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Avis sur le projet de loi renforant la lutte contre le crime organis,

le terrorisme et leur financement,


et amliorant lefficacit et les garanties de la procdure pnale1

(Assemble plnire 17 mars 2016 Adoption : unanimit, une abstention)

1. Le 3 fvrier 2016, un projet de loi renforant la lutte contre le crime organis, le


terrorisme et leur financement, et amliorant lefficacit et les garanties de la
procdure pnale a t adopt en Conseil des ministres. Cette rforme sinscrit dans un
contexte postrieur aux attentats de 2015 qui, au-del des craintes exprimes par la
CNCDH2, a galement conduit les instances europennes et internationales sinquiter
des possibles drives de ltat durgence3.
2. Lexpos des motifs du projet prcise, entre autres, que les attentats qui ont
douloureusement touch notre pays cette anne ont renforc la conviction du
Gouvernement de la ncessit dadapter notre dispositif lgislatif de lutte contre le
crime organis et le terrorisme afin de renforcer de faon prenne les outils et moyens
mis la disposition des autorits administratives et judiciaires, en dehors du cadre
juridique temporaire de ltat durgence. La dimension internationale de ces
organisations criminelles, les armements dont elles disposent, les moyens, y compris
financiers ou de communication, sur lesquels elles sappuient, la grande mobilit de
leurs membres, rendent indispensable cette adaptation. La loi n 2015-912 du 24 juillet
2015 relative au renseignement a accru et encadr les possibilits de recueil du
renseignement. Cet arsenal de prvention doit tre complt par un volet judiciaire .
Partant, la CNCDH formulera, titre liminaire, plusieurs observations critiques.
3. Premire observation, le passage en Conseil des ministres du projet est intervenu le 3
fvrier 2016, soit un peu moins de trois mois aprs la survenance des crimes terroristes
de novembre 2015 et un peu plus de 6 mois aprs lentre en vigueur de la loi n 2015912 du 24 juillet 2015 relative au renseignement. Il nest pas inutile de rappeler que
cette dernire loi a t labore peu aprs les attentats de janvier 2015 et quelques mois
seulement aprs lentre en vigueur de la loi n 2014-1353 du 13 novembre 2014
renforant les dispositions relatives la lutte contre le terrorisme conscutive
laffaire Nemmouche, qui succdait elle-mme de peu deux autres lois conscutives,
1

Le prsent avis porte sur le projet de loi adopt en premire lecture, le 8 mars 2016, par lAssemble
nationale.
2
CNCDH 18 fvrier 2016, Avis sur le suivi de ltat durgence, JORF n 0048 du 26 fvrier 2016, texte n 102
3
Voir notamment la rsolution n 2090 (2016) de lAssemble parlementaire du Conseil de lEurope
(http://assembly.coe.int/nw/xml/XRef/Xref-XML2HTML-FR.asp?fileid=22481&lang=FR).

elles, laffaire Merah : la loi n 2012-1432 du 21 dcembre 2012 sur la Scurit et la


lutte contre le terrorisme et la loi n 2013-1168 du 18 dcembre 2013 relative la
programmation militaire pour les annes 2014 2019 et portant diverses dispositions
concernant la dfense et la scurit nationale. La CNCDH ne peut, une fois de plus, que
dplorer cette prolifration de textes lgislatifs, relevant davantage dune approche
politique et motionnelle que dun travail lgislatif rflchi, comme elle la dj fait,
plus forte raison, pour la rvision constitutionnelle en cours4. La Commission rappelle
limportance dune politique pnale et de scurit pense, cohrente, stable et lisible,
dont la qualit ne se mesure pas son degr de ractivit aux faits divers ou aux
circonstances du moment5. Lempilement des rformes dans les domaines du champ
pnal et de la scurit intrieure (prs de 30 lois adoptes entre 1999 et 20166) rvle
malheureusement lextrme segmentation des sujets traits et, trop souvent, une
absence de rflexion densemble7. La lecture du projet rvle ainsi une manire de
lgifrer tous azimuts conduisant retoucher plusieurs codes (notamment : code pnal,
code de procdure pnale, code de la scurit intrieure, code des douanes, code de
commerce, code civil, code de la dfense, code de lenvironnement, etc.) :
- tantt de manire substantielle,
4

CNCDH 18 fvrier 2016, Avis sur le projet de loi constitutionnelle de protection de la Nation, JORF n 0048
du 26 fvrier 2016, texte n 103, 5.
5
CNCDH 15 avril 2010, Avis sur llaboration des lois, en ligne sur : www.cncdh.fr, 3-9.
6
1999 : loi n 99-515 du 23 juin 1999 renforant lefficacit de la procdure pnale ; loi n 99-929 du 10
novembre 1999 portant rforme du code de justice militaire et du code de procdure pnale ;
2000 : loi n 2000-516 du 15 juin 2000 renforant la protection de la prsomption dinnocence et les droits des
victimes ; loi n 2000-647 du 10 juillet 2000 tendant prciser la dfinition des dlits non-intentionnels ; loi
n 2000-1354 du 30 dcembre 2000 tendant faciliter lindemnisation des condamns reconnus innocents et
portant diverses dispositions de coordination en matire de procdure pnale ;
2001 : loi n 2001-1062 du 15 novembre 2001 relative la scurit quotidienne ;
2002 : loi n 2002-307 du 4 mars 2002 compltant la loi du 15 juin 2000 ; loi n 2002-1094 du 29 aot 2002
dorientation et de programmation pour la scurit intrieure ; loi n 2002-1138 du 9 septembre 2002
dorientation et de programmation pour la justice ;
2003 : loi n 2003-239 du 18 mars 2003 pour la scurit intrieure ; loi n 2003-495 du 12 juin 2003 renforant
la lutte contre la violence routire ;
2004 : loi n 2004-204 du 9 mars 2004 portant adaptation de la justice aux volutions de la criminalit ; loi n
2004-811 du 13 aot 2004 de modernisation de la scurit civile ;
2005 : loi n 2005-67 du 28 janvier 2005 tendant conforter la confiance et la protection du consommateur ;
loi n2005-1549 du 12 dcembre 2005 relative au traitement de la rcidive des infractions pnales ;
2006 : loi n 2006-64 du 23 janvier 2006 relative la lutte contre le terrorisme et portant dispositions
diverses relatives la scurit et aux contrles frontaliers ; loi n 2006-399 du 4 avril 2006 relative la
prvention et la rpression des violences au sein du couple ou commises contre les mineurs ;
2007 : loi n 2007-297 du 5 mars 2007 relative la prvention de la dlinquance ; loi n 2007-1198 du 10 aot
2007 renforant la lutte contre la rcidive des majeurs et des mineurs ;
2010 : loi n 2010-201 du 2 mars 2010 renforant la lutte contre les violences de groupes et la protection des
personnes charges d'une mission de service public ; loi n 2010-242 du 10 mars 2010 tendant amoindrir le
risque de rcidive criminelle et portant diverses dispositions de procdure pnale ;
2011 : loi n 2011-266 du 14 mars 2011 relative la lutte contre la prolifration des armes de destruction
massive et de leurs vecteurs ; loi n 2011-267 du 14 mars 2011 dorientation et de programmation pour la
performance de la scurit intrieure ; loi n 2011-392 du 14 avril 2011 relative la garde vue ; loi n 2011939 du 10 aot 2011 relative la participation des citoyens au fonctionnement de la justice pnale et au
jugement des mineurs ;
2012 : loi n 2012-409 du 27 mars 2012 relative lexcution des peines ; loi n 2012-1432 du 21 dcembre
2012 sur la scurit et la lutte contre le terrorisme ;
2013 : loi n 2013-1168 du 18 dcembre 2013 relative la programmation militaire pour les annes 2014
2019 et portant diverses dispositions concernant la dfense et la scurit nationale ;
2014 : loi n 2014-1353 du 13 novembre 2014 renforant les dispositions relatives la lutte contre le
terrorisme ;
2015 : loi n 2015-912 du 24 juillet 2015 relative au renseignement ; loi n 2015-1501 du 20 novembre 2015
prorogeant l'application de la loi n 55-385 du 3 avril 1955 relative l'tat d'urgence et renforant l'efficacit
de ses dispositions.
7
CNCDH 15 avril 2010, Avis prcit sur llaboration des lois, 14-15 ; CNCDH 27 mars 2014, Avis sur le
projet de loi relatif la prvention de la rcidive et lindividualisation des peines, JORF du 12 avril 2014,
texte n 48, 86.

tantt a minima, avec nanmoins une porte beaucoup plus large que ce que laisse
percevoir premire vue le peu dimportance de la modification textuelle.
Au total, la poursuite dune politique de repltrage ponctuelle est prfre la
conduite dune rflexion densemble sur larchitecture de la procdure pnale et de la
scurit intrieure, pourtant trs attendue.
4. Deuxime observation, la prsente loi est labore, alors mme quau lendemain des
attentats terroristes qui ont frapp la France, l'tat d'urgence a t dclar par les
dcrets des 14 et 18 novembre 2015 portant application de la loi du 3 avril 19558, avant
dtre prorog une premire fois pour trois mois compter du 26 novembre par la loi n
2015-1501 du 20 novembre 2015, qui a galement modifi plusieurs articles de la loi n
55-385 du 3 avril 1955 relative ltat durgence9. Une deuxime prorogation de trois
mois est intervenue avec la loi n 2016-162 du 19 fvrier 2016 prorogeant l'application de
la loi n 55-385 du 3 avril 1955 relative l'tat d'urgence. Sagissant de cette dernire
loi, la CNCDH a, dans son avis du 18 fvrier 2016 sur le projet de loi constitutionnelle de
protection de la Nation, mis en garde contre la possibilit dun tat durgence
permanent et ce dautant que le lgislateur sest autoris proroger une deuxime fois
sans respecter le cadre fix par les articles 2 et 3 de la loi de 1955, qui exigent, dans un
tel cas de figure, de recommencer la procdure par un dcret. Ltat dexception, qui
doit demeurer provisoire, ne saurait devenir la rgle : il a pour seul et unique objectif
un retour rapide la normalit 10.
En outre, ainsi que le relevait trs justement Guy Braibant, les crises laissent derrire
elles, comme une mare dpais sdiments de pollution juridique , ds lors que les lois
prvoyant des mesures extraordinaires survivent aux circonstances qui les ont fait
natre11. Plusieurs dispositions du prsent projet de loi visent, comme lindique
incidemment lExpos des motifs, inscrire dans le droit commun certaines mesures
inspires du rgime de ltat durgence et donc, par leur banalisation, normaliser
lexceptionnel. Cela est flagrant sagissant tout particulirement des nouvelles
dispositions relatives aux perquisitions de nuit (article 1er du projet de loi), de celles
relatives aux perquisitions informatiques (article 3 du projet de loi) ou encore de celles
relatives au contrle administratif des retours sur le territoire national (article 20 du
projet de loi).
5. Troisime observation, le Gouvernement a, le 3 fvrier 2016, engag la procdure
acclre. A cet gard, la CNCDH ne peut que rappeler une nouvelle fois sa ferme
opposition la mise en uvre de cette procdure dans des matires aussi sensibles pour
les droits et liberts que celles abordes dans le projet. Certes la Commission nignore
pas que la rforme constitutionnelle de 2008 a entran une rduction du temps
parlementaire consacr lexamen des projets de loi ce qui, en pratique, conduit le
Gouvernement mettre en uvre plus frquemment la procdure acclre. Cependant,
celle-ci ne permet pas un fonctionnement normal du Parlement, ds lors quelle restreint
considrablement le temps de rflexion et de maturation ncessaire au dbat
dmocratique, et nuit, par ricochet, la qualit de la loi12. Pour la CNCDH, cette
procdure prsente assurment un intrt dans des circonstances exceptionnelles
justifiant ladoption dune loi en urgence ; pour autant, elle dplore que de nombreux
textes dont le caractre urgent nest pas avr et portant sur des sujets relatifs aux
8

Dcret n 2015-1475 du 14 novembre 2015 portant application de la loi n 55-385 du 3 avril 1955, JORF n
0264 du 14 novembre 2015, p. 21297 ; Dcret n 2015-1493 du 18 novembre 2015 portant application outremer de la loi n 55-385 du 3 avril 1955, JORF n 0268 du 19 novembre 2015, p. 21517.
9
Loi n 2015-1501 du 20 novembre 2015 prorogeant l'application de la loi n 55-385 du 3 avril 1955 relative
l'tat d'urgence et renforant l'efficacit de ses dispositions, JORF n 0270 du 21 novembre 2015, p. 21665.
10
CNCDH 18 fvrier 2016, Avis sur le projet de loi constitutionnelle de protection de la Nation, en ligne sur :
www.cncdh.fr, 16.
11
G. Braibant, LEtat face aux crises , Pouvoirs 1979, p. 8.
12
Dans ce sens CNCDH 15 avril 2010, Avis prcit sur llaboration des lois, 3-9.

droits et liberts fondamentaux soient adopts selon cette procdure13. A ce propos, la


CNCDH note que larticle 33, III. du projet de loi prvoit une liste dhabilitation du
Gouvernement lgifrer par ordonnances dans un dlai de 6 mois compter de la
promulgation de la loi et ce alors mme que les dlais consacrs au travail parlementaire
sont nettement infrieurs. Rien ne semble alors justifier que lurgence soit caractrise.
A cela sajoute que llaboration un rythme effrn de projets de loi ne permet pas une
valuation complte et rigoureuse du droit en vigueur, afin que soit tabli un bilan de la
pertinence et de lefficacit des mesures existantes14. Depuis la rvision constitutionnelle
de 2008, ces textes doivent en effet tre accompagns dune tude dite dimpact
dfiniss[ant] les objectifs poursuivis par le projet de loi, recens[ant] les options
possibles en dehors de l'intervention de rgles de droit nouvelles et expos[ant] les motifs
du recours une nouvelle lgislation 15. La CNCDH insiste sur limportance quelle
attache cette valuation en relevant, linstar du Conseil dEtat16, la pauvret de
lEtude dimpact accompagnant le projet de loi, bien souvent trop succincte, voire
laconique, sur les raisons motivant les modifications envisages du droit existant. La
CNCDH avait dj dress des constats similaires propos de lEtude dimpact qui
accompagnait tant le projet de loi renforant les dispositions relatives la lutte contre
le terrorisme17 que le projet de loi relatif au renseignement18. Ainsi, alors quune
valuation complte et rigoureuse du droit existant contribuerait amliorer la qualit
de la loi, la succession des textes, sans un tel travail pralable, rend le droit trop souvent
imprcis, voire indchiffrable et contradictoire19. A titre dexemple, il convient de
mettre laccent sur la complexification des dispositions du code de procdure pnale,
dont la perte de cohrence a t maintes fois dnonce20. Aussi, la CNCDH ne peutelle que dplorer la pauvret des dispositions du projet de loi destines simplifier le
droulement de la procdure pnale (articles 28 et suivants), alors que cette matire
impose lintervention dune rforme denvergure traduisant une vision politique
densemble et donc un travail lgislatif ambitieux et rflchi.
6. Quatrime observation, la procdure acclre est dautant plus inadapte en lespce,
que le consensus dont fait lobjet la lutte contre le terrorisme et la criminalit organise
nuit un dbat de qualit : tout se passe comme si la simple invocation dune plus
grande efficacit de la lutte contre le terrorisme pouvait justifier ladoption, sans aucune
discussion, de mesures attentatoires aux liberts21. Dans le contexte actuel, la CNCDH se
doit de raffirmer avec force que les Etats ne sauraient prendre, au nom de la lutte
contre le terrorisme, nimporte quelle mesure juge par eux approprie, ds lors que
13

A titre indicatif, tel a notamment t le cas de la loi n 2006-64 du 23 janvier 2006 relative la lutte contre
le terrorisme et portant dispositions diverses relatives la scurit et aux contrles frontaliers, de la loi n
2007-1198 du 10 aot 2007 renforant la lutte contre la rcidive des majeurs et des mineurs, de la loi n 2008174 du 25 fvrier 2008 relative la rtention de sret et la dclaration d'irresponsabilit pnale pour cause
de trouble mental, de la loi n 2012-1432 du 21 dcembre 2012 sur la scurit et la lutte contre le terrorisme,
de la loi n 2014-1353 du 13 novembre 2014 renforant les dispositions relatives la lutte contre le
terrorisme, ou encore de la loi n 2015-912 du 24 juillet 2015 relative au renseignement.
14
CNCDH 15 avril 2010, Avis prcit sur llaboration des lois, 12-13.
15
Article 8 de la loi organique n2009-403 du 15 avril 2009 relative l'application des articles 34-1, 39 et 44 de
la Constitution.
16
Conseil dEtat (Assemble gnrale/Section de lintrieur/Section des finances) 28 janvier 2016, Avis n
391004 sur un projet de loi renforant la lutte contre le crime organis, le terrorisme et leur financement, et
amliorant lefficacit et les garanties de la procdure pnale, 5-6, pp. 2-3.
17
CNCDH 25 septembre 2014, Avis sur le projet de loi renforant les dispositions relatives la lutte contre le
terrorisme, JORF n 0231 du 5 octobre 2014, texte n 45, 4.
18
CNCDH 16 avril 2015, Avis sur le projet de loi relatif au renseignement dans sa version enregistre le 1er
avril 2015 la prsidence de l'Assemble nationale, JORF n 0171 du 26 juillet 2015, texte n 43, 4.
19
Dans ce sens CNCDH 15 avril 2010, Avis prcit sur llaboration des lois, 10-17.
20
Voir Cour de cassation (dir.), La procdure pnale en qute de cohrence, Dalloz 2007 ; S. Guinchard et J.
Buisson (dir.), Les transformations de la justice pnale, Dalloz 2014.
21
CNCDH 20 dcembre 2012, Avis sur la loi relative la scurit et la lutte contre le terrorisme, en ligne
sur : www.cncdh.fr, 3.

cela aboutirait saper, voire dtruire la dmocratie au motif de la dfendre22. Cet effort
constant pour raisonner la raison dEtat 23 ne doit pas faire oublier que cest dans le
cadre du droit, du droit international comme du droit constitutionnel, que la ncessaire
lutte contre le terrorisme doit tre mene. Faute de quoi les dmocraties ruineraient
les principes qui font leur force 24. La lutte contre le terrorisme nautorise pas tout. La
plus grande victoire du terrorisme serait de mettre en pril lEtat de droit25. A cet gard,
la CNCDH ne peut que regretter quun certain nombre de dispositions du projet de loi
fassent basculer dans le champ de la police administrative des mesures qui devraient tre
entoures de toutes les garanties relatives la procdure pnale. Elle dplore galement
lextension du domaine des rgimes procduraux drogatoires et la diffusion, au sein des
nouvelles dispositions de procdure pnale, dune logique prdictive26 propre au droit
pnal de la dangerosit27.
7. Cinquime et dernire observation, en raison de cette procdure acclre, la CNCDH
na pu remplir de manire efficace sa mission consultative de gardienne des droits et
liberts fondamentaux, qui implique de pouvoir clairer le Gouvernement et les deux
assembles en temps utile. Nayant pu adopter un avis dans un temps aussi court, elle a
d se contenter, dans un premier temps, de formuler des remarques sur certaines
dispositions du projet de loi par la voie dune note de sa Prsidente. Tout
particulirement, la CNCDH dplore :
- ne pas avoir t saisie par le Gouvernement, alors quune telle dmarche se
justifiait pleinement tant donn le caractre extrmement sensible de la matire
au regard de la protection des droits et liberts fondamentaux, en consquence,
avoir t contrainte de sautosaisir ;
- ne pas avoir t auditionne par la Commission des lois de lAssemble nationale.
Dans un second temps, sagissant du prsent avis, en raison des dlais extrmement brefs
et de limportance quantitative du projet de loi, la Commission doit se contenter de
formuler des commentaires et recommandations sur quelques articles seulement du
projet de loi.

I.

LES CRITIQUES DE LA CNCDH PORTANT SUR LES MODIFICATIONS


APPORTEES PAR LE PROJET DE LOI AU CODE DE PROCEDURE PENALE

A. UN DESEQUILIBRE DE LA PROCEDURE PENALE AU PROFIT DE LENQUTE


8. Si la CNCDH note avec satisfaction un renforcement du contradictoire dans la phase
denqute (cf. articles 24 et 27 quater du projet de loi), il sagit cependant dune
volution, dont les incidences pratiques nont manifestement pas t pralablement
mesures. De plus, pour la CNCDH, la discussion du prsent projet de loi devrait tre
loccasion de repenser larchitecture de cette phase du procs pnal avec le souci de
mieux la coordonner avec linformation judiciaire. A cette fin, elle renvoie aux constats
et recommandations formuls dans son avis sur la refondation de lenqute pnale28.

22

Voir Cour EDH 6 septembre 1978, Klass c. R.F.A., Srie A n 28.


Voir M. Delmas-Marty (dir.), Raisonner la raison dEtat, PUF 1989.
24
E. Decaux, Terrorisme et droit international des droits de lhomme , in : H. Laurens et M. Delmas-Marty
(dir.), Terrorismes. Histoire et droit, CNRS Editions 2010, p. 304.
25
Dans ce sens, voir C. Lazerges, Ddoublement de la procdure pnale et garantie des droits
fondamentaux , Mlanges Bernard Bouloc, Dalloz 2007, p. 573 et s.
26
Voir dj sur cette question M. Mass, A. Giudicelli et J.-P. Jean, Un droit pnal postmoderne ? Mise en
perspective des volutions et ruptures contemporaines, PUF 2009.
27
Voir G. Giudicelli-Delage et C. Lazerges (dir.), La dangerosit saisie par le droit pnal, PUF 2011.
28
CNCDH 29 avril 2014, Avis sur la refondation de lenqute pnale, JORF n0108 du 10 mai 2014, texte n 84,
34-47.
23

9. La CNCDH salue galement le renforcement des prrogatives du juge des liberts et de la


dtention dans la phase denqute, qui vient contrebalancer llargissement des pouvoirs
denqute du parquet, mais regrette quil ne soit pas assorti de garanties suffisantes. Le
projet de loi raffirme en effet le rle du parquet dans la direction de lenqute (article
2229), tout en prvoyant lautorisation du JLD notamment pour :
- les perquisitions de nuit dans les locaux dhabitation (article 1er du projet de loi) ;
- la captation de donnes de connexion par le biais du recours la technologie de
lIMSI catching (article 2 du projet de loi) ;
- la captation, la fixation, la transmission et l'enregistrement de paroles prononces
par une ou plusieurs personnes titre priv ou confidentiel, dans des lieux ou
vhicules privs ou publics, ou de l'image d'une ou plusieurs personnes se trouvant
dans un lieu priv (article 3 du projet de loi) ;
- linterception de donnes stockes dans un systme informatique (article 3 du
projet de loi)30.
Ainsi que la relev le Conseil dEtat, ces nouvelles dispositions ont pour effet dattnuer
les diffrences entre lenqute et linformation et destomper partiellement la
spcificit du rle du juge dinstruction31. Au-del de ce constat, la CNCDH sinterroge
sur lventualit de la fin programme du juge dinstruction.
10. Pour autant, la CNCDH rappelle32 son attachement au principe de la garantie
judiciaire fond sur larticle 66 de la Constitution de 1958, ainsi que sur les articles 5 et
6 de la Convention europenne des droits de lhomme (CESDH)33 exigeant lintervention
dun juge du sige, ds la phase denqute, pour tous les actes relatifs aux droits et
liberts fondamentaux (libert daller et de venir, droit au respect de la vie prive,
etc.)34. Toutefois, elle peut lgitimement sinterroger sur les consquences pratiques de
la mise en uvre des nouvelles dispositions, lEtude dimpact ne prcisant pas si les JLD
seront en mesure de traiter, dans de bonnes conditions matrielles, les dossiers relatifs
leurs nouvelles prrogatives. Partant, la CNCDH ritre quelle est favorable au
renforcement du statut de lactuel juge des liberts et de la dtention de manire
instituer un authentique juge des liberts 35, savoir : une fonction juridictionnelle
spcialise au sens de larticle 28-3 du statut de la magistrature36, exerce par un
29

Larticle 22 du projet de loi prvoit dintgrer dans le code de procdure pnale un nouvel article 39-3 ainsi
rdig : Dans le cadre de ses attributions de direction de la police judiciaire, le procureur de la Rpublique,
sans prjudice des instructions gnrales ou particulires quil adresse aux enquteurs, contrle la lgalit
des moyens mis en uvre par ces derniers, la proportionnalit des actes dinvestigation au regard de la
nature et de la gravit des faits, lorientation donne lenqute ainsi que la qualit de celle-ci.
Il veille ce que les investigations tendent la manifestation de la vrit et quelles soient accomplies, dans
le respect des droits de la victime, du plaignant et de la personne suspecte, charge et dcharge .
30
Larticle 3 du projet de loi modifiant larticle 706-102-1 du code de procdure pnale a pour objet dtendre
la captation des donnes informatiques aux donnes stockes. En ltat actuel, cet article du code de
procdure pnale ne mentionne pas les donnes stockes, si bien que la captation dcide sur le fondement de
ces dispositions se limite aux flux de donnes en temps rel.
31
CE 28 janvier 2016, Avis prcit n 391004, 9, p. 3.
32
Voir CNCDH 29 avril 2014, Avis prcit sur la refondation de lenqute pnale, 19.
33
Larticle 5 de la CESDH concerne spcifiquement la privation de libert, alors que larticle 6 de la CESDH
sapplique de manire gnrale tous les droits et liberts fondamentaux garantis par la Convention et les
protocoles, ainsi qu ceux dgags par la Cour partir des notions autonomes d accusation en matire
pnale et de droits et obligations de caractre civil au sens de son paragraphe 1.
34
Commission Justice pnale et Droits de lhomme, La mise en tat des affaires pnales, La documentation
franaise 1991, p. 115.
35
Voir dj CNCDH 29 avril 2014, Avis prcit sur la refondation de lenqute pnale, 13.
36
Article 28-3 du statut de la magistrature : Les fonctions de juge d'instruction, de juge des enfants et de
juge de l'application des peines d'un tribunal de grande instance ou de premire instance et celles de juge d'un
tribunal de grande instance charg du service d'un tribunal d'instance sont exerces par un magistrat du sige
de ce tribunal de grande instance ou de premire instance, dsign cet effet dans les formes prvues
l'article 28 () Nul ne peut exercer plus de dix annes la fonction de juge d'instruction, de juge des enfants,
de juge de l'application des peines ou de juge charg du service d'un tribunal d'instance dans un mme tribunal
de grande instance ou de premire instance. A l'expiration de cette priode, s'il n'a pas reu une autre

magistrat du premier grade nomm par dcret du Prsident de la Rpublique37, ayant une
comptence de droit commun en matire de contrle des investigations et de garantie
judiciaire des droits et liberts fondamentaux tous les stades de la procdure.
11. Par ailleurs, la CNCDH se permet de rappeler quelle est favorable une refonte gnrale
du statut du parquet, dont il est urgent de garantir lindpendance dans le cadre dune
rvision constitutionnelle38.
12. Enfin, ds lors que la rforme va indniablement dans le sens du renforcement de
lenqute au dtriment de linformation, la CNCDH rappelle lurgente ncessit de
juridictionnaliser la premire suivant les principes et recommandations formuls dans son
avis sur la refondation de lenqute pnale39.
B. SAGISSANT DES DISPOSITIONS MODIFIANT LA PROCEDURE DE DROIT COMMUN
13. Demble, la CNCDH rappelle son profond attachement au respect du droit la vie prive
garanti aux articles 8 de la CESDH et 8 de la Charte des droits fondamentaux de lUnion
europenne. Elle ne peut donc que sinquiter de lextension considrable des pouvoirs
des forces de lordre loccasion des contrles et vrifications didentit raliss sur le
fondement des article 78-2 et suivants du code de procdure pnale. Cest ainsi que
larticle 17 du projet de loi permet aux OPJ et, le cas chant, aux APJ, agissant sur
rquisitions du procureur de la Rpublique, de procder linspection visuelle et la
fouille de bagages (article 78-2-2 du code de procdure pnale dans sa nouvelle
version). Dune part, la liste des infractions permettant au parquet de recourir ces
mesures intrusives tant extrmement large, la CNCDH sinquite de leur possible
gnralisation en pratique. Dautre part, les nouvelles dispositions sont silencieuses sur le
respect des principes de proportionnalit et de non-discrimination dans la mise en uvre
de ces pouvoirs de police. Pour toutes ces raisons, la Commission voit dans les nouvelles
dispositions une violation potentielle des articles 8 (droit la vie prive des personnes
contrles) et 14 (non-discrimination) de la CESDH.
14. Par ailleurs, larticle 1840 du projet de loi permet aux forces de lordre, loccasion dun
contrle ou dune vrification didentit, de retenir une personne pendant quatre heures
affectation, le magistrat est dcharg de cette fonction par dcret du Prsident de la Rpublique et exerce au
sein du tribunal de grande instance ou de premire instance les fonctions de magistrat du sige auxquelles il a
t initialement nomm. Il en est de mme dans les cas o, avant ce terme, il est dcharg de cette fonction
sur sa demande ou en application de l'article 45 .
37
Article 28 alina 2 du statut de la magistrature : Les dcrets portant promotion de grade ou nomination
aux fonctions de magistrat () sont pris par le Prsident de la Rpublique sur proposition du garde des sceaux,
ministre de la justice, aprs avis conforme de la formation comptente du Conseil suprieur de la
magistrature pour ce qui concerne les magistrats du sige et aprs avis de la formation comptente du Conseil
suprieur pour ce qui concerne les magistrats du parquet .
38
Voir CNCDH 27 juin 2013, Avis sur lindpendance de la justice, JORF n 0176 du 31 juillet 2013, texte n
102.
39
CNCDH 29 avril 2014, Avis prcit sur la refondation de lenqute pnale, 13-23.
40
Article 18 du projet de loi : aprs larticle 78-3 du code de procdure pnale, il est insr un article 78-3-1
ainsi rdig : Toute personne faisant lobjet dun contrle ou dune vrification didentit prvus au prsent
chapitre peut, lorsquil existe des raisons srieuses de penser que son comportement est li des activits
caractre terroriste, faire lobjet dune retenue sur place ou dans le local de police o elle est conduite pour
une vrification approfondie de sa situation par un officier de police judiciaire permettant de consulter les
traitements automatiss de donnes caractre personnel relevant de larticle 26 de la loi n 78-17 du 6
janvier 1978 relative linformatique, aux fichiers et aux liberts, selon les rgles propres chacun de ces
traitements, et, le cas chant, dinterroger les services lorigine du signalement de lintress ainsi que
des organismes de coopration internationale en matire de police judiciaire ou des services de police
trangers.
La retenue ne peut donner lieu audition.
Le procureur de la Rpublique en est inform sans dlai.

lorsquil existe des raisons srieuses de penser que son comportement est li des
activits caractre terroriste . Ces nouvelles dispositions consacrent, du fait de
lexercice de la coercition et indpendamment de sa brivet, une privation de libert
devant rpondre aux exigences de larticle 5 de la CESDH41. A ce propos, les motifs de la
retenue de quatre heures, pourtant considre par les auteurs du projet de loi comme
une mesure de police administrative42, se distinguent mal de ceux prvus pour la garde
vue (articles 62-2 et 77 du code de procdure pnale : une personne lencontre de
laquelle existe une ou plusieurs raisons plausibles de souponner quelle a commis ou
tent de commettre un dlit puni dune peine demprisonnement ), dont le rgime
juridique est plus protecteur. Il y a l une nouvelle confusion entre police administrative
et police judiciaire, susceptible de caractriser une violation de larticle 16 de la
Dclaration de 1789 (DDHC). Pour la CNCDH, il ne faudrait pas que les nouvelles
dispositions soient destines vincer les droits du gard vue (articles 63-1 et suivants
du code de procdure pnale)43. Aussi, la ncessit, ladquation et la proportionnalit
de la retenue de quatre heures sont-elles difficilement perceptibles. En ltat de larticle
18 et faute de garanties, la CNCDH recommande le retrait des dispositions relatives la
rtention administrative de quatre heures.
15. Sagissant maintenant de lobjet de la privation de libert, les nouvelles dispositions
prvoient quelle est destine une vrification approfondie de la situation de
lintress par un officier de police judiciaire permettant de consulter les traitements
automatiss de donnes caractre personnel relevant de larticle 26 de la loi n 78-17
du 6 janvier 1978 relative linformatique, aux fichiers et aux liberts, selon les rgles
propres chacun de ces traitements, et, le cas chant, dinterroger les services
lorigine du signalement de lintress ainsi que des organismes de coopration
internationale en matire de police judiciaire ou des services de police trangers .
LEtude dimpact prcise utilement ce sujet que ces vrifications ont pour finalit le
recueil de renseignement44. En consquence, la CNCDH ne peut que sinterroger sur la
compatibilit des nouvelles dispositions avec larticle 5 de la CESDH qui ne permet pas de
priver un individu de libert aux seules fin de recueillir des renseignements 45, tant

La personne retenue est immdiatement informe par lofficier de police judiciaire ou, sous le contrle de
celui-ci, par un agent de police judiciaire, dans une langue quelle comprend, de la dure maximale de la
mesure. Si des circonstances particulires lexigent, lofficier de police judiciaire prvient lui-mme la
personne choisie par la personne faisant lobjet de la retenue.
Cette personne ne peut tre retenue que pendant le temps strictement ncessaire laccomplissement des
vrifications mentionnes au premier alina, pour une dure qui ne peut excder quatre heures compter du
dbut du contrle effectu. Le procureur de la Rpublique peut mettre fin tout moment la retenue.
Lorsquil sagit dun mineur de dix-huit ans, celui-ci doit tre assist de son reprsentant lgal ou, en cas
dimpossibilit, la retenue doit faire lobjet dun accord exprs du procureur de la Rpublique.
Lofficier de police judiciaire mentionne dans un procs-verbal les motifs qui justifient la vrification de
situation administrative et les conditions dans lesquelles la personne a t prsente devant lui, informe de
ses droits et mise en mesure de les exercer. Il prcise le jour et lheure partir desquels la vrification a t
effectue, le jour et lheure de la fin de la retenue et la dure de celle-ci.
Ce procs-verbal est prsent la signature de la personne. Si cette dernire refuse de le signer, mention est
faite du refus et des motifs de celui-ci. Le procs-verbal est transmis au procureur de la Rpublique, copie en
ayant t remise la personne.
Les prescriptions numres au prsent article sont imposes peine de nullit .
41
Voir notamment Cour EDH 24 juin 2008, Foka c. Turquie, req. n 28940/95, 78.
42
Etude dimpact, p. 61, qui voque une mesure privative de libert organise des fins de police
administrative.
43
Dans ce sens Dfenseur des droits 12 fvrier 2016, Avis n 16-04, p. 10.
44
Etude dimpact, p. 63 : Au fond, la finalit de cette vrification de situation est lobtention du
renseignement, notamment sur la localisation de la personne. Ce renseignement est prcieux pour le suivi
dun certain nombre de rseaux pour lesquels les lments recueillis demeurent insuffisants pour la
judiciarisation .
45
Cour EDH 30 aot 1990, Fox, Campbell & Hartley c. Royaume-Uni, req. n 12244/86, 12245/86 et 12383/86,
29-36.

prcis que linterdiction de laudition de lintress nest pas de nature attnuer ce


risque de violation de la CESDH.
16. Surtout, larticle 18 du projet de loi permet une telle retenue pour les mineurs de 18
ans , autrement dit tous les mineurs. A ce propos, la CNCDH entend rappeler que ces
derniers sont des personnes intrinsquement vulnrables et quils ne doivent en aucun
cas pouvoir faire lobjet dune telle mesure, ds lors que les motifs qui la fondent et la
privation de libert quelle entrane sont ncessairement contraires lintrt suprieur
de lenfant (article 3 de la Convention internationale des droits de lenfant). Notons
surtout que dans le cadre dune procdure pnale, il est interdit de priver de libert un
mineur de moins de 10 ans. Quant aux mineurs de 10 13 ans, sils peuvent faire lobjet
dune retenue de 12 heures, cest aux conditions poses par larticle 4 I. de lordonnance
du 2 fvrier 194546. Sagissant des mineurs de plus de 13 ans, les garanties entourant leur
placement et leur maintien en garde vue sont plus exigeantes lorsquils sont gs de
moins de 16 ans que lorsquils ont plus de 16 ans47. Pour toutes ces raisons, la CNCDH
46

Article 4, I. de lOrdonnance du 2 fvrier 1945 relative lenfance dlinquante : Le mineur de treize ans
ne peut tre plac en garde vue. Toutefois, titre exceptionnel, le mineur de dix treize ans contre lequel
il existe des indices graves ou concordants laissant prsumer qu'il a commis ou tent de commettre un crime
ou un dlit puni d'au moins cinq ans d'emprisonnement peut, pour l'un des motifs prvus par l'article 62-2 du
code de procdure pnale, tre retenu la disposition d'un officier de police judiciaire avec l'accord pralable
et sous le contrle d'un magistrat du ministre public ou d'un juge d'instruction spcialiss dans la protection
de l'enfance ou d'un juge des enfants, pour une dure que ce magistrat dtermine et qui ne saurait excder
douze heures. Cette retenue peut toutefois tre prolonge titre exceptionnel par dcision motive de ce
magistrat pour une dure qui ne saurait non plus excder douze heures, aprs prsentation devant lui du
mineur, sauf si les circonstances rendent cette prsentation impossible. Elle doit tre strictement limite au
temps ncessaire la dposition du mineur et sa prsentation devant le magistrat comptent ou sa remise
l'une des personnes vises au II du prsent article.
Les dispositions des II, III et IV du prsent article et de l'article 803-6 du code de procdure pnale sont
applicables. Lorsque le mineur ou ses reprsentants lgaux n'ont pas dsign d'avocat, le procureur de la
Rpublique, le juge charg de l'instruction ou l'officier de police judiciaire doit, ds le dbut de la retenue,
informer par tout moyen et sans dlai le btonnier afin qu'il commette un avocat d'office .
47
Article 4, II. et s. de lOrdonnance du 2 fvrier 1945 relative lenfance dlinquante : II-Lorsqu'un mineur
est plac en garde vue, l'officier de police judiciaire doit, ds que le procureur de la Rpublique ou le juge
charg de l'information a t avis de cette mesure, en informer les parents, le tuteur, la personne ou le
service auquel est confi le mineur.
Il ne peut tre drog aux dispositions de l'alina prcdent que sur dcision du procureur de la Rpublique ou
du juge charg de l'information et pour la dure que le magistrat dtermine et qui ne peut excder vingtquatre heures ou, lorsque la garde vue ne peut faire l'objet d'une prolongation, douze heures.
III-Ds le dbut de la garde vue d'un mineur de seize ans, le procureur de la Rpublique ou le juge charg de
l'information doit dsigner un mdecin qui examine le mineur dans les conditions prvues par l'article 63-3 du
code de procdure pnale.
Lorsqu'un mineur de plus de seize ans est plac en garde vue, ses reprsentants lgaux sont aviss de leur
droit de demander un examen mdical lorsqu'ils sont informs de la garde vue en application du II du
prsent article.
IV-Ds le dbut de la garde vue, le mineur peut demander tre assist par un avocat, conformment aux
articles 63-3-1 63-4-3 du code de procdure pnale. Il doit tre immdiatement inform de ce droit. Lorsque
le mineur n'a pas sollicit l'assistance d'un avocat, cette demande peut galement tre faite par ses
reprsentants lgaux qui sont alors aviss de ce droit lorsqu'ils sont informs de la garde vue en application
du II du prsent article.
V-En cas de dlit puni d'une peine infrieure cinq ans d'emprisonnement, la garde vue d'un mineur g de
treize seize ans ne peut tre prolonge.
Aucune mesure de garde vue ne peut tre prolonge sans prsentation pralable du mineur au procureur de
la Rpublique ou au juge d'instruction du lieu d'excution de la mesure.
VI-Les interrogatoires des mineurs placs en garde vue viss l'article 64 du code de procdure pnale font
l'objet d'un enregistrement audiovisuel.
L'enregistrement ne peut tre consult, au cours de l'instruction ou devant la juridiction de jugement, qu'en
cas de contestation du contenu du procs-verbal d'interrogatoire, sur dcision du juge d'instruction, du juge
des enfants ou de la juridiction de jugement, la demande du ministre public ou d'une des parties. Les huit
derniers alinas de l'article 114 ne sont pas applicables. Lorsqu'une partie demande la consultation de
l'enregistrement, cette demande est forme et le juge d'instruction statue conformment aux deux premiers
alinas de l'article 82-1 du code de procdure pnale.

recommande le retrait de ce texte et, dfaut, celui des dispositions tendant


lapplication de la mesure aux mineurs de 18 ans.
17. Enfin, la CNCDH exprime son opposition au renforcement des peines en cas de refus de
communiquer les donnes protges par un moyen de cryptologie intressant l'enqute
et utiles la manifestation de la vrit lgard des constructeurs de moyen de
cryptologie (article 230-1 du code de procdure pnale). Cette disposition pourrait
fortement conduire obliger les constructeurs mettre en place des portes drobes
(backdoors) ce qui fragiliserait lensemble du systme de chiffrement. En prvoyant une
condamnation allant jusqu cinq ans d'emprisonnement et 350 000 d'amende, cette
disposition cre une responsabilit pnale qui sapparente symboliquement une
complicit pour les constructeurs d'outils de chiffrement. La CNCDH estime dune part
que larsenal lgislatif en la matire est suffisant (article 230-1 du code de procdure
pnale) et dautre part que les sanctions, ne sont ni ncessaires ni proportionnelles
lobjectif vis et considre que ces articles constituent une violation grave de larticle 8
de la CESDH.
C. SAGISSANT DES DISPOSITIONS MODIFIANT LA PROCEDURE DEROGATOIRE
APPLICABLE A LA CRIMINALITE ET A LA DELINQUANCE ORGANISEE
18. En premier lieu, un grand nombre de dispositions du projet de loi modifient la procdure
drogatoire applicable la criminalit et la dlinquance organise, afin de renforcer
lefficacit des investigations (voir notamment les articles 1, 2, 3, 8 et 11 du projet de
loi). Le recours cette procdure drogatoire repose sur la notion extrmement floue de
bande organise , circonstance aggravante critique par la CNCDH48 et par la
doctrine49 tant sur le plan juridique que sur le plan criminologique, comme le fut et lest
encore celle dassociation de malfaiteurs, incrimination dont la dfinition (article 450-1
du code pnal) est identique celle de bande organise (article 132-71 du code pnal) 50.
A cela sajoute que le rgime de la criminalit et de la dlinquance organise est
tentaculaire car la liste des infractions qui en relve est vaste, fluctuante et peu

Le fait, pour toute personne, de diffuser un enregistrement original ou une copie ralise en application du
prsent article est puni d'un an d'emprisonnement et de 15 000 euros d'amende.
Lorsque l'enregistrement ne peut tre effectu en raison d'une impossibilit technique, il en est fait mention
dans le procs-verbal d'interrogatoire qui prcise la nature de cette impossibilit. Le procureur de la
Rpublique ou le juge d'instruction en est immdiatement avis.
A l'expiration d'un dlai de cinq ans compter de la date de l'extinction de l'action publique, l'enregistrement
original et sa copie sont dtruits dans le dlai d'un mois.
Un dcret prcise en tant que de besoin les modalits d'application du prsent VI.
VII.- L'article 706-88 du code de procdure pnale, l'exception de ses sixime huitime alinas, est
applicable au mineur de plus de seize ans lorsqu'il existe une ou plusieurs raisons plausibles de souponner
qu'une ou plusieurs personnes majeures ont particip, comme auteurs ou complices, la commission de
l'infraction .
48
CNCDH 27 mars 2003, Avis sur lavant-projet portant adaptation des moyens de la justice aux volutions de
la criminalit, en ligne sur : www.cncdh.fr.
49
Voir B. de Lamy, La loi n 2004-204 du 9 mars 2004 portant adaptation de la justice aux volutions de la
criminalit (Crime organis - Efficacit et diversification de la rponse pnale) , Rec. Dalloz 2004, pp. 19121913 ; B. de Lamy, Lavance de la conception matrielle de la lgalit criminelle , Rec. Dalloz 2004, p.
2756 ; C. Lazerges, Le Conseil constitutionnel acteur de la politique criminelle. A propos de la dcision 2004492 DC du 2 mars 2004 , RSC 2004, p. 725.
50
...tout groupement form ou toute entente tablie en vue de la prparation, caractrise par un ou
plusieurs faits matriels... , dune ou de plusieurs infractions (article 132-71 du code pnal) ou bien
d'un ou plusieurs crimes ou d'un ou plusieurs dlits punis d'au moins cinq ans d'emprisonnement (article 450-1
du code pnal).
Nanmoins, sur l'affirmation que les composantes de l'infraction et de la circonstance aggravantes sont
distinctes, voir Cass. crim.8 juillet 2015, n 14-88.329, Dr. Pnal 2015, comm. 120, note P. Conte ; Gaz. Pal.
2015, 1, p. 29, obs. S. Dtraz ; Rec. Dalloz 2015, p. 2541, note R. Parizot.

10

cohrente (voir les articles 706-73, 706-73-1 et 706-74 du code de procdure pnale)51.
Larticle 8, 2 du projet de loi prvoit dtendre encore cette liste plusieurs dlits en
matire darmes et de produits explosifs52. Quant larticle 11 II., 5 du projet de loi, il
complte larticle 706-73-1 par le dlit datteinte aux systmes de traitement automatis
de donnes caractre personnel mis en uvre par ltat et par le dlit dvasion. En
dfinitive, les articles 706-73, 706-73-1 et 706-74 ne dfinissent pas un comportement
incrimin, mais dsignent un inventaire d'infractions dont le seul point commun est d'tre
commises en bande organise53. Pour toutes ces raisons, la CNCDH y voit la possibilit
juridique dune viction du droit commun. Elle se doit en outre de rappeler que, selon
elle, plus linfraction est grave, plus la protection du suspect prsum innocent simpose,
et de ritrer sa ferme opposition au maintien de tels rgimes drogatoires54, dont la
constitutionnalit est au demeurant discutable55.
19. En deuxime lieu, la possibilit prvue larticle 1er du projet, dordonner, dans des
locaux dhabitation, des perquisitions de nuit dans le cadre dune enqute prliminaire
ou dune instruction afin de prvenir un risque srieux datteinte la vie ou
lintgrit physique pose question56. En effet, la CNCDH relve le caractre
extrmement vague de ces motifs, dont la mise en uvre reposera vraisemblablement
sur un diagnostic de dangerosit et un pronostic de passage lacte par dfinition
alatoires57. Dans ces conditions, le primtre exact des personnes concernes par la
mesure nest pas dfini avec prcision, ce qui en pratique est de nature porter une
atteinte disproportionne larticle 8 de la CESDH. Quant la ncessit dune
autorisation du juge des liberts et de la dtention (JLD), elle reste un rempart
insuffisant (voir supra, 9-10).
20. En troisime lieu, larticle 2 du projet de loi rglemente le recours un dispositif de
proximit (mentionn au 1 de larticle 226-1 du code pnal) dans le cadre de lenqute
et de linformation du chef des infractions vises aux articles 706-73 et 706-73-1 du code
de procdure pnale et ce afin de recueillir les donnes techniques de connexion
permettant lidentification dun quipement terminal ou du numro dabonnement de
son utilisateur (alina 1er du nouvel article 706-95-1 du code de procdure pnale58).
51

B. de Lamy, La loi n 2004-204 du 9 mars 2004 portant adaptation de la justice aux volutions de la
criminalit (Crime organis - Efficacit et diversification de la rponse pnale) , Rec. Dalloz 2004, pp. 19121913.
52
Article 8, 2 du projet de loi : Le 12 de larticle 706-73 du code de procdure pnale est ainsi rdig :
12 Dlits en matire darmes et de produits explosifs prvus aux articles L. 2339-2, L. 2339-3, L. 2339-10,
L. 2341-4, L. 2353-4 et L. 2353-5 du code de la dfense ainsi quaux articles L. 317-2, L. 317-4, L. 317-7 et au
1 de larticle L. 317-8 du code de la scurit intrieure ;
53
C. Lazerges, La drive de la procdure pnale , RSC 2003, p. 644.
54
Voir dj CNCDH 10 juin 2010, Avis sur la rforme de la procdure pnale, en ligne sur : www.cncdh.fr,
18 ; CNCDH 6 janvier 2011, Avis sur le projet de loi relatif la garde vue, en ligne sur : www.cncdh.fr, 29 ;
CNCDH 29 avril 2014, Avis prcit sur la refondation de lenqute pnale, 46.
55
Cons. const. 9 octobre 2014, n 2014-420/421 QPC.
Voir galement P. Cassia, Les gardes vue particulires ne sont plus conformes la Constitution , Rec.
Dalloz 2010, p. 1949 et s.
56
A ce jour, de telles perquisitions ne sont possibles quen enqute de flagrance (article 706-89 du code de
procdure pnale) ou, lors de linformation, en cas durgence et dans trois hypothses (article 706-91 du code
de procdure pnale).
57
Voir CNCDH 27 mars 2014, Avis prcit sur le projet de loi relatif la prvention de la rcidive et
lindividualisation des peines, 10.
Sur la notion de dangerosit et ses drives, voir G. Giudicelli-Delage et C. Lazerges (dir.), op. cit.
58
Article 706-95-1 alina 1er nouveau du code de procdure pnale : Lorsque les ncessits de lenqute ou
de linformation concernant un crime ou un dlit entrant dans le champ dapplication des articles 706-73 et
706-73-1 lexigent, le juge des liberts et de la dtention, sur requte du procureur de la Rpublique, ou le
juge dinstruction, aprs avis du procureur de la Rpublique, peut autoriser les officiers de police judiciaire
mettre en place un dispositif technique mentionn au 1 de larticle 226-3 du code pnal afin de recueillir les
donnes techniques de connexion permettant lidentification dun quipement terminal ou du numro
dabonnement de son utilisateur. Ces oprations sont effectues sous lautorit et le contrle du magistrat

11

Plus concrtement, ces nouvelles dispositions sont destines lgaliser le recours la


technologie dite de lIMSI-catching , qui permet de capter, par le biais dune fausse
antenne relais, les donnes de connexion de toutes les personnes dtenant un
priphrique lectronique (tlphone cellulaire, ordinateur, tablette, etc.) dans une
zone gographique dtermine. Ainsi, les donnes relatives des personnes trangres
la procdure se trouvant dans le primtre daction de lIMSI-catcher seront
invitablement interceptes leur insu. A cela sajoute que la mise en uvre du
dispositif peut tre autorise :
- au cours de lenqute, pour une dure maximale dun mois renouvelable une
fois, dans les mmes conditions de forme et de dure (article 706-95-1, II. alina
1er du code de procdure pnale) ;
- au cours de linstruction, pour une dure maximale de deux mois renouvelable
dans les mmes conditions de forme et de dure, sans que la dure totale des
oprations ne puisse excder six mois (article 706-95-1, II. alina 2 du code de
procdure pnale).
Aussi, le nombre des donnes pouvant tre recueillies durant de telles priodes est-il
considrable, ce qui pose indniablement problme lorsquelles sont relatives des
personnes trangres la procdure. Dans ces conditions, quand bien mme la mesure
serait-elle ordonne par un magistrat du sige (JLD en enqute et juge dinstruction en
information), la CNCDH regrette le silence du texte initial du projet sur :
- la dure et les modalits de conservation des donnes ;
- les modalits dexploitation des donnes recueillies ;
- les modalits de tri entre les donnes pertinentes et les donnes non pertinentes ;
- lobligation de destruction des donnes concernant des personnes trangres la
procdure, une telle obligation ntant prvue que dans le cadre de la procdure
durgence59 ;
- les modalits de cette destruction.
Il est notable que ce silence a t combl, mais en partie seulement60, par lAssemble
nationale au cours de la premire discussion. A dfaut damlioration du texte, la CNCDH
voit dans lapplication de ces nouvelles dispositions une violation potentielle de larticle
8 de la CESDH.
21. Enfin, la CNCDH relve que, contrairement par exemple la matire des coutes
judiciaires (article 100-7 du code de procdure pnale), la version initiale du projet de
loi ne comprenait aucune disposition spcifique en ce qui concerne les personnes ayant
qui les a autorises et ne peuvent, peine de nullit, tre mises en uvre pour une finalit autre que celle
de la recherche et de la constatation des infractions pour lesquelles elles ont t autorises. Le fait que ces
oprations rvlent des infractions autres que celles vises dans la dcision de ce magistrat ne constitue pas
une cause de nullit des procdures incidentes .
59
Article 706-95-1 alina 2 nouveau du code de procdure pnale : Dans le cadre dune enqute relative un
crime ou un dlit mentionn au premier alina du prsent article, en cas durgence, lautorisation peut tre
accorde par le procureur de la Rpublique. Elle doit alors tre confirme par le juge des liberts et de la
dtention dans un dlai de vingt-quatre heures, dfaut de quoi il est mis fin lopration et procd la
destruction des donnes recueillies .
60
Article 706-95-1, III. alinas 2 et suivants du code de procdure pnale : Lofficier de police judiciaire
dresse un procs-verbal des oprations de recueil des donnes mentionnes au premier alina du I. Ce procsverbal mentionne la date et lheure auxquelles chacune des oprations ncessaires a commenc et celles
auxquelles elle sest termine.
Lofficier de police judiciaire joint au procs-verbal mentionn au premier alina du prsent III les donnes
recueillies qui sont utiles la manifestation de la vrit.
Un dcret en Conseil dtat, pris aprs avis motiv et publi de la Commission nationale de linformatique et
des liberts, dtermine les conditions dans lesquelles, partir du 1er janvier 2017, la plate-forme nationale
des interceptions judiciaires prvue larticle 230-45 centralise et conserve les donnes recueillies en
application du premier alina du I du prsent article.
Les donnes collectes sont dtruites, la diligence du procureur de la Rpublique ou du procureur gnral,
lexpiration du dlai de prescription de laction publique ou lorsquune dcision dfinitive a t rendue au
fond. Il est dress procs-verbal de lopration de destruction .

12

un statut ou exerant une profession imposant une protection particulire, comme


notamment les magistrats, les avocats, les parlementaires, les mdecins ou encore les
journalistes. Elle recommande instamment une amlioration du texte sur cette question.
En consquence, la CNCDH salue lintroduction, en premire lecture, dun nouvel article
2 bis dans le projet de loi, aux termes duquel Aucune des mesures prvues au prsent
chapitre ne peut tre ordonne lencontre dun parlementaire, dun magistrat, dun
avocat ou dun journaliste raison de lexercice de son mandat ou de sa profession
(article 706-104 nouveau du code de procdure pnale).

II.

LES CRITIQUES DE LA CNCDH PORTANT SUR LES MODIFICATIONS


APPORTEES PAR LE PROJET DE LOI AU CODE DE LA SECURITE
INTERIEURE

A. SAGISSANT DE LINTEGRATION DE LADMINISTRATION PENITENTIAIRE DANS LA


COMMUNAUTE DU RENSEIGNEMENT
22. Larticle 4 ter du projet de loi61 tente une nouvelle fois62 douvrir la possibilit de
dsigner par dcret en Conseil dEtat le bureau du renseignement de ladministration
pnitentiaire, afin que celui-ci puisse recourir aux techniques de recueil du
renseignement dans les conditions fixes par le code de la scurit intrieure.
Lintgration potentielle de ladministration pnitentiaire dans la communaut du
renseignement a t dcide en Commission des lois de lAssemble nationale, sans que
cela donne pralablement lieu expertise. A cet gard, la CNCDH pense quune telle
option est de nature bouleverser le rle dvolu au renseignement pnitentiaire dont la
mission dfinie par les textes consiste uniquement recueillir et analyser les
informations utiles la scurit des tablissements 63. Elle conduirait en effet faire
voluer le mtier des surveillants pour crer un corps de professionnels du renseignement
autoriss mobiliser, sur le fondement des finalits dfinies larticle L. 811-3 du code
de la scurit intrieure (prvention du terrorisme, prvention de la criminalit
organise, intrts conomiques, industriels et scientifiques majeurs de la France, etc.),
des techniques particulirement intrusives, dont la mise en uvre ne sera ainsi plus
destine au seul maintien de la scurit dans les tablissements pnitentiaires64. De plus,
une telle volution brouillerait la nature des missions confres au service public
pnitentiaire qui doit principalement contribuer linsertion ou la rinsertion des
personnes qui lui sont confies par lautorit judiciaire, la prvention de la rcidive et
la scurit publique dans le respect des intrts de la socit, des droits des victimes
et des droits des personnes dtenues (article 2 de la loi n 2009-1436 du 24 novembre
2009 pnitentiaire). Pour toutes ces raisons, la CNCDH recommande dexclure
ladministration pnitentiaire de la communaut du renseignement, sans pour autant
remettre en cause la possibilit de recueillir du renseignement par les moyens lgaux
dj existants.
23. Par ailleurs, la CNCDH a, dans son avis du 25 septembre 2014 relatif au projet de loi
renforant les dispositions relatives la lutte contre le terrorisme, exprim son
opposition lemploi par ladministration pnitentiaire de technologies telles que
61

Article 4 ter du projet de loi : la premire phrase de larticle L. 811-4 du code de la scurit intrieure,
les mots : et de lintrieur sont remplacs par les mots : , de lintrieur et de la justice .
62
Cette possibilit avait certes t envisage au cours de la discussion de la rcente loi relative au
renseignement, mais finalement rejete.
63
Article 2 de larrt du 9 juillet 2008 fixant lorganisation en sous-directions de ladministration
pnitentiaire (NOR : JUSG0816354A).
64
Voir OIP, Insertion de la pnitentiaire dans la communaut du renseignement ? Une drive
dangereuse , en ligne sur : www.oip.org.

13

lIMSI-catching . A partir dun tel procd, les donnes techniques de connexion de


personnes non dtenues prsentes dans ltablissement pnitentiaire ou proximit
(riverains, avocats, magistrats et autres personnels de justice, agents de ladministration
pnitentiaire, journalistes, parlementaires, etc.) pourraient tre systmatiquement
recueillies65. Pour cette raison, la CNCDH y voit un risque datteinte grave larticle 8 de
la CESDH.
B. SAGISSANT DE LINTERDICTION DACQUISITION ET DE DETENTION DARMES DES
CATEGORIES B, C et D
24. Larticle 7 du projet de loi modifie les trois premiers alinas de larticle L. 312-3 du code
de la scurit intrieure, rdigs de la manire suivante : Sont interdites dacquisition
et de dtention darmes des catgories B, C et D :
1 les personnes dont le bulletin n 2 du casier judiciaire comporte une mention de la
condamnation pour lune des infractions suivantes [par exemple, le meurtre,
lassassinat, la traite, mais aussi, de manire plus surprenante, lexhibition sexuelle, le
harclement sexuel ou le harclement moral] () ;
2 Les personnes condamnes une peine dinterdiction de dtenir ou de porter une
arme soumise autorisation ou condamnes la confiscation dune ou de plusieurs
armes dont elles sont propritaires ou dont elles ont la libre disposition en application
des articles du code pnal et du prsent code qui les prvoient . Si la CNCDH comprend
lopportunit dune mesure visant largir linterdiction dacquisition et de dtention
darmes, elle exprime nanmoins une rserve sur le rgime juridique retenu qui prsente
un risque dinconstitutionnalit. La rdaction propose ( sont interdites ) chappe au
principe dindividualisation de la peine pos larticle 132-1 du code pnal, principe de
valeur constitutionnelle66. Il sagit donc indniablement dune peine automatique ou
accessoire.
25. En effet, il convient de rappeler que, si ces peines sont supprimes thoriquement par le
code pnal, elles continuent nanmoins tre prvues dans dautres textes, ainsi quen
atteste le prsent projet de loi. Sur question prioritaire de constitutionnalit, le Conseil
constitutionnel se prononce rgulirement sur la conformit des peines accessoires aux
exigences de larticle 8 de la DDHC. Il se rfre ce dernier texte pour censurer des
dispositions lgislatives qui prvoient le prononc dune peine automatique chappant,
en consquence, au pouvoir dapprciation du juge67. En effet, le principe
dindividualisation de la peine exige que le juge conserve un pouvoir d'apprciation pour
moduler la peine, au regard des circonstances de l'espce et de la personnalit du
dlinquant68. Dans ces conditions, la CNCDH estime que le lgislateur devrait remdier
cette ambigit en rendant effectives les dispositions de larticle 132-17 alina premier

65

Voir CNCDH 25 septembre 2014, Avis prcit sur le projet de loi renforant les dispositions relatives la
lutte contre le terrorisme, 31.
66
Cons. const. 22 juillet 2005, n 2005-520 DC ; Cons. const. 9 aot 2007, n 2007-554 DC ; Cons. const. 11 juin
2010, n 2010-6/7 QPC ; Cons. const. 29 septembre 2010, n 2010-40 QPC ; Cons. const. 29 septembre 2010, n
2010 41 QPC ; Cons. const. 10 dcembre 2010, n 2010-72/75/82 QPC.
67
Cest ainsi qua t dclare contraire la Constitution l'interdiction du territoire pour une dure d'un an
faisant automatiquement suite un arrt de reconduite la frontire (Cons. const. 13 aot 1993, n 93-325
DC, cons. 49). De mme, une disposition relative lincapacit dexercer une fonction publique lective qui
dcoulait de plein droit du prononc lencontre dun dirigeant ou dun chef dentreprise, dune faillite
personnelle ou dune interdiction de diriger, grer, administrer ou contrler directement ou indirectement une
personne morale ou une entreprise, a t censure, le haut conseil dplorant que le juge soit empch den
dcider selon les circonstances de lespce (Cons. const. 15 mars 1999, n 99-410 DC, cons. 41, 42).
68
Cons. const. 11 juin 2010, n 2010-6/7 QPC, propos de larticle L. 7 du code lectoral ; Cons. const. 29
septembre 2010, n 2010-40 QPC, propos de larticle L. 234-13 du code de la route ; Cons. const. 29
septembre 2010, n 2010 41 QPC propos de larticle L. 212-4 du code de la consommation ; Cons. const. 10
dcembre 2010, n 2010-72/75/82 QPC, propos de larticle 1741 du code gnral des impts.

14

du code pnal69. En consquence, elle recommande la suppression des dispositions


susvises du code de la scurit intrieure.
C. SAGISSANT DU CONTRLE ADMINISTRATIF DES RETOURS SUR LE TERRITOIRE
NATIONAL
26. Larticle 20 du projet de loi autorise la mise en uvre de mesures de police
administrative par le ministre de lintrieur lgard de toute personne qui a quitt le
territoire national et dont il existe des raisons srieuses de penser que ce dplacement a
pour but ()
2 de rejoindre un thtre doprations de groupements terroristes ;
3 Ou une tentative de se rendre sur un tel thtre,
dans des conditions susceptibles de la conduire porter atteinte la scurit publique
lors de son retour sur le territoire franais peut faire lobjet dun contrle
administratif, ds son retour sur le territoire national (article L. 225-1 nouveau du
code de la scurit intrieure).
27. Cette formulation est de nature brouiller la distinction classique entre police
administrative et police judiciaire, ds lors que les personnes concernes sont
invitablement souponnes au minimum, voire susceptibles dtre mises en examen du
chef dentreprise individuelle terroriste (article 421-2-6 du code pnal) ou dassociation
de malfaiteurs en relation avec une entreprise terroriste (article 421-2-1 du code pnal).
Dans ces conditions, les mesures de police administrative de larticle 20 du projet de loi
sont voues tre mises en uvre des fins rpressives. Pour la CNCDH, elles relvent
donc de la police judiciaire. A ce propos, larticle 16 de la DDHC dispose : Toute
Socit dans laquelle la garantie des droits n'est pas assure, ni la sparation des
pouvoirs dtermine, n'a point de Constitution . En application de ces dispositions, il
est interdit de faire basculer dans le champ de la police administrative des mesures
normalement rpressives et qui, ce titre, devraient tre assorties de toutes les
garanties entourant la procdure pnale70. Au regard de ce qui prcde, les dispositions
de larticle 20 du projet de loi ne rpondent pas ces exigences. Pour la CNCDH, les
personnes concernes doivent exclusivement relever des dispositions du code de
procdure pnale et faire lobjet, le cas chant, dun contrle judiciaire, dcid, selon
les cas, par un juge dinstruction ou par un JLD (article 138 du code de procdure
pnale).
28. A ce dernier propos, il convient de souligner que ces mesures administratives, qui
voquent fortement certaines obligations du contrle judiciaire71, ne font lobjet que
69

Article 132-17 du code pnal : Aucune peine ne peut tre applique si la juridiction ne la expressment
prononce .
70
Sur le dveloppement des mesures prventives liberticides et lapparition dune prvention punitive , voir
B. E. Harcourt, Preventing Injustice , Mlanges en lhonneur de Christine Lazerges, Dalloz 2014, pp. 633648.
71
Article L. 225-2 nouveau du code de la scurit intrieure : Le ministre de lintrieur peut, aprs en avoir
inform le procureur de la Rpublique territorialement comptent, faire obligation la personne ayant
accompli un dplacement mentionn aux 1 et 2 de larticle L. 225-1, dans un dlai maximal dun mois
compter de la date certaine de son retour sur le territoire national, de :
1 Rsider dans un primtre gographique dtermin permettant lintress de poursuivre une vie
familiale et professionnelle normale et, le cas chant, lastreindre demeurer son domicile ou, dfaut,
dans un autre lieu lintrieur de ce primtre, pendant une plage horaire fixe par le ministre, dans la
limite de huit heures par vingt-quatre heures ;
2 Se prsenter priodiquement aux services de police ou aux units de gendarmerie, dans la limite de trois
prsentations par semaine, en prcisant si cette obligation sapplique les dimanches et jours fris ou
chms.
Les obligations prvues aux 1 et 2 du prsent article sont prononces pour une dure maximale dun mois,
non renouvelable .

15

dun contrle juridictionnel a posteriori (article L. 225-4 alina 3 nouveau du code de la


scurit intrieure72) et voient au surplus leur violation sanctionne pnalement de 3 ans
demprisonnement et 45 000 euros damende (article L. 225-6 nouveau du code de la
scurit intrieure).
D. SAGISSANT DU CADRE LEGAL DE LUSAGE DES ARMES PAR LES FORCES DE
SECURITE (POLICIERS, GENDARMES, etc.)
29. Larticle 19 du projet de loi prvoit dintgrer dans le code de la scurit intrieure un
article L. 434-2 ainsi rdig : Constitue un acte ncessaire la sauvegarde des
personnes, au sens de larticle 122-7 du code pnal, lorsquun ou plusieurs meurtres ou
tentatives de meurtre viennent dtre commis et quil existe des raisons relles et
objectives de craindre, au regard des circonstances de la premire agression et des
informations dont dispose lagent au moment o il fait usage de son arme, que plusieurs
autres de ces actes, participant une action criminelle visant causer une pluralit de
victimes, soient nouveau commis par le ou les mmes auteurs dans un temps
rapproch, le fait pour un fonctionnaire de la police nationale ou un militaire de la
gendarmerie nationale de faire un usage de son arme rendu absolument ncessaire pour
faire obstacle la ritration de ces actes . La CNCDH formulera deux critiques
lgard de ces nouvelles dispositions.
30. Premire observation critique : comme la relev le Dfenseur des droits, lon peut
raisonnablement se poser la question de lutilit de ces nouvelles dispositions ds lors
que le droit existant permet dj de faire bnficier les intresss, se trouvant dans les
circonstances dcrites par le texte, de lirresponsabilit pnale sur le fondement de la
lgitime dfense ou de ltat de ncessit (articles 122-5 et 122-7 du code pnal)73.
31. Seconde observation critique, larticle 2 de la CESDH, qui garantit le droit la vie,
impose de mettre en place un cadre lgislatif et administratif adquat fixant des critres
clairs concernant le recours la force en temps de paix74. A ce propos, le nouvel article
L. 434-2 du code de la scurit intrieure cre une nouvelle hypothse dusage des armes
par les forces de scurit, sans quelle soit mise en cohrence avec les rgles
prexistantes (articles 122-5 et 122-7 du code pnal, exigeant en outre la
proportionnalit entre les moyens employs et la gravit de latteinte ou la menace ;
article L. 2338-3 du code de la dfense et article 56 du code des douanes). Dans ces
Article L. 225-3 du code de la scurit intrieure : Le ministre de lintrieur peut, aprs en avoir inform le
procureur de la Rpublique territorialement comptent, faire obligation toute personne mentionne
larticle L. 225-1, dans un dlai maximal dun an compter de la date certaine de son retour sur le territoire
national, de :
1 Dclarer son domicile et tout changement de domicile ;
2 Dclarer ses identifiants de tout moyen de communication lectronique dont elle dispose ou quelle utilise,
ainsi que tout changement didentifiant ;
3 Signaler ses dplacements lextrieur dun primtre dtermin ne pouvant tre plus restreint que le
territoire dune commune ;
4 Ne pas se trouver en relation directe ou indirecte avec certaines personnes, nommment dsignes, dont il
existe des raisons srieuses de penser que leur comportement constitue une menace pour la scurit et lordre
publics.
Ces obligations sont prononces pour une dure maximale de trois mois, renouvelable une fois par dcision
motive .
72
Article L. 225-4 alina 3 nouveau du code de la scurit intrieure : La personne faisant lobjet
dobligations fixes en application des articles L. 225-2 et L. 225-3 peut, dans un dlai de deux mois compter
de la notification de la dcision ou de son renouvellement, demander au tribunal administratif lannulation de
cette dcision. Le tribunal administratif statue dans un dlai de quatre mois compter de sa saisine. Ces
recours sexercent sans prjudice des procdures prvues aux articles L. 521-1 et L. 521-2 du code de justice
administrative .
73
Dfenseur des droits 12 fvrier 2016, Avis n 16-04, p. 11.
74
Voir F. Sudre, Droit europen et international des droits de lhomme, 11me d., PUF 2012, n 194, p. 311.

16

conditions, la CNCDH craint, linstar du Conseil dEtat, que la mise en uvre des
nouvelles dispositions ne soit sujette des difficults dapprciation et dinterprtation 75
susceptibles de caractriser une violation de larticle 2 de la CESDH76. La CNCDH
recommande en consquence le retrait du projet de larticle L. 434-2 du code de la
scurit intrieure.
E. SAGISSANT DE LUSAGE DES CAMERAS MOBILES PAR LES FORCES DE LORDRE
32. Larticle 32 du projet de loi modifie larticle L. 241-1 du code de la scurit intrieure77,
afin de clarifier le cadre lgal de lutilisation des camras mobiles par les forces de
police et de gendarmerie. A ce propos, il doit tre rappel que lors du comit
interministriel lgalit et la citoyennet78, le Premier ministre a confirm la
gnralisation du dispositif des camras pitons , sur la base dune exprimentation
mene depuis 2013 par les services de police et de gendarmerie (ainsi quau dploiement
de ce matriel dans plusieurs zones de scurit prioritaire en 2014) qui se serait rvle
concluante.
33. Le fait de filmer les interventions de maintien de lordre et les contrles didentit via le
recours au dispositif de vido mobile (camras pitons , camras portes, camras
embarques dans des vhicules terrestres ou des aronefs) seraient de nature en
apaiser le droulement. La camra est en effet visible par la personne faisant lobjet
dune intervention ; dans le cas dun contrle didentit, elle est positionne au niveau
de lpaule de lagent avec une sangle, une diode rouge sallumant pour signaler que
lenregistrement est en cours. De plus, ce dispositif permettrait lobjectivation des faits
(image/son), notamment lors dune procdure judiciaire, tout en protgeant les liberts
individuelles et en renforant la transparence de laction policire.
34. Dans son prcdent Rapport annuel sur la lutte contre le racisme, lantismitisme et la
xnophobie, la CNCDH avait exprim quelques inquitudes quant la mesure retenue au
regard du respect des liberts individuelles79. Interrog sur ce point, le ministre de
75

CE 28 janvier 2016, Avis prcit n 391004, 31, p. 16.


Pour une tude rcente sur les drives dans lusage des armes par les forces de lordre, voir ACAT, Lordre et
la force. Enqute sur lusage de la force par les reprsentants de la loi en France, 2016.
77
Article L. 241-1 nouveau du code de la scurit intrieure : Dans lexercice de leurs missions de prvention
des atteintes lordre public et de protection de la scurit des personnes et des biens ainsi que de leurs
missions de police judiciaire, les agents de la police nationale et les militaires de la gendarmerie nationale
peuvent procder en tous lieux, au moyen de camras individuelles, un enregistrement audiovisuel de leurs
interventions.
Lenregistrement nest pas permanent. Il est dclench lorsquun incident se produit ou, eu gard aux
circonstances de lintervention ou au comportement des personnes concernes, est susceptible de se produire.
Il est galement dclench la demande des personnes concernes par les interventions des agents de la
police nationale et des militaires de la gendarmerie nationale.
Les enregistrements ont pour finalits la prvention des incidents au cours des interventions des agents de la
police nationale et des militaires de la gendarmerie nationale, le constat des infractions, la poursuite de leurs
auteurs par la collecte de preuves, le respect par les agents et militaires de leurs obligations et la formation
de ces agents et militaires.
Les camras sont portes de faon apparente par les agents et les militaires. Un signal visuel spcifique
indique si la camra enregistre. Le dclenchement de lenregistrement fait lobjet dune information des
personnes filmes, sauf si les circonstances linterdisent. Une information gnrale du public sur lemploi de
ces camras est organise par le ministre de lintrieur. Les personnels auxquels les camras individuelles
sont fournies ne peuvent avoir accs directement aux enregistrements auxquels ils procdent.
Les enregistrements audiovisuels, hors le cas o ils sont utiliss dans le cadre dune procdure judiciaire,
administrative ou disciplinaire, sont effacs au bout de six mois.
Les modalits dapplication du prsent article et dutilisation des donnes collectes sont prcises par un
dcret en Conseil dtat, pris aprs avis de la Commission nationale de linformatique et des liberts .
78
Voir les mesures du plan daction galit et citoyennet : la Rpublique en actes prsentes lors du
comit interministriel du 6 mars 2015.
79
CNCDH, La lutte contre le racisme, lantismitisme et la xnophobie. Rapport 2014, La documentation
franaise 2015, p. 83.
76

17

lintrieur a prsent de manire prcise les garanties pouvant tre offertes par ce
dispositif80. Le Conseil dEtat ayant estim quun usage actif et ininterrompu des camras
pourrait tre attentatoire aux liberts publiques, lenregistrement nest dclench que
lorsquune intervention est sur le point de mal tourner. La camra conserve ce qui a t
film 30 secondes avant le dclenchement et 30 secondes aprs larrt de
lenregistrement, afin que leffet du choix discrtionnaire de lagent quant la plage
enregistre soit attnu. En outre, le champ de la camra se situe entre 70 et 110 (et
non 180), le but tant de filmer lintervention et non la voie publique. Par ailleurs, les
donnes, intgres dans un logiciel informatique, sont cryptes, et leur exploitation est
limite et confidentielle, puisque seuls le suprieur hirarchique de lagent (commissaire
de police, officier de gendarmerie), ou linstitution judiciaire le cas chant, peuvent y
autoriser laccs. Les informations sont conserves seulement six mois. Le ministre de
lintrieur rapporte que plusieurs enregistrements ont dj t utiliss au cours de
procdures et que lapport de la vido a t jug positif tant par les forces de scurit
que par les magistrats.
35. Les garanties offertes en termes de protection des liberts publiques et des donnes
personnelles sont apprciables, mais le pouvoir dapprciation laiss lagent de police
ou de gendarmerie quant lopportunit du dclenchement de la camra ou encore
lorientation de la prise de vue sont problmatiques. Interrog sur ce point, le ministre
de lintrieur a rpondu quil sagissait dun faux problme car, en cas de difficults,
lagent qui naurait pas activ la camra devrait en rpondre son suprieur
hirarchique, le plaant dans une situation inconfortable . Par mesure de totale
transparence, et afin de garantir que ce dispositif protge tant les forces de lordre que
les usagers, la CNCDH recommande dlargir linitiative du dclenchement de
lenregistrement aux personnes faisant lobjet dune intervention. Elle se rjouit donc
que cette possibilit soit prvue larticle L. 241-1 du code de la scurit intrieure.
36. Enfin et surtout, lexprimentation, puis la prennisation et bientt la gnralisation de
ce dispositif, ont t entrines alors mme quaucune doctrine demploi, la fois sur
les aspects juridiques et techniques, na encore t arrte. Il est de mme peu
comprhensible que seuls les retours dexpriences des agents, savoir donc des
fonctionnaires, aient t pris en compte pour acter la gnralisation dun dispositif cens
bnficier autant aux forces de lordre quaux usagers. La CNCDH appelle le ministre de
lintrieur formaliser le cadre juridique de ce dispositif afin dencadrer les conditions
dusage des camras et de traitement des vidos. La Commission espre que cette tape
interviendra avant la gnralisation effective du dispositif.

III.

LES CRITIQUES DE LA CNCDH SUR LES MODIFICATIONS APPORTEES PAR


LE PROJET DE LOI AU CODE PENAL ET AU CODE DES DOUANES

37. La CNCDH sinterroge sur lutilit de lintroduction dans le code pnal dun article 421-2781 rprimant le trafic de biens culturels provenant de thtres doprations de
groupements terroristes (article 12 du projet de loi), ds lors que le comportement
nouvellement incrimin - puni de 7 ans demprisonnement et/ou de 100 000 euros
80

Voir la contribution du ministre de lintrieur paratre dans le rapport annuel 2016 de la CNCDH sur la
lutte contre le racisme, lantismitisme et la xnophobie.
81
Article 421-2-7 nouveau du code pnal : Est puni de sept ans demprisonnement et de 100 000 damende
le fait dimporter, dexporter, de faire transiter, de transporter, de dtenir, de vendre, dacqurir ou
dchanger un bien culturel prsentant un intrt archologique, artistique, historique ou scientifique en
sachant que ce bien a t soustrait dun territoire qui constituait, au moment de la soustraction, un thtre
doprations de groupements terroristes et sans pouvoir justifier la licit de lorigine de ce bien.
Les peines sont portes dix ans demprisonnement et 150 000 damende lorsque linfraction prvue au
prsent article est commise avec la circonstance mentionne au 1 de larticle 322-3 .

18

damende pourrait, pour partie au moins82, entrer dans les prvisions de larticle 421-22 du code pnal83, relatif au financement du terrorisme et prvoyant, lui, une peine de
10 ans demprisonnement et/ou de 225 000 euros damende, si lon admet que la notion
de biens quelconques puisse recouvrir celle de biens culturels . De plus, la CNCDH
regrette que le trafic de biens culturels soit apprhend par le lgislateur sous le seul
prisme rducteur du terrorisme, alors que la question des trafics illicites de biens
culturels mriterait une rflexion densemble, ainsi que le recommandent dailleurs
plusieurs organisations internationales84.
38. Par ailleurs, larticle 4 ter A du projet de loi modifie le rgime juridique de la priode de
sret en matire de terrorisme en intgrant dans le code pnal un article 421-7 ainsi
rdig : Les deux premiers alinas de larticle 132-23 relatif la priode de sret
sont applicables aux crimes ainsi quaux dlits punis de dix ans demprisonnement prvus
au prsent chapitre. Toutefois, lorsque le crime prvu au prsent chapitre est puni de la
rclusion criminelle perptuit, la cour dassises peut, par dcision spciale, soit
porter la priode de sret jusqu trente ans, soit, si elle prononce la rclusion
criminelle perptuit, dcider quaucune des mesures numres larticle 132-23 ne
pourra tre accorde au condamn. En cas de commutation de la peine, et sauf si le
dcret de grce en dispose autrement, la priode de sret est gale la dure de la
peine rsultant de la mesure de grce . A cet gard, la CNCDH se doit de ritrer ses
plus vives inquitudes lendroit du systme des priodes de sret, dont la mise en
uvre repose sur la prdiction alatoire de comportements futurs85. Une fois de plus,
elle rappelle sa plus vive opposition au dveloppement du droit pnal de la dangerosit.
39. Afin de faciliter ltablissement de linfraction de blanchiment, larticle 16 du projet de
loi prvoit un renversement partiel de la charge de la preuve en instituant une
prsomption dorigine illicite des fonds. Un nouvel article 415-1 du code des douanes est
ainsi rdig : Pour lapplication de larticle 415, les fonds sont prsums tre le
produit direct ou indirect dun dlit prvu au prsent code ou dune infraction la
lgislation sur les substances ou plantes vnneuses classes comme stupfiants lorsque
les conditions matrielles, juridiques ou financires de lopration dexportation,
dimportation, de transfert ou de compensation ne paraissent obir dautre motif que
de dissimuler que les fonds ont une telle origine . Si ces dispositions ne sont pas de
nature violer la prsomption dinnocence au regard des exigences dcoulant des
articles 9 de la DDHC86 et 6-2 de la CESDH87, elles en attnuent nanmoins
considrablement la porte et ce dans une matire dont la procdure est souvent
exorbitante de droit commun.

82

Sagissant notamment de la fourniture de biens.


Article 421-2-2 du code pnal : Constitue galement un acte de terrorisme le fait de financer une
entreprise terroriste en fournissant, en runissant ou en grant des fonds, des valeurs ou des biens
quelconques ou en donnant des conseils cette fin, dans l'intention de voir ces fonds, valeurs ou biens utiliss
ou en sachant qu'ils sont destins tre utiliss, en tout ou partie, en vue de commettre l'un quelconque des
actes de terrorisme prvus au prsent chapitre, indpendamment de la survenance ventuelle d'un tel acte .
84
Cest notamment le cas de lUNESCO (http://www.unesco.org/new/fr/culture/themes/illicit-trafficking-ofcultural-property/).
85
CNCDH, Sanctionner dans le respect des droits de lhomme. Tome II : Les alternatives la dtention, La
documentation franaise 2007, pp. 108-109.
86
Cons. const. 10 juin 2009, n 2009-580 DC, cons. 17.
87
Voir notamment Cour EDH 7 octobre 1988, Salabiaku c. France, req. n 10519/83, 28.
83

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EN CONCLUSION,
40. Les observations de la CNCDH rvlent que le projet de loi a t indniablement prpar
dans la prcipitation et quun grand nombre des questions quil aborde ncessiterait une
rflexion plus approfondie. Une rforme de grande ampleur devrait se nourrir des apports
de la recherche en sciences sociales. Comme le relve trs justement un rcent rapport
de lAlliance ATHENA, Les formes de radicalisation et le dveloppement des violences
ne peuvent tre compris et prvenus que dans le cadre plus global de lvolution de la
socit franaise et insparablement dune approche de la question des ingalits et des
discriminations. Contrairement une ide en cours, analyser et expliquer nest pas
excuser et les enseignements des sciences sociales peuvent contribuer lutter
efficacement contre toutes les formes de terrorisme. Connatre les causes est la
premire condition de la protection contre la menace. Rciproquement les sciences
humaines et sociales ne peuvent plus refuser dassumer la pertinence sociale et davoir
des effets sur la socit quelles prennent pour objet 88.

SYNTHESE DES PRINCIPALES RECOMMANDATIONS


A titre gnral :
Recommandation n 1 : La CNCDH recommande dabord le renforcement du statut de
lactuel juge des liberts et de la dtention de manire instituer un authentique
juge des liberts , savoir : une fonction juridictionnelle spcialise au sens de
larticle 28-3 du statut de la magistrature, exerce par un magistrat du premier grade
nomm par dcret du Prsident de la Rpublique, ayant une comptence de droit commun
en matire de contrle des investigations et de garantie judiciaire des droits et liberts
fondamentaux tous les stades de la procdure.
Recommandation n 2 : La CNCDH recommande ensuite la refonte globale du statut du
parquet, dont il est urgent de garantir lindpendance dans le cadre dune rvision
constitutionnelle.
A titre spcifique :
Recommandation n 3 : La CNCDH recommande le retrait de larticle 18 du projet de loi
relatif la rtention administrative de 4 heures et dfaut, le retrait des dispositions
prvoyant lapplication de la mesure aux mineurs de 18 ans.
Recommandation n 4 : La CNCDH recommande de mettre fin lextension illimite du
domaine des rgimes drogatoires, notamment par le biais de la circonstance aggravante
de bande organise.
Recommandation n 5 : La CNCDH recommande que l'article 1er du projet de loi
autorisant, en enqute prliminaire ou en cours d'information, des perquisitions de nuit
dans les locaux d'habitation en cas de crimes ou dlits terroristes afin de prvenir un
88

ATHENA/Alliance nationale des sciences humaines et sociales, Recherches sur les radicalisations, les formes
de violence qui en rsultent et la manire dont les socits les prviennent et sen protgent. tat des lieux,
propositions, actions. Rapport remis M. Thierry Mandon, Secrtaire dtat charg de lEnseignement
Suprieur et de la Recherche, mars 2016, p. 44.

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risque srieux d'atteinte la vie ou l'intgrit physique voie sa rdaction amliore, la


notion de risque, mme srieux, tant trop alatoire pour constituer un critre satisfaisant
de recours de telles mesures.
Recommandation n 6 : La CNCDH recommande damliorer larticle 2 du projet de loi
relatif au dispositif de proximit destin au recueil des donnes de connexion, le texte
devant imprativement prvoir :
- la dure et les modalits de conservation des donnes ;
- les modalits dexploitation des donnes recueillies ;
- les modalits de tri entre les donnes pertinentes et les donnes non pertinentes ;
- lobligation de destruction des donnes concernant des personnes trangres la
procdure, une telle obligation ntant prvue que dans le cadre de la procdure
durgence ;
- les modalits de cette destruction ;
- des dispositions spcifiques en ce qui concerne les personnes ayant un statut ou
exerant une profession imposant une protection particulire, comme notamment
les magistrats, les avocats, les parlementaires, les mdecins ou encore les
journalistes.
Recommandation n 7 : La CNCDH recommande dexclure ladministration pnitentiaire
de la communaut du renseignement (article 4 ter du projet de loi), sans pour autant
remettre en cause la possibilit de recueillir du renseignement par les moyens lgaux dj
existants. En consquence, elle prconise le retrait de larticle 4 ter du projet de loi.
Recommandation n 8 : La CNCDH recommande la suppression de larticle 7 du projet de
loi relatif linterdiction dacquisition et de dtention darmes des catgories B, C et D
qui introduit une peine automatique dans le code de la scurit intrieure et comporte,
pour cette raison, un risque dinconstitutionnalit. A dfaut, elle recommande de
consacrer le pouvoir d'apprciation du juge en remplaant les termes sont interdites
dacquisition et de dtention par les termes peuvent tre interdites dacquisition et
de dtention .
Recommandation n 9 : La CNCDH recommande le retrait de larticle 20 relatif au
contrle administratif des retours sur le territoire national qui, en brouillant la distinction
entre police administrative et police judiciaire, comporte un risque non ngligeable de
violation de larticle 16 de la DDHC.
Recommandation n 10 : La CNCDH recommande le retrait de larticle 19 du projet de loi
relatif au cadre lgal de lusage des armes par les forces de scurit, ds lors que les
dispositions existantes permettent dj de faire bnficier les intresss de
lirresponsabilit pnale sur le fondement de la lgitime dfense ou de ltat de ncessit.
Recommandation n 11 : La CNCDH recommande le retrait de larticle 4 ter A du projet
de loi relatif lextension de la priode de sret soit de 30 ans soit de dure illimite aux
crimes terroristes.

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