle de sondages utiliss*** conance** 6 6 6 9 6 6 6 6 6 6 8 5 6 8 6 6 6 8 6 8 6 7 4 3 6 5 8 8 6 6 3 4 4 4 9 5 3 9,2 - 9,6 9,2 - 9,6 9,2 - 9,6 9,0 - 9,5 9,1 - 9,4 8,3 - 9,6 8,8 - 9,2 8,8 - 9,2 8,3 - 9,1 8,0 - 9,2 8,1 - 9,0 7,7 - 8,7 7,9 - 8,9 7,6 - 8,8 7,5 - 8,7 7,3 - 8,4 7,3 - 7,7 7,1 - 8,0 6,9 - 7,8 6,5 - 7,6 7,1 - 7,1 6,5 - 7,4 6,6 - 7,1 6,1 - 7,1 6,2 - 7,0 6,4 - 7,0 6,1 - 6,9 6,0 - 7,0 5,8 - 7,2 5,6 - 6,7 4,0 - 7,1 5,4 - 6,4 5,3 - 6,2 4,7 - 6,4 5,4 - 6,1 4,8 - 6,5 4,0 - 6,1 (continue)

Danemark Finlande Nouvelle Zlande

4 6 7 9 11 12 14 15 16 17 19 20 21 22 23 24 25 27 28 30 32 33 34

Singapour Sude Islande Pays Bas Suisse Canada Norvge Australie Luxembourg Royaume Uni Hong Kong Autriche Allemagne Irlande Japon France tats-Unis Belgique Chili La Barbade Sainte-Lucie Espagne Uruguay Slovnie Estonie Portugal Isral Saint-Vincent et les Grenadines Qatar Malte Macao Taiwan mirats arabes unis

37

Dominique

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Recherche

Tableau 5 (suite)
Rang des pays 38 39 41 43 Pays / territoires Score lIPC 2007 * 5,4 5,3 5,3 5,2 5,2 5,1 5,1 5,1 5,0 5,0 5,0 4,9 4,9 4,8 4,8 4,7 4,7 4,7 4,6 4,5 4,5 4,5 4,3 4,2 4,2 4,2 4,1 4,1 4,1 4,0 3,8 3,7 3,7 3,6 3,5 3,5 3,5 Nombre de Intervalle de sondages utiliss*** conance** 7 3 8 8 6 9 9 9 5 5 5 3 8 6 7 7 6 4 6 7 3 4 5 4 8 6 8 8 7 5 7 7 8 7 7 9 10 4,8 - 6,1 5,1 - 5,5 4,9 - 5,5 4,9 - 5,8 4,7 - 5,7 4,5 - 5,7 4,9 - 5,5 4,7 - 5,5 4,2 - 5,7 4,1 - 5,7 4,7 - 5,3 3,4 - 5,5 4,5 - 5,2 4,4 - 5,1 4,4 - 5,3 3,8 - 5,6 4,1 - 5,7 3,9 - 5,3 4,3 - 5,0 3,9 - 5,2 3,4 - 5,5 2,9 - 5,7 3,3 - 5,1 3,5 - 4,7 3,6 - 4,9 3,4 - 4,8 3,6 - 4,8 3,6 - 4,5 3,8 - 4,5 3,2 - 4,6 3,4 - 4,3 3,5 - 3,9 3,4 - 4,1 3,2 - 4,2 3,2 - 4,0 3,0 - 4,2 3,3 - 3,7 (continue)

Botswana Chypre Hongrie Rpublique tchque Italie Malaisie Afrique du Sud Core du Sud

46

Bahren Bhoutan Costa Rica

49 51 53

Cap Vert Slovaquie Lettonie Lituanie Jordanie Maurice Oman

56 57

Grce Namibie Samoa Seychelles

60 61

Kowet Cuba Pologne Tunisie

64

Bulgarie Croatie Turquie

67 68 69 71 72

El Salvador Colombie Ghana Roumanie Sngal Brsil Chine Inde

Le cadre gnral

203

Tableau 5 (suite)
Rang des pays 72 Pays / territoires Score lIPC 2007 * 3,5 3,5 3,5 3,5 3,4 3,4 3,4 3,4 3,4 3,3 3,3 3,3 3,3 3,3 3,3 3,3 3,3 3,3 3,3 3,2 3,2 3,2 3,2 3,1 3,0 3,0 3,0 3,0 3,0 3,0 2,9 2,9 2,9 2,9 2,9 2,9 2,8 Nombre de Intervalle de sondages utiliss*** conance** 7 7 5 4 6 3 4 6 4 7 5 5 3 6 6 4 4 5 9 7 5 7 8 3 6 7 3 5 4 6 6 7 6 7 3 7 5 3,3 - 3,8 3,0 - 4,2 3,4 - 3,7 3,0 - 3,9 2,9 - 4,3 2,0 - 4,1 2,7 - 3,9 3,0 - 4,0 2,7 - 3,9 2,9 - 3,7 3,0 - 3,5 3,1 - 3,4 2,4 - 3,9 3,1 - 3,5 2,9 - 3,8 2,3 - 4,3 2,4 - 4,0 2,6 - 4,2 2,9 - 3,7 2,5 - 3,9 2,8 - 3,4 2,9 - 3,5 2,9 - 3,4 2,4 - 3,7 2,7 - 3,2 2,8 - 3,2 2,0 - 3,7 2,8 - 3,3 2,2 - 3,6 2,6 - 3,3 2,6 - 3,1 2,6 - 3,2 2,7 - 3,2 2,6 - 3,4 2,2 - 3,4 2,6 - 3,3 2,1 - 3,5 (continue)

Mexique Maroc Prou Suriname

79

Gorgie Grenade Arabie saoudite Serbie Trinit-et-Tobago

84

Bosnie-Herzgovine Gabon Jamaque Kiribati Lesotho Macdoine Maldives Montngro Swaziland Thalande

94

Madagascar Panama Sri Lanka Tanzanie

98 99

Vanuatu Algrie Armnie Belize Rpublique dominicaine Liban Mongolie

105

Albanie Argentine Bolivie Burkina Faso Djibouti gypte

111

rythre

204

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Tableau 5 (suite)
Rang des pays 111 Pays / territoires Score lIPC 2007 * 2,8 2,8 2,8 2,8 2,8 2,8 2,7 2,7 2,7 2,7 2,7 2,6 2,6 2,6 2,6 2,6 2,6 2,6 2,6 2,5 2,5 2,5 2,5 2,5 2,5 2,5 2,4 2,4 2,4 2,4 2,4 2,3 2,3 2,3 2,3 2,2 2,2 2,2 Nombre de Intervalle de sondages utiliss*** conance** 5 7 8 5 3 8 7 8 8 3 7 3 4 6 6 7 3 9 8 7 6 4 4 7 9 5 8 8 7 5 4 6 11 8 5 7 3 8 2,4 - 3,2 2,5 - 3,3 2,5 - 3,1 2,3 - 3,3 2,4 - 3,1 2,5 - 3,0 2,3 - 3,2 2,4 - 3,0 2,4 - 3,0 2,4 - 3,0 2,4 - 3,0 2,2 - 3,0 2,3 - 2,7 2,0 - 3,3 2,3 - 2,7 2,3 - 2,9 2,5 - 2,6 2,4 - 2,9 2,3 - 2,9 2,0 - 3,0 2,3 - 2,6 2,0 - 3,0 2,1 - 2,6 2,3 - 2,7 2,3 - 2,7 2,1 - 3,0 2,1 - 2,7 2,1 - 2,7 2,0 - 2,8 2,1 - 2,6 1,7 - 2,9 2,0 - 2,6 2,1 - 2,4 2,1 - 2,6 1,9 - 2,8 1,8 - 2,4 2,0 - 2,3 2,0 - 2,4 (continue)

Guatemala Moldavie Mozambique Rwanda Salomon Ouganda

118

Bnin Malawi Mali Sao-Tom-et-Principe Ukraine

123

Comores Guyana Mauritanie Nicaragua Niger Timor-Leste Vietnam Zambie

131

Burundi Honduras Iran Libye Npal Philippines Ymen

138

Cameroun thiopie Pakistan Paraguay Syrie

143

Gambie Indonsie Russie Togo

147

Angola Guine-Bissau Nigeria

Le cadre gnral

205

Tableau 5 (suite)
Rang des pays 150 Pays / territoires Score lIPC 2007 * 2,1 2,1 2,1 2,1 2,1 2,1 2,1 2,1 2,1 2,1 2,1 2,1 2,0 2,0 2,0 2,0 2,0 2,0 1,9 1,9 1,9 1,9 1,8 1,8 1,8 1,7 1,7 1,6 1,5 1,4 1,4 Nombre de Intervalle de sondages utiliss*** conance** 8 5 6 6 5 6 8 7 4 5 8 8 7 7 5 6 5 7 6 4 6 6 4 7 6 3 7 4 4 4 4 1,9 - 2,3 1,7 - 2,6 2,0 - 2,2 1,7 - 2,6 2,0 - 2,3 1,7 - 2,5 1,9 - 2,3 2,0 - 2,2 1,8 - 2,4 2,0 - 2,2 1,9 - 2,3 1,8 - 2,4 1,8 - 2,3 1,8 - 2,1 1,8 - 2,3 1,7 - 2,3 1,8 - 2,3 1,9 - 2,1 1,8 - 2,1 1,7 - 2,0 1,4 - 2,6 1,7 - 2,2 1,4 - 2,0 1,7 - 1,9 1,6 - 1,9 1,5 - 1,8 1,6 - 1,9 1,3 - 1,8 1,3 - 1,7 1,1 - 1,7 1,1 - 1,7

Azerbadjan Bilorussie Congo Cte dIvoire quateur Kazakhstan Kenya Kirghizstan Liberia Sierra Leone Tadjikistan Zimbabwe

162

Bangladesh Cambodge Rpublique centrafricaine Papouasie-Nouvelle-Guine Turkmnistan Vnzuela

168

Rpublique dmocratique du Congo Guine quatoriale Guine Laos

172

Afghanistan Tchad Soudan

175 177 178 179

Tonga Ouzbkistan Hati Irak Myanmar Somalie

Notes * LIPC exprime les perceptions du degr de corruption par des acteurs des milieux daffaires et des experts de chaque pays. Il sagit dun classement de pays allant de 0 (trs corrompu) 10 (haute probit). ** Lintervalle de conance fournit un ventail de valeurs potentielles pour le score de lIPC. Cela rete la faon dont le score dun pays peut varier, en fonction de la prcision de la mesure. Nominalement, avec 5% de probabilit, le score est audessus de cet ventail et avec 5% dautre part, il est en dessous. Cependant, en particulier lorsquil ny a que de sources disponibles, une estimation non biaise de la probabilit de couverture mdiane est infrieure la valeur nominale de 90%. *** Le nombre de sondages utiliss correspond au nombre de sondages ayant servi valuer la performance dun pays donn. En tout, 14 sondages et valuations dexperts ont t utiliss et il fallait pouvoir disposer dau moins 3 sondages et valuations dexperts pour pouvoir inclure le pays dans lIPC.

206

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Le Baromtre mondial de la corruption 2007


Juanita Riao1

Le Baromtre mondial de la corruption 2007 de TI sefforce de comprendre de quelles manires la corruption affecte la vie des citoyens ordinaires en fournissant des indications sur la forme et ltendue de la corruption telle quelle est perue par des citoyens dans le monde entier. Ce Baromtre est un sondage Gallup International ralis pour TI dans le cadre de son tude Voice of the People Survey. Il est publi chaque anne depuis 2003. En 2007 le Baromtre sest bas sur les rponses dun total de soixante-trois mille cent quatre-vingt-dix-neuf hommes et femmes, gs de plus de quinze ans, dont lchantillon a t pondr par rapport lensemble de la structure dmographique dans soixante pays aux revenus faibles, modrs et levs. Les enqutes furent menes entre juillet et septembre 2007. Le Baromtre sefforce dexplorer lexprience de la petite corruption chez les citoyens dans leurs interactions avec diffrentes institutions et services publics. Il examine galement comment le public estime dune part lvolution de la corruption dans leur pays et dautre part, la performance de leur gouvernement dans la lutte contre la corruption.

Exprience de la corruption
Le Baromtre 2007 a recueilli les rponses des personnes interroges sur le type de services utiliss et si, cette occasion, ils avaient d sacquitter dun pot-de-vin. Selon les rsultats de 2007, les citoyens aux revenus faibles modrs constituent le groupe de personnes les plus touches par la corruption dans leurs relations avec onze institutions essentielles au quotidien dans leur vie (voir gure 2). Une proportion de 10% de citoyens aux revenus levs entrs en contact avec lune de ces institutions a d verser un pot-de-vin, une autre proportion de 14% de citoyens aux revenus faibles a d faire de mme. La gure 2 dmontre que lexprience consistant verser des pots-de-vin varie grandement selon les diffrentes organisations couvertes par le Baromtre. Dans lensemble de lchantillon des organisations tudies, la police reprsente de loin linstitution pour laquelle le plus grand nombre de pots-de-vin a t vers de manire rgulire, suivi du pouvoir judiciaire. Ces rsultats soulvent un certain nombre de questions sur la corruption des entits charges de lapplication des lois quant leur systme. loppos, les services publics, notamment les services de tlphonie ou les fournisseurs de gaz reprsentent les organismes les moins affects par la corruption. La gure 3 dmontre que ltendue de la corruption dans les agences charges de faire respecter la loi varie normment dune rgion une autre lorsque les donnes sont dsagrges. Seule une petite portion de rpondants en Amrique du Nord et dans lUE, ainsi que quelques groupes rgionaux ont t amens verser des pots-de-vin la police ou au pouvoir judiciaire.
Juanita Riao est coordinatrice de recherche Transparency International.

Le cadre gnral

207

loppos, environ la moiti des rpondants dAfrique ont d payer un pot-de-vin au cours des douze derniers mois lors dun contact avec la police. Entre ces deux extrmes, les autres groupes rgionaux afchent des niveaux sensibles de corruption dans la police et le pouvoir judiciaire. Dans la rgion Asie-Pacique et les Nouveaux tats indpendants, un rpondant sur trois a d sacquitter dun pot-de-vin lors dun contact avec la police. En Amrique latine et en Europe du Sud-Est, cette proportion varie entre 15 et 20%. On constate ces diffrences rgionales lorsquon analyse la corruption au niveau du pouvoir judiciaire, alors que 20% des citoyens des rgions Asie-Pacique et Afrique ont pay un pot-de-vin lors de contact avec le pouvoir judiciaire, seuls 2% des rpondants de lUE et dautres pays de lEurope occidentale ont fait de mme dans un contexte similaire.

Tableau 6 Classication rgionale


Rgion Pays

Afrique Asie-Pacique 27 pays de lUE et autres pays dEurope de louest EU Amrique Latine Europe du Sud-Ouest Nouveaux tats indpendants Amrique du Nord

Cameroun, Ghana, Nigeria, Sngal, Afrique du Sud Hong Kong, Indie, Indonesie, Japon, Malaisie, Pakistan, Philippines, Singapour, Core du Sud, Thalande, Vietnam Austriche, Bulgarie, Rpublique tchque, Danmark, Finlande, France, Allemange, Grce, Islande, Irlande, Italie, Lituanie, Luxembourg, Pays-Bas, Norvge, Pologne, Portugal, Roumanie, Espagne, Sude, Suisse, Royaume-Uni Argentine, Bolivie, Colombie, Rpublique Dominicaine, Guatemala, Panama, Peru, Venezuela Albanie, Bosnie-Herzgovine, Croatie , Kosovo, Macdoine, Serbie et Montngro, Turquie Moldavie, Russie, Ukraine Canada, tats-Unis

Quels sont les secteurs les plus touchs par la corruption?


Le Baromtre a recueilli les rponses des personnes interroges sur leur estimation de limpact de la corruption sur quatorze institutions et services publics principaux dans leur pays. Selon les valuations des citoyens, il est possible de runir ces services et ces institutions en trois catgories : Trs corrompus (considrs comme corrompus par plus de la moiti des rpondants) : partis politiques, parlement/corps lgislatif et police. Corrompus (considrs comme corrompus par plus dun tiers des rpondants) : secteur priv, systmes judiciaire et lgislatif, services mdicaux, services des impts. Peu corrompus (considrs comme corrompus par moins dun tiers des rpondants) : organisations non gouvernementales, organisations religieuses.

208

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25% 20% 15% % des rpondants ayant vers un pot-de-vin 10% 5% 0%

s e e e z u x is re if it iqu pt lic ga iqu ea ai au at rm ic d' Po dic tr id m uc dic du on pe I r ie t ec h e Ju d m ju l gn ni e le p e d' vi m ces p a p a g t l m ie ci t st vi om om eur at gn Sys Sy Ser C t Et C pa ra p om O C

Source : Transparency International. Baromtre mondial de la corruption (2007). Les pourcentages sont calculs et pondrs pour les citoyens ayant contact les agences

Figure 2 : Exprience de la petite corruption dans le monde

50% 45% 40% % de mnages qui ont vers un pot-de-vin dans leurs relations avec la police et le judiciaire 35% 30% 25% 20% 15% 10% 5% 0%
Pa ci As fiq ie ue Af riq ue O ue st
N ou in vea d u pe x nd ta an ts ts

Police

Judicaire

Am La riqu tin e e

lU E

Su d-

du

pe

Source : Transparency International. Baromtre mondial de la corruption (2007). Les pourcentages sont calculs et pondrs pour les citoyens ayant contact les agences

Figure 3 : Pot-de-vin vers la police et au pouvoir judiciaire par rgion

Eu ro

Am

r iq

ue

du

or

Le cadre gnral

209

70% 60% 50% % des rpondants selon lesquels ces institutions/ services/organisations sont corrompus ou extrmement corrompus 40% 30% 20% 10% 0%
Pa rle P m art en is M p t/ ili co oli eu rp tiq x sl u d' g es a Sy ffa is i la st tif m res/ Se e Po ju cte li di ca uer ce ire p ri v Se rv lg is ic la es tif d' im Se p rv M ts ic Se es m dia rv d s ic ic e Sy s p au st ub x li Et m at e qu du e ci vi l e cat tp if er m is C or Ar ps m r O elig e rg ie an ux is at io ns
Source : Transparency International. Baromtre mondial de la corruption (2007). Pourcentages pondrs.

Figure 4 : Secteurs et institutions les plus touchs par la corruption : perceptions mondiales

Les mnages dans le monde estiment-ils que le niveau de la corruption voluera dans les annes venir?
Selon les rsultats de 2007, 54% de la totalit des mnages interrogs estiment que le niveau de la corruption dans leur pays augmentera au cours des trois prochaines annes. Cependant, en consultant attentivement ces rsultats, il est possible de percevoir des diffrences notoires selon les rgions. Une proportion de 64% des mnages dans la rgion Asie-Pacique estime que la corruption augmentera. Quant lUnion europenne, lEurope occidentale et les Amriques, environ la moiti des personnes interroges sattend une augmentation des niveaux de corruption dans leur pays. Toutefois de manire gnrale, les citoyens ne voient pas dun il positif la lutte contre la corruption telle quelle est mene par leur gouvernement. Seuls un tiers des personnes interroges estiment que leur gouvernement a adopt une attitude et des mesures efcaces cet gard.

210

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Le rapport de Global Integrity


Jonathan Werve et Nathaniel Heller1
Global Integrity est une organisation indpendante sans but lucratif avec pour mission dvaluer la gouvernance et les tendances en matire de corruption dans le monde. Grce des quipes danalystes sur le terrain et des valuations anonymes conduites par les confrres, le Rapport de Global Integrity offre une valuation experte des forces et des faiblesses de la gouvernance nationale et des efforts anti-corruption, en combinant un travail journalistique quantitatif partir dinformations recueillies par pays bases sur environ trois cents critres.

Lapproche
En 2006, Global Integrity a men des tudes de terrain dans les quarante-trois pays suivants : Afrique du sud, Argentine, Armnie, Azerbadjan, Bnin, Brsil, Bulgarie, Cambodge (articles journalistiques uniquement), Cisjordanie (articles journalistiques uniquement), gypte, tatsUnis, thiopie, Gorgie, Ghana, Guatemala, Inde, Indonsie, Isral, Kenya, Kirghizistan, Liban, Libria, Mexique, Montngro, Mozambique, Npal, Nicaragua, Nigeria, Ouganda, Pakistan, Philippines, Rpublique dmocratique du Congo, Roumanie, Russie, Sngal, Serbie, Sierra Leone, Soudan, Tadjikistan, Tanzanie, Vietnam, Ymen, et Zimbabwe. Nos quipes de plus de deux cents journalistes et analystes du monde entier ont scrupuleusement pass au crible les lgislations, les institutions et les pratiques en place permettant de prvenir les abus de pouvoir et garantir que les gouvernements satisfont aux attentes des citoyens auxquels ils sont tenus de rendre des comptes 2. Notre mthodologie consiste identier les failles de la mise en uvre dans les pays o en thorie existent des lois et des institutions anti-corruption, mais qui, en pratique, souffrent dune application insufsante et dune excution inefcace des mcanismes de lutte contre la corruption. Elle permet aux analystes de traduire les indices recueillis en indicateurs spciques permettant de traiter les dispositions juridiques et lgales ainsi que lapplication pratique de la lgislation. Chaque tude de pays comporte les lments suivants : Une che des rsultats dvaluation de lintgrit comprenant deux cent quatre-vingt-dix indicateurs analysant les points forts et les points faibles du cadre dintgrit du pays en se basant sur six grandes catgories de gouvernance Un compte rendu journalistique expliquant comment la corruption se manifeste au quotidien dans la vie du citoyen ordinaire Une chronologie des principaux scandales de corruption et vnements politiques Un commentaire critique et un point de vue externe dun groupe de trois cinq experts sur la gouvernance internationale et locale, ainsi que sur le compte rendu qualitatif et les donnes quantitatives.
1

Jonathan Werve est directeur des oprations de Global Integrity, une ONG spcialise dans le domaine de la gouvernance et la corruption travers le monde. Nathaniel Heller est co-fondateur et directeur de Global Integrity (www.globalintegrity.org). Pour la liste des analyses et des journalistes qui ont particip llaboration du rapport 2006, voir www.globalintegrity.org/whoweare/team.cfm.

Le cadre gnral

211

Pour consulter un exemple de la carte des rsultats, voir lAnnexe 1. Par ailleurs, lIndice de Global Integrity rassemble les indicateurs dintgrit dans un tableau comparatif par pays aisment lisible et permettant de promouvoir un dbat public actif sur la gouvernance et la lutte contre la corruption. Chaque anne, lIndice de Global Integrity dtaille sur le site web3 de lorganisation chacun des douze mille critres retenus pour tablir le rapport, notamment les commentaires danalystes, des rfrences et lavis de confrres pour chacun des indicateurs. Pour ce qui concerne les variations entre pays, les donnes ayant servi au classement sont dabord soumises un examen international. Elles font ensuite lobjet dun contrle rigoureux par un groupe de trois cinq confrres, experts internationaux et locaux. Pour terminer, un comit de classement international rvise les indicateurs pour lensemble des pays an de veiller ce que les descriptions journalistiques et les commentaires des confrres soient en accord avec les rsultats chiffrs. Par ailleurs, les analystes et les experts disposent de critres de classement dtaills permettant dapparier une situation donne au rsultat dun indicateur donn.

Les conclusions principales


Les conclusions principales du Rapport 2006 de Global Integrity (publi en 2007) sont les suivantes : 1) Le nancement politique constitue le principal d anti-corruption dans de nombreux pays. Les scandales rcents ayant secou les pays pauvres comme les pays riches conrment quune rglementation insufsante du nancement politique constitue le moteur de la corruption. Selon Global Integrity, de nombreux pays en dveloppement semblent destins rpter les erreurs des pays dvelopps lorsquil sagit de rguler les ux nanciers dans le processus politique. Dans ce domaine, trente-cinq des quarante et un pays valus obtiennent le plus faible rsultat, avec une moyenne autour de trente-huit sur cent. 2) Un pouvoir lgislatif faible menace de nuire aux rformes anti-corruption, pourtant indispensables, long terme. Seul le lgislateur a le pouvoir de promulguer une lgislation anticorruption. Pour Global Integrity, la redevabilit lgislative au niveau national est uniformment faible dans le monde, compare aux autres branches du gouvernement. 3) Le Vietnam, lune des conomies mergentes au rythme de croissance le plus lev, se situe lavant-dernire place en ce qui concerne son cadre lgislatif anti-corruption dans le classement du rapport 2006. Ce classement risque de provoquer linquitude chez les investisseurs potentiels, du fait que les conclusions semblent dmontrer que les obstacles surmonter en termes de gouvernance et de lutte contre la corruption au Vietnam sont profondment ancrs et systmiques. 4) La Russie na enregistr que de maigres progrs dans ltablissement et lexcution de mcanismes de lutte contre la corruption, compars aux autres tats de lancienne Union sovitique. Les donnes conrment les rcents tmoignages selon lesquels le renforcement du pouvoir de ltat et la rpression contre les mdias ont eu un impact ngatif sur la gou3

Voir www.globalintegrity.org.

212

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vernance dune manire gnrale. 5) Les nouveaux pays membres de lUnion europenne, telles que la Roumanie et la Bulgarie, enregistrent des performances diffrentes en matire de lutte contre la corruption, la Roumanie dpassant les performances de la Bulgarie. Cependant, les valuations pour le moins positives des deux pays compars aux autres pays du Rapport 2006 semblent suggrer que la politique de la carotte et du bton dans le cadre du processus dlargissement de lUE a port ses fruits grce la promotion de rformes institutionnelles dans les deux pays. 6) Les lacunes en matire de droit linformation et de protection des dnonciateurs dactes de corruption ( whistle-blowers ) constituent une menace la redevabilit gouvernementale dans pratiquement tous les pays. Les lois garantissant laccs des citoyens aux informations ofcielles et protgeant les dnonciateurs demeurent, au pire, inexistantes dans certains pays, au mieux, partiellement appliques ou tout simplement ignores dans beaucoup dautres pays. Une majorit de pays valus sur ce critre obtient les rsultats les plus faibles dans la sous-catgorie des mesures de protection des dnonciateurs . Le mme phnomne prvaut pour la sous-catgorie droit linformation publique . LArmnie, la Bulgarie, le Liban et la Serbie ont chacun reu la plus mauvaise valuation pour lensemble des huit indicateurs concernant les mesures de protection des dnonciateurs dactes de corruption. Un rsum des conclusions est disponible ce sujet dans lannexe 2. Global Integrity devait publier la n 2007 son rapport qui couvrira cinquante cinq pays.

Le cadre gnral

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Annexe 1
Exemple

Exemple : Rapport 2006 de Global Integrity : carte des rsultats du Kenya


La carte des rsultats du Kenya souligne labsence de mcanismes ofciels de redevabilit dans le pays. Dans six sous-catgories, on atteint les rsultats les plus faibles en ce qui concerne la seule redevabilit gouvernementale. Catgorie I, Socit civile, information publique, mdias : 68 / Faible I-1 Organisation de la socit civile : 81 fort I-2 Mdias : 68 Faible I-3 Droit linformation publique : 56 Trs Faible Catgorie II, lections : 64 / Faible II-1 Scrutin et participation citoyenne : 89 Fort II-2 Intgrit lectorale : 86 Fort II-3 Financement politique : 15 Trs Faible Catgorie III, Redevabilit gouvernementale : 56 / Trs Faible III-1 Redevabilit de lexcutif : 49 Trs Faible III-2 Redevabilit du lgislatif : 57 Trs Faible III-3 Redevabilit du judiciaire : 42 Trs Faible III-4 Pratiques budgtaires : 75 Modr Catgorie IV, Administration et fonction publique : 70 / Faible IV-1 Rglementation de la fonction publique : 49 Trs Faible IV-2 Mesures de protection des dnonciateurs : 66 Faible IV-3 Achats : 89 Fort IV-4 Privatisation : 78 Modr Catgorie V, Contrle et rglementation : 89 / Fort V-1 Mdiateur de la rpublique (ombudsman) : 93 Trs Fort V-2 Institutions suprmes daudit : 87 Fort V-3 Impts et douanes : 88 Fort V-4 Rglementation du secteur nancier : 93 Trs Fort V-5 Licence et rglementation : 84 Fort Catgorie VI, Lutte anti-corruption et rgle de droit : 79 / Modr VI-1 Loi anti-corruption : 100 Trs Fort VI-2 Agence anti-corruption : 83 Fort VI-3 Rgle de droit : 67 Faible VI-4 Application des lois : 65 Faible

Tous les rsultats vont de 0 100. Donnes collectes entre juillet 2005 et juin 2006.

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Annexe 2
LIndice de Global Integrity mesure la qualit de la lutte anti-corruption par pays. Les graphiques ci-dessous indiquent les performances de lensemble des quarante et un pays valus dans lIndice 2006. Ainsi, dans la catgorie lections , on peut voir que dans la sous-catgorie Scrutin et participation citoyenne , de nombreux pays obtiennent de bons rsultas. Mais, dans Financement politique , la plupart des pays enregistrent les scores les plus faibles. Lindice de Global Integrity est tabli partir de deux cents quatre-vingt-dix indicateurs, valus par des quipes danalystes locaux. Pour plus dinformations sur ces rsultats, rendez-vous sur le site web de Global Integrity : www.globalintegrity.org

Indice 2006 dintgrit : performance mondiale


Trs fort

Socit civile, droit linformation, mdias

Fort Modr Faible Organisations de la socit civile Mdias Droit linformation publique Trs faible

lections

Scrutin et participation citoyenne

Intgrit lectorale

Financement politique

Redevabilit gouvernementale
Redevabilit de lexcutif Redevabilit du lgislatif Redevabilit du judiciaire Pratiques budgtaires

Fonction publique et administration


Rglementation de la fonction publique Mesures de protecti on des dnonciateurs Achats Privatisation

Contrle et rglementation
Mdiateur de la rpublique (ombudsman) Institutions suprmes daudit Impts et douanes Rglementation du secteur financier Licence et rglementation

Mesures anti-corruption et rgle de droit


Lgislation anti-corruption Agence anti-corruption Rgle de droit Application des lois

Figure 5 : Quel est ltat de la lutte anti-corruption dans le monde ?

Le cadre gnral

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Le Baromtre des Amriques 2006 : rapport sur la corruption


Mitchell A. Seligson et Dominique Zphyr1

Le Baromtre des Amriques (en espagnol El Barmetro de las Amricas) est une recherche mene par le Projet dopinion publique en Amrique latine (Latin America Public Opinion Project, LAPOP) portant sur la corruption affectant les citoyens au quotidien dans leur accs aux services de proximit. En 2006, un chantillon total de trente et un mille quatre cent soixante-dix-sept personnes (soit une moyenne de mille cinq cents personnes par pays) a t interrog lors dentretiens individuels en face face, dune dure moyenne de quarante cinq minutes. Ces entretiens ont t mens dans les langues locales, permettant ainsi dutiliser de nombreuses langues indignes notamment dans les Andes et au Guatemala, le crole en Hati et le franais parmi les rpondants francophones du Canada. Ltude de 2006 a t tendue vingt pays supplmentaires, comprenant dsormais des reprsentants de lAmrique du Nord et des Carabes 2. La particularit des tudes de LAPOP publies dans les derniers Rapports sur la corruption mondiale consiste sintresser davantage lexprience directe de la corruption plutt quaux perceptions de cette dernire. La pertinence de cette approche est renforce par les dernires conclusions. Pour lensemble des vingt pays tudis, la corrlation entre la perception individuelle et les informations dindividus sollicits pour verser un pot-de-vin est extrmement faible, ne dpassant pas un r de .06. En fait, en Bolivie et en Hati, deux pays comptant parmi le groupe de nations aux niveaux records de perception relle, les perceptions de la corruption sont infrieures nimporte quel autre pays, lexception du Canada, une nation du continent amricain classe parmi les pays au niveau de probit lev. Si ltude pose une srie de questions concernant la corruption, elle offre surtout des comparaisons directes et rvlatrices de situations cls avec la srie de pays tudis. Nous avons pos aux rpondants la question suivante : un acteur public vous a-t-il demand de verser un pot-de-vin au cours de lanne passe? . Les rsultats de ltude sont indiqus dans la gure 6, et le tableau quant lui inclut un I la n de chaque barre an dindiquer ltendue de lintervalle de conance des chantillons. On constate clairement un norme foss entre, dun ct, les tats-Unis et le Canada et, de lautre, les pays enregistrant des niveaux levs de corruption, titre dexemple un Bolivien a cinquante fois plus de chances dtre sollicit par un agent public pour verser un pot-de-vin quun citoyen des tats-Unis. Mme dans les pays o

1 Mitchell A. Seligson est professeur honoraire (Centennial Professor) de Sciences politiques luniversit Vanderbilt et directeur du Latin American Public Opinion Project (LAPOP). Dominique Zphyr est coordinateur de recherche et analyste des donnes LAPOP. 2 En raison du cot lev des entretiens individuels en face--face, au Canada et aux tats-Unis, les enqutes ont t menes par tlphone via la technique de random-digit dialing (RDD, appels alatoires) sur un chantillon reprsentant environ 600 rpondants. Les autres chantillons taient bass sur des chantillons nationaux, stratis par rgions et sous stratis par lieu de rsidence urbain/rural. On pourra trouver plus dinformations sur le site : www.AmericasBarometer.org.

216

Recherche

les niveaux de corruption restent modrs, comme au Costa Rica, o seuls 6,1% des rpondants ont indiqu avoir t sollicits pour verser un pot-de-vin au cours de lanne coule, le taux demeure vingt fois suprieur celui des tats-Unis.

quateur Bolivie Mexique Paraguay Hati Prou Guyana Rpublique dominicaine Costa Rica Guatemala Nicaragua Honduras Panama Colombie Salvador Jamaque Uruguay Chili Canada tats-Unis

15.1 14.5 13.7 13.1 10.8 10.7 6.4 6.3 6.1 4.7 4.1 3.9 3.7 2.6 2.5 2.3 1.8 1.6

0.7 0.3

0%

5%

10%

15%

20%

Source : Le Baromtre des Amriques 2006 par LAPOP3 .

Figure 6 : Pourcentage des personnes sollicites

Tout dabord, un indice global de victimisation par corruption a t labor en se basant sur les diffrentes manires de solliciter une personne pour lui soutirer un pot-de-vin au cours des 12 derniers mois prcdents le sondage. Cet indice concernait tous les pays de lchantillon, lexception du Canada et des tats-Unis, o toutes ces questions ne furent pas poses. Au total, nous avons mesur sept diffrents contextes de corruption impliquant la police, les fonctionnaires, lautorit locale, le lieu de travail, les tribunaux, les services de sant publique ainsi que dcole publique. En Uruguay, constituant le meilleur cas de gure, moins de 10% de la population a t sollicite pour verser un pot-de-vin au cours des douze derniers mois prcdant les entretiens. En revanche, Hati apparat comme un cas extrme, avec 50% dadultes victimes de sollicitation verser un pot-de-vin. Pour la rgion, la

3 Barres derreurs : 95% CI

Le cadre gnral

217

Tableau 7 Pourcentage des rpondants signalant avoir t sollicits pour verser un pot-de-vina
Pots-de-vin exigs par la police les fonctionnaires lautorit locale sur les les lcole le lieu tribunaux services de travail de sant

Bolivie Canada Chile Colombie Costa Rica

20.5

14.5 0.7

24.1

12.5

19.0

10.2

10.2

2.3 4.5 8.7

1.7 2.6 6.1 6.3 15.1 2.5 4.6 6.4 10.8 3.9 2.3 13.7 4.1 3.7 13.1 10.7 0.3

5.6 4.4 5.9 19.5 14.8 6.0 6.4 13.4 61.9 10.4 16.0 24.0 12.5 16.2 13.0 14.9

6.5 3.6 4.9 3.2 7.4 3.3 9.0 16.7 51.1 2.7 35.4 13.4 9.9 2.8 10.0 9.2

5.3 3.3 3.0 12.5 22.9 2.8 6.3 10.1 50.2 7.8 16.8 25.0 22.7 14.3 17.0 11.6

3.0 3.7 4.5 5.1 8.7 6.7 7.6 13.6 57.7 3.7 35.7 13.7 10.2 3.9 3.9 3.9

3.5 1.8 4.4 3.6 13.2 3.5 7.4

Rpublique dominicaine10.7 quateur Salvador Guatemala Guyana Hati Honduras Jamaque Mexique Nicaragua Panama Paraguay Prou tats-Unis Uruguay
a

11.6 6.6 11.0 11.8 10.2 11.0 7.0 22.8 7.3 6.6 11.6 18.8

59.6 3.9 30.1 12.7 9.3 4.1 3.1 8.2

2.3

1.9

1.8

4.0

0.0

1.4

1.6

Parmi ceux qui ont utilis un service public cit, sauf les employs des services publics qui constituaient une catgorie gnrique sans le ltre pour les utilisateurs. Les tests pilotes ont montr des niveaux trs faibles de corruption au Canada et aux tats-Unis et par consquent, pour conomiser notre temps prcieux consacr aux entretiens, nous nous sommes rsolus liminer pour ces pays le reste de la srie.

moyenne de la population qui on a demand le versement de pots-de-vin slve 22,5%. Les rsultats pour les pots-de-vin individuels dans la srie sont indiqus dans le tableau 7 cidessous et un rsum du graphique apparat en gure 7. Comme dans les tudes prcdentes, les villes constituent les points chauds de la corruption du fait que les acteurs publics prts extorquer des pots-de-vin de leurs victimes y sont plus nombreux. Les donnes recueillies rvlent galement que plus dhommes que de femmes sont victimes de corruption, en raison sans aucun doute du fait quils effectuent les

218

Recherche

60%

50%

40%

30%
50.1

20%
30.3 25.2 31.9 34.0 34.6

37.1

10%
7.0 9.4 9.7 11.3 13.4

16.1

17.7

18.0

18.0

19.3

21.7

0%
U ru gu ay C h C ol ili om b Pa ie na R Sa ma pu lv bl ad iq o u e Ho nd r do m ura in s ic N ain ic ar e G agu ua te a m C os ala ta R Pa ica ra gu G ay uy an a P ro q u ua te u Ja m r a qu Bo e li M vie ex iq ue
Source : Le Baromtre des Amriques 2006 par LAPOP4 . 4 Barres derreurs : 95% CI

Figure 7 Pourcentage des personnes victimes de corruption au moins une fois au cours des douze derniers mois

dmarches administratives en Amrique latine et dans les Carabes. Enn, mme si les pauvres paient un pourcentage lev de leurs revenus en pots-de-vin, ce sont les plus riches qui mettent le plus la main la poche et sont donc perus comme dexcellentes cibles pour les extorqueurs.

a ti

Le cadre gnral

219

valuation de la gouvernance mondiale : la corruption et les autres dimensions de la gouvernance


Verena Fritz, Ken Mease, Marta Foresti et Goran Hyden1

Lide fondamentale derrire lvaluation de la gouvernance mondiale (World Governance Assessment - WGA), dveloppe pour la premire fois en 2000, consiste sonder la gouvernance partir des opinions recueillies auprs des parties prenantes locales. Ces dernires sont susceptibles de percevoir les problmes de gouvernance diffremment par rapport aux personnes ayant la responsabilit, lextrieur, dmettre des jugements. Leur opinion est quant elle moins susceptible dtre inuence par les sondages existants. Effectivement il sagit dun problme auquel sont de plus en plus confronts les indices de gouvernance bass sur les valuations des experts 2. De plus, si un certain nombre dtudes a commenc intgrer les opinions des acteurs des milieux daffaires locaux, loriginalit de ltude WGA quant elle rside dans le fait quelle rend compte des opinions de dix groupes de parties prenantes, allant de la socit civile aux parlementaires, et du secteur judiciaire aux milieux daffaires 3. Les rpondants de ltude WGA sont en outre diviss en deux grands groupes, dune part, les bnciaires du rgime (membres du gouvernement, de la fonction publique et du parlement) et dautre part, les gardiens de la gouvernance (tous les autres groupes). Ltude WGA est mene par des coordinateurs locaux bass au sein dinstituts de recherche locaux ou dONG. Ces coordinateurs locaux jouent un rle crucial dans la slection des rpondants partir de critres dnis lavance, dans la conduite des enqutes et la diffusion des conclusions au niveau local. Le tableau 1 illustre les questions et les indicateurs couverts par ltude, rparties selon six domaines et six principes diffrents. En 2006, la deuxime phase de ltude a t conduite dans dix pays 4. Si seulement un seul des trente-six indicateurs de ltude WGA concerne explicitement la corruption, beaucoup dautres indicateurs savrent pertinents. Ceci est particulirement vrai pour ce qui concerne la grande corruption, notamment pour la transparence des partis politiques, le degr dadquation entre les politiques et les prfrences du public ainsi que la notion de redevabilit du lgislateur envers les citoyens.
1 Verena Fritz et Marta Foresti sont professeurs associs lOverseas Development Institute, ODI. Goran Hyden est professeur de Sciences politiques luniversit de Floride, Kenneth Mease est membre de la facult dconomie de luniversit de Floride. Conversation de lauteur avec lquipe du Bertelsmann Transformation Index. Pour plus dinformation sur ltude WGA, voir www.odi.org.uk/wga_governance/. Les 10 groupes de parties prenantes sont les reprsentants des milieux universitaires, des milieux daffaires, des organisations internationales, du judiciaire, des mdias, des organisations non gouvernementales, des groupes religieux, des fonctionnaires, des branches excutives, du gouvernement et du parlement. Il sagit des pays suivants : Argentine, Bulgarie, Indonsie, Kirghizistan, Mongolie, Namibie, Ouganda, Palestine, Prou et Trinit. Le sondage a t ralis auprs dun minimum de soixante-dix rpondants par pays.

2 3

220

Recherche

Tableau 8 : Domaines et principes de gouvernance couverts par ltude WGA


Principe/ domaine
Socit civile

Participation

quit

Obligations
3. Libert dexpression 9. Comptition pacique pour le pouvoir politique 15. Scurit personnelle des citoyens

Redevabilit

Transparence

Efcacit

1. Libert dassociation 7. Reprsentation lgislative de la socit

2. La socit est libre de toute forme de discrimination 8. Les politiques retent les prfrences du public

4. Respect des rgles de gouvernement 10. Le lgislateur rend des comptes au public

5. Libert dinformer par les mdias 11. Transparence des partis politiques

6. Participation llaboration politique 12. Efcacit de la fonction lgislative

Socit politique

Gouvernement

13. Consultations intra gouvernementales

14. Conditions de vie adquates

16. Les forces de scurit subordonnes au gouvernement civil 22. Les fonctionnaires rendent des comptes

17. Le gouvernement fournit des informations exactes

18. Efcacit de la branche excutive

Bureaucratie

19. Participation des fonctionnaires llaboration politique

20. galit des chances en matire demplois dans les services publics 26. quit dans lapplication rglementaire

21. Respect des fonctionnair es lgard des citoyens

23. Transparence du processus de dcision administratif

24. Systme de recrutement bas sur le mrite

Socit conomique

25. Consultation avec le secteur priv pour llaboration politique

27. Respect gouvernemental pour les droits de proprit prive 33. Incorporatio n des droits humains dans les pratiques nationales

28. Rglementation du secteur priv en vue de protger les travailleurs

29. Transparence de la politique commerciale internationale

30. Interventions libres de corruption

Judiciaire

31. Procdures non formelles de rsolution des conits

32. Accs quitable la justice pour tous les citoyens

34. Les ofciers judiciaires rendent des comptes

35. Clart dans ladministration de la justice

36. Efcacit du systme judiciaire

Deux observations importantes mergent de cette tude WGA. Premirement, parmi les dix pays couverts par ltude, certaines proccupations traditionnelles concernant la gouvernance obtiennent un score relativement positif. La libert dassociation, la libert dexpression et la libert dinformer des mdias correspondent en moyenne aux indicateurs les plus levs (en gnral, cest aussi le cas individuellement des dix pays). La comptition pacique pour le pouvoir politique est galement trs bien value, except au Kirghizistan et en Ouganda. Mme la protection gouvernementale des droits de proprit prive bncie dun classement positif parmi neuf pays sur dix (avec lexception du Kirghizistan).

Le cadre gnral

221

Moyenne Ouganda 2 Trinit Prou Palestine Namibia Mongolie 1 Kirghizistan Indonsie Bulgarie 2.50 1.50 0.50 0.50 1.50 2.50 Argentine

Figure 8 : valuation totale pour la libert dexpression (Q # 3) (en haut) et le contrle de la corruption (Q #30) (en bas)5

Deuximement, il est frappant de constater que tous les indicateurs lvaluation la plus ngative sont inhrents la corruption et aux proccupations connexes. Ainsi, la question ayant reu une rponse accompagne de la note dvaluation moyenne la plus faible traite directement de la corruption. La deuxime note la plus faible sanctionne la fois le systme de recrutement au mrite, la transparence des partis politiques et lefcacit du systme judiciaire. quelques variations prs, ces trois critres semblent reprsenter la principale zone problmatique dans les dix pays tudis. Le graphique 1 illustre les rsultats extrmes des indicateurs (notamment la libert dexpression tant lindicateur le plus lev et le contrle de la corruption, le plus bas). La barre suprieure reprsente la moyenne pour lensemble des pays et les barres infrieures indiquent les moyennes pour les quelque soixante-dix rpondants par pays. La comparaison entre les opinions des bnciaires du rgime et des gardiens de la gouvernance constitue une autre dimension intressante de ltude WGA. Ainsi, en Mongolie par exemple, les gardiens de la gouvernance ont une opinion beaucoup moins favorable que les bnciaires du rgime sur la notion de redevabilit des lgislateurs lgard des citoyens. Pour linterprtation des rsultats, il est prudent de ne pas faire damalgame concernant les pays inclus dans le sondage comme tant exclusivement reprsentatifs de lensemble des pays revenus faibles ou modrs. Dans plusieurs pays non couverts par ltude, la libert dassociation et la libert dexpression demeurent problmatiques (par exemple en Ouzbkistan, en thiopie et au Vitnam). Il est important de noter que dans les pays o la libert de faire entendre sa voix bncie dune meilleure valuation des parties prenantes locales, ces dernires conservent toutefois une opinion ngative sur les notions de redevabilit et defcacit du secteur public.

valuations moyennes pour tous les rpondants par pays sur une chelle allant jusqu cinq. Les notes ngatives indiquent une valuation moyenne infrieure au point mdian et les notes positives indiquent une valuation moyenne suprieure au point mdian.

222

Recherche

Les donateurs et les promoteurs de la dmocratie ont investi des efforts considrables an dtablir et damliorer la gouvernance dmocratique dans les pays revenus faibles ou modrs. Depuis les annes 90, ils ont notamment cherch renforcer le rle de la socit civile et, plus rcemment, amliorer la transparence gouvernementale (par le biais de lgislations sur le droit linformation, etc.). Ces efforts savrent certainement fort utiles, dailleurs ils semblent avoir dores et dj eu un impact sur la gouvernance des pays tudis, mais ils ne semblent pourtant pas encore avoir gnr les rsultats escompts pour une redevabilit efcace et des progrs inhrents en matire de gouvernance. Il ne sagit peut-tre l que dune question de temps. Cependant, il se peut galement quil existe dautres facteurs importants (tels que la prvalence du npotisme ou de niveaux dingalits levs) ayant pour consquence daffaiblir le pouvoir des citoyens de faire entendre leurs voix. Lchantillon des pays valus dans le cadre de ltude WGA 2006 tant limit et non reprsentatif, il faut se garder de faire des gnralisations concernant les rsultats recueillis. Nous esprons toutefois que les conclusions de lenqute en matire de corruption, et par extension des questions lies la gouvernance, apportent des informations intressantes tout en ouvrant la voie dautres recherches ainsi qu la poursuite dune rexion politique.

Le cadre gnral

223

Rgle de notation du Systme national dintgrit


Sarah Repucci1

Le Systme national dintgrit (SNI) est un concept mis au point par Transparency International (TI) an dvaluer la qualit de lensemble des lois, des institutions et des pratiques dune socit contribuant lintgrit et lobligation redditionnelle de la gouvernance et du secteur priv. TI utilise le concept du Systme national dintgrit depuis 2001, notamment pour produire plus de soixante-dix tudes pays permettant dvaluer la situation sur le terrain dans chaque pays pour la comparer aux normes en matire dintgrit et dobligation redditionnelle. Les tudes pays du SNI constituent un outil efcace permettant danalyser lefcacit du systme dintgrit dune socit et pour faciliter llaboration de stratgies anticorruption nationales efcaces et cibles 2. Jusqu prsent, les tudes pays du SNI ne proposaient quune analyse qualitative. An dvaluer les forces et les faiblesses de manire plus efcace et permettre les comparaisons entre les pays dans le temps, TI travaille llaboration dun systme de notation du SNI en complment de la mthodologie qualitative actuelle. Les tudes pays du SNI et le systme de notation seront tablis simultanment an de corroborer les informations apportes.

Mthodologie
En 2006-2007, TI a collabor avec ses sections nationales, des experts et des consultants pour le compte de Pact (une ONG spcialise dans le renforcement des capacits des dirigeants et des organisations au niveau local) an d'laborer un systme dvaluation mettre en oeuvre par les partenaires de TI et dautres parties prenantes dans pratiquement tous les pays du monde. Les acteurs des diffrents secteurs uvrant pour la promotion de la transparence et la lutte contre la corruption pourront utiliser ces nouveaux indicateurs pour dvelopper des stratgies et plaider en faveur de lamlioration des capacits contrler et valuer les rsultats dans le temps. Les rformateurs lintrieur des gouvernements pourront quant eux, utiliser des conclusions pour cibler les ressources et les processus de prise de dcision. Le systme de notation est bas sur seize secteurs dactivits spciques ( les piliers ) du SNI 3. Ils sont regroups selon sept principaux lments que sont les fonctions excutives, le cadre juridique, le systme judiciaire, les organes indpendants, la socit civile, le secteur priv et les mdias et le secteur de linformation. chacun de ces lments correspond un rsultat total. Il existe en outre, des sous totaux pour les critres de redevabilit, de transparence, dintgrit, et pour les mcanismes de plaintes, les ressources et le rle de chaque pilier dans le systme.

1 2 3

Sarah Repucci est charge de programme TI. Pour plus dinformations sur le SNI et les tudes de pays, voir www.transparency.org/policy_research/nis. Pouvoir excutif, pouvoir lgislatif, partis politiques, commission lectorale, institution suprme daudit, pouvoir judiciaire, agences de la fonction publique/secteur public, agences de mise en application de la loi, systme de passation de contrats publics, agences publiques de lutte contre la corruption, mdiateur/ombudsman, mdias, socit civile, secteur priv, administrations rgionales et locales, institutions internationales.

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Recherche

Appropriation locale et adaptation


La rgle de notation du SNI est base sur le dveloppement et la production dans chaque pays. Le point de dpart et le modle du rsultat global contribuent la prcision des qualits fondamentales en matire dintgrit, de redevabilit et de transparence, dont lensemble savre essentiel tous les systmes de gouvernance considrs. An dintgrer les variations locales, la mise en uvre du systme de notation du NIS dtermine de quelle manire les critres globaux sont valus, crant ainsi un modle de notation national. Grce ce processus participatif, les parties prenantes collaborent an de traduire les critres globaux en indicateurs nationaux spciques et, dans le cas des adaptations, ils identient les sources de donnes et les stratgies de collecte de donnes les plus adaptes. Les donnes collectes pour alimenter le modle national sont ensuite totalises selon les critres appliqus globalement an de gnrer les rsultats naux du SNI. An de rendre la comparaison possible entre les diffrents lments du SNI, tous les indicateurs nationaux sont valus selon une mme chelle. Ainsi, les diffrences de rsultat releves entre les piliers du systme permettent didentier les lments les plus faibles an de cibler par consquent les actions anti-corruption.

Opportunits et ds
Le programme SNI est ce jour bien tabli et respect. De plus, de nombreuses parties prenantes ont soulign la valeur ajoute que la composante de notation apportait au programme. Le premier d relev par TI dans la conception du systme de notation du SNI rsida dans la faon dquilibrer le respect dune forme standard commune tous les pays dune part et dautre part de concilier les variations importantes existant entre les sources dinformations, les systmes et les environnements propres chaque pays. titre dexemple, un pays o les autorits traditionnelles sont puissantes a la possibilit dajouter des questions prenant en compte cette importante source de gouvernance. De mme, un pays o de nombreuses valuations relatives lintgrit ont dj t menes par le pass, pourra incorporer ces donnes au lieu de gnrer de nouvelles informations. La solution pour respecter cette diversit sans sacrier au principe de comparaison repose sur un cadre mthodologique dont la marge permet dintgrer des donnes et des analyses spciques chaque pays. Cette dmarche implique que lensemble des rsultats pour un pays ne sera pas strictement comparable aux rsultats dun autre pays, toutefois les mmes indicateurs de base seront publis pour chaque des pays. Les usagers souhaitant comparer les rsultats de tous les pays ont la possibilit dutiliser cet ensemble de donnes de base, tandis que les partisans des rformes dun pays en particulier bncieront de lensemble des donnes du pays en question. Le second d consistait savoir de quelle manire TI pouvait complter les indicateurs exis-

Le cadre gnral

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tants. Dautres organisations produisant dores et dj des indicateurs quantitatifs sur la gouvernance par pays, la volont de TI nest aucunement dentrer en concurrence avec ces dernires. La prsence dun rseau mondial des sections de TI combin un intrt particulier pour la thmatique de la corruption constitue manifestement une niche unique dans ce domaine. Le systme de notation du SNI sera gnr par les pays et pour les pays valus et permettra dexaminer le systme de gouvernance travers le prisme de la lutte contre la corruption. Sans intgrer les questions relatives la scurit ou la gouvernance conomique, le systme sappuie tout particulirement sur les institutions politiques, les organes de contrle et dautres acteurs de la socit dtenant le pouvoir potentiel et lobligation de rsister la corruption et de lutter contre ce au. Ainsi le rle du systme de notation du SNI pour valuer la gouvernance sopre par consquent un double niveau. Tout dabord, il permet une appropriation nationale et une application sur mesure permettant de combler le foss entre valuation globale standardise et tude de cas qualitative et approfondie. Ensuite, il permet un recentrage catgorique sur la lutte contre la corruption, contribuant ainsi de manire dtaille aux cadres et aux initiatives visant mesurer la performance globale des systmes de gouvernance. Le projet pilote sera dploy dans deux pays au cours de lanne 2008, et sera suivi dun processus de rvision pralable au lancement dici la n de la mme anne.

Aperus sectoriels dterminer les risques de corruption et la performance dans les secteurs clefs

Le projet Promoting Revenue Transparency : de la maldiction des ressources au bienfait des ressources ?
Juanita Olaya1

Lindustrie extractive (ptrolire, gazire et minire) gnre des revenus colossaux. En 2006, les revenus issus des exportations ptrolires taient estims 866 milliards de dollars US 2. Ce montant reprsente environ 1,8% du Produit intrieur brut (PIB) mondial pour cette seule anne et plus de la moiti des PIB additionns des cinquante-trois pays les plus pauvres de la plante pour la mme priode 3. Si la majeure partie de ces richesses provient des pays en dveloppement, elle ne contribue pas la rduction des niveaux de pauvret levs dans ces mmes pays. Il sagit dun phnomne pervers quali de maldiction des ressources en rfrence au fait que les richesses immenses, gnres par les revenus de lindustrie extractive, ont leffet pernicieux de desservir la croissance conomique justement parce quelles alimentent la corruption, lingalit et les conits. La pauvret saccentue tant donn que les investissements sociaux sont soit dtourns, soit mal grs, ce qui aurait en retour pour effet daffaiblir la cohsion politique et de nuire au respect de la rgle de droit. Il est ncessaire dinsister sur la transparence en matire de gestion des ressources si lon veut faire de cette maldiction un bienfait. Le fait de garantir le droit linformation des citoyens sur les montants que les entreprises versent aux gouvernements en change de lexploitation du ptrole, du gaz ou des ressources minires, contribue non seulement renforcer le pouvoir des citoyens, mais il leur permet galement dexiger des gouvernements et des entreprises quils leur rendent des comptes, leur permettant ainsi dexercer un contrle des dpenses publiques et enn dexiger une gestion responsable de ces dernires. Sils sont correctement redistribus, les revenus issus des ressources naturelles constituent une base saine permettant de rduire la pauvret, accrotre la croissance conomique et poursuivre un dveloppement durable.
1 2 Juanita Olaya est responsable du Programme Promoting Revenue Transparency (Programme en faveur de la promotion de la transparence des revenus) TI. Milliards de dollars US nominaux. Chiffres bass sur les calculs des auteurs, en provenance de lAgence dinformation nergtique amricaine (US Energy Information Agency) et des Donnes pour les revenus des pays de lOPEC (OPEC Revenues Fact Sheet) et Revenus des principaux pays non membres de lOPEP (Major Non-OPEC Revenues Fact Sheet). Pour des calculs mis jour : www.eia.doe.gov/cabs/ Le PIB actuel mondial en milliards de dollars amricains pour 2006 tait de 48 245 et pour les pays faibles revenus 1 612. Source : Indicateurs mondiaux du dveloppement 2006 (World Development Indicators), Banque mondiale. Calculs effectus par nos soins.

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228

Recherche

Le projet Promoting Revenue Transparency (PRT) runit aux cts de TI et de Revenue Watch Institute dautres partenaires, tous convaincus des bienfaits de la transparence sur la maldiction des ressources, garantissant ainsi que les revenus de lindustrie extractive bncient directement la socit. Ce projet permet de mesurer et de comparer le niveau de transparence des industries extractives ainsi que des entreprises ptrolires et gazires, dune part, dans les pays o sopre lexploitation des ressources et dautre part, dans les pays dorigine des entreprises. Dans la phase actuelle du projet, TI a valu lexistence de quarante-deux entreprises ptrolires et gazires oprant dans vingt et un pays. Sur la totalit de ces entreprises, vingt-trois sont nationalises ou de nature publique. Cette valuation, publie dans un rapport, se base sur les rsultats dun questionnaire permettant dvaluer les politiques, les pratiques et les systmes de gestion en matire de transparence des revenus partir dinformations disponibles publiquement et divulgues par les entreprises elles-mmes. Linformation a t examine la fois au sige social des entreprises mais galement dans le pays o elles oprent. Le questionnaire couvre en particulier les domaines suivants : Transparence des revenus : questions valuant directement la transparence des revenus issus de lindustrie. Ces dernires couvrent la divulgation par les entreprises des sommes verses aux gouvernements des pays dans lesquels elles oprent. Elles se basent la fois sur les critres de droits de production, du paiement de redevance, dimpts, de primes et dhonoraires et enn sur le fait que ces informations soient divulgues pays par pays. Transparence des oprations : questions sur les autres informations relatives aux oprations menes par lentreprise concernant la fois les liales, les renseignements contractuels, les volumes de production et la valeur des rserves courantes et futures ainsi que les cots de production et les bnces. Les informations recueillies sur les revenus permettent aux citoyens et aux investisseurs de les placer dans leur contexte an de pouvoir les utiliser efcacement. Procdures danti-corruption : questions sur les procdures mises en place par les entreprises an de lutter contre la corruption. Les entreprises se doivent de garantir un environnement assurant gnralement la transparence et la bonne gouvernance, permettant ainsi de maintenir dans la dure la divulgation publique et la transparence des revenus.

Premires conclusions
Les premires conclusions dmontrent que les entreprises les plus performantes du secteur divulguent leurs revenus pays par pays, montrant lexemple aux autres entreprises ayant dores et dj commenc accrotre leur niveau de divulgation. Des efforts supplmentaires demeurent toutefois ncessaires, car ces conclusions dmontrent galement que la rglementation mise en place par les gouvernements dorigine pour encadrer la transparence des revenus a son

Aperus sectoriels

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importance dans la garantie dun cadre identique, et pour lintgration de ces pratiques dans le comportement des entreprises. La mthodologie du projet PRT est la pointe des recherches entreprises pour la mise en uvre des objectifs de plaidoyer. Lengagement participatif de lensemble des parties prenantes constitue lun des principes essentiels. En outre, lengagement des multiples parties prenantes et les consultations avec les entreprises, les gouvernements et les organisations de la socit civile savrent fondamentaux pour la production des rapports et les actions de plaidoyer du projet. Cette approche a dores et dj connu des impacts notables, et ce bien avant la publication des Rapports sur les entreprises. Lengagement des entreprises dans ce projet reprsente un aspect important de la mthodologie mise en uvre. En outre, elles ont particip activement chaque tape du projet, et ce, depuis la phase dlaboration du questionnaire jusqu celle de la validation des donnes. Dans le cadre du processus de vrication des donnes, chaque entreprise tudie dans ce rapport a reu ses rsultats individuels an den contrler lexactitude. De nombreuses entreprises ont rpondu favorablement et ont collabor de manire constructive avec TI pour le contrle des rsultats. Ltablissement et le maintien dun engagement des parties prenantes peuvent constituer un d supplmentaire relever dans le processus de recherche, toutefois nous sommes convaincus quil sagit de la bonne approche adopter pour parvenir obtenir des changements signicatifs et ainsi mettre un terme cette maldiction pesant sur les ressources. Pour plus dinformations sur ce projet ou encore pour consulter le Rapport sur les entreprises disponible dans plusieurs langues, veuillez consulter le site internet sur le lien suivant : www.transparency.org/policy_research/surveys_indices/promoting_revenue_transparency .

Crinis : mesure de la redevabilit, la divulgation et le contrle des sources de nancement des partis politiques
Bruno W. Speck et Silke Pfeiffer1

Contexte
Les ressources dorigine prives ou publiques, ncessaires au financement des lections et des partis politiques, sont essentielles la comptition politique. Dans le mme temps, le financement politique implique le risque de fausser la nature quitable des lections, et par cons1 Bruno Wilhelm Speck est professeur de Sciences politiques luniversit dtat de Campinas, au Brsil. Silke Pfeiffer est directeur du dpartement Amriques TI, Berlin.

230

Recherche

quent ouvre la porte des arrangements corrompus entre candidats et donateurs dans le but de favoriser des intrts troits et fausser les politiques. En plus des cadres rglementaires et de la charge des agences tatiques de faire respecter la loi, le contrle public effectu la fois par lopposition politique, les journalistes, les organismes de surveillance et les citoyens joue un rle de plus en plus vital permettant de superviser la manire dont le financement politique influence le processus lectoral. Laccs du public des informations claires et fiables en temps opportun constitue une condition essentielle permettant ce type de contrle. Le projet Crinis (rayon de lumire en latin) a t dvelopp en collaboration avec Transparency International et Carter Center afin dvaluer (i) les obligations redditionnelles des acteurs politiques vis--vis des agences charges de lapplication des lois et vis--vis du public en gnral (ii), mais galement afin dvaluer la qualit des informations fournies et (iii) la performance des institutions officielles de surveillance ainsi que les groupes de contrle publics. Cette valuation sert ensuite de base aux actions cibles de plaidoyer en faveur de systmes de financement politique la transparence et la redevabilit accrues. En 2006, dans sa premire phase, le projet Crinis a t mis en uvre dans les huit pays suivants dAmrique latine : Argentine, Colombie, Costa Rica, Guatemala, Nicaragua, Panama, Paraguay et Prou.

Concept et mthodologie
Le projet couvre dix indicateurs diffrents concernant la transparence et la redevabilit dans le financement politique. Il sagit de la redevabilit interne des partis (indicateur 1), des comptes rendus remis aux institutions tatiques de contrle (2) et de la divulgation au public des informations sur les partis et le financement des campagnes (3). Une deuxime srie dindicateurs value la qualit des donnes en terme de clart (4), niveau de dtails (5) et fiabilit des comptes rendus remis aux institutions tatiques de contrle (6). Un troisime groupe dindicateurs permet dvaluer la conception et lefficacit des mcanismes de prvention (indicateur (7), des sanctions (8), ainsi que la performance des agences charges de lapplication des lois (9) et le contrle par la socit civile (10). Ce projet va non seulement au-del des simples obligations lgales en matire de divulgation, ce qui constitue l lun de ces aspects innovateurs, mais il value galement la fois lefficacit et lutilit des mesures de divulgation du point de vue du citoyen. Le citoyen ordinaire aura-t-il la capacit dobtenir et de comprendre une information prcise sur le financement politique ? Mais encore les citoyens ont-ils la capacit de rechercher et dobtenir des informations sur le montant des dons privs ainsi que le nom des principaux donateurs soutenant le prsident sortant dans une lection ? Nous avons men un test sur le terrain en confiant quinze citoyens dans chaque pays (dix tudiants et cinq journalistes) huit questions prcises concernant les sources, les bnficiaires et le montant du financement des partis politiques dans le contexte de la campagne lectorale la plus rcente. Les participants ont t slection-

Aperus sectoriels

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ns parmi des volontaires. Ils taient encourags utiliser tous les moyens de communication et dinformation leur disposition (Internet, bibliothque, tlphone, visite personnelle) pour ensuite rdiger un compte rendu cinq jours plus tard.

Conclusions des tests


Le tableau 9 comporte les rsultats des tests de terrain dans tous les pays, en agrgeant les trois questions sur le financement rgulier des partis et les cinq questions sur le financement des campagnes lectorales. Le rsultat est bas sur la moyenne de toutes les rponses, o zro point signifie que les citoyens nont obtenu aucune information et dix points impliquent une transparence totale. Les rsultats rvlent des lacunes saisissantes dans tous les pays dont la majorit a obtenu moins du tiers des points, ce rsultat dnote un accs du public aux informations sur le financement politique qui demeure insatisfaisant. Un test similaire permettait dvaluer la qualit des rponses de diverses parties prenantes aux demandes dinformations manant des citoyens. Dans chaque pays, lquipe de recherche adressa des lettres aux partis politiques, aux lus, aux entreprises prives, aux directeurs de journaux, de stations de radios et de chanes de tlvision ainsi quaux agences charges du contrle du financement des partis et des campagnes lectorales sollicitant des informations prcises sur les questions lies au financement lectoral. Ce test de terrain fut men pendant soixante jours dans chaque pays, lquipe de recherche assura par tlphone le suivi des courriers. Le tableau 10 comporte les rsultats de ce test.

10.0

6.7 Financement des partis 3.3 Financement des campagnes

le ns M em o bl ye e nn de e s p de ay s Ar ge nt in e Pa ra gu ay

Tableau 9 : Tests de terrain sur laccs linformation : Des citoyens, tudiants et journalistes, doivent rpondre 8 questions prcises sur le nancement des partis et des lections en cinq jours

C ol om bi e Pa na m a C os ta Ri ca N ic ar ag ua G ua te m al a

P ro u

0.0

232

Recherche

0.0 pouvoir lectoral

3.3

6. 7

10.0

lus

partis politiques

entreprises

directeurs de mdias

Moyenne de lensemble des pays

Tableau 10 : Qualit de la rponse des diffrentes parties prenantes : Lettres sollicitant des informations sur le nancement des partis et des campagnes lectorales Test men sur une priode de 60 jours

La moyenne des rsultats des huit pays dmontre la rticence de toutes les parties prenantes, lexception du pouvoir lectoral, cest--dire de lagence officielle charge de superviser les oprations lectorales, divulguer aux citoyens des informations sur le financement politique. Dans les huit pays valus, aucun des groupes mdiatiques na rpondu aux requtes des quipes. Ces tests, combins dautres indicateurs, fournissent des informations permettant dvaluer un systme de financement politique dans le cadre du troisime indicateur de Crinis, savoir la divulgation effective auprs des citoyens dinformations relatives au financement politique. Pour lvaluation globale de Crinis, dans chacun des pays, les quipes ont rassembl des informations supplmentaires manant dune grande varit de sources, notamment les analyses des lgislations et rglementations pertinentes ainsi que des sondages raliss auprs de diffrentes parties prenantes. Cela nous a permis dlaborer une base de donnes comprenant pour chaque pays, cent quarante indicateurs permettant dvaluer le financement et la redevabilit politique en fonction des dix indicateurs de Crinis mentionns plus haut.

Crinis, un outil de diagnostic


Crinis, en tant quoutil de diagnostic et dtalonnage permet didentifier les meilleures pratiques ainsi que les lacunes spcifiques dans le systme de financement politique dun pays (voir tableau 11).

Tableau 11 : Pincipaux rsultats du projet Crinis


Moyenne rgionale Loi 8.6 5.1 4.0 8.0 2.0 2.8 5.4 7.4 8.0 7.2 6.8 2.3 3.8 1.9 3.8 5.0 2.3 7.2 0.0 0.0 3.9 3.3 0.0 3.6 7.0 0.0 10.0 8.5 8.6 10.0 9.8 4.7 2.8 4.6 3.6 5.7 7.0 4.5 4.2 5.3 5.0 4.3 5.7 6.0 2.7 6.0 1.7 1.3 3.8 10.0 7.9 10.0 9.1 8.8 10.0 10.0 Pratique Loi Pratique Loi Pratique Loi Pratique Loi 5.4 7.8 6.0 Pratique Loi Pratique 4.8 5.1 7.9 2.9 3.7 5.1 5.1 4.9 Loi Pratique Loi 3.4 4.1 6.9 3.8 3.6 Pratique Loi Pratique 6.5 7.4 Loi Pratique 6.1 7.5 4.8 7.7 4.3 4.1 6.6 7.9 5.8 4.8 6.3 6.7 7.0 6.7 5.7 7.1 1.4 4.2 3.0 6.7 6.8 0.0 4.9 4.7 1.5 6.8 3.3 0.0 2.6 5.0 4.7 5.0 7.3 4.4 5.0 4.3 5.7 4.3 4.0 6.8 7.6 3.6 6.4 3.9 1.1 Argentine Paraguay Prou Colombie Nicaragua Panama Costa Rica Guatemala 3.1 5.4 0.9 2.8 0.0 1.0 0.7

Indicateurs

1. Comptabilit interne

2. Compte rendu lorganisme de supervision lectorale

3. Divulgation des informations aux citoyens

4. Clart des comptes rendus

5. Profondeur des comptes rendus

6. Fiabilit des comptes rendus

7. Mesures de prvention

8. Sanctions

9. Contrle tatique

10. Contrle public

Aperus sectoriels

0.0 3.3 = insuffisant ; 3.4 6.6 = dans la norme ; 6.7 10.0 = satisfaisant

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234

Recherche

Cette valuation dmontre quun large foss subsiste entre les cadres rglementaires et lapplication efficace de leurs dispositions. Elle dmontre galement que plusieurs indicateurs relatifs au financement politique redevable nont pas t traits de manire suffisante dans les dispositions juridiques et les rglementations. Les rsultats du test de diagnostic permettront de dvelopper des actions de plaidoyer visant particulirement intgrer des parties prenantes locales, renforcer les partis dmocratiques ainsi que le pouvoir des journalistes et des militants de la socit civile. Les rsultats du projet Crinis soulignent lurgence de mettre lordre du jour la question du financement politique prioritaire afin dengager des rformes politiques au niveau rgional. Les checs des gouvernements et les irrgularits constates dans ce domaine se rpercutent de manire ngative, directe et durable sur les domaines essentiels que constituent la dmocratie, llaboration de lgislations dans lintrt gnral et la qualit de vie des citoyens. Suite cette premire phase dapplication en Amrique latine, le projet Crinis a raffin sa mthodologie pour ladapter et conduire des tests dans plusieurs pays dAfrique, dAsie et dEurope orientale.

10 Comprendre les dtails enquter sur la dynamique de la corruption

Combler le foss entre lexprience de la corruption et sa perception


Richard Rose et William Mishler1

Certes la corruption connat des rpercussions dordre matriel, toutefois de grandes diffrences persistent quant lvaluation de la corruption. Les mdias sintressent aux affaires de corruption des lites impliquant des milliards de dollars dans les achats de matriel militaire ou dans lexploitation des ressources naturelles, mais ces formes de corruption ont un impact limit sur les citoyens eux-mmes. LIndice de perceptions de la corruption de Transparency International utilise principalement les opinions dexperts sur la corruption des lites. Cependant, en tant quexprience, la corruption est perue diffremment. Il se peut que la corruption dans la fourniture des services sanitaires au quotidien, ainsi que dans les services ducatifs et sociaux affecte lensemble dune population. Une enqute nationale permet de traduire la perception de la corruption des lites en se basant sur lexprience vcue par les citoyens dans leurs contacts locaux avec les agents publics. Cet article sinspire de lenqute intitule Nouveau baromtre de la Russie (New Russia Barometer, NRB) organise par le Centre dtude des politiques publiques (Centre for the Study of Public Policy, CSPP) de luniversit dAberdeen et men par le Levada Centre, une organisation but non lucratif et le plus ancien centre d'tude de l'opinion publique de Russie. Lchantillon national comprenait mille six cents six adultes interrogs leur domicile entre le 12 et le 23 avril 2007 2.

Les agents publics sont gnralement perus comme tant corrompus


Lorsquon demande aux Russes, selon vous quelle est ltendue de la corruption et de lacceptation des pots-de-vin? les rsultats sont sans ambigut : 56% dentre eux estiment que les agents sont corrompus. La seule diffrence se situe entre ceux qui pensent que presque tous les agents publics sont corrompus (35%) et ceux qui considrent quils sont les plus corrompus (51%). Moins de 9% estiment que moins de la moiti des agents sont corrompus et 5% pensent que les agents publics sont trs corrompus. Les opinions des personnes interroges dans le cadre du NRB

Richard Rose est professeur luniversit dAberdeen. William Mishler est professeur luniversit dArizona. Cet article a t rdig grce une bourse du British Economic & Social Research Council, RES-062-23-0341, et sinspire de notre exprience acquise dans le cadre de llaboration des donnes pour le Baromtre sur la corruption mondiale 2006 de Transparency International. Voir www.abdn.ac.uk/cspp.

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236

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correspondent lIndice de perceptions de la corruption de Transparency International, indice centr sur la corruption des lites. Lorsquon leur pose des questions sur les services publics, qui leur sont gnralement familiers, deux tiers ou plus des rpondants estiment quune majorit des forces de police, des mdecins, des hpitaux, des institutions du service militaire, de lducation, des bureaux de dlivrance de permis et des inspecteurs dimpts sont corrompus. Mme la scurit sociale, o il est ncessaire de possder des documents administratifs publiquement disponibles pour faire valoir ses droits la retraite, est un organisme gnralement peru comme corrompu. La principale source dinformations concernant la corruption est souvent de deuxime main et rarement base sur lexprience directe des citoyens. Pour 86% des citoyens russes, la tlvision et les journaux constituent la principale source dinformation sur la corruption et les conversations avec des voisins ou des amis constitue la deuxime source dinformation, en termes dimportance. Pour les mdias enn, les affaires de grande corruption constituent des informations, alors que la petite corruption ne lest pas et les mdias constituent une source de discussions informelle entre amis ou voisins. Si les gens considrent que la corruption est de nature endmique, cela pourrait encourager un nivellement par le bas , par lequel les gens acceptent la corruption comme une condition faisant partie intgrante de leur mode de vie. titre dexemple, des pots-de-vin seront considrs comme souhaitables si leur versement permet dobtenir ce que la personne recherche, notamment une place pour son enfant dans un tablissement scolaire rput ou un emploi dans la fonction publique. Pourtant, nonobstant la perception selon laquelle la corruption serait largement rpandue, 71% des Russes pensent quil nest pas acceptable de verser un agent public un pot-de-vin, mme si cest le seul moyen dobtenir quelque chose que lon souhaite. Pour dterminer lexprience de la corruption, on a demand aux rpondants russes si une personne de leur foyer avait rellement d verser un pot-de-vin lune des institutions gnralement perues comme tant corrompue. Le rsultat est alors dune limpidit confondante. La grande majorit ne signale aucune exprience de versement de pot-de-vin pour sept des services publics mentionns plus haut. Pour les services intermdiaires, ou pour lobtention dun permis ou dune dclaration dactivit professionnelle, seuls 5% des personnes interroges ont t tmoins dune pratique de corruption au cours des deux dernires annes (voir gure 1). Le foss entre lexprience et la perception en Russie est cohrent avec les conclusions du Baromtre mondial de la corruption 2006 publi par Transparency International. Lexplication concernant ces expriences limites est simple, en effet, le fait de contacter des agents publics reprsente une condition ncessaire pour verser un pot-de-vin et, sur une priode de deux ans, la plupart des mnages nutiliseront pas un service public donn. Par exemple, le service militaire et linstruction scolaire reprsentent des phases particulires et

Comprendre les dtails

237

Pot-de-vin vers 16% Mdecin, hpital 7% ducation 5% Police 4% Bureau des permis 3% Scurit sociale 2% Service militaire 2% Service des impts 0% 20% 40%

Perception dun pot-de-vin vers

78%

71%

89%

68%

48%

71%

66% 60% 80% 100%

Source : Centre for the Study of Public Policy, New Russia Barometer XV, 13-24 avril 20073 Nombre de rpondants : 1 606

Figure 9 : Foss entre la perception et lexprience de la corruption

non durables au cours dune vie de chacun. La seule exception concerne le service de sant o trois-quarts des mnages ont dclar avoir utilis ce service au cours des deux annes coules. En calculant lexprience de corruption parmi les citoyens qui sont en contact avec un service public donn, on arrive la mme conclusion, en effet, la majorit des gens nont pas verser de pots-de-vin pour obtenir un service particulier. Plus de neuf diximes des contacts avec des bureaux de la scurit sociale sont honntes, le cas savre galement pour trois contacts sur quatre avec des agents du systme de sant, de lducation, des bureaux de dlivrance des permis et de la police.

3 La gure 9 est base sur deux questions du sondage : Q. Dans quelle mesure estimez-vous que les institutions suivantes sont affectes par la corruption ? Q. Au cours des deux dernires annes, dans vos relations avec ces institutions, a-t-il t ncessaire quun membre de votre foyer verse un pot-de-vin ? ; Nombre de rpondants : 1 606

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Tableau 12 : Exprience des contacts et de la corruption


Pas de contact Contact Pas de pot-de-vin (% des rpondants) Contact Pots-de-vin

Mdecin, hpital Police ducation Bureau des permis Scurit sociale Bureau de recrutement militaire Services des impts Total

24 75 74 78 67 84 87 (23%)

60 20 19 19 30 14 11 (54%)

16 5 7 4 3 2 2 (23%)

Source : Centre for the Study of Public Policy, New Russia Barometer XV, 13-24 avril 20074 .

Toutefois, la vulnrabilit des individus la corruption demeure accrue du fait que les russes ont droit de nombreux services. Par exemple, un individu a la possibilit deffectuer une demande de pension de retraite ainsi que des soins mdicaux auprs de la scurit sociale. Au cours des deux annes passes, dans 84% des cas, un des membres du foyer des rpondants est entr en contact avec au moins un service public ; les foyers intermdiaires avec deux services publics et 10% des foyers ont eu faire cinq services publics ou plus. Lorsquon prend en considration tous les contacts que les foyers ont eus avec les services publics, le nombre de tmoignages directs de cas de corruption augmente. Un total de 23% a vers un pot-de-vin pour un service public au cours des deux annes passes, 61% ont contact des services publics sans prouver le besoin de verser de pot-de-vin et 15% ont vit davoir le faire en nayant aucun contact avec des agents publics. En Russie, les informations montrent clairement que, contrairement aux perceptions populaires et aux anecdotes, tout le monde ne paie pas de pots-de-vin aux agents publics. Les services offrant les meilleures occasions de verser un pot-de-vin constituent une faible proportion de tous les services publics, comme par exemple la discrtion qui prvaut dans la signature de gros contrats de fournitures militaires, de projets routiers ou dingnierie civile ou encore dans le cadre de la privatisation de parties importantes des entreprises tatiques ou nationalises du pays. Les services qui font lobjet dune troite surveillance ou qui se servent de linformatique, notamment telle que la scurit sociale pour verser des pensions de retraite, offrent moins dopportunits de corruption que les services administratifs de proximit, telle que la police. De surcrot, la majorit des services publics sont assurs par des professionnels. Lune des con4 Le tableau 12 est base sur deux questions du sondage : Q. Au cours des deux dernires annes, vous ou un membre de votre foyer est-il entr en contact avec lune des institutions publiques suivantes ? Q. (Si la rponse est oui ) Dans ce cas, a-t-il t ncessaire de verser un pot-de-vin ?

Comprendre les dtails

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ditions pour administrer des soins mdicaux ou assurer des services dducation consiste ce que lindividu soit un mdecin, infirmier, enseignant ou spcialiste, dtenteur dun diplme et form lthique de sa profession. Lobjet de la fonction de ces professionnels nest pas de maximiser leurs revenus en acceptant des pots-de-vin mais de fournir des services en accord avec leur formation 5. Les contrats corrompus peuvent avoir un effet durable et envahissant. Au cours de sa vie, tout le monde entrera en contact avec la plupart des services publics. Cest pourquoi, tt ou tard, un agent public pourra demander un pot-de-vin. Les rsultats des enqutes indiquent quen six ans, la majorit des foyers russes a d verser un pot-de-vin. Puisque la plupart des russes estiment quon a tort de verser des pots-de-vin, tre contraint de le faire peut avoir un impact important sur la faon dont les gens valuent leur gouvernement, et enraciner cette croyance que la plupart des acteurs publics sont corrompus. Il existe une corrlation positive entre devoir verser un pot-de-vin et considrer que presque tous les agents publics sont corrompus. Lexprience de la corruption est rpandue travers toutes les catgories sociales de la Russie. Lanalyse de lenqute New Russia Barometer et du Baromtre sur la corruption mondiale 2006 rvle que le fait dtre riche ou pauvre ne protge pas pour autant des griffes des agents extorqueurs. Quils soient instruits ou non, le conseil prodiguer aux citoyens serait dtre astucieux et de verser un pot-de-vin un agent sils veulent obtenir un service public. Jeunes ou vieux, hommes ou femmes, tous sont soumis au mme risque de se voir rclamer un pot-de-vin. Mme si lincidence annuelle de la corruption reste toutefois limite, sa frquence signifie que chaque foyer russe demeure vulnrable et susceptible donc de devoir verser un pot-de-vin. La combinaison de laversion du public envers la corruption et la vulnrabilit des foyers dtre contraints de verser, tt ou tard, des pots-de-vin, cre une demande populaire en faveur dactions officielles permettant de rduire la corruption. Alors que les gouvernements corrompus tendent moins ragir aux requtes de leurs concitoyens par rapport aux gouvernements faisant preuve dune probit leve, ils en paient par consquent le prix sous la forme dun soutien politique rduit. Plus le gouvernement russe tolrera la corruption parmi ses agents publics, plus les citoyens russes seront mcontents de la manire dont leur pays est dirig 6.

5 D. Galbreath et R. Rose, Fair Treatment in a Divided Society: A Bottom Up Assessment of Bureaucratic Encounters in Latvia, in Governance, vol 21 (2008). 6 R. Rose, W. Mishler et al. Russia Transformed: Developing Popular Support for a New Regime (New York : Cambridge University Press, 2006).

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La rciprocit corrompue
Johann Graf Lambsdorff1
Outre la dissuasion que reprsentent les sanctions, dautres facteurs sont susceptibles dinuencer davantage les acteurs de la corruption tel que lopportunisme escompt de leurs homologues. Lexistence de cette donne appelle ladoption dune nouvelle stratgie de lutte contre la corruption ( le frein invisible ) o la abilit des homologues fait dfaut, car elle induit lhonntet et la bonne gouvernance en dpit de labsence de bonnes intentions 2. An de pouvoir vrier cette hypothse, nous avons organis un jeu de rle exprimental sur la corruption avec des tudiants en cinquime anne dtudes conomiques des universits de Clausthal et de Passau, en Allemagne 3. Les tudiants de Clausthal tenaient le rle dacteurs de milieux daffaires sollicitant lobtention dun contrat en dpit dtre capable de fournir des prestations professionnelles de qualit. Dans une premire phase, cent quatrevingt questionnaires valides, contenant des informations personnelles, furent collects. Dans une deuxime phase, cent soixante-seize tudiants de Passau jouaient le rle de fonctionnaires avec la responsabilit de choisir entre la dnonciation de pratiques de corruption, lopportunisme (cest--dire le refus daccorder une faveur malgr lacceptation dun pot-de-vin) et la rciprocit (en accordant le contrat slectionn au payeur anonyme de pot-de-vin). Dans une troisime phase, les tudiants de Clausthal (acteurs de milieux daffaires) pouvaient choisir ou non de dnoncer publiquement une pratique de corruption de la part de leurs homologues. On prsenta aux participants la matrice des gains suivante :
(0; 2) Ne pas dnoncer un acte de corruption Dnoncer un acte de corruption Firme

Dnoncer un acte de corruption (0; 0) Firme Don/pot-de-vin Opportunisme Ne pas dnoncer un acte de corruption Fonctionnaire (5; 20) Dnoncer un acte de corruption (0; 0) Firme Firme

Rciprocit

Ne pas dnoncer un acte de corruption (40; 10)

Figure 10 Rciprocit corrompue les gains des tudiants4


1 2 3 4 Johann Graf Lambsdorff est professeur (Chair de thorie conomique) luniversit de Passau (Allemagne) et conseiller en recherches Transparency International. Voir J. Lambsdorff, The Institutional Economics of Corruption and Reform, (Cambridge : Cambridge University Press, 2007). Voir J. Lambsdorff et B. Frank Corrupt Reciprocity, Document de travail de la facult dconomie de luniversit de Passau, N 51-07 (2007). Les nombres entre parenthses indiquent les gains en Euros (acteurs des milieux daffaires ; fonctionnaires). Le logo Mdecins sans Frontires indique un don de 8 euros.

Comprendre les dtails

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70 60 50 Frquence 40 30 20 10 0 Dnoncer un acte de corruption Dnoncer un acte de corruption Ne pas dnoncer un acte de corruption Rciprocit Fonctionnaires (tudiants) de Passau Etudiants de Clausthal Acteurs des milieux daffaires Opportunisme

Figure 11 : Rciprocit corrompue Comportement des tudiants

On montra lensemble des participants de Clausthal et de Passau la gure 10. partir dune dotation de vingt cinq euros, lacteur du milieu daffaire donne vingt euros (sous forme de don ou de pot-de-vin) au fonctionnaire, ce qui fait que la dotation initiale est dsormais de cinq euros. En cas de rciprocit, il/elle pourra empocher trente-cinq euros de plus de bnces et perdre cinq euros si un individu venait dnoncer la corruption. Le fonctionnaire obtient un gain de vingt euros (sous forme de don ou de pot-de-vin) de lacteur du milieu daffaire. Au titre de la rciprocit, il devra transmettre dix euros pour arranger loctroi du contrat. Si un individu dnonce immdiatement la corruption, le don ou le pot-de-vin sera consqu et le gain slvera deux euros. Si la transaction entache de corruption naboutit pas (soit par opportunisme, soit parce que quelquun a dnonc lacte de corruption), cela ne cotera rien la socit. Dans le cadre du jeu de rle, cela revenait faire un don de huit euros Mdecins sans Frontires. Pour Passau, quarante-neuf fonctionnaires sur cent soixante-seize ont prfr tirer la sonnette dalarme immdiatement. Comme le montre la gure 11, un nombre lev de fonctionnaires a jou la carte de la rciprocit du pot-de-vin, mme si cela implique un gain individuel infrieur ladoption dun comportement opportuniste. La raison apparente semble tre le risque de reprsailles par les acteurs des milieux daffaires lors de ltape nale, ayant quant eux ont tir la sonnette dalarme dans vingt et un cas, lorsquils se sont retrouvs face un fonctionnaire opportuniste. Ce comportement est en dcalage avec lobjectif de maximisation des revenus et peut tre motiv par le dsir de revanche aprs avoir t victime du mensonge de la

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70 60 50 Frquence 40 30 20 10 0 Dnonciation dun acte de corruption tudiantes de Passau

Opportunisme Rciprocit

tudiants de Passau

Figure 12 : Importance du genre : raction des fonctionnaires

part du fonctionnaire opportuniste (rciprocit ngative). La perspective dune telle mesure de reprsailles signie galement quil est risqu dadopter un comportement opportuniste pour les fonctionnaires. Ce risque ou la rciprocit positive ( ne faites pas autrui, ce que vous ne voulez pas que lon vous fasse ) peut donc motiver les fonctionnaires terminer la transaction corrompue, au lieu dagir de manire opportuniste. Le choix des fonctionnaires diffrait nettement selon quil sagissait de participants masculins ou fminins. Les tudiantes taient sans aucun doute plus enclines se comporter de manire opportuniste et moins portes (marge derreur de 1%) sur la rciprocit. On observe la mme chose luniversit de Clausthal, o les tudiantes ont moins tendance dnoncer un cas de corruption, cest--dire engager des reprsailles aprs avoir ralis quelles avaient t abuses par un fonctionnaire opportuniste. Pour conclure, on a initialement demand aux tudiants de Clausthal sils prfraient que lon qualie leur paiement de don ou de pot-de-vin . Ainsi, vingt-cinq questionnaires portant le mot don et vingt-cinq autres le mot pot-de-vin furent soumis aux enchres des tudiants, dont les moins motivs pour payer reurent un questionnaire tir au hasard. Si certains tudiants ont prfr le terme moins connot de don , dautres ont exprim (l aussi dans un questionnaire crit) leur prfrence pour un langage plus clair . Comme le montre la gure 13, les tudiants qui prfraient le mot pot-de-vin taient plus enclins user de reprsailles aprs avoir ralis quils avaient t dups.

Comprendre les dtails

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80% 70% 60% Percentage 50% 40% 30% 20% 10% 0% Dnonciation Pot-de-vin Don ou indiffrent Pas de dnonciation

Figure 13 : Raction des acteurs des milieux daffaires (tudiants de Clausthal) lopportunisme

Nous avons eu la possibilit dobserver deux approches diffrentes face au versement dun potde-vin aux fonctionnaires. Si lacte de verser un don est prfr du fait que le terme est moins connot et contraignant, le pot-de-vin est choisi prcisment pour la raison oppose. En effet, il est plus contraignant et plus explicite lorsquon sattend la rciprocit, y compris la menace de reprsailles en cas de comportement opportuniste. Nous avons pu mettre en lumire les preuves de ces diffrences dapproches. En juillet 2007, on rpta ce mme jeu de rle loccasion dune universit dt runissant quarante procureurs et enquteurs spcialiss dans le domaine de la fraude, originaires de diffrents continents. Les conclusions correspondaient celles formules plus haut, permettant ainsi de vrier que la thse selon laquelle ces rsultats sont en gnral valides au-del des calculs effectus avec les tudiants de cinquime anne est plausible. Le fait de se livrer des transactions corrompues exige la conance et la coopration des complices dlictueux, du fait que les accords cachs ne sont pas excutoires par les tribunaux. Les femmes semblent moins enclines sengager dans ce type de coopration corrompue base sur la conance, cette constatation est corrobore par des preuves empiriques dmontrant que les pays comptant le plus de femmes au parlement et dans le milieu professionnel sont les moins touchs par la corruption 5.
5 Pour un examen dtaill de ces preuves, voir J. Lambsdorff, 2007, pp. 34-35.

244

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Il est ncessaire de dissuader les acteurs corrompus de commettre leurs actes criminels. Toutefois la dissuasion implique des mesures allant au-del de la simple menace de sanctions lgales. En effet, elle induit galement le risque dtre tromp par un homologue, ce risque implique quant lui un certain nombre de consquences dans llaboration des politiques de lutte contre la corruption, comme par exemple : Dimportantes incitations pour les bons dnonciateurs dactes de corruption, cest--dire ceux qui agissent immdiatement ou tout de suite aprs avoir conclu une transaction corrompue. Des mesures pour dissuader les mauvais dnonciateurs dactes de corruption (menaant de prendre des mesures de rtorsion une fois quils ont t mystis et exerant par consquent des pressions sur leurs homologues pour conclure la transaction corrompue) Lindulgence pour les fonctionnaires signalant leurs fautes professionnelles (sinon la menace de sanctions risque de les contraindre la rciprocit) Des sanctions pour tous les acteurs des milieux daffaires, ainsi que ceux qui ont t abuss par des fonctionnaires Une implication accrue des femmes dans les quipes, permettant de limiter la conance dans les collusions corrompues caractristiques des rseaux domins par les hommes 6. La puissance inhrente de la pense conomique est fonde initialement sur le concept de la main invisible dvelopp par Adam Smith. La concurrence sest substitue la bienveillance pour guider les acteurs gostes servir lintrt gnral. La moralit individuelle a perdu de sa pertinence comme principe directeur du comportement sur les marchs privs. Souhaitons que cela soit galement vrai pour la politique et ladministration. La lutte contre la corruption sarrtera-t-elle si elle se focalise sur des sanctions caractre moral, qui peuvent se rvler nuisibles aux liberts civiles ? Pour ce qui est du combat contre la corruption, il est possible que nous ne disposions pas dun mcanisme aussi puissant que la main invisible. Par ailleurs, cette exprience rvle une information complmentaire. En effet, les acteurs corrompus ne jouissent pas de la crdibilit ncessaire pour promettre la rciprocit. En ralit, la sphre de lillgalit peut elle seule faire preuve dune puissante mesure de dissuasion entreprendre des actions de corruption. Le risque de trahison peut tre peru tel un frein invisible , niant ceux qui ne respectent pas lhonntet davoir la conscience tranquille. Lintention dabuser du public est refrne par la crainte dtre son tour tromp par un partenaire lors dune transaction corrompue, ainsi lhonntet apparat alors comme une stratgie able pour lindividu goste.

On peut trouver une analyse formelle de ce jeu de rle ainsi que des recommandations dun point de vue politique dans J. Lambsdorff et M. Nell, Fighting Corruption with Asymmetric Penalties and Leniency, document de travail de CeGE No 59, (Gttingen : universit de Gttingen, 2007).

Comprendre les dtails

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Aspects conomiques fondamentaux de lextorsion : tmoignages recueillis sur la route emprunte par les chauffeurs de poids lourds Aceh
Benjamin A. Olken et Patrick Barron1

Le comportement des participants et leurs stratgies dlaboration des prix, selon diffrentes conditions rgies par le march, permettent-ils de comprendre les stratgies employes par les agents publics corrompus pour extorquer des pots-de-vin ? Cette tude empirique dote dun caractre unique porte sur la pratique dextorsion de pots-de-vin sur la route emprunte par les poids lourds en Indonsie. Elle offre des tmoignages fascinants sur la thorie des organisations industrielles et elle permet dapporter un clairage sur les transactions corrompues, ayant des implications importantes sur llaboration de politiques de lutte contre la corruption 2.

Conception de ltude
Cette tude se base sur deux axes principaux emprunts pour le transport des marchandises sur une longue distance Aceh, en Indonsie. Il sagit de la route de Meulaboh et de celle de Banda Aceh. Sur une priode comprise entre novembre 2005 et juillet 2006, des enquteurs ont accompli trois cent quatre voyages en poids lourds sur ces deux routes (aller-retour) en enregistrant la frquence, le montant et le type de transactions corrompues survenues pendant les trajets. Les enquteurs ont galement considr comme indicateur dinuence de ngociation le fait que les agents publics corrompus disposent de pistolet ou de laide dun de leurs collgues en cas dincident. Pendant ltude, le gouvernement indonsien dcida de retirer plus de trente mille policiers et militaires des barrages routiers situs sur lune des deux routes. Ce retrait a eu pour effet de crer une modication exogne dans la structure du march des paiements dlictueux dans la zone affecte, permettant ainsi ltude de limpact sur le montant des pots-de-vin verss.

Conclusions de ltude
Les enquteurs ont ainsi identi trois formes de paiements illgaux verss le long de ces routes. Tout dabord, des paiements furent effectus aux barrages routiers sous le contrle dagents de police ou de militaires, deuximement, ils ont identi des paiements permettant

1 2

Benjamin A. Olken est professeur associ luniversit de Harvard. Patrick Barron travaille avec la Banque mondiale en Indonsie. Pour ltude complte, voir B. Olken et P. Barron, The Simple Economics of Extortion : Evidence From Trucking in Aceh, document de travail NBER N 13145 (2007).

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dviter une amende pour excdent de marchandises. Et enn, une troisime forme de paiements de protection furent verss des organisations criminelles pour viter le dtournement des poids lourds ou le vol de leurs marchandises ou encore pour rduire le montant des potsde-vin verss an de contourner le paiement dune amende pour excdent de marchandises. Les enquteurs ont pu enregistrer plus de six mille paiements illgaux. En moyenne, par voyage, les chauffeurs effectuent vingt paiements illgaux, ce qui reprsente 13 % du cot total du voyage et excde la somme des salaires du chauffeur et de son adjoint. Ces rsultats dmontrent que la corruption est un mal endmique svissant dans cette partie de lIndonsie dans le transport routier des marchandises, entranant un supplment du cot de transport. Ltude rvle galement que le comportement corrompu des agents publics sur cette route nest pas le seul fait dincitations individuelles ou de sanctions, mais ce comportement constitue une rponse aux modications globales des structures du march (cest--dire le nombre dindividus acceptant des pots-de-vin sur le trajet), conformment ce que prsageait la thorie des organisations industrielles. De ce point de vue, la squence des barrages routiers sur le trajet est comparable une chane de monopoles verticaux. Ces monopoles reprsentent les seuls fournisseurs de diffrentes ressources (gratuit de passage tous les barrages) indispensables la production dune valeur conomique spcique (transporter des marchandises de A B). La fermeture de plus de la moiti des barrages routiers sur une portion de la route a entran laugmentation des montants des pots-de-vin moyens verss sur le reste du trajet. Cependant, au nal, ce montant moyen reste infrieur la moyenne des montants prcdents. Ces rsultats sont conformes au comportement des prix tel quil est constat dans une chane de monopoles dcentraliss dont le nombre total diminue. En outre, les distances parcourues sont signicatives, l aussi conformment la thorie du hold-up, plus le barrage est proche de la destination (entranant par consquent le risque potentielle de ne pas parvenir destination), plus le montant du pot-de-vin augmente. Conformment aux comportements normaux tels quils sont observs sur les marchs, ltude dmontre que les agents corrompus ajustent le montant du pot-de-vin en fonction de leur propre perception de leur puissance de ngociation. Lorsque lagent de police avait un pistolet, le montant des paiements illgaux augmentait en moyenne de 17 %, et chaque agent prsent sur le barrage routier augmentait respectivement de 5 % le montant des pots-de-vin. Ces facteurs avaient pour effet daccrotre galement la probabilit de ngociations actives sur les prix des pots-de-vin plutt que dopter pour la solution de payer sans discuter. De plus, la volont de la part des chauffeurs de verser de largent avait une part dinuence galement sur la discrimination quant au montant de la transaction. Par ailleurs, les chauffeurs de poids lourds de plus de douze ans ou transportant des marchandises sans grande valeur payaient des pots-de-vin infrieurs leurs collgues dont le poids lourd tait plus rcent ou la valeur de la marchandise plus onreuse. Lacceptation de pot-de-vin sur le modle de ces comportements relatifs la xation des prix sur un march comporte dimportantes rpercussions sur les politiques de lutte contre la cor-

Comprendre les dtails

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ruption. Premirement, lorsque les pots-de-vin sont dcentraliss, le fait de rduire le nombre dagents corrompus constitue un moyen efcace de diminuer le montant total des pots-devin. Cette stratgie na pas forcment un impact vident car elle peut dcider les agents en poste daugmenter le montant total des pots-de-vin. Deuximement, la volont de juguler un systme centralis de corruption sans sassurer quelle ne rapparaisse dans un systme dcentralis peut aggraver la situation. En effet, dans la mesure o les agents dans lincapacit de coordonner leurs activits illgales risquent de crer un fardeau de pots-de-vin plus volumineux que sils disposaient de la possibilit de coordonner leurs comportements. Par consquent, une stratgie consistant acqurir une connaissance accrue du contexte ou des structures de marchs concernant la corruption peut se rvler fort utile pour ceux qui souhaitent dmanteler le march de la corruption.

Corruption, normes et application de la loi : le cas des contraventions pour stationnement illgal des diplomates
Ray Fisman et Edward Miguel1
Le problme de la corruption pose-t-il la question de labsence de moyens sufsants pour faire respecter la loi ou les normes sociales ? Dans la mesure o de nombreuses socits se trouvent peu enclines combattre le problme de la corruption la base, elles disposent de faibles normes sociales anti-corruption et de moyens inefcaces pour faire respecter la loi. Ainsi, il est difcile dans ce contexte de distinguer dune part les effets inhrents la loi et dautre part, les habitudes et les normes de comportements. Toutefois, la ncessit de comprendre limportance des causes de la corruption est essentielle pour permettre de rformer les institutions publiques et de renforcer ainsi la gouvernance. Par ailleurs, si la corruption demeure avant tout sous le contrle des normes sociales, les mesures visant uniquement renforcer lapplication des lois peuvent alors se rvler insufsantes dans ce contexte. Dans le mme temps, lefcacit de lapplication de la loi permettant de juguler la corruption se trouve au cur de lintrt exprim rcemment par la Banque mondiale concernant la mise en uvre de mesures juridiques en faveur de la gouvernance.

Les diplomates et le stationnement : une exprience grandeur nature2


Entre novembre 1997 et la n de lanne 2002, les diplomates en poste aux Nations Unies
1 2 Ray Fisman est professeur dconomie et de finances luniversit Columbia, New York. Edward Miguel est professeur dconomie luniversit California, Berkeley. Pour plus dinformations, voir R. Fisman et E. Miguel, Corruption, Norms and Legal Enforcement : Evidence from Diplomatic Parking Tickets, document de travail du National Bureau of Economic Research (NBER) N 12312 (2006).

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New York ont accumul au total cent cinquante mille amendes impayes pour stationnement illgal, soit un total de 18 millions de dollars US. Ce comportement lthique douteuse de la part de diplomates (dont particulirement le triste record dun diplomate kowetien ayant accumul, lui seul, plus dun millier de contraventions durant cette priode) constitue un exemple dabus dune fonction publique des plus clairs. Toutefois cette exprience grandeur nature constitue galement un cadre idal pour sparer les rles que lapplication de la loi dune part, et celui des normes culturelles dautre part, remplissent dans la lutte contre la corruption. Limmunit diplomatique, prvue lorigine pour protger les diplomates et les membres de leur famille contre les mauvais traitements ltranger, est perue dsormais comme le meilleur moyen dobtenir un permis permettant de stationner gratuitement en ville . Ainsi, limplication immdiate de cette immunit diplomatique (pas uniquement New York, mais galement dans toutes les capitales du

Tableau 13 : Moyenne annuelle par pays des contraventions impayes New York pour stationnement illgal de diplomates, (novembre 1997 - novembre 2005
Classement pour 1 le nombre 2 dinfractions au stationnement 3 Pays Kuwait Infraction par 246.2 diplomate, avant 139.6 application (11/199711/2002) 124.3 Infraction par 0.15 diplomate, aprs 0.33 application 0(11/200211/2005) Indice de 4.8 perceptions de

Egypt Chad Koweit gypte Tchad Soudan Bulgarie Pakistan Indonsie Afrique du Sud Arabie Saoudite Brsil Italie Chine (RPC) Vnzuela Inde Guatemala Suisse Royaume-Uni Norvge Turquie

3.3corruption la 4.8 3.3 2.0 2.0 4.0 2.2 2.4 4.6 3.3 3.3 4.9 3.3 2.3 3.3 2.6 9.1 8.6 8.8 3.8

2006 2.0 (IPC) de TI

1 2 3 4 5 10 24 27 28 30 47 67 69 82 125 126 128 145 149

246.2 139.6 124.3 119.1 117.5 69.4 36.1 34 33.8 29.9 14.6 9.5 9.1 6.1 0.1 0.1 0 0 0

0.15 0.33 0 0.38 1.67 1.23 0.75 0.51 0.53 0.23 0.81 0.07 0.1 0.56 0.07 0 0.01 0 0

Note : lIPC slve de 0 (niveau de corruption lev) 10 (niveau de probit lev)

Comprendre les dtails

249

monde) autorise les diplomates se garer illgalement sans craindre de sanctions lgales, en laissant derrire eux une trace administrative constituant autant dactions dlictueuses aux consquences ngligeables (voir tableau 13). Nous utilisons cette srie de contraventions an dvaluer limportance des normes au sein de la bureaucratie gouvernementale dun pays pour permettre dexpliquer la corruption. Lorsque les moyens de faire respecter la loi font dfaut, la dcision de stationner ou non en toute lgalit incombe aux diplomates effectuant ce choix en toute conscience, et par consquent susceptibles leur tour, dtre inuencs directement par les normes de leur pays dorigine. Toutefois, lorsque les normes culturelles sont secondaires, il est fort possible que lensemble des diplomates abuse de leurs privilges pour stationner sans craindre de sanctions lgales. Une tendance remarquable se dessine pourtant, les diplomates de pays aux niveaux de corruption levs (selon les tudes de Transparency International) ont accumul un nombre suprieur dinfractions au stationnement New York. Nous pouvons donc tablir ce lien permettant de prendre en compte dun point de vue quantitatif les normes culturelles, alors que notre mesure de la corruption (moyenne des amendes impayes par diplomate et par pays) reprsente le rsultat selon les normes culturelles en vigueur dans le pays dorigine et non pas les normes dictes par lapplication de la loi 3. Cette exprience grandeur nature mene sur le thme de limpunit concernant le stationnement New York nous permet galement dvaluer les mthodes permettant de faire respecter la loi en exploitant une nette augmentation des sanctions appliques dans le cas dinfractions au stationnement. Aprs octobre 2002, la municipalit de New York obtint la permission de saisir les plaques diplomatiques de tout vhicule dont plus de trois contraventions demeureraient impayes. Ce renforcement crdible des mthodes permettant de faire respecter la loi (plusieurs vhicules servirent dexemples et limmunit diplomatique leur fut tout bonnement retire en octobre 2002) eut pour rsultat immdiat une diminution massive denviron 98% du nombre des infractions pour stationnement illgal (voir gure 14). Toutefois, notre prcdente conclusion (concernant les diplomates des pays au niveau de corruption lev commettant plus dinfractions la loi) demeure valide mme dans le cas ou les moyens pour faire respecter la loi sont renforcs, seulement pour les contraventions sanctionnant le stationnement illgal et ce, concernant des niveaux moyens infrieurs.

Il est possible que les diplomates de pays o les niveaux de corruption sont levs, doivent faire face de fortes sanctions internes pour avoir commis des infractions mineures alors quils bnficiaient de limmunit diplomatique. Cependant, nous ne trouvons pas dinformations selon lesquelles les mandats des diplomates de ces pays qui ont accumul des contraventions impayes en dbut de carrire, ont t rduits. Cela ne constitue videmment pas une preuve absolue, mais cela semble suggrer que le comportement observ est le rsultat de normes diffrentes, non de rgles diffrentes.

250

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Nombre total mensuel dinfractions au stationnement

1000

5000

Attentats du 11 septembre 2001 100 10

Renforcement de lapplication

1 11/1997

9/2001 Mois/anne

11/2002

11/2005

Figure 14 : Nombre total mensuel dinfractions au stationnement commises New York par des diplomates (19972005) - (Lordonne dans le tableau)

Quelles sont les implications politiques de ces rformes ? Tout dabord leur application fonctionne dans les faits, puisque les sanctions lgales savrent efcaces envers les agents publics ofciels. Toutefois, il est ncessaire de noter que la plupart des pays nont pas la capacit de renforcer demble les moyens leur disposition pour faire respecter la loi. En effet, les forces de police et les agents chargs de faire respecter les lois sont tout autant susceptibles davoir eux-mmes adopt des comportements corrompus. Ainsi, notamment pour cette raison, bien que nous soyons en mesure de constater un renforcement efcace de ces mthodes, un changement profond des habitudes et comportements ainsi quune rforme des normes en place demeurent ncessaires an de contribuer aux efforts entrepris jusquici pour endiguer la corruption et renforcer la rgle de droit.

Comprendre les dtails

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La petite corruption dans les services publics : la dlivrance des permis de conduire Delhi
Rema Hanna, Simeon Djankov, Marianne Bertrand et Sendhil Mullainathan1

Alors que des millions de dollars sont dpenss chaque anne pour nancer des programmes de lutte contre la corruption, certains experts continuent dafrmer que la corruption ne diffre en rien dune forme dtourne dimpt : le processus peut certes paratre injuste ou frustrant mais, il permet ceux qui le souhaitent dobtenir au nal, des biens et des services. La corruption peut mme permettre parfois dhuiler les rouages de la machine , voire dacclrer le processus rglementaire. Une tude sur la manire dont les permis de conduire sont dlivrs Delhi en Inde dment avec vigueur cette ide reue et dmontre en revanche dans quelle mesure la corruption contribue catgoriquement altrer les consquences dune politique 2.

Conception de ltude
Entre octobre 2004 et avril 2005, la Socit nancire internationale (SFI) a tudi le processus dobtention du permis de conduire aux cts de 822 candidats. Les enquteurs ont pu recueillir des informations sur les procdures en cours lpoque et les sommes dpenses par les candidats au permis. Une fois que les participants avaient obtenu leur permis de conduire, la SFI organisa un examen de conduite indpendant et non plani an de vrier le niveau de conduite des nouveaux titulaires. On introduisit dans ltude un modle exprimental an de mettre jour les implications de la corruption sur le niveau defcacit escompte. Plus prcisment, trois groupes de candidats furent tablis : premirement, le Groupe prime auquel une prime fut promise condition dobtenir leur permis dans le dlai lgal, savoir trente-deux jours, deuximement le Groupe leon auquel des leons de conduite furent proposes et enfin, troisimement le Groupe tmoin qui servirait de rfrence titre comparatif. Ce modle a pour objectif dvaluer si les critres selon lesquels les individus tant plus enclins payer ou mieux qualifis, sont susceptibles dobtenir leur permis plus aisment que des individus lambda .

Rsultats de ltude
Le tableau 14 prsente les conclusions pour chacun des groupes tudis. Les individus ncessitant le plus le permis ( Groupe prime ) avaient plus de chance de lobtenir. Leur pourcentage de russite est plus lev (71 % contre 48 % pour le groupe tmoin) et les dlais moins longs (en

1 2

Rema Hanna (universit de New York) ; Simeon Djankov (Banque mondiale) ; Marianne Bertrand (universit de Chicago) ; Sendhil Mullainathan (universit de Harvard). Pour plus dinformations, voir M. Bertrand, S. Djankov, et al., Obtaining a Driving License in India : An Experimental Approach to Studying Corruption, Quarterly Journal of Economics, vol. 122, n 4 (2007).

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moyenne trente-deux jours contre quarante-huit pour le groupe tmoin). Si le fait dtre enclin payer un pot-de-vin acclre la dlivrance du permis, cest une pratique qui comporte galement un cot social. Dans une moindre proportion, les candidats du Groupe prime ayant obtenu leur permis (38 %) passrent lexamen du Regional Transport Ofce (RTO, Ofce rgional des transports) exig par la loi et prs de 65 % des candidats chourent lexamen de conduite organis indpendamment par la SFI. Ces chiffres donnent penser quune bureaucratie inefcace, dun point de vue social, permet des conducteurs, certes non qualis, mais prt payer un pot-de-vin, dobtenir leur permis. Lexprience du Groupe leon implique que les considrations sociales ont un rle jouer dans le processus dobtention du permis. Si on envisage la corruption administrative dun point de vue extrme, il est possible de parvenir la conclusion que lobtention du permis ne dpend pas des comptences du demandeur, mais seulement de sa dtermination payer. Toutefois, notre exprience dmontre que ce nest pas le cas : le Groupe leon , avec une diffrence son avantage de 12 %, a plus de chance dobtenir un permis permanent par rapport au Groupe tmoin . Dans le but dobtenir leur permis de conduire, tous les candidats lintrieur de chaque groupe ont dpens des sommes de loin suprieures au montant ofciel du permis. Dans les groupes prime et tmoin , les individus ont vers en moyenne, le double du prix ofciel an dobtenir leur document. Le Groupe leon , quant lui, na pas pay beaucoup moins cher que les autres, ce qui tend suggrer que mme les bons conducteurs se trouvent contraints de recourir des paiements illgaux an dobtenir leur permis de conduire. Cependant dans ce contexte, la corruption prend une forme trs diffrente. Peu de candidats lobtention du permis (1 %) ont directement vers un pot-de-vin. Au lieu de cela, presque tous les paiements irrguliers se sont oprs travers des agents, cest--dire des professionnels qui jouent le rle dintermdiaires entre les citoyens et les agents de ladministration. 80 % des individus dans les groupes tmoin et prime et 59 % des individus du Groupe leon ont fait appel aux services dun agent. Dans lensemble des groupes, les individus, qui ont lou les services dun agent, ont d payer prs du double pour obtenir leur permis par rapport aux individus qui nont pas fait appel un agent (gure 15). En change, le processus dobtention leur fut facilit : il leur aura fallu, en moyenne, moins dune semaine pour obtenir leur permis. Encore plus surprenant, en gnral, ceux qui disposaient dun agent ont pu viter de prsenter lexamen de conduite requis et ils taient plus prdisposs chouer lors du test indpendant (53 % contre 23 % dans le Groupe tmoin ). Les informations ayant trait la corruption dans cette tude vont lencontre de la logique mme dcarter les mauvais conducteurs comme le prconisent les rgles en matire de scurit routire. Par consquent, non seulement la corruption, pose la question cruciale du prix du service, mais elle se trouve galement lorigine de graves distorsions sociales. Ces conclusions contrastent clairement avec une vision purement efcace de la corruption et conrment quil existe des avantages sociaux indniables concevoir et mettre en uvre des programmes solides pour lutter contre la corruption. Cette tude dmontre galement quen dpit dun schma qui semble relativement simple et rpandu de prime abord, la corruption savre souvent bien plus

Comprendre les dtails

253

complexe au nal que le simple change dun pot-de-vin entre un citoyen et un bureaucrate. Dans cette conguration, la plupart des pratiques de corruption observes, semblent survenir lintrieur dun systme impliquant des agents. Pour tre mme de concevoir des programmes anti-corruption plus efcaces, il serait judicieux que les prochaines tudes sintressent ces facTableau 14 : Obtention du permis, par groupe
a

Tmoin (1)

Prime (2)

Leon (3)

Permis obtenus Nombre de jours pour lobtention dun permis permanent Ont pass lexamen du permis RTO Ont chou lexamen indpendant Dpenses totales Ont vers un pot-de-vin directement Ont lou les services dun agent
a

0.48 48 0.29 0.61 1120 0.01 0.78

0.71 32 0.38 0.64 1140 0.02 0.8

0.6 53 0.51 0.15 964 0.01 0.59

Lchantillon comprenait 409 individus ayant obtenu leur permis.

1600 1200 800 400 0 Agent

Dpenses totales 1247

50 40 40 30 626 20 10 0

Jours

48

Pas dagent

Agent

Pas dagent

100% 75% 50% 25% 0%

Candidats ayant prsent lexamen du permis RTO 89%

100% 75%

Candidats ayant automatiquement chou lexamen indpendant

53% 50% 23% 25% 25% 0% Agent Pas dagent Agent Pas dagent

Figure 15 : Rsultats en fonction de la location ou non des services dun agent

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teurs complexes.

Corruption et conance institutionnelle en Afrique subsaharienne


Emmanuelle Lavalle
1

Pendant de nombreuses annes, les thories autour du thme du graissage de patte efcace ont prvalu dans les analyses portant sur la corruption en sciences conomiques et politiques. Selon ces thories, dans un environnement o les lourdeurs de ladministration et les dlais sont levs, la corruption reprsente un moyen efcace pour rduire la paperasserie et contribue par consquent amliorer le dveloppement conomique et politique 2. En sciences politiques, la corruption est prsente comme un moyen permettant de faciliter le dveloppement des partis politiques et lmergence dun environnement politique stable. En outre, la corruption serait cense accrotre la loyaut et la conance des citoyens dans leurs institutions politiques 3. Ce projet de recherche examine largument central des thories autour du graissage de patte efcace . Il remet en question lide selon laquelle la corruption permet daccrotre la conance des citoyens envers leurs institutions, en particulier celle des citoyens souvent confronts aux lourdeurs administratives 4. La base empirique de cet article se fonde sur les sondages de lAfrobarometer. LAfrobarometer est un projet de recherche indpendant et non partisan, charg dvaluer lenvironnement social et politique en Afrique. LAfrobarometer effectue rgulirement des sondages dans plus dune douzaine de pays du continent. Cette tude se fonde sur la seconde phase des sondages raliss entre mai 2002 et octobre 2003 dans quinze pays du continent, dont : six pays dAfrique australe (Afrique du Sud, Botswana, Lesotho, Malawi, Namibie et Zambie), quatre pays dAfrique orientale (Ouganda, Tanzanie, Mozambique et Kenya) et cinq pays dAfrique occidentale (Sngal, Mali, Cap-Vert, Ghana et Nigeria). Dans notre article, nous nous sommes bass sur les rsultats de la troisime phase des sondages mens au cours de lanne 2005 Madagascar. Les sries de donnes recueillies savrent particulirement intressantes, et ce pour quatre

1 2

Emmanuelle Lavalle est conomiste et professeur associ au DIAL (Dveloppement Institutions & Analyses de Long terme), un laboratoire public de recherche en conomie du dveloppement bas Paris. Voir : N. Leff, Economic Development through Bureaucratic Corruption, The American Behavioural Scientist, vol. 8, n 3, (1964); S. Huntington, Political Order in Changing Societies (New Haven: Yale University Press, 1968). Voir : D. Bayley, The Effects of Corruption in a Developing Nation, Western Political Quarterly, vol. 19, no. 4, (1967) ; J. Becquart-Leclerq, Paradoxes of Political Corruption: A French View, in A. Heidenheimer and M. Johnston et al., (eds.), Political Corruption: A Handbook, (New Brunswick: Transaction, 1989). Un article sur cette tude a t publi dans Afrique Contemporaine, vol. 4, n 220 (2006).

Comprendre les dtails

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raisons essentielles. Premirement, notre connaissance, le lien entre corruption et conance na jamais t analys de manire prcise et empirique, et ce en dpit du fait que la corruption constitue un mal endmique dans les pays en question. Deuximement, ces pays tant de jeunes dmocraties, lanalyse des effets de la corruption sur la consolidation de ces rgimes en devient dautant plus importante, tout comme la conance institutionnelle et la lgitimit de ltat savrent tre des lments clefs de la stabilit politique. Troisimement, le sondage comporte des questions concernant les expriences et les perceptions de la corruption, permettant ainsi danalyser le double impact de ces facettes de la corruption sur la conance institutionnelle. Enn, quatrimement, ce sondage comporte galement des informations sur la perception citoyenne de la qualit des services publics. Il devient ainsi possible danalyser les effets de la corruption sur la conance institutionnelle selon le niveau de paperasserie et donc de tester rigoureusement les thories dveloppes autour du graissage de patte efcace . Cette tude est base sur quatre principaux indicateurs composites apparaissant dans le sondage. Il sagit de la conance institutionnelle, lexprience de la corruption, la perception de la corruption et la qualit de la bureaucratie. Lindicateur de conance institutionnelle permet de mesurer la conance des citoyens dans leurs institutions politiques, notamment les tribunaux, le gouvernement et les partis politiques. Lexprience de la corruption indique quelle est la frquence laquelle les rpondants ont d verser un pot-de-vin pour avoir accs un service public au cours de lanne coule, alors que la perception de la corruption concerne les perceptions populaires sur la prvalence de la corruption chez les acteurs politiques et les agents publics. Enn, la qualit de la bureaucratie value si les usagers estiment que les services publics sont faciles daccs . Chaque indicateur est valu sur une chelle de 0 10, o 10 reprsente un niveau de conance lev, de qualit de la bureaucratie, dexprience et de perception de la corruption.

Table 15 : Corrlations entre la corruption et la conance institutionnelle selon le niveau de bureaucratie


Complete sample chantillon total chantillon restreint un niveau de bureaucratie lev chantillon restreint un niveau de bureaucratie faible
Source : Calculs de lauteur5

Exprience de la corruption 0.09

Perception de la corruption 0.14

0.09 [0.00] 0.08 [0.00] 0.07 [0.00]

0.14 [0.00] 0.14 [0.00] 0.13 [0.00]

Le niveau significatif du coefficient de corrlation est entre parenthses. Nous avons divis lchantillon en deux parties selon la qualit de ladministration signale par le rpondant. Nous avons utilis la moyenne de lindice de qualit administrative comme point de rupture (dautres points ont t tests et nos rsultats semblent trs cohrents).

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Les coefcients de corrlation ci-dessous indiquent quil existe une relation ngative et importante entre lexprience et la perception de la corruption et la conance dans les institutions politiques. De plus, ils rvlent que la force et la direction de cette relation nest pas altre par la qualit de la fourniture des services publics. En outre, ltude fait intervenir un modle multi variables6 contrlant dautres facteurs permettant danalyser mticuleusement le lien conance-corruption et de tester systmatiquement lhypothse du graissage de patte efcace . Selon nos calculs, bass sur lensemble de lchantillon des pays africains, lexprience ou la perception de la corruption ont une inuence ngative sur la conance institutionnelle, quel que soit le niveau de qualit de la bureaucratie. De plus, nos rsultats rvlent que ces effets ngatifs augmentent au fur et mesure que saccrot le niveau de qualit de la bureaucratie 7. titre dexemple, lorsque laccs aux services publics est peru comme tant difcile, un accroissement dun point dans la perception de la corruption induit une baisse de 2% de la conance institutionnelle. Au contraire, lorsque laccs aux services publics est considr comme tant trs facile, la mme augmentation abaisse la conance institutionnelle de prs de 15%. An de pouvoir vrier la abilit de nos conclusions, nous avons ralis les mmes calculs pour chaque pays. Bien que les rsultats varient normment dun pays un autre, aucun nindique pour autant que la corruption ait une inuence positive sur la conance institutionnelle. Au mieux, la corruption na aucun impact sur la conance institutionnelle, notamment au Malawi, en Namibie, en Tanzanie, au Mozambique ou au Sngal. Chaque fois que la corruption a un effet signicatif sur la conance institutionnelle, cet impact demeure rsolument dordre ngatif. Largument au cur des thories du graissage de patte efcace ne peut donc pas tre valid. La plupart du temps, des niveaux de corruption levs correspondent de faibles niveaux de conance institutionnelle. Par consquent, la corruption ne semble pas mettre de lhuile dans les rouages des institutions.

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Nous introduisons dautres covariances telles que les variables dmographiques ou des variables sur la situation conomique du rpondant, ses opinions et prfrences politiques. Ce rsultat contre-intuitif sexplique probablement par le fait que la corruption peut tre perue comme un problme parmi dautres dans un environnement institutionnel faible.