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DROIT CONSTITUTIONNEL

Cours de M. LE PILLOGER

Fiche n° 9 :

Le referendum

DOCUMENTS JOINTS:

• Document 1 : Jean-Louis Debre : Les idees constitutionnelles du general de Gaulle, LGDJ, 1974 (extraits).

• Document 2 : Henry Roussillon : « Contre le referendum 1 », Pouvoirs, n077-1996, p. 181 et s.

• Document 3: Jean-Eric Gicquel: «Faut-il introduire en France le referendum legislatif d'initiative populaire ? », Les Petites Affiches, 28 janvier 2005, p. 5 et s.

• Document 4 : Francis Hamon: « La mise en oeuvre de la reforme de 1995 », in Le referendum, La Documentation francaise, Documents d'etudes, 2007, p. 20.

• Document 5 : Rapport du Comite de reflexion et de propositions sur la modernisation et le reequilibrage des institutions de la v: Republique (extrait), p. 75-78

• Document 6 : Guy Carcassonne, La Constitution, Le Seuil, colI. Points-Essais, 2009 (extraits sur l' art. 11).

Document I ; J.-L. DEBRE, Les idees constitutionnelles du general de Gaulle, L.G.D.J, 1974. p. 176 et s.

ARTICLE 11

1. - Prl!mier pro jer pNpare par 1ft GflTd4! t:Uu Sce~ :

Titr~ .{ • cnic:k 6-

«Dml Ie cadre de. m.i.hiQU qui lui lont comeree. par l'article A 1 (8 bi.s) L, Pre.idclU de l.t R6pub1i9Ue peut. IUl' PropolitiOll du PremJer mUd.tre. IOumettre au l#erelldum tout projcl. de lui CJU& Ie Par-l_lult atlr.-it relu.e d'idopter au..i que: louie. ql1~ltio.l1 mnda~ lIIenwCl pour J" 'rie de 1. N.tiOlL.'

2, - Projet lIIfII!ndi cl &1M Jilts 'Jnpreeiu!. Mi-juin. 1958-

c I.e PRuden' de III Republique peut, lur propolitiou. du ProlIIiv miDhtra IIU du PatI.:mellt, lomnettre au r6irendum tout projet de loi aW' lequel 111 Parlement· a'eat prononce lorllque ee projlrt porle lUI' la wtitution. fondlmentale. d. 1. Bepablique,taZld • autoriler 1. ratiigltion d\m trait!! cUplOJllatlqae 011 eoIQPorte' appJ:'Obation d'UD aecord it -CBl'lctere federaL»

8, - Projel amancie till. Comi.te mildlthiel ~rieutlDlUlel

G une due imprici.r., mUll po.tirieuNmme IW 23 pi" 1958.

«I.e P~aldent de II Repuhlique, lUI' proposition ~tee JNU Ie GouTClllemem ou: plr Ie Par!elUent et ptihliee IIU Jaurnal 0f~iel peut aoumeltre au I:M&endmu lO,m pl'Ojet de loi . qui pcrte aur le~ imtinationll fondameotalel d" Ia Republique, qui tend i au.toriIcr la ratiticaliol1 d'w traite diplomltiqtte ou qui. cotJlportr; .. pprobation d'w:& accord i. cuaCtire federal. ~

.. - .A uu-. rBdaction adopc6e par ,. Comita iraermini#eriel probablemenr le 3Q jut". 1958.

c I.e &e.ideut de la RepublJque, IV propolltlolll 6m~t du GouYCrDemeat: ou du P~lemeDt ct puhliee all JOUTAGJ 0Jficiel, peut aOWDettre au riferendlllD tout projet de loi. qui porte lciT Ie. Uutn.u. tioJU fou.d.mlllAtalel de la Rcpublique, IJui teDd i. autoriler 1& rat!£. cation d'un tr-.ite dlplomltique touowt .~ Wtitutiom ~ t{Ui comporte approhation d'uu IIIc{lO:rd 1 earaowo fed6rd.:t

(I Pl.) Art. All ~ L. PnlliLml ft 11 RjpaJllIqua ... hlpall"W. IhI ....... ti ... d. l'Jlld'Jlelld...,. do II N.lla;q at d. l'J:llellri.6 de Nil lurllooit •• Alai". Q GOllTenI"lDtnt il qSait I'orlentllion itDUale ... J. pvlJtlqne ia"nnre .. USj. dAm <III pay. d "D "'lire r.. I'IilttiDlllze. n prelld ,]el luiilid..... pur q1ItI lr. ptnlYoifl! puitIie.. padlleDt fCJDp~b Jl!lln JltiIRoa. d_ l"bltUll d. J& NwOII et Ie r_plKlt de 1. JId •• ate Co_llutiva.,.

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!/ff~:'·C,I,~ .. NON, i.E REftRENOUM,·y compris dans Ia forme de I'initiative 18 I populaire, n'est pas, et n'a jamais ~te. cethorizon indepassable

de ~a dUocx:raoe qu'imaginent quelques .. naifs ,.. ; ce n'es~ pas non plus

le • signe d 'une vie politique mcdcrnisee er civilisee .. ! Certains. decouvrant un beau marin, bien apre.s Montesquieu, que le pouvoir ,?orrompt, croienr trouver dans Ja democratie.dire « directe " la solution politique miracle par la mise It l' ecart des representants. deputes, senateurs et eills locaux de toutes sortes, accuseS de tous les p6cbes; ils.croient y decou-

vrir, surtout, Ie moyen d'sdopter facilcmeiu lei! refonnes fondamentales

que notre societe reporterair saIlS cesse, '

Qui pourrait, il est vrai, leur reprocher de prendre Ie terme .. democratie :. iii 1a lettre : « gouvernement du peuple par le peuple ,. ? Ne peuvent-its invoquee les manes de Jean-Jacques Rousseau, qui n'a rien dit, en fait, de tel, et reservait. on Ie salt, la c veritable democratie,. ill un peuple, inerouvable, de diem:: ? Ou celles d' Abraha.m Lincoln qui, malgre sa fameuse formule, s'cst bien garde d'organiser Ie rnoindre rHerendum et surtout pas sur l'abolition de l'esdavage ? lnvoquer, sans nuances.Ia democratic atheruenne, reservee a une elite de quelques milliers de citoyens iavorises, ou Ia fameuse .. democratic: remoin .. , chere a Andre Siegfried. que serait la Suisse, De saurait emponer la conviction, rellemenr il s'agit la de situations impariaiteJ er exceptionnelles j ignoreran-on que le referendum legislatif n'existe meme pas SUe le plan f6deral dans la Confederation ~elvCtique? Or c'est bien du referendum legislatif qu'il s'agira essentiellemene lei, Le seul qui pose probleme, Le seul qui soit d' actualite.

Que les nouveaux adeptes au culte d'unc • democratie eufin remsee dans sa plenitude,. aient la memoire courte au point d'oubIier touees

HENRY ROUSSILLON

CONTRE

LE REFERENDUM

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IIJ. Le referendum h~gi51a.tif d'init:iative popuJaire :

un mecanisme a 1nstltuer en France

.T. ' extension des ,_droi:S ~k.;' pnpulaires n mdmt pas une remise en cause du modele representatif. La rupture de ce lien de cilusalite irnplique que la Jogique de concurrence soit supplantee par celle de complernentarite (A). a condition, toutefoi~, d.e prevoir un encadrement iundique adequat (8),

A. Une com:plementarite avec Ie regime rep,,!senta~ tif

~1IIIU'iI'IIPIIl __ ...-A:I!J~:;.IkIlill'lW";~"""~""

Conceptuellcmcnt, la de de voute du regime representatif repose sur l'incompetence decisionnelle du citoyen, affirmet: notamment par Montes~ quieu ; s Le grand svantage des representants, c'est qu'ils som capables de discuter les affaires, Le peuple n'y est point du tout pro pre. ce qui forme un des grands inconvenients de la democratie II (f De I'Espri; des Lois *, livre XI, chapitre VI) et reprise ensuite ne va,£elur_ Resie que I'etendue de I'(in)lIptitude du peuple a trancher lui-me-me est difficilernent quantifiable et que Ies arguments avances par les uns (Ia complexite grandissante des enieux entrajne des simplifications abusives, accrott Ies risques de confusion pour l' electeur ou Ie force a s'abstenir au risque d'etablir un suffrage cspacitaire de fiuw ; l'influence excessive des medias confine A Is manipulation des esprits) et Ies aurres (l'elevation continue du niveau d'jnstruction

conduit II un vote approprie au Ii un choix rstionnel en felveur de l'abstemion ; la rnulnplication des sources d'intormarion dilue l'impact mediarique) continueront de s'opposer a defaut de pouvoir s'irnposer. L'appreciation est variable: et depend elairement du degre de confignce ~c.corde au peuple, bref de savoir s'il faut davantage croire en sa sagesse que de redouter ses emballements.

En tout etat de cause, l'incompetence des ciroyens, plus (imjposee que prouvee, reduir leurs fonctions (dam l'attenre, en France, d'un - exceptlonnel-s- referendum) Ii l'election de leurs represenrants (president de Ia Repu-. blique, deputes directement, senareurs indirectement), Une fois elus, et ce sur Ia base d'un programme au" contours de plus en plus vaporeux (36), ils sont entieremerit maitres de leurs decisions (et on connan la formule de Condorcet : * Mandata in: du peuple, je feral ce que [e croirai le plus conforme a ses interets. Il rn'a envoye pour exposer mes idees, non les siennes ~) qui, par une autre fiction (ou plutot par une ~ mystification ~ (37» sont censees comcider parfaitement avec les aspirations des gouvernes.

La realite du regime representatif on Ie sait, est toute autre. Le phenomene, constate par Esrnein des 1894 (lea representants cherchent Ii ~ traduire et executer Ie plus exacterneat possible la volonte reelle de la nation, exprirnee par Ie maiorite des electeurs politiques s (38)) s'est arnplifie au XX~ siecle (avec la generalisation de partis organises soumettant Ies parlernentaires a une stricte discipline de vote) et, tour particulierernent, sous Ja V· Republique (ou vainqueurs et vaincus sont determines par une alternance politique tran-

(3&) L'~it6 .wqu~, par M. Sur (. ( ... ) on t~l •• ~ ~U1fU UH priiirl •• a .1 .m~ mai'm'~ j~ciIJ1isUf, It!> ika~ .. rs _~tnf rarffii "" W",' Its <vNt-diJI propositiDns. par 11011 wr~ dd "flr~"d!'m Q UlU-Jix ql'l'SIWm " Vo. ~ilgl' au ri/irrnrlurn en Fran.; .. RDP, 1')8~ p. 601) .... 1 dJpourvu" AlqOurd'I",i, lit; C!ltl>'UcO>o"" •• 011.1.

(37) • C ... J N~ mail-j/ paJ I'"" 11><",,, v,j de pllJ'lttr tk ~I)I.<Iijicario" ~ It i<UJd,,,," ;lJO! ~i'" cridlrl. pallT'~ 14iutr p~JUitt qlk! kl w/oMir nJQro::n-l p~' I/Ilt ,l/ira'Eisi. $VJ111'wapuuic1l d. I.: wrv"I' p,.irtJk do /Q com>~u"m.:r', alD,s wrflHll guo k' 'Ui-disIRII not>r~'mlti, 1<'111 """'~ d~ IQ p.:mibilili d'llJ1l>!n.r ... ,e ooiomi <'I'lIll(1irr a c~l&l qlli pGS3/t pmtI.

"pt"tsml .. '" lfll.r •. It Catri de McrJbtI'l, La Ini. apmslt»l doIla w('",1i , .... ,111 •• 11131, CdI_ • Cl"''':gll es " &11(11";00, RJM-,p_ 1/6.

(Jli) .A. Em~i.l, D<Ul< f~ Ik I<',ro.numu,,1, RDP, 1894, p_ 25.

(39) P. RC."' • ....,..,.I, U mytJ,.. au nw)~" pa'~if, L~ MMdi det 20..21 }1Jin ]OG1.

(40) P. lJqur(/;eu, RtIllQJ'l""'f .:I prop.os d~ I~ ~aI ... r ~t1fiqu. fI tSts 4fl~1I IHlili~"a tk; "'!II~ rl'ot>inian, A>ltt'iJiN, n" 33, 1985, p. 132.

('11) Y. ]'QpwiopouloI, /)bnucrali. Jin!(;!" &e.,O>tIitn, J m, p. 65.

(42) Cjzi par H Kn·d,i, 01'_ rit.

p. 9>-91_

Une logique participative aux effets variables et :lUX contours incertains, s 'est sins! repandue au sein du regime representatif. Le referendum legislatif dinitiative populaire ne ccnstitue pas un def supplernenraire, il ri'est qu 'une modalite plus abou-

------------~-----------.- -

chee) , En d'autres termes, les Bus sont sournis a une dynamique croissante de dependance.

us termes de ce dialogue, les modalites de participation se sont trans formes. L'isoloir est de plus en plus deserte tandis que l'exposition des revendications s'elargit, La democratie d'expression, d'implication er d 'intervention, pour reprendre P. Rosanvallon (39) s'etend au detriment de la democratie d'election. Son deplulement s'effectue diffusernent de maniere a la f Dis pacifiee (renconrre avec I'elu dans sa permanence, adhesion a une association, organisation (ou signature) d'une petition, participation ;l une manifestation, a un siz-ifl. etc.) et heurtee (grevel blocage d'un axe routier, deversemetlt de fruits et Iegumes devant la Prefecture, saccsge d'une permanence d'un flu etc.). Ensuite, une amplification variable (iii travers les sondages - et ce rnalgre Ies urnites intrinseques de cette • science sans savanr (40) » - les medias, et dernain internet) s'dfeetue au sein de la societe. Fa ce a ses stimuli, les representants, une fois Ie tri etIectue et l'ordre de priorires etabli, tiennent compre, dans des proportions v,,riables, de CC$ artentes pendant la campagne elecroraJe (etablissernent du programme du eandidat) er une fois en fonctions (annonce de reforme - ou de report' soit direcrement par Ie chef de I'Btat, soit indirectement par

Ie ministre ; depOt de propositions de 10i, d'amendement,

de questions pour le parlernentaire).

tie et plus exigeante d'un phenomene deja en place. S~ presence, dans un systerne poliri que, oblige sans doute les representants it davantage de reactivite face au" besolns exprimes d'une partie de la population et conduit a une reduction du temps de Iatence separant I'expresston d'une revendication er une prise de consCience des gOL1- vernants. La pratique suisse et americaine per met meme d'jdentifier une dimension ~ prophylactique et preventive ij (41) : des consultations informdles son! organisees en amont afin de trouver un rapide cornprornis et de prevenir Ie depot d'Jnitiatives et I'irruption des citoyens dans te processus decisionnel classique.

Le regime represenratif est en quelque sorte sournis a un aiguillon permanent et son efficadti: peut s'en retrouver arneiioree. Par ailleurs, Ies relations ne sent pas univoques et, a travers l'experience suisse, Rudolf Epple (42) a pu deteler une interactivite speclflque par laquelie l'inidative populaire se trouve sournise a une pression Jatente d'integn.tion, Un mouvernent populaire est contraint Ii de, concessions dans Je Iibelle du texte (afin d' evj. ter l'echec, le plus petit denominateur commuh doit etre degage), ii des restrictions finaacieres, compte tenu du cent de la procedure (ce qui attenue ses autres formes d'expression politique) et est soumis a des tensions centraIisatrices et bureaucrstiques (relativisant ainsi les critiques sur le fonctionnernent representatif de fa democratie), Le systeme politique dispose de ressources variees et souvent insoupconoees lui permettant non seulemenr de s'adapter efficacernent aux initiatives populaires mais aussi de ccntraindre celles-ci

au respect d'un cadre cooceptuel prealablement fixe,

B. Les mod.alites techniques retenues

1IfIIIjIII;j~""',~'~"""""'~

Un agencernent de contrslnres iuridiques doit etre prevu. La democratic nW:rendaire, comme tout mecanisme institutionnel, est porteuse de derives qui ne sent pas s. mesestimer.

La mise en ceuvre concrete d 'une initiative populaire requiert materiellement des efforts presque demesures de la part des citoyens a l'crigine du rexte, La transformation d'une bonne Idee initiate, d'un ernoi partage en un referendum doit ftre accompagnee d'une aide physique, materielle et financiere consequenteo Concretement, il est delicat pour des jndividus isoles de mener Ii bien une teile procedure et l'initiative glisse insensiblement au profit d'organisations variees tels les partis, les associations; 011 encore les agences specialises. Cette industrie politique d'un nouveau genre, ou les groupes d'inlerer s'ex.priment pleinement (et non de rnaniere insidieuse lorsqce le disposi. [if est absent (43») renforcent indubitablement la place de J'argent (Ia procedure est couteuse (44) et la Iogique manageriale (45) (comme, a titre d'illustration, la pratique californienne des militants remuneres a Ia signature recueillie). Au surplus. on peut aussi garder a l'esprir les limires du referendum (un choix reduit car binaire et ferme), ses eventuelles consequences politiques (des fracturee internes davantage :visibles comme en Suisse. J'egoi·sme s'imposant a 111 solidarite c:omme en Californie) er enfin les tisques qu'\me majorite aoone ne subisse les exces d'une minorite mobilisee.

En d'autres termes, il hut bien reconnaitre que l'initiative populaire peut, a certaines occasions, etre dangereuse, manipulee par des groupes d'interets puissants et utilisee a des fins dernagogiques, La democratie referendaire est une aventure potentiellement risquee. N'y renoncons pas pour autant mats amenageons alors un cadre [uridique apte Ii limiter les detoumements les plus tlagranl$, a defaut de pouvoir les elirniner totalernent.

Ce prealable indispensable etabli, une intervention populaire s'dfectuant en deux phases distinctes peut etre proposee.

Dans un premier temps, 100. 000 cltoyens inscrits sur les listes electorales auraient la pnssibilite de deposer une proposition de loi devant le bureau de l'une des deux assemblees. Le controle materiel de la petition (collecte et verification des signatures) est confie au Conseil constitutionnel. Ann de conserver Ia logique de la democratie directe, les representants ne sont pas associes. En d'autres termes, la solution proposee par le ccmire Vedel en 1993 (un referendwn organise a I'jnitiaave d'un cinquieme des membres du Parlement soutenue par un dixieme des electeurs inscrits sur les lines electorales (46)) est ecartee. Le peupJe doit pouvoir decider souverainement (c'est-a-dire, ~ chaque fois qu'il Ie desire ~ (47)) de l'opportunite de recourir a cet instrument dans Ie cadre de limites obiecrives (telles Its interdictions de recourir ii cette procedure dans certaines rnatieres notamment fiscaIe et lors de la demiere annee de la legi~ature).

Les citoyens om un choix redactionnel et peuvent d~cider de tediger imegralement la proposition au de Iii concevoir seulement en terma ge-

(43) 0" pe, ... ",. iu ala' """"". .nmvpritfi da", "" du",ailte, de III dciut~, do< taux tk TVA ,lIms 112 nIS_r!llw,j. au d6>rs I'~'.,,:wmQIIJ,Ie7>ISNt rU fa Ioi llu·7I.

(44) , En Calijorv.it4 ( .. .) hrs~ul~ dq,.,mn dt •• 10: tU sizn"'JtrOf p<!"r ~(lWnlltln! .. rrflmrJum uri. pr(>p~siiW" av<Jisfne~r ) miIIi.nrtk doifrm •

(J.-P. LaJla/I •• Le rijJrtmtium lOU" EUltI-Urois. Po.",,~~, ". 77, 1996,

p. 162). U lal>M"",ttl d'ull ,;fi~Wu'" ." SuWM e\1IilQ~ .." 1995 ,nru Z(}O.Ooo d 100.000 F I.sima (H. Knm, op. ci,., p.91).

(4~) V. J. -D. DdJ,zy, 1.0 prqfom.""ah·,allon dots campog>l<!I ~nilldaina i" 1.. rifirtnrdum en

E"' ........ Biku, " ponPOt:llW, op. <il., p. 200.

(1/6) Mec.a,~·tmt wti,~ ,; • ~< pas deposWkr la ropr;;multiDIl jjiIl;,mak til jQN r&. l.igirj",~ •. RapptJrt du comiU cmuultorif poor /a riviJi<m d~ It:

C~mlil",id", D"" .. m~"tativn {rc'If<!U" 1993, p. 79.

(47) R. Cam tk Malb,,:, Clnlsid.i,'(uicm$ rh ..... riqwos na fa 9"'S!r(m d~ "' '''''JIIl""ir,.., 4w T~'aw., ~V« l« Prvl"".,,,,,,-i,·,,,, RDP, J V31, p. 239.

(48) A. A1<e', ~,. .';'., ,. 61.

(49) Ih>J, p. 121.

(5fJ) V. "'~tic< amJliUl"'w""U •• t d~mc<""'. ,e/JNRdm',,", Sci,;",.. Itt t./ChlftW>rf_ d~ /0 a-"'t,,:r.uit " •• f 4, CQw .. iI rU: l'Eu""P" 19~ 191 p. tj F. Hamo", L ct;JJ'uu/'; rJu roijrnmJun" Lt rifmmuu", In Eu1T.'Pt. lJi,IQ1I .1 pmpet.'1ifJrl~, 01'. a'., p. ]1 J.

nersux (Iii! mise en forme iuridique appropriee incornbanr !lUX parlemeniaires). Le Conseil d'Etat, dans Ie cadre de ses attributions traditionnelles a l'egard des projets de loi (article 39) rend un avis public. Saisi du texte, le Parlenient dispose d'un delai de six mois pour se prononcer. La loi adoptee, seton 13 procedure fixee par I'article 45 C, reste soumise a un (eventuel) contrele de consti tutionnalite (article 61 C). lei, III logique d'ensernble d~ la democratie representative est preservee puisque seule une extension du droit d'initiative, au profit de 100.000 citoyens est instituee et que le comportement des elus n'est pas predetermine juridiquernent.

Une demccratie rHhendaire ambitieuse passe par l'etablisscment d'une seeonde etape. En cas de non-respect du delai imparti de six mois, de rejet de la proposition (materialise pal un VOle negarlf exprime par chaque charnbre), ou d'une denaturation profonde de son Jibelle originel, un referendum' est organise sur I'initiative de 500.000 clroyens inscrits sur les listes electorales. Le texte soumis sans succes !lUX assernblees est alOIS presente au peuple ; I'initiative p opulaire n' est ainsi pas directe (. l'appel du peupie au peuple 0 (48» rnais indirecte puisqu'un sas parlernentaire est prhu (f une fraction du peuple propose, Ie parlernent repond, le peuple tranche * (49).

Un ccntrole iuridictionnel, opere par le Conseil eonstirutionnel est a fixer en amant de la consultation populaire (50). Son objet est de s'assurer que I'initiative respeete les indispensables comr3mtes materieUes (oollecte et verification cks signatures) et ;uridiques (dec::laration de ~ontormite du texte aux nomlfS constirutionnelles e! in!erna-

que politique (par ailleurs faible) que les representants ne tentent immediatement de dHaire ce que le peuple vient d'etabbr, rnais il n'en reste pas rnoins qu'une specificite doit etIe reconnue Ii. une loi propcsee ct. approuvee par le peuple, Un deIai de viduite serait prevu : les modifications a la loi rHerendairf: ne pourraient intervenir qu'a

·l'is5ue de l'expiration d'un delai de deux ans, a moins qu'une rnajorite des 3/5es ne se soit degagee au sein de chaque assernblee,

A l'heure ell est engagee une procedure de revision de la Constitution du 4 octobre 1958 afin de permettre aux electeurs francais d'etre interroges, par le biais d'un referendum obligatoire, sur tout nouvel elargissement de l'Union europeenne (55), l'initiative populaire beneficie sans doute d'un environnernent politique plus favorable pour a'imposer en droit fran~ais. us gouvernants doivent etre arnenes Ii reconnaltre san utilite et a accepter une plus grande irnmixtion des citoyens dans la gestion des affaires publiques. Rem: i savoir comment attirer leur attention. "

II • Petite, ~fficheo • lB JANVIE R 100 ~ - N· lO

DROIT CONSnTUTIOHNEL

(51) St!':", ulJ •. iol..iJjJf"JUJmcr dau,q~., Wl. frutllion pMu aw: ~ doit safUftriro • ,; JQ dtNbU 1IXi~1U d. Idya.wJ '" d<! dDrli de '" clllu~lr.llricwj • (Q>M. com~, 1 jwill 19l17, Ilk.

II" 87-],26, COIIIVluJtiot; lin Ng .. ""IJ •• C<&lM:lni. ; ., """j ~OOO. da.

II' 20{)(}"f28, CGIIsJdUU;." d~ la

POI .. /,"",,, * Mf1.Y<JlU; , -.,.6 .... lQOIJJ ... 20()0.4J5, LeO aWVr>UJtitm pm.r I'Or.wv-m~r).

(52) p. Bll:&cizir, u OHtUiJ c"",rilcni",.,1d III JaiI-il rrvp r, A>_·r., n' J 05, 20(H, t- 24.

(53) v. Iu dUi.imtf C~Ill. ;:tiN".;

6 m>1.." .. ffl 1962, _. ,,' 62·20, El"""'" au pNsidnll <1M iii Rq,wbiirrud .1 c... u; "","I., n srpNfIrb,.. 1993, dk. ,,' 92-J H, MalUlrimllll.

(54)" Ga ... idmua qwdt pm.aPf ;U 1<1 ...... I._il"'t.i "4rion4Jo n. fllit ""UfUlllIJ1t ,,!mad, a "" row k IWGlf1lr ( .• J ~bJdifi4, """pI"- "" r:bmp.w disparil:iQ.L.I lqislotiw •... Iirir~ntl ; qu't1 ;.,.poru ,<Ill it. uz J,ard, tuc /t$ disfXHitilHu lI'odi.fi~l, cg-n,~ lnI ab"'~ mulrll/li d'lm~ 10; ~ /Nlr Id PtirlD>.~1I ItJ.I d'y ... l« tzd()p~~ plV wit .u rijlrl1,rJulfl ( .. J • (C",U. amtl.,

Y jamier 1990, Qk. .rr 89-265, AmniJei~ ~11 N~..c..ua.mi';.

(55) ~ do! kJt .",Jaiwtit),*",ife

,r" 2tJ22, o!llrqittn! Ii ta pri,"",u de ['A~J~'tllol¢l Itouio-nak 10 5 jt>tm;"r 2005.

ucnales ; examen du libeUc de la question (51». Une fats certe etape franchie, le referendum, place SOliS la responsabilitc du gouvernementJ est organise selon les [eg;l~ actuellemenr en vigueur. A I'unisson de ta schroon retenue en Itatie (et reprise pour les refhendums decisionnels locaux, article LO 1112-7 du CGCT) une double condition cumulative est a fixer en vue de conferer un effec juridique au referendum : la maiorite des suffrages exprimes est requise c:t Ia moitie des electcurs inscrits doit y prendre part. Par ailleurs, il peut etre indiqut!: d'interdire qu'une initiative re;etee par les electeurs puisse em: immediatement representee; un delai de carence de cinq ans sera it impose.

En dernicr lieu, la loi referendaire peut continuer d'echapper au controle de constitutionnalite, Le f deni de justice eonstitutiormelle ~ (52) (Ie preJ;upposc democratique -la deference a I'egard de la volonte populaire car elle est • l'expression direete de la souverainete nationale I (53) - l'emporte nerternent sur la logique de l'Etat de droit, Ie respect de la Constitution) n'est pas Ici consnrue, puisqu'un contrcle en arnonr est systematiquement opere.

En revanche, I'absence de place particuliere de Ill. lei referendaire au sein de la hierarchie des normes (qui peut etre cornpletee, rnodifiee, abrogee ulterieurernent par une loi votee par le Parlement (54)) est plus discuta-

. hie. Certes les avantages CODceptuels (le peuple et ses representants soot situes dans une logique de complementarite et non de conc:urrence), materiels (Ia procedure de referendum est inadaptee pour rectifier une dispcsiticn mineure d'une loj referendaire) compensent largement le ris-

Jean-Eric GICQUEL P\·of ........ a rUni,,",,;,,: RenM~ 1

if La mise en O!uvre de la retorme de 1995 Praocis H~mon., i~di~ 2006"

Plus de diJt ans se son! ecoLlles depuis la r~vision du 4 aoLit 1995 er it est curieux de consl1ltN que l' extension du domajne de I'article 11 n'n encore donne lie" a aucune fiPplic3tion; sl des reformes relatives II In politi que eCODomiqueet~OLiaJe de In nation ont ete elllreprises dans divers domaine. .. (education. politiq ue de la ville, retr~ites, Iutte centre I'exctusion OIl Ie chOmage, etc.), aUlOIloe n' a!!te souml se au ref~rendum. Celte p .. 6f~retlce pour Ill. voie pru-lementaire tient probablement a des raisons pohtiques. En effet, pnr sa nature mi!.mc, le vote riferendaire perruet !' addition de tousles mecontememems, d'oit le risque eleve d'une reponse negative. surtol.ll: lorsque Ia con] uncture economiqtJe et soc iale est mauvaise et que Ies COles de populari[e du chef de l'Etat et de son fumier millime so si ILlcnt ~ un niveau modeste.

Pourminimiser ce risque. le Presidenr de la Republique a done illteret a ne soumeare au ref~rendum que des projets sou. tenus non seulernenl par sa majoritC. rnais aussi par une partie au moins de Yopposition, Or ks refonnes de la politique economlque et sociale de ]a nation ne satisfont pratiq uement jamais II cette condition CaT elles sont. par excellence, un terrain d' effronremeru entre la majorilc et I 'opposition. J'une etant plus favorable au liberafisme e.::onomique ec I'eutre plus attachee ~ la protection sociale, En revanche. sur les institution~ et sur la construction europeeaoe, Ies positions de Ia majorite et celles de ]' cpposition SOIlt souvenr convergentes, ce qui n'exclut evidemment pas la victoire du non, comrne 011 II pu Ie constater en mai 2005. mais favorise tout de rneme a priori celle du oui,

Les 5ujC[S les moins ¢rjlleu)I pour un ret'6:endumd'initiative prisidc:ntle lle SOn( done ceux qui ewient dej b compris dans les lirnites initiales de !'articl~ 11 (organisatioll des pouvoirs publics, traites su scepribles d' avoir une i ncidencs sur le fonctionnemenl des institutions).

La mise ell oeuvre de Ia refonne de 1995 supposerair done des conditions politiques - CODjooclnre econornique et soclale favorable, bonne COle de popul~rjte du chef de I'Etat- qui se trouvene rarement reUllie~.

---~---- ... - - -_ - - - -

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Comite de ref.axion et de proposition

Sur la modernisation et Ie reequu[brage des institutions de .a v~ Republlque

DOL (rt

Une Ve Republique plus dernocratlque

3 -Instaurer un droit d'initiative populalre

Le Comlte a releve que la democratisation des institutions qu'Il appelle de ses voeux implique un elargissement duchamp de la demccratie.

Certes, les consultations referendaires sont souvent perturbees par les circonstances politiques du moment, qui prennent parfois le pas sur la question posee j reconnaitre aux citoyens un droit d'Initiative peu ou mal encadre ne sera it pas depourvu de risques, surtout a une epoque OU les moyens technologiques rendent vaines les garenties tenant au nombre de signatures necessaires pour deposer une demande d'initiative populaire; quant aux mecanismes de referendums abrogatifs qui existent dans certains pays, ils donnent bien souvent des resultats peu satisfaisants,

La difflculte de l'exereice consiste done a concilier le droit d'Initiative des citoyens et les garanties indispensables dont iI convient de I'entourer pour pallier Ies inconvenients qui pourraient resulter du choix de certains sujets de societe, Surtout, le Cornite a estime qu'il y aurait quelque contradiction dans son propos s'H recommandait a la fois d'emanciper le Parlernent et d'ctendre de maniere excessive Ie ehamp de la democratie directe, II lui est done apparu qu'il ne pouvait proposer de deposseder la representation nationale de son role dans Ie vote de la lei et qu'ii etalt indispensable d'associer les parlernentaires, des son origine, Aune procedure nouvelle. C'est pourquoi II entend, pour I'essentiel, se referer a 1aproposition formulee en ce sens, en fevrjerl993, par Ie cornite consultatif pour la revision de la Constitution preside par Ie Doyen Vedel.

Aussi est-il suggere qu'un referendum puisse etre propose, sur I'un des objets mentionnes a l'article Il de la Constitution, a l'exception de 1a revision de la Constitution, a l'Jnitlatlve d'un einquieme des rnembres du Parlernent soutenue par un dixieme des electeurs inscrits sur les listes electorales, La proposition elaboree par les parlementaires serait transmise au Conseil constitutionnel qui, apresdeclaration de sa conformite a Ia Constitution, organiserait la collecte des petitions des electeurs et, apres verification de leur nombre et de leur validite, Ies transmettrait au Parlernent. Si cette proposition n'etait pas lnscrite a J'ordre du jour des assemblees dans un delai d'un an, Ie ConseiJ canstitutionnel constaterait la necessite d'organiser un referendum (PropOSition n· 6S).

L'article 11 de la Constitution devrait etre modi fie en consequence de ce qui precede.

Texts en vigueur

Proposition du Comite

Article 11

Le President de Ia Republique. sur peoposition du Gowememenc pendant la duree des sessions au sur proposition conjointe des deux assembJees, publiees au Journal Officiel, peut soumetee 1M) referendum tout projet de loi portent slIr I'organisation des pouvoirs publics, sur des reformes relatives a la politique economiquc: au sociale de 1a nation et aax services publics qui y coneourent, ou tendant a autoriser la ratification d'un traite qui, Wl! etre contraire a la Constitution, aurait des incidences sur Ie fonctionnement des institutions.

Lorsque le rUerendum est organise sur proposition du Gouvemcment, eelui-ci fait, devant chaque assemblee, une declaration qui est suivie d'un debat

Lorsque le referendum a coeclu a Padoption du projet de loi, Ie President de la Republique promulgue I a lei dans les quinze jours qui suivent la proclamation des resultats de la consultation.

Article)]

Le President de la Repubtique, sur proposition I du Gouvernement pendanlla duree des sessions au sur proposilion COIljointe des deux assemblees, publiees au J()UTrrai O/ficiel, pent soumenre au referendum tout projet de loi portant sur I'organisation des pouvoirs publics. sur des reformes relatives A la pclitique econornique ou sociale de la nation ct aux services publics qui y concourent, ()U tendant II autorlser [a ratification dun traite qui, sans ctre contraire a la Constitution, aurait des incidences sur le fonctionnement des institutions.

Lorsque le referendum est organise sur proposition du Gouvemem ent, celui-cl fait, devant chaque assemblee, une declaration qui est suivie d'un debat.

Un referendum portant sur un objet mentlOlUle au premier' alina du present article peut ~tre orgauise it J'initiathe d'qn eillquime des membres du r.rlemeut soutenue par WI dixieme des lIetteu:rs inHnts sur Ies !isles eiectorales,

La proposition des parlemeatalres est trallsmise au Consell constitutionne1 qui, "pres dCd.ration de S8 I:onformite a 18 Constitution, o'11:aaln Ja coll.etc des petitions des electeun et, .pres Uri6UOOD de leur uombre et de leur vaJidite, Iu trORlIPIet .. u Po:rJement. Si III .. rop~.ltlon It'll PIIS eli examinee par les deux

118lIemblhs parlemmtaires daDs le detai d'UD an, Ie President de Is Repub1ique soumet Ia proposition AU rerertndum,

Lorsque Ie referendum a conclu it I'adoption du projet ou de 10 propl)Sidon de lol, le President de la Republique prornulgue la lei dans les quinze jours qui suivent la proclamatlon des resultats de b consultation.

4 - Democratiser la procedure de r~visiOD de la Constitution

L'article 89 de la Constitution prevoit actuellement qu'un projet ou une proposition de revision de la Constitution doit etre vote par Ies deux assemblees dans les memes termes et que la revision est definitive apres avoir ete approuvee par referendum. sauf sit s'agissant d'un pro jet de loi constitutionnelle, le President de la Republiqae decide de Ie soumettre au vote du Congres, auquel cas le texte doit etre adopte ~ la majorite des trois cinquiemes.

II resulte de ces dispositions que chacune des deux assernblees dispose, en dehors du cas ou une revision de la Constitution emprunterait Ja voie de Particle J 1. d'un pouvoir de blocage de toute revision constitutionnelle.

Par coherence avec les propositions formulees plus haut qui tendent A obliger Ie Chef de l'Btat a organiser, dans les six mois, un referendum portant revision de la Constitution Jorsque le projet au Ia proposition de 10i constitutionnelJe a ete adopte dans les memes termes par Ies deux assemblees, le Camire souhaite que Particle 89 de la Constitution soit egalemem modifie pour permettre qu'en cas de refus d'une revision constitutionnelle par I'une des deux assemblees tandis que I'autre a adopte Ie texte a Ia majorite des trois cinquiemes, iI soit organise un referendum, de telle sorte que le peuple souverain soit appele a trancner (Proposition n· 67),

( ... )

Texts en vigueur

Flropositlon du Comite

Anlde89

Artide 89'

L'initiative de la revision de la Constitution appat1ient concurremment au President de JII. R6publique sur proposititm du Premier Ministre et aux membres du Parlement.

L'initlative de Ia revision de la Constitution appartient ooncummment au President de la Republique sur pro-position de Premier Ministre et aux membres du ParJemenr.

Le pro jet ou la proposition de revjsion dolt etre vote par les deux assemblees en termes identiques. La revision est definitive apres avail etc IIpprouvee par referendum,

Toutefois, Ie lIro:iet de ~.",:ision n'est pas p[esente au referendum lcrsque le President de Iii R.ePllbliquc decide de le sonmenre III Parlemcnt convoque en Congres ; dans ce cas, le projet de n!visjon n'est apprcuve que s'jl riUBit la majorite des trois cinquiemes des suffrages cxprirnes. Le bureau do Congres est celui de ]'AsserobJ& nationale,

Lonque Ie projet ou III proplisition de revision u'a pas Cte vote en termes identiques apres deux Iectures dallS ehaque assemblie, le President de III Republique peut soumettre au refertlldum Ie tate .dopti it la majoritt! des troi. cinqqicllles des suft'nga exprinJa par Pune 011 ]'autre des astembhl!S.

Aucune procedure de rc!vision ne peut ~tre ( ... )

engagee au poursuivie lorsqu'j[ est porte arteinte a

I'integrite du territoire.

La forme n!pubHcaille du Gouvemement De peut faire I'objet d'une revision.

Article 11.

{dispositions en v/gueurJ Le President de la Republique, sur proposition du Gouvernement pendent ta dura!! des sessions ou sur proposition conjointe des deulC Assembl~es, publiees au Journal Official, peut soumeUre au referendum tout projet de 101 portant sur I·organintion des pouvOitS publics, sur des r~formes relatives a ta pO[itique economique ou sociale de la nation et aux services publics qui y concourent, ou tend ant a autoriser la ratification d'un traite qui, sans atre contraire a la Constitution, auralt des Incidences sur Ie fonctionnement des inslitutions.

torsque Ie referendum est organise sur proposition du Gouvernement. celui-cl fait. devant chaque assernblee. une dedaration qui est sulvie d'un d~bat

t.orsque 1e rererendum a conelu a I'adoption du projet de 101, Ie President de la Republique promulgue la 1(Ii dans les quinze jours qui suiventla proclam atien des resultats de la consultation,

Article 11. {Entree ·en vigueU( dans tes oonditiOnsfixees par /es lois at tots organiques necessairtJs ~ leur application (article 46-1 de la laf constitulionne/~ n· 2008-724 du 23 jujllet 2008}J le President de Ie RepUblique, sur proposition du Gou\lernement pendant la dume des 3esslons au sur proposition conjointa des d8UX Assemb/ecs, pub/fees au Joumal OffICial. peul sOllmettte au referendum lout projet de /Oi portant sur l'organiss/ion des pouvoirs publics, SUI des rtJformes refaUves a Ja polJ"tique economique. sociala ouanvif'Onnementa~ de la nation et aux services publics qui y concounmt ou tendant It autorlser /8 ratification d'un traite qui, sans .We contraire 8 /a ConstitUtion, aurail des incidences sur Ie fonctlonnemenl des institutions.

Larsque Ie reter&ndum est organise sur proposition du Gouvefm!ment celui-ci fait. davent chaque assembles, unl!! declamtion qui est suMe d'un d6bat

Un referendum portant sur un objet menfionne au premier slinea paul ~11v organise a rlniliative d·un cinquieme des membres du Par/ement soutenue par un dixi8rrlft des e/ecteurs inscn·ts sur ~s fi:Jtes 6Iectoriil/es. Cette initiative prend la fomw d'une proposition de /01 III ne psul BV{)/r pour objet fabrogation rJ'Ufre disposition legislative promulguell depuis moins d'un an.

las conditions de sa presentation et ce/les dans ~squel/es Ie CanseN constitulionnel contr6le 16 respect des dispositions de falines preced6nt sont drtlelTllinaes par une /oi organique.

Sf fa proposition de Ioi n's pas tHe examinee par fes d&Ux essemblelJs dans un delai fixe par fa /01 organique, Ie President de Is RepubJique ta soum&t au referendum.

I.orsque Ia proposition d& /01 n'est pas adoptee par Ie peuple ffim~ajs, aucune nouvelle proposition de rfJferendum portent sur Ie m~me sujet no peut eire presenree allant /'expiratlon dun defaf de deux ens suivant /a date du serotin.

lorsque Ie referendum a cooctu e I'adapl.ion du projet au ds la proposition de loi, te President de la Republique promulgue la foi dans les quin~e joIJrs qui suivent /a proclamation des r6sultats de la consultation.

97. Depuis 1962, done, chaque fois qu'un chef de l'Etat a pris I'mitiative d'un referendum en esperant, par celui-ci, retremper sa legitimite et/ou remporter nne victoire flatteuse, I'operation s'est soldee, au mieux, par une deception, au pire, par un seisme,

Aussi y a-t-il tout lieu de penser que ne seront provoques dans l'avenir que des referendums ne presectaat pas le moindre risque, Mais ceux-ci peuvent ne pas presenter Ie moindre inter~t non plus. Et s'Ils ne presentent pas d'interet, pourquoi en prendre I'lnitiative, affronter un <lebat dans chaque assemblee, pour finalement, au mieux, enregistrer un resultat faiblement gratifiant ?

Mais, avec la Constitution europeenne, plus question de faux-fuyants : quel quefflt le risque. il etait inevitable de Ie.. eourir, tant les institutions et Ia construction communautaire eussent tte ensemble deconsiderees si l'on s'etait refuse II donner la parole aux Francais en cette occasion. lls Ia prirent done, avec tonitruance, dans un scrutin ou parurent se meIer

yavenir de l'Europe et le present de la France, l'esperance du premier sacrifiee au malaise du second.

Toute l'ambigulte du referendum francais est lrt : le monopole donne, en fait, au chef de l'Etat conduit fatalement Ace que les eIecteurs repondent non seulement a la question, roms aussi, dans une proportion variable. a son auteur. Redonner a cette consultation sa veritable utilit6 exigeaij done qu'elle filt en quelque sorte depersonnalisee, et que I'jnitiative, comme l' avait propose le cornite preside par Georges Vedel, p1lt !tre issue d'une autre origine.