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La dmocratie en Afrique : succs et rsistances par Babacar GUYE

| Le Seuil | Pouvoirs 2009/2 - N 129
ISSN 0152-0768 | ISBN 2-02-098674-8 | pages 5 26

Pour citer cet article : Guye B., La dmocratie en Afrique : succs et rsistances, Pouvoirs 2009/2, N 129, p. 5-26.

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L A D M O C R AT I E E N A F R I Q U E : S U C C S E T R S I S TA N C E S

es confrences nationales inities en Afrique au dbut des annes 1990, la suite de la chute du mur de Berlin et de leffondrement des pays communistes de lancien bloc de lEst, ont inaugur la vague de dmocratisation, selon lexpression de Samuel Huntington 1. Le processus de dmocratisation avait dj t enclench plus tt dans un certain nombre de pays africains (Sngal, Gambie, Cap-Vert, le Maurice, Lesotho, par exemple). Mais la plupart des pays africains lont lanc au dbut des annes 1990 selon deux modalits diffrentes. Dune part, Les confrences nationales, faut-il le rappeler, sont une invention, une contribution africaine la thorie de la dmocratisation. Ces assises politiques imposes par les mouvements dopposition aux pouvoirs tablis, composs essentiellement dorganisations de la socit civile, se sont soldes par des rsultats variables. Le modle bninois de transition a influenc le dynamisme politique des pays francophones du dbut des annes 1990. Sept pays ont adhr cette nouvelle forme de dmocratisation avec des fortunes diverses. La confrence nationale a t souveraine dans la plupart des pays qui lont exprimente, lexception du Gabon. Lalternance est survenue au Congo (Brazzaville) et au Niger malgr quelques pripties. Au Togo, lissue de la confrence a t militarise; larme est intervenue dans le processus aux cts du prsident pour contester certaines dcisions de la confrence nationale et lui imposer sa volont en dfinitive, tandis

1. Samuel Huntington, The Third Wave. Democratization in the Late Twentieth Century, Norman, University of Oklahoma Press, 1991. Pour rappel, la troisime vague de dmocratisation a dmarr au Portugal et sest tendue en Amrique latine, puis en Europe de lEst.
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quau Zare les manipulations politiques et institutionnelles lont fait perdurer et ont fini par en ruiner la crdibilit. Lautre voie de dmocratisation, moins originale, a consist anticiper la revendication de la tenue dune confrence nationale souveraine (stratgie offensive) ou rformer le systme constitutionnel et politique sous les pressions nationale et internationale (stratgie dfensive). Une telle confrence a t mise en uvre en Cte dIvoire, au Burkina Faso, au Cameroun, Madagascar, en Tanzanie, en Ouganda, au Nigeria, au Ghana, au Malawi, etc. La stratgie offensive, consistant pour le prsident de la Rpublique prendre linitiative de la dmocratisation, a t exprimente en Zambie, au Cap-Vert, Sao Tom-et-Principe, etc. Quelle que soit la voie emprunte, le processus de dmocratisation a permis dans tous les pays linstauration du multipartisme, du pluralisme politique, conomique et syndical, lorganisation dlections disputes, la rdaction de nouvelles constitutions et leur adoption par rfrendum; bref, lorganisation de la vie dmocratique. Leffervescence qui a accompagn ce processus tait telle que certains observateurs nont pas hsit annoncer le caractre irrversible de la dmocratie pluraliste au plan universel, et en particulier en Afrique 2. La remarquable convergence de tous les systmes de gouvernement du dbut des annes 1990 en faveur de la dmocratie librale et sa gnralisation avaient en effet fini par faire penser que le continent africain tait entr irrversiblement dans la galaxie des pays dmocratiques. Il nest pas un pays africain qui ne se rclame de la dmocratie, lexception de la Libye qui lui a dlibrment tourn le dos. Mais les dveloppements politiques ultrieurs et lpreuve de la ralit, une dcennie aprs leur avnement, sont venus rappeler aux plus enthousiastes que ces transitions dmocratiques sont encore fondationnelles 3 et donc susceptibles dvolutions rversibles, voire rgressives. Le processus entre dans une seconde phase: celle de la consolidation 4. La prsente tude na pas la prtention de proposer un bilan exhaustif de la dmocratie en Afrique, mais de dgager les tendances gnrales qui semblent se dessiner quinze ans aprs leuphorie des transitions. Il sagit
2. Francis Fukuyama, La Fin de lhistoire et le Dernier Homme, Flammarion, 1992, p.7-8. 3. Selon lexpression de Guillermo ODonnell et Philippe Schmitter, Transitions from Authoritarian Rule. Tentative Conclusion about Uncertain Democratics, Baltimore, The Johns Hopkins University Press, 1986. 4. Voir Jean Gicquel, Jean-ric Gicquel, Droit constitutionnel et Institutions politiques, Montchrestien, 2005, p.388.

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didentifier les succs les plus significatifs du processus ainsi que les rsistances quil est donn dobserver la lumire de lactualit rcente. Des succs Le mrite de linstauration de la dmocratie en Afrique est davoir solennellement affirm le caractre universel des principes et rgles qui fondent toute dmocratie et qui sarticulent autour de la primaut du suffrage universel, de la sparation des pouvoirs, de lindpendance de la justice, de la garantie des liberts dexpression et du respect des droits de lhomme. Au-del de certaines ralisations qui permettent de dire que lAfrique sest engage sur le chemin de la dmocratisation, il existe aujourdhui dautres acquis qui laissent croire que les tats africains veulent consolider et renforcer leur dmocratie. Il est possible de rsumer les progrs ainsi raliss en trois grandes tendances: la conscration dune dmocratie constitutionnelle, ldification progressive de ltat de droit et lorganisation dlections disputes et transparentes.
Conscration de la dmocratie constitutionnelle

Le nouveau constitutionnalisme africain, marqu par lavnement dans presque tous les pays du continent dune Constitution crite, labore selon un processus participatif et adopte par rfrendum, sinscrit dans la perspective de la dmocratie librale occidentale. Il sagit au fond dun retour la conception occidentale que ces pays avait pouse au dbut de leurs indpendances avant de la rpudier rapidement partir de 1963 au profit du systme de parti/tat. Parmi les traits caractristiques de la dmocratie librale figurent notamment le pluralisme, la proclamation des droits et liberts et subsquemment la reconnaissance et le respect de lopposition. Le retour du pluralisme Le pluralisme renvoie la diversit, la libert de choix et peut prendre plusieurs figures (politique, associative, religieuse, etc.) Le pluralisme politique est lune des conditions essentielles de la dmocratie librale, laquelle suppose que le peuple choisisse ses gouvernants. Or il ny a de choix que si lon peut se dterminer entre plusieurs possibilits, plusieurs combinaisons. La dmocratie librale postule donc la diversit, le pluralisme politique. Michal Walzer la dfinit comme un systme qui accepte lexistence et lexercice de la libre expression de diffrentes ides politiques, en particulier la reconnaissance des partis

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politiques concurrentiels 5. Presque toutes les constitutions africaines consacrent la libert de crer des partis et le multipartisme intgral 6. Cette reconnaissance du multipartisme sest immdiatement traduite par une explosion du nombre des partis, une prolifration sans prcdent des partis politiques en Afrique. Dans la plupart des pays africains, le monopartisme a laiss place lexistence de dizaines de formations politiques. Lexemple le plus frappant cet gard est celui de la Rpublique dmocratique du Congo (rdc) o lon est pass du parti unique plus de deux cents partis. Dun point de vue qualitatif, le nouveau pluralisme politique a t un remarquable outil dans le renouvellement du personnel politique. Sans faire disparatre les dinosaures, il a en effet favoris lmergence de nouveaux hommes et femmes sur la scne politique et par consquent lespoir dun gouvernement plus dmocratique que celui en uvre depuis les indpendances. Enfin, le pluralisme politique contribue linstitutionnalisation du pouvoir et au renforcement de ltat de droit. Il se double par ailleurs dun pluralisme associatif. Le processus de dmocratisation de lAfrique est en effet marqu par lmergence dune multitude dassociations appartenant la socit civile. Ces associations se sont affirmes dans les annes 1990 par leur opposition aux pouvoirs autoritaires. Grce une remarquable pression, les syndicats, la presse, les associations de droits de lhomme ont contraint les pouvoirs politiques, les rgimes autoritaires africains engager des rformes constitutionnelles visant instaurer la dmocratie pluraliste. Il en fut ainsi au Bnin, au Congo, en rdc, au Gabon, en Cte dIvoire, en Centrafrique, au Togo, au Niger, au Mali Au Burkina Faso par exemple, le mouvement Trop cest trop est apparu comme un acteur incontournable du changement politique. Par la mobilisation populaire quil a suscite, ce mouvement a incontestablement forc le rgime de Blaise Compaor inscrire les problmes de ltat de droit et de la dmocratie dans son agenda politique. Ici et l, la socit civile est devenue un levier de contre-pouvoir, exerant une forte influence sur le monde politique, lobligeant tenir compte des volonts des individus. Elle assume de ce point de vue un rle de sentinelle de la dmocratie. Elle est un gage de la prservation des acquis dmocratiques. Elle exerce en outre son office de mdiateur dans un environnement o la comptition est froce.
5. Michal Walzer, Pluralisme et Dmocratie, ditions Esprit, 1997, p.60. 6. Art.13 de la Constitution du Burkina Faso.

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Au surplus, la socit civile a vocation contribuer la promotion dune participation la plus large possible de tous les secteurs de la socit et donc au renforcement du tissu dmocratique. Sans renoncer son rle de contestation, elle est en train de devenir un porte-tendard de lancrage de la dmocratie participative en Afrique. Elle est alle plus loin dans certains pays, ne se contentant plus de faire la mdiation entre les comptiteurs. Certains de ses membres, assumant pleinement leur citoyennet, nhsitent plus briguer les suffrages de leurs concitoyens, remettant ainsi en cause le monopole des partis politiques. Ainsi, le Mali et le Bnin ont port leur tte des personnalits issues de la socit civile, respectivement en2002 et2006. De nombreuses municipalits travers lAfrique sont aujourdhui diriges par des citoyens nappartenant aucun parti politique. La proclamation des droits et liberts Le retour au pluralisme sest accompagn dune abondante proclamation des droits et liberts dans les nouvelles constitutions africaines qui en prsentent de vritables chartes, ce qui marque une rupture davec le pass autoritaire des rgimes africains. Lorganisation des socits africaines est dsormais domine par le principe de la libert des citoyens dont dcoule tout une srie de manifestations concrtes qui forment la liste des droits de lhomme 7. Une large palette de droits et liberts est ainsi reconnue par la plupart des constitutions africaines: des liberts individuelles (libert daller et venir, de penser, dexprimer ses opinions, de la presse et la communication audiovisuelle, des individus et des partis qui ont besoin dexprimer leurs opinions publiquement pour convaincre les citoyens) la libert politique, savoir le droit de choisir les gouvernants, de devenir soi-mme gouvernant, de participer aux dcisions, de contrler lexercice du pouvoir. Les nouveaux rgimes africains ne se sont pas contents de proclamer des droits et liberts. Ils sefforcent aussi doffrir les moyens matriels et financiers ncessaires leur ralisation: subventions la presse, aux syndicats, aux partis politiques, etc. Ltat a de surcrot multipli les garanties des liberts: le juge en est devenu le gardien. Des mdiateurs sont chargs de les protger. Le respect de la libert se manifeste au fond par laffirmation et la garantie
7. Voir Philippe Ardant, Institutions politiques et Droit constitutionnel, LGDJ, 2007, p.153.
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juridictionnelle des droits individuels. Cest en cela qu lpoque moderne la dmocratie est insparable de ltat de droit. Les dirigeants africains tant conscients quune dmocratie librale ne peut se parer de la lgitimit 8 qu la condition que les liberts ncessaires soient respectes, on observe presque partout une meilleure garantie de celles-ci. La reconnaissance de lopposition Le respect de lopposition est une consquence de la proclamation des liberts. Il reprsente une des vertus cardinales de la dmocratie librale sur le plan politique. En effet, le jeu de la libert doit conduire la diversit des opinions propos de la gestion des affaires publiques. La libert appelle donc lexistence de partis politiques destins se succder au pouvoir. Lopposition daujourdhui a naturellement vocation devenir la majorit de demain. Cest pourquoi elle doit tre respecte et protge. Elle est une composante essentielle de la dmocratie en ce quelle offre aux citoyens une alternative la politique dfinie et applique par le rgime politique en place. Elle assume au fond une mission de service public: contrler et critiquer laction gouvernementale, proposer des valeurs, des ides et un projet de socit alternatifs ceux vhiculs et appliqus par le parti ou la coalition de partis au pouvoir, et briguer les suffrages des citoyens. La reconnaissance de lopposition a t pendant plus de trois dcennies une des proccupations politiques majeures des dmocrates africains. Elle a t au centre des dbats occasionns par la transition dmocratique enclenche partir de 1990, la suite du discours de LaBaule tenu par Franois Mitterrand lors du sommet France-Afrique en juin1990. Une fois le pluralisme consacr par les nouvelles constitutions africaines, des concertations entre partis politiques de la majorit et de lopposition ont t organises priodiquement dans plusieurs pays en vue de parvenir une dfinition consensuelle des rgles du jeu politique et une pacification des rapports majorit/opposition. Ainsi en est-il du Mali, du Burkina et du Sngal. Georges Vedel enseigne que la dmocratie, dans le contexte des systmes politiques majoritaires, renvoie lexercice du pouvoir dtat par la majorit sous le contrle de lopposition et larbitrage du peuple 9.
8. Jean Gicquel et Jean-ric Gicquel, op. cit., p194. 9. Cit par El Hadji Mbodj, in Les garanties et ventuels statuts de lopposition en Afrique, Actes de la quatrime runion prparatoire au symposium international de Bamako La vie politique, mai2000, p.1, non publi.

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Lexistence dune minorit ou dune opposition est une dimension constitutive de ltat dmocratique. Lopposition en question ici ne dsigne pas seulement le groupe politique le moins reprsent lassemble lgislative avec lequel, conformment au vu de Kelsen, le gouvernement de ltat dmocratique est susceptible de ngocier des compromis 10, mais surtout lensemble form par les citoyens fondamentalement hostiles aux objectifs du rgime en place, fussent-ils organiss ou non. Reconnatre un statut lopposition constitue de ce fait une opportunit pour celle-ci davoir les moyens de porter son message au peuple et de conqurir ses suffrages loccasion dlections pluralistes transparentes, loyales et sincres. Les nouvelles constitutions africaines ne se contentent pas de reconnatre lopposition; certaines dentre elles affirment lui attribuer un statut formel 11 destin assurer son expression, sa reprsentation dans les instances de la Rpublique, son inscription dans le dbat parlementaire et sa participation dans certains organes de travail. Lors des travaux de la 28econfrence de lUnion parlementaire africaine, organise en mars2005 Brazzaville, les participants se sont unanimement accords sur la ncessit de consolider la dmocratie pluraliste par la dfinition, entre autres, dun statut de lopposition 12. Ladoption dun statut de lopposition est devenue une aspiration majeure des dmocraties en construction. Plusieurs pays africains en ont rig au profit de leur opposition politique, linstar du Congo 13. Il en est ainsi du Mali 14, du Burkina Faso et du Niger 15. Certains pays sont alls plus loin en associant lopposition lexercice du pouvoir dans le cadre de gouvernements dunion nationale (Sngal, Afrique du Sud, Mali, Gabon, Togo). Le nouveau constitutionnalisme africain postule par ailleurs ltat de droit.
10. Hans Kelsen, La Dmocratie. Sa nature, sa valeur (trad. de Charles Eisenmann), Economica, 1988. 11. Art.58 de la Constitution du Sngal. 12. Cit par El Hadji Mbodj, op. cit. 13. Loi 07/008 du 4dcembre 2007 portant statut de lopposition. 14. Loi 95-073 du 15 dcembre 1995 portant statut des partis de lopposition en Rpublique du Mali. Art.1er: La prsente loi a pour objet de confrer un statut juridique lopposition dans un cadre dmocratique et pluraliste aux fins de contenir le dbat politique dans les limites de la lgalit et dassurer lalternance pacifique au pouvoir. Art.2: On entend par opposition politique un ou plusieurs partis distincts du parti ou de la coalition des partis politiques constituant le gouvernement ou soutenant laction gouvernementale. Elle constitue un lment essentiel de la dmocratie pluraliste. 15. Ordonnance 99-60 du 20dcembre 1999 portant statut de lopposition au Niger.

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Construction progressive de ltat de droit

Les trois dernires dcennies ont t caractrises par le renouveau du discours autour de ltat de droit. Revendiqu comme un leitmotiv par les constitutions africaines, celui-ci est devenu un pilier essentiel dun systme nouveau en Afrique, la dmocratie constitutionnelle. Dans les dmocraties librales, lamnagement du pouvoir vise instituer un tat de droit inspir par la volont de combattre larbitraire des gouvernants, de dlivrer les citoyens. Outre la proclamation des droits et liberts, ltat de droit postule la garantie juridictionnelle du respect du droit. Lencadrement juridique du pouvoir Ltat de droit postule dabord que le pouvoir ne peut sexercer que par le droit. Lencadrement juridique met en exergue linstitutionnalisation du pouvoir. Mais il se traduit aussi par la promotion de la norme constitutionnelle rpute difficile modifier. Alors que les tats africains, dont beaucoup ont t gouverns (les rgimes militaires surtout) pendant plusieurs annes sans Constitution, celle-ci ayant t suspendue la suite de coups dtat militaires, le nouveau cours politique est marqu par lavnement de constitutions crites labores selon un processus participatif et adopte par rfrendum. Cette procdure a permis de renforcer la rigidit de la norme constitutionnelle. Il est symptomatique cet gard que les chartes fondamentales du Bnin et du Mali naient subi aucune modification depuis leur adoption en 1991, alors que les constitutions staient rvles excessivement mallables et instables avant la priode transitoire. Lencadrement juridique du pouvoir postule par ailleurs le rejet de la violence comme mode de gouvernement et le bannissement des coups dtat comme mode de dvolution du pouvoir. Ainsi les chefs dtat et de gouvernement africains, runis Abuja en 1999, ont-ils dcrt dans une dclaration solennelle lillgalit des coups dtat en Afrique. Joignant lacte la parole, ils ont dcid, Alger en juillet1999, dexclure dsormais des sommets de lorganisation continentale tout gouvernement qui se serait empar du pouvoir par ce moyen. Lencadrement de ltat par le droit se traduit galement par la limitation du mandat du prsident de la Rpublique. quelques exceptions prs, la dure du mandat prsidentiel nexcde plus cinq ans en Afrique, suivant une tendance gnrale. Au surplus, le nombre de mandats est limit deux dans plusieurs

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constitutions, lobjectif tant dviter le retour la personnalisation et la patrimonialisation du pouvoir attentatoires la dmocratie. Ainsi plusieurs chefs dtats africains se sont volontiers retirs du pouvoir lissue des deux mandats prescrits par la Constitution de leur pays sans chercher modifier ladite norme. Outre le Ghanen John Kufuor qui vient de quitter le pouvoir (en dcembre2008), on peut citer le Nigrian Olsegun Obasanjo en 2007, le Malien Alpha Oumar Konar en 2000, le Bninois Mathieu Krkou en 2006. Certaines juntes militaires ont rendu le pouvoir aux civils aprs avoir perptr un coup dtat militaire. Il en est ainsi du colonel Wank au Niger en 1997, du gnral Amadou Toumani Tour au Mali en 1991, du gnral Aboubakar au Nigeria en 1999, ce qui permit lex-gnral Obasanjo daccder dmocratiquement la prsidence de ce pays qui avait jusque-l t affect par des coups dtat incessants. Plus rcemment, le gnral Ould Vale a dpos le prsident Ould Taya et organis des lections transparentes en Mauritanie en 2007. Pour tre effectif, lencadrement juridique du pouvoir suppose que toute violation du droit soit sanctionne. La garantie juridictionnelle des droits Elle permet aux citoyens de disposer de mcanismes de protection des droits individuels contre les gouvernements. En effet, les nouvelles constitutions africaines ne se sont pas contentes de proclamer des droits, elles tablissent toutes un contrle de constitutionnalit des lois souvent largement accessible. Ce qui permet dassurer ainsi leur suprmatie. Les exemples du Bnin et du Gabon sont emblmatiques cet gard. La Cour constitutionnelle bninoise se fondant sur sa vocation dorgane rgulateur du fonctionnement des institutions et de lactivit du pouvoir exerce un contrle de constitutionnalit qui embrasse la presque totalit des composantes de lordre juridique 16. De mme, le conseil constitutionnel gabonais bnficie dun trs large domaine de comptence 17 et peut tre, lui aussi, saisi par la voie de lexception dinconstitutionnalit souleve par un justiciable loccasion dun procs lencontre dune loi qui mconnatrait ses droits fondamentaux 18.
16. Cour constitutionnelle du Bnin, cit par Ismaila Madior Fall (dir.), Les Dcisions et Avis du Conseil constitutionnel du Sngal, Credila, 2008. 17. Art. 84 de la Constitution du Gabon. 18. Art. 86 de la Constitution du Gabon.

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Les juridictions constitutionnelles du Bnin et du Gabon ainsi que celles du Ghana et de lAfrique du Sud se distinguent par leur dynamisme et leur grande activit, comme en tmoigne limpressionnante quantit de dcisions quelles ont rendues. Elles sont devenues une institution essentielle, une garantie des liberts et de la dmocratie dans leur rgime respectif.
Organisation dlections disputes

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Llection politique est insparable de la dmocratie en ce quelle marque le passage dun rgime monolithique contraire au pluralisme politique. La dmocratie, reposant sur la volont du plus grand nombre, implique donc le suffrage universel. Llection fonde la dmocratie reprsentative et lgitime elle seule le pouvoir. Comme on a pu le dire, elle est devenue un rite dmocratique 19. On note, pour sen fliciter, lacceptation gnrale en Afrique du principe de lorganisation dlections libres et transparentes intervalles rguliers. Le citoyen africain se trouve ainsi confort dans son droit de choisir ou de sanctionner les dirigeants au moyen de sa carte dlecteur. Il nest donc pas ncessaire de recourir la violence ou la dsobissance civile pour exprimer sa dsapprobation. Lchance lectorale lui permet dexprimer sa citoyennet, de demander des comptes aux gouvernants et dexiger la prise en charge de ses aspirations. Dans un rgime dmocratique, une des rglementations parmi les plus dlicates concerne le droulement des oprations lectorales. La sincrit des votes et leffectivit dun suffrage universel dpendent essentiellement des modalits dorganisation dune lection. Cette nouvelle donne a conduit plusieurs pays africains rformer leurs codes lectoraux, accepter la prsence dobservateurs internationaux. Pour surmonter les suspicions de fraude avec la complicit des administrations, ils ont accd la revendication des oppositions consistant crer des organismes nationaux de gestion et de supervision des lections chargs de veiller la sincrit des votations 20. La cration de ces organes est un gage de consolidation du pluralisme politique, mais en mme temps un facteur de lavnement dun changement politique. Ces commissions lectorales ont su, la suite dvnements politiques majeurs, se positionner comme les vritables organes
19. Philippe Ardant, op. cit., p.185. 20. Les membres de ces organes sont choisis parmi les magistrats, les avocats, les reprsentants des autorits coutumires, des syndicats, des mouvements de dfense des droits de lhomme, des communauts religieuses, des ministres et administrations, des partis politiques

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de lgitimation du processus lectoral. Ils sont devenus des acteurs et des vecteurs de la dmocratie en Afrique. Selon la Cour constitutionnelle du Bnin, la cration dune commission lectorale indpendante est une tape importante de renforcement et de garantie des liberts publiques et des droits de la personne; elle permet dune part dinstaurer une tradition dindpendance et dimpartialit en vue dassurer la libert et la transparence des lections, et dautre part de gagner la confiance des lecteurs et des partis et mouvements politiques. En effet, ces organes, lorsquils sont libres et dots dun pouvoir significatif, parviennent surmonter les suspicions de fraudes et lgitimer des pouvoirs issus dlections. La commission lectorale namibienne, celle du Ghana, du Cap-Vert et la cena du Bnin ont cet gard enregistr des succs rpts en organisant des lections libres et transparentes sans contestation. Ces pays ainsi que dautres ont au surplus la particularit davoir connu plusieurs alternances. John Kufuor, qui vient dachever son deuxime mandat au Ghana, avait succd Jerry Rawlings, conformment la Constitution. Une nouvelle lection prsidentielle sest tenue le 8dcembre 2008, loccasion de laquelle un nouveau prsident (candidat de lopposition) a t dsign: John Atta Mills. On le voit, des progrs notables ont t accomplis dans la voie de la dmocratisation, mais le chemin est encore long. Le processus qui entre dans sa phase de consolidation est confront des vellits de rsistance. Des rsistances LAfrique est devenu un vaste chantier constitutionnel depuis le dbut des annes 1990. Mais lapprentissage de la dmocratie demande du temps et doit encore vaincre des rsistances multiformes. Ltat de droit est mis mal dans certains pays par des vellits de retour lautoritarisme et au despotisme; certaines expriences sont fragilises par la persistance de conflits arms et des coups dtats, cependant que des lections mal prpares ou manipules ont fait sombrer plus dun pays dans la tourmente.
Remise en cause de ltat de droit

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Trois aspects emblmatiques de ltat de droit sont affects dans plusieurs pays africains: la sparation des pouvoirs, lencadrement juridique du pouvoir et le contrle de constitutionnalit des lois (justice constitutionnelle).

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Le reniement de la sparation des pouvoirs La sparation des pouvoirs est solennellement consacre par toutes les constitutions africaines comme pour conjurer les dmons de la confusion des pouvoirs qui avaient caractris la priode autoritaire des rgimes africains. Mais, lpreuve des faits, la proclamation de ce principe fondamental de la dmocratie librale a de plus en plus les allures dune ptition de principe. La sparation des pouvoirs est en effet vide de son contenu par lhypertrophie des pouvoirs reconnus par les constitutions au prsident et par le phnomne majoritaire. En Afrique, le prsident est la cl de vote de tout ldifice constitutionnel. Il assure la direction effective de lexcutif en mme temps quil concentre entre ses mains lessentiel du pouvoir. Il dtermine la politique de la nation, nomme aux emplois civils et militaires, nomme et rvoque les ministres ad nutum. Le chef de lattelage gouvernemental est presque partout un Premier ministre administratif. Quant aux ministres, juxtaposs les uns par rapports aux autres, cultivant lhumilit, [ils] grent leur dpartement respectif un peu la manire des chefs de service, sans participer la dtermination de la politique nationale, apanage du chef de ltat 21. Le souci de conserver leur poste est ds lors la proccupation majeure des membres du gouvernement. De plus, le prsident est la fois chef de ltat et chef de parti. Un tel cumul est, par exemple, explicitement reconnu au prsident du Sngal par la Constitution du 22janvier 2001. Il en rsulte une concentration des pouvoirs excutif et lgislatif entre les mains du prsident, car il est le chef du parti ou de la coalition majoritaire lAssemble nationale. Lexcutif et le lgislatif ne sont plus spars, mais solidaires sous lautorit du chef de ltat, titulaire de la majorit. Dans ces conditions, le dveloppement du phnomne majoritaire produit comme consquence la remise en cause du pilier fondamental de la sparation des pouvoirs: le contrle de laction gouvernementale par lAssemble parlementaire. Ainsi note-t-on dans de nombreux pays un glissement de la souverainet nationale vers celle du parti et de son chef et, par voie de consquence, une perversion de la reprsentation. Cest lui qui dresse la liste dinvestiture des candidats de son parti aux scrutins et les lus ont un devoir de loyaut son gard.
21. Jean Gicquel, Jean-ric Gicquel, op. cit., p.707. Ce point de vue exprim propos du Cameroun est encore valable pour un grand nombre dtats africains.

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Cette concentration de lautorit, incompatible avec la logique dmocratique, remet en cause la sparation des pouvoirs, le pluralisme politique, et dnature le contrle parlementaire, lequel nest plus exerc que par lopposition si elle est reprsente ou par la socit civile, sinon au travers des manifestations de la rue par les populations elles-mmes. Au Sngal par exemple, les dputs de la majorit, pour assurer le chef de ltat de leur allgeance et de leur loyaut, nhsitent pas proclamer publiquement quils sont ses dputs et parler de lui comme la seule constante. Dun autre ct, lindpendance de la justice pourtant inscrite dans la Constitution est hypothque. Les magistrats ne sont pas inamovibles dans les faits. Ils peuvent tre affects en tout lieu, voire dmis de leurs fonctions par le Conseil suprieur de la magistrature, gnralement prsid par le chef de ltat. Leur devenir professionnel dpend directement de ce dernier. Pour conserver leur poste et bnficier de promotion, ils doivent donc se montrer conciliants. titre dillustration, il est difficile de croire que les dlibrations qui ont conduit la libration de lancien Premier ministre sngalais, Idrissa Seck 22, ont t prononces dans lintime conviction des juges alors que les dates et heures de cette mise en libert avaient t annonces une semaine auparavant par des organes de presse. Le contrle populaire tant mis en chec par le phnomne partisan, il appartient la socit civile de lexercer. Il se produit alors une sorte de dsinstitutionnalisation du contrle, car lorgane dont cest la vocation de lassurer est dpossd de son attribution. Cest donc en dehors des institutions tatiques quil va dsormais tre assur, au travers de laction dune socit civile dynamique ou de manifestations de la rue 23. LAssemble parlementaire rduite un appendice du gouvernement, la justice sous contrle, la sparation des pouvoirs principe essentiel de la dmocratie librale est discute et la voie dgage pour le pouvoir personnel et le despotisme dans de nombreux pays africains.

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22. Ancien Premier ministre (de 2002 2004) du pouvoir dAbdoulaye Wade, prsident du Sngal, M.Seck a t accus de dtournement, de prvarication et de concussion dans la gestion des chantiers de Thies, et emprisonn sept mois durant. 23. Philippe Ardant, op. cit., p.157.

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La remise en cause de lencadrement juridique du pouvoir Pour sauvegarder la scurit juridique et ltat de droit, il convient dassurer la stabilit de la Constitution. Celle-ci doit tre particulirement rigide pour ne pas se prter des modifications faciles et intempestives. Or chacun peut constater que plusieurs pays africains ont procd ces dernires annes des amendements dont le nombre a tendance augmenter rapidement. Au surplus, ces rvisions constitutionnelles sont souvent inopportunes parce quelles ne rpondent nullement aux exigences de lvolution des socits africaines en cause. Elles semblent suggrer au contraire un retour une pratique dommageable pour la dmocratie qui avait cours durant la parenthse sombre des pouvoirs autoritaires en Afrique. Ainsi, entre2001 et2008, la Constitution du Sngal a t modifie au moins quatorze fois, soit une rvision tous les six mois. De mme, la Charte fondamentale de ce pays a t rvise en 2006 pour proroger le mandat des dputs, parce que le parti majoritaire aurait t en mauvaise posture si les lections lgislatives staient tenues date chue. Plus rcemment, en octobre2008, les autorits sngalaises nont pas hsit procder une nouvelle modification de la Constitution pour rgler un conflit interne au parti majoritaire (le pds) et obliger le prsident de lAssemble nationale, Macky Sall, quitter le perchoir de cette institution 24. Il rsulte de ces rvisions faciles et rptes une instabilit institutionnelle et une dsacralisation de la Constitution cense tre la loi fondamentale, le sommet de la hirarchie des normes de tout pays qui se rclame de ltat de droit. Le dplafonnement du nombre de mandats prsidentiels constitue un autre coup de boutoir contre ltat de droit et la dmocratie. Au dbut du renouveau dmocratique, la plupart des pays africains avaient opportunment inscrit dans leur Constitution la limitation des mandats du prsident de la Rpublique deux. Lhistoire politique de lAfrique instruit en effet quun trs long sjour la tte dun tat conduit souvent la personnalisation et la patrimonialisation du pouvoir, voire la tentation de se choisir un dauphin accommodant 25.
24. Macky Sall a dailleurs dmissionn de tous mandats lectifs auxquels il avait accd grce linvestiture du parti du prsident Wade aprs avoir t oblig par ce dernier quitter la prsidence de lAssemble. 25. On prte aux prsidents Hosni Moubarak, Omar Bongo, Abdoulaye Wade et Blaise Compaor lintention de se faire remplacer par leurs fils pour les trois premiers et par son frre pour le dernier.

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Si certains pays ont respect cette option (Cap-Vert, Mali, Bnin, Nigeria, Ghana), beaucoup dautres en revanche lont abroge de leur Constitution (Burkina Faso, Niger, Guine, Togo, Cameroun, Gabon, Congo). La dernire rvision constitutionnelle dnonant la limitation du nombre de mandats prsidentiels, celle que vient doprer lAlgrie en novembre2008 seulement, est rvlatrice du nouvel tat desprit de nombreux chefs dtat africains. Largument invoqu pour justifier cette volte-face consiste dire que, dans des dmocraties encore fragiles, lexprience acquise et la notorit personnelle sont trs importantes et quil ne parat pas souhaitable de se priver du leadership dun homme qui a dmontr son aptitude gouverner 26. Reste quil ne faudrait pas oublier quen dmocratie le pouvoir appartient au peuple, lequel peut le dlguer pour une priode dtermine. Sauf se sclroser, la dmocratie doit permettre le renouvellement du personnel politique. Par le procd de la limitation des mandats, le peuple prserve sa souverainet et peut surtout exercer un contrle dissuasif. La dchance du contrle de la constitutionnalit Chacun sait que le dveloppement de la justice constitutionnelle rhabilite le droit constitutionnel en lui restituant sa vraie dignit, sa vocation premire 27. Or, dans de nombreux pays africains, on observe une faiblesse qualitative et quantitative de la jurisprudence constitutionnelle. Le droit y prouve de relles difficults pour saisir la politique et pour garantir les liberts fondamentales en dpit de leur proclamation en abondance par les constitutions. Cette faiblesse de la jurisprudence constitutionnelle est dabord due au fait que les pays en cause ont dlibrment choisi de confiner la justice constitutionnelle dans un champ de comptence restreint (contrle de constitutionnalit des lois, contentieux lectoral: Sngal, Burkina Faso, Cameroun). Ensuite, les juridictions constitutionnelles elles-mmes ont une conception minimaliste de leurs prrogatives et manquent de hardiesse dans leur interprtation du droit. Pour exemple, le Conseil constitutionnel rappelle systmatiquement quil est une juridiction dattribution dont
26. Voir Grard Conac, Quelques rflexions sur le renouveau constitutionnel africain, communication au symposium international de Bamako, 2000; dmocratie.francophonie.org/ IMG/pdf/bamako.297.pdf, p.31. 27. Voir Ismaila Madior Fall (dir.), op. cit., p.21-22.

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la comptence est strictement limite par les textes [] et quil ne saurait se prononcer que sur des cas expressment prvus par ces textes 28. Enfin, le caractre restreint du rgime de leur saisine est une cause de la faiblesse quantitative de leurs dcisions. Au Sngal, le Conseil constitutionnel nen a rendu quune centaine en quinze ans dexistence. Cette observation vaut galement pour le Burkina Faso, le Cameroun, le Togo, la Guine Cette faiblesse de la jurisprudence constitutionnelle en Afrique est la mesure de la modestie de la mission confie par les rgimes politiques aux juridictions constitutionnelles. Elle rvle en mme temps un dficit de culture dmocratique des dirigeants africains un moment o laccent est mis, lchelle universelle, sur la valorisation du rle et de la responsabilit du juge dans les dmocraties contemporaines.
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Persistance des conflits arms et des coups dtat

La dmocratie postule normalement labandon de tout recours la force au profit du dialogue dans les comptitions politiques, le renouvellement des lites dirigeantes et la rsolution des problmes sociaux. Les conflits arms et les coups dtat sont donc incompatibles avec la dmocratie. Au dbut des annes 1990, lentre de lAfrique dans le train de la dmocratie sous linfluence de la convergence dvnements nationaux et internationaux avait laiss entrevoir lespoir dun bannissement de la violence dans les relations sociales. Mais cet espoir a t de courte dure. Les coups dtat ont repris de plus belle et les conflits arms perdurent bien que le vent de la dmocratie continue de souffler en Afrique.
La rcurrence des conflits arms

La plupart des conflits arms qui ont affect le continent africain pendant les premires annes dindpendance taient des conflits de souverainets, des conflits intertatiques. Ces affrontements se sont intensifis et, surtout, ont chang de nature. Ce sont dsormais des conflits intratatiques, ou guerres civiles, engendrs par la gouvernance des tats qui frappent lAfrique. La rcurrence de ces affrontements arms ne remet pas seulement en cause la dmocratie naissante, elle sape aussi les fondements de ltat africain et de lunit nationale. Le conflit ivoirien est symbolique cet gard, puisquil a clat au moment prcis de llection prsidentielle, loccasion dun banal contrle
28. Cit par Ismaila Madior Fall, ibid., p.22.

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didentit. De mme, les guerres civiles dans les deux Congo confirment la fragilit de lexprience dmocratique en cours, celle-ci ntant pas encore parvenue extirper la violence du champ des comptitions politiques et de la rsolution des problmes sociaux. Les conflits de Sierra Leone, du Liberia et de la Guine-Bissau ont galement clat pendant le processus de dmocratisation de ces pays. Les guerres civiles font encore des ravages en rdc, en Somalie et au Darfour malgr plusieurs tentatives de faire revenir la paix. Les hostilits ont au demeurant repris avec une violence inoue en rdc en 2007, alors que Joseph Kabila venait juste dtre lu au terme dun scrutin jug libre et sincre par tous les observateurs. Dans les pays affects par la phase de rvolte arme, la guerre civile pervertit les institutions de ltat. Les forces armes et de scurit, lappareil judiciaire et les organes de rgulation qui permettent un fonctionnement rpublicain de ltat sont dpouills de leur rle dintgration nationale, pour ntre plus que des outils au service de factions ou de groupes base ethnique ou rgionale. Dans ces conditions le systme dmocratique se trouve pig durablement. Le retour des coups dtat LAfrique, on le sait, est un terrain de prdilection pour les dstabilisations politiques et sociales. Les jeunes tats indpendants ont trs tt sembl saccommoder du coup dtat comme mode naturel de conqute du pouvoir. Pendant les dcennies 1960-1970, plusieurs pays africains ont subi des coups dtat qui ont port des militaires au pouvoir 29. Le vent de dmocratisation qui a souffl sur lAfrique au dbut des annes 1990 avait entrepris de battre en brche les fondements thoriques de validation des coups dtat, en particulier de lcole dveloppementaliste qui considre que lintervention des militaires en politique nest pas par nature contraire aux pratiques dmocratiques. Les reprsentants de cette cole ont une lecture raliste du phnomne des coups dtat. Pour Daniel Lerne et Richard Robinson, lintervention en politique des militaires, quelles quen soient les formes, peut aller dans le sens du dveloppement conomique et/ou de la modernisation politique de ces pays 30.
29. Pierre F.Tavares, Dsintgration des souverainets nationales. Pourquoi tous ces coups dtat en Afrique?, Le Monde diplomatique, janvier2004, p.16. 30. Daniel Lerner, Richard Robinson, Swords and Plougshares. The Turkish Army as a Modernising Force, World Politics, n13, 1960, p.14-19. Parmi les raisons avances, on note les capacits dorganisation des forces armes, les qualits morales, le patriotisme des cadres

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Profitant du contexte international favorable ou contrainte par elle, lOrganisation de lunit africaine (oua) avait dcrt les coups dtat hors la loi et sonn lalerte contre des rgimes prtoriens. Mais lavnement de dirigeants lus dmocratiquement na rien chang aux politiques de prdation, de clientlisme et de corruption, alors que les populations attendaient une rpartition plus quitable des richesses nationales. Dans plusieurs pays, les gouvernements se sont rvls incapables de satisfaire les demandes des populations. Leuphorie a alors cd la place la dsillusion et la frustration. Cest dans ce contexte social que les coups dtat militaires firent de nouveau irruption un peu partout sur le continent africain 31. Lincapacit des gouvernements dmocratiques promouvoir le dveloppement conomique et faire respecter lordre et la loi est le principal argument invoqu par les juntes militaires. Samuel Huntington avait pourtant averti ds 1991 que les problmes qui affecteraient lavenir les rapports entre les gouvernements civils et larme dans les jeunes dmocraties viendraient plus probablement des civils que des militaires 32. Sa prdiction sest ralise ds 1996 avec linterruption du processus dmocratique au Niger par le coup dtat du colonel Bar Manassara. Ce mode de prise du pouvoir sest amplifi depuis et ne laisse pas de frapper lAfrique, en dpit de sa condamnation formelle par loua et par la Communaut conomique des tats de lAfrique de lOuest (cedeao) 33. La question militaire est ds lors redevenue prgnante et dlicate pour le devenir de lAfrique. Au cours de la seule anne 1999, des coups de force sont intervenus en Cte dIvoire, en Sierra Leone, au Niger et en Guine-Bissau. En Mauritanie, la junte militaire a renvers, le 6aot 2008, le prsident lu dmocratiquement, Sidi Ould Cheikh Abdallahi. Le 23novembre 2008, une partie de larme a tent de prendre le pouvoir
militaires Lorsque les circonstances et lhistoire en consacrent la lgitimit, le coup dtat est accueilli avec soulagement, voire enthousiasme, par les peuples opprims. On ne saurait soutenir que la prise du pouvoir au Mali par le gnral Amadou Toumani Tour, en 1991, na pas t salutaire pour le peuple malien. 31. Voir Niandou Souley Abdoulaye, Le capital de confiance initiale des rgimes militaires africains, Afrique et Dveloppement, vol.20, n2, 1995, p.42. 32. Samuel Huntington, op. cit. 33. Dclaration des principes politiques de la cedeao, adopte Abuja le 6juillet 1991, sur la libert, les droits des peuples et la dmocratie. Protocole de loua relatif au mcanisme de prvention, de gestion et de rglement des conflits, sign Lom le 10dcembre 1999, prvoyant une intervention de loua en cas de renversement dun gouvernement dmocratiquement lu.

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par la force en Guine-Bissau aprs la publication des rsultats des lections lgislatives. Il est craindre que lAfrique ne soit en train de sinstaller dans un nouveau cycle de coups dtat militaires, hypothquant ainsi la marche quelle a entame dans la voie de la dmocratisation. La priode des lections est lun des temps forts de la vie politique dun pays. Llection exprime le pluralisme politique, fonde la dmocratie reprsentative et lgitime le pouvoir. Elle est devenue, nous lavons not, un rite dmocratique. Mais on peut sinterroger sur sa pertinence lorsquelle sert uniquement lgitimer des pouvoirs, renforcer des pouvoirs autoritaires par le dtournement du suffrage universel par des clans et des intrts privs. Llection prsidentielle, notamment, devient dans ce cas une simple formalit administrative, un simple verni dmocratique 34 dont certains nhsitent plus demander la suppression 35. Cet appel llimination totale de ce mode de dsignation des chefs de ltat peut paratre excessif, mais il est en vrit lexpression de lindignation cause par la dvalorisation de lacte lectif, la perte de son pouvoir de contrle et de sanction en dmocratie. Son organisation par les pouvoirs en place ne cesse de susciter de vives contestations, conduisant parfois les oppositions les rejeter et refuser dy participer. Au Sngal, lopposition dite significative regroupe au sein du Front Siggil Sngal a dcid de boycotter les lections lgislatives du 3juin 2007 au motif que le fichier lectoral ntait pas fiable. Il faut reconnatre par ailleurs que le pouvoir en place a unilatralement modifi plusieurs reprises les rgles du jeu lectoral, remettant ainsi en cause le consensus ralis sur cette question en 1992 36. Pareilles contestations ont maill dautres scrutins un peu partout en Afrique, notamment en Centrafrique en 1998, au Burkina Faso en 2000, au Togo en 2005, au Gabon en 2001, au Cameroun en 1997 et en Cte dIvoire en 1995, au Zimbabwe en2005 et2008. Au Kenya, une grave crise sociopolitique est ne de llection prsidentielle du 27dcembre 2007. En effet, la sincrit des rsultats de llection, consacrant la victoire de Mwai Kibaki, a t conteste bon droit par lopposition et il en est rsult une crise politique particulirement meurtrire.
34. Voir Francis Fukuyama, op. cit., p.47. 35. Voir Thierry Michalon, Le suffrage universel dtourn par les clans et les intrts privs. Pour la suppression de llection prsidentielle en Afrique, Le Monde diplomatique, janvier2004, p.24-25. 36. Code lectoral consensuel de 1992.

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Cette situation est dautant plus regrettable que ce pays avait russi une alternance dmocratique remarquable en 2002. Lopposition regroupe dans la coalition nationale Arc-en-ciel derrire son leader Mwai Kibaki avait alors remport les lections prsidentielle et lgislatives contre le prsident sortant Daniel Arap Moi. Tout le monde saccorde dire que les autorits kenyanes pouvaient pargner les centaines de vies humaines perdues 37, si elles avaient respect le suffrage populaire issu des urnes. Plus grave, les violences ont pris une tournure ethnique. Elles ont en dfinitive oppos les Kikuyus, ethnie du prsident Kibaki, aux Louos, celle de son rival Rayla Ondinga. On a parl de nettoyage ethnique et les deux camps se sont mutuellement accuss de gnocide. La rtention des rsultats du scrutin prsidentiel obit la mme logique de perptuation du pouvoir et constitue une forme dentrave la libre expression du suffrage populaire et lalternance. Ainsi, au Zimbabwe, plus dun mois aprs le scrutin prsidentiel du 29mars 2008, le rgime du prsident Robert Mugabe a us du subterfuge du recomptage des voix pour tenter dinverser les rsultats de llection, avant de publier finalement des rsultats manifestement prfabriqus. Ces manuvres lui permirent de se maintenir pour le second tour contre lopposant Morgan Tsvangirai dont le parti avait dj remport les lections lgislatives avec une confortable majorit. Mais ce dernier, qui tait pourtant arriv largement en tte lissue du premier tour selon les rsultats officiels, fut contraint de se retirer de la course pour mettre un terme aux intimidations, actes de violence et arrestations arbitraires perptrs contre ses partisans par larme et la police zimbabwenne dans lentre-deux-tours. Ce retrait a permis Robert Mugabe, unique candidat au second tour, dobtenir 85% des voix lissue dun scrutin marqu par un trs fort taux dabstention. Cette lection entache de multiples irrgularits est qualifie par la plupart des dobservateurs de simulacre de dmocratie. Ailleurs, au Nigeria, au Cameroun, etc., la mme logique de perptuation des rgimes en place a t lorigine de fraudes lectorales. Lacte lectif na de sens, au fond, que sil permet terme lalternance dmocratique, cest--dire sil runit les conditions dun changement de rgime sans effusion de sang, lalternance tant un puissant indicateur de lenracinement dune exprience dmocratique. Or les manipulations lectorales, intimidations et recours la force qui maillent bien
37. Cette tourmente kenyane a fait plus de 1000 morts, plus 300000 rfugis intrieurs et mis genoux lconomie du pays.

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des lections en Afrique sont les signes du refus daccepter les rgles du jeu dmocratique, souvent lorigine de troubles postlectoraux. Les pays africains ont certes accompli des progrs significatifs sur la voie de la dmocratisation. Mais lexprience est encore jeune et fragile, donc rversible. Les rsistances rencontres dmontrent que les perspectives prometteuses que louverture dmocratique au dbut des annes 1990 avait laiss entrevoir semblent tre dans une impasse proccupante. Mais cette mauvaise passe ne doit pas incliner lafro-pessimisme car la dmocratie est une qute permanente. Il reste que, pour quelle puisse se hisser de son tat embryonnaire un niveau plus achev, elle doit sappuyer sur une vritable culture dmocratique qui lui fait encore dfaut. Les dirigeants en place ny ont souvent adhr que du bout des lvres, contraints et forcs par des contingences internationales et nationales. Les individus ne sont pas encore suffisamment duqus et informs pour devenir des citoyens aviss et actifs. Dans la plupart des pays africains, la route est encore longue pour accder une dmocratie de forte intensit.

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Le dbut des annes 1990 marque lentre de lAfrique dans une nouvelle vague de transition dmocratique. Ce processus a abouti ladoption, dans presque tous les pays africains, de nouvelles constitutions consacrant une dmocratie dont la reconnaissance du pluralisme, de lopposition politique ainsi que la proclamation de droits et liberts sont les traits fondamentaux. Ce renouveau dmocratique est galement marqu par la construction progressive de ltat de droit et lorganisation dlections disputes dbouchant sur une alternance dans plusieurs pays. Des progrs significatifs ont certes t raliss par de nombreux pays africains, mais des obstacles subsistent. Des lections mal prpares ou manipules dbouchent sur des violences bloquant le processus dmocratique et le dialogue entre les acteurs politiques. Pour se maintenir au pourvoir, certains chefs dtat modifient la Constitution ou instrumentalisent certaines institutions (notamment lAssemble parlementaire), remettant ainsi en cause le principe de la sparation des pouvoirs. De mme, la persistance des conflits arms et la rsurgence des coups dtat dans certains pays minent la transition dmocratique.

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