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CHANTiERS
de lInstitut pour le dveloppement de linformation conomique et sociale

QUALIT DES SOURCES

Comment amliorer la connaissance et la mesure du mal-logement?

Les difficults de logement frappent de plus en plus de Franais, mais lampleur et la nature de ce phnomne restent mal connues. Tour dhorizon des indicateurs statistiques existants et des pistes pour amliorer la mesure du mal-logement.
PAR MARIE-THRSE JOIN-LAMBERT*
En 2009 et 2010, deux documents de travail avaient fait le point, pour ce qui est de lInsee et des services statistiques ministriels, des donnes disponibles, de leurs limites et des amliorations envisageables(1). Mais le service public de la statistique, soumis de strictes contraintes budgtaires, press de rpondre aux demandes de la Commission europenne concernant les politiques communes dont le logement ne fait pas partie na pu consentir la priorit requise au mal-logement. Le manque dactualisation des donnes, labsence de concepts communs, les chiffrages divergents dus la diversit et labsence darticulation des sources ont donc continu accentuer l l l

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omme pour lemploi, le chmage et la pauvret, la connaissance et la mesure des difficults de logement ont t mises mal par les profondes volutions conomiques et sociales qui se sont produites depuis plus de vingt ans. La France, comme tous les pays europens, connat une forte tension sur le march du logement dans les grandes mtropoles, accompagne dune prcarit croissante de lemploi et des situations familiales. Do des difficults nouvelles qui ne se limitent plus labsence de logements ou de mauvaises conditions dhabitat: difficults daccs (jeunes cherchant dcohabiter, membres dun couple qui se spare, m-

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nages dont la composition change), de maintien dans le logement (problmes de paiement, surpeuplement sans possibilit daccs un logement adapt), difficults de mobilit, voire assignation rsidence dans certains quartiers. De leur ct, les nouveaux dispositifs introduits pour lutter contre les difficults de logement (loi de 2007 sur le droit au logement opposable, mise en place du plan daction renforc en faveur des sans- abri, systme intgr daccueil et dorientation) ont renouvel les besoins de connaissance: ils demandent en effet pour leur application, de faon urgente, des donnes plus fines, plus localises, aisment mobilisables.

* Inspectrice gnrale honoraire des affaires sociales, prsidente du groupe Mal-Logement du Cnis (1)Voir Les situations marginales par rapport au logement. Mthode et sources statistiques publiques. Rapport du groupe SML (www.insee.fr/fr/ publications-et-services/docs_doc_travail/doc%20 F0903.pdf) et Le dispositif statistique de lInsee dans le domaine du logement. Etat des lieux et valuation compare des sources (www.insee.fr/ fr/publications-et-services/docs_doc_travail/ Docf1002.pdf).

Connaissance et mesure du mal-logement

la pression du gouvernement et des acteurs sociaux sur le service statistique public. Cest alors que le Conseil national de l information statis tique(Cnis), dont la mission est dassurer la concertation entre producteurs et utilisateurs de statistiques et de mettre en lumire les nouveaux besoins, a rpondu cette forte attente en dcidant la mise en place dun groupe de travail sur le
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mal-logement. Le rapport de ce groupe, qui a t publi en juillet2011(2) et a runi laccord de lensemble des participants contient de nombreuses analyses, rfrences et recommandations(3). Ses conclusions mritent dtre largement connues. Elles sont de deux ordres: concept et nomenclatures du mal-logement, ncessit dune amlioration sensible des connaissances.

SITUATIONS 1DIFFICULTS DE LOGEMENT,MAL-LOGEMENT? MARGINALES DE LOGEMENT,

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LA NOTION DE MAL-LOGEMENT NA PAS DE FRONTIRES PRCISES, IL NE PEUT DONC Y AVOIR UNE MESURE UNIQUE ET PARTAGE PAR TOUS

limage de lexclusion, le concept ou plutt la notion de mal-logement na pas de frontires prcises. Il ne peut donc avoir une mesure statistique unique et partage par tous. Son champ est en effet minemment variable. En premier lieu, cause des diffrentes modalits de laction publique rgie par des textes lgislatifs et rglementaires qui donnent des dfinitions diffrentes (droit au logement opposable, habitat indigne, habitat indcent...) mais, surtout, en fonction des objectifs poursuivis. A travers le mal-logement, la Fondation Abb Pierre(FAP), qui a introduit en 1996 ce terme dans le dbat public, cherche identifier tous les aspects des conditions de logement difficiles, fragiles, prcaires. Et ce afin de peser sur les politiques nationales et locales

qui ont tendance se concentrer sur les cas les plus urgents et les plus extrmes, alors que des solutions durables doivent faire appel une gamme tendue dinterventions. Cest ainsi que la FAP, en utilisant les donnes fournies par la statistique publique, estime dans son dernier rapport annuel 3,6millions le nombre de personnes non ou trs mal loges et 8,2millions les personnes en situation de mal-logement ou de fragilit par rapport au logement. En janvier2011, un Insee Premire sur les difficults de logement (4) publiait des chiffres qui ntaient pas trs loigns de lestimation du nombre de personnes non ou trs mal loges, premier sous-ensemble du champ retenu par la Fondation. Autre approche : la Feantsa, regroupement dassociations

nationales travaillant avec les sansabri dfinit lexclusion du logement au travers de quatre catgories les sans-abri, les sans-logement, les personnes en logement prcaire, les logements inadquats (logement indigne, surpeuplement svre), afin notamment de procder des comparaisons internationales sur son champ daction. Le champ retenu va au-del des personnes sans domicile pour couvrir des difficults graves de logement. La dmarche est assez proche de celle des statisticiens, mais elle comporte des risques de doubles comptes. Quant aux chercheurs, ils prfrent des nomenclatures fines des situations de logement leur permettant de reconstruire des catgories danalyse correspondant leur problmatique. Face ces diffrences de champ, de perspective, de dnomination, laccord a t recherch, non sur la dtermination dun champ prcis du mal-logement, mais sur la dfinition et la mesure de ses composantes, afin que celles-ci deviennent communes tous les acteurs. Il reviendra alors chacun dentre eux, lorsquils se rfrent la notion de mal-logement, dexpliciter le contenu quils retiennent en fonction des objectifs poursuivis. Points daccord Pour parvenir ce rsultat, il fallait en premier lieu saccorder sur une classification actualise des diffrentes composantes lll

(2)Le mal-logement, rapport n125 dun groupe de travail du Conseil national de linformation statistique, juillet2011. Ce groupe de travail, qui a commenc ses travaux en juillet2010, a t compos de faon faire une place gale aux administrations et organismes publics, au monde associatif, aux universitaires et chercheurs. Il a tenu une dizaine de sances de travail, compltes par de nombreux contacts et runions restreintes destins parfaire son information et approfondir des points particuliers. Les rapporteurs taient Catherine Rougerie, chef de la division logement Insee, Maryse Marpsat, administrateur de lInsee, chercheur associ lEris, Julie Labarthe, chef du bureau de lutte contre lexclusion Drees. (3)On recommandera tout particulirement aux utilisateurs de statistiques de mal-logement les annexes5 13, les sources statistiques et administratives disponibles, avec leurs caractristiques, les thmes traits, les rfrences bibliographiques. (4)Etre sans domicile, avoir des conditions de logement difficiles. La situation dans les annes2000, par Pierrette Briant, Nathalie Donzeau, Insee Premire n1330, janvier2011.

IL FAUT FRANCHIR UNE TAPE DCISIVE DANS LA CONNAISSANCE DU MAL-LOGEMENT, LA MESURE DE LA PLACE QUIL OCCUPE DANS LES PROBLMES SOCIAUX DAUJOURDHUI

2 MAINTIEN ET AMLIORATION DES SOURCES

aintien et amlioration des sources concernent au premier chef la statistique publique. Mais il ne sagit pas que de cela. Dune part, les donnes quelle dtient demandent tre confrontes et articules entre elles dans une architecture de base. Dautre part, dautres sources existent, administratives ou associatives, qui peuvent apporter des informations

utiles. Enfin, des tudes qualitatives et mthodologiques constituent un pralable lamlioration des enqutes statistiques sur les zones dombre du mal-logement. Au niveau de la statistique publique Les sources statistiques sur le mal-logement relvent pour une grande part de la statistique l l l

(5)Dnomination prfre par le groupe celle employe auparavant (hors logement ordinaire) pour viter la confusion avec les catgories statistiques. (6)Service de lobservation et des statistiques (ministre de lEcologie, du Dveloppement durable, des Transports et du Logement).

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du mal-logement tenant compte des volutions intervenues depuis une quinzaine dannes. La classification de lensemble des situations de logement mise en place par le Cnis en 1996 comportait quatre dimensions (type dhabitat, statut doccupation, qualit du logement, stabilit ou prcarit). Il a t dcid de prendre en compte deux autres dimensions: lenvironnement du logement (pollution, bruit, sgrgation) et ce qui relve de la comparaison du logement et du mnage qui loccupe, comme laccs aux services et aux emplois, le cot du logement et ses consquences (poids des dpenses, impays, expulsions), linadaptation la composition du mnage. Par ailleurs, les deux premires dimensions (type dhabitat et statut doccupation) ont t revues et compltes pour mieux rendre compte des situations hors logement de droit commun(5), qui recouvre les sans-abri, les personnes sans domicile, hberges en institution. Il fallait en effet tenir compte des nouveaux dispositifs mis en place par les pouvoirs publics (centres de rinsertion, maisons relais) ainsi que des formes dexclusion du logement qui se dveloppent aujourdhui dans un contexte de crise du logement (bidonvilles, souslocation, colocation, intermdiation locative...). Les statistiques actuellement disponibles court terme ne permettant pas de mesurer toutes les amliorations proposes, le groupe a suggr de franchir ds maintenant une tape dans la mise disposition la plus large de la mesure de certains lments de base du mal-logement. Trois ensembles dindices nouveaux devraient tre labors et publis sur le site de la statistique publique courant 2012.
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Tout dabord, une information annuelle sur la qualit des logements, sous forme dindices embots: une version simplifie, disponible au niveau gographique fin grce au recensement de la population, dnombrant les logements de trs mauvaise qualit, et une version plus dtaille, mais disponible uniquement au niveau national grce lenqute Logement, avec trois gradations dont la premire modalit serait les logements de trs mauvaise qualit. Ensuite, trois indices de peuplement, ventils par catgories de mnages, en combinant linformation dtaille approfondie au niveau national disponible une fois tous les cinq ans environ partir de lenqute Logement de lInsee et une information annuelle localise mais moins dtaille. Enfin, des taux deffort mdians des mnages en logement, par catgorie de mnages, en combinant l aussi linformation approfondie recueillie tous les cinq ans environ et une information annuelle moins dtaille. Par ailleurs deux publications densemble sont prvues. Une publication commune Insee/ SoeS (6) interviendra courant 2012 sur lvolution rcente des

conditions de logement (entre 2006 et 2010). Et un panorama des conditions de logement difficiles, analogue celui paru dans en janvier2011 sera publi par lInsee en 2014 partir notamment des rsultats de lenqute Loge ment2013 et Sansdomicile2012. Ce s a m l i o ra tions court terme, destines fournir tous les acteurs intresss des donnes communes et facilement accessibles sur quelques lments de base ne sauraient suffire. Pour permettre un dbat public de qualit, pour clairer les acteurs nationaux et locaux sur les politiques suivre, il faut franchir une tape dcisive dans la connaissance et la mesure du mal-logement, la mesure de la place quil occupe dans les problmes sociaux daujourdhui.

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Connaissance et mesure du mal-logement

LENQUTE NATIONALE SUR LE LOGEMENT, QUI AURAIT D AVOIR LIEU EN 2011, A T REPORTE DE DEUX ANS, CE QUI AURA DES CONSQUENCES TRS NGATIVES SUR LA CONNAISSANCE DES CONDITIONS DE LOGEMENT

(7)Enqute auprs des personnes frquentant les services dhbergement ou de distribution de repas, ralise en 2001, qui sera renouvele en 2012.

publique. Du ct de lInsee, le recensement de la population permet de disposer dune information annuelle finement localise, moyennant certaines prcautions dutilisation. Lenqute nationale sur le logement, qui tait auparavant effectue par lInsee tous les cinq ans (mais sept ans se seront couls avant la nouvelle enqute prvue pour 2013), permet de recueillir les rponses dun chantillon important de mnages (43000 en 2006). Elle a vocation rendre compte des grandeurs nation a l e s, m a i s f a i t lobjet de complments dchantillonnage dans certaines rgions. De plus, cette enqute nationale peut permettre denvisager des estimations de bonne qualit au niveau territorial et local par combinaison avec des sources administratives. Lenqute Sans-domicile(7) fournit au niveau national des donnes trs compltes sur le parcours professionnel, familial et rsidentiel, les conditions de vie actuelles et ltat de sant des personnes sans abri et sans domicile personnel. Enfin, le dispositif statistique sur les ressources et co n d i t i o n s d e v i e d e s m nages(SRCV) collecte annuellement, dans le cadre dun suivi plus gnral, des donnes sur le logement (surface, statut doccupation, confort) et les dpenses en logement des mnages ainsi que sur
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les impays: il permet galement denvisager des comparaisons europennes. La Drees, quant elle, ralise lenqute Etablissements sociauxpersonnes en difficult sociale(ESDS), qui permet de connatre les caractristiques des places et des personnes hberges par les tablissements sociaux pour les personnes en grande difficult sociale. Elle procure aussi quelques lments sur les parcours de ces personnes, avant et aprs le sjour dans ltablissement enqut. Le rpertoire Fichier national des tablissements sanitaires et sociaux (Finess) permet de connatre une frquence plus leve les volutions des capacits daccueil dans le systme dhbergement pour les personnes en difficult sociale et les demandeurs dasile. Reste le SOeS, en charge du Fichier des logements par communes(Filocom), un fichier administratif exhaustif, rsultat de lappariement de quatre fichiers fiscaux, disponible tous les deux ans et mobilisable un chelon gographique trs fin. Il comporte, comme le recensement, des donnes sur le nombre de pices, le statut doccupation, le confort de base, le revenu des mnages occupants Comment confronter ces sources Le maintien des sources existantes concerne particulirement lenqute nationale sur le logement, qui aurait d avoir lieu en 2011 et a t reporte de deux ans, ce qui aura des consquences trs ngatives sur la connaissance des conditions de logement. Non seulement elle est la seule, au niveau national, permettre une description fine des logements et de leurs occupants, mais elle sertde cadrage dautres sources.

Il est donc important que lenqute Logement reprenne un rythme quinquennal, avec une taille dchantillon suffisante pour fournir un cadrage approfondi aux autres enqutes et obtenir des donnes satisfaisantes sur certains thmes. Des amliorations sont ncessaires et possibles sur certains des a s p e c t s n o u ve a u x d u m a l logement dans lenqute Logement (hbergement chez des tiers, qualit du logement, pisodes sans domicile), le recensement (base de sondage des htels, mthodes utilises pour le recensement des sans-abri...). De plus, des confrontations de rsultats ont pu tre effectues durant lexistence du groupe de travail entre les remontes dinformation de la Direction gnrale de la cohsion sociale(DGCS), celles de lenqute ES-DS et Finess sur les tablissements sociaux. Elles doivent se mettre en place dans dautres domaines, particulirement entre Filocom et le recensement de la population, dont les rsultats concernant les difficults de logement comportent des carts non ngligeables. De tels travaux conditionnent lutilisation et les possibilits de large mise disposition de donnes en provenance de Filocom (taille et confort du logement, vacances, conditions de logement selon le revenu, mobilit), objectif dautant plus important que les acteurs locaux ont un besoin urgent dinformations dtailles et fiables. Les autres sources existantes ou en projet Outre les sources dj connues mais peu ou mal diffuses (sagissant des expulsions par exemple, les donnes du ministre de lIntrieur sont trs difficiles obtenir), le groupe a pris connaissance de projets plus ou moins

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MME AMLIORES, LES SOURCES STATISTIQUES ACTUELLES NE PERMETTRONT PAS DE COUVRIR LENSEMBLE DES BESOINS DE CONNAISSANCE QUAPPELLENT LES SITUATIONS NOUVELLES DE MAL-LOGEMENT
habitations mobiles, rsidences sociales/foyers). Trouver les mthodes denqute appropries, analyser les frontires entre situations de logement, dfinir si elles sont subies ou choisies, prcaires ou stables, autant de champs dtudes ouverts aux sciences sociales, que lObser vatoire national de la pauvret et de lexclusion sociale(Onpes) compte encourager dans son programme 2012-2014. Il convient de souligner en conclusion combien les efforts demands la statistique publique pour rpondre aux besoins de connaissance et de mesure du mal-logement sont importants et pration troite entre lInsee, les services statistiques ministriels et les directions dadministration centrale concernes. Ltape franchir pourrait se comparer ce qui a t entrepris de longue date sur les statistiques demploi et de chmage ou, il y a une quinzaine dannes, sur les statistiques de pauvret. Etape la mesure des besoins de connaissance exprims sur le mallogement, devenu au fil des tensions sur le march du logement et de la prcarit lie aux nouvelles conditions conomiques un des principaux marqueurs de la pauvret. u Marie-Thrse Join-Lambert

Quelques conditions pour amliorer les donnes chiffres Mme amliores, les sources statistiques actuelles ne permettront pas de couvrir lensemble des besoins de connaissance quappellent les situations nouvelles de mal-logement. Cela tient aux limites mmes dune approche statistique des phnomnes, la difficult de lappareil statistique adapter ses mthodes des situations marginales, la nouveaut de certains des phnomnes tudis. Des enqutes exprimentales ou des tudes qualitatives sont ncessaires pour

Les Chantiers de lIdies est une publication dite par lInstitut pour le dveloppement de linformation conomique et sociale (Idies), une association but non lucratif (loi 1901), domicilie au 28, rue du Sentier, 75002 Paris. Pour nous contacter : contact@idies.org Pour en savoir plus : www.idies.org Directeur de la publication : Philippe Frmeaux. Ralisation : Laurent Jeanneau. Secrtariat de rdaction : Martine Dorte. Edit avec le soutien technique dAlternatives Economiques. Conception graphique : Christophe Durand (06 12 73 34 95).

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avancs, notamment un systme dinformation sur les systmes intgrs daccueil et dorientation(Siao), llaboration de tableaux de bord trimestriels sur lapplication de la loi sur le droit au logement opposable(Dalo), la mise en place dun nouveau fichier de la demande de logements sociaux... Ds prsent ou plus long terme, ces sources pourront amliorer sensiblement les donnes disponibles, condition que le service public de la statistique soit mieux associ leur mise en place et leur exploitation. Il a en effet un rle de garant de la confidentialit des donnes particulirement importante sagissant de populations fragiles ou sans droits ainsi que de leur qualit statistique et de leur mise disposition la plus large.

couvrir les zones dombre de la statistique publique et lui permettre terme de mieux apprhender les situations de logement mal couvertes ou difficiles distinguer au sein de catgories plus larges (squats, htels, campings,

ncessitent dtre encourags. Besoins financiers bien sr, dans un contexte budgtaire trs difficile, mais aussi efforts pour concevoir des mthodes nouvelles, articuler entre elles les sources existantes, mener bien une coo-

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