Pour un renouveau dmocratique

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rnovation et de dontologie de la vie publique

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Commission de

et de dontologie de la vie publique

POUR UN RENOUVEAU DMOCRATIQUE

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rnovation

Sommaire
Introduction
.........................................................................................3

Partie 1 Une reprsentation politique rnove

Chapitre 1 : Une lection prsidentielle modernise . . . . . . . . . . . . . . . 8
1. Confier aux citoyens le parrainage des candidats . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11 2. Dfinir des rgles de financement plus justes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 18 3. Assouplir la rgulation de laccs des candidats aux mdias . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 24 4. Fixer plus tt dans lanne les dates des scrutins prsidentiel et lgislatif et maintenir lordre actuel des lections . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 31

Chapitre 2 : Un Parlement plus reprsentatif. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 35

1. Renforcer le pluralisme lAssemble nationale . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 37 2. Amliorer la reprsentativit du Snat . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 42 3. Progresser vers la parit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 49

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Partie 2 Un exercice des responsabilits exemplaire

Chapitre 1 : Une rupture avec la pratique du cumul des mandats . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 53
1. Assurer le plein engagement des ministres au service de ltat . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 55 2. Limiter strictement le cumul des mandats des parlementaires. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 58

Chapitre 2 : Un statut juridictionnel du chef de ltat et des ministres plus respectueux du principe dgalit . . . . . 64
1. Mettre fin linviolabilit du Prsident de la Rpublique . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 66 2. Supprimer le privilge de juridiction des ministres . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 76

Chapitre 3 : Une stratgie globale de prvention des conflits dintrts . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 81

1. Dterminer le champ et les principes de la stratgie de prvention . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 83 2. Dfinir des obligations et des pratiques dontologiques pour les responsables publics . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 87 3. Mettre en place une Autorit de dontologie de la vie publique . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 103

Opinions personnelles . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 108

Annexes
Liste des propositions . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 114 Synthse du rapport . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 118 Lettre de mission . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 125 Composition de la Commission . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 128

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Introduction
La Rpublique, parce quelle repose sur ladhsion un ensemble de valeurs collectives fondamentales et sur la confiance des citoyens dans leurs institutions, doit prendre en compte les exigences nouvelles de la socit, pour prvenir le risque dune remise en cause du contrat social et viter que les citoyens ne se dtournent de la vie dmocratique. Un tel risque existe aujourdhui car notre dmocratie traverse une crise de confiance. Cette crise, aggrave par les difficults conomiques traverses depuis longtemps par notre pays et par le sentiment qui en rsulte dune certaine impuissance de laction publique, peut aussi apparatre comme une crise de lgitimit. Aucun responsable politique nest regard comme pleinement lgitime au seul motif quil a t lu. De la mme manire, ni le recrutement par concours, ni la comptence technique ne permettent de tenir pour dfinitivement acquise la lgitimit dun fonctionnaire. Sont en cause aussi bien les modalits daccs aux responsabilits publiques que les conditions dans lesquelles celles-ci sont exerces. En ce qui concerne plus particulirement laccs aux fonctions lectives, les citoyens veulent tre srs que les modalits de llection permettent un dbat quitable et une juste reprsentation. Par ailleurs, tous les responsables publics doivent plus que jamais rendre compte de leur action. Les citoyens attendent deux quils se consacrent pleinement leur mission : tout ce qui les dtourne ou parat les dtourner de ce devoir fondamental est regard comme la mconnaissance dun engagement pris lgard du pays. Ils exigent en outre quils ne bnficient daucune protection indue : une drogation au droit commun nest admise qu proportion de ce que justifient des contraintes ou des risques particuliers. Ils veulent enfin quils soient dsintresss et impartiaux et que lintrt gnral soit leur seul guide. Pour rpondre ces attentes des citoyens, il est ncessaire douvrir le chantier de la rnovation de notre vie publique.
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En crant la Commission de rnovation et de dontologie de la vie publique par le dcret du 16 juillet 2012, le chef de ltat a exprim le souhait, dans la lettre de mission quil a adresse son prsident, que le nouveau quinquennat qui vient de souvrir soit marqu par un nouvel lan donn la dmocratie et par un fonctionnement exemplaire des institutions publiques . Pour autant, il ne lui a pas confi une mission dtude et de proposition sur lensemble des problmes de notre vie dmocratique, mais lui a pos cinq questions prcises.

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La Commission a ainsi reu mandat de faire des propositions en vue de dfinir les conditions dun meilleur droulement de la campagne prsidentielle, quil sagisse du systme de parrainage des candidats, des rgles de financement de la campagne lectorale, de laccs des candidats aux mdias audiovisuels ou encore du calendrier lectoral. Elle a aussi t charge dtudier les voies dune ventuelle rforme des modes de scrutin applicables aux lections lgislatives et snatoriales, afin, notamment, dassurer une meilleure reprsentation de la diversit des courants de pense et dopinion au Parlement et de renforcer la parit entre les hommes et les femmes. Le Prsident de la Rpublique a en outre souhait que la Commission formule des propositions permettant dviter le cumul de fonctions ministrielles ou dun mandat parlementaire avec lexercice de responsabilits excutives locales. Il lui a encore t demand dexaminer sil y avait lieu de faire voluer le statut juridictionnel du chef de ltat et de se prononcer, en ce qui concerne la responsabilit pnale des membres du Gouvernement, sur les consquences dune suppression de la Cour de justice de la Rpublique. Enfin, la Commission a t interroge sur la dontologie et la prvention des conflits dintrts dans la vie publique, pour les parlementaires et les membres du Gouvernement, comme pour les titulaires de certains emplois suprieurs de ltat. Ces cinq questions font cho aux attentes des citoyens qui ont t rappeles. Les deux premires concernent les conditions dans lesquelles est organis laccs aux fonctions lectives nationales : il y sera rpondu dans les deux chapitres de la premire partie du prsent rapport. Les autres concernent les conditions dexercice des principales responsabilits publiques : les trois chapitres de la seconde partie du rapport leur sont consacrs. La Commission sen est tenue au primtre de sa mission ainsi dfini. Il ne lui revenait pas de se prononcer sur lquilibre gnral de nos institutions. Pas davantage sur des questions, importantes elles aussi pour la rnovation de notre vie publique, comme le financement des partis politiques, la diversit sociologique des assembles lectives, lorganisation territoriale et la dmocratie locale ou la place de lautorit judiciaire.
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La Commission sest attache apporter aux questions qui lui taient poses des rponses aussi prcises que possible, selon une mthode et dans un esprit quil convient ici de prciser. Elle a tenu, entre le 25 juillet et le 30 octobre 2012, quinze runions. Les quatorze personnalits qui la composaient, issues du monde politique, de luniversit, de la fonction publique ou de la magistrature, ont pu ainsi, sur la base de notes prparatoires approfondies, confronter leurs analyses et leurs points de vue et adopter, soit lunanimit soit la majorit, leurs propositions.

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La Commission na procd aucune audition publique. En effet, elle a pris acte de ce que la lettre de mission lui demandait seulement de formuler des propositions de rforme argumentes, le Prsident de la Rpublique et le Gouvernement engageant seuls ensuite lensemble des consultations politiques et institutionnelles ncessaires llaboration dfinitive des rformes . La Commission na pas pour autant compt sur ses seules forces. Elle a suivi avec attention les rflexions menes dans dautres enceintes, notamment au sein du Parlement. Son prsident sest entretenu avec de nombreux responsables, lus ou non, dinstitutions politiques, administratives ou juridictionnelles ; il a rendu compte de ces entretiens aux membres de la Commission. Des contributions ont par ailleurs t adresses la Commission, notamment grce au site Internet quelle a ouvert, par des citoyens, des lus nationaux, des lus locaux, des associations ou des fonctionnaires. Un grand profit a enfin t tir des rapports antrieurs et une attention particulire a t porte au droit compar et lanalyse des solutions adoptes dans dautres pays dmocratiques. La Commission a veill justifier avec soin ses propositions. Surtout, elle a entendu pousser aussi loin que possible, dans le dlai qui lui tait imparti, lexpertise des diffrentes solutions envisages. Elle nentendait pas se borner des analyses critiques ni lexpos dorientations gnrales, encore moins la formulation de simples vux. Elle a au contraire estim devoir, compte tenu des nombreux travaux dj raliss, consacrer le meilleur de son nergie llaboration de propositions oprationnelles et lanalyse des conditions de leur mise en uvre. Sur des sujets aussi complexes que le parrainage des candidats llection prsidentielle, le statut juridictionnel du chef de ltat ou encore la prvention des conflits dintrts, elle a jug quelle ne pouvait se dispenser dentrer dans un certain dtail : il lui a sembl quelle ne remplirait pas pleinement sa mission si elle se bornait formuler des propositions de rformes sans exposer comment elles pouvaient tre ralises. La Commission a en revanche choisi de ne pas accompagner son rapport de projets de textes. Ds lors quelle prsentait avec prcision le contenu de ses propositions et quelle indiquait, chaque fois que cela lui paraissait ncessaire, quel type de normes devait tre envisag (loi constitutionnelle, loi organique, loi ordinaire ou dcret), il lui a paru plus appropri de laisser au Gouvernement et, surtout, au Parlement, le soin de procder aux choix dfinitifs en laborant les textes ncessaires.
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Les diffrentes propositions de la Commission sinspirent dune conception densemble, qui les met en perspective et leur donne une cohrence. La Commission a plac les citoyens au cur de son propos. Ses propositions nont en effet pas dautre raison dtre que de rpondre aux exigences des citoyens et de renforcer la relation de confiance entre eux et les responsables publics. Cest dans cette double perspective que la Commission propose de confier aux citoyens eux-mmes le parrainage des candidats llection prsidentielle, de modifier les modes de scrutin afin que le Parlement soit plus reprsentatif, de limiter strictement le cumul des mandats pour que les membres du Gouvernement et les lus se consacrent pleinement aux fonctions qui leur sont confies, de borner au strict ncessaire le caractre drogatoire des statuts juridictionnels du chef de ltat et des ministres ou encore de mettre en uvre une stratgie globale de prvention des conflits dintrts. Les propositions de la Commission sont par ailleurs inspires par la conviction que, si la rnovation de la vie publique exige que des textes nouveaux soient adopts et que des procdures soient rformes, cest galement dune volution profonde des comportements des acteurs publics quelle rsultera. La question essentielle de la prvention des conflits dintrts est cet gard exemplaire : la Commission propose quun certain nombre de rgles soient revues ; lenjeu est aussi que la modification de ces rgles ouvre la voie des comportements nouveaux. Plus largement encore, la Commission est consciente que les rformes quelle propose ne peuvent avoir de vritable porte que si la rnovation de la vie publique est laffaire de la socit tout entire. Si le prsent rapport est une rponse une demande du Prsident de la Rpublique, il est aussi un message adress aux citoyens.
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Chapitre 1

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Llection prsidentielle est, depuis la rforme de 1962 instaurant llection du Prsident de la Rpublique au suffrage universel direct, lvnement majeur de la vie publique nationale. Cest un moment privilgi de mobilisation citoyenne. Llection qui occupe une place centrale dans notre dmocratie doit tre irrprochable. Or, tous les cinq ans, des contestations alimentent la polmique lectorale. Le dispositif de parrainage des candidats est mis en cause : on laccuse de faire un barrage excessif des candidatures lgitimes ou, linverse, dtre trop laxiste. Certains dplorent les contraintes imposes aux mdias audiovisuels, alors que des candidats se plaignent de ntre pas suffisamment accueillis sur les chanes de radio et de tlvision. Quant aux rgles de financement de la campagne, on reconnat gnralement quelles permettent dviter les drives observes dans dautres pays, mais on les juge parfois inquitables. Et le calendrier lectoral lui-mme fait encore dbat, dix ans aprs la dcision de tenir les lections lgislatives peu aprs llection prsidentielle. Si la controverse est parfois vive pendant la campagne prsidentielle, elle svanouit cependant presque totalement ensuite, avant de ressurgir cinq ans plus tard, une date o il est trop tard pour changer les rgles du jeu . Une rflexion densemble est donc ncessaire ; elle doit tre conduite un moment o elle peut tre sereine et dboucher sur des rformes utiles. Cest quoi la Commission sest attache, conformment sa lettre de mission. Son diagnostic est globalement positif : outre que le calendrier lectoral actuel lui parat conforme la logique institutionnelle, la Commission considre que la campagne pour llection prsidentielle se droule dans lensemble dans de bonnes conditions. Les deux questions du financement de la campagne et de laccs aux mdias audiovisuels font lobjet dune rglementation que la Commission propose de modifier sur certains points, mais qui lui parat quilibre. Et les diffrentes institutions qui concourent au contrle de la campagne Conseil constitutionnel, Commission nationale de contrle, Conseil suprieur de laudiovisuel, Commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques, Commission des sondages jouent un rle dterminant pour garantir aux citoyens et aux candidats un dbat politique digne et quitable. La Commission juge en revanche que le moment est venu de repenser le dispositif de qualification pralable des candidats. Qui peut lgitimement prtendre tre candidat llection prsidentielle ? De la rponse cette question essentielle dpendent, pour une part non ngligeable, la lgitimit de llection et la confiance des citoyens dans linstitution prsidentielle. Or la Commission estime que, sil a eu des mrites, le systme actuel de parrainage des candidats par des lus ne correspond plus aux exigences dune dmocratie moderne.

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Selon elle, cest dsormais aux citoyens eux-mmes quil appartient dhabiliter ceux qui pourront concourir llection la plus haute responsabilit politique : il y a l un enjeu important pour la rnovation de notre vie publique. Ses propositions portent, successivement, sur le parrainage des candidats, les rgles de financement de la campagne prsidentielle, laccs des candidats aux mdias audiovisuels et le calendrier lectoral.
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1. Confier aux citoyens le parrainage des candidats

Depuis 1958, il est ncessaire, pour tre candidat la prsidence de la Rpublique, de recueillir un certain nombre de prsentations dlus terme utilis par les textes, mais auquel lusage prfre ceux de signatures ou de parrainages . La Commission estime quun filtre doit tre maintenu. Certes, le principe dune qualification pralable pour concourir une lection au suffrage universel direct ne va pas absolument de soi ; cependant, la Commission considre que la spcificit du scrutin prsidentiel justifie quune slection des candidatures soit organise. Un systme de qualification pralable llection prsidentielle doit remplir deux grandes fonctions. Il doit viter linflation des candidatures, source la fois de confusion du dbat dmocratique, de moindre lisibilit du choix politique pour les lecteurs et dparpillement des voix au premier tour. Il doit par ailleurs empcher les candidatures fantaisistes ou dpourvues de reprsentativit, sans pour autant faire obstacle ce que tous les courants significatifs de la vie politique franaise soient reprsents au premier tour du scrutin. Un tel systme institutionnel de qualification des candidats doit tre distingu des modalits selon lesquelles les diffrents partis choisissent leur candidat. La Commission considre ainsi que les primaires relvent exclusivement du libre choix des partis et ne sauraient avoir vocation constituer un mode institutionnel de qualification pralable. Elle a seulement relev quil tait opportun que soit prpar un texte, afin de donner un cadre juridique au droulement des primaires notamment pour que soient prcises les conditions dans lesquelles les partis organisateurs peuvent accder aux listes lectorales ou encore utiliser les btiments publics pour organiser le vote. En ltat actuel du droit qui na pas t modifi dans ses grands principes depuis 1976 un candidat souhaitant concourir llection prsidentielle doit rassembler 500 signatures dlus. Une clause de reprsentativit nationale est prvue : les parrainages doivent provenir dau moins 30 dpartements (ou collectivits doutremer), sans quaucun dpartement ou collectivit ne puisse en fournir plus de 10 %, soit 50 prsentations au maximum par dpartement. La Commission relve quun tel dispositif a globalement permis de prvenir les drives auxquelles il vise faire obstacle. Il a permis dviter, le plus souvent, linflation des candidatures.

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Le nombre de candidats au premier tour tait de 9 en 1988 et en 1995, de 10 en 1981 et en 2012, de 12 en 2007 (voir tableau infra). Ces ordres de grandeur apparaissent raisonnables la Commission, qui y voit une forme de vitalit dmocratique quil serait injustifi de brider. La Commission relve aussi quaucune candidature vritablement fantaisiste ou dfendant des intrts purement rgionalistes ou communautaires na jamais pu tre prsente au premier tour du scrutin prsidentiel.
lections prsidentielles 1981 1988 1995 2002 2007 2012 Nombre de candidats 10 9 9 16 12 10

En outre, lobjectif de diversit et de reprsentativit des candidatures au premier tour na jamais t mconnu. la seule exception de 1981, le Front national a pu prsenter un candidat toutes les lections prsidentielles depuis 1974. Le courant cologiste a t reprsent chaque lection depuis cette date. Quant aux diffrentes formations dextrme gauche, elles ont toujours pu prsenter un ou plusieurs candidats. La Commission relve cependant que le dispositif en vigueur prsente une double fragilit. Dune part, il cre une incertitude sur la possibilit, pour certains courants significatifs de la vie politique du pays, dtre reprsents au premier tour de llection prsidentielle. Lors des derniers scrutins, plusieurs des candidats qualifis ont franchi avec difficult le seuil des 500 parrainages requis. Les spculations sur lventuelle impossibilit, pour une personnalit reprsentant un courant politique significatif, de se prsenter llection prsidentielle nuisent la srnit du dbat lectoral. En outre, le risque quune telle hypothse se ralise lors dun scrutin venir ne peut tre cart. Dautre part, le systme des 500 signatures ne prmunit pas contre le risque dun nombre de candidatures trop lev. La prsence de seize candidats au premier tour de llection prsidentielle de 2002 a constitu cet gard une alerte srieuse. La Commission considre que cette double fragilit justifie elle seule que le systme de qualification des candidats soit rform. Une telle rforme lui parat dautant plus ncessaire que la lgitimit du dispositif actuel est, aujourdhui, contestable.

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En ltat du droit, les lus habilits parrainer les candidats llection prsidentielle sont en quasi-totalit des lus locaux, parmi lesquels les maires occupent une place prpondrante environ 75 % du nombre total des lus pouvant donner leur signature. Selon la Commission, cette situation ne peut tre regarde comme satisfaisante. Mme si tous les maires peuvent se prvaloir de la lgitimit de llection, il ne va pas de soi de confier, pour lessentiel, le soin de slectionner les candidats la plus haute charge de ltat aux responsables des collectivits territoriales les moins peuples. Or 57 % des lus habilits parrainer un candidat sont des maires de communes de moins de 1 000 habitants. Ces lus sont par ailleurs les plus susceptibles de subir des pressions contradictoires, soit de la part des candidats dclars eux-mmes, soit de la part de partis qui souhaitent favoriser la dmarche de tel ou tel candidat ou, au contraire, y faire obstacle. Ce systme avait certes sa cohrence en 1958, lorsque le chef de ltat tait lu au suffrage indirect par un collge de grands lecteurs : il y avait alors concidence entre les membres de ce collge lectoral et les lus habilits parrainer les candidats. Cette logique originelle sest toutefois en grande partie dissoute en 1962 avec llection du Prsident de la Rpublique au suffrage universel direct. La course aux signatures laquelle se livrent, auprs de maires de communes peu peuples, les candidats aspirant participer au scrutin prsidentiel apparat ainsi obsolte dans sa justification et insatisfaisante dans son principe. La Commission relve enfin que le dispositif actuel est source dingalits entre candidats. Les candidats soutenus par des partis ne disposant pas dun rseau tendu dlus susceptibles de les parrainer doivent consentir des efforts trs importants pour recueillir les signatures requises. Lnergie ainsi dploye les prive dun temps utile pour mener campagne auprs des lecteurs. La Commission a donc rflchi une rforme du systme de qualification des candidats llection prsidentielle. Une solution serait de confier pour lessentiel aux partis politiques eux-mmes le soin dhabiliter les candidats. Dans un tel systme, les partis qui auraient choisi leurs candidats selon des modalits dfinies librement par eux, par exemple en organisant des primaires auraient seulement faire connatre au Conseil constitutionnel les noms de ces candidats. Pour viter la multiplication des candidatures, il conviendrait douvrir cette possibilit dhabilitation directe dun candidat aux seuls partis pouvant faire tat dune reprsentativit suffisante. La Commission estime que les partis ayant au moins cinq parlementaires ou ayant recueilli au moins 2 % des suffrages aux lections lgislatives devraient seuls pouvoir prsenter directement, sils le souhaitent, un candidat.

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Un tel dispositif devrait, sil tait adopt, tre complt par la possibilit dtre parrain par des lus. En effet, il pourrait arriver quune personnalit importante ne bnficie pas du soutien dun parti politique : le systme de qualification ne doit pas avoir pour effet de lempcher dtre candidate. Par ailleurs, un parti politique, mme reprsentatif dun courant dopinion significatif, pourrait ntre en mesure de justifier ni dun nombre de parlementaires ni de rsultats lectoraux suffisants pour pouvoir prsenter directement un candidat (tel pourrait notamment tre le cas dun parti cr entre deux scrutins lgislatifs). Un parrainage par des lus nationaux et locaux devrait donc rester possible titre complmentaire. Compte tenu des critiques qui ont t formules plus haut, la Commission estime que les modalits actuelles du parrainage par des lus devraient tre corriges. Le collge des lus qui peuvent parrainer des candidats devrait tre largi, afin de rserver une plus grande place aux reprsentants des collectivits territoriales les plus importantes. Le nombre de parrainages requis devrait tre augment proportion de laugmentation du nombre des lus composant le collge . Si un tel systme de qualification directe par les partis peut tre envisag, cest toutefois un systme de qualification pralable par les citoyens que la Commission propose, parce quil lui parat le plus lgitime.

Proposition n 1 Instaurer un parrainage des candidats llection prsidentielle par les citoyens
Sur le plan des principes, le parrainage citoyen parat la Commission le plus conforme lesprit de llection prsidentielle. Ce dispositif est galement en cohrence avec la volont actuelle dimpliquer de manire croissante les citoyens dans le fonctionnement des institutions dmocratiques. Ce mouvement de fond sest dj traduit, en vue de llection prsidentielle de 2012, par les premires primaires ouvertes, organises en 2011 par le Parti socialiste et par le Parti radical de gauche. Il sest traduit galement, lors de la rvision constitutionnelle de 2008, par lintroduction larticle 11 de la Constitution de la possibilit dun rfrendum dinitiative partage entre le Parlement et les citoyens. La Commission considre donc que les citoyens devraient dsormais pouvoir habiliter directement les candidats llection majeure de la vie politique du pays. Si un candidat ne parvenait pas recueillir les parrainages requis, limpossibilit de concourir llection prsidentielle laquelle il se heurterait rsulterait dun soutien insuffisant des citoyens et serait ds lors plus difficilement contestable. Sur le plan de lefficacit, la Commission a veill dfinir des modalits du parrainage citoyen qui permettent dobtenir un effet de filtrage comparable celui du systme

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actuel. Le parrainage citoyen ne doit en effet ni restreindre lexcs le nombre de candidats, ni ouvrir trop largement la possibilit de prsenter une candidature. Il faut notamment dissuader les candidatures purement fantaisistes et les candidatures dfendant des intrts strictement rgionalistes ou communautaires, le Prsident de la Rpublique ayant vocation reprsenter la Nation tout entire. Afin de concilier ces objectifs, deux paramtres fondamentaux doivent tre soigneusement dfinis : le nombre de signatures citoyennes ncessaires et une clause de reprsentativit nationale. La Commission propose ainsi de fixer 150 000, au moins, le nombre de signatures ncessaires pour concourir. Ce seuil pourrait bien entendu tre modul, lusage. Un seuil de 150 000 semble suffisamment lev pour limiter fortement le risque de candidatures qui nauraient manifestement pas leur place dans un scrutin prsidentiel. Il ne lest cependant pas trop et ne parat pas susceptible de conduire lexclusion dun candidat se rclamant dun courant politique reprsentatif. Sur ce dernier point, la Commission relve que plusieurs candidats reprsentant des courants qui ne peuvent tre tenus pour ngligeables obtiennent chaque scrutin prsidentiel entre 200 000 et 600 000 suffrages au premier tour ; elle en dduit que le seuil quelle propose est raisonnable. Par ailleurs, le seuil de 150 000 signatures, qui correspond une part des lecteurs inscrits denviron 0,33 %, serait conforme la moyenne observe dans les Etats membres de lUnion europenne qui ont institu un mcanisme de parrainage citoyen pour llection prsidentielle, soit titre exclusif (Portugal, Pologne et Lituanie), soit paralllement un autre systme de qualification pralable (Autriche, Finlande et Slovaquie). La Commission recommande en outre ladoption dune clause de reprsentativit nationale. Elle prconise de transposer au parrainage citoyen le principe de la clause de reprsentativit qui existe dans le systme actuel, mais den accrotre les exigences : les signatures devraient maner dun minimum de 50 dpartements (ou collectivits doutre-mer), sans quun dpartement ou une collectivit ne puisse fournir plus de 5 % des parrainages, soit 7 500 signatures citoyennes au maximum par dpartement ou collectivit. Au-del de ces paramtres fondamentaux, la Commission sest galement penche sur les modalits pratiques de recueil et de contrle des signatures. Elle relve, cet gard, que les rticences que suscite la perspective dun parrainage citoyen sexpliquent, le plus souvent, par le scepticisme sur sa faisabilit pratique davantage que par une opposition de principe. Il nexiste toutefois, selon la Commission, aucun obstacle technique dirimant. Le dispositif le plus efficace consisterait envoyer lensemble des Franais inscrits sur les listes lectorales un formulaire de parrainage citoyen, sur le modle de ce qui

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est fait pour les professions de foi des candidats aux lections. Cet envoi pourrait intervenir le lendemain de la publication du dcret de convocation des lecteurs. Les citoyens souhaitant parrainer un candidat rempliraient le formulaire en indiquant lidentit du candidat parrain. Une copie dune pice didentit ainsi quune copie de la carte lectorale seraient galement requises. Sil parat indispensable que le formulaire de parrainage soit envoy directement chaque lecteur, il serait utile, pour une efficacit maximale du dispositif, de prvoir que ce formulaire soit paralllement disponible en mairie et tlchargeable sur un site officiel ddi. Une enveloppe affranchie serait jointe lenvoi du formulaire. Lanonymat du parrainage serait assur par la sparation, dans deux sous-enveloppes distinctes, entre les indications relatives lidentit du citoyen, dune part, et les indications relatives au choix du candidat parrain, dautre part. Un second dispositif pourrait consister recueillir les signatures par voie lectronique sur un site officiel ddi, chaque lecteur ayant reu au pralable des codes daccs personnaliss, sur le modle de ce qui est pratiqu aujourdhui par ladministration fiscale pour la dclaration de revenus en ligne. Afin de garantir lgal accs des lecteurs la procdure, la mise disposition par les communes ayant la qualit de chef-lieu de canton de points publics daccs Internet pourrait tre prvue. La Commission juge cependant ce dispositif moins adapt et moins fiable que le prcdent. Le contrle de la validit des signatures pourrait tre opr de la faon suivante. Dans lhypothse de formulaires de parrainage renvoys par les citoyens que la Commission propose de retenir, le contrle pourrait relever des prfectures, auxquelles seraient transmis les formulaires. Elles seraient charges de vrifier lidentit des lecteurs ayant adress un formulaire de parrainage et de comptabiliser le nombre de signatures obtenues par chacun des candidats. Le dpouillement des formulaires serait public et effectu sous le contrle dun magistrat. lissue de ce travail de dpouillement dcentralis, le Conseil constitutionnel, auquel les prfectures adresseraient les lments ncessaires par voie lectronique, tablirait la liste dfinitive des candidats habilits concourir llection, parmi les seules personnes ayant officiellement sollicit le parrainage des citoyens. La Commission se prononce par ailleurs pour une absence de publicit du nom des citoyens parrainant un candidat. En effet, la question de la transparence du dispositif de parrainage ne se pose pas dans les mmes termes que dans le cas dun parrainage par les lus. Dans la configuration actuelle, le parrainage dun candidat llection prsidentielle constitue un acte de responsabilit politique qui doit, ce titre, pouvoir tre connu des lecteurs. Dans lhypothse dun dispositif de qualification pralable par les citoyens, lacte de parrainer se rapprocherait davantage de lexpression dun suffrage et devrait par consquent revtir le caractre secret du vote.

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La Commission sest enfin interroge sur lopportunit de prvoir un mcanisme spcifique subsidiaire, applicable en cas dlection anticipe du Prsident de la Rpublique pour cause de vacance ou dempchement dfinitif, les dlais dorganisation du scrutin tant dans cette hypothse considrablement raccourcis.
Larticle 7 de la Constitution prvoit en effet que le scrutin est organis entre 20 et 35 jours aprs louverture de la vacance ou la dclaration par le Conseil constitutionnel du caractre dfinitif de lempchement. Dans cette hypothse, il est prvu par larticle 3 de la loi du 6 novembre 1962 que les parrainages doivent parvenir au plus tard 19 jours avant le premier tour de scrutin. Par ailleurs, le dcret du 8 mars 2001 portant application de cette loi prvoit que la publication de la liste des candidats doit intervenir au plus tard 16 jours avant le premier tour de scrutin. Ainsi, en cas dlection anticipe et dans lhypothse dun dlai de 35 jours, les candidats nauraient que 16 jours pour recueillir leurs parrainages. En outre, quel que soit le dlai retenu pour lorganisation de llection anticipe, le Conseil constitutionnel ne dispose dans ce cas de figure que de trois jours pour se prononcer sur la validit des parrainages reus, contre 21 jours dans la configuration habituelle.

La Commission ne tient pas pour acquis que, dans des dlais extrmement contraints, le recueil de parrainages dlus se ferait ncessairement de manire plus aise que le recueil de parrainages de citoyens. Quel que soit le mode de qualification retenu, il est vraisemblable que les candidats soutenus par un grand parti de gouvernement seront les seuls pouvoir bnficier rapidement de leurs parrainages ; les autres candidats potentiels seraient confronts lextrme difficult voire sans doute limpossibilit de recueillir les parrainages requis dans un dlai de 16 jours ou dans un dlai plus court encore. Le prcdent de llection anticipe de 1974, laquelle ont pu prendre part 12 candidats, ninvalide pas ce raisonnement : le systme tait tout autre lpoque, seules 100 signatures dlus tant requises. Si une disposition spcifique devait tre envisage pour rduire ces difficults, il serait souhaitable daccrotre, par une rvision de larticle 7 de la Constitution, les dlais dorganisation dune lection prsidentielle anticipe, qui pourraient par exemple tre ports un maximum de 70 jours.
En dehors de la rvision ventuelle relative aux dlais dorganisation de llection prsidentielle anticipe, la rforme du dispositif des parrainages pourrait tre adopte sans rvision constitutionnelle, la Constitution ne comportant aucune disposition sur le mcanisme de qualification pralable des candidats llection prsidentielle. Une telle rforme impliquerait une modification du paragraphe I de larticle 3, valeur organique, de la loi du 6 novembre 1962 relative llection du Prsident de la Rpublique au suffrage universel, ainsi quune modification de certaines dispositions du dcret du 8 mars 2001 portant application de cette loi.

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2. Dfinir des rgles de financement plus justes

La Commission estime indispensable que le financement de la campagne pour llection du Prsident de la Rpublique continue faire lobjet dun strict encadrement juridique. Un tel encadrement rpond deux proccupations essentielles. Il doit crer les conditions dun droulement quitable et loyal de la comptition lectorale, notamment grce la limitation des dpenses lectorales et leur prise en charge, au moins partielle, par ltat. Il doit, par ailleurs, garantir la transparence financire de la campagne. Afin de prvenir le recours des financements illicites ou prohibs et dviter toute drive dans les dpenses, lorigine des fonds recueillis par les candidats ainsi que le montant et la consistance de leurs dpenses lectorales doivent tre contrls et connus du public. La Commission considre que le rgime actuel, fix par les dispositions de larticle 3 de la loi du 6 novembre 1962 relative llection du Prsident de la Rpublique au suffrage universel, qui renvoie sur diffrents points aux rgles de droit commun du code lectoral, rpond de manire globalement satisfaisante ces diffrentes proccupations. La Commission estime dabord que les obligations faites aux candidats de dsigner un mandataire financier, de tenir un compte de campagne retraant leurs recettes et lensemble des dpenses exposes en vue de llection, dassurer la prsentation de ce compte par un expert-comptable ou un comptable agr et de le dposer entre les mains de la Commission nationale de contrle des comptes de campagne et des financements politiques (CNCCFP), qui en assure le contrle et la publication, contribuent de manire significative lobjectif de transparence financire et doivent, par suite, tre maintenues. La Commission juge ensuite indispensable de conserver une rgle de plafonnement des dpenses lectorales, qui constitue un puissant facteur de rduction des ingalits entre les candidats. Elle estime, sur ce point, que le niveau actuel du plafond, qui slve 16,8 millions deuros pour un candidat du premier tour et 22,5 millions deuros pour un candidat qui accde au second tour, nest ni trop bas, ni trop lev. La Commission sest plus longuement interroge, en revanche, sur lopportunit de proposer que soit donne dans la loi, ainsi que la CNCCFP la suggr dans ses rapports dactivit, une dfinition prcise de la notion de dpense lectorale . De prime abord, labsence de dfinition lgale des dpenses lectorales peut en effet troubler, si lon considre la place centrale que cette notion occupe dans lensemble des rgles applicables au financement de la campagne pour llection prsidentielle.

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Larticle L. 52-12 du code lectoral, auquel renvoie le II de larticle 3 de la loi du 6 novembre 1962, se borne faire rfrence aux dpenses engages ou effectues en vue de llection . Cest donc lautorit administrative indpendante charge du contrle et au juge lectoral quest revenu le soin de prciser, au fil des dcisions rendues, les contours de la notion. En vertu de cette jurisprudence, une dpense ne peut tre qualifie dlectorale quen considration dun double critre, finaliste et temporel. Il faut la fois quelle ait eu pour objet dobtenir des suffrages et quelle ait t expose dans le dlai fix par la loi, cest--dire, pour llection prsidentielle, dans lanne prcdant le premier mois de llection et au plus tard le jour de llection. En dpit de cette dfinition jurisprudentielle de la dpense lectorale, certains frais, lis par exemple la publication douvrages par les candidats au cours de la campagne ou lorganisation de congrs dinvestiture, soulvent des difficults dapprciation et de qualification rcurrentes. La solution qui consisterait donner une dfinition gnrale de la notion de dpense lectorale dans un texte de loi, en consacrant les critres dgags par la jurisprudence, ne permettrait pas de rgler de manire certaine lensemble des questions de qualification susceptibles de se poser linstance de contrle et au juge et serait, pour ce motif, ncessairement dcevante. La Commission considre par ailleurs que toute tentative pour laborer une dfinition plus prcise, la supposer techniquement possible, prsenterait linconvnient majeur de figer des solutions. La jurisprudence lui parat donc plus mme que la loi de sadapter lvolution constante des pratiques. La Commission a cependant rflchi la solution alternative qui consisterait ce que, faute de donner une dfinition gnrale des dpenses lectorales, le lgislateur numre dans la loi certains frais dont le rattachement au compte de campagne serait en tout tat de cause obligatoire ou exclu, en procdant a priori leur qualification. Elle a en dfinitive cart cette piste, aprs avoir relev que les dcisions de la CNCCFP tmoignaient de la particulire complexit de la qualification des diffrents types de dpenses dont elle avait un moment envisag de proposer une qualification lgislative, quil sagisse par exemple des frais lis lorganisation de primaires ou encore des dpenses exposes par les candidats qui sont titulaires dun mandat lectif ou exercent une fonction ministrielle.
Lexemple peut tre donn de la question de limputation au compte de campagne des dpenses exposes par une formation politique loccasion de lorganisation de primaires ouvertes lensemble des lecteurs pour la dsignation de son candidat. Par sa dcision du 11 avril 2011 relative la prsentation des comptes de campagne en vue de llection prsidentielle, la CNCCFP a estim que de telles dpenses ne prsentent pas, en principe, le caractre de dpenses engages en vue de recueillir le suffrage des lecteurs, et nont donc pas figurer au compte de campagne du candidat investi en dfinitive par le parti , en ajoutant toutefois que, si le candidat dsign lissue de primaires a engag avant cette date des dpenses dont la finalit tait lobtention du suffrage des lecteurs lors de llection prsidentielle venir, alors quil ntait encore que pr-candidat, ces dpenses seraient considrer, au cas par cas et avec les justifications utiles lappui, comme des dpenses lectorales remboursables inscrire au compte de campagne .

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En ce qui concerne les sources de financement de la campagne pour llection prsidentielle, qui sont pour lessentiel les mmes que pour les autres campagnes lectorales, la Commission considre que la rglementation actuelle est satisfaisante. En particulier, elle estime indispensable de maintenir linterdiction, faite aux candidats depuis 1995, de recevoir des dons des personnes morales autres que les partis ou groupements politiques, ainsi que linterdiction de recevoir des aides provenant dun tat tranger ou de personnes morales de droit tranger. Elle juge galement que linterdiction spcifiquement faite aux candidats llection prsidentielle, depuis 2001, de recevoir des prts ou avances de la part de particuliers ainsi que lencadrement rigoureux des dons consentis par des personnes physiques contribuent de manire positive lobjectif de transparence financire. La Commission sest arrte plus longuement, en revanche, sur la question de lapport personnel des candidats llection prsidentielle, qui constitue la premire source de financement de la campagne. Si cet apport peut, en thorie du moins, rsulter dun prlvement sur le patrimoine personnel dun candidat, il provient presque toujours, en pratique, dun prt consenti par un tablissement financier ou par un parti politique. Or, dans la mesure o le remboursement public des dpenses lectorales ne peut porter que sur lapport personnel du candidat, lexclusion des recettes provenant des dons de particuliers ou des contributions financires ou en nature des partis, linclusion dans lapport personnel du prt consenti par une formation politique son candidat porte en germe le risque dun enrichissement sans cause, ds lors quun doute peut subsister sur leffectivit du remboursement de cet emprunt par le candidat, dont linstance de contrle nest pas toujours en mesure de sassurer. Sur ce point, il pourrait donc tre envisag de complter les rgles de financement de la campagne pour llection prsidentielle en prvoyant que le remboursement public ne peut porter sur la fraction des versements personnels du candidat provenant des ressources empruntes une formation politique. Par ailleurs, la Commission juge peu satisfaisantes, pour les raisons qui seront exposes ci-dessous, les modalits de calcul du montant du remboursement par ltat des dpenses lectorales exposes par les candidats. En ce qui concerne le contrle que la CNCCFP exerce, depuis 2006, sur les comptes de campagne, la Commission est consciente des difficults auxquelles se heurte ncessairement une telle mission. En effet, outre les problmes de qualification dj voqus, il est particulirement difficile de vrifier le caractre exhaustif des dpenses lectorales retraces dans les comptes de campagne des candidats. Malgr la mise en place, loccasion de chaque scrutin, dun dispositif national de veille destin recenser les diffrentes manifestations organises pour le compte des candidats, la CNCCFP reste encore, pour une large part, tributaire des informations qui lui sont transmises par les candidats eux-mmes.

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En outre, la CNCCFP exerce seulement, sur les comptes que les candidats sont tenus de lui transmettre au plus tard 18 heures le onzime vendredi suivant le premier tour de scrutin , soit un peu plus de deux mois aprs le premier tour, un contrle a posteriori, quelle ralise dans le dlai de six mois suivant le dpt des comptes, et qui implique, partir des constats et des recoupements quelle opre, la mise en uvre dune procdure contradictoire avec les candidats. Quelles que soient les invitables imperfections dun tel contrle, la Commission carte cependant lide que la CNCCFP puisse tre dsormais charge de contrler en continu , tout au long de la campagne, le respect des rgles de financement. Si un tel contrle se traduisait seulement par lobligation faite aux candidats dinformer en temps rel la CNCCFP de leurs dpenses lectorales, il imposerait des contraintes trs lourdes, sans que lefficacit du contrle ne soit significativement amliore. Sil impliquait un vritable pouvoir dapprciation et de contrle sur chaque dpense, la Commission estime quau-del des videntes difficults pratiques quil soulverait, il ne correspondrait pas la nature comptable du contrle quil appartient la CNCCFP dexercer. Il exigerait en outre une prsence trs intrusive de cette autorit toutes les tapes de la campagne de chacun des candidats, ce qui ne manquerait pas de susciter objections et inconvnients de toutes sortes. Enfin, la Commission sest penche sur le rgime particulier des sanctions qui sont prvues, pour la campagne prsidentielle, en cas de non-respect des rgles de financement. Elle constate, sur ce point, qu la diffrence du rgime applicable aux candidats aux scrutins lgislatif, europen, rgional, cantonal et municipal, les candidats llection prsidentielle nencourent, mme en cas de fraude ou de manquement grave aux rgles de financement de la campagne, aucune sanction dinligibilit. Si la Commission juge que cette diffrence de traitement est difficilement justifiable sur le plan des principes, elle a constat quaucune solution alternative ntait vraiment satisfaisante, ds lors notamment que toute sanction dinligibilit poserait, dans le cas du candidat proclam lu, la question de sa dmission doffice et quune solution aussi radicale lui a paru difficilement envisageable. Elle propose seulement quen cas de rejet du compte de campagne du candidat proclam lu du fait de manquements dune particulire gravit aux rgles de financement, et sans prjudice dventuelles poursuites pnales, la CNCCFP ou, en cas de recours contre ses dcisions, le Conseil constitutionnel, notifie sa dcision au prsident de lAssemble nationale et au prsident du Snat en vue dclairer le Parlement et de lui permettre dengager le cas chant, en toute connaissance de cause, une procdure de destitution. En dfinitive, seules les modalits de calcul du montant du remboursement public appellent donc, selon la Commission, des modifications significatives.

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Proposition n 2 Modifier les modalits de calcul du remboursement public

Il parat ncessaire de faire voluer les rgles relatives au remboursement public des dpenses lectorales exposes par les candidats ou pour leur compte, dont il a t dit quil ne pouvait excder le montant de leur apport personnel. Si les candidats llection prsidentielle sont placs sur un strict pied dgalit en ce qui concerne les frais de la campagne officielle (frais dimpression des bulletins, affiches et professions de foi et dpenses de la campagne audiovisuelle) que ltat prend directement en charge quel que soit le rsultat obtenu, il nen va pas de mme pour le financement public de tout ou partie des dpenses de campagne. La Commission constate, sur ce point, que les rgles en vigueur crent un trs fort effet de seuil, selon que les candidats obtiennent plus ou moins de 5 % des suffrages exprims au premier tour. En vertu du V de larticle 3 de la loi du 6 novembre 1962, le montant du remboursement vers un candidat ne peut en effet excder 4,75 % du plafond des dpenses, lorsque ce candidat a recueilli moins de 5 % des suffrages. En revanche, le candidat qui franchit ce seuil peut prtendre un remboursement dix fois plus important, soit 47,5 % du plafond des dpenses. Certes, la Commission a pris la mesure de lavantage qui tient, pour les candidats qui estiment tre assurs de franchir le seuil des 5 %, la certitude de bnficier, sous rserve de lapprobation de leur compte de campagne, dun financement public substantiel, qui est actuellement de lordre de 8 millions deuros. Toutefois, la Commission na trouv aucune justification de principe suffisamment convaincante, ni lcart du dcuple entre les deux taux de remboursement, ni la fixation du seuil unique 5 % des suffrages exprims. De surcrot, en pratique, le systme actuel se rvle doublement inquitable pour les candidats qui, tout en reprsentant un courant significatif, ne parviennent pas atteindre la barre des 5 %. Le montant du remboursement dont ces candidats peuvent bnficier est dabord sans commune mesure avec celui auquel les candidats ayant tout juste franchi ce seuil peuvent prtendre.

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Lidentification de cet ala a ensuite pour effet de dterminer les candidats qui craignent de ne pas runir plus de 5 % des suffrages limiter lemprunt quils souscrivent au montant du remboursement le plus bas dont ils sont srs de pouvoir bnficier (4,75 % du plafond), ce qui a pour effet, en pratique, de limiter de manire drastique le montant des dpenses lectorales quils pourront exposer au cours de la campagne. Pour combattre cet effet de seuil, la Commission propose de substituer aux deux tranches actuelles (infrieure 5 % ; gale ou suprieure 5 %) une srie de tranches de faible amplitude afin de lisser le montant du remboursement public et, par voie de consquence, de rduire les ingalits entre les candidats ayant obtenu un peu plus ou un peu moins de 5 % des suffrages exprims.
Dun point de vue technique, la Commission a ainsi envisag la cration de onze tranches espaces de deux points, la premire correspondant la tranche de 0 moins de 2 %, la deuxime de 2 % moins de 4 % et ainsi de suite, la dernire correspondant plus de 20 % des suffrages exprims. Le taux de remboursement varierait de 6 % 46 % du plafond applicable.

Elle propose donc de modifier en ce sens les dispositions de larticle 3, de valeur organique, de la loi du 6 novembre 1962.

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3. Assouplir la rgulation de laccs des candidats aux mdias

La Commission considre que lexpression dans les mdias des candidats llection prsidentielle doit continuer faire lobjet dune rglementation prcise et exigeante. Un tel encadrement rpond un objectif majeur : permettre que tous les candidats qui ont franchi avec succs ltape de la qualification pralable puissent, lors de la campagne lectorale, sexprimer dans les mdias audiovisuels dans des conditions qui nintroduisent entre eux aucun dsquilibre excessif. Cette exigence garantit le respect du principe de pluralisme, reconnu par le Conseil constitutionnel comme un objectif de valeur constitutionnelle. Sagissant de laccs aux mdias audiovisuels, ce principe sapplique, en dehors des priodes lectorales, aux diffrents courants de pense et dopinion et, en priode lectorale, aux candidats. Il revt une importance spcifique dans le cadre de llection prsidentielle, en raison de la place centrale de cette lection dans la vie politique nationale et du rle crucial quy jouent les mdias audiovisuels. Au regard de lobjectif qui vient dtre rappel, la Commission juge le systme actuel globalement satisfaisant. Elle propose donc den maintenir lquilibre gnral. En premier lieu, la Commission estime quil convient de sen tenir au champ actuel de la rglementation. Elle mesure certes limportance croissante, lors des campagnes prsidentielles, des contenus diffuss sur Internet, lequel constitue dsormais un puissant instrument dinformation et, parfois, de dsinformation. Nanmoins, lencadrement juridique dInternet soulve des problmes complexes : il serait donc peu efficace de laborder sous langle particulier de lexpression des candidats au cours de la campagne prsidentielle. En ce qui concerne la presse crite, la Commission estime quune rglementation spcifique, qui irait au-del des dispositions de la loi du 29 juillet 1881 sur la libert de la presse relatives au droit de rponse et au dlit de diffamation ainsi que de la prohibition de la publicit commerciale par voie de presse des fins de propagande lectorale, serait peu compatible avec la tradition de libert dont la presse crite a toujours bnfici et qui ne doit pas tre entame. La Commission tient cependant relever que le monopole dont bnficient, dans les faits, certains titres de la presse quotidienne rgionale peut poser problme, lors des campagnes lectorales, au regard du principe de pluralisme. Elle croit ncessaire dinviter les professionnels une rflexion sur ce point.

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En deuxime lieu, la Commission juge essentiel de maintenir linterdiction de la publicit politique par voie de presse ou par tout moyen de communication audiovisuelle, comme le prvoit larticle L. 52-1 du code lectoral pour la priode de six mois prcdant le premier jour du mois de llection. Elle considre en effet que lapparition de la publicit politique se traduirait ncessairement par une dgradation du discours politique, surtout si des publicits ngatives venaient tre diffuses. Elle serait en outre source de graves ingalits entre les candidats. Enfin, il a sembl la Commission que les citoyens taient aujourdhui suffisamment informs sur les programmes des candidats par lensemble des mdias disponibles. En troisime lieu, la Commission affirme son attachement au maintien de deux aspects centraux du dispositif actuel : lencadrement des temps dantenne (temps consacrs par un mdia audiovisuel aux diffrents candidats et leurs soutiens, y compris les temps de parole) et des temps de parole (temps consacrs aux interventions des diffrents candidats ou de leurs soutiens), dune part, la rgulation par lautorit administrative indpendante comptente, le Conseil suprieur de laudiovisuel (CSA), dautre part. Certes, le choix dencadrer lexpression des candidats llection prsidentielle dans les mdias audiovisuels est trs minoritaire au sein des dmocraties occidentales. Seuls lItalie, le Portugal et la Roumanie disposent de systmes similaires. Toutefois, loin dy voir un archasme ou un dfaut quil conviendrait de corriger, la Commission considre que ce choix mrite dtre salu et confirm. Elle y voit en effet un juste quilibre entre la ncessit de prvenir, par la dfinition dobligations appropries, la tentation que pourraient avoir les mdias audiovisuels daccorder un traitement privilgi certains candidats et le souci de ne pas contraindre au-del du strict ncessaire la libert ditoriale des professionnels. cet gard, la rgulation souple des pratiques par une autorit administrative indpendante charge de veiller au respect du pluralisme et pleinement au fait des contraintes de la communication lui parat un gage defficacit. Il semble la Commission que les conditions dans lesquelles le CSA dfinit ses recommandations lesquelles, en dpit de leur nom, simposent aux chanes de radio et de tlvision en distinguant dune part diffrentes priodes, dautre part les notions de temps dantenne et de temps de parole donnent globalement satisfaction. Elle juge quil en est de mme pour le contrle, certes bien des gards difficile, quexerce le CSA pendant toute la dure de la campagne, en liaison souvent avec les candidats et leurs quipes. En quatrime lieu, enfin, la Commission constate que les assouplissements apports depuis 2007 par le CSA aux conditions dans lesquelles sont ralises les missions de la campagne audiovisuelle officielle sur les mdias du service public ont permis de rendre celles-ci plus attrayantes pour les citoyens. Ce mouvement pourrait tre poursuivi et de nouvelles liberts donnes aux candidats.

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La Commission considre donc, en dfinitive, quil y a seulement lieu damnager le dispositif actuel. Elle formule cet gard une proposition centrale, qui consiste substituer la rgle de lquit celle de lgalit pour les temps de parole des candidats pendant la priode dite intermdiaire . En outre, la Commission sest intresse une question qui, sans relever directement du traitement des candidats par les mdias, concerne cependant le rle de certains mdias dans le bon droulement de la campagne prsidentielle : celle de lheure de fermeture des bureaux de vote. La circonstance hrite, il est vrai, dune longue tradition que les bureaux de vote ne ferment pas partout la mme heure favorise en effet la diffusion dlments dinformation sur les rsultats du scrutin un moment o celui-ci nest pas clos, ce qui soulve des difficults croissantes. Une proposition est donc galement formule sur ce point.

Proposition n 3 Substituer la rgle de lquit celle de lgalit pour les temps de parole des candidats pendant la priode intermdiaire
lheure actuelle, les rgles applicables aux mdias audiovisuels au cours de la campagne prsidentielle sont de deux natures : le CSA impose soit le respect dune stricte galit, soit le respect dun principe dquit, notion plus souple, qui laisse donc davantage de marge de manuvre aux chanes de radio et de tlvision. Le tableau ci-dessous rappelle ltat du droit.

Priode Priode prliminaire Priode intermdiaire

Dbut de la priode Date fixe par la recommandation du CSA

Candidats concerns Candidats dclars ou prsums

Principe applicable Principe applicable au temps de parole au temps dantenne quit quit

Campagne officielle

Publication de la liste des candidats tablie par le Conseil Candidats figurant sur la liste tablie constitutionnel par le Conseil constitutionnel Deux semaines avant le premier tour ; puis lendemain du premier tour

galit

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La Commission considre que les rgles qui sappliquent aujourdhui la priode prliminaire sont parfaitement adaptes. Cette priode dbute en rgle gnrale quatre cinq mois avant le scrutin, une date fixe par le CSA dans sa recommandation relative llection prsidentielle, et sachve la veille de la publication de la liste des candidats tablie par le Conseil constitutionnel, soit environ cinq semaines avant le premier tour. Au cours de cette priode, la campagne se droule, par construction, non pas entre candidats officiels mais entre candidats dclars ou prsums. La Commission partage lide qui inspire la rglementation actuelle : pendant cette priode, seule une rgle souple dquit peut lgitimement tre impose aux mdias audiovisuels dans leur traitement de la campagne prsidentielle. La Commission est davis que les rgles actuelles doivent aussi tre maintenues pour la priode de la campagne officielle. Celle-ci dbute deux semaines avant le premier tour et sachve le vendredi qui prcde le jour du scrutin, minuit. Elle couvre ensuite lessentiel de la priode de lentre-deux-tours. Cest partir du dbut de cette priode que sont installs les emplacements prvus pour lapposition des affiches lectorales, que sont envoyes aux lecteurs les professions de foi des candidats et que sont diffuses sur les chanes publiques les missions de la campagne audiovisuelle officielle. Lensemble de ces moyens de propagande tant soumis au respect dun strict principe dgalit, il serait la fois injustifi et difficilement concevable de prvoir un autre rgime pour le traitement rserv par les mdias audiovisuels aux diffrents candidats. La Commission considre que la priode de la campagne officielle doit continuer tre rgie par le principe dgalit, comme le prvoit larticle 15 du dcret du 8 mars 2001 portant application de la loi du 6 novembre 1962 relative llection du Prsident de la Rpublique au suffrage universel. Lapprciation de la Commission est, en revanche, diffrente pour la priode intermdiaire . Cette priode denviron trois semaines souvre avec la publication de la liste des candidats tablie par le Conseil constitutionnel et se termine la veille de la campagne officielle. Elle nexiste que depuis 2007 : elle est la consquence directe de la rforme, en 2006, de la loi du 6 novembre 1962, qui a avanc la date limite pour le dpt des parrainages des candidats (de 18 37 jours avant le premier tour). Dans le rgime actuel, le CSA impose aux chanes le respect dune rgle souple dquit entre candidats pour le temps dantenne, mais dune rgle stricte dgalit pour le temps de parole. La Commission estime que la priode intermdiaire devrait dsormais tre entirement rgie par le principe dquit, pour trois raisons.

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Il semble dabord la Commission que la distinction de deux rgimes, lun pour le temps dantenne, lautre pour le temps de parole lequel constitue au demeurant un lment du premier est dune justification incertaine. Par ailleurs, sur le plan des principes, la Commission estime quil nexiste pas de raisons aussi convaincantes que pour la priode de la campagne officielle de prvoir, pour la priode intermdiaire, une rgle dgalit stricte des temps de parole. La priode intermdiaire se distingue certes de celle qui la prcde par le fait que les candidats sont dsormais officiels et que, sauf accident, leur nombre ne changera plus. Nanmoins, la Commission considre que la vraie csure, du point de vue des rgles applicables aux mdias audiovisuels, ne doit pas tre la publication de la liste des candidats, mais le dbut de la campagne officielle. Comme il a t dit, la priode de la campagne officielle prsente, au regard du principe dgalit, une spcificit forte que na pas la priode antrieure. Enfin, sur le plan pratique, lobligation dgalit sur une longue priode est source de nombreuses difficults pour les chanes de radio et de tlvision. Soumettre le temps de parole des candidats la rgle de lgalit pendant la priode intermdiaire revient en effet imposer aux mdias audiovisuels le respect de lgalit sur un total de cinq semaines environ avant le premier tour de llection. Or, applique sur une telle dure, la rgle de lgalit fait peser, selon la Commission, des contraintes trop fortes sur les choix ditoriaux des chanes de radio et de tlvision pendant la campagne prsidentielle. Dailleurs, la Commission relve que lobligation dgalit a pour effet pervers un traitement mdiatique paradoxalement moins intense de lactualit lectorale dans les dernires semaines de la campagne, la lourdeur des exigences incitant les mdias audiovisuels rduire le temps global dantenne consacr la campagne prsidentielle, afin de respecter lquilibre dans le traitement des diffrents candidats. La Commission note que le CSA a ritr en octobre 2012 sa demande, dj formule la suite de llection prsidentielle de 2007, en faveur dune application du principe dquit au cours de la priode intermdiaire. Quant au Conseil constitutionnel et la Commission nationale de contrle, ils ont port dans leurs observations sur llection prsidentielle de 2012 une mme apprciation critique sur lapplication la priode intermdiaire de la rgle de lgalit des temps de parole. Dans le prolongement de cette proposition, la Commission sest interroge sur lopportunit dinscrire dans la loi une dfinition de la notion de traitement quitable, afin de donner un cadre plus clair la pratique rgulatrice du CSA. Le principe dquit, tel quil est aujourdhui appliqu par le CSA, a seulement fait lobjet dune dfinition dans ses recommandations. Le CSA retient essentiellement deux critres : la capacit manifester concrtement lintention dtre candidat par une pr-campagne dynamique, dune part ; la reprsentativit, dautre part. Le premier critre ne vaut, en principe, que pour la priode o la liste

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dfinitive des candidats na pas encore t tablie par le Conseil constitutionnel, mme si la prise en compte du dynamisme de la campagne des diffrents candidats peut conserver une certaine pertinence ensuite. Il sapprcie au regard dun faisceau dindices : organisation de runions publiques, participation des dbats, utilisation de tout moyen de communication permettant de porter la connaissance du public les lments dun programme politique. Le critre de reprsentativit, qui a vocation quant lui sappliquer avant comme aprs la publication de la liste dfinitive des candidats, se fonde notamment sur les rsultats obtenus par le candidat ou par les formations qui le soutiennent aux plus rcentes lections. Il napparat pas souhaitable la Commission de figer ces lments de dfinition par des dispositions lgislatives qui nonceraient les critres permettant de dfinir le traitement quitable. Comme il a t dit, le CSA exerce le rle de rgulateur que lui a confi la loi en contrlant avec minutie, tout au long de la campagne prsidentielle, les conditions dans lesquelles les candidats peuvent accder aux mdias audiovisuels. En cas de problme, il invite les directeurs de chanes modifier leurs pratiques et, si ncessaire, les met en demeure de se conformer ses exigences. Dans cette perspective, il est utile quil explicite lavance, comme le font dautres autorits de rgulation, les lignes directrices auxquelles il entend se tenir : les professionnels connaissent ainsi les rgles du jeu et la rgulation au quotidien en est grandement facilite. Cette dfinition des critres du traitement quitable nest pas laisse la seule apprciation du CSA : outre quelle fait lobjet dune attention vigilante tant de la part des professionnels que de celle des candidats et de leurs quipes, elle intervient aprs avis conforme du Conseil constitutionnel et est soumise au contrle du juge administratif. Par consquent, une dfinition lgislative du traitement quitable, qui ne pourrait en tout tat de cause qunoncer un faisceau dindices, namliorerait gure ce dispositif de rgulation.

Proposition n 4 Fixer 20 heures la fermeture des bureaux de vote sur lensemble du territoire mtropolitain
La diffusion prmature de rsultats partiels et destimations de rsultats avant la fermeture des derniers bureaux de vote sur le territoire mtropolitain est de nature perturber le bon droulement du scrutin et affecter sa sincrit comme lont dailleurs relev le Conseil constitutionnel, la Commission nationale de contrle et la Commission des sondages dans leurs observations sur llection prsidentielle de 2012.

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Cette question, qui sest dj pose lors des prcdents scrutins, a pris une ampleur nouvelle en 2012, en raison de la multiplication des moyens dinformation par lesquels peut dsormais tre contourne linterdiction dune telle diffusion, pose par larticle L. 52-2 du code lectoral. Cet article prvoit en effet : aucun rsultat d'lection, partiel ou dfinitif, ne peut tre communiqu au public par la voie de la presse ou par tout moyen de communication au public par voie lectronique, en mtropole, avant la fermeture du dernier bureau de vote sur le territoire mtropolitain . Or de nombreux sites Internet de mdias trangers, blogs ou rseaux sociaux diffusent, entre la fermeture des premiers bureaux de vote mtropolitains 18 heures et celle des derniers bureaux 20 heures, des informations sur lissue du scrutin. Ces indications sont fondes sur les estimations que les instituts de sondage ralisent partir des premiers dpouillements partiels effectus dans les bureaux de vote qui ferment 18 heures. Pour viter les consquences fcheuses de telles pratiques qui ne pourront que se dvelopper la Commission prconise lharmonisation des horaires de fermeture de lensemble des bureaux de vote mtropolitains. Les heures douverture et de clture du scrutin sont laisses la discrtion du Gouvernement, qui en dcide lorsquil prend le dcret de convocation des lecteurs. Pour la dernire lection prsidentielle, et selon une tradition bien tablie, ce dcret a prvu que le scrutin serait ouvert de 8 18 heures les prfets ayant toutefois la possibilit de prendre des arrts pour retarder, dans certaines communes, lheure de fermeture du scrutin, jusqu 19 ou 20 heures. La Commission estime quil serait souhaitable darrter un horaire unique de clture des bureaux de vote. Mme si elle a conscience des inconvnients pratiques qui peuvent en rsulter pour certaines petites communes, elle propose que cet horaire soit fix 20 heures, afin, notamment, de ne pas prendre le risque dune diminution du taux de participation dans les villes o les lecteurs peuvent traditionnellement voter jusqu 20 heures.

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4. Fixer plus tt dans lanne les dates des scrutins prsidentiel et lgislatif et maintenir lordre actuel des lections
Il nexiste pas de rgles juridiques organisant larticulation entre les calendriers de llection prsidentielle et des lections lgislatives. Larticulation constate dans les faits, depuis 2002, entre ces deux lections tenue de llection prsidentielle en avril-mai, quelques semaines seulement avant celle des dputs en juin de la mme anne dcoule seulement de la conjugaison de quatre lments. Ces lments sont les suivants : la dissolution de lAssemble nationale en 1997, qui a provoqu la concidence des deux scrutins en 2002 ; linstauration du quinquennat, qui a eu pour effet daligner la dure du mandat prsidentiel sur celle du mandat des dputs ; lexpiration en mai des pouvoirs du Prsident de la Rpublique, depuis la mort du Prsident Pompidou le 2 avril 1974 ; lapplication des rgles relatives la date dexpiration des pouvoirs de lAssemble nationale (troisime mardi de juin de la cinquime anne qui suit le renouvellement de lAssemble). Depuis 2002, la cohrence des majorits prsidentielle et parlementaire a toujours t assure ce qui tait lun des objectifs essentiels de linstauration du quinquennat et de linversion de lordre des scrutins prsidentiel et lgislatif par la loi organique du 15 mai 2001. La Commission sest cependant attache examiner les critiques parfois adresses au systme actuel et les solutions alternatives envisages. Lorganisation des lections lgislatives quelques semaines aprs llection prsidentielle aurait, selon certains, des rpercussions ngatives sur le systme institutionnel, en ce quelle rendrait llection des dputs secondaire et la transformerait en simple confirmation du choix politique opr quelques semaines auparavant, compte tenu de la dynamique cre par llection du Prsident de la Rpublique. En outre, elle serait la cause dun dsintrt croissant des lecteurs pour les lections lgislatives : le taux dabstention au second tour de ces lections stablit en effet, depuis 2002, prs du double de celui qui est constat au second tour de llection prsidentielle. Enfin, elle ne permettrait pas ncessairement dviter une cohabitation, compte tenu du dlai de plusieurs semaines qui spare le second tour de llection prsidentielle du premier tour des lections lgislatives. Divers systmes alternatifs ont t prconiss : une nouvelle inversion du calendrier ; une simultanit totale ou partielle des lections prsidentielle et lgislatives (organisation concomitante des deux tours de ces lections ou organisation du premier tour des

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lections lgislatives le mme jour que le second tour de llection prsidentielle) ; une disjonction structurelle des deux lections (tenue des lections lgislatives mi-mandat prsidentiel ou modification de la dure de lun des deux mandats). La Commission nest pas favorable une nouvelle inversion du calendrier, pas plus qu une disjonction structurelle entre les deux scrutins. Elle considre quaucune de ces options ne serait cohrente avec la logique politique qui rsulte, dune part, de llection du Prsident de la Rpublique au suffrage universel direct et de linstauration du quinquennat, dautre part, des pouvoirs respectifs que la Constitution confre au chef de ltat et lAssemble nationale. Cette logique implique en effet que les lecteurs choisissent dabord une orientation politique fondamentale en lisant un Prsident de la Rpublique, puis dcident, en choisissant une majorit parlementaire, des moyens dont il disposera pour mettre en uvre sa politique. Par ailleurs, linversion du calendrier diminuerait fortement les enjeux du scrutin prsidentiel. Quant la disjonction structurelle des chances lectorales, elle accrotrait ncessairement la probabilit dune cohabitation. La Commission nest pas davantage favorable une simultanit totale ou partielle des lections prsidentielle et lgislatives. Une telle simultanit serait en effet source de confusion. Elle conduirait brouiller les enjeux respectifs des deux scrutins, dont les spcificits doivent au contraire tre respectes. Elle risquerait en outre daffecter la clart des choix politiques des lecteurs, qui doivent pouvoir se prononcer loccasion du scrutin lgislatif en toute connaissance de cause et en ayant une claire conscience du sens de leur vote au regard du contexte politique gnral qui rsulte de llection prsidentielle. La Commission se prononce donc en faveur du maintien du calendrier actuel. Elle est consciente que le dispositif en vigueur peut tre remis en cause par une dissolution de lAssemble nationale ou encore par une dmission, un dcs ou une destitution du Prsident de la Rpublique. Elle sest donc interroge sur lopportunit de proposer des mcanismes garantissant, en toute circonstance, le maintien de la squence lectorale actuelle. On pourrait cet gard envisager la dissolution de plein droit de lAssemble en cas de dcs, de destitution ou de dmission du Prsident de la Rpublique, ou encore la dmission doffice de ce dernier en cas de dissolution de lAssemble nationale. La Commission estime toutefois prfrable de laisser, en cette matire, toute sa place la libert de la dcision politique. Elle prconise donc seulement, dans le cadre du dispositif actuel, deux amnagements limits.

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Proposition n 5 Avancer dans lanne la tenue de llection prsidentielle et des lections lgislatives
La Commission propose davancer de deux mois la tenue de ces chances lectorales. cette fin, il serait ncessaire de fixer au deuxime dimanche de mars la date dexpiration du mandat prsidentiel ainsi que le prconisait dailleurs en 1993 le Comit consultatif pour la rvision de la Constitution prsid par le doyen Vedel et davancer au mois davril la date dchance du mandat des dputs. Un tel dplacement permettrait en effet la nouvelle lgislature de commencer ses travaux avant lexpiration de la session ordinaire et donnerait au nouveau Gouvernement la facult dengager et de conduire ses premires rformes dans de meilleures conditions. Il serait notamment utile pour la prparation dun ventuel projet de loi de finances rectificative et pour celle du projet de loi de finances initiale de lexercice suivant. La Commission est consciente que la dtermination dune date fixe dexpiration des pouvoirs du Prsident de la Rpublique dans lanne, qui est ncessaire pour raliser un tel dplacement du calendrier lectoral, pourrait se traduire par une rduction de la dure du mandat dun Prsident de la Rpublique qui serait lu la suite du dcs, de la dmission ou de la destitution en cours de mandat de son prdcesseur. Ce risque ne doit toutefois pas conduire, selon elle, renoncer la mesure prconise. La Commission relve par ailleurs que la mise en uvre de sa proposition aurait pour effet, lors de sa premire application, de rduire de deux mois les mandats en cours du Prsident de la Rpublique et des dputs. Dun point de vue technique, la Commission propose de rviser larticle 6 de la Constitution, qui dterminerait dsormais une date fixe pour lexpiration des pouvoirs du Prsident de la Rpublique, et de modifier, par une loi organique, larticle LO. 121 du code lectoral relatif la date dexpiration des pouvoirs de lAssemble nationale.

Proposition n 6 Rduire le dlai entre llection prsidentielle et les lections lgislatives

La Commission estime par ailleurs quil est souhaitable et possible de rduire dune ou deux semaines le dlai actuellement de cinq semaines entre le second tour de llection prsidentielle et le premier tour des lections lgislatives.

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Une telle mesure permettrait de limiter la priode pendant laquelle le travail gouvernemental est susceptible dtre perturb par la campagne lectorale lgislative sans imposer toutefois celle-ci une contrainte excessive au regard des exigences du dbat dmocratique devant les lecteurs.

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Un Parlement plus reprsentatif

Chapitre 2

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La rnovation de notre vie publique ne saurait faire lconomie dune rforme des modes de scrutin applicables aux lections lgislatives et snatoriales. La vitalit de la dmocratie et la confiance des citoyens dans leurs institutions dpendent en effet, pour une part, des conditions dans lesquelles les reprsentants de la Nation sont lus. La Commission, qui ntait pas charge de proposer une rforme de lquilibre gnral de nos institutions politiques, a inscrit sa rflexion dans le cadre actuel du bicamrisme, dans lequel les dputs sont lus au suffrage universel direct par les citoyens, et les snateurs au suffrage universel indirect par un collge compos essentiellement dlus locaux. La Commission na pas davantage souhait apprcier les mrites respectifs des scrutins majoritaire et proportionnel dun point de vue thorique. Elle considre que cette alternative ne rend pas compte de la multiplicit des modes de scrutin possibles. Elle estime en outre que les consquences dun mode de scrutin dpendent de nombreux facteurs, tels que le systme institutionnel dans lequel il sinsre ou la structuration des forces politiques du pays. La Commission a donc privilgi une analyse concrte des effets des diffrents choix possibles. Prenant en compte les spcificits de chacune des deux assembles, la Commission a cherch dterminer, comme ly invitait sa lettre de mission, les rformes susceptibles dassurer une meilleure reprsentation de la diversit des courants politiques et de renforcer la parit entre les femmes et les hommes. Pour lAssemble nationale, la dmarche de la Commission a t anime par la volont de ne pas remettre en cause les acquis du fait majoritaire. Favoriser la constitution dune majorit claire, afin dassurer la stabilit gouvernementale : tel est le premier objectif qui doit tre assign au mode de scrutin applicable aux lections lgislatives. La recherche dune reprsentation aussi satisfaisante que possible des diffrents courants politiques et dun accs plus large des femmes lAssemble nationale doit tre concilie avec cet objectif fondamental. Pour le Snat, il est apparu la Commission que, dans le cadre gnral actuel de llection au suffrage universel indirect, des progrs significatifs taient ncessaires et possibles pour garantir une reprsentation plus quitable des collectivits territoriales et un meilleur respect de la parit. La Commission propose ainsi des volutions susceptibles, selon elle, dapporter une contribution significative au renouveau dmocratique quattendent les citoyens.
III

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1. Renforcer le pluralisme lAssemble nationale

Le mode de scrutin lgislatif en vigueur en France, qui a t constamment utilis depuis 1958, sauf en 1986, a permis de dgager, quelques rares exceptions prs, des majorits nettes et donc dassurer la stabilit gouvernementale. Il conduit les formations politiques faire connatre, avant les lections, les coalitions et les alliances quelles forment, ce qui permet aux lecteurs deffectuer leur choix en toute connaissance de cause. La Commission voit aussi un avantage dans le fait que le mode de scrutin lgislatif actuel tablit un lien direct entre le dput et ses lecteurs. Enfin, elle relve ses qualits de simplicit et de clart : lection dun dput par circonscription ; lection du candidat qui remporte le plus grand nombre de voix. La Commission considre cependant quune meilleure reprsentation du pluralisme des courants politiques lAssemble nationale est ncessaire. Le systme actuel conduit en effet une surreprsentation en siges des deux grands partis dits de gouvernement et rend trs difficile laccs lAssemble nationale de partis politiques qui ralisent pourtant des scores significatifs au premier tour des lections. La Commission a donc recherch une solution permettant damliorer la reprsentation de la diversit des forces politiques sans risquer de compromettre lobjectif fondamental dune majorit stable. Dans cette perspective, elle a envisag llection de lensemble des dputs selon un mode de scrutin proportionnel, mais avec de stricts correctifs, afin de permettre la constitution de majorits nettes. Le mode de scrutin en vigueur pour les lections rgionales scrutin de liste deux tours avec prime majoritaire pour la liste arrive en tte pourrait cet gard, sous rserve des adaptations ncessaires, constituer une source dinspiration. La Commission a cependant cart cette solution, notamment parce quelle distend fortement le lien entre le dput et ses lecteurs. Elle se prononce pour le maintien du mode de scrutin uninominal majoritaire deux tours pour llection de lessentiel des dputs, assorti de lintroduction dune part limite de scrutin proportionnel.

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Proposition n 7 Introduire une part de proportionnelle pour llection des dputs

La Commission considre, en premier lieu, que lintroduction dune part de proportionnelle pour llection des dputs doit tre effectue sans augmentation de leur nombre (577). Consciente du risque accru quune majorit claire ne puisse tre dgage, la Commission estime, en deuxime lieu, que le nombre de dputs lus au scrutin proportionnel doit demeurer limit : 10 % au plus des dputs soit 58 dputs pourraient tre lus la proportionnelle. La Commission propose, en troisime lieu, que cette lection donne lieu un scrutin de liste un tour dans une circonscription nationale unique, sans exigence de seuil, afin de donner son plein effet la reprsentation proportionnelle et de mieux reprsenter la diversit des courants politiques. En quatrime lieu, aucun lien ne doit tre tabli, selon la Commission, entre le rsultat du scrutin majoritaire et celui du scrutin proportionnel. Elle estime que les deux scrutins, majoritaire et proportionnel, doivent tre indpendants. Toutes les listes participeraient la rpartition des siges pourvus la proportionnelle, et non les seules listes des partis dfavoriss par le scrutin majoritaire. Il sagirait ainsi, non dun scrutin de compensation des effets du scrutin majoritaire, mais dun scrutin proportionnel parallle celui-ci. En cinquime lieu, les candidats sur les listes nationales seraient distincts de ceux qui briguent un sige au scrutin uninominal. La Commission juge en effet peu souhaitable que des candidats battus au scrutin uninominal puissent tre lus la proportionnelle. La Commission propose, en sixime lieu, que chaque lecteur dispose de deux voix, lune pour le scrutin majoritaire, lautre pour le scrutin proportionnel, les deux votes tant indpendants. La Commission est dfavorable un vote unique, qui suppose que chaque candidat au scrutin majoritaire soit rattach une liste nationale, un lecteur qui vote pour un candidat au scrutin majoritaire apportant en mme temps son suffrage la liste laquelle ce candidat est rattach. Le vote double tient en effet compte, dune part, de ce que le vote au scrutin majoritaire pour un candidat nindique pas ncessairement une adhsion partisane, dautre part du choix de certains candidats de ntre rattachs aucune liste. Il laisse en outre aux lecteurs la libert de nuancer leur premier choix par le second.

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titre dexemple, la proposition de la Commission permettrait un parti recueillant 10 % des suffrages dtre assur, alors mme quil nobtiendrait aucun lu au scrutin majoritaire, dtre reprsent lAssemble nationale par 5 ou 6 dputs.
La rforme propose relve du lgislateur ordinaire. La Commission estime que llection de dputs selon deux modalits diffrentes ne se heurte aucun obstacle constitutionnel, ds lors que le principe dgalit est respect un double titre. Entre les lecteurs, dabord : tous lisent leurs dputs de la mme manire et la voix de chaque lecteur pse dun mme poids dans chacun des deux scrutins. Entre les lus, ensuite : quel que soit leur mode dlection, tous les dputs sont des reprsentants de la Nation et ont les mmes droits et obligations.

L introduction, effectifs constants, dune dose de proportionnelle rendrait ncessaire une nouvelle rpartition des siges pourvus au scrutin uninominal entre les dpartements. Dans cette perspective, la Commission relve lintrt dadopter une nouvelle mthode, plus respectueuse du principe dgalit. La mthode dite de la tranche a t constamment retenue depuis 1958 : dans ltat actuel du droit, on procde la rpartition des siges entre les dpartements en prvoyant un dput par tranche de 125 000 habitants puis un dput supplmentaire par tranche ou fraction de tranche de 125 000. Cette mthode favorise les dpartements dont la population dpasse de peu un multiple de 125 000 et, linverse, dfavorise les dpartements dont la population est proche dun tel multiple, sans toutefois latteindre. Un dpartement comptant 130 000 habitants a ainsi autant de dputs (deux) quun dpartement de 240 000 habitants. La Commission constate que cette mthode est lobjet de critiques rcurrentes. Elle estime quil serait souhaitable dtudier la possibilit de la remplacer par une mthode plus quitable : un sige supplmentaire ne serait attribu un dpartement pour une fraction de tranche que si celle-ci dpassait la moiti du nombre dhabitants correspondant une tranche. Ainsi, si une tranche correspondait 150 000 habitants, un dpartement dont la population est infrieure 225 000 habitants ne se verrait attribuer aucun sige supplmentaire ; en revanche, un dpartement dont la population serait comprise entre 225 000 et 300 000 habitants aurait droit un tel sige. Cette mthode, fonde sur larrondi usuel, rduit les biais lis leffet de seuil qui affectent la mthode de la tranche et permet une rpartition des siges plus quitable sur le plan dmographique.
La rvision de la rpartition des siges de dputs entre dpartements implique de modifier le tableau annex larticle L. 125 du code lectoral : elle ne ncessite donc quune intervention du lgislateur ordinaire.

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Proposition n 8 Rformer les modalits de llection des dputs reprsentant les Franais de ltranger
La Commission juge peu pertinente lutilisation du scrutin uninominal majoritaire pour llection des onze dputs qui reprsentent les Franais tablis hors de France depuis la rvision constitutionnelle du 23 juillet 2008. Lide mme dun lien entre les lecteurs et leur dput lui semble largement illusoire pour des circonscriptions trs vastes, dont la plus grande couvre le tiers de la plante. Llection de ces dputs au scrutin proportionnel de liste, par exemple dans deux circonscriptions, lune pour lEurope, lautre pour le reste du monde, lui parat pouvoir tre mise en uvre. cette fin, une loi ordinaire serait ncessaire.

Proposition n 9 viter les seconds tours un seul candidat dans le cadre du scrutin majoritaire
Au-del des propositions qui prcdent, la Commission sest interroge sur lopportunit damnagements du scrutin majoritaire en vigueur. Laccs au second tour nest ouvert, en principe, quaux candidats ayant recueilli un nombre de suffrages au moins gal 12,5 % des lecteurs inscrits. Le candidat arriv deuxime peut nanmoins participer au second tour, mme sil na pas atteint ce seuil. Quand trois candidats ont atteint le seuil de 12,5 %, ils peuvent tous se maintenir. Supprimer la possibilit de triangulaires en prvoyant, sur le modle de llection prsidentielle, que seuls les deux candidats arrivs en tte pourraient se maintenir au second tour ne parat pas opportun la Commission : il ne serait pas lgitime, ses yeux, de ne slectionner que deux candidats pour le second tour lorsque les trois candidats arrivs en tte au premier tour ne sont spars que par un faible cart. Quant au seuil de 12,5 % des inscrits, il ne lui parat pas ncessaire de le relever. Il est en ralit assez exigeant, compte tenu du taux de participation observ lors des lections lgislatives. La Commission estime en revanche ncessaire dviter la prsence dun seul candidat au second tour.

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lissue du premier tour, il peut en effet se produire que le candidat arriv deuxime se dsiste au profit de celui qui est arriv en tte. Si le candidat arriv troisime na pas lui-mme atteint le seuil de 12,5 % des inscrits, seul le candidat arriv en tte au premier tour est prsent au second. Les lecteurs qui ne souhaitent pas sabstenir nont alors dautre choix que de voter pour ce candidat unique ou de voter blanc. La Commission juge une telle situation peu satisfaisante. Elle propose donc que, lorsquil apparat, la clture du dpt des candidatures pour le second tour de scrutin, quun seul candidat a fait acte de candidature, la possibilit daccder au second tour soit galement donne au candidat venant immdiatement aprs les candidats qui remplissaient les conditions pour se maintenir. Le dpt des candidatures serait alors rouvert au profit de ce candidat ou, si celui-ci ne fait pas luimme acte de candidature, au profit du candidat suivant.

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2. Amliorer la reprsentativit du Snat

Aux termes du quatrime alina de larticle 24 de la Constitution, le Snat () est lu au suffrage universel indirect. Il assure la reprsentation des collectivits territoriales de la Rpublique . Mme si les snateurs reprsentent comme les dputs la Nation tout entire, ces dispositions dfinissent une identit et une lgitimit propres pour le Snat, que la Commission na pas remises en cause. Elle a donc veill ce que ses prconisations sur le mode dlection des snateurs sinscrivent dans le cadre actuel dune lection au suffrage indirect par un collge compos essentiellement dlus locaux. Elle a ainsi cart deux pistes de rforme, dont elle a cependant dbattu. La premire consisterait substituer llection des snateurs au suffrage universel indirect une lection au suffrage direct, dans le cadre dun scrutin proportionnel, afin de faire du Snat une assemble reprsentative de la diversit des courants dopinion de la socit franaise. La seconde consisterait prvoir que les prsidents de conseils rgionaux et de conseils gnraux ainsi que les maires des communes ou prsidents des intercommunalits les plus importantes en soient membres de droit. Quels que soient leurs mrites et leurs inconvnients respectifs, des rformes de cette ampleur modifieraient ncessairement la nature mme du Snat. La Commission ne sest pas inscrite dans une telle perspective ; elle est cependant consciente quune rflexion plus fondamentale sur la place du Snat dans nos institutions devra sans doute tre engage, quil sagisse de satisfaire pleinement aux exigences de reprsentativit du Parlement ou de tirer toutes les consquences de lapprofondissement de la dcentralisation. Dans le cadre plus limit auquel elle sest tenue, la Commission considre que le mode actuel dlection des snateurs prsente deux sries de dfauts quil convient de corriger. En premier lieu, la Commission constate que la composition du corps lectoral qui lit les snateurs ne permet pas une juste reprsentation des diffrentes collectivits territoriales. Les snateurs sont aujourdhui lus dans chaque dpartement par un collge compos des dputs et des conseillers rgionaux lus dans le dpartement, ainsi que des conseillers gnraux et de dlgus des conseils municipaux. Les dlgus des conseils municipaux (environ 142 000) reprsentent prs de 96 % des 148 000 membres du collge lectoral snatorial.

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La composition de ce collge se traduit dabord par une reprsentation dsquilibre des communes, qui ne tient pas compte de leur poids dmographique. La dsignation des dlgus favorise lexcs la reprsentation de communes rurales faiblement peuples, au dtriment des communes urbaines. En effet, le nombre de dlgus des conseils municipaux est loin dtre proportionnel la population des communes, comme le montre le tableau suivant, qui rcapitule le nombre des dlgus dsigns par les conseils municipaux dans les communes de moins de 9 000 habitants, dans les communes dont la population est comprise entre 9 000 et 30 000 habitants, et dans les communes de plus de 30 000 habitants.

Population de la commune

Effectif du conseil municipal 9 11 membres 15 membres

Nombre de dlgus 1 dlgu 3 dlgus 5 dlgus 7 dlgus 15 dlgus Tous les conseillers municipaux Tous les conseillers municipaux + 1 dlgu supplmentaire par tranche de 1 000 habitants au-dessus de 30 000 habitants

Moins de 9 000 habitants

19 membres 23 membres 27 29 membres

Entre 9 000 et 30 000 habitants

29 35 membres

Plus de 30 000 habitants

39 69 membres

Il en rsulte que plus des deux tiers des dlgus des conseils municipaux reprsentent les communes de moins de 10 000 habitants, alors que celles-ci ne regroupent que la moiti de la population. Moins dun tiers des dlgus reprsentent donc les communes de plus de 10 000 habitants. Plus radicalement encore, alors que la population totale des communes de plus de 100 000 habitants est deux fois plus leve que celle des communes de moins de 500 habitants, ces dernires disposent de deux fois plus de dlgus. Il faut ajouter que la mthode de dsignation des dlgus des conseils municipaux se traduit par des effets de seuil importants, qui aboutissent une sous-reprsentation de certaines communes, par exemple des communes de 5 000 9 000 habitants et de celles qui comptent de 20 000 30 000 habitants. La Commission estime que, dans une France dsormais trs majoritairement urbaine, une telle situation ne peut tre maintenue. Elle se traduit par une mconnaissance du principe dgalit devant le suffrage : mme filtre par les collectivits territoriales que le Snat est charg de reprsenter, la voix de chaque lecteur doit avoir partout un poids quivalent.

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La composition du collge snatorial conduit par ailleurs une surreprsentation crasante des communes par rapport aux dpartements et aux rgions. Les conseillers gnraux et les conseillers rgionaux reprsentent ainsi, respectivement, 2,7 % et 1,2 % du collge lectoral snatorial. La Commission estime que cette prpondrance des dlgus des conseils municipaux ne se justifie plus dans le paysage institutionnel actuel, marqu par la place prise par les rgions et les dpartements dans la mise en uvre des politiques publiques. Enfin, la prsence des dputs dans le collge charg dlire les snateurs, qui est un hritage historique, parat injustifie la Commission : elle est peu compatible avec la mission constitutionnelle du Snat de reprsentation des collectivits territoriales et elle conduit les membres de la premire chambre dsigner, mme marginalement, ceux de la seconde. En second lieu, la Commission estime que le mode de scrutin actuel fait une place trop grande au scrutin majoritaire. Deux modes dlection des snateurs sont aujourdhui prvus, qui correspondent deux types de dpartements. Dans les dpartements qui lisent un trois snateurs, cest le scrutin majoritaire uninominal ou plurinominal deux tours qui sapplique. Dans les dpartements qui lisent quatre snateurs ou plus, cest le scrutin proportionnel de liste un tour. Le scrutin majoritaire sapplique ainsi dans 71 dpartements, 5 collectivits doutre-mer et en Nouvelle-Caldonie ; la reprsentation proportionnelle, dans 30 dpartements. Sur les 348 snateurs actuels, 168 ont t lus au scrutin majoritaire (soit 48 %) et 180 la proportionnelle. La part faite au scrutin proportionnel semble trop faible la Commission, pour trois raisons principales. Le mode de scrutin indirect, quand il est majoritaire, conduit dmultiplier les effets de la logique majoritaire. Les membres du collge snatorial sont en effet eux-mmes lus selon un mode de scrutin qui, pour une part importante, obit une logique majoritaire les conseillers gnraux et les dputs sont lus au scrutin uninominal majoritaire deux tours ; les conseillers rgionaux et les conseillers municipaux sont lus au scrutin proportionnel de liste, mais avec une forte prime majoritaire ; les dlgus des communes sont lus par des conseils municipaux issus de ce scrutin forte prime majoritaire. La reprsentation de la diversit des courants politiques se trouve donc mal assure. Par ailleurs, le mode de scrutin majoritaire nuit laccs des femmes au Snat, ds lors que lobligation de candidatures paritaires (alternance homme/femme) simpose seulement pour la composition des listes prsentes au scrutin proportionnel.

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Enfin, la Commission considre que les arguments avancs pour justifier le maintien dun scrutin majoritaire prpondrant pour llection des dputs ne valent pas de la mme faon pour llection des snateurs, ds lors notamment que le Snat ne peut censurer le Gouvernement et quil na pas le dernier mot pour ladoption des lois. La Commission prconise donc, dune part, de rformer la composition du collge lectoral snatorial afin dassurer une reprsentation plus quitable des diffrentes collectivits territoriales, dautre part, daugmenter la place du scrutin proportionnel, afin de contribuer une meilleure reprsentation de la diversit des courants politiques.

Proposition n 10 Assurer une reprsentation plus juste des collectivits territoriales au Snat par une pondration des voix des grands lecteurs et retirer les dputs du collge lectoral
Pour atteindre lobjectif dune reprsentation des diffrentes collectivits territoriales plus conforme au principe dgalit, la Commission, plutt que dexplorer la voie de laugmentation du nombre de dlgus supplmentaires, qui avait t emprunte lors de la tentative de rforme censure en 2000 par le Conseil constitutionnel, propose que les voix exprimes par les lus des communes les plus peuples ainsi que par les conseillers rgionaux et par les conseillers gnraux soient affectes dune pondration renforant leur poids dans llection des snateurs : chaque vote serait affect dun coefficient de 1 15. Cette pondration doit tre distingue dun vote plural , grce auquel un lecteur disposerait de plusieurs voix quil pourrait rpartir entre diffrents candidats ou diffrentes listes. La Commission propose en effet que le panachage soit prohib, chaque lecteur snatorial disposant dune seule voix affecte dun coefficient de pondration. Cette solution permet de renoncer la dsignation de dlgus supplmentaires, non membres de lassemble dlibrante dune collectivit territoriale, tout en assurant une meilleure prise en compte des critres dmographiques et une reprsentation plus juste des dpartements et des rgions. Pour amliorer la reprsentation des rgions et des dpartements, la Commission estime que les voix pondres des conseillers gnraux et des conseillers rgionaux devraient reprsenter, pour chacune des deux catgories de collectivits, environ 15 % des suffrages des membres du collge lectoral snatorial (les membres des assembles dlibrantes des collectivits doutre-mer statut particulier tant assimils aux conseillers gnraux). La rpartition de cette part de 15 % entre les assembles dlibrantes des collectivits dune mme catgorie pourrait tre effectue de la faon suivante. Pour les rgions, la

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voix de chaque conseiller rgional serait identiquement pondre, quelle que soit sa rgion, ds lors que le nombre des membres de lassemble rgionale est dtermin en fonction de la population de la rgion. En revanche, pour les dpartements, le nombre des conseillers gnraux ntant pas li la population du dpartement, il serait ncessaire que la pondration des voix des conseillers gnraux de chaque dpartement soit dtermine en fonction de la population du dpartement, afin dviter une surreprsentation des dpartements les moins peupls. Pour les communes, dont les reprsentants au sein du collge lectoral snatorial disposeraient de 70 % du total des voix pondres, le dispositif pourrait tre le suivant. Dans les communes de moins de 5 000 habitants, le conseil municipal lirait, parmi ses membres, un nombre de dlgus proportionnel sa taille. Dans les communes de plus de 5 000 habitants, tous les conseillers municipaux seraient dlgus de droit. Leur vote serait affect dune pondration proportionnelle la population de la commune. Le systme des dlgus supplmentaires serait, ainsi quil a t dit, supprim. La Commission a conscience que limportance croissante des tablissements publics de coopration intercommunale pourrait par ailleurs conduire sinterroger sur la participation llection des snateurs des conseillers communautaires qui ne sont pas dj membres du collge lectoral en tant que conseillers municipaux. Elle considre quune telle rforme pourrait tre envisage si les conseillers communautaires taient lus au suffrage universel direct. Elle souligne nanmoins que cette volution impliquerait de modifier larticle 24 de la Constitution aux termes duquel le Snat assure la reprsentation des collectivits territoriales. La Commission prconise en outre de retirer les dputs de la liste des catgories dlus appels dsigner les snateurs. Il rsulte ainsi de la combinaison des propositions que formule la Commission pour rformer le collge snatorial que tous les grands lecteurs snatoriaux seraient membres dune assemble dlibrante locale. La Commission sest enfin interroge sur le principe mme de llection de snateurs reprsentant les Franais tablis hors de France. Ceux-ci ne rsident en effet sur le territoire daucune collectivit territoriale ; en outre, ils sont dsormais reprsents lAssemble nationale. Le collge qui lit aujourdhui les snateurs reprsentant les Franais expatris soulve dailleurs des difficults particulires. Il est compos des 155 membres lus de lAssemble des Franais de l'tranger (AFE), eux-mmes lus au suffrage universel direct dans 52 circonscriptions, dont le dcoupage entrane des carts dmographiques importants. Ltroitesse de ce collge semble critiquable la Commission. Lide de confier le soin dlire ces snateurs un collge largi lui parat, tout le moins, devoir tre envisage.

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Proposition n 11 tendre le recours au scrutin proportionnel pour llection des snateurs

La Commission propose lextension du scrutin proportionnel de liste aux dpartements lisant trois snateurs. Cette mesure pourrait tre dcide par une loi ordinaire. 25 dpartements seraient concerns par cette extension ; ils sajouteraient aux 30 dpartements qui appliquent actuellement la proportionnelle. Sur 348 snateurs, 255 seraient ainsi lus au scrutin proportionnel (soit 73 %) et 93 au scrutin majoritaire. La Commission sest par ailleurs interroge sur lopportunit de prohiber les candidatures isoles dans les dpartements lisant deux snateurs au scrutin majoritaire. Elle nest pas favorable une telle mesure. Dans les dpartements lisant plus dun snateur, en effet, les candidats peuvent se prsenter soit isolment, soit sur une liste, les grands lecteurs disposant dautant de voix que de siges pourvoir, avec une possibilit de panacher les ventuelles listes. Cette libert semble la Commission devoir tre prserve. En revanche, comme pour les dputs, la Commission relve lintrt que prsenterait le remplacement de la mthode de la tranche par une mthode plus quitable, fonde sur larrondi usuel, pour procder la rpartition des siges de snateurs entre les dpartements. La Commission a, par ailleurs, envisag une refonte plus profonde du mode de scrutin actuel. Elle estime que llection de tous les snateurs au scrutin proportionnel de liste dans le cadre de circonscriptions rgionales pourrait tre tudie. Labandon du cadre dpartemental permettrait la constitution de circonscriptions de taille suffisante pour donner une porte plus grande la proportionnelle. La dfinition de critres de reprsentativit gographique dans la composition des listes pourrait tre examine afin de garantir la reprsentation de chaque dpartement. Le scrutin majoritaire ne serait conserv que pour llection des snateurs reprsentant certaines collectivits doutre-mer. Une telle rforme a cependant paru la Commission exiger une rflexion densemble approfondie prenant en compte lensemble de ses incidences ventuelles sur lorganisation territoriale de la Rpublique et excdant, de ce fait, le champ de sa mission.

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Proposition n 12 Abaisser 18 ans lge minimal dligibilit au Snat

Lge dligibilit dans chacune des deux assembles parlementaires est dfini par la loi organique. Pour les snateurs, lge minimal pour tre ligible a t ramen de 35 ans rvolus 30 ans rvolus par la loi organique du 30 juillet 2003, puis 24 ans rvolus en 2011. Depuis 2011, llection des snateurs est la seule pour laquelle existe encore une telle disposition spcifique, distincte du droit commun lectoral, qui fixe lge minimal dligibilit 18 ans. Il parat la Commission ncessaire de mettre fin cette exception. La Commission prconise donc daligner lge minimal dligibilit au Snat sur celui qui est en vigueur pour les autres scrutins en labaissant 18 ans.

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3. Progresser vers la parit

Depuis la rvision constitutionnelle du 8 juillet 1999, le lgislateur a emprunt deux voies pour favoriser lgal accs des femmes et des hommes aux mandats lectoraux nationaux : lobligation de prsenter un nombre gal de femmes et dhommes pour les scrutins de liste et la modulation des aides financires aux partis politiques qui ne respectent pas la parit dans la prsentation des candidatures pour les lections lgislatives au scrutin uninominal. La Commission constate que si la part des femmes lues lAssemble nationale et au Snat a sensiblement progress depuis le dbut des annes 2000, les rsultats obtenus demeurent insuffisants, la proportion de femmes sigeant au Parlement plaant notre pays au 38e rang du classement mondial tabli, au 31 juillet 2012, par lUnion interparlementaire. La proportion de femmes dputes est en effet passe de 10,8 % en 1997 26,9 % en 2012 tandis que la part des femmes lues au Snat a atteint 22,1 % en 2011, contre 5,9 % en 1998. La Commission relve, en premier lieu, que la mise en uvre de ses propositions relatives aux modes de scrutin pour les lections lgislatives et snatoriales et aux rgles de cumul applicables aux parlementaires devrait avoir une incidence positive sur laccs des femmes aux assembles parlementaires. Lgal accs des femmes et des hommes un mandat parlementaire dpend en effet fortement du mode de scrutin retenu. Ainsi, lobligation de prsenter, dans le cadre du scrutin proportionnel, des listes composes alternativement dun candidat de chaque sexe, a conduit llection de 48 % de femmes en France lors des lections rgionales de 2010. Lors du renouvellement snatorial de septembre 2011, lapplication du scrutin proportionnel de liste, assorti de la mme obligation, a permis llection de 35 % de femmes dans les dpartements comptant au moins quatre siges, alors que 17 % de femmes ont t lues dans les dpartements lisant, au scrutin majoritaire, entre un et trois snateurs. Llection dune partie des dputs au scrutin proportionnel de liste dans le cadre dune circonscription nationale favoriserait lgal accs des femmes et des hommes un mandat de dput, mme si, compte tenu du nombre de dputs quil est propos dlire ainsi, leffet obtenu serait limit. De mme, lextension du recours au scrutin proportionnel de liste pour llection des snateurs permettrait llection dun plus grand nombre de snatrices. En outre, lincompatibilit du mandat de parlementaire avec tout mandat autre quun mandat local simple, prconise par la Commission (cf. chapitre 1er de la seconde partie), devrait conduire un renouvellement significatif du personnel politique, tant lors des

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prochaines lections snatoriales et lgislatives que lors des prochaines lections locales. Ce renouvellement, conjugu la rforme des modes de scrutin, devrait favoriser laccs des femmes aux mandats lectoraux. En revanche, la Commission a cart lide, parfois voque dans le dbat public, dinstituer, pour llection des dputs au scrutin majoritaire, un scrutin binominal qui conduirait les lecteurs, dans chaque circonscription, lire deux titulaires en votant pour des binmes comprenant obligatoirement une femme et un homme. Une division par deux du nombre de circonscriptions lgislatives serait en effet ncessaire. Or une telle opration imposerait un redcoupage de grande ampleur et soulverait dimportantes difficults pour la rpartition des siges de dputs entre dpartements : les carts de reprsentativit dmographique sen trouveraient considrablement accrus, sauf remettre en cause la rgle de lattribution chaque dpartement et chaque collectivit doutre-mer dau moins un sige de dput. En second lieu, la Commission propose de renforcer les mcanismes favorisant la parit entre les femmes et les hommes lors des lections lgislatives en ajustant le dispositif de modulation des aides financires aux partis politiques. En vertu de ce dispositif, qui a t renforc en 2007, lorsque, pour un parti ou un groupement politique, l'cart entre le nombre de candidats de lun et de lautre sexes ayant dclar se rattacher lui dpasse 2 % du nombre total de ses candidats, le montant de la premire fraction de laide publique qui lui est attribue est diminu d'un pourcentage gal aux trois quarts de cet cart. Il a entran en 2011 une retenue sur la premire fraction de laide publique attribue aux partis politiques dun montant de 4,53 millions deuros. Il na cependant pas encore atteint une efficacit suffisante pour favoriser la prsentation dun nombre gal de candidats des deux sexes dans le cadre de llection des dputs au scrutin uninominal. La Commission estime que le dispositif en vigueur peut encore tre amlior.

Proposition n 13 Complter les effets de lextension de la proportionnelle sur le respect de la parit en renforant le dispositif de modulation des aides financires aux partis politiques
La Commission carte lhypothse dune modulation de laide publique fonde sur le nombre de femmes lues lAssemble nationale. La proportion de femmes parmi les dputs dclarant se rattacher un parti ne dpend en effet pas uniquement des choix imputables ce dernier mais galement du vote des lecteurs, qui choisissent souverainement le candidat ou la candidate quils souhaitent lire. La Commission juge

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donc insatisfaisante dans son principe la proposition tendant fonder la modulation de laide financire accorde aux partis et groupements politiques sur la proportion des lus de l'un et l'autre sexes. Elle estime au surplus quelle pourrait se heurter la jurisprudence constitutionnelle, qui exige que la modulation de laide financire, pour tre conforme au principe d'galit, obisse des critres objectifs et rationnels. La Commission carte galement lide dune suppression complte de laide publique aux partis politiques dont les candidatures aux lections lgislatives feraient apparatre un cart suprieur 2 % entre le nombre des candidats de lun et de lautre sexes. Une mesure aussi radicale lui semble en effet disproportionne : un cart de 3 % seulement conduirait une formation politique tre prive de tout financement public, ce qui entraverait gravement sa capacit daction. Elle prsente en outre un risque lev de censure par le Conseil constitutionnel, qui juge que les critres retenus par le lgislateur pour moduler laide financire accorde aux partis et groupements politiques ne doivent pas conduire mconnatre lexigence constitutionnelle de pluralisme des courants dides et dopinions. Afin de renforcer le dispositif actuel tout en respectant lquilibre dfini par le juge constitutionnel, la Commission propose de porter le taux de rduction du montant de la premire fraction de laide publique attribue aux formations politiques 100 % de lcart constat entre le nombre de candidatures fminines et le nombre de candidatures masculines prsentes par un parti politique aux lections lgislatives. Ainsi, un parti qui prsenterait 75 % de candidats et seulement 25 % de candidates, soit un cart de cinquante points, verrait le montant de son aide publique au titre de la premire fraction rduit de 50 %. La Commission estime par ailleurs que la dfinition dun mcanisme permettant daugmenter laide publique attribue aux partis politiques qui respectent la parit pourrait tre tudie.

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Partie 2

Un exercice des responsabilits exemplaire

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Une rupture avec la pratique du cumul des mandats

Chapitre 1

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La question du cumul des mandats cristallise aujourdhui les malentendus entre les citoyens et les lus. Elle a acquis la force dun symbole : le cumul des mandats est devenu un critre au regard duquel sont apprcis lengagement des lus au service dun pays en crise et leur fidlit aux principes de la Rpublique. Elle constitue, coup sr, un enjeu essentiel pour la rnovation de la vie publique. La Rpublique a besoin dun Parlement qui exerce pleinement les trois missions que lui confie la Constitution : vote de la loi, contrle de laction du Gouvernement, valuation des politiques publiques. Elle a aussi besoin dun Gouvernement dont les membres se consacrent totalement aux trs lourdes tches quimpliquent la conduite de la politique de la Nation et la direction de ladministration. Par ailleurs, les responsabilits exerces par les lus locaux ne peuvent plus tre regardes comme laccessoire utile de fonctions nationales et il est ncessaire que leur importance soit pleinement reconnue. Enfin, au niveau national comme au niveau local, un renouvellement plus important du personnel politique et, notamment, une ouverture accrue des assembles aux femmes sont indispensables. Notre pays doit, pour toutes ces raisons, rompre avec sa vieille habitude du cumul des mandats. Changer la donne sur ce point constitue, un double titre, une ardente obligation : il sagit tout la fois de contribuer un meilleur fonctionnement de nos institutions et de conforter la confiance des citoyens dans leurs lus. La Commission en est convaincue : la rforme du cumul des mandats est aujourdhui la pierre de touche de toute politique de rnovation de la vie publique. Limportance de lenjeu la conduite formuler les deux propositions ambitieuses qui suivent.
III

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1. Assurer le plein engagement des ministres au service de ltat

Aucune disposition ne limite aujourdhui, en France, lexercice par un ministre de responsabilits locales, quil sagisse de fonctions excutives ou de la simple participation une assemble dlibrante. Larticle 23 de la Constitution interdit lexercice de tout mandat parlementaire mais ne dfinit aucune incompatibilit avec un mandat local. Un ministre peut donc tre membre dune, voire de plusieurs assembles dlibrantes locales, exercer toute fonction excutive au sein dune collectivit territoriale, tre dlgu au sein dun tablissement public de coopration intercommunale et y exercer des fonctions excutives. Les seules limitations auxquelles il est soumis sont les limitations de droit commun applicables aux lus locaux. Certes, il arrive que le chef dun gouvernement impose ses ministres le respect de rgles de bonne conduite et leur demande de renoncer lexercice de fonctions excutives locales pour se consacrer pleinement leurs fonctions dtat. Cependant, le cumul de fonctions ministrielles avec des responsabilits locales demeure trs courant et la France se trouve cet gard dans une position singulire par rapport ses voisins europens. La Commission estime que cette situation nest pas satisfaisante. Elle considre, en premier lieu, quelle est devenue incompatible avec les exigences de la fonction ministrielle. Lexercice dune fonction ministrielle exige en effet un engagement constant de la part de son titulaire. En tant que membre du Gouvernement, le ministre contribue la dtermination et la conduite de la politique de la Nation. ce titre, il est un acteur essentiel dun processus de dcision politique complexe, qui implique notamment arbitrages politiques, concertation et dialogue avec les acteurs conomiques et sociaux, dbats devant le Parlement, participation aux ngociations europennes. Il lui incombe aussi dexpliquer les dcisions prises et de veiller leur mise en uvre, en consacrant ces tches tout le temps quelles requirent. Le ministre est en outre le chef dune administration. Il ne peut sen remettre aux membres de son cabinet pour la diriger. Par ailleurs, cest de lui seul que peuvent venir les impulsions et le soutien ncessaires la conduite de programmes de modernisation de laction publique.

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Il importe enfin quaucun intrt local, aussi lgitime soit-il, ninfluence ou ne paraisse influencer indment les choix du ministre : le cumul dune fonction ministrielle et dune responsabilit locale prsente, de ce point de vue, un risque. La Commission considre, en second lieu, que le cumul des mandats par les ministres est contestable au regard des exigences des fonctions lectives locales. Mme si les collectivits territoriales nentrent pas dans le champ de la mission qui lui a t confie, la Commission estime essentiel que limportance des fonctions lectives locales soit pleinement reconnue : elle a donc veill prendre en compte cette exigence dans llaboration de ses propositions. Les responsabilits locales sont trop importantes pour tre exerces par des hommes et des femmes politiques par ailleurs chargs dune fonction ministrielle. En effet, les lus locaux sont tout la fois responsables du dveloppement conomique des territoires, chargs de lamnagement de lespace et de lurbanisme, acteurs essentiels des politiques publiques de cohsion sociale. Il est inutile de poursuivre cette numration pour exprimer la conviction de la Commission quil est de plus en plus difficile que de telles responsabilits politiques et administratives soient exerces titre accessoire par un ministre. Un ministre qui cumule sa fonction avec des responsabilits locales court ainsi le risque de nexercer compltement ni lune ni les autres. Et sil assume pleinement ses fonctions ministrielles, on peut craindre quil ne soit contraint de sen remettre lexcs ses collaborateurs pour exercer ses responsabilits locales.

Proposition n 14 Interdire le cumul de fonctions ministrielles avec lexercice de tout mandat local
La Commission propose de modifier larticle 23 de la Constitution afin de prvoir lincompatibilit des fonctions de membre du Gouvernement avec tout mandat local. Elle juge quun ministre ne peut exercer aucune fonction excutive locale. Elle estime quil en va de mme pour un mandat local de reprsentation, pour deux raisons. Dune part, la Commission est attache ce que tout mandat local soit pleinement exerc. Or le mandat de membre dune assemble dlibrante exige la participation active ses sances, ltude pralable des projets de dlibration et la contribution aux travaux de diverses commissions internes ce qui parat peu compatible avec le plein exercice de fonctions ministrielles. En outre, il implique ncessairement de nombreux dplacements hors de Paris, ce qui est aussi difficilement conciliable avec un agenda ministriel.

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Dautre part, il importe quun ministre soit trs attentif ne pas donner le sentiment que certaines de ses dcisions pourraient tre indment influences par la prise en compte dun intrt local. La Commission estime que lincompatibilit gnrale propose, qui a pour seul objet de permettre le plein exercice des fonctions ministrielles, ne se heurte aucune objection convaincante. En particulier, il ny a aucune raison de penser que les ministres seraient ainsi coups des ralits . En effet, un ministre peut tirer profit de lexprience ventuellement acquise loccasion de mandats locaux antrieurs et il dispose de bien dautres moyens que lexercice dun mandat local pour tre inform des attentes de la socit. De plus, comme on lindiquera au chapitre 3, la Commission ne propose pas quun ministre cesse toute activit au sein dune formation politique ou du mouvement associatif. Pour assurer le respect de lincompatibilit des fonctions de membre du Gouvernement avec lexercice dun mandat local, la Commission estime quil y a seulement lieu de complter les dispositions de larticle 1er de lordonnance du 17 novembre 1958 portant loi organique pour l'application de larticle 23 de la Constitution, afin de prvoir que cette incompatibilit prendrait effet lexpiration dun dlai dun mois compter de la nomination en qualit de ministre, par la dmission de plein droit du ministre de son ou de ses mandats locaux. Enfin, elle estime que le ministre dmissionnaire devrait tre dfinitivement remplac, selon les cas, par son supplant ou par le premier candidat non lu de la liste sur laquelle il a t lu. Il y aurait lieu, cette fin, dinsrer dans lordonnance du 17 novembre 1958 un article 2-1 prvoyant que le remplacement dun membre du Gouvernement dans son mandat local a lieu conformment aux dispositions du code lectoral rgissant ce mandat. La Commission a cart lide dun remplacement temporaire, comparable au systme actuellement en vigueur pour le remplacement des parlementaires appels au Gouvernement. Elle estime en effet que le choix dun remplacement dfinitif marque plus nettement la rupture du lien entre fonctions ministrielles et mandat local.

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2. Limiter strictement le cumul des mandats des parlementaires

Le cumul dun mandat parlementaire avec des responsabilits locales est devenu une habitude franaise. Cest aussi une singularit en Europe : dans la plupart des autres dmocraties, le cumul des mandats est interdit et, quand il ne lest pas, il demeure trs limit en pratique. La Commission a conscience des facteurs qui ont, depuis longtemps, conduit la banalisation du cumul dun mandat parlementaire avec des mandats locaux. une poque o la dcentralisation navait pas encore transform lquilibre des pouvoirs entre niveau national et niveau local, un mandat de parlementaire paraissait indispensable de nombreux lus locaux pour faire avancer efficacement leurs projets. Trente ans aprs les lois de dcentralisation de 1982 et de 1983, la justification a beaucoup perdu de sa pertinence mais les pratiques de cumul demeurent. Inversement, les parlementaires ont souvent la conviction que, sans ancrage local fort, leur position est prcaire et leur place dans les rapports de force politiques dfavorable. La prise de conscience des inconvnients du cumul des mandats a cependant progress, la fois dans lopinion et parmi les lus eux-mmes. Un encadrement du cumul a t dcid en 1985 et a t renforc par la loi organique du 5 avril 2000. Dsormais, le mandat de dput ou celui de snateur est incompatible avec lexercice de plus dun des mandats locaux suivants : conseiller rgional, conseiller gnral, conseiller municipal dune commune dau moins 3 500 habitants. Toutefois, dans les faits, le cumul des mandats reste une pratique trs courante. Les parlementaires qui dtiennent un mandat local sont largement majoritaires dans les deux assembles. Ils exercent soit un simple mandat de reprsentation, cest--dire un mandat de membre dune assemble dlibrante, soit une fonction excutive, cest--dire une fonction de maire, dadjoint au maire, de maire darrondissement, de conseiller municipal dlgu, de prsident ou de vice-prsident de conseil rgional, de conseil gnral ou dtablissement public de coopration entre collectivits territoriales. Aujourdhui, 476 dputs sur 577 (82 %) et 267 snateurs sur 348 (77 %) sont en situation de cumul. Parmi eux, 340 dputs (59 %) et 202 snateurs (58 %) exercent des fonctions excutives dans les collectivits territoriales. Ces parlementaires sont le plus souvent la tte des excutifs dont ils sont membres : 261 dputs (45 %) et 166 snateurs (48 %) sont soit maire, soit prsident de conseil gnral, soit prsident de conseil rgional.

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Le rgime actuel de limitation du cumul des mandats ne prvoit aucune incompatibilit entre un mandat parlementaire et lexercice de responsabilits excutives locales ; il ninclut pas dans son champ les fonctions exerces au sein dtablissements publics de coopration entre collectivits publiques dont on sait limportance croissante ou au sein de divers organismes locaux, qui disposent parfois dun pouvoir important ; il continue dautoriser le cumul dun mandat parlementaire avec deux mandats lectifs au sein de collectivits territoriales, lorsque lune de ces collectivits est une commune de moins de 3 500 habitants. La Commission estime quune telle situation est un frein la rnovation de la vie publique. En premier lieu, cette situation fait obstacle une vritable rnovation de la fonction parlementaire. Un parlementaire est dabord un lgislateur. Voter la loi constitue une responsabilit minente. Cest aussi un travail de plus en plus lourd : depuis 2008, lexamen en sance porte, dans la plupart des cas, sur les textes adopts en commission ; cette rforme sest traduite par un renouvellement des mthodes de travail des commissions, qui exige une prsence et une implication accrues des parlementaires. De plus, le lgislateur national doit aujourdhui prendre sa part de llaboration des normes europennes. Par ailleurs, comme la montr la rvision constitutionnelle du 23 juillet 2008, dont lun des objets majeurs tait de revaloriser le rle du Parlement, les fonctions de contrle de laction du Gouvernement et dvaluation des politiques publiques ne sont pas moins essentielles que la fonction de lgislateur. Le constat est trs gnralement fait que le contrle du Gouvernement est, au mme titre que le travail dlaboration de la loi, une fonction trs exigeante pour les parlementaires. Beaucoup a t fait lAssemble nationale et au Snat dans la priode rcente, comme le montrent par exemple la multiplication des missions dinformation et la mise en place de nouvelles structures de contrle. Il apparat cependant que les parlementaires devront consacrer au contrle une part plus substantielle encore de leur activit lavenir, comme lexige par exemple la pleine mise en uvre de la loi organique relative aux lois de finances. Quant lvaluation des politiques publiques, elle est, elle aussi, en dveloppement : on peut penser quelle exigera des efforts croissants des parlementaires et quelle occupera une place de plus en plus importante dans leur activit. La ncessit de mieux connatre les effets rels des politiques publiques, afin de mieux lgifrer, est en effet admise par tous dsormais. La Commission estime ainsi que, quatre ans aprs la rvision constitutionnelle de 2008, de nouvelles avances sont ncessaires pour que la fonction parlementaire soit exerce dans des conditions correspondant pleinement aux attentes des citoyens et au rle essentiel du Parlement dans notre quilibre institutionnel.

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Il serait sans doute excessif de voir dans le cumul des mandats lunique obstacle une complte rnovation du Parlement. La Commission pense cependant quil la freine. La pratique actuelle du cumul dun mandat parlementaire avec des responsabilits locales lui parat, en effet, difficile concilier avec la disponibilit et lengagement toujours plus importants quexige le travail parlementaire. La Commission considre en outre quelle soulve une difficult au regard de la nature mme du mandat parlementaire, tel quil est conu par la Constitution. Comme le rappelle en effet la jurisprudence du Conseil constitutionnel, le mandat parlementaire est national. Alors mme que les uns sont lus dans le cadre dune circonscription et les autres par un collge dlus locaux, dputs et snateurs reprsentent au Parlement la Nation tout entire . Rien ne soppose ce que le lgislateur coute et prenne en compte les attentes particulires dun territoire. Il ne saurait cependant trouver dans de tels intrts particuliers linspiration de la loi. La pratique actuelle du cumul des mandats, parce quelle se traduit souvent par une implication trs directe des parlementaires dans les enjeux locaux, prsente cet gard un risque. La Commission juge, en deuxime lieu, quil est indispensable de modifier cette situation afin de reconnatre pleinement limportance des fonctions lectives locales. Elle est particulirement attache cet objectif, ainsi quelle la expos propos des ministres. En troisime lieu, enfin, la Commission considre quune limitation stricte du cumul des mandats peut tre un instrument efficace de renouvellement du personnel politique. La rnovation de la vie publique exige que laccs aux fonctions lectives locales et nationales soit plus largement ouvert aux femmes. De mme, on ne peut se satisfaire du nombre trs faible dlus issus de classes populaires ou encore de Franais issus de limmigration au sein des assembles. Si une telle ouverture dpend dabord des partis politiques, la limitation du cumul des mandats est de nature, selon la Commission, la favoriser. Pour lensemble de ces raisons, la Commission sest interroge sur lopportunit de prconiser demble, comme elle le fait pour les ministres, que soit interdit un parlementaire lexercice de tout mandat local. Elle a cependant cart cette solution dun mandat unique. Le cumul des mandats, on la dit, est une habitude franaise, qui a peu peu scrt un ensemble de reprsentations et de pratiques. La loi peut difficilement prtendre effacer en une fois une telle tradition. Le choix de la Commission a donc t de proposer une mesure suffisamment ambitieuse pour que soit engag un changement profond mais aussi de permettre que de nouveaux quilibres stablissent peu peu. La Commission inscrit sa proposition dans la perspective dune volution vers un mandat unique, mais elle na pas jug souhaitable de proposer den brusquer lchance. Elle prconise donc quun parlementaire ne puisse conserver quun mandat local simple . Elle propose que ce nouveau rgime sapplique identiquement aux snateurs et aux dputs et quil entre en vigueur ds les prochaines lections locales.

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Proposition n 15 Rendre incompatible le mandat de parlementaire avec tout mandat lectif autre quun mandat local simple compter des prochaines lections locales
Lincompatibilit propose par la Commission comporte trois aspects. Elle vise, dabord, toutes les fonctions excutives locales. Le mandat parlementaire doit, selon la Commission, devenir incompatible avec les fonctions de chef de lexcutif dune collectivit territoriale (maire, maire darrondissement, prsident de conseil gnral, prsident de conseil rgional) ou de prsident dun tablissement public de coopration entre collectivits ou tablissements publics (communaut de communes, communaut dagglomration, communaut urbaine, mtropole, syndicat de communes, syndicat mixte, notamment). Il doit ltre aussi avec toutes les autres fonctions excutives dans les mmes collectivits territoriales et tablissements publics (adjoint au maire, vice-prsident, conseiller municipal dlgu). Lincompatibilit prconise par la Commission inclut par ailleurs dans son champ toutes les fonctions drives , cest--dire toutes les fonctions, mme non excutives, qui peuvent tre exerces s qualits par des lus locaux. Il sagit dabord des fonctions de membre des assembles dlibrantes des tablissements publics de coopration mentionns ci-dessus, mais aussi des fonctions de membre des conseils dadministration ou de surveillance dtablissements publics locaux, de socits dconomie mixte locales, de socits publiques locales ou de tous autres organismes dans lesquels sigent des membres des assembles dlibrantes des collectivits territoriales. La Commission considre en effet que ces fonctions, exerces au sein dtablissements dont les pouvoirs et les moyens sont parfois suprieurs ceux des collectivits territoriales elles-mmes ou qui occupent une place significative dans la vie locale, sont importantes et, elles aussi, difficilement conciliables avec un mandat parlementaire. La Commission propose, enfin, que toute indemnit au titre du mandat simple soit exclue. Un dput ou un snateur qui conserverait un mandat de conseiller municipal, de conseiller gnral ou de conseiller rgional ne percevrait, au titre de ce mandat local, aucune rmunration. La mise en uvre de cette proposition dun mandat simple fondamentale sur les deux premiers points, forte charge symbolique sur le troisime permettrait une rupture sans ambigut avec ltat actuel du droit et des pratiques et impliquerait des changements profonds dans les comportements et les quilibres institutionnels.

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La Commission estime que le mandat simple peut tre concili avec les exigences de la fonction parlementaire et des fonctions lectives locales. Il permet par ailleurs au parlementaire qui le souhaite de conserver un ancrage politique local, tout en vitant une implication excessive dans les enjeux locaux. La Commission considre enfin que le rgime de stricte limitation quelle propose doit valoir de la mme faon pour lensemble des parlementaires. Elle carte donc lide dun traitement diffrenci entre dputs et snateurs. Elle relve dabord que larticle 24 de la Constitution, dont le quatrime alina prcise que le Snat assure la reprsentation des collectivits territoriales de la Rpublique , nimplique pas que les snateurs soient des lus locaux mais seulement quils soient lus par un collge constitu essentiellement dlus locaux. Aujourdhui, 23 % des snateurs ne dtiennent dailleurs que leur mandat de parlementaire. Elle constate ensuite que le premier alina de larticle 24 de la Constitution, qui dfinit les missions du Parlement, ne fait aucune diffrence entre celles de lAssemble nationale et celles du Snat. Si les snateurs ne sont pas lus comme les dputs, ils nen reprsentent pas moins la Nation tout entire. Tout traitement diffrenci entre les uns et les autres au regard du rgime de cumul avec des responsabilits locales risquerait de donner croire le contraire. Elle estime donc que les justifications dveloppes lappui de sa proposition valent tout autant pour les snateurs que pour les dputs. La rforme ainsi prconise exige une loi organique. Ds lors que les dispositions envisages sont identiques pour les snateurs et les dputs, cette loi ne sera pas une loi organique relative au Snat au sens de larticle 46 de la Constitution, tel quinterprt par le Conseil constitutionnel dans le dernier tat de sa jurisprudence. La Commission juge que cette rforme ne devrait sappliquer ni immdiatement ce qui imposerait aux parlementaires des dlais extrmement contraints pour sadapter aux nouvelles rgles ni compter seulement des lections lgislatives et snatoriales de 2017 ce qui lui semble trop tardif au regard de lexigence de rnovation de la vie publique. Elle propose donc quelle entre en application compter du prochain renouvellement des mandats locaux, soit 2014 pour les mandats municipaux et, si lintention du Gouvernement sur ce point est confirme, 2015 pour les mandats dpartementaux et rgionaux. La Commission estime par ailleurs souhaitable que, pour le cas o un nombre non ngligeable de parlementaires titulaires de fonctions excutives locales choisiraient de conserver celles-ci et donc de renoncer leur mandat parlementaire, soit vite la multiplication dlections partielles lgislatives ou snatoriales. Pour prvenir ce

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risque, la Commission pense que le lgislateur organique pourrait prvoir un mcanisme de remplacement des parlementaires dmissionnaires : un dput ou un snateur lu au scrutin majoritaire serait remplac par son supplant. Par ailleurs, comme cest dj le cas, un snateur lu au scrutin proportionnel qui abandonnerait son mandat serait remplac par le premier candidat non lu de sa liste. La Commission entend en dernier lieu insister sur le fait que la rforme quelle propose rend plus ncessaire encore que soit mis au point un vritable statut de llu permettant notamment de favoriser le retour lemploi des lus la fin de leur mandat, de valoriser leur exprience et daccrotre leur scurit professionnelle, sociale et financire. Sil ne lui appartient pas den dfinir le contenu, il lui parat lgitime den souligner lurgence.

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Un statut juridictionnel du chef de ltat et des ministres plus respectueux du principe dgalit

Chapitre 2

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Ni le Prsident de la Rpublique ni les ministres ne sont des justiciables comme les autres. Leur statut juridictionnel est en effet, pour une large part, dfini par la Constitution. Les rgles poses en 1958 ont dj t modifies deux reprises : en 1993, pour les membres du Gouvernement, la suite des travaux mens par le Comit consultatif pour une rvision de la Constitution prsid par le doyen Vedel ; en 2007, pour le Prsident de la Rpublique, la suite des travaux de la Commission de rflexion sur le statut pnal du chef de ltat prside par le professeur Avril. Toutefois, lexprience, il apparat que ces rformes nont pas permis de lever toutes les critiques qui portent sur le caractre trs largement drogatoire de ces statuts juridictionnels. Ces rformes ont en effet laiss insatisfaite une double revendication. Les citoyens attendent de leurs gouvernants, notamment de ceux qui sont chargs des plus hautes fonctions, un comportement irrprochable et exemplaire. Cette exemplarit suppose le respect de la loi de la loi pnale en particulier parce quelle est lexpression de la volont gnrale et quelle doit sappliquer tous. La seconde revendication est celle dune plus grande galit devant la justice : de la mme manire quils ne doivent pas tre au-dessus des lois, les gouvernants ne sauraient tre totalement affranchis, en droit ou en fait, de leur obligation de rendre compte de leurs actes devant les tribunaux, notamment lorsque ces actes sont susceptibles dune qualification pnale. Lenjeu est dimportance pour notre dmocratie. Sans priver de toute protection le Prsident de la Rpublique et les ministres, qui ont un devoir dtat et que leurs fonctions exposent des actions judiciaires abusives susceptibles de compromettre le bon fonctionnement des pouvoirs publics, il parat indispensable de rapprocher, autant quil est possible, leur statut juridictionnel du droit commun. Cest dans cet esprit que la Commission propose deux rformes profondes : la premire vise mettre fin linviolabilit du Prsident de la Rpublique, la seconde supprimer le privilge de juridiction dont bnficient les ministres.
III

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1. Mettre fin linviolabilit du Prsident de la Rpublique

Le statut juridictionnel du Prsident de la Rpublique doit concilier trois objectifs qui peuvent paratre, dans une certaine mesure, antagonistes. En premier lieu, un tel statut doit assurer au chef de ltat en exercice une protection approprie, pour que sa capacit prendre les dcisions qui relvent des pouvoirs que lui confie la Constitution ne soit en rien compromise et pour viter, quand ne sont pas en cause des dcisions prises dans lexercice de ses fonctions, quil ne soit la cible dactions judiciaires abusives ou manifestement infondes. Ce besoin de protection est dautant plus fort que le Prsident de la Rpublique occupe une place centrale dans notre quilibre institutionnel. En deuxime lieu, ce statut doit assurer la protection de la fonction prsidentielle et, travers elle, la protection de la collectivit des citoyens, contre le titulaire de cette fonction lui-mme. Il faut, cette fin, que, dans des cas graves et nettement dtermins dindignit, le Prsident de la Rpublique puisse tre dchu de ses fonctions. En troisime lieu, il est indispensable dassurer le respect du principe dgalit devant la loi et devant la justice. Ainsi que lnonce larticle 6 de la Dclaration des droits de lhomme et du citoyen, la loi doit tre la mme pour tous, soit quelle protge, soit quelle punisse . Ceci implique non seulement que le Prsident de la Rpublique ne puisse bnficier, en droit ou en fait, dune forme dimpunit pour les crimes et les dlits quil aurait pu commettre avant son lection ou pendant son mandat, mais aussi que les limitations apportes au droit de tout citoyen daccder un tribunal pour faire entendre sa cause, quand bien mme celle-ci concernerait le chef de ltat, ne dpassent pas le strict ncessaire. Si la Commission observe que les rgles spcifiques en vigueur permettent assurment datteindre lobjectif de protection de la fonction prsidentielle, elle constate quelles ne peuvent tre regardes comme satisfaisantes au regard de lobjectif dgalit devant la justice. En outre, ces rgles laissent de ct certaines questions importantes parce quelles se limitent, pour lessentiel, dfinir un statut pnal du chef de ltat. En se bornant interdire toute action contre lui pendant la dure de son mandat, elles saisissent en effet le Prsident sous les seuls traits du mis en cause ou du dfendeur et paraissent ignorer quil peut lui-mme tre demandeur en justice. La Commission porte donc une apprciation contraste sur le statut juridictionnel actuel du chef de ltat : positive sur limmunit fonctionnelle dont il bnficie, critique sur linviolabilit pnale et civile qui lui est reconnue.

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Il lui parat ncessaire, en premier lieu, de maintenir le principe, tel quil est pos au premier alina de larticle 67 de la Constitution, de lirresponsabilit du Prsident de la Rpublique pour les actes quil a accomplis en cette qualit, sous la double rserve, dune part, dune mise en cause de sa responsabilit pnale devant la Cour pnale internationale et, dautre part, de la mise en uvre dune procdure de destitution devant le Parlement. Sous ces rserves, le Prsident de la Rpublique se voit reconnatre, la diffrence des membres du Gouvernement, une immunit fonctionnelle permanente, laquelle il ne peut renoncer et qui fait obstacle ce que sa responsabilit puisse tre recherche au plan civil ou au plan pnal, y compris aprs lexpiration de ses fonctions, pour les actes quil a accomplis en sa qualit de chef de ltat. Cette immunit est indispensable : elle contribue de manire importante lobjectif de protection de la fonction prsidentielle en permettant son titulaire de prendre lensemble des dcisions relevant de ses attributions constitutionnelles notamment les dcisions les plus lourdes de consquences en considration du seul intrt de la Nation et sans sexposer dventuelles mises en cause juridictionnelles. Au demeurant, le principe de cette protection juridique spcifique du chef de ltat semble faire lobjet dune approbation gnrale. La Commission estime seulement que la procdure qui permet, par exception au principe dimmunit, de prononcer la destitution du Prsident de la Rpublique, est ambigu et que son caractre politique, et non juridictionnel, doit tre plus clairement affirm. Cest lobjet de sa premire proposition (proposition n 16). En second lieu, la Commission juge contestables les rgles qui assurent au chef de ltat une inviolabilit pnale et civile complte pendant la dure de son mandat. Les rgles issues de la rvision constitutionnelle du 23 fvrier 2007 sont claires : aux termes des deuxime et troisime alinas de larticle 67 de la Constitution, le chef de ltat ne peut, durant son mandat et devant aucune juridiction ou autorit administrative franaise, tre requis de tmoigner, non plus que faire lobjet dune action ou dun acte dinformation, dinstruction ou de poursuite ; les dlais de prescription et de forclusion sont suspendus et les procdures auxquelles il est ainsi fait obstacle ne peuvent reprendre qu lexpiration dun dlai dun mois suivant la cessation des fonctions. En matire pnale, ces rgles empchent que le Prsident de la Rpublique soit poursuivi et jug dans un dlai raisonnable pour des crimes ou des dlits quil aurait commis avant son lection ou au cours de son mandat. Cest le cas dans lhypothse dun seul quinquennat et, a fortiori, dans lhypothse de deux mandats successifs. La Commission constate sur ce point que les dispositions dordre public de larticle 67 de la Constitution ont ncessairement pour effet de diffrer de plusieurs annes le jugement

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sur le fond, ds lors quelles font obstacle, non seulement ce que le chef de ltat soit jug pendant la dure de son mandat, mais aussi ce quil fasse lobjet, pendant cette mme priode, de tout acte denqute ou dinformation pralable au renvoi en jugement. Cest surtout pour ce motif que ces dispositions ont soulev de vives critiques lors de leur premire application, loccasion de la poursuite et du renvoi en jugement devant un tribunal correctionnel dun ancien Prsident de la Rpublique pour des dlits commis avant son lection. Au-del du risque datteinte au principe du droit tre jug dans un dlai raisonnable, dont la Cour europenne des droits de lhomme rappelle quil trouve sappliquer, en matire pnale, lauteur de linfraction comme la victime, cest leffectivit mme de la rpression qui a t mise en doute. Certes, la rgle de linviolabilit juridictionnelle du chef de ltat pendant la dure de son mandat, que lAssemble plnire de la Cour de cassation avait dgage par son arrt Breisacher du 10 octobre 2001 et que le lgislateur constitutionnel a consacre en 2007, a rpondu lobjectif de protection du chef de ltat qui lui tait assign. Mais elle a souvent t perue moins comme une protection de la fonction prsidentielle que comme une assurance donne, en pratique, au titulaire de cette fonction dune absence de poursuites pnales. En matire civile, linviolabilit dont bnficie le Prsident de la Rpublique fait obstacle ce quil puisse tre assign, au cours de son mandat, dans tout contentieux civil au sens large du terme, cest--dire devant toute juridiction judiciaire non rpressive statuant en matire civile, commerciale, sociale, rurale ou prudhomale. Cest ainsi que la victime dun dommage caus par le chef de ltat ou par son enfant mineur ne peut utilement saisir le juge dune action en responsabilit civile et que le conjoint, le crancier, le salari, lassoci, le voisin ou les copropritaires du chef de ltat ne peuvent exercer aucune action contre lui, pendant toute la dure de ses fonctions. Le caractre dordre public de cette rgle impose en outre au juge, lorsquil est saisi, de surseoir statuer. Limpossibilit absolue, pour tous ces demandeurs potentiels, de faire entendre leur cause devant un tribunal civil pendant une priode de cinq ans, voire de dix ans en cas de second mandat, pose un grave problme, en particulier dans lhypothse dactions relevant de ltat des personnes et du droit de la famille (divorce, filiation, autorit parentale...). Et lide suivant laquelle leurs droits et intrts seraient sauvegards par le mcanisme de suspension des dlais de prescription et de forclusion reste largement thorique. La Commission juge que lextension de linviolabilit au champ des actions civiles est tout la fois contestable dans son principe, disproportionne par rapport au but poursuivi et choquante du point de vue de ses consquences.

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En premier lieu, de telles actions civiles sont, a priori du moins, sans lien avec lexercice des fonctions de Prsident de la Rpublique. Laction en reconnaissance de paternit hors mariage engage sur le fondement de larticle 327 du code civil ou laction susceptible dtre engage devant le conseil de prudhommes sur le fondement de larticle L. 1411-1 du code du travail par le salari du chef de ltat constituent deux exemples, parmi dautres, dinstances civiles qui concernent des actes, des obligations ou des intrts purement privs du Prsident et qui sont, pour ce motif, dpourvues de tout lien avec la fonction prsidentielle. En deuxime lieu, ni la nature de la procdure civile, qui ne requiert quexceptionnellement la comparution personnelle du dfendeur, ni son objet, qui exclut le prononc de condamnations infamantes, ne sont de nature justifier que le Prsident soit, pendant la dure de son mandat, mis labri de toute action civile. En troisime lieu, la rgle de linviolabilit du chef de ltat en matire civile, dans la mesure o elle ne saccompagne pas, en contrepoint, dune interdiction qui serait faite au Prsident lui-mme dagir en justice au cours de son mandat, en tant que personne prive, pour la dfense de ses intrts civils, est la cause dune trs regrettable asymtrie. La Commission estime donc ncessaire de remettre en cause, tant au pnal quau civil, linviolabilit du Prsident de la Rpublique pour les actes qui nont pas t accomplis en sa qualit de chef de ltat. Tel est lobjet des deux autres propositions quelle formule (propositions n 17 et 18).

Proposition n 16 Mieux affirmer le caractre politique de la procdure de destitution du Prsident de la Rpublique

Tout en jugeant ncessaire de maintenir la procdure, prvue larticle 68 de la Constitution, de destitution du Prsident de la Rpublique par le Parlement en cas de manquement ses devoirs manifestement incompatible avec lexercice de son mandat , la Commission estime que son caractre politique pourrait tre mieux affirm. Conue comme une soupape de sret et comme lindispensable exception au principe de limmunit fonctionnelle reconnue au chef de ltat, cette procdure constitue le principal moyen de protger la fonction prsidentielle contre son titulaire lui-mme, en permettant au Parlement de dmettre le chef de ltat dans les cas o il se serait rendu manifestement indigne de poursuivre lexercice de son mandat, du fait dun comportement relatif son rle institutionnel ou du fait dun comportement priv.

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En plein accord avec cette conception, la Commission estime quil nest nullement justifi de modifier cette procdure en vue de lui confrer un caractre juridictionnel, comme certains ont pu le proposer en se rfrant aux stipulations de larticle 6 de la Convention europenne de sauvegarde des droits de lhomme et des liberts fondamentales. Elle juge au contraire ncessaire daffirmer le caractre exclusivement politique de cette procdure, en levant une ambigut rsultant du texte mme de la Constitution. La cration, lors de la rvision constitutionnelle du 23 fvrier 2007, de la Haute Cour , appele se substituer la Haute Cour de justice qui avait t institue en 1958, a pu faire natre un doute sur lintention relle du constituant, qui tait pourtant, ainsi quen tmoignent les travaux parlementaires, de donner la procdure devant cette nouvelle instance un caractre purement politique, que navait pas la procdure devant la Haute Cour de justice. Il serait donc souhaitable de traduire pleinement cette intention dans le texte constitutionnel et, poussant la logique jusqu son terme, de renoncer toute rfrence une cour , ft-elle haute . Dans cet esprit, la Commission propose de remplacer les expressions : Haute Cour et Parlement constitu en Haute Cour , qui figurent actuellement larticle 68 de la Constitution, par les mots : Congrs et Parlement runi en Congrs , qui figurent dj aux articles 18 et 89 de la Constitution. Il serait alors ncessaire de modifier, par voie de consquence, lintitul du Titre IX de la Constitution ( La Haute Cour ), qui pourrait devenir : Du statut du Prsident de la Rpublique .

Proposition n 17 Mettre fin linviolabilit du Prsident de la Rpublique en matire pnale

La Commission propose, pour tous les actes qui nont pas t accomplis par le chef de ltat en cette qualit, de revenir sur le principe de linviolabilit en matire pnale et de prvoir que celui-ci peut tre poursuivi et jug au cours de son mandat. Cette rforme exige une modification de larticle 67 de la Constitution. La Commission prconise toutefois que lapplication du droit commun saccompagne de rgles de comptence et de procdure particulires. En ce qui concerne lengagement des poursuites, la Commission juge indispensable quune phase dexamen pralable soit amnage en amont de toute enqute pnale. Il sagirait dcarter ce stade, dune part, les plaintes et procdures abusives ou manifestement infondes et, dautre part, les plaintes et procdures se rapportant des actes qui ont t accomplis s qualits par le chef de ltat et qui entrent donc dans le champ de limmunit fonctionnelle.

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Linstance charge dassurer cette mission, qui pourrait tre dnomme commission suprieure dexamen pralable , serait saisie, soit par des particuliers, avant le dpt dune plainte simple ou dune plainte avec constitution de partie civile, soit par le procureur de la Rpublique. Sa composition devrait reflter limportance de lobjectif de protection de la fonction prsidentielle et, ce faisant, confrer ses dcisions, qui ne seraient susceptibles daucun recours, une autorit incontestable. cette fin, il serait souhaitable quelle soit compose de hauts magistrats judiciaires, ds lors quil sagirait de filtrer des actions pnales en amont de la saisine des juridictions rpressives, ainsi que de membres des juridictions administratives et financires, dont lexprience serait prcieuse pour apprcier le caractre dtachable ou non de lexercice des fonctions prsidentielles des faits en cause. La commission suprieure dexamen pralable pourrait ainsi tre compose de six membres : trois membres de droit (le Vice-prsident du Conseil dtat, le Premier prsident de la Cour de cassation, le Premier prsident de la Cour des comptes) et trois membres du Conseil dtat, de la Cour de cassation et de la Cour des comptes, dsigns par les trois membres de droit. Pour linstruction et le jugement, la Commission exprime le souhait que les juridictions comptentes soient inscrites dans le droit commun. Elle juge peu opportun, en effet, de crer une nouvelle juridiction politique dexception, comparable la Cour de justice de la Rpublique, dont elle propose par ailleurs la suppression. Elle estime en revanche indispensable de prvoir des amnagements appropris. Il conviendrait en premier lieu damnager les rgles habituelles de comptence territoriale des autorits de poursuite, dinstruction et de jugement, telles quelles sont dfinies aux articles 43, 52 et 382 du code de procdure pnale en ce qui concerne le procureur de la Rpublique, le juge dinstruction et le tribunal correctionnel. Ces rgles prvoient des critres de comptence alternatifs tirs du lieu de linfraction, du lieu de la rsidence de la personne souponne ou du prvenu, du lieu de son arrestation et du lieu de sa dtention. Pour des poursuites diligentes contre le Prsident de la Rpublique au cours de son mandat, la Commission estime souhaitable dviter lapplication de ces critres et de retenir, pour linstruction et le jugement des crimes ou des dlits qui pourraient tre imputs au chef de ltat, la comptence territoriale exclusive du tribunal de grande instance de Paris, qui, eu gard sa taille et son organisation en ples dinstruction et en chambres correctionnelles spcialiss, rpond pleinement aux exigences du bon droulement dune procdure pnale impliquant le chef de ltat. Cest aussi, plus simplement, la juridiction dans le ressort de laquelle est situ le lieu de la rsidence administrative du chef de ltat. Une telle rgle dattribution de comptence exclusive la juridiction parisienne naurait rien dexceptionnel : on en trouve plusieurs autres exemples dans le code de procdure pnale. Il y aurait seulement lieu de prvoir que, dans ces affaires, le procureur de la Rpublique et le juge dinstruction de Paris exercent leurs attributions sur toute ltendue du territoire national.

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Il serait souhaitable, en deuxime lieu, de rendre obligatoire linstruction prparatoire, cest--dire de systmatiser le recours linformation judiciaire, non seulement en matire criminelle, comme le prvoient les dispositions de droit commun de larticle 79 du code de procdure pnale, mais aussi en matire correctionnelle. Le chef de ltat ne pourrait ds lors tre cit directement devant le tribunal correctionnel par le procureur de la Rpublique lissue dune enqute prliminaire. Compte tenu dune part de son caractre contradictoire, dautre part de louverture, tout au long de son droulement, de voies de recours devant la chambre de linstruction et devant la Cour de cassation, la procdure de linformation judiciaire est, selon la Commission, particulirement approprie. Le recours obligatoire linstruction prparatoire aurait par ailleurs pour effet dinterdire la partie civile, mme aprs avoir recueilli lavis de la commission suprieure dexamen pralable, de mettre en mouvement laction publique en dlivrant une citation directe devant la juridiction correctionnelle. Toute personne qui se prtendrait lse par une infraction pnale commise par le chef de ltat serait ainsi contrainte de dposer une plainte avec constitution de partie civile entre les mains du doyen des juges dinstruction du tribunal de grande instance de Paris, dans les conditions fixes par les articles 85 et suivants du code de procdure pnale. Lirrecevabilit de la citation directe par une partie civile du Prsident de la Rpublique devant le tribunal correctionnel constitue, selon la Commission, une rgle complmentaire essentielle pour prvenir le risque dun harclement judiciaire du chef de ltat. Dans ce cadre, il serait utile de prvoir quune information visant le chef de ltat fasse obligatoirement lobjet dune cosaisine de plusieurs juges dinstruction, indpendamment des critres de gravit ou de complexit de laffaire, mentionns larticle 83 du code de procdure pnale, qui justifient habituellement le recours cette procdure. Ceci aurait pour effet dassurer, dans tous les cas, une instruction collgiale. Par ailleurs, et dans la logique de lattribution de comptence la juridiction parisienne, linstruction dune procdure visant le chef de ltat pourrait tre confie un ple dinstruction spcialis du tribunal de grande instance de Paris. En troisime lieu, pour la phase de jugement et, plus prcisment, pour la composition du tribunal correctionnel appel connatre de dlits qui seraient imputs au chef de ltat, la Commission propose dcarter lapplication pure et simple des rgles de droit commun, en vertu desquelles cette juridiction est compose, selon les cas, soit de trois magistrats professionnels (un prsident et deux juges), conformment larticle 398 du code de procdure pnale, soit dun seul magistrat, pour les dlits les moins graves mentionns larticle 398-1 du mme code.

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Elle estime en effet indispensable que les dlits imputs au chef de ltat, quelle que soit leur nature, relvent dun jugement par une formation juridictionnelle collgiale. Il lui semble mme justifi de retenir le principe dune collgialit renforce, qui pourrait tre de cinq magistrats. Une rgle identique pourrait trouver sappliquer pour la chambre des appels correctionnels de la cour dappel, qui comprend en principe, en application de larticle 510 du code de procdure pnale, un prsident de chambre et deux conseillers. Sa composition pourrait ainsi tre largie deux autres conseillers. De la mme manire, en matire criminelle, pour la composition de la cour dassises statuant en premier ressort, il conviendrait de prvoir deux assesseurs supplmentaires, soit cinq magistrats professionnels (un prsident et quatre assesseurs) et un jury compos de neuf jurs, et non de six, le nombre de jurs pouvant tre port douze lorsque la cour dassises statue en appel. En quatrime lieu, la Commission juge souhaitable de permettre, tous les stades de la procdure, aussi bien devant la juridiction dinstruction que devant la formation de jugement, que le Prsident de la Rpublique soit reprsent par son conseil. Ainsi, la comparution personnelle du chef de ltat ne serait en principe pas requise. Il sagit, pour la Commission, dun droit qui serait ouvert au chef de ltat et non dune obligation qui lui serait impose. Il conserverait donc la facult de dfrer lui-mme la convocation du juge. Dans le mme ordre dides, il y aurait lieu de prvoir quen principe, le Prsident de la Rpublique ne peut faire lobjet daucune mesure privative ou restrictive de libert au cours de son mandat, tout en assortissant ce principe des exceptions qui seraient juges ncessaires (cas de dlit ou de crime flagrant, condamnation dfinitive). Enfin, la Commission sest penche sur plusieurs questions dapplication dans le temps et dapplication aux personnes des dispositions quelle propose. Elle souligne, sur ce point, que la mise en uvre des amnagements procduraux mentionns ci-dessus se justifie par la seule circonstance que le Prsident de la Rpublique est en exercice. Ceci implique, dune part, que ces rgles doivent tre respectes, peine de nullit, compter de la prise de fonctions du chef de ltat et, dautre part, quelles nont plus lieu dtre appliques aprs la cessation des fonctions. Ainsi, dans le cas o le chef de ltat aurait t poursuivi au cours de son mandat, le jugement qui interviendrait aprs la cessation de ses fonctions devrait respecter les procdures de droit commun. De la mme manire, une instruction en cours la date dexpiration des fonctions du chef de ltat devrait se poursuivre selon les rgles de droit commun, mme sil parat ncessaire, dans lintrt dune bonne administration

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de la justice, que les magistrats chargs dinstruire une affaire mettant en cause le Prsident de la Rpublique restent saisis. Symtriquement, dans le cas o des poursuites pnales auraient t engages contre un candidat llection prsidentielle proclam lu lissue du scrutin, le procureur de la Rpublique ou le juge dinstruction initialement saisi devrait tre tenu de se dessaisir, selon les voies de droit habituelles, au profit du parquet de Paris ou du juge dinstruction de Paris. Il y aurait lieu de prvoir, par ailleurs, que les formations de jugement spcialement composes pour juger le Prsident de la Rpublique au cours de son mandat soient galement comptentes pour juger les ventuels coauteurs et complices du chef de ltat, afin dviter les inconvnients dune comptence ratione personae excessivement restreinte, comparable celle, fortement critique sur ce point, de la Cour de justice de la Rpublique.

Proposition n 18 Mettre fin linviolabilit du Prsident de la Rpublique en matire civile

La Commission juge galement ncessaire de remettre en cause le principe de linviolabilit du Prsident de la Rpublique en matire civile. Elle nignore pas que, sur ce point, le dispositif actuel a t conu, en 2007, comme un moyen dempcher tout contournement de la rgle dinviolabilit du chef de ltat en matire pnale. Le constituant avait en effet souhait viter que, faute de pouvoir agir au pnal, certaines victimes puissent intenter au chef de ltat des procs civils de substitution , comme on avait pu lobserver plusieurs reprises ltranger. Cette objection serait toutefois prive dobjet si, comme le propose la Commission, il est mis fin linviolabilit du Prsident de la Rpublique en matire pnale : la crainte dactions civiles de contournement naurait plus lieu dtre, dautant que le choix par une partie de la voie civile aurait pour effet, par application de larticle 5 du code de procdure pnale, de lui fermer dfinitivement laccs aux juridictions rpressives. Par ailleurs, la Commission croit ncessaire de temprer lapplication du droit commun qui rsulterait de la remise en cause de linviolabilit du chef de ltat en matire civile par la cration dun mcanisme dexamen pralable des actions qui pourraient dsormais tre engages contre lui. Comme en matire pnale, lorganisme charg dassurer ce rle aurait carter, dune part, les actions abusives ou manifestement infondes et, dautre part, les actions relatives des actes qui auraient t accomplis par le chef de ltat en cette qualit, pour lesquels il bnficie de limmunit fonctionnelle.

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Toute partie devrait ainsi, peine dirrecevabilit de son action, recueillir son avis conforme. Cest la commission suprieure dexamen pralable, qui a t dcrite pour les actions pnales, qui serait comptente en matire civile. En ce qui concerne le jugement, la Commission estime que les actions susceptibles dtre engages contre le Prsident de la Rpublique devraient ltre devant les juridictions civiles de droit commun, selon les rgles de comptence et de procdure de droit commun, sous la rserve suivante : il lui semble ncessaire de faire exception aux dispositions, de porte gnrale, de larticle 20 et des articles 184 et suivants du code de procdure civile, qui permettent au juge, en toute matire, de demander la comparution personnelle des parties, de tirer toute consquence de droit de leur absence et den faire tat comme quivalant un commencement de preuve par crit.

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2. Supprimer le privilge de juridiction des ministres

Les ministres sont pnalement responsables des infractions quils commettent en dehors de lexercice de leurs fonctions, dont ils rpondent, comme les autres citoyens, devant les juridictions rpressives de droit commun. La Constitution prvoit en outre, depuis 1958, que les membres du Gouvernement sont pnalement responsables des actes accomplis dans lexercice de leurs fonctions, lorsquils sont qualifis crimes ou dlits au moment o ils ont t commis . En revanche, elle ne prvoit aucun mcanisme de mise en jeu de leur responsabilit politique. La Commission constate que labsence dun tel mcanisme a pour corollaire que la responsabilit pnale des ministres tend parfois tre recherche au-del de son champ normal : elle estime quil serait opportun quune rflexion densemble sur ce point soit engage. Conformment sa lettre de mission, elle a quant elle limit ses travaux aux conditions de mise en uvre de la responsabilit pnale des membres du Gouvernement. Si le Premier ministre et les ministres ne bnficient donc, la diffrence du Prsident de la Rpublique, daucune immunit fonctionnelle, ils ne peuvent en revanche tre poursuivis devant les juridictions de droit commun pour les actes accomplis dans lexercice de leurs fonctions et se voient reconnatre, pour ces actes, un privilge de juridiction, en vertu duquel ils ne peuvent tre jugs que par la Cour de justice de la Rpublique. Cre en 1993 sur la base des propositions formules par le Comit consultatif prsid par le doyen Vedel, cette juridiction particulire exerce depuis lors une comptence qui avait t initialement confie la Haute Cour de justice. Si la Commission juge ncessaire de maintenir aux ministres une protection approprie contre le risque de mises en cause pnales abusives auquel leurs fonctions les exposent particulirement et sans doute de manire croissante, elle estime toutefois que le recours une juridiction dexception pour assurer une telle protection ne se justifie pas et que les nombreuses critiques dont la Cour de justice de la Rpublique fait lobjet sont en grande partie fondes. En premier lieu, la Commission considre que la lgitimit mme dune juridiction telle que la Cour de justice de la Rpublique est critiquable en raison de sa composition, qui associe, aux cts de trois juges magistrats issus de la Cour de cassation, douze juges parlementaires lus, en leur sein et en nombre gal, par lAssemble nationale et par le Snat.

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Le choix dune juridiction de jugement hybride et majoritairement compose de parlementaires lui parat trs contestable. Force est dailleurs de constater que les arrts rendus dans les affaires les plus marquantes dont la Cour a t saisie ont t systmatiquement critiqus sur le terrain de labsence dimpartialit objective de cette juridiction. La Commission estime que le soupon de partialit qui entache chacun des arrts de la Cour est irrductible et que le principe mme dun jugement des ministres par une juridiction politique soppose ncessairement ce que ses dcisions, quel que soit leur sens, soient pleinement acceptes et revtues dune lgitimit suffisante. Elle observe que le doyen Vedel lui-mme avait pris position en ce sens ds 1999, loccasion de laffaire dite du sang contamin, quelques annes aprs la cration de la Cour de justice de la Rpublique. En deuxime lieu, la Commission relve que les rgles particulires de comptence et de procdure applicables la Cour de justice de la Rpublique, qui sont issues de la loi constitutionnelle du 27 juillet 1993 et de la loi organique du 23 novembre 1993, prsentent plusieurs inconvnients majeurs. Elle observe quelles sont lorigine dun regrettable clatement des procdures juridictionnelles. En prvoyant quaucune constitution de partie civile nest recevable devant la Cour de justice de la Rpublique, ni par voie daction, ni mme par voie dintervention, larticle 13 de la loi organique du 23 novembre 1993 impose aux victimes de porter devant les juridictions de droit commun leur action civile en rparation de dommages causs par les crimes et dlits imputs un ministre. De plus, la Cour de justice de la Rpublique nest comptente qu lgard des membres du Gouvernement et uniquement pour les infractions quils ont commises dans lexercice de leurs fonctions. Cette comptence restreinte et exclusive simpose en droit ; elle est dordre public. Rciproquement, les juridictions rpressives de droit commun ne peuvent, peine de nullit, se prononcer sur les crimes ou dlits commis par les ministres dans lexercice de leurs fonctions et doivent se dclarer incomptentes. La Cour de justice de la Rpublique ne peut donc connatre des poursuites pnales diligentes, raison des mmes faits que ceux dont elle est saisie, contre les coauteurs et les complices dun ministre, ni dailleurs des poursuites engages au titre dinfractions connexes, comme le recel. Par ailleurs, lorsquun membre du Gouvernement a commis des infractions pour partie dans lexercice de ses fonctions gouvernementales et pour partie en dehors de lexercice de ses fonctions ou mme seulement loccasion de lexercice de ses fonctions, la Cour ne peut connatre des secondes, quand bien mme elles seraient directement lies aux premires.

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La disjonction obligatoire des poursuites qui en rsulte est cause dune mauvaise administration de la justice car elle implique non seulement une double instruction mais aussi une double phase de jugement, devant la Cour de justice de la Rpublique dun ct, devant les juridictions de droit commun de lautre. En outre, il nest pas permis au juge pnal dapprhender, loccasion dun seul et mme procs et selon une procdure pleinement contradictoire, lensemble des responsabilits susceptibles dtre tablies dans une mme affaire. Surtout, la dissociation des poursuites fait courir un risque srieux de discordance entre les dcisions rendues par les juridictions rpressives de droit commun et par la Cour de justice de la Rpublique. Ce risque nest pas thorique. Il suffit, pour sen convaincre, de rappeler qu loccasion de la dernire affaire quelle a eu juger, en avril 2010, la Cour de justice de la Rpublique a prononc la relaxe du ministre poursuivi devant elle sous la qualification de corruption passive, alors que la cour dappel de Paris a tabli, dans la mme affaire, par une dcision devenue dfinitive aprs rejet du pourvoi en cassation dirig contre son arrt, la culpabilit de lauteur de la corruption active du mme ministre. La disjonction des poursuites est enfin la cause, en pratique, de certaines lenteurs et du sentiment que les dcisions de la Cour interviennent souvent trop tard pour ne pas tre en dcalage avec les faits dont elle est saisie. Dans ces conditions, la Commission considre quune simple rforme de la Cour de justice de la Rpublique ne saurait suffire. On pourrait certes envisager de remdier ses principaux dfauts en autorisant la constitution de partie civile par voie daction ou dintervention et en largissant la comptence de la Cour aux coauteurs et aux complices ainsi quaux faits connexes. Toutefois, de telles amliorations ne rpondraient pas la critique essentielle que suscite la Cour de justice de la Rpublique, qui porte sur sa lgitimit mme.

Proposition n 19 Supprimer la Cour de justice de la Rpublique

La Commission propose la suppression de la Cour de justice de la Rpublique et lapplication du droit commun, avec les adaptations ncessaires pour assurer aux ministres une protection approprie contre le risque de mises en cause abusives. Une telle rforme exige une modification des articles 68-1 et 68-2 de la Constitution. La Commission juge en premier lieu indispensable quune phase dexamen pralable soit amnage en amont de toute enqute pnale visant un ministre, afin dcarter les plaintes et procdures abusives ou manifestement infondes et dorienter vers la

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procdure pnale adapte prsente ci-dessous les seules plaintes et procdures qui se rapportent effectivement des actes commis par un membre du Gouvernement dans lexercice de ses fonctions. Linstance charge dassurer ce rle, qui pourrait tre dnomme commission dexamen pralable , serait compose de trois magistrats du sige hors hirarchie la Cour de cassation, de deux conseillers d'tat et de deux conseillers matres la Cour des comptes, sur le modle de lactuelle commission des requtes prs la Cour de justice de la Rpublique, qui a rempli son office de manire satisfaisante. La Commission propose, en deuxime lieu, de retenir la mme rgle de comptence territoriale que pour le Prsident de la Rpublique, savoir la comptence exclusive du tribunal de grande instance de Paris, qui correspond au demeurant au sige des ministres. En troisime lieu, la Commission juge souhaitable de retenir le principe du recours obligatoire une instruction prparatoire collgiale. Les motifs qui ont t voqus pour justifier ce choix pour le Prsident de la Rpublique valent aussi pour les ministres. Les infractions susceptibles dtre commises par un membre du Gouvernement dans lexercice de ses fonctions peuvent en outre tre dune particulire complexit, tant du point de vue de lapprciation des chanes de responsabilit, de la technicit de certaines attributions ministrielles que du nombre des personnes susceptibles dtre impliques ou concernes en qualit dauteur, de complice, de tmoin ou de victime. La Commission a notamment pens aux poursuites pnales qui pourraient tre engages lencontre de ministres chargs de la sant, de lenvironnement ou de la dfense pour des dlits non intentionnels (homicide ou blessures involontaires par exemple). Sous rserve davoir franchi ltape de lexamen pralable de leur requte, les victimes dun crime ou dun dlit commis par un ministre dans lexercice de ses fonctions pourraient mettre en mouvement laction publique en se constituant partie civile entre les mains du doyen des juges dinstruction du tribunal de grande instance de Paris. La phase de linstruction prparatoire tant obligatoire, seule leur serait ferme la voie de la citation directe dun ministre devant le tribunal correctionnel. Pour le jugement, au-del de la rgle de comptence territoriale mentionne ci-dessus, la Commission croit galement utile de prvoir le recours systmatique une collgialit renforce. Une telle mesure lui parat en effet justifie par la sensibilit particulire et la probable complexit des infractions qui pourraient tre commises par un ministre dans lexercice de ses fonctions. Cet amnagement consisterait prvoir, en matire correctionnelle, un jugement par une formation compose de cinq magistrats, en premier ressort comme en appel. En matire criminelle, le nombre dassesseurs de la cour dassises pourrait tre port quatre et le nombre de jurs neuf en premier ressort, la cour dassises dappel pouvant comporter trois jurs supplmentaires.

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Il conviendrait en outre de prvoir la comptence de la juridiction parisienne pour connatre non seulement des infractions commises par les membres du Gouvernement dans lexercice de leurs fonctions, mais aussi des poursuites visant leurs coauteurs ou complices ainsi que des infractions connexes. La Commission souligne enfin quil importe de prvoir des dispositions transitoires afin de rgler la situation des affaires en instance, cest--dire des procdures qui seraient pendantes devant la commission des requtes, devant la commission dinstruction de la Cour de justice de la Rpublique ou mme devant la formation de jugement la date dentre en vigueur des nouvelles dispositions constitutionnelles. Ces dispositions pourraient tre de trois ordres. Il y aurait dabord lieu de prvoir que les dispositions nouvelles sont immdiatement applicables aux faits commis avant son entre en vigueur, ce qui serait conforme au principe gnral nonc par larticle 112-2 du code pnal pour les lois de comptence et dorganisation judiciaire en matire pnale. Il conviendrait ensuite dorganiser des procdures de dessaisissement : de la commission des requtes prs la Cour de justice de la Rpublique au profit de la nouvelle commission dexamen pralable, de la commission dinstruction de la Cour de justice de la Rpublique au profit du juge dinstruction de Paris, et de la Cour elle-mme au profit, selon les cas, du tribunal correctionnel ou de la cour dassises de Paris. La Commission estime toutefois quil serait opportun, dans lintrt dune bonne administration de la justice, dassortir ces rgles gnrales dun temprament afin que, dans lhypothse o une affaire dfre la juridiction parisienne serait directement lie une autre affaire en cours dinstruction ou sur le point dtre juge par une autre juridiction, un second dessaisissement intervienne au profit de cette dernire, pour viter linconvnient de disjonction des poursuites signal propos de la Cour de justice de la Rpublique. Il y aurait enfin lieu de prvoir que les actes, formalits et dcisions intervenus antrieurement la date dentre en vigueur du nouveau rgime demeurent valables, comme lavait par exemple prvu larticle 6 de la loi du 4 aot 1981 portant suppression de la Cour de sret de ltat.

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Une stratgie globale de prvention des conflits dintrts

Chapitre 3

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Pour garder la confiance des citoyens, ceux qui sont chargs de les reprsenter ou de les servir dans des fonctions dautorit doivent tre exemplaires. Notre vie dmocratique est profondment imprgne par les valeurs du service public et de lintrt gnral. Cependant, les conditions de laction publique et les modes dintervention de ltat ont beaucoup volu et une attention accrue doit tre porte aux risques de conflits dintrts. Un conflit dintrts est susceptible de natre lorsquun intrt particulier influence ou parat influencer le service de lintrt gnral. Lindpendance, limpartialit et lobjectivit de laction publique sont alors en cause. Notre droit sanctionne depuis longtemps des infractions pnales clairement identifies comme la corruption ou le trafic dinfluence. Depuis longtemps aussi, la jurisprudence a rig limpartialit en principe gnral du droit et juge illgales les dcisions prises par les autorits administratives en mconnaissance de ce principe. Toutefois, un enjeu essentiel pour la rnovation de la vie publique se situe en amont : il importe de prvenir les situations de conflits dintrts. Tous les responsables publics, quils soient lus, fonctionnaires ou collaborateurs du service public sont concerns. Et si la Commission, conformment sa lettre de mission, na consacr ses travaux quaux principaux responsables de ltat, lexigence dontologique vaut pour lensemble des agents des trois fonctions publiques ainsi que pour tous les lus, nationaux et locaux. La Commission a pu tirer profit, pour conduire sa rflexion, des importants travaux consacrs, ces dernires annes, la prvention des conflits dintrts par le Parlement comme par le pouvoir excutif, ainsi que par certaines organisations internationales, comme lOrganisation de Coopration et de Dveloppement conomiques (OCDE). Le rapport de la Commission de rflexion pour la prvention des conflits dintrts dans la vie publique, remis au Prsident de la Rpublique le 26 janvier 2011, a constitu une prcieuse rfrence. Il est dsormais ncessaire de mettre en uvre avec dtermination une stratgie de prvention globale, qui rponde aux exigences dune Rpublique moderne et aux attentes des citoyens. Il ne sagit ni douvrir une re de soupon gnralis ni de mconnatre le respect d la vie prive. La stratgie que propose la Commission est au contraire fonde sur la responsabilit des acteurs politiques et administratifs euxmmes. Elle dessine les contours dune culture de la dontologie qui contribuera enrichir notre tradition rpublicaine.
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1. Dterminer le champ et les principes de la stratgie de prvention

Les conflits dintrts dans la vie publique ont dabord t envisags, en France, sous langle de la rpression. De longue date, notre droit pnal punit de lourdes peines les fonctionnaires, officiers publics ou agents du gouvernement qui ont pris un intrt dans des oprations quils avaient la charge de surveiller ou de contrler. Il suffit de rappeler quen incriminant le dlit dingrence par des fonctionnaires dans des affaires ou commerces incompatibles avec leur qualit , larticle 175 du code pnal de 1810 ne faisait que reprendre des dispositions de lancien droit, gure loignes de celles qui figurent aujourdhui larticle 432-12 du code pnal relatif au dlit de prise illgale dintrts. Ces dispositions rpressives, assez rarement appliques en pratique, ont t compltes, au cours des vingt dernires annes, par divers mcanismes de prvention des conflits dintrts, qui ont raffirm les obligations de probit, dimpartialit et dobjectivit pesant sur les acteurs publics. Cest ainsi, par exemple, que des dclarations de situation patrimoniale ont t exiges, compter de 1988, des parlementaires et des membres du Gouvernement et que des commissions de dontologie de la fonction publique ont t institues, en 1993, en vue de se prononcer sur laccs au secteur priv des agents publics. De fait, chacun saccorde aujourdhui reconnatre que la prvention des conflits dintrts constitue un enjeu essentiel pour conforter la confiance des citoyens dans les institutions. Ceux-ci manifestent en effet une rprobation croissante lgard des acteurs publics qui se trouvent en situation de conflit dintrts, quils soient ministres, lus ou hauts fonctionnaires. La mdiatisation de certains cas de confusion, relle ou apparente, entre intrt public et intrts privs contribue priodiquement alimenter une certaine dfiance lgard de ce quil est convenu dappeler les lites . Cette sensibilit nouvelle aux questions dontologiques a suscit, dans la priode rcente, au-del de ldiction de normes nouvelles, une multiplication dinitiatives au sein du Gouvernement, du Parlement, des collectivits territoriales et des administrations : dsignation de rfrents en matire de dontologie, diffusion de recommandations thiques ou encore adoption de chartes internes ou de codes de dontologie. Si elles tmoignent incontestablement dune volont de prendre ces questions au srieux, ces initiatives restent cependant parses et nobissent aucune vision densemble. La Commission souscrit cet gard au constat dress dans son rapport par la Commission de rflexion pour la prvention des conflits dintrts dans la vie publique prside par M. Jean-Marc Sauv, Vice-prsident du Conseil dtat.

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La rnovation de la vie publique exige donc quune stratgie globale de prvention des conflits dintrts soit dsormais mise en uvre. cette fin, il est ncessaire de retenir une dfinition claire de la notion de conflit dintrts. La Commission propose de retenir la dfinition suivante : constitue un conflit dintrts une situation dinterfrence entre un intrt public et des intrts publics ou privs de nature compromettre lexercice indpendant, impartial et objectif dune fonction. Cette dfinition devrait tre inscrite dans la loi, afin de faciliter la dfinition de rgles et la mise en uvre de pratiques communes aux diffrents acteurs publics. Une stratgie cohrente de prvention est particulirement ncessaire pour ceux des acteurs publics qui, du fait de la nature et de limportance de leurs fonctions, sont, plus que dautres, exposs au risque de conflit dintrts. La Commission a consacr sa rflexion aux catgories dacteurs publics suivantes : les membres du Gouvernement, les collaborateurs du Prsident de la Rpublique et les membres des cabinets ministriels, les titulaires de certains emplois suprieurs de ltat, les membres et principaux responsables dautorits administratives indpendantes, les parlementaires. La Commission a jug opportun de retenir une approche des emplois suprieurs de ltat propre la question de la prvention des conflits dintrts. Elle a dabord estim que, pour les magistrats judiciaires et, lorsquils sont chargs de fonctions juridictionnelles, pour les membres des juridictions constitutionnelle, administratives et financires, la prvention des conflits dintrts tait non moins indispensable que pour les autres acteurs publics. Cependant, en ce qui les concerne, une telle prvention ne peut tre mise en uvre que de faon trs spcifique, compte tenu, notamment, de lexistence de rgles de procdure particulires (par exemple, rcusation ou dport) et de la conscration par la jurisprudence dobligations inspires aussi bien par les principes constitutionnels que par les stipulations de larticle 6, paragraphe 1, de la Convention europenne de sauvegarde des droits de lhomme et des liberts fondamentales. Elle a donc considr que les membres des diffrentes juridictions ne devaient pas entrer dans le champ de ses propositions relatives aux emplois suprieurs de ltat ni, par suite sous rserve de la proposition n 32 relative aux membres du Conseil constitutionnel dans le champ de sa rflexion. La Commission a ensuite constat que sil existe plusieurs listes demplois suprieurs de ltat, qui procdent dailleurs avant tout dune logique de regroupement en fonction de la procdure de nomination applicable (article 13 de la Constitution, emplois pourvus en conseil des ministres, emplois suprieurs la dcision du Gouvernement notamment), elles ne sont pas ncessairement pertinentes au regard de lobjectif de prvention des conflits dintrts. La diversification des modalits dintervention de ltat et de ses structures exige en effet une approche spcifique pour apprcier si tel ou tel emploi suprieur doit tre ou non regard comme sensible au regard du critre dexposition au risque de conflit dintrts.

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La Commission propose donc, non de reprendre en bloc les listes actuelles demplois suprieurs, mais de retenir dans le champ de ses propositions les emplois qui peuvent tre regards comme particulirement exposs au risque de conflit dintrts, quil sagisse demplois dans des directions dadministration centrale, dans des tablissements publics ou, quel que soit leur statut, dans des agences (notamment dans des secteurs comme la sant, lenvironnement ou lagriculture). Elle estime quil appartiendrait au Gouvernement, aprs avoir recueilli lavis de lAutorit de dontologie de la vie publique dont elle propose par ailleurs la cration, darrter la liste dfinitive des emplois suprieurs de ltat auxquels devraient sappliquer les propositions quelle formule. En ce qui concerne enfin les autorits administratives indpendantes, il y a lieu de prendre en compte, non seulement les membres des collges, mais aussi certains responsables des services, qui y exercent notamment des fonctions dinstruction. Dans le cadre ainsi dfini, la Commission a t guide, pour formuler ses propositions, par trois principes. En premier lieu, si elle juge que les outils rpressifs peuvent tre complts et amliors (cf. proposition n 23), la Commission a entendu se limiter, pour lessentiel, des mcanismes de prvention des conflits dintrts et a veill ne pas confondre ceux-ci avec des dispositifs dun autre ordre. En particulier, ses propositions ne concernent pas directement la lutte contre la corruption : prvention des conflits dintrts et lutte contre la corruption couvrent des champs voisins, mais ne se recoupent que trs partiellement. En deuxime lieu, la Commission considre quune stratgie de prvention des conflits dintrts doit avoir une double dimension : elle doit reposer tout la fois sur ldiction de normes et sur le dveloppement de bonnes pratiques. Il est dabord indispensable de renforcer le cadre normatif actuel, afin de prvoir des incompatibilits ou des obligations nouvelles, dont le non-respect soit assorti de sanctions prvues par les textes. Un rgime adquat dincompatibilits permet en effet de prvenir des conflits dintrts aisment identifiables a priori et de particulire importance. Quant aux obligations nouvelles, elles pourraient inclure non seulement des obligations de dclaration dintrts et dactivits (qui constituent aujourdhui, pour lessentiel, de simples bonnes pratiques), mais aussi un certain nombre dobligations comportementales gnrales, comme le dport ou labstention, que le rapport de la Commission Sauv avait dailleurs proposes. La Commission souligne cet gard que, si le lgislateur dfinit le principe dune obligation de dport pour les hypothses o un tel comportement est seul susceptible dviter une situation de conflit dintrts, il appartiendra au pouvoir rglementaire den prvoir les modalits concrtes de mise en uvre, en adaptant notamment les procdures de prise de dcision. Ensuite, il est non moins important que se dveloppent de bonnes pratiques dontologiques , fruits de simples recommandations, consignes dans des codes,

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chartes ou recueils labors un niveau permettant de prendre en compte la diversit des responsabilits et des contraintes. La Commission est consciente de la difficult denvisager a priori et dencadrer par la loi ou le rglement lensemble des situations de conflit dintrts : mme si elle obit des principes communs, la stratgie de prvention ne peut tre identique pour une assemble parlementaire et pour les membres du Gouvernement, pour les responsables dune autorit administrative indpendante dote de comptences quasi juridictionnelles et pour les titulaires demplois suprieurs de ltat. Le fait que les propositions qui suivent concernent davantage des normes nouvelles que des recommandations de bonnes pratiques ne doit cet gard pas induire en erreur : si les premires se prtent davantage des propositions prcises, il nen rsulte nullement quon doive regarder les secondes comme ngligeables. Le troisime principe sur lequel la Commission sest fonde est un principe dexternalisation. Certes, la prvention des conflits dintrts ne peut avoir ni pour objet ni pour effet de remettre en cause les rgles fondamentales dorganisation et de procdure applicables aux diffrentes institutions ou administrations en cause. Il ne saurait tre question, par exemple, de mconnatre les rgles de fonctionnement des assembles parlementaires ou de substituer au pouvoir hirarchique un nouveau principe dorganisation des administrations. Pas davantage, bien entendu, dignorer les dispositifs de contrle existants notamment les contrles juridictionnels. Toutefois, la Commission juge ncessaire que la prvention des conflits dintrts ne relve pas exclusivement des diffrentes administrations et institutions elles-mmes et, au sein de celles-ci, des autorits comptentes pour prendre les mesures propres prvenir des situations de conflit dintrts ou y mettre un terme. Une part dexternalisation lui parat, en effet, essentielle : une instance extrieure lorganisation en cause ou, tout le moins, place en dehors de toute filire hirarchique lui semble indispensable pour assurer certaines des missions de conseil ou de contrle quexige la prvention des conflits dintrts. Tel est le sens de la proposition de cration dune Autorit de dontologie de la vie publique, qui constituera, en liaison avec les dontologues des diffrentes institutions ou administrations, la cl de vote du dispositif de prvention des conflits dintrts propos. Cest dans cet esprit que la Commission formule ses propositions. On dtaillera dabord les rgles ou pratiques nouvelles proposes pour les diffrentes catgories dacteurs publics, qui visent notamment complter les rgimes actuels dincompatibilits et crer des obligations lgales de dclaration dactivits et dintrts ; les missions, la composition et les modalits de fonctionnement de lAutorit de dontologie de la vie publique seront ensuite prsentes.

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2. Dfinir des obligations et des pratiques dontologiques pour les responsables publics
Propositions relatives aux membres du Gouvernement

Proposition n 20 Renforcer le rgime des incompatibilits

Larticle 23 de la Constitution pose le principe de lincompatibilit des fonctions de membre du Gouvernement avec, notamment, tout emploi public ou (...) toute activit professionnelle . La Commission estime que, telle quelle est nonce, cette rgle dincompatibilit nest pas totalement satisfaisante. Dune part, lincompatibilit avec toute activit professionnelle , notion dont la Commission observe quelle nest pas dfinie, ninterdit pas lexercice par un membre du Gouvernement de fonctions de direction ou de contrle au sein dune socit commerciale. Or le cumul de telles fonctions avec des fonctions ministrielles est susceptible de nuire limpartialit de la dcision publique. Dautre part, cette rgle nexclut pas lexercice, au sein dassociations ou de partis politiques, de fonctions de responsabilits, ds lors quelles ne sont pas exerces titre professionnel. Limplication dun ministre dans lanimation dune association ne saurait, par principe, tre proscrite. La prvention des conflits dintrts nimpose pas davantage une rupture complte entre le ministre et sa formation politique, dont il doit pouvoir rester membre. La Commission estime en revanche que lexercice de responsabilits au sein dassociations ou de partis est susceptible de prsenter, eu gard aux attributions dun ministre ainsi qu lobjet et aux sources de financement de ces organisations, un risque de conflit dintrts, qui lui parat devoir tre prvenu. La Commission juge par consquent souhaitable de complter le dispositif dincompatibilits existant en modifiant larticle 23 de la Constitution.

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Ce texte pourrait dsormais prvoir, outre les incompatibilits actuelles, que les fonctions de membre du Gouvernement sont incompatibles avec lexercice de toute fonction de direction ou dadministration au sein dun parti ou dun groupement politique ce qui inclurait, notamment, les fonctions de prsident, de secrtaire gnral, de secrtaire national ou encore de trsorier et de toute autre personne morale cette formulation englobant aussi bien les socits commerciales que les associations.

Proposition n 21 Prvoir une obligation lgale de souscrire une dclaration dintrts et dactivits
Depuis lentre en vigueur de la loi du 11 mars 1988 relative la transparence financire de la vie politique, les ministres sont soumis lobligation dtablir des dclarations de patrimoine, qui doivent tre souscrites au moment de leur nomination au Gouvernement et dans les deux mois suivant la cessation de leurs fonctions. L analyse de ces dclarations, dont le contenu nest pas rendu public, relve actuellement de la comptence de la Commission pour la transparence financire de la vie politique, laquelle il revient dapprcier lexistence de toute variation injustifie dans la situation patrimoniale dun ministre. Rcemment, le lgislateur a souhait garantir la sincrit du contenu de ces dclarations de situation patrimoniale en instituant, par larticle 24 de la loi du 14 avril 2011 portant simplification de dispositions du code lectoral et relative la transparence financire de la vie politique, une nouvelle infraction pnale applicable tout membre du Gouvernement qui omettrait sciemment de dclarer une part substantielle de son patrimoine. Cette obligation de dclaration de patrimoine rpond davantage un objectif de lutte contre la corruption qu un objectif de prvention des conflits dintrts. La Commission observe que la loi nimpose pas aux membres du Gouvernement de souscrire des dclarations dintrts ou dactivits. Si elle juge favorablement le fait que, dans la priode rcente, de telles dclarations ont t souscrites par les ministres et publies sur le portail internet du Gouvernement, dans le cadre de bonnes pratiques dontologiques, elle estime nanmoins que cette pratique devrait devenir une obligation inscrite dans la loi. Celle-ci devrait en outre prvoir une procdure de contrle approprie. La Commission propose donc que les membres du Gouvernement soient dsormais soumis lobligation lgale de souscrire, en plus des dclarations de situation patrimoniale, une dclaration unique dintrts et dactivits. Cette proposition appelle des prcisions sur plusieurs points.

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Il semble dabord la Commission que chaque ministre devrait souscrire une dclaration initiale, lors de sa nomination au Gouvernement, quil lui appartiendrait ensuite dactualiser ds quun changement dans sa situation le justifierait. Elle estime en revanche que, compte tenu de sa proposition de cration dun dlit de prise illgale dintrts lissue des fonctions gouvernementales, il ne serait pas justifi dexiger des anciens ministres, aprs la cessation de leurs fonctions, de continuer souscrire une telle dclaration. La dclaration devrait recenser, en prenant en compte une priode de cinq ans avant lentre au Gouvernement, les intrts dtenus par le ministre, directement ou indirectement (ce qui peut notamment inclure des intrts dtenus par des membres de son entourage proche), ainsi que les activits ou fonctions exerces par lui. Cette dclaration dintrts et dactivits devrait tre rendue publique, la diffrence de la dclaration de situation patrimoniale. La transparence peut en effet contribuer la prvention des conflits dintrts. Il semble ensuite souhaitable dexternaliser le contrle de cette dclaration. Cette mission incomberait lAutorit de dontologie de la vie publique. Il reviendrait celle-ci, non seulement de sassurer de lexistence de la dclaration, mais galement den vrifier la sincrit. Les dcisions de lAutorit en la matire, quelles constatent une absence de dclaration ou son insincrit, seraient rendues publiques. La Commission estime que la publicit ainsi donne par lAutorit ses dcisions serait suffisante pour contribuer efficacement la prvention des conflits dintrts et, le cas chant, leur rsolution. Elle ne juge ds lors pas justifi de prvoir une sanction particulire en cas de manquement dun ministre son obligation dclarative. Par ailleurs, dans le cas o lAutorit estimerait, au vu dune dclaration transmise par un ministre, que tel intrt ou activit dclar est susceptible de prsenter un risque particulier au regard de ses attributions, il lui appartiendrait den saisir lautorit comptente, cest--dire le Premier ministre, qui pourra prendre alors toute mesure de nature prvenir ce risque.

Proposition n 22 Prvoir une obligation lgale de donner un mandat de gestion du patrimoine mobilier
La Commission juge quil serait utile que les membres du Gouvernement soient galement soumis une obligation lgale de donner un intermdiaire agr un mandat de gestion de leur patrimoine mobilier, comparable celle que plusieurs Premiers ministres ont rcemment impose aux ministres au titre des bonnes pratiques dontologiques.

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Rien ninterdit en effet que les ministres, comme tous les citoyens, dtiennent des titres de participation dans des socits dont les actions sont ngocies sur un march dinstruments financiers. la diffrence des autres citoyens toutefois, les ministres peuvent dtenir des informations privilgies, cest--dire des informations tout la fois prcises, non connues du public et susceptibles davoir une influence sur le cours dun titre. De telles informations confidentielles peuvent tre relatives, par exemple, des indicateurs macro-conomiques ou aux perspectives de socits dans lesquelles ltat dtient des participations. Certes, les ministres sont soumis aux rgles de larticle L. 465-1 du code montaire et financier relatif aux dlits dexploitation ou de communication dune information privilgie. Mais la Commission juge souhaitable quindpendamment de lapplication ventuelle de ces dispositions rpressives, les membres du Gouvernement ne soient pas exposs au soupon duser de leurs fonctions pour raliser titre personnel des transactions boursires favorables. Compte tenu de lexigence particulire dexemplarit qui sattache lexercice des fonctions ministrielles, il lui parat ncessaire de ne pas sen tenir sur ce point la recommandation de bonnes pratiques, en tout tat de cause ncessaires pour tous les acteurs publics notamment pour certains fonctionnaires susceptibles de dtenir des informations privilgies. Elle prconise donc que les membres du Gouvernement soient soumis lobligation lgale de confier une socit de gestion de portefeuille ou un prestataire de services dinvestissement soumis lagrment de lAutorit des marchs financiers un mandat de gestion des instruments financiers quils dtiennent. Un tel mandat devrait notamment prvoir limpossibilit pour le mandant de donner, avant lexpiration dun dlai dun mois suivant la cessation de ses fonctions ministrielles, tout ordre dachat ou de vente dinstruments financiers autres que des produits sur support de placement collectif.

Proposition n 23 tendre aux ministres le contrle des dparts vers le secteur priv et vers certains organismes publics et incriminer la prise illgale dintrts lissue des fonctions gouvernementales
La Commission juge injustifie lexclusion des membres du Gouvernement du champ du contrle exerc actuellement par la Commission de dontologie de la fonction publique quelle propose par ailleurs dintgrer lAutorit de dontologie de la vie publique (proposition n 33). Elle prconise donc dtendre aux ministres le champ du contrle qui serait exerc par lAutorit de dontologie de la vie publique sur les dparts vers le secteur priv et vers les organismes publics exerant des activits conomiques.

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Cette proposition lui parat cohrente avec la cration du dlit de prise illgale dintrts lissue des fonctions gouvernementales quelle entend aussi prconiser. Larticle 432-13 du code pnal punit de deux ans demprisonnement, de 30 000 euros damende et de diverses peines complmentaires le fait, par une personne ayant t charge, en tant que fonctionnaire ou agent dune administration publique , dassurer la surveillance ou le contrle dune entreprise prive, de prendre ou de recevoir une participation au sein de celle-ci avant lexpiration dun dlai de trois ans suivant la cessation de ses fonctions. La Commission observe que ce dlit de prise illgale dintrts commis lissue des fonctions, qui se distingue du dlit, mentionn larticle 432-12 du code pnal, de prise illgale dintrts commis pendant lexercice des fonctions, ninclut pas dans son champ les membres du Gouvernement. Le principe dinterprtation stricte des textes en matire pnale semble sopposer, en effet, ce quun ministre puisse tre regard comme un fonctionnaire ou agent dune administration publique au sens de larticle 432-13. La Haute Cour de justice avait dailleurs jug, en 1931, que larticle 175-1 de lancien code pnal, auquel sest substitu, compter du 1er mars 1994, larticle 432-13 du nouveau code pnal, ntait pas applicable un ministre des finances devenu lavocat-conseil dune banque soumise au contrle de ce ministre. Cette lacune de la loi pnale a de quoi surprendre : la Commission juge que ce qui vaut pour les fonctionnaires doit a fortiori valoir pour les ministres. Elle propose donc de modifier en ce sens larticle 432-13 du code pnal. Enfin, la Commission propose qu loccasion de la modification de larticle 432-13, llment matriel du dlit de prise illgale dintrts mentionn larticle 432-12 du code pnal soit aussi prcis. Elle observe en effet que les dispositions de cet article, relatives au dlit de prise illgale dintrts commis par une personne dpositaire de lautorit publique, charge dune mission de service public ou investie dun mandat lectif public, au cours de lexercice des fonctions ou du mandat, incriminent le fait de prendre, recevoir ou conserver, directement ou indirectement, un intrt quelconque dans une entreprise ou dans une opration dont lauteur a, au moment de lacte, en tout ou partie, la charge dassurer la surveillance, ladministration, la liquidation ou le paiement . Si elle estime que la notion d intrt quelconque , qui figurait dj larticle 175 de lancien code pnal relatif au dlit dingrence ( quelque intrt que ce soit ), est satisfaisante, parce quelle permet de prendre en considration des intrts extrapatrimoniaux, la rdaction de larticle 432-12 est en revanche trop gnrale en ce quelle nexige pas expressment que lintrt pris, reu ou conserv par lauteur du dlit ait t de nature compromettre son indpendance ou son impartialit.

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Or cest prcisment la perte dobjectivit ou le seul risque de perte dobjectivit qui constitue le fondement de lincrimination, dont la chambre criminelle de la Cour de cassation rappelle quelle a notamment pour objet de garantir la parfaite neutralit de la dcision publique. La Commission juge donc quil pourrait tre utile, comme lavait dailleurs prconis la Commission de rflexion pour la prvention des conflits dintrts dans la vie publique, de prciser larticle 432-12 du code pnal en ajoutant, aprs les mots : un intrt quelconque , les mots : de nature compromettre son indpendance ou son impartialit .

Propositions relatives aux collaborateurs du Prsident de la Rpublique et aux membres des cabinets ministriels

Proposition n 24 tendre aux collaborateurs de cabinet les rgles dincompatibilit applicables aux agents publics
Larticle 25 de la loi du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires impose aux fonctionnaires et agents non titulaires de droit public de consacrer lintgralit de leur activit professionnelle aux tches qui leur sont confies . Ce texte leur interdit en outre dexercer titre professionnel une activit prive lucrative de quelque nature que ce soit , sous rserve de quelques exceptions, et de prendre dans une entreprise soumise au contrle de ladministration laquelle ils appartiennent ou en relation avec cette dernire, par eux-mmes ou par personnes interposes, des intrts de nature compromettre leur indpendance . La Commission observe sur ce point que les collaborateurs du Prsident de la Rpublique et les membres des cabinets ministriels qui nont pas la qualit dagent public ne sont pas expressment soumis cet ensemble dobligations et dinterdictions lgales, qui contribuent pourtant de manire significative la prvention des conflits dintrts. Certes, ces collaborateurs et membres de cabinet sont, depuis la loi du 3 aot 2009 relative la mobilit et aux parcours professionnels dans la fonction publique, obligatoirement soumis au contrle de la Commission de dontologie de la fonction publique lorsquils souhaitent tre employs dans le secteur priv lissue de leurs fonctions. Mais cette disposition pourrait tre utilement complte, pour la priode correspondant celle de lexercice effectif de leurs fonctions, par leur assujettissement explicite aux rgles, mentionnes ci-dessus, de larticle 25 de la loi du 13 juillet 1983. La Commission propose donc quune loi ordinaire clarifie dans cette mesure leur statut.

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Proposition n 25 Prvoir une obligation lgale de souscrire une dclaration dintrts et dactivits
Compte tenu de limportance que peuvent revtir leurs fonctions, la Commission juge ncessaire dtendre aux membres des cabinets ministriels et aux collaborateurs du Prsident de la Rpublique lobligation, quelle propose dimposer par ailleurs aux membres du Gouvernement, de souscrire des dclarations dintrts et dactivits. On peut noter, cet gard, que le lgislateur a rcemment impos aux membres de certains cabinets ministriels, en loccurrence aux collaborateurs des cabinets des ministres chargs de la sant et de la scurit sociale, dtablir une dclaration dintrts lors de leur prise de fonction. Larticle L. 1451-1 du code de la sant publique, dans sa rdaction issue de la loi du 29 dcembre 2011 relative au renforcement de la scurit sanitaire du mdicament et des produits de sant, prvoit en effet quils doivent souscrire une telle dclaration, qui mentionne les liens d'intrts de toute nature, directs ou par personne interpose, que le dclarant a, ou quil a eus pendant les cinq annes prcdant sa prise de fonctions, avec des entreprises, des tablissements ou des organismes dont les activits, les techniques et les produits entrent dans le champ de comptence du ministre concern. Cette dclaration est rendue publique. La vracit des informations qui y sont mentionnes est soumise au contrle dune commission thique . Par ailleurs, lactuel Premier ministre a, par une circulaire de mai 2012 adresse aux membres du Gouvernement, impos tous les membres des cabinets ministriels, au titre des bonnes pratiques dontologiques, dtablir une dclaration dintrts lors de leur entre en fonctions, qui est remise au ministre. Ces dclarations, qui demeurent confidentielles, sont conserves, au sein du ministre, par le chef de cabinet. De telles avances sont significatives et doivent tre confortes. La Commission propose donc que les collaborateurs de la Prsidence de la Rpublique et des cabinets ministriels soient dsormais soumis lobligation lgale de souscrire une dclaration dintrts et dactivits. Cette obligation devrait concerner non seulement le cabinet du Prsident de la Rpublique mais aussi tous les ministres. Par ailleurs, elle devrait trouver sappliquer, au sein dun mme cabinet, tous les collaborateurs. Il semble en effet difficile didentifier a priori les collaborateurs qui ne seraient pas particulirement exposs au risque de conflit dintrts. La Commission souligne cet gard quil lui parat indispensable de mettre fin la pratique consistant recourir des collaborateurs officieux : tout membre de cabinet devrait tre nomm sur un emploi budgtaire identifi.

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La dclaration dintrts et dactivits, qui ne serait pas rendue publique, serait soumise au contrle de lAutorit de dontologie de la vie publique. Il incomberait celle-ci, non seulement de sassurer de lexistence de la dclaration, mais galement den vrifier la sincrit. Ses dcisions constatant un manquement lobligation dclarative seraient rendues publiques. Par ailleurs, dans le cas o lAutorit estimerait que tel intrt ou activit dclar est susceptible de prsenter un risque particulier au regard des fonctions confies au dclarant, il lui incomberait de saisir le Prsident de la Rpublique ou le ministre concern pour quil lui fasse connatre les mesures quil entend prendre.

Propositions relatives aux titulaires de certains emplois suprieurs de ltat

Proposition n 26 Prvoir une obligation lgale de souscrire une dclaration dintrts et dactivits
La Commission propose dtendre aux titulaires demplois suprieurs de ltat, dfinis conformment aux prconisations nonces au dbut du prsent chapitre, lobligation de souscrire des dclarations dintrts et dactivits. Comme pour les collaborateurs de cabinet, la dclaration ne serait pas rendue publique mais serait transmise lAutorit de dontologie de la vie publique ; il appartiendrait celle-ci den contrler lexistence et la sincrit, de rendre publiques ses dcisions et de saisir lautorit hirarchique du fonctionnaire dclarant dans le cas o elle estimerait que celui-ci courrait le risque de se trouver en situation de conflit dintrts. Dans ce dernier cas, lautorit hirarchique informerait lAutorit de dontologie des suites donnes son signalement.

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Proposition n 27 Amliorer lefficacit du contrle relevant actuellement de la Commission de dontologie de la fonction publique : modifier les conditions de saisine doffice et tendre le champ du contrle aux dparts vers tous les organismes publics exerant une activit conomique
Dans le prolongement des modifications dcides depuis 2009, la Commission prconise un renforcement du contrle des dparts des agents publics vers le secteur priv quexerce aujourdhui, en vertu de larticle 87 de la loi du 29 janvier 1993, la Commission de dontologie de la fonction publique, quelle propose par ailleurs dintgrer au sein de lAutorit de dontologie de la vie publique (proposition n 33). Elle observe dabord que le pouvoir de saisine doffice accord au prsident de la Commission de dontologie de la fonction publique parat difficile mettre en uvre compte tenu du trs bref dlai prvu dix jours compter de l'embauche de l'agent ou de la cration de lentreprise. Il arrive en effet que cette Commission nait connaissance de telles situations quaprs lexpiration du dlai qui est imparti son prsident pour sautosaisir et alors que ladministration dorigine de lagent ne la pas davantage saisie. Pour remdier cette difficult, la Commission prconise de porter trois mois le dlai ouvert pour la saisine doffice. La Commission constate, par ailleurs, que la Commission de dontologie de la fonction publique nest comptente que pour laccs des agents publics au secteur priv ainsi quaux entreprises publiques exerant leur activit dans un secteur concurrentiel et conformment au droit priv. Or dautres volutions de carrire peuvent poser problme. La Commission propose donc dtendre le champ des situations qui seraient soumises au contrle de lAutorit de dontologie de la vie publique tous les dparts vers un organisme du secteur public ayant une activit conomique, que celle-ci soit ou non exerce dans un secteur concurrentiel.

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Propositions relatives aux membres des collges et aux responsables dautorits administratives indpendantes

Proposition n 28 Harmoniser et renforcer le rgime des dclarations dintrts et dactivits

La Commission observe quil nexiste pas, en matire de prvention des conflits dintrts, de cadre transversal commun lensemble des autorits administratives indpendantes. Les rgles applicables leurs dirigeants et leurs membres, quelles prennent la forme de rgimes dincompatibilits ou dinligibilits ou encore dobligations de dclaration dintrts ou de dport, sont en effet dfinies par les diffrents textes instituant ces autorits. Si la Commission juge tout fait pertinente une approche diffrencie tenant compte des particularits de chaque autorit, elle pense nanmoins quil serait souhaitable dharmoniser et de renforcer les obligations lgales imposes aux responsables des diverses autorits administratives indpendantes. Une telle mesure lui parat ncessaire, en particulier, pour les responsables dautorits intervenant dans le domaine conomique, telles que lAutorit de contrle prudentiel, lAutorit des marchs financiers, lAutorit de rgulation des communications lectroniques et des postes, lAutorit de la concurrence, la Commission de rgulation de lnergie ou encore lAutorit de rgulation des activits ferroviaires. La Commission estime que lAutorit de dontologie de la vie publique, quelle propose de crer, pourrait tre charge de donner un avis sur la liste exacte des autorits administratives indpendantes dont les responsables devraient entrer dans le champ de la prsente proposition. On rappellera en outre que les titulaires demplois suprieurs dans les agences qui nont pas le statut dautorits administratives indpendantes, mais dont les dirigeants sont particulirement exposs au risque de conflit dintrts (notamment dans les secteurs de la sant, de lenvironnement et de lagriculture), entrent dans le champ des propositions n 26 et 27. La Commission relve que, si les normes prvoyant des obligations, des interdictions ou des incompatibilits sont dj nombreuses, toutes les autorits administratives indpendantes ne sont pas soumises par la loi des rgimes obligatoires de dclaration dintrts. Par ailleurs, lorsquils existent, les rgimes lgaux de dclaration sont parfois dfinis de faon imprcise. Enfin, la Commission observe que les directeurs gnraux, secrtaires gnraux ou rapporteurs gnraux de ces autorits ne sont pas inclus, en dpit de leur rle essentiel, dans le champ de ces obligations lgales. La Commission propose donc de combler ces lacunes en prvoyant dsormais, pour tous les membres de ces autorits mais aussi pour leurs principaux responsables

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(directeurs gnraux, secrtaires gnraux, rapporteurs gnraux notamment), une obligation lgale de dclaration dintrts la fois plus prcise et plus large, qui porterait sur les cinq annes prcdant la nomination et inclurait expressment dans son champ les intrts dtenus indirectement. Elle prconise en outre la gnralisation des dclarations dactivits. Ces deux dclarations pourraient tre regroupes dans un document unique. En vue du contrle de leur existence et de leur sincrit, les dclarations devraient tre transmises simultanment au dontologue de lautorit concerne et lAutorit de dontologie de la vie publique. Dans la logique de ce qui a t propos pour les titulaires demplois suprieurs de ltat, dans le cas o lAutorit de dontologie estimerait que telle activit ou tel intrt dclar est susceptible de prsenter un risque particulier au regard des fonctions confies au dclarant, il lui incomberait de saisir le dontologue de lautorit administrative indpendante en cause pour quil lui fasse connatre les mesures que lautorit comptente entend prendre.

Proposition n 29 tendre aux dparts vers tous les organismes publics exerant une activit conomique le champ du contrle relevant actuellement de la Commission de dontologie de la fonction publique pour les membres des collges et responsables des autorits administratives indpendantes
Lextension tous les dparts vers un organisme du secteur public ayant une activit conomique, que celle-ci soit ou non exerce dans un secteur concurrentiel, du champ du contrle exerc aujourdhui par la Commission de dontologie de la fonction publique et qui relverait dsormais de lAutorit de dontologie de la vie publique, a t prconise pour les titulaires demplois suprieurs de ltat (proposition n 27). Une telle rforme parat la Commission non moins ncessaire pour les responsables des autorits administratives indpendantes mentionnes dans la proposition n 28.

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Propositions relatives aux parlementaires

Proposition n 30 Prvoir une obligation lgale de dclaration dintrts et dactivits

Les parlementaires sont actuellement soumis, en application de plusieurs dispositions organiques du code lectoral, des obligations de transparence financire. Les articles LO. 135-1 et LO. 297 du code lectoral imposent en effet aux dputs et aux snateurs, depuis 1988, de dposer auprs de la Commission pour la transparence financire de la vie politique, dans les deux mois suivant leur entre en fonction, une dclaration de patrimoine. Une seconde dclaration doit tre tablie la fin de leur mandat. Cette obligation est assortie dun rgime de contrle et de sanction que la loi organique du 14 avril 2011 a renforc en instituant plusieurs sanctions pnales en cas de non-dpt de la dclaration de fin de mandat, domission de dclarer une part substantielle du patrimoine ou de dclaration mensongre. Les parlementaires sont par ailleurs soumis, en application de larticle LO. 151-2 du code lectoral, lobligation dtablir une dclaration dactivits mentionnant les activits professionnelles ou dintrt gnral, mmes non rmunres, quils conservent pendant la dure de leur mandat : cette dclaration doit permettre de vrifier quils ne se trouvent pas dans lun des cas dincompatibilit prvus par le code lectoral. Cest au Bureau de chaque assemble quil appartient de contrler lexistence de cette dclaration ; labsence de dpt est sanctionne par la dmission doffice du parlementaire concern. En cas de doute sur la compatibilit des fonctions ou activits exerces, le Bureau saisit le Conseil constitutionnel. Celui-ci, lorsquil constate quun parlementaire est en situation dincompatibilit, linvite rgulariser sa situation et, dfaut, le dclare dmissionnaire doffice de son mandat. La Commission relve quau-del de ces obligations et incompatibilits lgales, lAssemble nationale et le Snat ont engag leur propre rflexion en matire de dontologie et ont conclu la ncessit de complter ce dispositif lgal. cet effet, chacune des deux assembles a cr une structure charge de veiller au respect de la dontologie, a retenu une dfinition des conflits dintrts applicable ses membres et a mis en place un dispositif de dclaration dintrts. Le Bureau de lAssemble nationale a ainsi cr en avril 2011 une fonction de dontologue, afin dassurer le respect des principes noncs dans le code de dontologie des dputs. Il a galement dcid dappliquer un dispositif de dclaration dintrts aprs le renouvellement de juin 2012. De son ct, le Bureau du Snat a constitu en novembre 2009 un Comit de dontologie parlementaire compos dun reprsentant de chaque groupe politique. Son rle est

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consultatif. Il peut tre saisi par le Bureau ou par le prsident du Snat de toute situation susceptible de faire natre un conflit dintrts, le Bureau pouvant ensuite dcider la publication de lavis du Comit. Le Bureau du Snat a en outre dcid de rassembler au sein dun document unique la dclaration dactivits et la dclaration dintrts quil a dcid dinstituer. Le dispositif ainsi dfini, mis en uvre au premier semestre 2012, a abouti la publication des dclarations dactivits et dintrts des snateurs sur le site Internet du Snat. La Commission propose de prolonger ces avances en inscrivant dans la loi organique le principe de lobligation de dclaration dintrts, qui devrait tre identique pour les dputs et les snateurs. Elle recommande que cette dclaration soit fusionne avec la dclaration dactivits et que la dclaration unique dintrts et dactivits soit rendue publique. En revanche, la Commission ne juge pas souhaitable damender le rgime applicable aux dclarations de patrimoine, qui doivent rester confidentielles. La Commission considre que la dclaration unique devrait recenser les activits ou fonctions quun parlementaire exerce et celles quil a exerces au cours des cinq annes prcdant son lection, ainsi que les intrts quil dtient et ceux quil a dtenus au cours de la mme priode. Les deux volets de la dclaration seraient transmis la fois au Bureau de chaque assemble et lAutorit de dontologie de la vie publique. Dans le cas o celle-ci constaterait une lacune dans une dclaration et dans le cas o une activit ou un intrt dclar lui paratrait soulever une difficult au regard du rgime des incompatibilits ou prsenter un risque potentiel de conflit dintrts, il lui appartiendrait de saisir le Bureau de lassemble concerne, auquel il incomberait de prendre les mesures appropries. Enfin, la Commission relve que les assembles parlementaires ont engag une rflexion sur la prsence de leurs membres au sein de divers organismes extra-parlementaires. Elle souligne limportance de cette question au regard de la problmatique de la prvention des conflits dintrts.

Proposition n 31 Renforcer le rgime des incompatibilits professionnelles

La Commission sest galement penche sur les rgles encadrant les incompatibilits professionnelles auxquelles sont soumis les parlementaires. Elle sest dans un premier temps interroge sur la possibilit dinverser la logique du rgime actuel, qui est celle de la compatibilit a priori des activits professionnelles,

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sauf incompatibilit prvue par la loi organique. Dans le prolongement de ses rflexions sur le cumul des mandats, la Commission a ainsi envisag de considrer que, le mandat parlementaire tant une activit plein temps, il serait a priori incompatible avec toute activit professionnelle, sauf exception prvue par la loi. La Commission a nanmoins jug quune telle rforme de fond devrait tre prcde dune rflexion beaucoup plus large sur le rle et les moyens des parlementaires dans un Parlement rnov, rflexion qui relve dabord du Parlement lui-mme et quil a dailleurs dj largement entame. Il lui semble, cet gard, quune solution pertinente pourrait consister, pour des activits professionnelles quil paratrait difficile dinterdire totalement sans compromettre le retour lemploi danciens parlementaires, en une autorisation dexercice strictement limite. Un parlementaire qui consacrerait un temps trs rduit une activit professionnelle pourrait ainsi concilier le maintien dun lien avec un mtier et les exigences de son mandat. Mme si elle ne propose donc pas une rforme densemble, la Commission estime indispensable, dans limmdiat, de renforcer les incompatibilits professionnelles applicables aux parlementaires l o les rgles actuelles lui paraissent poser un problme spcifique au regard de la prvention des conflits dintrts. Elle prconise ainsi que lincompatibilit du mandat parlementaire avec les fonctions de direction de certaines entreprises prives soit tendue aux fonctions de direction exerces dans les socits mres. Elle propose de modifier en consquence la rdaction de larticle LO. 146 du code lectoral. Par ailleurs, elle estime que les dispositions actuelles relatives aux activits de conseil ne sont pas satisfaisantes. Larticle LO. 146-1 du code lectoral interdit tout parlementaire de commencer exercer une activit de conseil qui ntait pas la sienne avant le dbut de son mandat , tout en prvoyant, au second alina, que cette interdiction nest pas applicable aux membres des professions librales soumises un statut lgislatif ou rglementaire ou dont le titre est protg . Il rsulte de ces dispositions quun parlementaire qui exerait avant son lection une activit de conseil, dans le cadre dune entreprise prive ou titre davocat, peut continuer exercer une telle activit pendant la dure de son mandat, sous rserve de respecter les dispositions de larticle LO. 149 du code lectoral, qui interdisent aux parlementaires de plaider dans certaines affaires pnales spcifiques (crimes ou dlits contre la Nation, ltat et la paix publique, dlits de presse) ou de consulter pour le compte de certaines entreprises prives ou contre ltat. En revanche, un parlementaire ne peut commencer, en cours de mandat, une activit de conseil non rglemente. Cette interdiction ne stend pas lexercice de la profession davocat.

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La Commission ne propose pas, dans la perspective de prvention des conflits dintrts, de remettre en cause la possibilit, pour un parlementaire, de continuer exercer une activit de conseil ou la profession davocat, dans le respect des dispositions de larticle LO. 149 du code lectoral. Quun parlementaire plaide devant un conseil de prudhommes ou dans un contentieux civil ou pnal nappelle pas a priori dobjection du point de la vue de la prvention des conflits dintrts. La Commission relve cependant quun risque de conflit peut natre dans le cas dune activit de conseil exerce auprs dun oprateur conomique ou financier. Elle estime donc quune attention particulire devrait tre porte cette question dans le cadre des bonnes pratiques dontologiques quont entrepris de dvelopper les deux assembles dautant que le secret professionnel de lavocat fait obstacle ce que lidentit du client et la nature des missions effectues pour son compte soient portes la connaissance du public dans le cadre dune dclaration dintrts ou dactivits. La Commission juge en revanche ncessaire de ne pas autoriser laccs la profession davocat en cours de mandat. Elle propose donc de supprimer les dispositions du second alina de larticle LO. 146-1 du code lectoral afin daligner le rgime de lexercice de lactivit davocat sur le rgime applicable aux autres activits de conseil. Enfin, au-del de la dfinition des incompatibilits stricto sensu, la Commission a relev que le dcret du 27 novembre 1991 organisant la profession davocat, dans sa rdaction issue dun dcret du 3 avril 2012, facilite laccs la profession davocat des personnes justifiant de huit ans au moins dexercice de responsabilits publiques les faisant directement participer llaboration de la loi parmi lesquelles, les parlementaires en les dispensant de la formation thorique et pratique et du certificat d'aptitude la profession d'avocat. Elle regarde favorablement lannonce, faite rcemment par la ministre de la justice, dabroger les modifications apportes sur ce point par ce dcret.

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Proposition relative aux membres du Conseil constitutionnel

Proposition n 32 Supprimer la catgorie des membres de droit et interdire lexercice de toute activit de conseil
La Commission estime ncessaire, dans la perspective de rnovation de la vie publique et de prvention des conflits dintrts dans laquelle elle a inscrit ses travaux, de proposer deux rformes relatives aux membres du Conseil constitutionnel. La premire concerne la catgorie des membres de droit. Il est souvent relev que la prsence, de droit et vie, des anciens Prsidents de la Rpublique soulve des difficults srieuses pour lexercice des missions juridictionnelles confies cette institution, qui est tout la fois juge lectoral et juge de la constitutionnalit des lois. La rforme de 1974, et plus encore celle de 2008, qui a cr le mcanisme de la question prioritaire de constitutionnalit, ont, cet gard, mis en lumire des problmes que le constituant de 1958 navait pas anticips. Que la seule qualit dancien chef de ltat suffise pour tre membre dune institution caractre juridictionnel parat la Commission contraire lesprit qui a anim ses rflexions : lappartenance, de droit, au Conseil constitutionnel de ceux qui ont t les plus hauts responsables politiques du pays introduit en effet, par elle-mme, une forme de confusion entre fonctions juridictionnelles et fonctions politiques qui ne lui parat pas souhaitable. Elle propose donc de supprimer la catgorie des membres de droit du Conseil constitutionnel et dabroger, cette fin, le deuxime alina de larticle 56 de la Constitution. Une telle rforme devrait prendre effet immdiatement. Par ailleurs, la Commission considre que le rgime des incompatibilits devrait tre tendu pour quil soit impossible un membre de cette institution dexercer des activits de conseil, mme rglementes. Elle estime en effet que lexercice de telles activits cre, pour les membres dune telle institution caractre juridictionnel, un risque lev de conflit dintrts.

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3. Mettre en place une Autorit de dontologie de la vie publique

Proposition n 33 Crer une Autorit de dontologie de la vie publique
La Commission propose de crer une autorit charge des questions de dontologie, dnomme Autorit de dontologie de la vie publique. La Commission souscrit cet gard, dans son principe, la proposition faite par la Commission Sauv de btir une architecture institutionnelle de la dontologie et de la prvention des conflits dintrts autour dune Autorit centrale et dun rseau de dontologues exerant les missions et les pouvoirs quelle a dfinis dans son rapport. Elle propose cette fin que chaque administration ou institution dsigne un dontologue prsentant toutes les garanties dindpendance ncessaires. Une telle nomination devrait tre prcde dune information pralable de lAutorit de dontologie de la vie publique, qui pourrait faire valoir, en les rendant publiques, dventuelles observations. Compte tenu des prconisations quelle formule pour les acteurs publics les plus exposs aux risques de conflits dintrts, auxquels elle a consacr ses travaux, la Commission entend insister sur quelques points particuliers. En premier lieu, les missions confies cette Autorit, en ce qui concerne les acteurs publics ici en cause, consisteraient la fois faciliter la mise en uvre des nouvelles obligations lgales qui ont t proposes et encourager le dveloppement de bonnes pratiques dontologiques. ce double titre, les missions de lAutorit pourraient tre les suivantes. On a dj mentionn la fonction consultative quelle pourrait assurer pour la dfinition du champ et du contenu des nouvelles obligations lgales. Cette mission pourrait aussi donner lieu la publication, linitiative de lAutorit, de toutes recommandations gnrales qui lui paratraient utiles. LAutorit serait en outre charge dune mission de conseil auprs des institutions et des administrations de ltat, en liaison avec leurs dontologues. Elle apporterait ainsi son concours aussi bien llaboration de chartes de dontologie et de codes de bonnes pratiques qu celle de diffrents modles de dclarations

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dintrts et dactivits adapts aux spcificits de chaque catgorie dacteurs. Elle constituerait cet gard une autorit de rfrence et un centre de ressources pour les responsables et les dontologues des diffrentes institutions et administrations. Au-del de cette mission gnrale, elle pourrait en outre, pour les cas individuels les plus complexes, tre un interlocuteur complmentaire du tiers de rfrence de droit commun que doit constituer chaque dontologue. Par ailleurs, lAutorit serait charge dun rle de validation des modles de dclarations dintrts et dactivits ainsi que des prescriptions dontologiques labors au sein des diverses administrations ou institutions. Enfin, elle exercerait une mission de contrle des dclarations individuelles dintrts et dactivits remplies par ces acteurs publics. Comme on la dit, dans le cas o elle constaterait, soit un manquement lobligation de dclaration, soit que telle activit ou tel intrt dclar est susceptible de crer un risque de conflit dintrts, il lui appartiendrait de saisir le dontologue ou lautorit comptente de linstitution ou de ladministration concerne. Il ne lui reviendrait ainsi ni de prononcer elle-mme une ventuelle sanction pour manquement lobligation dclarative, ni de prendre elle-mme les mesures ventuellement ncessaires la prvention du risque de conflit dintrts quelle aurait identifi. De telles mesures relveraient en effet de lautorit comptente au sein de chaque institution ou administration concerne. En deuxime lieu, la Commission juge opportun, comme lavait dj soulign le rapport de la Commission Sauv, quau-del de ces missions, lAutorit de dontologie de la vie publique absorbe lactuelle Commission pour la transparence financire de la vie politique et exerce donc les missions qui sont aujourdhui dvolues celle-ci : recueil des dclarations de patrimoine obligatoirement souscrites, en vertu de la loi du 11 mars 1988, par les membres du Gouvernement, les parlementaires, certains titulaires de fonctions excutives locales et les prsidents et directeurs gnraux de certains organismes particulirement exposs ; apprciation de lvolution des situations patrimoniales et, dans lhypothse de variations inexpliques, transmission du dossier au parquet. La Commission estime galement opportun, dans la mme perspective, dintgrer dans cette Autorit lactuelle Commission de dontologie de la fonction publique. LAutorit exercerait donc dsormais les missions aujourdhui remplies par cette Commission, qui seraient renforces dans les conditions qui ont t indiques. La Commission sest par ailleurs interroge sur la pertinence de confier lAutorit de dontologie de la vie publique les comptences dvolues au Service central de prvention de la corruption, actuellement plac auprs du ministre de la justice. Elle relve toutefois que ce service na de comptence quen matire de lutte contre la corruption. Il est en effet charg, en vertu de la loi du 29 janvier 1993, de centraliser les informations ncessaires la dtection et la prvention des faits de corruption, de trafic

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dinfluence, de concussion et de prise illgale dintrts, de prter son concours aux autorits judiciaires saisies de faits de cette nature et de donner aux autorits administratives des avis sur les mesures susceptibles dtre prises pour prvenir de tels faits. Ds lors, rattacher ce service une autorit administrative ayant pour mission essentielle la prvention des conflits d'intrts ne parat pas simposer la Commission. En troisime lieu, la Commission estime que lAutorit pourrait tre compose des neuf membres suivants : trois membres de droit (le Vice-prsident du Conseil dtat, le Premier prsident de la Cour de cassation et le Premier prsident de la Cour des comptes) et six personnalits qualifies dsignes en raison de leurs comptences en matire de dontologie (deux par le Prsident de la Rpublique, deux par le Prsident de lAssemble nationale et deux par le Prsident du Snat). La Commission considre que ces personnalits qualifies devraient tre auditionnes par les commissions permanentes comptentes de lAssemble nationale et du Snat. Elle juge par ailleurs quil serait souhaitable que certaines de ces personnalits soient issues du secteur priv. Lorsquelle exercerait les missions actuellement confies la Commission de dontologie de la fonction publique, lAutorit devrait entendre le directeur des ressources humaines concern et, quand serait en cause un agent de la fonction publique de ltat, le directeur dadministration centrale dont relverait cet agent.

Proposition n 34 Confier lAutorit de dontologie de la vie publique un rle de validation des rgles de bonne conduite applicables aux reprsentants dintrts
La Commission a jug utile de complter les rgles quelle propose, qui sadressent principalement aux acteurs publics concerns par le risque de conflit dintrts, par des rgles qui tendent encadrer le comportement des acteurs privs. Parce quelles reposent sur la promotion dintrts privs auprs de dcideurs publics, quils soient ministres, hauts fonctionnaires ou parlementaires, les activits de lobbying et de reprsentation dintrts comportent en effet des risques vidents de conflit dintrts, dautant plus levs que les intrts privs en cause sont puissants. Longtemps nglige, la question dun encadrement de ces activits a t prise en compte au cours des dernires annes, principalement au sein du Parlement. Cest ainsi que, dans une dmarche visant une plus grande transparence, les reprsentants dintrts qui exercent leur activit lAssemble nationale et au Snat doivent dsormais demander leur inscription sur un registre port la connaissance du public et sengager respecter un code de conduite. En cas de manquement aux rgles

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ainsi fixes, les reprsentants dintrts ou dentreprises peuvent tre vincs du registre qui conditionne leur accs chaque assemble. La Commission estime que cet encadrement, au titre des bonnes pratiques dontologiques, est ncessaire et quil pourrait dailleurs trouver sappliquer au-del du Parlement. Elle propose de confier lAutorit de dontologie de la vie publique une mission de conseil et une mission de validation des dispositifs existants ou susceptibles dtre mis en place au sein des diverses institutions et administrations. Il reviendrait notamment cette Autorit de se prononcer, dune part sur le contenu des codes de conduite auxquels doivent souscrire les reprsentants dintrts, dautre part sur les conditions dans lesquelles les accrditations sont accordes, refuses ou retires. LAutorit de dontologie pourrait en outre formuler des recommandations prcises en matire de cadeaux ou dinvitations. titre dexemple, la publication des invitations des dplacements ltranger, prvue par la rglementation applicable au Snat, pourrait tre gnralise pour tous les acteurs publics particulirement exposs au risque de conflit dintrts.

Proposition n 35 Mettre en place un dispositif ouvert d alerte thique

Des dispositifs de lanceurs dalerte existent dans plusieurs pays de lOCDE. Ils ont en gnral pour objet daider la prvention et la rpression dinfractions pnales. Ils reposent sur une procdure de signalement, soit par les seuls agents publics, soit, plus largement, par les citoyens eux-mmes. Le tmoin dactes illicites, notamment dactes de corruption, peut ainsi alerter les autorits comptentes en bnficiant, au titre de lexercice de cette mission de veille thique , dune protection approprie. La Commission estime possible de sinspirer de ce type de dispositifs pour complter la stratgie de prvention des conflits dintrts prconise en permettant aux citoyens eux-mmes dy prendre part. Le mcanisme quelle propose serait le suivant. Toute personne pourrait adresser une alerte aux dontologues des institutions et administrations dont relvent les acteurs publics particulirement exposs au risque de conflit dintrts, ds lors quelle identifierait un conflit dintrts, potentiel ou avr, mettant en cause lun de ces acteurs. En cas dabsence de rponse du dontologue, lAutorit de dontologie pourrait tre directement saisie. Ce mcanisme de signalement serait ouvert non seulement aux agents publics qui auraient connaissance, dans leur activit professionnelle, dlments rvlant un conflit dintrts, mais aussi tous les citoyens.

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Il ne sagirait pas dune procdure connotation pnale, comparable celle que prvoit le second alina de larticle 40 du code de procdure pnale, mais dun dispositif permettant dattirer lattention des administrations et des institutions sur des situations dans lesquelles les dcisions prises sont ou paraissent tre critiquables au regard de lexigence dimpartialit. Lorsque lalerte serait fantaisiste, manifestement infonde ou sans rapport direct avec un problme de conflit dintrts, le dontologue la laisserait sans suite. En revanche, lorsquil lestimerait srieuse, il en informerait lautorit comptente (par exemple, lautorit hirarchique de droit commun pour un haut fonctionnaire ou le Premier ministre pour un membre du Gouvernement) en lui faisant connatre son analyse de la situation et en lui demandant de lui indiquer les mesures quelle envisage ventuellement de prendre. Il pourrait galement saisir pour avis lAutorit de dontologie de la vie publique. La Commission juge indispensable que, pour tous les lanceurs dalerte placs dans une relation de dpendance quelconque lgard des personnes publiques concernes, une protection approprie soit prvue. Elle est consciente que la mise en place dun tel dispositif pourrait conduire, du moins dans un premier temps, de nombreux signalements fantaisistes ou abusifs. Il est probable par ailleurs que la tentation sera grande, pour de nombreux citoyens, de se saisir du dispositif dalerte pour faire valoir une insatisfaction ou une revendication alors mme quaucun conflit dintrts ne sera en cause, ou pour critiquer, de faon gnrale, tel ministre ou tel parlementaire. La Commission estime cependant que la mise en place dun dispositif dalerte thique peut contribuer utilement la rnovation de la vie publique.

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Opinions personnelles

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Opinion complmentaire de M. Jean-Claude Casanova

Comme je ne suis oppos aucune des recommandations du rapport, je me permettrai simplement dy ajouter trois remarques complmentaires.

1. Sur le financement des partis

Larticle 4 de la Constitution prvoit que la loi doit garantir la participation quitable des partis () la vie dmocratique de la Nation . La lgislation actuelle nest pas satisfaisante. Le montant de laide rsulte de la participation aux lections lgislatives et elle autorise une distinction, ignore des lecteurs, entre partis politiques et association de financement. Pour rendre la loi plus conforme la Constitution, il suffirait dajouter les rsultats de llection prsidentielle (dont on conviendra de limportance pour la vie dmocratique) aux critres retenus pour le financement des partis. Il faudrait aussi mettre fin la distinction entre partis politiques et association de financement dont le caractre occulte ne sert qu tromper les lecteurs.

2. Sur le cumul des mandats

Si le Parlement devait sopposer notre recommandation sur la limitation du cumul des mandats pour les parlementaires, un compromis raisonnable consisterait, mes yeux, distinguer entre le Snat et lAssemble nationale. Notre pays poursuivra, je lespre, dans la voie dune plus grande autonomie locale. Dans cette perspective le Snat deviendrait, plus encore quil ne lest, lassemble reprsentative des collectivits locales. Ne serait-ce que pour donner une plus grande lgitimit aux ncessaires prquations quexige la dmocratie combine aux autonomies locales. Cest dailleurs le rle principal dvolu la seconde chambre allemande. Ds lors, tous les prsidents de rgion ainsi que les maires des principales villes pourraient siger au Snat.

3. Sur le mode de scrutin des lections lAssemble nationale

Pour llection de leur principale assemble lgislative, les grandes dmocraties du continent europen, lexception de la France, pratiquent un mode de scrutin largement proportionnel. Cela permet une reprsentation juste des citoyens. Cela na cr chez nos voisins ni instabilit sociale, ni instabilit politique. Je me rjouis donc de notre proposition, mais je la trouve insuffisante. Pour assurer une reprsentation plus juste, la part de proportionnelle devrait atteindre au moins 20 %, ou bien, si elle tait plus rduite, devenir

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POUR UN RENOUVEAU DMOCRATIQUE OPINIONS PERSONNELLES

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corrective de la part majoritaire et non pas seulement complmentaire. Jajoute que disposer dune majorit claire au Parlement, cest--dire de la majorit confie un seul parti, aprs des lections deux tours, nest un gage ni de stabilit dans le pays ni dadhsion de la majorit de lopinion la politique gouvernementale. Ainsi, fait exceptionnel dans les annales constitutionnelles, la France aura t, en 2006, le seul pays dEurope dans lequel une loi, vote clairement par un parlement, ratifie par le Prsident de la Rpublique, a t immdiatement annule par les mmes autorits. La clart de la majorit au Parlement na fait quaccrotre linstabilit dans le pays.

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POUR UN RENOUVEAU DMOCRATIQUE OPINIONS PERSONNELLES

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Opinion spare de M. Dominique Rousseau

La confiance est le principe de la dmocratie. Or, aujourdhui, elle fait dfaut. Il est donc impratif de la retrouver. Si, en effet, la reprsentation politique est la forme ncessaire de gouvernement, tout se joue dans la qualit de la relation citoyens-reprsentants : ou les agents publics se consacrent pleinement et uniquement au bien commun et exercent avec probit et impartialit leurs pouvoirs, et les citoyens saccordent leurs reprsentants ; ou les agents publics se laissent guider par des intrts particuliers et senferment dans un cercle de confusion des pouvoirs, et les citoyens dcrochent. La socit franaise en est l aujourdhui. Dsenchantement, drision, fatalisme, indiffrence, colre, indignation, violence sentremlent et donnent ses figures et ses mots aux populismes. Les citoyens dun ct, les institutions de lautre, chacun continue vivre en signorant rciproquement donnant voir une fracture dautant plus inquitante quelle est pour linstant silencieuse. Quand, dans une socit traverse par des crises multiples et simultanes, les institutions ne font plus lien, cest ltre mme de la socit qui est menac. La question institutionnelle nest donc pas secondaire ; elle est premire puisquelle engage le vivre ensemble dmocratique. Et dans la situation actuelle de crise profonde de la reprsentation, le temps nest plus au raccommodage; il est des propositions fortes capables de reconstruire le lien social : 1. Proposition forte signifie scrutin proportionnel rationalis et non 10% de proportionnel inject dans le scrutin majoritaire. 2. Proposition forte signifie mandat unique pour les dputs et non mandat cumul avec un mandat local 3. Proposition forte signifie un Snat refond comme Assemble des territoires compose de snateurs qui sont obligatoirement des lus locaux 4. Proposition forte signifie un Conseil conomique, social et environnemental refond comme Assemble sociale reprsentant ct et galit avec lAssemble nationale les groupes socioprofessionnels 5. Proposition forte signifie un Conseil constitutionnel refond dans son mode de composition et son organisation pour en faire une vritable Cour constitutionnelle 6. Proposition forte signifie une garantie constitutionnelle de lindpendance de la Justice et des Mdias

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POUR UN RENOUVEAU DMOCRATIQUE OPINIONS PERSONNELLES

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La Commission a fait des propositions attendues. Trois dentre elles le parrainage citoyen, la saisine par les citoyens de lAutorit de la dontologie de la vie publique et la suppression de linviolabilit du Prsident de la Rpublique vont dans le bon sens. Sur les autres, elle a souvent prfr loprationnalit immdiate laudace rformatrice. Cest pourtant sagesse que dtre audacieux dans les moments o la dmocratie est en crise.

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Annexes

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POUR UN RENOUVEAU DMOCRATIQUE ANNEXES

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Liste des propositions

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POUR UN RENOUVEAU DMOCRATIQUE LISTE DES PROPOSITIONS

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Une reprsentation politique rnove

I

Chapitre 1 : Une lection prsidentielle modernise

Instaurer un parrainage des candidats llection prsidentielle par les citoyens Modifier les modalits de calcul du remboursement public Substituer la rgle de lquit celle de lgalit pour les temps de parole des candidats pendant la priode intermdiaire Fixer 20 heures la fermeture des bureaux de vote sur lensemble du territoire mtropolitain Avancer dans lanne la tenue de llection prsidentielle et des lections lgislatives Rduire le dlai entre llection prsidentielle et les lections lgislatives

Proposition n 1 Proposition n 2 Proposition n 3 Proposition n 4 Proposition n 5 Proposition n 6

Chapitre 2 : Un Parlement plus reprsentatif

Introduire une part de proportionnelle pour llection des dputs Rformer les modalits de llection des dputs reprsentant les Franais de ltranger viter les seconds tours un seul candidat dans le cadre du scrutin majoritaire

Proposition n 7 Proposition n 8 Proposition n 9

Proposition n 10 Assurer une reprsentation plus juste des collectivits territoriales au Snat par une pondration des voix des grands lecteurs et retirer les dputs du collge lectoral Proposition n 11 tendre le recours au scrutin proportionnel pour llection des snateurs Proposition n 12 Abaisser 18 ans lge minimal dligibilit au Snat Proposition n 13 Complter les effets de lextension de la proportionnelle sur le respect de la parit en renforant le dispositif de modulation des aides financires aux partis politiques

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POUR UN RENOUVEAU DMOCRATIQUE LISTE DES PROPOSITIONS

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Un exercice des responsabilits exemplaire

I

Chapitre 1 : Une rupture avec la pratique du cumul des mandats

Proposition n 14 Interdire le cumul de fonctions ministrielles avec lexercice de tout mandat local Proposition n 15 Rendre incompatible le mandat de parlementaire avec tout mandat lectif autre quun mandat local simple compter des prochaines lections locales

Chapitre 2 : Un statut juridictionnel du chef de ltat et des ministres plus respectueux du principe dgalit

Proposition n 16 Mieux affirmer le caractre politique de la procdure de destitution du Prsident de la Rpublique Proposition n 17 Mettre fin linviolabilit du Prsident de la Rpublique en matire pnale Proposition n 18 Mettre fin linviolabilit du Prsident de la Rpublique en matire civile Proposition n 19 Supprimer la Cour de justice de la Rpublique

Chapitre 3 : Une stratgie globale de prvention des conflits dintrts

Proposition n 20 Renforcer le rgime des incompatibilits pour les membres du Gouvernement Proposition n 21 Prvoir pour les membres du Gouvernement une obligation lgale de souscrire une dclaration dintrts et dactivits Proposition n 22 Prvoir pour les membres du Gouvernement une obligation lgale de donner un mandat de gestion de leur patrimoine mobilier

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POUR UN RENOUVEAU DMOCRATIQUE LISTE DES PROPOSITIONS

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Proposition n 23 tendre aux ministres le contrle des dparts vers le secteur priv et vers certains organismes publics et incriminer la prise illgale dintrts lissue des fonctions gouvernementales Proposition n 24 tendre aux collaborateurs du Prsident de la Rpublique et aux membres des cabinets ministriels les rgles dincompatibilit applicables aux agents publics Proposition n 25 Prvoir pour les collaborateurs du Prsident de la Rpublique et pour les membres des cabinets ministriels une obligation lgale de souscrire une dclaration dintrts et dactivits Proposition n 26 Prvoir une obligation lgale de souscrire une dclaration dintrts et dactivits pour les titulaires demplois suprieurs de ltat particulirement exposs au risque de conflit dintrts Proposition n 27 Amliorer lefficacit du contrle relevant actuellement de la Commission de dontologie de la fonction publique : modifier les conditions de saisine doffice et tendre le champ du contrle aux dparts vers tous les organismes publics exerant une activit conomique Proposition n 28 Harmoniser et renforcer le rgime des dclarations dintrts et dactivits applicable aux membres des collges et responsables des autorits administratives indpendantes Proposition n 29 tendre aux dparts vers tous les organismes publics exerant une activit conomique le champ du contrle relevant actuellement de la Commission de dontologie de la fonction publique pour les membres des collges et responsables des autorits administratives indpendantes Proposition n 30 Prvoir une obligation lgale de dclaration dintrts et dactivits pour les parlementaires Proposition n 31 Renforcer le rgime des incompatibilits professionnelles applicable aux parlementaires Proposition n 32 Supprimer la catgorie des membres de droit du Conseil constitutionnel et interdire lexercice de toute activit de conseil ses membres Proposition n 33 Crer une Autorit de dontologie de la vie publique Proposition n 34 Confier lAutorit de dontologie de la vie publique un rle de validation des rgles de bonne conduite applicables aux reprsentants dintrts Proposition n 35 Mettre en place un dispositif ouvert d alerte thique

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Synthse du rapport

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Notre dmocratie connat aujourdhui une crise de confiance. Cette crise, aggrave par les difficults conomiques traverses depuis longtemps par notre pays et par le sentiment dune certaine impuissance publique qui en rsulte, peut aussi apparatre comme une mise en cause de la lgitimit des responsables publics. Dans ce contexte, il est ncessaire douvrir le chantier de la rnovation de notre vie publique. Conformment la lettre de mission du Prsident de la Rpublique, la Commission de rnovation et de dontologie de la vie publique a consacr ses travaux cinq thmes prcis, qui constituent cinq chantiers majeurs pour un renouveau dmocratique : le droulement de llection prsidentielle ; les modes de scrutin aux lections lgislatives et snatoriales ; le cumul dune fonction ministrielle ou dun mandat parlementaire avec des mandats locaux ; le statut juridictionnel du chef de ltat et des ministres ; la prvention des conflits dintrts pour les membres du Gouvernement, les parlementaires et les titulaires de certains emplois suprieurs de ltat. Sur chacun de ces thmes, la Commission formule des propositions oprationnelles, dune part pour rnover la reprsentation politique, dautre part pour garantir un exercice exemplaire des responsabilits publiques. Elle a entendu placer les citoyens au cur de son propos et insiste sur le fait que, si des textes et des procdures doivent tre modifis, une volution profonde des comportements des acteurs publics nest pas moins ncessaire.

Une reprsentation politique rnove

Une lection prsidentielle modernise
Llection prsidentielle, vnement majeur de la vie publique nationale, doit se drouler dans des conditions irrprochables. Le dispositif actuel de parrainage des candidats par 500 lus ne rpond plus aux exigences dune dmocratie moderne. Le moment est venu de rendre plus lgitime ce mcanisme de qualification pralable en confiant aux citoyens eux-mmes le soin dhabiliter ceux qui pourront concourir llection la plus haute responsabilit politique. Le seuil minimal de 150 000 signatures est propos. Il semble suffisamment lev pour prvenir le risque de candidatures rgionalistes, communautaristes ou fantaisistes. Il devrait par ailleurs permettre de nexclure aucun candidat issu dun courant politique reprsentatif. Les rgles de financement de la campagne sont globalement satisfaisantes. Cependant, les conditions du remboursement public de lapport personnel des candidats, qui comportent un effet de seuil important selon que ceux-ci atteignent ou non 5 % des suffrages, doivent tre rformes : la Commission prconise de rendre le montant du remboursement public proportionnel au rsultat obtenu par chaque candidat.

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L encadrement et la rgulation par le Conseil suprieur de laudiovisuel de laccs des candidats aux mdias audiovisuels peuvent eux aussi tre regards comme satisfaisants. Il est cependant propos dassouplir la rgulation pendant la priode dite intermdiaire , qui stend de la publication de la liste des candidats au dbut de la campagne officielle, en substituant lexigence de stricte galit laquelle ne parat justifie que pendant la campagne officielle un principe dquit. Il est galement prconis de fixer 20 heures lhoraire de fermeture de lensemble des bureaux de vote mtropolitains, afin dempcher la diffusion prmature destimations de rsultats avant la fin du scrutin. Le calendrier lectoral actuel, qui place les lections lgislatives dans le prolongement de llection prsidentielle, doit tre maintenu, parce quil est cohrent avec la logique politique qui rsulte de llection du Prsident de la Rpublique au suffrage universel direct et du quinquennat. Deux amnagements limits sont toutefois prconiss : avancer de deux mois la tenue de llection prsidentielle et des lections lgislatives ; rduire dune deux semaines le dlai actuellement de cinq semaines entre le second tour de llection prsidentielle et le premier tour des lections lgislatives.

Un Parlement plus reprsentatif

Le mode de scrutin applicable aux lections lgislatives doit favoriser la constitution dune majorit nette, afin dassurer la stabilit gouvernementale : tel est le premier objectif qui doit lui tre assign. La recherche dune reprsentation aussi satisfaisante que possible des diffrents courants politiques et dun accs plus large des femmes lAssemble nationale doit tre concilie avec cet objectif fondamental. Il est propos de conserver le mode de scrutin uninominal majoritaire deux tours pour llection de lessentiel des dputs et dintroduire une part de reprsentation proportionnelle. Llection au scrutin de liste de 10 % au plus des dputs soit 58 dputs dans une circonscription nationale unique, sans seuil dligibilit et avec participation de toutes les listes la rpartition des siges pourvus la proportionnelle, permettrait une meilleure reprsentation du pluralisme politique lAssemble nationale, sans compromettre les acquis du fait majoritaire. La Commission estime par ailleurs que llection des snateurs doit permettre une reprsentation plus quitable des collectivits territoriales de la Rpublique. cette fin, il est dabord propos de rformer le collge snatorial, dune part, en introduisant un mcanisme de pondration des votes destin amliorer la reprsentation des rgions et des dpartements et tenir compte de limportance dmographique des communes, dautre part, en en retirant les dputs. Par ailleurs, la Commission prconise dtendre le scrutin proportionnel de liste aux dpartements qui lisent trois snateurs. En outre, lge minimal dligibilit au Snat devrait tre abaiss 18 ans, comme pour les autres scrutins. La prsence des femmes au Parlement reste insuffisante. Il est aujourdhui ncessaire de franchir une nouvelle tape vers la parit. Le recours accru au scrutin proportionnel pour llection des dputs et des snateurs et la limitation stricte du cumul des mandats des parlementaires sont de nature y contribuer. La Commission propose en outre de renforcer le dispositif de modulation des aides financires aux partis politiques.

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Un exercice des responsabilits exemplaire

Une rupture avec la pratique du cumul des mandats
La France doit rompre avec sa vieille habitude du cumul des mandats, afin damliorer le fonctionnement de ses institutions et de conforter la confiance des citoyens dans leurs lus. La limitation stricte du cumul des mandats pour les ministres et pour les parlementaires est aujourdhui la pierre de touche dune rnovation de la vie publique. Les ministres doivent pouvoir tre pleinement engags au service de ltat. cette fin, il est propos dinterdire le cumul de fonctions ministrielles avec lexercice de tout mandat local. La rnovation du Parlement doit tre poursuivie, afin de garantir un exercice des missions dlaboration de la loi, de contrle de laction du Gouvernement et dvaluation des politiques publiques correspondant pleinement aux attentes des citoyens. Par ailleurs, limportance des fonctions lectives locales doit tre compltement reconnue. Enfin, un renouvellement du personnel politique doit tre favoris. Pour ces diffrentes raisons, la Commission prconise de rendre incompatible le mandat de parlementaire avec tout mandat lectif autre quun mandat local simple (conseiller municipal, gnral ou rgional). Un parlementaire ne pourrait plus exercer aucune fonction excutive locale, ni aucune fonction drive au sein des organismes dans lesquels sigent des membres des assembles dlibrantes des collectivits territoriales. En outre, il ne percevrait aucune rmunration au titre de son mandat local simple . Ce rgime devrait sappliquer dans les mmes termes aux snateurs et aux dputs et entrer en vigueur ds les prochaines lections locales. La Commission inscrit sa proposition dans la perspective dune volution vers un mandat parlementaire unique cest--dire incompatible avec tout mandat local mais elle na pas jug souhaitable de proposer den brusquer lchance, afin de permettre que de nouveaux quilibres stablissent peu peu.

Un statut juridictionnel du chef de ltat et des ministres plus respectueux du principe dgalit
Lexigence dgalit des citoyens devant la justice commande de rapprocher du droit commun le statut juridictionnel, aujourdhui trs largement drogatoire, du chef de ltat et des ministres. Il convient toutefois de ne pas priver de toute protection le Prsident de la Rpublique et les membres du Gouvernement, qui ont un devoir dtat et que leurs fonctions exposent des actions judiciaires abusives susceptibles de compromettre le bon fonctionnement des pouvoirs publics.

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La Commission propose de maintenir limmunit fonctionnelle dont bnficie le chef de ltat pour les actes accomplis en cette qualit, sous rserve de la possibilit, en cas de manquement ses devoirs manifestement incompatible avec lexercice de son mandat , dune destitution prononce par le Parlement, quil ny aurait plus lieu de constituer en Haute Cour , mais de runir en Congrs , afin daffirmer clairement le caractre politique, et non juridictionnel, de la procdure de destitution. En revanche, la Commission prconise de mettre fin linviolabilit pnale du Prsident de la Rpublique : celui-ci doit pouvoir tre poursuivi et jug au cours de son mandat pour tous les actes quil na pas accomplis en qualit de chef de ltat. Il est galement propos de mettre fin son inviolabilit civile. Cette application du droit commun devrait toutefois saccompagner de rgles de comptence et de procdure particulires. Au pnal, il est notamment propos de prvoir les rgles suivantes : une phase dexamen pralable des requtes par une commission suprieure charge dcarter les actions qui entrent dans le champ de limmunit fonctionnelle ainsi que les actions abusives ou manifestement infondes ; la comptence exclusive du tribunal de grande instance de Paris ; un recours systmatique linstruction prparatoire ; une collgialit renforce au stade de linstruction et pour les formations de jugement ; une interdiction de principe des mesures de contrainte. Au civil, une phase dexamen pralable des requtes est galement prconise. Il est par ailleurs propos de supprimer le privilge de juridiction des ministres, dont la responsabilit pnale pour les actes accomplis dans lexercice de leurs fonctions ne peut aujourdhui tre engage que devant la Cour de justice de la Rpublique. La Commission prconise de supprimer cette juridiction dexception cre en 1993 et compose la fois de parlementaires et de magistrats. Elle propose dappliquer aux ministres le droit commun, avec des rgles de comptence et de procdure adaptes, afin que les membres du Gouvernement ne soient pas privs de toute protection contre le risque de mises en cause abusives.

Une stratgie globale de prvention des conflits dintrts

Il est ncessaire de mettre en uvre une stratgie globale de prvention des conflits dintrts, afin de garantir un exercice exemplaire des responsabilits publiques et de renforcer la confiance des citoyens dans leurs institutions. Une telle stratgie doit pouvoir sappuyer sur une dfinition claire du conflit dintrts, inscrite dans la loi : constitue un tel conflit une situation dinterfrence entre un intrt public et des intrts publics ou privs de nature compromettre lexercice indpendant, impartial et objectif dune fonction. Elle doit associer ldiction de normes et le dveloppement de bonnes pratiques. Les rformes proposes par la Commission concernent diffrentes catgories dacteurs publics particulirement exposs au risque de conflits dintrts : les membres du Gouvernement, les collaborateurs du Prsident de la Rpublique et les membres des

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cabinets ministriels, les titulaires de certains emplois suprieurs de ltat, les membres et principaux responsables dautorits administratives indpendantes, les parlementaires. Ces rformes consistent dune part en la dfinition dobligations nouvelles, dautre part en la cration dune Autorit de dontologie de la vie publique charge, avec le rseau des dontologues des diffrentes institutions et administrations, de veiller leur mise en uvre et au dveloppement dune vritable culture de la dontologie. Lun des outils majeurs de la prvention des conflits dintrts est la dclaration dintrts et dactivits. La Commission propose dinstaurer une obligation lgale de dclaration dintrts et dactivits pour les acteurs publics mentionns. La dclaration souscrite par les membres du Gouvernement et les parlementaires serait rendue publique. La dclaration devrait toujours tre transmise lAutorit de dontologie de la vie publique. Il appartiendrait celle-ci de contrler lexistence et la sincrit des dclarations. Dans lhypothse o elle estimerait que tel intrt ou telle activit est susceptible de prsenter un risque particulier au regard des attributions du dclarant, il lui appartiendrait de saisir lautorit comptente de linstitution ou de ladministration concerne, laquelle il incomberait de prendre les mesures de prvention ncessaires. La Commission formule en outre des propositions spcifiques pour chacune des catgories dacteurs publics les plus exposs au risque de conflits dintrts. Pour les membres du Gouvernement, il est propos de rendre leurs fonctions incompatibles avec toute fonction de direction ou dadministration au sein dun parti politique et de toute autre personne morale (socits commerciales et associations notamment). Les ministres devraient par ailleurs tre soumis une obligation lgale de donner un intermdiaire agr un mandat de gestion de leur patrimoine mobilier, sans droit de regard. Enfin, la Commission juge ncessaire, dune part, dtendre aux ministres le contrle des dparts vers le secteur priv et vers certains organismes publics et, dautre part, dinclure les membres du Gouvernement dans le champ du dlit de prise illgale dintrts lissue des fonctions. Les rgles dincompatibilit applicables aux agents publics doivent tre expressment tendues aux collaborateurs du Prsident de la Rpublique et aux membres de cabinets ministriels qui nont pas la qualit dagent public. Pour les titulaires de certains emplois suprieurs de ltat, il est prconis de renforcer lefficacit du contrle quexerce actuellement la Commission de dontologie de la fonction publique sur les dparts vers le secteur priv. Le dlai ouvert pour sa saisine doffice devrait tre port de dix jours trois mois et le champ des situations soumises son contrle devrait tre tendu aux dparts vers tout organisme public ayant une activit conomique. La Commission prconise dharmoniser et de renforcer les obligations lgales dclarations dintrts et dactivits, rgles de dport, incompatibilits qui sont imposes aux membres des collges et responsables des autorits administratives

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indpendantes et dtendre pour eux le champ du contrle actuellement exerc par la Commission de dontologie dans les mmes conditions que pour les titulaires dautres emplois suprieurs de ltat. Pour les parlementaires, la Commission propose que lincompatibilit du mandat parlementaire avec les fonctions de direction de certaines entreprises prives soit tendue aux fonctions de direction exerces dans des socits mres contrlant ces entreprises. Laccs la profession davocat en cours de mandat devrait par ailleurs tre prohib. Pour le Conseil constitutionnel, la Commission propose de supprimer la catgorie des membres de droit : la prsence de droit et vie des anciens Prsidents de la Rpublique introduit en effet une forme de confusion entre fonctions juridictionnelles et fonctions politiques. En outre, un membre du Conseil constitutionnel ne devrait plus pouvoir exercer des activits de conseil, mme rglementes. La Commission souscrit, dans son principe, la proposition faite par la Commission prside par M. Jean-Marc Sauv, Vice-prsident du Conseil dtat, de crer une Autorit de dontologie de la vie publique. La prvention des conflits dintrts ne peut en effet relever des seules administrations et institutions concernes : il est indispensable dexternaliser une part de cette mission en la confiant cette Autorit qui constituerait, en liaison avec le rseau des dontologues, la cl de vote du dispositif. LAutorit pourrait tre compose de neuf membres : le Vice-prsident du Conseil dtat, le Premier prsident de la Cour de cassation, le Premier prsident de la Cour des comptes et six personnalits qualifies dsignes par le Prsident de la Rpublique et les prsidents des deux assembles parlementaires. Elle exercerait deux missions essentielles : dabord, une mission de conseil auprs des institutions et des administrations de ltat, en liaison avec leurs dontologues ; ensuite, une mission de contrle des dclarations dintrts et dactivits. La Commission prconise en outre que lAutorit exerce les missions aujourdhui dvolues la Commission pour la transparence financire de la vie politique recueil et contrle des dclarations de patrimoine et les missions dvolues la Commission de dontologie de la fonction publique contrle des dparts vers le secteur priv ; ces dernires missions seraient renforces dans les conditions qui ont t prcises ci-dessus. Enfin, la Commission recommande la mise en place dun dispositif ouvert d alerte thique . Toute personne qui identifierait un conflit dintrts avr ou potentiel pourrait adresser une alerte aux dontologues et, en labsence de rponse de ceux-ci, saisir lAutorit de dontologie. Le dontologue ou lAutorit qui jugerait une alerte srieuse en informerait lautorit comptente, qui devrait lui indiquer les mesures quelle envisage de prendre.

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Lettre de mission

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Composition de la Commission

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POUR UN RENOUVEAU DMOCRATIQUE COMPOSITION DE LA COMMISSION

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Prsident
Lionel JOSPIN, ancien Premier ministre

Membres
Olivier SCHRAMECK, prsident de section au Conseil dtat Chantal ARENS, prsidente du tribunal de grande instance de Paris Roselyne BACHELOT-NARQUIN, ancienne ministre Julie BENETTI, professeure luniversit de Reims Jean-Claude CASANOVA, membre de lInstitut, prsident de la Fondation nationale des sciences politiques Jean-Pierre DUPORT, prfet de rgion honoraire Jean-Louis GALLET, conseiller la Cour de cassation, vice-prsident du Tribunal des conflits Marie-Christine LEPETIT, chef du service de linspection gnrale des finances Wanda MASTOR, professeure luniversit Toulouse-I Ferdinand MLIN-SOUCRAMANIEN, professeur luniversit Bordeaux-IV Agns ROBLOT-TROIZIER, professeure luniversit dvry Dominique ROUSSEAU, professeur luniversit Paris-I Hlne RUIZ-FABRI, professeure luniversit Paris-I

Rapporteur gnral
Alain MNMNIS, conseiller dtat

Rapporteurs
Emilie BOKDAM-TOGNETTI, matre des requtes au Conseil dtat Vincent BRHIER, administrateur de lAssemble nationale Raphal CHAMBON, matre des requtes au Conseil dtat David GAUDILLRE, auditeur au Conseil dtat Frdric PACOUD, administrateur du Snat Romain VICTOR, matre des requtes en service extraordinaire au Conseil dtat

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