AJDA 2012 p. 746 Les trente ans de la rgion : et demain ?

L'essentiel Les rformes rcentes ont mis fin la monte en puissance des rgions. Les projets actuels sont peu ambitieux sur les comptences et les finances et le dbat s'est dplac sur le territoire et les pouvoirs. Mais les rgions sont des divisions du territoire national qui doivent rpondre aux besoins de l'action publique ; elles ne sauraient tre l'expression des rgionalismes. Les rgions disposent dj d'un pouvoir rglementaire tendu pour l'exercice de leurs comptences. Rien n'interdit au lgislateur de renvoyer plus souvent la collectivit comptente l'adoption de modalits d'application de la loi. Mais un pouvoir normatif rgional indpendant des comptences rgionales orienterait la France sur la voie du fdralisme ou des autonomies rgionales.

Quel triste anniversaire ! Avant mme qu'on ne puisse clbrer le trentime anniversaire de la loi qui a fait de la rgion une collectivit territoriale, la loi du 16 dcembre 2010 a supprim l'lection des conseils rgionaux. Car c'est bien le sens de cette rforme. Au lieu d'lire le conseil rgional, on lira partir de mars 2014, dans le cadre de cantons un peu largis, des conseillers territoriaux, sorte de super-conseillers gnraux qui sigeront galement en formation de conseil rgional. Bien que, dans l'esprit du rapport Balladur, le conseil rgional ainsi form doive absorber de facto les conseils gnraux, c'est l'inverse qui risque de se produire. Du ct des finances, les rformes rcentes n'ont pas t plus favorables la rgion. Depuis les premires lections rgionales en 1986, les rgions ont rgulirement gagn en importance, non seulement du fait des transferts de comptences dont elles ont bnfici, mais aussi parce qu'elles ont pu rapidement augmenter leur pression fiscale et se doter de marges de manoeuvre budgtaires, l'abri de la fiscalit communale et dpartementale, beaucoup plus lourdes, dont elles partageaient l'assiette. La part des dpenses des rgions dans l'ensemble des dpenses publiques locales est passe de 2,7 % en 1983 12,4 % en 2009 (direction gnrale des collectivits locales [DGCL], donnes de la comptabilit publique). Mais, au cours des dernires annes, les rgions ont perdu l'essentiel de leur pouvoir fiscal : suppression du taux rgional de la taxe d'habitation en 2001, suppression de la taxe rgionale additionnelle sur les droits de mutation titre onreux depuis 2000, et surtout suppression depuis 2010 de la taxe professionnelle, dont les rgions percevaient un taux rgional. En outre, avec la rforme de 2010, les rgions ont galement perdu les taxes foncires. Ne subsistent, comme recettes de fiscalit propre, que la part de la taxe intrieure sur les produits ptroliers depuis 2005, la taxe sur les cartes grises et la taxe sur les permis de conduire. Les ressources de remplacement sont des compensations budgtaires, une dotation globale de fonctionnement, et des recettes fiscales transfres, mais dont le taux reste fix au niveau national. La spcialisation des impts rendra galement difficile, sur le plan politique, l'utilisation du levier fiscal (rapport 2011 de l'Observatoire des finances locales, p.163). Seul lment positif, la rforme des services dconcentrs de l'Etat et des prfectures a renforc le niveau rgional, ce qui pourrait, terme, bnficier la collectivit rgionale. Qu'en sera-t-il demain ? La remise en cause de la rforme de 2010 ne peut tre exclue, en fonction du rsultat de l'lection prsidentielle. Mais, quel que soit ce rsultat, deux questions en dbat sont dcisives pour l'avenir, non seulement de la rgion, mais de l'Etat lui-mme :

quel doit tre le territoire et quels doivent tre les pouvoirs de la rgion ? Quel territoire pour la rgion ? Le territoire des rgions franaises fait depuis longtemps l'objet d'une double critique : le dcoupage de ces rgions serait artificiel, et il serait inadquat l'espace europen, pour affronter la concurrence des rgions des pays voisins. Aucune de ces critiques n'est fonde. En droit, ni les rgions ni d'ailleurs les dpartements n'ont de territoire ; ce sont seulement des divisions du territoire national. Quant l'argument de l'espace europen, il est dmenti par la comparaison et la rglementation communautaire. Cela ne veut pas dire qu'aucune volution des divisions du territoire ne serait justifie, mais que les raisons devraient en tre diffrentes. Les rgions, divisions du territoire national Les rgions et les dpartements, collectivits territoriales, sont tablis dans des divisions du territoire national, dont la dtermination appartient l'Etat. En droit, seules la nation et la commune ont un territoire. La Constitution de 1958 est muette sur le territoire des collectivits territoriales, l'exception de l'outre-mer ; en particulier les dpartements et les rgions d'outre-mer peuvent tre habilits fixer eux-mmes les rgles applicables sur leur territoire, dans un nombre limit de matires (art. 73, al. 3). Au contraire, l'article 72-1, qui concerne toutes les collectivits territoriales, prvoit que la modification des limites des collectivits territoriales peut galement donner lieu la consultation des lecteurs dans les conditions prvues par la loi (al. 3). Il n'est pas question de leur territoire en tant que tel. La loi n'utilise le mot territoire qu' propos des communes, depuis la loi de 1884 et dans les dispositions reprises l'article L. 2112-1 du code gnral des collectivits territoriales (CGCT) sur les contestations relatives la dlimitation du territoire des communes . A propos des dpartements (Ord. du 2 nov. 1945) et des rgions (Dcr. du 2 juin 1960), il n'est question que des limites territoriales et de leur modification, ou de circonscription . Enfin, la loi ne parle que de primtre propos des tablissements publics de coopration intercommunale, rservant le territoire la commune (art. L. 5210-1, L. 5210-1-1 et L. 5211-5 CGCT, notamment). La constance de cette terminologie, malgr de rares incohrences (v., par ex., L. du 10 aot 1871, art. 50) reflte la conception de l'organisation territoriale issue de la Rvolution franaise. C'est l'Etat qui a opr le dcoupage des dpartements et des rgions. Celui des dpartements a t fix par la loi du 22 dcembre 1789, et leurs limites territoriales par la loi des 26 fvrier4 mars 1790. Par la suite, toutes les modifications, peu nombreuses, ont t ralises par la loi et la procdure fonde sur l'accord des conseils gnraux n'a jamais t utilise (art. L. 3112-1 CGCT). Il en va de mme pour les circonscriptions rgionales, la suite de la loi du 5 juillet 1972 (art. L. 4121-1 CGCT). Au contraire, il n'y a jamais eu de dlimitation des communes par l'Etat. Institue par l'Assemble constituante, la commune est ne en 1789 de la prise en compte d'un fait sociologique et de la mise en oeuvre d'une ide de libert municipale qui tait ne de la ville (H. Roussillon, encadr Pour en savoir plus). Depuis la loi des 26 fvrier-4 mars 1790 (M. Verpeaux, p. 79, encadr Pour en savoir plus), ce sont les communes qui ont eu dlimiter leur territoire, ce que prvoyait encore l'article R. 112-1 du code des communes abrog lors de l'adoption du CGCT. Les communes, d'une part, les dpartements et les rgions, d'autre part, n'ont donc pas le mme rapport au territoire de la nation. Selon la Constitution de 1791, tandis que les communes sont formes par des citoyens considrs sous le rapport des relations locales (titre II, art. 8), les dpartements sont des divisions du royaume (titre II, art. 1er) pour son administration intrieure (titre II, chap. IV, sect. II, art. 2). Dpartements et rgions ont le caractre de divisions du territoire national, non les communes. Le fait que des collectivits territoriales aient t ensuite institues dans ces circonscriptions ne change rien leur nature ; elles sont d'ailleurs galement le sige d'autorits dconcentres de l'Etat.

Le dcoupage des dpartements et des rgions a t constamment critiqu en raison de son caractre artificiel. Pourtant, ses auteurs n'ont pas ignor la gographie. Mais ils se sont fonds sur une gographie de l'action, non sur une gographie de la mmoire. La question rgionale est troitement lie la critique du dpartement. A la fin du XIX e sicle, les gographes ont dvelopp la critique des divisions administratives issues de la Rvolution franaise par l'invocation d'un principe naturaliste, argument alors repris par le mouvement rgionaliste. Mais Vidal de la Blache a lui-mme dpass les limites de cette approche en tudiant les localisations conomiques et la polarisation urbaine. Ses travaux ont directement inspir la cration des rgions conomiques par le ministre du commerce Clmentel en 1917 (M.-V. Ozouf-Marigner, p. 314, encadr Pour en savoir plus). Ces rgions, au nombre de 17 puis 20, furent dcoupes en fonction du rayonnement des villes et fondes sur l'association des chambres de commerce. Par leurs limites territoriales, et surtout par leur inspiration dirigiste, elles prfiguraient celles de 1960 (J.-L. Masson, p. 410 ; Ph. Veitl, encadr Pour en savoir plus). On peut donc affirmer qu' la veille de la Seconde Guerre mondiale deux conceptions de la rgion s'opposaient : la premire, traditionaliste, cherchant dfinir des rgions naturelles , et la seconde, cherchant un cadre territorial adapt l'action conomique de l'Etat. La conception traditionaliste a trouv son prolongement politique dans les crits de Charles Maurras, dans le rgime de Vichy et chez les rgionalistes des annes 70 (Y. Mny ; G. Marcou, 2001, encadr Pour en savoir plus). Adversaire de la dmocratie et du libralisme, Maurras opposait la citoyennet abstraite de la Rvolution franaise et au dcoupage artificiel des dpartements, les patriotismes primaires des provinces franaises sur lesquels devait reposer l'Etat selon une organisation dcentralise . La terre dtermine les origines qui sont, ses yeux, le fondement des droits politiques (Ch. Maurras, encadr Pour en savoir plus). Mais, depuis 2002, les dbats sur la dcentralisation baignent de nouveau dans une sorte de maurrassisme subliminal . Le 17 mars 2003, il y avait longtemps que l'on n'avait pas entendu un chef de gouvernement de la Rpublique se rclamer de Maurras. Jean-Pierre Raffarin invoquait le droit la spcificit , compris comme la possibilit de crer des statuts particuliers ; il lgitimait ainsi le retour au discours sur les rgions naturelles . C'est dans cet esprit que l'on prconise la runification de la Haute et de la Basse-Normandie (que Maurras considrait d'ailleurs comme des rgions naturelles distinctes !), la cration d'une rgion autonome de Savoie et de Haute-Savoie, la cration d'un dpartement basque, le rattachement du dpartement de la Loire-Atlantique la Bretagne, ou encore la cration d'une rgion catalane... En ralit, il n'y a pas plus de rgion naturelle qu'il n'y a jamais eu de frontires naturelles . Si les divisions actuelles du territoire mritaient d'tre rvises, ce devrait tre en considration de l'volution des bassins d'emploi, des aires urbaines, des dynamiques rsidentielles... C'est l'approche qui a t choisie en 1999, pour le dveloppement de l'intercommunalit. Mais ce discours rgionaliste n'est pas sans danger. C'est lui qui construit la rgion comme objet politique en se rfrant une identit mythique fonde sur des particularismes que l'on prsente comme la justification de l'autonomie. Il s'engage alors dans une dynamique diffrentialiste associant la redfinition du territoire la revendication de nouveaux pouvoirs. Or, la loi du 16 dcembre 2010, aprs la rvision constitutionnelle de 2003 permet un tel discours de se donner un but concret. Jusqu'alors, en dehors des procdures de modification des limites territoriales dj voques, il n'existait qu'une procdure de regroupement de rgions, fonde sur l'initiative des conseils rgionaux et la consultation des conseils gnraux (art. L. 4123-1 CGCT). La rvision constitutionnelle de 2003 a introduit la possibilit (non l'obligation) de consulter les lecteurs, dans les conditions prvues par la loi, en cas de modification des limites territoriales d'une collectivit (art. 72-1, al. 3). Mais la loi du 16 dcembre 2010 va bien au-del. Elle introduit une procdure de regroupement de dpartements (art. 26), rforme la procdure de regroupement de rgions (art. 27), permet

de transfrer un dpartement d'une rgion une autre (art. 28) et ouvre la possibilit de fusionner la rgion et les dpartements qui la composent pour former une nouvelle collectivit territoriale (art. 29). Dans chacune de ces hypothses, la consultation des lecteurs n'est pas seulement possible, elle est obligatoire, et surtout c'est bien plus qu'une consultation puisque l'opration propose ne peut tre ralise que si elle a recueilli, lors d'un rfrendum local, l'accord de la majorit absolue des suffrages exprims reprsentant au moins un quart des lecteurs inscrits. Le rapporteur de l'Assemble nationale se satisfaisait de ce que la dcision finale devait tre prise par les pouvoirs publics au niveau national (D. Perben, p. 240, encadr Pour en savoir plus). Mais ce n'est qu'apparence. Il rsulte en effet des termes de la loi que l'Etat ne peut plus modifier les divisions administratives du territoire national sans l'accord des lecteurs, en dehors de modifications mineures ; bien plus, dans le cas prvu par l'article 29 (art. L. 4124-1 CGCT), c'est la loi qui se trouve subordonne au rsultat d'un rfrendum local, puisque la possibilit de crer une nouvelle collectivit territoriale est rserve au lgislateur. Pour ces deux motifs, ces dispositions paraissent inconstitutionnelles. En outre, l'article 29 ouvre la voie la cration sans contrle de collectivits statut particulier. En effet : La fusion de la rgion et des dpartements qui la composent en une unique collectivit territoriale est dcide par la loi, qui dtermine son organisation et les conditions de son administration (art. L. 4124-1 III CGCT). C'est l'application du dernier alina de l'article 72-1 de la Constitution, sur les statuts particuliers, et non de l'article 72 (al. 1er) qui permet au lgislateur de crer une nouvelle catgorie de collectivits territoriales, le cas chant, la place de collectivits territoriales existantes. La loi prvue par l'article 29, comme celle du dernier alina de l'article 72-1 de la Constitution, n'est tenue que par les normes minimales retenues par le Conseil constitutionnel pour qu'il existe une collectivit territoriale (Cons. const. 8 aot 1985). Pour la fusion engage de la rgion Alsace et des dpartements du Bas-Rhin et du Haut-Rhin, la loi va ainsi tablir un statut particulier pour l'Alsace ; on parle d'ailleurs d'un conseil d'Alsace et non d'un conseil rgional (Les Echos, 12 mars 2012, p. 7).

La rgion et l'espace europen L'argument de la trop petite taille des rgions franaises l'chelle europenne n'est pas repris par l'Association des rgions de France (ARF, p. 6, encadr Pour en savoir plus). Tout d'abord, il ne tient pas compte des grandes variations de densit dmographique des rgions franaises (comme en Espagne notamment), ni des ingalits dmographiques qui existent entre les rgions des pays voisins. L'Italie compte 20 rgions sur 301 000 km, l'Allemagne 16 Lnder sur 357 000 km mais avec 82 millions d'habitants, l'Espagne 17 communauts autonomes sur 505 000 km, mais seulement 45 millions d'habitants ; les trois rgions qui composent la Belgique sont proches de l'chelle franaise, avec 10,5 millions d'habitants sur 30 000 km. Mais les carts entre les rgions sont bien plus accuss chez nos voisins, si l'on excepte le cas de la Corse. Quatre rgions espagnoles ont (beaucoup) moins d'un million d'habitants ; quatre seulement ont plus de 4 millions d'habitants. En Italie, 5 rgions ont (beaucoup) moins d'un million d'habitants ; trois ont entre 5 et 6 millions d'habitants, la Lombardie a 9 millions d'habitants. En Allemagne 8 Lnder ont moins de 3 millions d'habitants. Si on prend en compte le poids conomique, il y deux rgions franaises parmi les dix premires en Europe (Ile-de-France et Rhne-Alpes), pour 4 Lnder allemands, deux rgions espagnoles, une rgion italienne, et pour le Royaume-Uni seulement le Grand Londres. De plus, le rglement du Parlement et du Conseil n 1059/2003 du 26 mai 2003 fixe la population des units statistiques de niveau 2 (NUTS 2), dont relvent les rgions franaises (mais aussi les italiennes et les espagnoles), entre 800 000 et 3 millions d'habitants. Cela n'invalide pas d'ventuels projets de regroupement, mais signifie que l'argument europen est de peu de porte. Enfin et surtout, on ignore une donne essentielle : c'est que la puissance conomique ne dpend pas de la taille des rgions administratives ou politiques mais du dynamisme des rgions urbaines. Que seraient la Catalogne sans Barcelone, la Hesse sans Francfort ?

Inversement, les Pays-Bas n'ont pas besoin d'institutions rgionales pour que Rotterdam soit au centre d'une puissante rgion conomique. Quels pouvoirs ? Au cours des dernires annes, le dbat sur les rgions s'est dplac insensiblement des comptences vers les pouvoirs. Le rapport Balladur et l'ARF ne font que des propositions modestes en ce qui concerne les transferts de comptences et les finances. La demande de moyens supplmentaires ne s'tend pas la restauration du pouvoir fiscal, en dehors de mesures ponctuelles attaches des comptences dtermines (par ex., un taux rgional additionnel du versement transport). Sans doute le contexte conomique et budgtaire incite-t-il la prudence. La compensation financire de nouvelles comptences pourrait tre insuffisante, et un pouvoir fiscal pourrait tre difficile exercer compte tenu du poids de la crise sur les entreprises comme sur les mnages. En revanche, renforcer les pouvoirs juridiques des rgions accrotrait leur capacit d'action avec un impact budgtaire limit. La proposition, apparue depuis quelques annes, d'attribuer aux rgions un pouvoir normatif correspond cet objectif. Mais que faut-il entendre par pouvoir normatif ? S'il s'agit d'largir le pouvoir rglementaire dont les rgions disposent dj pour l'exercice de leurs comptences, on reste dans le cadre de la Constitution. Mais l'utilisation de l'expression pouvoir normatif recouvre aussi des propositions qui engageraient, sans le dire, la France sur la voie des autonomies rgionales. Que faut-il entendre par pouvoir normatif ? Cette expression, peu familire en droit franais, drive en ralit de la notion de loi matrielle, qui a t dveloppe dans la doctrine allemande antrieure la Premire Guerre mondiale. Cette notion dsigne les rgles qui fixent les droits et les obligations des personnes et qui doivent, dans cette mesure, tre tablies par des lois formelles, c'est--dire adoptes par l'organe lgislatif. Mais les rgles relatives l'organisation et l'action administratives peuvent tre fixes par l'autorit qui dtient la puissance administrative . Cela n'interdit pas en principe l'intervention du lgislateur, mais justifie une distinction des matires administratives et des matires lgislatives ou, ce qui revient au mme, [] la dlimitation des domaines respectifs de la loi et du rglement (R. Carr de Malberg, p. 305, encadr Pour en savoir plus). La Constitution de 1958 s'est inspire de cette doctrine. Elle justifiera de mme aujourd'hui la revendication d'un pouvoir rglementaire autonome pour les rgions, protg contre les empitements du lgislateur et du pouvoir rglementaire gouvernemental. Quand on parle d'attribuer un pouvoir normatif aux rgions, il s'agit donc d'autre chose que du pouvoir rglementaire dont elles disposent dj pour l'exercice de leurs comptences, consacr par la rvision constitutionnelle de 2003. En outre, ct du dbat sur le pouvoir normatif des collectivits territoriales en gnral ou des rgions, existe aussi un autre dbat, sur les excs de la rglementation et les cots qui en rsultent pour les collectivits, qui a donn lieu un rapport tendant rduire ou simplifier la rglementation (E. Dolig, encadr Pour en savoir plus). La critique de l'excs de rglementation pesant sur les collectivits territoriales alimente la revendication de l'attribution d'un pouvoir normatif aux rgions. Pourtant, le rapport Dolig ne consacre aucun de ses 20 principes ni aucune de ses 268 propositions une telle mesure. Mais le principe n 11 y conduirait : Transposer directement les nouvelles directives sans verbatim , c'est--dire sans rien y ajouter au titre de la libert qu'elles laissent aux Etats membres. Une telle mesure, en effet, reviendrait laisser aux destinataires finals de la norme, et donc souvent aux collectivits territoriales, le soin d'en fixer les modalits de mise en oeuvre. Le remde pourrait alors tre pire que le mal : risque d'inscurit juridique, mesures locales variant d'une collectivit une autre ; risque de manquement engageant la responsabilit de l'Etat envers l'Union europenne, si les mesures locales ne satisfont pas aux exigences de la directive.

Les volutions possibles du pouvoir rglementaire des rgions D'ores et dj, le pouvoir rglementaire des rgions est bien plus tendu qu'il n'y parat. La rgion dcide de la cration des aides et du rgime des aides aux entreprises permises par la loi, sous rserve de leur notification par l'Etat la Commission europenne (art. L. 1511-1-1 et L. 1511-2 CGCT) ; elle peut tablir des aides destines favoriser l'installation ou le maintien de professionnels de sant dans les zones dfinies par le code de la scurit sociale (art. L. 1511-8 CGCT) ; elle peut dfinir des ples technologiques rgionaux (art. L. 42521). Nombreuses sont les dispositions disperses dans les diffrents codes qui habilitent les rgions adopter des mesures de nature rglementaire : par exemple en matire de logement (art. L. 301-5 et L. 312-2-1 CCH), en matire sociale, o la rgion n'a pas de comptence prcise (art. L. 115-1, al. 3 CASF), en matire d'activits ducatives, sportives et culturelles complmentaires (art. L. 216-1 C. duc.), d'apprentissage, de formation professionnelle et d'assistance aux candidats la validation des acquis (art. L. 214-12 C. duc.) et en matire de transports (art. L. 2121-3 C. transp.). D'autres transferts de comptences dtermineraient une extension de ce pouvoir rglementaire. La clause gnrale de comptence des rgions avant la loi du 16 dcembre 2010, et depuis sur la base du nouvel article L. 4221-1 du CGCT selon lequel le conseil rgional peut encore, par dlibration spcialement motive, se saisir de tout objet d'intrt rgional pour lequel la loi n'a donn comptence aucune autre personne publique , peut aussi appeler l'adoption de mesures rglementaires pour son exercice. Toutefois, selon Graldine Chavrier, il convient de distinguer le pouvoir rglementaire d'excution des lois, qui correspond aux mesures gnrales et impersonnelles que les collectivits territoriales peuvent adopter pour la mise en oeuvre de leurs comptences dans le cadre des normes lgislatives et rglementaires nationales, et le pouvoir rglementaire d'application des lois, qui aurait pour objet l'adoption des mesures gnrales ncessaires l'excution de la loi (pp. 117 et s., encadr Pour en savoir plus). Selon le Conseil constitutionnel, en effet, le principe de libre administration permet au lgislateur de confier une catgorie de collectivits territoriales le soin de dfinir, dans la limite des comptences qui lui sont dvolues, certaines modalits d'application d'une loi (Cons. const. 17 janv. 2002). Le renvoi par le lgislateur la collectivit territoriale comptente pour l'adoption des mesures d'application d'une loi demeure toutefois exceptionnel. On peut citer le renvoi la rgion, en matire d'aides aux entreprises, mais non pour les aides l'immobilier d'entreprise pour lesquelles l'intervention du pouvoir rglementaire gouvernemental est prvue (art. L. 1511-2 et L. 1511-3 CGCT, complt par l'art. R. 1511-4 et s.). Il est tonnant que le lgislateur, compos essentiellement d'lus locaux, ne fasse pas plus souvent usage de cette possibilit. Ceux qui rclament au niveau local de plus larges pouvoirs normatifs renoncent se les attribuer lorsqu'ils votent la loi. Cela pouvait s'expliquer par la jurisprudence du Conseil constitutionnel, selon laquelle, si les dispositions des articles 13 et 21 de la Constitution ne font pas obstacle ce que le lgislateur confie une autre autorit publique que le premier ministre le soin de fixer des normes permettant de mettre en oeuvre une loi, c'est la condition que cette habilitation ne concerne que des mesures de porte limite tant par leur champ d'application que par leur contenu (Cons. const. 28 juill. 1989, n 89-260 DC, cons. 30), une collectivit territoriale tant aussi une autorit publique. Mais, depuis 2003, l'alina 3 de l'article 72 : Dans les conditions prvues par la loi, ces collectivits s'administrent librement par des conseils lus et disposent d'un pouvoir rglementaire pour l'exercice de leurs comptences , autorise considrer que l'habilitation du lgislateur n'est pas enferme dans d'aussi troites limites lorsqu'elle vise une collectivit territoriale pour l'exercice de ses comptences. Cependant, la dcision du 17 janvier 2002 maintient deux conditions : d'une part, le pouvoir rglementaire dont dispose une collectivit territoriale ne peut s'exercer en dehors du cadre des comptences qui lui sont dvolues par la loi ; d'autre part, l'habilitation du lgislateur ne saurait avoir ni pour objet ni pour effet de mettre en cause le pouvoir rglementaire d'excution des lois que l'article 21 de la Constitution attribue au premier ministre... (consid. 13). En outre, la loi dtermine les principes fondamentaux des comptences des collectivits territoriales, ce qui a pour effet de laisser au pouvoir rglementaire de l'article 37 le soin d'en prciser le contenu. Mais la jurisprudence ne permet pas aujourd'hui de dire jusqu'o peut aller le pouvoir rglementaire local sans mettre en cause le pouvoir rglementaire gnral du premier ministre.

Un autre type d'extension du pouvoir rglementaire est spcifiquement envisag cette fois pour les rgions. L'ARF propose que le schma rgional d'amnagement et de dveloppement du territoire (SRADT) devienne prescriptif, sur le modle du schma directeur de la rgion Ilede-France (SDRIF), et que lui soient attribues l'laboration et la mise en oeuvre du schma rgional de cohrence cologique (SRCEco, art. L. 371-3 C. envir., notamment), du schma rgional climat/nergie (SRCEn, art. L. 222-1 C. envir., notamment), du schma rgional d'organisation des soins (SROS, art. L. 1434-7 et R. 1434-4 CSP) et du schma directeur d'amnagement numrique (SDAN, art. L. 1425-2 CGCT). En ce qui concerne ces quatre derniers documents, elle ne se prononce cependant ni sur leur porte juridique ni sur le rle de l'Etat. La loi n'a cess de multiplier les documents de planification spatiale. Ceux qui sont de porte rgionale font gnralement l'objet d'une comptence conjointe de l'Etat et de la rgion ; ils peuvent alors tre prescriptifs (cas du SRCEco et du SRCEn). Seul ici le SDAN est exclusivement de la comptence des collectivits territoriales (plusieurs dpartements, rgion ou syndicat mixte selon les cas), mais il n'est pas prescriptif. Le SRADT (L. du 7 janv. 1983, art. 34), adopt par le conseil rgional, est l'expression d'un projet de territoire, mais il n'a pas de caractre prescriptif. Rien ne s'oppose en droit, et Constitution constante, ce que la loi attribue une porte rglementaire au SRADT, ou d'autres documents ayant des effets de droit sur d'autres collectivits territoriales. Il rsulte en effet de la dcision prcite du Conseil constitutionnel du 17 janvier 2002 que le fait qu'une dlibration rglementaire d'une collectivit territoriale produise des effets de droit sur les dcisions d'une collectivit territoriale de niveau infrieur ne suffit pas tablir une tutelle ( propos des effets du plan d'amnagement et de dveloppement durable de la Corse, G. Marcou, 2006, pp. 163-164, encadr Pour en savoir plus). Cela soulve cependant deux questions. La premire est d'ordre juridique : la multiplication des documents de planification pose le problme de leurs rapports lorsqu'ils sont prescriptifs. A quels documents et quelles dcisions le SRADT serait-il opposable ? La seconde question est d'ordre politique. Jusqu' maintenant, les rformes de la dcentralisation se sont accompagnes de dispositifs institutionnels permettant de continuer dfinir et mettre en oeuvre des politiques nationales dans les secteurs ayant fait l'objet de transferts de comptences. La comptence conjointe de l'Etat et de la rgion est de ceux-l. La question est alors celle-ci : souhaite-t-on que l'Etat continue de dterminer des politiques nationales, ou qu'il y renonce au profit de politiques dtermines par les conseils rgionaux ? Mais l'ide d'un pouvoir normatif pour les rgions annonce des rformes de bien plus grande porte. Faut-il aller plus loin ? Deux propositions peuvent tre releves dans les dbats des dernires annes : attribuer un pouvoir lgislatif aux rgions ; attribuer aux rgions un pouvoir rglementaire d'excution des lois. L'une et l'autre supposent une rvision de la Constitution. Attribuer aux rgions un pouvoir lgislatif ? Cette proposition a t avance par le prsident de la rgion Rhne-Alpes en 2005 (Le Monde, 6 sept.) et plus rcemment par un rapport de l'Institut de la dcentralisation (J. MontainDomenach, encadr Pour en savoir plus), tabli sur la base des rflexions de Jean-Pierre Balligand et Adrien Zeller en 2009, et selon lequel il conviendrait d'attribuer aux rgions un pouvoir normatif , qualifi galement de pouvoir normatif territorial de niveau lgislatif , assorti de l'inscription dans la Constitution de la rpartition des comptences entre l'Etat et les rgions (p. 65). La France deviendrait alors un Etat autonomies rgionales, plus proche des rgimes italien et espagnol que du fdralisme allemand. L'Italie et l'Espagne ne sont plus des Etats unitaires,

malgr l'affirmation contraire, mais date, de leurs Constitutions (resp. art. 5 et 2), et les rformes des dernires annes ont fait du lgislateur rgional le lgislateur de droit commun. Il n'existe aucun Etat unitaire dans lequel la rpartition des comptences entre l'Etat et les collectivits locales procde directement de la Constitution ; elle est au contraire toujours de nature lgislative. Dans les Etats fdraux ou autonomies rgionales, elle se rapporte l'exercice du pouvoir lgislatif. En outre, on observe que l'attribution d'un pouvoir lgislatif d'attribution a toujours t suivie de la conqute d'un pouvoir lgislatif de droit commun, la premire concession appelant la suivante. Les rgimes constitutionnels d'autonomie rgionale ont toujours aliment les surenchres rgionalistes pour plus d'autonomie au nom de mythiques identits au dtriment de l'Etat et de la capacit d'action du gouvernement national. De plus, si ces rgimes ont favoris l'extension des pouvoirs des rgions, ils n'ont gure bnfici la dcentralisation communale (pour plus de dtails : G. Marcou, 2003, 2012, encadr Pour en savoir plus). Attribuer aux rgions un pouvoir rglementaire d'excution des lois L'Association des rgions de France demande que soit reconnu aux rgions un vritable pouvoir normatif, sous la forme d'une capacit rglementaire dlgue , paralllement au pouvoir rglementaire autonome de l'article 37 (doc. prc., p. 8). Ce pouvoir serait alors dtach de l'exercice des comptences de la rgion, c'est--dire de ses domaines de comptence. Selon Graldine Chavrier, il conviendrait de rviser l'article 21, pour rserver au pouvoir rglementaire local les modalits d'application des lois qui concernent les collectivits territoriales (prc., p. 144). Cette dernire expression est galement susceptible d'une interprtation bien plus extensive que celle de l'exercice par la collectivit de ses propres comptences. L'auteur considre que le nombre lev des collectivits territoriales franaises et l'exprience des rgions pour harmoniser des politiques sur le territoire rgional justifieraient que ce pouvoir rglementaire soit rserv aux rgions (ibid., p. 141). Dans ce cas, il n'existe plus de lien entre le pouvoir rglementaire rgional et les comptences rgionales ; il s'agit au contraire de rglementer, en application de la loi, l'exercice de leurs comptences par les autres collectivits locales. Le pouvoir rglementaire des autorits du bloc communal se trouvera donc mcaniquement rduit ou subordonn, quelles que soient les concertations que l'on ne manquera pas d'instituer. Il ne s'agit plus de tenir compte des conditions locales dans l'application de la loi, justification habituelle de la revendication d'un pouvoir normatif , puisque les modalits d'application seront dtermines par la rgion et non par la collectivit comptente. Le centre de gravit du systme franais d'administration territoriale passerait des communes et de leurs groupements aux rgions. Un tel systme ne se rencontre que dans les Etats fdraux et les Etats autonomies rgionales. Les autorits fdres sont charges d'adopter les mesures rglementaires ncessaires l'application des lois fdrales ; en Allemagne c'est une comptence de principe des Lnder dans la mesure o la loi appelle des mesures rglementaires (Loi fondamentale, art. 30), tandis qu'en Autriche et en Suisse la Constitution le prvoit seulement dans certaines matires. Il en va de mme en Italie, o le pouvoir rglementaire appartient aux rgions, sauf dans les matires qui sont de la comptence exclusive du lgislateur national mais, dans ce dernier cas, l'Etat peut encore dlguer le pouvoir rglementaire aux rgions (art. 117). Autrement dit, attribuer aux rgions un pouvoir rglementaire pour fixer les modalits d'application de la loi en dehors des limites de leurs comptences engagerait une volution vers le fdralisme ou un rgime d'autonomies rgionales. Ce serait a fortiori le cas si, dans le mme temps, l'intervention du pouvoir rglementaire gouvernemental tait exclue par une rvision de la Constitution des matires qui concernent les collectivits territoriales en gnral. Enfin, deux risques ne peuvent tre ignors. Le premier est celui de l'ingale application de la loi. Selon la volont politique des conseils rgionaux, les mesures d'application seront plus ou

moins compltement adoptes et plus ou moins fidles l'intention du lgislateur. Dans de nombreux domaines, l'Etat dpendra du bon vouloir des rgions pour assurer l'application de la loi. Les procdures de contrle et de substitution que l'on pourra imaginer seront toujours longues et politiquement dlicates mettre en oeuvre. Le second est le risque de surrglementation. Se considrant plus proches du terrain, les conseils rgionaux et leurs excutifs n'hsiteront pas aller plus loin dans le dtail que le pouvoir rglementaire gouvernemental. Ces risques ne sont pas imaginaires ; il suffit d'observer la pratique dans les pays voisins. L'avenir de la rgion pose des questions fondamentales touchant la nature mme de l'Etat. Le redcoupage des divisions territoriales sur des bases mmorielles et l'attribution aux rgions d'un pouvoir normatif d'excution des lois engageront la France sur la voie des autonomies rgionales, ce qui aura pour consquence de bloquer la dcentralisation en faveur du bloc communal, d'affaiblir la capacit gouvernante de l'Etat et de nourrir les surenchres rgionalistes. La ratification de la Charte europenne des langues rgionales et minoritaires, dclare incompatible avec la Constitution par le Conseil constitutionnel (Cons. const. 15 juin 1999), mais annonce par l'un des candidats probables de l'lection prsidentielle de 2012 ne pourra que soutenir cette tendance. Les difficults de fonctionnement institutionnel de plusieurs pays voisins devraient inciter la prudence. La rforme de 1982-1986 avait engag une rgionalisation respectueuse du cadre unitaire de la Rpublique franaise, et cette rgionalisation a t un succs qui a inspir plusieurs autres pays (notamment la Pologne, la Rpublique tchque, la Slovaquie), et reprsente aujourd'hui un modle pour d'autres (Roumanie, Turquie). Le vrai problme de la dcentralisation en France n'est pas le couple rgion-dpartement, mais le bloc communal. S'engager dans la voie des autonomies rgionales, c'est prendre le risque d'importer les problmes que connaissent nos voisins sans rsoudre ceux que nous connaissons dj.