La Notion de Partage Capacitaire en Question

Focus stratgi que n8
La notion de partage capacitaire en question

Philippe Coquet
Juin 2008
Laboratoire de Recherche sur la Dfense
L'Ifri est, en France, le principal centre indpendant de recherche, d'information et de dbat sur les grandes questions internationales. Cr en 1979 par Thierry de Montbrial, l'Ifri est une association reconnue d'utilit publique (loi de 1901). Il n'est soumis aucune tutelle administrative, dfinit librement ses activits et publie rgulirement ses travaux. L'Ifri associe, au travers de ses tudes et de ses dbats, dans une dmarche interdisciplinaire, dcideurs politiques et conomiques, chercheurs et experts l'chelle internationale. Avec son antenne de Bruxelles (Ifri-Bruxelles), l'Ifri s'impose comme un des rares think tanks franais se positionner au coeur mme du dbat europen. Les opinions exprimes dans ce texte nengagent que la responsabilit des auteurs.
Ce texte a t tabli par Aurlie Cerisot
ISBN : 978-2-86592-336-6 Tous droits rservs, Ifri, 2008 IFRI 27 RUE DE LA PROCESSION 75740 PARIS CEDEX 15 - FRANCE TL. : 33 (0)1 40 61 60 00 Email: ifri@ifri.org SITE INTERNET : www.ifri.org IFRI-BRUXELLESI RUE MARIE-THRSE, 21 1000 - BRUXELLES, BELGIQUE TL. : 00 + (32) 2 238 51 10 Email: info.bruxelles@ifri.org
Focus stratgique
Les questions de scurit exigent dsormais une approche intgre, qui prenne en compte la fois les aspects rgionaux et globaux, les dynamiques technologiques et militaires mais aussi mdiatiques et humaines, ou encore la dimension nouvelle acquise par le terrorisme ou la stabilisation post-conflit. Dans cette perspective, le Centre des tudes de scurit se propose, par la collection Focus stratgique , dclairer par des perspectives renouveles toutes les problmatiques actuelles de la scurit. Associant les chercheurs du centre des tudes de scurit de lIfri et des experts extrieurs, Focus stratgique fait alterner travaux gnralistes et analyses plus spcialises, ralises en particulier par lquipe du Laboratoire de Recherche sur la Dfense (LRD).
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Le Laboratoire de Recherche sur la Dfense (LRD) Etabli lIfri, au sein du Centre des tudes de scurit, le Laboratoire de Recherche sur la Dfense (LRD) runit des experts civils et militaires (officiers dactive en dtachement) afin de confronter de manire originale des points de vue diffrents. Indit dans ses objectifs comme dans son fonctionnement, le LRD a pour vocation traiter les questions traditionnelles de dfense, mais aussi aborder la problmatique plus large de la scurit dans toutes ses dimensions. Il a lambition de produire des travaux indpendants destins tous les acteurs de la scurit.
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Lauteur : Officier suprieur de lArme de terre, le Lieutenant-colonel Philippe Coquet est dtach comme chercheur au sein du Laboratoire de Recherche sur la Dfense (LRD). Diplm de lEcole spciale militaire de Saint-Cyr et du Collge interarmes de dfense (CID), il est en outre titulaire dun Master recherche en histoire des relations internationales (Ecole doctorale de lIEP de Paris). Il suit plus particulirement les politiques de dfense franaises et amricaines, ainsi que les interventions militaires contemporaines.
Sommaire
INTRODUCTION....................................................................................................... 5 LEUROPE : COMBIEN DE DIVISIONS ? ............................................................... 9 LE ROLE DE LEUROPE ET SES CAPACITES ................................................................ 9 Efforts consentis et capacits effectives ........................................................10 La quadrature du cercle : engagements accrus et budgets stagnants ..........12 Une politique capacitaire europenne............................................................13 Un constat de dficit.......................................................................................14 LES CAPACITES : AGIR AVEC QUOI ?...............................................................17 LES NIVEAUX OPERATIONNELS ...............................................................................17 PROJECTION ET MOBILITE STRATEGIQUE ................................................................18 LA400M .........................................................................................................19 SOUTIEN ET LOGISTIQUE .......................................................................................20 Le ravitaillement en vol (air to air refueling) ...................................................20 Le Soutien sant.............................................................................................21 CAPACITES DE FRAPPE ..........................................................................................21 Les conditions minimales ...............................................................................22 Dfense arienne et SEAD ............................................................................22 Frappes de prcision ......................................................................................23 Evaluation des rsultats (Battle Damage Assessment ou BDA)....................23 Forces spciales.............................................................................................24 PROTECTION DE LA FORCE ET DES INFRASTRUCTURES ............................................24 BMD/TMD.......................................................................................................25 Protection de force / sauvegarde ...................................................................25 CAPACITES ET INFRASTRUCTURES DE COMMANDEMENT ..........................................26 Moyens de renseignement (satellites, avions et drones - UAV) ....................27 QUELLES PISTES POUR AMELIORER LES CAPACITES EUROPEENNES ? .31 POUR UNE RUPTURE DANS LES POLITIQUES DACHAT DARMEMENT ..........................32 CHOIX ET CONSEQUENCES ....................................................................................34 Mise en commun et spcialisation : pour une intgration verticale ?.......35 Partage des tches et des rles ou l intgration horizontale ...................35 Acquisition de capacits collectives critiques.................................................37 Approches multinationales .............................................................................38 Un cadre prometteur : les cooprations structures permanentes ................39 LA COMMUNALITE ENVISAGEABLE PAR MILIEU....................................................40 LACQUISITION DE NOUVELLES CAPACITES DETERMINANTES.....................................42 CONCLUSION ........................................................................................................43 ANNEXE 1.............................................................................................................45 ANNEXE 2.............................................................................................................46 BIBLIOGRAPHIE....................................................................................................47
P. Coquet / La notion de partage capacitaire
Introduction
es dernires dcennies ont vu se conjuguer, en Europe et dans une moindre mesure dans le reste du monde, le cot croissant de technologies de larmement de plus en plus sophistiques et la rduction concomitante des formats des armes nationales ainsi que des budgets qui leur sont consacrs. Cette problmatique est particulirement vive pour des pays comme la France et la Grande Bretagne qui, eux deux, quivalent 45% des budgets militaires de lUnion europenne et maintiennent grand frais de relles capacits expditionnaires et les appareils de dfense les plus complets. Dans ce contexte contraint, la ralisation des programmes dquipement dans un cadre strictement national devient de plus en plus problmatique. Le recours au principe de coopration et dharmonisation des besoins semble bien devoir simposer, sinon comme une imprieuse ncessit du moins comme une solution pragmatique nombre de difficults rcurrentes. La multiplication des interventions militaires europennes, souvent russies militairement, a indniablement mis en vidence des faiblesses oprationnelles inquitantes au regard dun contexte stratgique caractris par laccroissement sensible de la dure, de lampleur mais surtout de la frquence des oprations, au sein de coalitions, sous mandat international ou en national . Avec environ 180 milliards dEuros consentis en dpense de dfense, soit 45% des dpenses US, et 1,9 millions dhommes et femmes sous les armes, lEurope natteint que pniblement 20% des capacits amricaines , selon le Gnral Klaus Nauman1. Au-del du seul domaine de la ralisation de systmes darmes et dquipements majeurs, cest bien en matire de maintien ou dacquisition de capacits militaires que se pose aujourdhui la question de lindpendance des nations europennes. Partant de ce constat, et quil sagisse de trouver des palliatifs des impasses capacitaires nationales ou de combler des lacunes supranationales (sous-tendues en lespce par le dveloppement de la PESD) existantes ou prvisibles, la voie ouverte par le partage capacitaire dans ses diverses formes sannonce fructueuse, mme si lon ne peut que noter les retombes encore limites de ces initiatives. Le besoin impratif defficacit oprationnelle alli une contrainte budgtaire gnrale sur les dpenses de dfense en Europe
Conference report European Defense Integration: Bridging The Gap Between Strategy And Capabilities , CSIS, 12 octobre 2005, Bibliothque Solvay, Parc Lopold, Bruxelles le gnral Nauman a prsid le Comit militaire de lAlliance atlantique et occup les fonctions de chef dtat-major des armes allemandes.
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provoquera des transformations substantielles des capacits nationales. Celles-ci entraneront immanquablement un degr accru de coopration et de spcialisation multinationale, comme les tendances actuelles le laissent supposer. Le partage capacitaire peut revtir des formes trs diverses (mise en commun, acquisition commune, spcialisation dans des capacits niches, rpartition des tches et des rles) mais galement se placer des niveaux diffrents : il peut sagir de coordonner des capacits de soutien et dappui au sein de structures multinationales ( lexemple de lEuropean Air Transport Coordination Cell 2), il peut galement sagir de crer des grandes units de combat multinationales, regroupant des formations de toutes les composantes (arienne, maritime, aroterrestre)3 la mise en commun peut enfin signifier la mise sur pied de capacits collectives, qui ne sont plus possdes en propre par des Etats individuels mais par lensemble des partenaires, en lespce les Etats membres de lUE, selon lexemple des avions AWACS de lOTAN4 La spcialisation implique que certaines capacits ne sont plus reprsentes dans des Etats membres ou ne le sont plus que par la participation des structures de coopration multinationales5. Un certain degr de spcialisation a, de fait, toujours exist puisque de nombreux Etats membres nont jamais possd lensemble des capacits : les sousmarins nuclaires ou les porte-avions en sont des exemples frappants. Face aux carences constates, et alors mme que la priode postSaint-Malo avait ouvert nombre dopportunits, on peut sinterroger sur la pertinence du maintien voire du dveloppement de capacits militaires europennes ambitieuses. Toutefois, et si elle a t loccasion de divisions europennes, laventure irakienne et ses consquences sur la relation transatlantique dmontrent aussi lvidence que les priorits europennes et amricaines ne concident pas toujours. La ncessit pour les pays europens de dtenir une relle capacit oprationnelle, technologique et industrielle autonome sen trouve dautant raffirme. Ultime lment, mais non le moindre, lintgration europenne en matire de dfense est intressante des deux cts de lAtlantique. Pour les
EACC, situe Eindhoven, aux Pays Bas, qui coordonne les moyens de transport arien des pays participants pour assurer lutilisation optimale des moyens. 3 A limage des Groupements Tactiques (Battle Group) 1500, de lEurocorps ou de lEuromarfor. 4 Airborne Warning Alarm and Coordination Systems, Avions radars dont les quipages sont multinationaux. 5 Voir Alain De Neve, La spcialisation des tches : une rvolution pour lEurope ? Approches thoriques , Scurit et Stratgie No 79, Bruxelles, 2003.
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Europens, il y a en effet un intrt vident possder les capacits ncessaires pour appliquer leur stratgie6 et renforcer leur diplomatie. Du ct des Etats-Unis, lexistence dun partenaire fiable et capable militairement devrait logiquement tre regarde avec faveur, en juger par les exhortations rptes des responsables militaires et civils amricains lendroit de leurs partenaires. La prsente analyse se focalisera en consquence sur lUnion europenne et ses Etats membres et cherchera systmatiquement des prolongements avec la situation franaise. Si un bilan synthtique des tentatives dj entames en la matire ainsi que des difficults rencontres savre indispensable pour poser les termes du dbat, ltude sattachera plus encore identifier des formes et domaines de partage capacitaire possdant de vritables chances de succs. Il sagit de trouver un biais pragmatique et efficace pour amliorer les capacits militaires des Etats europens dans des domaines critiques, et didentifier des processus tangibles par lesquels les pays europens travaillant ensemble et en conjonction avec lUE et lOTAN peuvent esprer soutenir leurs stratgies de scurit et de dfense, au vu des contraintes financires gnralises actuelles.
Dfinie dans un document unique, Conseil de lUnion Europenne ; A Secure Europe In A Better World The European Security Strategy, approuv en dcembre 2003 par le Conseil europen, rdig sous lautorit du Haut Reprsentant de lUnion Europenne Javier Solana.
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LEurope : combien de divisions ?
l convient demble de prciser trois lments que lon peut considrer comme des prsupposs toute tude sur la notion de partage capacitaire. Confronte de nouvelles menaces, lEurope a tout dabord besoin dun certain nombre de capacits nouvelles, civiles autant que militaires. Face au terrorisme, la prolifration des armes de destruction massive, aux conflits rgionaux, aux Etats faillis et la criminalit transnationale, les forces europennes doivent dsormais tre en mesure de se dployer hors dEurope, en assurant leur soutien logistique dans la dure, en ayant la capacit de conduire plusieurs oprations simultanes tout en restant inter-oprables et adaptables. La deuxime dimension structurante concerne la perspective de contraintes grandissantes sur les budgets militaires. Ces perspectives peu encourageantes obrent lourdement la capacit europenne remplir les besoins capacitaires mergents sauf consentir une plus grande complmentarit7 des systmes de dfense. Enfin, les stratgies dintgration progressive des appareils et des politiques de dfense peuvent sarticuler autour du dveloppement de visions communes ou compatibles des expressions de besoins, des rles et des responsabilits. On peut galement rechercher la coopration en matire de recherche et de dveloppement (R&D) ainsi que dans les commandes de matriels : la coopration industrielle en matire de dfense est galement lune des dimensions majeures considrer. Surtout, il peut sagir de mettre en commun matriels, quipements, plateformes ou effectifs spcialiss pour partager des infrastructures ou dployer des capacits ou des units multinationales, voire de dvelopper au niveau national des capacits spcialises.
Le rle de lEurope et ses capacits

Il est courant dentendre parler de gap capacitaire8 . De fait, les Etats-Unis dpensent plus pour les activits de dfense, la fois en valeur absolue et en pourcentage, que tous les autres membres du G7
Par complmentarit, on entend ici coordonner les efforts des divers pays europens, de lUnion Europenne et de lAlliance atlantique afin de mettre sur pied un ensemble amlior de capacits de dfense et de processus de soutien dans le but de rpondre aux besoins scuritaires futurs de lEurope. Le terme dintgration est sans doute trop connot politiquement. 8 Au sens de trou ou dficit capacitaire.
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additionns. En 2004, ces dpenses reprsentaient environ 4% du PNB, comparer avec les 2% des meilleurs lves en Europe - Royaume Uni, Grce, France, Portugal et Turquie pour les membres les plus anciens mais galement deux nouveaux : la Bulgarie et la Roumanie9. LAdministration Bush a augment de faon spectaculaire les dpenses militaires : entre 2002 et 2004, le Pentagone a vu son budget crotre de 24%, hors cot des oprations en Irak et en Afghanistan. En consquence, si durant la guerre froide les dpenses militaires amricaines entranaient celles du reste du monde, ce nest plus le cas aujourdhui pour les Etats europens. Un important diffrentiel existe galement en ce qui concerne les achats de matriel militaire et les capacits dtenues. En 2002, selon lOTAN, ces diffrences dans les dpenses taient de lordre du triple par rapport aux Etats europens membres de lAlliance Atlantique - les EtatsUnis dpensant dj 70 milliards de dollars en 2004. La mme remarque sapplique la recherche et au dveloppement avec les 2/3 des dpenses mondiales effectues aux Etats-Unis, ce qui reprsente 5 fois plus que tous les Etats de lUnion europenne dans ce secteur crucial10. Pour autant, doit-on se focaliser sur cette diffrence bien relle ? La rflexion sur la politique de scurit et de dfense des Etats europens gagnerait saffranchir dune comparaison terme terme, forcment douteuse, avec les standards et prtentions affichs par les Etats-Unis. Premirement, et de faon assez vidente, les projets stratgiques sont clairement de nature diffrente. Si lobjectif explicite des Etats-Unis est de maintenir une capacit militaire trs largement suprieure lchelle mondiale, lUE privilgie une approche des problmes de scurit et de dfense beaucoup plus marque par le multilatralisme et lapproche globale, mettant laccent sur les mcanismes et organismes internationaux. Un des facteurs expliquant laugmentation des dpenses militaires aux Etats-Unis depuis 2001, la Long War 11, na pas t repris en Europe. Deuximement, comment comparer objectivement un seul Etat fdral avec ce qui est encore, au mieux, une confdration lche dEtats aux objectifs parfois assez loigns, lUnion europenne ? Efforts consentis et capacits effectives Tous les indicateurs quantitatifs traditionnellement utiliss pour caractriser et dtailler les efforts en matire de dfense (l input ) refltent uniquement des ralits comptables12 mais sont bien en peine de
Dclaration du Secrtaire gnral de lOTAN Jaap de Hoop Scheffer, NATO chief embarassed by low defense spending , Agence France Presse, Defense News, 29 septembre 2006. Voir galement Javier Solana, Agence France Presse EU defense spending poorly allocated : Solana , Defense News, 30 juin 2006. 10 In Equipment and resources, Genevieve Schmeder. http://www.lse.ac.uk/Depts/global/Publications/HumanSecurityReport/GSequipmen t%5B1%5D.pdf. 11 Prcdemment connue sous le vocable de GWOT (global war on terror). 12 On parle ainsi des dpenses militaires, exprimes en termes absolus, par habitant ou en pourcentage du PNB ; des tats-majors et des matriels en service ; des politiques darmement ou de R&D.
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donner une image relle de lefficacit de la dpense consentie. Les mthodes et outils statistiques manquent encore pour quantifier et apprcier les capacits oprationnelles effectives (l output ). Pourtant, la diffrence entre donnes quantitatives et ralits militaires est flagrante. Comme Lord Robertson13 le dclarait en 2000 : Les allis europens dpensent environ 60% de ce que les Etats-Unis dpensent pour la dfense, mais sont loin de possder 60% de leurs capacits. Mme si lEurope a deux millions de soldats sous luniforme ce qui reprsente un demi million de plus que les Etats-Unis, elle peine encore rassembler 40 000 hommes pour lopration de maintien de la paix au Kosovo. Sur le papier, cela reprsente 2% des forces europennes, et si vous ne pouvez utiliser que 2% de vos forces lorsque vous en avez rellement besoin, vous avez alors un rel problme. Dans sa conclusion, il insistait sur la ncessit de disposer de troupes entranes, quipes et disponibles pour un dploiement, pas seulement des forces existant sur le papier 14. En outre, il y a bien plus derrire la notion de capacit militaire que la simple possession physique dun quipement, aussi sophistiqu soit-il. On considre gnralement quune capacit repose sur trois piliers complmentaires : 1) des structures de forces (effectifs, taille et composition) ; 2) une disponibilit (cest--dire la capacit fournir les capacits requises pour remplir les missions donnes) et enfin 3) une capacit durer (aptitude maintenir lactivit oprationnelle un niveau et pour une dure compatibles avec latteinte des objectifs militaires ). La problmatique capacitaire ne saurait tre ramene sa seule dimension financire puisquelle implique des dimensions organisationnelles et institutionnelles. Limbrication et la complexit de ces divers aspects peut tre illustre par lexemple de lAllemagne, qui dploie 8 360 soldats en opration extrieure (sur un total de 283 000, soit un ratio de 3 pour 10 000), principalement dans les Balkans et en Afghanistan. A lpoque, le Chancelier Schrder dclara que le niveau maximum dengagement tait atteint. En fait, dans les 275 000 soldats restants (dont 30 000 prvus pour les relves), 100 000 environs taient linstruction ou en service comme appels (non dployables), 22 000 en formation spcifique et 92 000 appartenaient la Luftwaffe ou la Marine et ne pouvaient participer aux missions extrieures de maintien de la Paix15. Cet exemple illustre clairement le problme de lefficacit relle des armes au regard des simples statistiques, au niveau national autant quau niveau europen global. Le cas allemand, volontairement symbolique, pourrait se retrouver sous une forme ou une autre dans tous les pays europens. Concernant les dpenses militaires effectives, quelques rappels sont l encore indispensables. Pris dans leur ensemble, les Etats membres de lUE dpensent annuellement entre 160 et 175 milliards dEuros pour leur dfense. Or, additionner les ressources nationales d'un ensemble gographique comptant des pays aux traditions militaires historiques et
Alors Secrtaire gnral de lOrganisation de lAtlantique Nord (OTAN). NATO Press Service, 31 janvier 2000. 15 German Ministry of Defence, White Paper 2006 . http://www.bmvg.de/portal/PA_1_0_LT/PortalFiles/C1256EF40036B05B/W26UYE PT431INFODE/WB_2006_dt_mB.pdf?yw_repository=youatweb.
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culturelles si diffrentes, dont les forces armes possdent des effectifs et des structures si diversifis, ne permet pas davoir une vision raliste des capacits effectives de lEurope dans le domaine. Il sajoute galement un nombre important de redondances16. Pris individuellement, les Etats membres dpensent de faon trs ingale dans le secteur de la dfense, en termes absolus comme relatifs. Un analyste qualifiait en 2004 les forces de la plupart des Etats membres darmes de masse miniatures 17. La quadrature du cercle : engagements accrus et budgets stagnants Depuis la fin de la guerre froide, les pays europens participent un nombre toujours grandissant doprations militaires, la plupart du temps hors des zones proches de lEurope. Or, les forces qui avaient t structures pour la dfense collective de lEurope continentale face une agression conventionnelle majeure prouvent des difficults remplir les missions de type expditionnaire qui sont devenues la rgle du contexte scuritaire actuel. De plus en plus clairement, la diffrence entre la stratgie europenne de scurit et les capacits relles dtenues menace de saccrotre, jusqu devenir proprement intenable. Comme cela apparat clairement la lecture des documents europens, et sous laiguillon des ncessits dintervention extrieure, lEurope va tre confronte au besoin de se doter de capacits militaires accrues. Jusqu prsent, les dirigeants europens nont pas tir les consquences de ces nouveaux besoins dans le domaine de la scurit extrieure pour combler le dficit existant entre les ambitions stratgico-militaires affiches (Helsinki Headline Goals 2010, European Capability Action Plan-ECAP) et les capacits effectivement utilisables. Pour ce qui est des dpenses lies la dfense, le paysage financier europen reste sur une tendance lourde de dcroissance ou au mieux de stagnation, pour les pays majeurs dans le domaine. Les cas franais et britannique sont emblmatiques cet gard. Au mieux, les perspectives tablent sur un maintien du niveau de dpense tenant compte de linflation De l envisager une augmentation sensible des crdits affects des achats dquipements dont le besoin se fait sentir, il y a un pas qui ne sera sans doute pas franchi dans un avenir prvisible. Au reste, on aurait tort de blmer les grands qui maintiennent contre vents et mares un budget hauteur de 2% de leur PIB. Pourtant, mme un pays vertueux comme la Grande-Bretagne reconnat par le biais de son ministre de la Dfense quil lui manque encore plus de 3 milliards dEuros pour financer lensemble des quipements commands pour la dcennie venir18 et faire face ses engagements extrieurs. Selon le rapport annuel
Sven Biscop, Permanent Structured Cooperation and the Future of ESDP , Academia-Egmont Paper 20, The Royal Institute for International Relations, Bruxelles, 2008, p.3. Il sagit des structures de soutien, de formation et des tats majors centraux. 17 Jess Pilegaard, The European Security and Defence Policy and the Development of a Security Strategy for Europe , The Politics of European Security, Copenhagen, Danish Institute of International Studies, 2004, pp. 11-38. 18 Daniel Kehoane, Europe needs to learn to share military resources , Janes Defence Weekly, 18 juin 2008.
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2007 du SIPRI, les dpenses militaires en Europe ont cr de 1,5 milliard de dollars US en 2006 (soit +0,5%), poursuivant ainsi une tendance rgionale ininterrompue la hausse, mme trs faible, depuis 199819. Une politique capacitaire europenne Depuis le sommet de Petersberg en 1992, lUnion europenne sest oriente, lentement mais srement, vers lacquisition dune capacit militaire europenne propre. Aprs que les oprations de lOTAN au Kosovo en 1999 ont dmontr son incapacit intervenir efficacement dans une crise locale en Europe20, la dcision politique de crer des forces europennes fut prise Helsinki la mme anne. Cette Force de Raction Rapide europenne devait tre capable de mener des oprations dampleur dans les domaines de la gestion de crise, du maintien de la paix et des actions humanitaires de secours aux populations. Les objectifs fixs Helsinki envisageaient une force de 60 000 hommes, fournis par les Etats membres de lUE, dployables sous 60 jours et aptes durer sur le thtre dengagement pour une anne au minimum. Cette ambition affiche impliquait de disposer dun rservoir de force supplmentaire quivalent pour effectuer des relves au bout de 6 mois. Une tude capacitaire des ressources existantes conforme aux Helsinki Headline Goals a t entreprise dans les Etats membres par ltatmajor militaire de lUE (EMUE)21. Les dficits constats entre les contributions annonces par les Etats et les besoins envisags furent rassembls dans un catalogue unique (Helsinki Progress Catalogue). Depuis lors, et bien quen 2002 le processus ait t dclar oprationnel, beaucoup reste faire, quantitativement comme qualitativement. Face un besoin de plus en vident dans le domaine capacitaire, les Etats membres initirent en fvrier 2002 le processus ECAP (European Capabilities Action Plan), visant renforcer les capacits militaires de lUnion en identifiant les dficits les plus criants. ECAP permit de rduire de 42 24 les domaines prioritaires. En 2004, lUE tablit un nouveau catalogue Headline Goals 2010 (HG 2010) dont lobjectif est dassurer linteroprabilit des forces appeles cooprer lors doprations europennes. Cette approche bottom-up nest pas suffisante en elle-mme et explique lapproche top down adopte avec la cration de lAgence Europenne de Dfense (AED), dont la mission consiste harmoniser les productions et les acquisitions darmement entre Etats membres mais galement soutenir la R&D dans le domaine. Dote dun budget de 2,5 millions
En termes absolus, ces dix annes reprsentent une augmentation de 10%, soit 28 milliards de dollars US (SIPRI 2007). 20 Cette impuissance tait en fait dj manifeste depuis 1992 et les dbuts de la crise yougoslave. 21 LEtat-major de lUE, install Bruxelles, dclar oprationnel en juin 2001, assure la fourniture dexpertise militaire pour lUE et assure le lien entre le Comit militaire et les capacits militaires disponibles. Bien que ne faisant pas de planification de niveau oprationnel, lEMUE assume trois grandes fonctions oprationnelles : lalerte prcoce, lanalyse de situation et la planification stratgique. Il contribue galement la prparation des forces nationales et multinationales mises disposition de lUE par les contributeurs.
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dEuros en 2004, lAED devrait, en rythme de croisire, bnficier de 25 millions dEuros par an. A terme, lAED devrait englober les autres formes institutionnelles de coopration. Outre les difficults budgtaires, linefficacit et la dispersion des crdits sont des problmes redoutables court, moyen et long termes. De nombreux analystes dnoncent les redondances dans les programmes dquipement alors que les ressources sont par dfinition comptes. Si lUE dpense quelque 30 milliards dEuros annuellement, rpartis entre 89 programmes dquipements, les Etats-Unis quant eux dpensent 83 milliards dEuros dans 27 projets22. Un constat de dficit Il reste encore beaucoup raliser dans le processus actuel dadaptation de loffre capacitaire la demande de scurit . Comme le dmontrent lenvi les rcents engagements de gestion de crise en Europe comme dans les autres rgions, lUE souffre encore de srieux manques lorsque les capacits sont rapportes aux missions remplir. Les analyses capacitaires menes tant par lOTAN que par lEMUE mettent clairement en lumire des dficiences capacitaires sensibles dans des domaines critiques tels que : laptitude au dploiement et la mobilit stratgique (Projection ou Deployability), laptitude durer sur le(s) thtre(s) dopration (Soutien logistique ou Sustainability and Logistics), les capacits de commandement (Command, Control and Infrastructure)23. Ces domaines se rvlent critiques mme pour les missions de type Petersberg24. Dautres catgories de dficits ont t identifies et concernent les capacits de frappe (Effective Engagement) ainsi que la protection des forces et des infrastructures (Survivability of Forces and Infrastructures), ces dernires relevant plutt (mais pas exclusivement) des missions du milieu ou haut du spectre oprationnel. La conclusion simpose dans toutes les analyses : si les Etats membres de lUE souhaitent tre en mesure de contribuer significativement aux oprations internationales (que ce soit ou pas sous mandat de lONU, au nom de lOTAN ou de lUE) sur tout le spectre oprationnel, il est vital damliorer de faon sensible les capacits critiques (enabling capabilities) dtailles plus bas. Alors que cette tude sintresse majoritairement aux capacits en termes dquipements, la notion de capacit repose galement sur la qualit et le nombre des personnels disponibles, leur entranement, leur cohsion et leur habitude travailler ensemble Cette dernire dimension doit indniablement tre considre. Lentranement reprsente une catgorie essentielle si lon envisage ltendue et la varit des exigences que les missions de stabilisation complexe actuelles font peser sur des armes de plus en plus professionnalises. Invariablement, ces capacits niches et ces entranements spcifiques ne peuvent pas sacqurir du jour au lendemain lorsquune opration est dclenche.
Keohane, ibidem. Jocelyn Mawdsley and Gerrard Quille, Equipping the Rapid Reaction ForceOptions for and Constraints on a European Defense Equipment Strategy , BICC Paper 33, August 2003. Bonn International Center for Conversion, pp. 60-65. 24 Voir infra.
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De ce point de vue, les besoins europens court et long termes sont intrinsquement lis ces manques gnriques , que les oprations envisages soient locales ou globales. Projeter des forces conformes aux ambitions affiches dans les Helsinki Headline Goals requiert forcment ces capacits minimales sans lesquelles aucune opration denvergure nest envisageable. On pourrait citer les tats-majors aptes concevoir et conduire une opration, les moyens de projeter la force, de la faire se dplacer et durer, les communications de tous niveaux, les armements dfensifs autant quoffensifs Cette note dcrira plus prcisment tout un ensemble de capacits mais le point cl reste bien le suivant : projeter, cest--dire dployer mais galement employer des forces, exige certaines capacits communes de communication et dorganisation ainsi que les plates-formes pour transporter et soutenir les troupes. A mesure que lUE engagera ses moyens militaires en opration, lexigence de pouvoir disposer de ces capacits gnriques ne fera que crotre et conduira logiquement avoir davantage recours certains quipements essentiels (comme pour le ravitaillement air-air) ou certaines capacits plus intgres (comme les infrastructures mdicales ou les capacits de commandement). Un bref rappel sur les niveaux dexigence oprationnelle nest pas inutile. Suivra une analyse plus dtaille des capacits ncessaires, permettant en creux didentifier les domaines o les Europens marquent encore le pas.
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Les capacits : agir avec quoi ?
vant de proposer des pistes rationnelles et possibles pour rendre plus efficaces des budgets non ngligeables, sans doute convient-il de replacer les capacits dans leur contexte, cest--dire les niveaux oprationnels o elles sont susceptibles dtre engages, mais galement de donner un certain nombre dclairages permettant dapprhender les implications oprationnelles des descriptions capacitaires.
Les niveaux oprationnels

Les deux premires catgories correspondent globalement aux missions dites de Petersberg . 1. Missions de bas du spectre Missions de police Assistance des forces lautorit civile et secours aux populations (inondations, pandmie) Secours et montagne) sauvegarde des individus (mer,
Evacuation de ressortissants outre-mer et ltranger Diplomatie de dfense et assistance militaire 2. Missions de milieu du spectre Maintien de belligrants) la paix (avec assentiment des
Oprations humanitaires et en cas de catastrophe naturelle 3. Missions de haut du spectre Imposition de la paix (en labsence de processus de paix, opration de type coercitif ncessitant des capacits de combat robustes afin dassurer le succs)
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Conflits rgionaux entre Etats La description capacitaire qui suit sorganise autour des grands domaines voqus supra. Ils correspondent aux classifications de lOTAN et de lUE pour analyser les capacits et les dficits existants.25 Regrouper les faiblesses selon 5 grands domaines est galement utile dans un but analytique car cela permet de mettre en lumire une typologie des faiblesses (clusters ou agrgats capacitaires) vis--vis desquelles lUE sera amene adapter ses critres pour les oprations futures.
Projection et mobilit stratgique

Le transport stratgique se dfinit comme la capacit dplacer des forces, ainsi que leurs quipements et les fournitures ncessaires leur fonctionnement, vers le thtre dopration. Cela comprend le transport arien, le transport maritime et le pr-positionnement d'quipements et de stocks logistiques. Les capacits europennes en la matire sont encore structures par la conception hrite de la guerre froide dune dfense du territoire face au Pacte de Varsovie, privilgiant les mouvements terrestres lintrieur du continent et naccordant que peu dattention aux capacits de transport stratgique, la diffrence des Etats-Unis. La France et la GrandeBretagne faisaient alors figure dexception de par leur vocation affirme intervenir hors thtre . Alors que pour le transport maritime, le nombre potentiel de btiments Ro-Ro (rouliers, Roll-on, Roll-off) mobilisables, militaires mais surtout civils, est assez grand, le transport arien stratgique est largement dficitaire. Cest la raison pour laquelle le programme de lA400M a t lanc. Lavantage du transport arien sur le transport maritime est essentiellement li la rapidit de dploiement. Personnels et matriels peuvent tre transports grande vitesse, lchelle globale et/ou rgionale26. Pourtant, le transport arien ne reprsente que lun des aspects des capacits de transport stratgique ou de thtre. Il doit tre complt et mis en cohrence avec dautres moyens pour arriver la meilleure solution en termes de rapport cot/efficacit pour le dploiement de forces.
Ils correspondent la nomenclature de la Defense Capability Initiative (DCI). Une analyse particulirement dtaille se retrouve dans ltude de Mawdsley et Quille, reprenant la nomenclature adopte par lUE et lOTAN, Equipping the Rapid Reaction Force Options for and Constraints on a European Defense Equipment Strategy, op. cit.. 26 Environ 200km/h par hlicoptre et entre 800 et 1000 km/h pour les avions de transport raction, avec des aptitudes au ravitaillement en vol qui augmentent encore la distance franchissable.
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Dans de nombreux scnarios, en particulier les plus exigeants en termes de capacits effectives dployes et ceux se droulant en Europe ou dans des rgions proches, le transport ferroviaire27 et/ou le transport maritime sont infiniment plus conomiques. Le manque relatif de rapidit du transport maritime est plus que compens par ses capacits en volume. Lexemple amricain est parlant : lutilisation dun nombre adapt de bateaux spcialiss (Ro-Ro ships voqus plus haut) permet aux EtatsUnis de dployer une division lourde et ses appuis en 20 jours sur nimporte quel point du littoral mondial28. Aujourdhui, les Etats de lUE ne disposent que de 5 avions C-17 et dune trentaine davions ravitailleurs. Ils possdent galement une soixantaine de jets commerciaux (A310, Boeing 707, VC 10) pour le transport stratgique de personnels, certains dentre eux ayant la capacit de faire du transport sanitaire. Environ 530 avions de transport tactique supplmentaires, en moyenne assez gs, sont galement en service dans les diverses armes (C160 Transall, C130 Hercules, Cn 225, G 222). Ils sont aptes la projection de personnels et de matriels et constituent aujourdhui la cheville ouvrire de toutes les oprations conduites. Selon lIISS de Londres, en 2006, les Etats europens membres de lOTAN possdaient un total de 681 appareils de transport contre 819 pour les Etats-Unis29. Pour ce qui est du transport stratgique maritime, le nombre de btiments Ro-Ro potentiellement mobilisable dans les flottes des Etats europens (gouvernementales et commerciales) est assez significatif, bien que la moyenne dge soit assez leve. Les btiments militaires spcialiss prsentent davantage de capacits stratgiques et tactiques mais figurent en moins grand nombre parmi les flottes europennes30 (moins dune vingtaine dexemplaires, de nature parfois trs diffrente). Pour ce qui est du transport arien tactique (hlicoptres), les Etats europens utilisent 600 hlicoptres de manuvre (transport moyen type Sea King ou Puma) et plus de 700 hlicoptres lgers. LA400M Les pays europens ont exprim leur intention dacqurir un total de 196 appareils lors des 20 prochaines annes. Ces appareils sont censs combler le dficit capacitaire de transport arien identifi la fois par
Cas des oprations en Bosnie et au Kosovo. Michael Gordon et Bernard Trainor, Cobra II: The Inside Story of the Invasion and Occupation of Iraq, New York : Pantheon, 2006. 29 Cit par le Colonel Stephen J. Coonen dans The widening military capabilities gap between the United States and Europe : does it matter? , Parameters, Autumn 2006. 30 Nouveaux Ro-Ro ships commands par la Royal Navy, Landing Platform Docks (LPDs) tels les HMS Ocean, Bullwark ou Albion, les BPC franais Mistral et Sirocco, leurs quivalents espagnols (classe San Gregorio), Nerlandais ou Italiens, etc.
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lOTAN et lUE. Leffort portant sur le programme A400M reprsente, dune certaine faon, un surinvestissement dans une partie du spectre, pour un type de besoin trs spcifique, alors quune autre partie de ce spectre continue dtre nglige voire ignore. En labsence dun projet type Globemaster amricain aux capacits suprieures celles dun A400M , les Etats membres de lUE continueront de manquer de capacit de transport arien stratgique trs longue distance ou pour des chargements particulirement pondreux et volumineux. Les quatre (bientt cinq) C17 lous par la Grande Bretagne ne sont que des solutions intrimaires et assez limites. La plupart des Etats utilisent, selon des modalits ad hoc ponctuelles, des Antonov 124 russes, ukrainiens ou bilorusses. Certains analystes vont jusqu sinterroger sur la pertinence conomique et la ncessit militaire du nombre global de platesformes commandes31.
Soutien et logistique
A moins denvisager une opration de faible ampleur, pour une trs courte dure et distance rduite des bases de dpart, le soutien et la logistique sont une dimension cardinale de laptitude agir au niveau stratgique. La notion de soutien et de logistique comprend le ravitaillement en vol (AAR ou Air To Air Refuelling) et les capacits de soutien logistique (selon les subdivisions traditionnelles ravitaillement, maintien en condition, sant, soutien de lhomme). Il faut y ajouter les capacits logistiques telles que les transports routiers sur le thtre, le transbordement maritime et arien, laptitude grer des plateformes portuaires et aroportuaires (SPOD et APOD). Le ravitaillement en vol (air to air refueling) La capacit ravitailler un avion en vol est un exemple type de capacit critique (force multiplier) car elle permet damliorer un certain nombre de paramtres oprationnels ds lors que lon en matrise la technique et que lon dispose dun nombre suffisant de plateformes. Lallonge (cest--dire le rayon daction effectif des avions darmes depuis les bases mtropolitaines ou de thtre par exemple), la permanence et la disponibilit des moyens engags au dessus des zones daction sen trouvent sensiblement amliores pour le plus grand bnfice des troupes engages. Lors dun dploiement, la distance franchissable permet de saffranchir de points dappuis intermdiaires ou au minimum den minorer limportance. Assurant en partie leur propre soutien, ces appareils disposent dune relative autonomie lors de dploiements initiaux. En augmentant le rayon daction des avions de combat, les cibles les plus lointaines peuvent tre traites et la charge emporte est
Jocelyn Mawdsley, Gerrard Quille, Equipping the Rapid Reaction Force Options for and Constraints on a European Defence Equipment Strategy , op. cit..
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suprieure32. Pour la constitution de raids ou de forces ariennes33 composes dappareils provenant de bases parfois fort distantes les unes des autres, la capacit de ravitaillement en vol reprsente un facteur essentiel dintgration. En Europe, seules les armes de lair franaise et britannique ont une longue exprience des oprations de ce type en situation de combat. Des pays comme lEspagne, les Pays-Bas ou lItalie ont acquis plus rcemment cette capacit et lont utilise lors des oprations au-dessus des Balkans. Dautres pays viennent juste de mettre en service ce type dappareils. Laptitude planifier et conduire des oprations complexes de ravitaillement, comme celles concourant la formation de raids, ne sobtient quau bout dune assez longue pratique oprationnelle34. L encore, une capacit ne se dcrte pas, elle sacquiert. Il sagit de disposer des quipements et infrastructures requis, de la doctrine demploi et des personnels instruits, entrans et disponibles pour les mettre en uvre. Le soutien sant Le soutien sant reprsente une composante importante de toute opration militaire moderne, que ce soit au profit de la force ou des populations civiles (rfugis, ressortissants vacus). Lors doprations de stabilisation, de type mission de Petersberg, la proportion de personnels mdicaux est relativement plus importante que lors doprations plus lourdes. Le dficit europen porte sur le nombre de personnels effectivement dployables.
Capacits de frappe
Cet ensemble de capacits (qui regroupe les munitions et armes de prcision, la guerre lectronique en particulier le brouillage, la pntration des dfenses anti-ariennes et lvaluation des frappes) constitue un pralable essentiel toute intervention aroterrestre ultrieure. La notion mme defficacit des frappes a volu de la traditionnelle base sur de simples statistiques dattrition valuation plus complexe prenant en compte les effets plus des attaques menes, et en particulier leffet final conception vers une long terme recherch,
Permettant ainsi damoindrir certaines contraintes climatiques ou gographiques limitant les possibilits des plateformes ariennes. Pour les missions de dfense arienne (DA), cela prolonge le temps de prsence sur zone. 33 On parle en anglais de strike packages. 34 Les forces europennes ariennes projetables , Document A/1836, Assemble de LUnion de lEurope Occidentale, dcembre 2003, http://www.assembleeueo.org/fr/documents/sessions_ordinaires/rpt/2003/1836.html
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ncessairement politique35. Au cours des quinze dernires annes, les crises dans lesquelles les puissances occidentales ont t entranes ont clairement mis en lumire le besoin accru de moyens de gestion de crise mais galement de moyens dvaluation adapts des actions militaires. La ltalit cde le pas la proportionnalit et la rduction des dommages collatraux. Les conditions minimales Dans un environnement stratgique confus, la capacit collecter des informations et les traiter, en particulier pour ce qui est des dtails dorganisation ou des modes daction de ladversaire, est essentielle. Acqurir la capacit de contrarier les plans ennemis demande une connaissance tendue des donnes techniques autant que culturelles. Pour parler en termes gnraux, lobtention de la supriorit dans un espace de bataille particulier (terrestre, arien, maritime ou mixte) reste la condition pralable toute action offensive, aussi limite soit-elle. Dfense arienne et SEAD La premire phase dune opration militaire de vive force est lentre en premier sur le thtre (Forcible Entry). Dans le cas doprations ariennes offensives, cela implique la confrontation avec les intercepteurs, les missiles et lartillerie sol-air ainsi que toute linfrastructure de commandement adverse. Les expriences rcentes nont fait que renforcer cette apprciation36. Toutes les forces ariennes europennes majeures possdent des avions aptes tirer des munitions anti-radar (ARM anti-radiation missile) mais seules les forces allemandes et italiennes utilisent des avions spcialiss possdant de relles capacits SEAD et des quipages entrans37. En 1999, au Kosovo, de manire fournir une protection suffisante ses avions d'attaque sans cesse plus nombreux, l'OTAN a d renforcer massivement ses moyens SEAD. Le 24 mars, les allis alignaient 69 appareils: 10 Tornados allemands, 6 Tornados italiens, 45 F-16C/J Fighting Falcon et 8 EA-6B Prowlers amricains ; le 10 juin, 150 avions remplissaient cette mission (16 Tornados, 102 F-16C/J et 36 EA-6B). Les avions SEAD reprsentaient 30% des avions de chaque
Voir Philippe Coquet, Oprations bases sur les effets : rationalit et ralit , Focus Stratgique n1, Ifri, Paris, septembre 2007. 36 Jocelyn Mawdsley, Gerrard Quille, Equipping the Rapid Reaction Force Options for and Constraints on a European Defence Equipment Strategy , op. cit., p.56. Au cours des 15 dernires annes, les armes de lair occidentales ont d faire face une douzaine dengagements air-air, plusieurs milliers dengagements sol-air et ont tir environ 4 000 munitions spcialises pour la destruction (DEAD) ou la neutralisation des dfenses sol-air (Suppression of Enemy Air Defenses ou SEAD). 37 La France ne dispose plus de munitions ddies au SEAD depuis le retrait du missile Martel au milieu des annes 1990. Pour lAllemagne, il sagit de 33 appareils de type Tornado ECR quips, comme les 15 appareils italiens quivalents, de missiles anti radar HARM AGM 88 (fabrication amricaine). Les appareils allemands sont en service depuis mai 1990 et les Tornados italiens depuis dbut 1998. (In IISS, The Military Balance 2008).
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strike package , soit une proportion considrable. Laccomplissement des missions SEAD requiert la fois des capacits de brouillage lectronique offensif et des capacits dagression physique (missiles). Labsence de plateformes spcialises en Europe pour la premire composante demeure pnalisante en termes dautonomie38. Plus globalement, les capacits europennes en matire de guerre lectronique (EW) souffrent de la mme raret. Frappes de prcision Apparues dans les annes 1970, les armes guides de prcision font dsormais partie de larsenal standard des forces armes europennes. Cela fait environ une quinzaine dannes que la Royal Air Force et lArme de lair utilisent des bombes guides de prcision (Precision Guided Munitions), la plupart des autres forces squipant aprs la premire guerre du Golfe39 ou les oprations au-dessus de la Yougoslavie. Pourtant, au regard des stocks disponibles aux Etats-Unis et du nombre ou de lquipement dont disposent leurs plateformes spcialises, les capacits europennes restent bien modestes40. En 1999, lors de lopration Allied Force, plus d'une centaine d'aronefs franais de l'arme de l'air et du groupe aronaval ont particip l'opration de l'OTAN (la France est deuxime contributeur avec 10% des missions ariennes)41. Evaluation des rsultats (Battle Damage Assessment ou BDA) A la suite de frappes, il est ncessaire de procder une valuation des rsultats afin de dterminer dans quelle mesure lobjectif a t atteint. La nature mme des cibles traites par frappe de prcision (comme des bunkers enterrs ou des parties spcifiques des rseaux de communication) requiert un dispositif assez labor de BDA. Ces actions combinent le plus souvent la reconnaissance traditionnelle (que ce soit au moyen de satellites, de plateformes ariennes ou de drones) et les autres moyens de renseignement (dont le renseignement dorigine humaine 38
Selon des documents parlementaires, la priorit franaise porterait sur lacquisition dune composante de brouillage offensif faisant totalement dfaut en Europe aujourdhui, les missiles anti radar tant dtenus par certains partenaires. (Snat, in Projet de loi de finance 2003 : expos densemble, III. Larme franaise et la force daction rapide europenne). 39 Ce fut le cas pour la France. 40 Center for Strategic and International Studies, The Lessons and Non-Lessons of the Air and Missile Campaign in Kosovo, Westport : Praeger/Greenwood, 2000 ; Lord Robertson, Kosovo: Un An Aprs, Rapport, 2000 ; Ministre franais de la Dfense, Enseignements du Kosovo , collection Analyse et rfrences, 1999 ; US Department of Defense, Kosovo After Action Review, 1999. 41 Les Etats-Unis fournirent 700 des 1055 aronefs dploys et 90% des moyens de ravitaillement en vol, le gros du transport arien et tous les moyens de brouillage tactique . In John E. Peters, Stuart E. Johnson, Nora Bensahel, Timothy Liston, Traci Williams, Operation Allied Force. Lessons for Future Coalition Operations , RAND Research Brief, 2001 ; et des mmes auteurs, European Contributions to Operation Allied Force: Implications for Transatlantic Cooperation, MR-1391-AF, 2001, pp. 136-138.
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HUMINT). A lheure actuelle, les Europens ne disposent pas davions de reconnaissance stratgique de type SR-71 ou U-2 amricains mais sont dots de capacits de reconnaissance tactique pour du renseignement ou de lvaluation de frappe (BDA). Cela entrane une moins grande complmentarit des moyens disponibles pour lapprciation des crises. Les Mirage IV franais ont t retirs du service actif il y a dj quelques annes sans tre remplacs. Pour ce qui est des satellites, des capacits existent mais elles restent disperses. Lexemple de la possession de satellites radar (Type SAR-Luppe allemand) est emblmatique42. Dots de moyens de renseignement et dapprciation de situation htrognes, mme sils sont performants dans leurs domaines respectifs, les Etats membres de lUE font nanmoins face des trous capacitaires dommageables. Forces spciales Les forces spciales sont utilises pour tout un ventail de missions o les capacits technologiques doivent tre compltes par des ressources humaines. Elles peuvent servir appuyer les capacits de frappe de prcision en ralisant des missions HUMINT sur le terrain, en vrifiant ou acqurant des renseignements sur des cibles ou en validant les ordres de tir (inclusion dans le cycle du ciblage). Ces possibilits sont particulirement intressantes pour les pays ne disposant pas de toute la panoplie des moyens techniques les plus volus. La mise en place de ces troupes prcieuses, la conduite de leurs missions ncessitent des moyens adapts, polyvalents et discrets qui ne sont pas disponibles partout (moyens de tlcommunication adapts, sous-marins dattaque, btiments de surface, avions ou hlicoptres de transport tactique pour linsertion ou lextraction). L encore, les besoins ne correspondent pas toujours aux ressources nationales disponibles et de nombreuses disparits existent.
Protection de la force et des infrastructures

Le domaine couvert par cette catgorie est particulirement tendu. Il inclut des dimensions aussi loignes que la dfense anti-missile de thtre, les units spcialises pour la dfense nuclaire, bactriologique, chimique, les dispositifs de protection des emprises dune force, des vhicules et des combattants individuels.
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Seule lAllemagne possde cette capacit de satellites Synthetic Aperture Radar (SAR) en Europe. La France possde des satellites optiques. Les satellites aptes faire de linterception de communications et du renseignement dorigine lectromagntique sont rares et ne sont lapanage que de quelques nations.
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BMD/TMD Dans une large mesure, lenthousiasme renouvel des Etats-Unis pour la dfense anti-missiles balistiques contre les missiles longue porte na remport que peu de succs en Europe. Une divergence fondamentale entre les deux rives de lAtlantique provient dune perception diffrente de la menace43. Lattitude des divers Etats est galement fonction de leur faon denvisager la probabilit dun engagement dans une opration de projection. La France et la Grande Bretagne, par exemple, seraient plus susceptibles dtre confrontes des Etats dots de missiles balistiques que nombre dautres nations europennes. Les Etats-Unis, qui ont dj dploy des capacits de dfense de thtre, sont en train daller plus loin dans les programmes de dfense anti-balistiques et de dployer les premires composantes dun systme global. Un certain nombre de pays europens (Allemagne, France, Pays-Bas, Italie et Grce) ont dores et dj des programmes de dfenses antimissiles de thtre en cours de dveloppement, gnralement avec un soutien amricain. LEspagne et la Turquie tudient les options offertes. La question dune participation aux programmes amricains reste entire. A un moment donn, les Etats europens devront se prononcer sur ce sujet. Ils devront choisir entre loption dune dfense de leurs forces dployes (et des populations locales sur le thtre des oprations) ou une version plus ambitieuse couvrant galement du territoire europen luimme. Actuellement, les travaux entrepris par plusieurs Etats afin damliorer leur capacit de dfense dans le domaine traduisent lintrt qui se fait jour chez les Europens. Tous les programmes en cours de dveloppement se focalisent sur la dfense des lments navals et terrestres dune force dploye hors zone (Patriot PAC-3, systme ASTER, MEADS). Ces systmes sont spcifis pour traiter une menace balistique nexcdant pas les 1000 Km de porte. Protection de force / sauvegarde De nombreux pays europens possdent des moyens de secours et de sauvegarde ariens (capacit Search and Rescue ou SAR, majoritairement base dhlicoptres). Ces ressources pourraient se rvler prcieuses dans le cadre des missions de bas de spectre dfinies Petersberg. Il faut bien cependant distinguer ces moyens vocation de service public civil des moyens plus spcifiques dits de Combat
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Les Etats-Unis se focalisant sur les Etats-voyous (Rogue States) et prolifrants, les Etats europens ayant plutt tendance placer une plus grande confiance dans la dissuasion. Voir pour ces dbats Franois Heisbourg, Dfenses antimissiles : lanalyse stratgique et lintrt europens , Politique Etrangre, Ifri, Paris, 3/2001.
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Search and Rescue (CSAR) ou RESCO (Recherche et sauvetage au combat). Si la premire catgorie se caractrise par une relative abondance de biens , il nen va pas de mme pour la capacit Resco Cela sest vrifi lors du tour de table organis entre Etats membres de lUE lors de la mise disposition de capacits dans loptique des Helsinki Headline Goals. Seule lItalie sest porte volontaire dans le domaine avec 6 de ses 15 appareils. Cette capacit est nanmoins dterminante pour un ventail oprationnel trs large, en particulier lorsque des quipages sont placs en situation dangereuse, mais pas uniquement (secours ponctuel des civils, vacuation mdicale, rcupration de pilotes abattus en territoire hostile). Outre des procdures, une instruction et un entranement spcifique pour lquipage, les plateformes aptes ce type de mission doivent disposer dquipements particuliers44. La capacit intgrer ces hlicoptres dans des paquets dappareils qui contribuent tous au succs de la mission est galement essentielle (avions ravitailleurs, chasseurs bombardiers, avions de guet arien, hlicoptres de combat en protection). La combinaison des moyens actuellement disponibles serait suffisante pour des oprations envisages dans les scnarios bas ou moyen Petersberg mais trouveraient rapidement leurs limites en cas dopration dampleur45. La mise disposition, la coordination et linteroprabilit dune telle capacit restent, comme dans dautres domaines voqus plus haut, un dfi de taille.
Capacits et infrastructures de commandement

Ce domaine est considr comme laspect le plus important et peuttre le plus difficile grer dans la conduite dune opration multinationale du dclenchement de lintervention (avec les postes de commandement stratgiques et opratifs46) sa conduite effective sur le thtre47, au niveau tactique. En plus dune infrastructure adapte, il convient de disposer de moyens de communications performants et scuriss (capacits de dbit , cryptage, durcissement et redondance des rseaux) ainsi que des moyens de surveillance, de recueil et de
Systmes de navigation par satellite, optronique adapte au vol tactique et de nuit sur de longues distances, capacits de ravitaillement en vol, communications varies et scurises, dispositifs pour la discrtion sonore, lectronique, visuelle et le leurrage, blindage, armements en sabord La liste est loin dtre exhaustive. Au final, peu de nations peuvent se prvaloir de cette capacit en Europe : Italie, France, Grande-Bretagne. 45 Problmes dinteroprabilit en partie dus la grande varit des appareils en service : AS 532 Cougar et Caracal en France, EH101 Merlin en Grande-Bretagne, HH3F en Italie. 46 Force Headquarters. 47 Field Headquarters.
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traitement du renseignement. La capacit C4I48, particulirement importante dans le cadre multinational et interarmes, comprend une large gamme de capacits dont certaines font cruellement dfaut dans linventaire europen, mme si des domaines encourageants existent49. A cet gard, il faut prendre en considration le rle de lOTAN et de ses imposantes infrastructures intgres de commandement. Moyens de renseignement (satellites, avions et drones - UAV50) La problmatique des capacits de C4ISR (qui incluent la transmission de donnes en temps rel , la scurit des communications et la gestion de lespace arospatial) reprsente un exemple trs parlant des limitations inhrentes la rflexion sur le partage capacitaire. Dans ce domaine-cl, un certain nombre de missions et de scnarios allant du milieu au haut du spectre ncessitent un niveau robuste . Pour autant, les principes fondateurs des tches de Petersberg ont ignor cette dimension, le prsuppos implicite tant quun recours aux capacits existantes de lOTAN serait toujours possible. Une telle approche soulve toutefois un certain nombre dobjections parmi les analystes des questions stratgiques : Premirement, les capacits de lOTAN ne seraient peut-tre pas disponibles en toutes circonstances. Laccs celles-ci se fait sur la base de ngociations ( lexemple du mcanisme dit de Berlin Plus51) et dun processus politique assez long, rduisant dautant la rapidit de rponse de lUE en cas de dclenchement dune crise.
Commandement, Contrle, Coordination, Communication et Renseignement (Command, Control, Communication, Coordination and Intelligence). 49 Stephen J. Coonen, The widening military capabilities gap between the United States and Europe : does it matter?, Parameters, Autumn 2006, pp. 7-8. 50 Avions sans pilote, Unmanned Aerial Vehicle (UAV). 51 Une srie de documents de coopration essentiels, connus sous le nom d'ensemble Berlin Plus, a t agre par les deux organisations le 17 mars 2003. Les dispositions Berlin Plus cherchent viter le ddoublement inutile des ressources et comprennent quatre lments : accs assur de l'Union europenne la planification oprationnelle de l'OTAN ; mise disposition de l'Union europenne des capacits et des ressources communes de l'OTAN ; options de commandement OTAN europen pour les oprations conduites par l'Union europenne, dont le dveloppement du rle europen du Commandant suprme adjoint des forces allies en Europe (D-SACEUR) ; enfin, adaptation du systme de planification de la dfense de l'OTAN afin qu'il intgre les forces disponibles pour les oprations de l'Union europenne. Des modalits ont t prvues pour la mise disposition, la surveillance, la restitution ou le rappel des ressources et capacits de l'OTAN lors des oprations diriges par l'Union europenne. Les dispositions Berlin Plus ont t mises en pratique dans le cadre de l'opration Concordia, premier dploiement militaire de l'Union europenne dans l'ex-Rpublique yougoslave de Macdoine. In Yves Boyer, Les oprations en coalition et leurs implications sur les processus de commandement et dinnovation conceptuelle dans le domaine de laction militaire , Annuaire Franais de Relations internationales, ditions Bruylant, La documentation Franaise, 2005.
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Deuximement, il est possible que les intrts de lUE (ou des EtatsUnis) et ses attentes en matire de dfense changent sensiblement dici vingt ans. Un plus grand besoin dautonomie pourrait se faire jour et ncessiterait la mise en place de structures et de forces plus intgres. Troisime point, si les capacits de C4ISR de niveaux opratif et tactique se caractrisent par une dployabilit affirme, le niveau stratgique, faisant le lien avec le niveau politico-militaire, rclame des structures de soutien et des capacits plus permanentes, forcment plus lourdes. Dans cette perspective, il serait sage pour lUE de prendre en compte les besoins de plus long terme lors du dveloppement de capacits C4ISR oprationnelles, mais galement de veiller la compatibilit avec des capacits futures. Si lon considre que la libre disposition des moyens et infrastructures de lOTAN est acquise, la plupart des moyens requis pour les missions de Petersberg dans le domaine C4ISR sont en cours de dveloppement la suite du processus DCI. Plusieurs des tats-majors mis sur pied ces dernires annes peuvent assumer le commandement de forces dployes jusquau niveau du corps darme52. Cependant, les oprations interarmes (Joint), cest--dire incluant des composantes navales, ariennes et terrestres, ncessiteront toujours la disposition dtats-majors stratgiques de lOTAN, non dployables. Or, ltat-major militaire de lUE (EUMS) na pas commenc envisager concrtement sa mue en tat-major disposant des capacits quivalentes celles dun Combined Joint Task Force HQ otanien. Il manque encore le volume de personnels permanents et les capacits de commandement et de planification qui vont la valeur de SHAPE53. Pour renforcer ses propres capacits dans le domaine, mais galement, ncessairement aussi, celles de lAlliance atlantique, lUE dispose dun certain nombre doptions possibles au rang desquelles on peut citer : Un accroissement de la disponibilit en moyens de communication satellite scurise Une augmentation des capacits existantes dans le domaine du renseignement stratgique et oprationnel (technique et humain) Lamlioration de linteroprabilit des capacits existantes (par exemple le domaine de la reconnaissance arienne basse altitude)
ARRC, Eurocorps, CRR-Fr (Corps de Raction Rapide-France) de Lille pour prendre des exemples franais et multinationaux. 53 Supreme Headquarters Allied Powers Europe, Mons, en Belgique. Etat major stratgique de lOTAN en Europe.
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Des investissements supplmentaires dans les capacits projetables de contrle et de gestion de lespace arien (pour les plateformes pilotes et non pilotes) Au-del de ces exemples, les Etats europens doivent encore dfinir de faon plus affirme leurs besoins capacitaires futurs. Quelques questions mritent des rponses. Quel statut oprationnel pour Galileo54 ? Y a-t-il besoin dun tat-major stratgique autonome ? Si oui, avec quelles fonctions et quelles capacits par rapport aux structures existantes dans lOTAN ? Comment faire de la planification sans structure permanente ?
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Systme europen de positionnement et de navigation par satellite.
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Quelles pistes pour amliorer les capacits europennes ?
en termes darmements de Que ce soit systems) ou de capacits prcision, dedesystmes critiques (enabling effectives dploiement de troupes, lEurope marque le pas vis--vis des Etats-Unis. Les tenants dune Europe-Puissance en particulier plaident pour une recherche de linteroprabilit en premier lieu au niveau europen, arguant du fait que dans le cas contraire, les forces europennes seraient rduites au rang de segments spcialiss des forces amricaines, sans possibilit daction autonome en cas de besoin. Dans cette perspective, et puisque la perspective de la contrainte budgtaire ne semble pas prs dtre leve, un certain degr de spcialisation et de coopration intra-europenne pourrait permettre de dpenser plus efficacement dans la dfense tout en tant acceptable politiquement55. Pour les atlantistes, au contraire, la prservation de linteroprabilit avec les Etats-Unis est et restera la cl de linfluence politique Washington autant quelle permettra de maintenir un statut de puissance militaire performante. Ils ajoutent que, dune certaine faon, la spcialisation intra-europenne est sans doute prmature56 dans la mesure o elle prsuppose une position europenne unifie en matire internationalece qui parat bien optimiste laune de lexprience irakienne de 2003. Une option qui laisserait galement certains Etats bien seuls en cas de dsaccord majeur au sein de lUE. Les deux positions mettent en lumire des facteurs galement pertinents mais surtout dmontrent sil en tait encore besoin la trs forte charge politique des dbats et les aspects sensibles apparemment insurmontables restant rgler. Cependant, les grandes nations europennes y compris la Grande-Bretagne ne peuvent acqurir, sur une base purement nationale, lensemble des moyens dont elles souhaiteraient lgitimement se doter. Cette ralit rend encore plus inaccessible lidal amricain . Aucune puissance europenne ne peut aujourdhui affirmer quelle nest pas
Cest la problmatique des clusters ou agrgats de pays volontaires et comptents dans certains domaines, choisissant dassumer un rle moteur pour un certain type de capacits. Cest galement une possibilit offerte par les cooprations renforces permanentes. Pour ce dernier aspect, se reporter ltude collective du Royal Institute for International Relations, E Pluribus Unum ? Military Integration in the European Union, Academia Egmont Papers, Book 7, May 2005, pp. 21-29. 56 Voir pour ces dbats larticle dEtienne de Durand, Together in the Same Boat : Shared Platforms for an Effective Defense , World Defense Systems, Autumn 2004, volume 7, issue 2.
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affecte par des manques, parfois critiques, dans ses structures de force ou ses quipements57. Les pays europens ont, de surcrot, globalement conserv des cycles dacquisition darmement hrits de la guerre froide et se trouvent encore confronts au paiement des factures de grand programmes (Rafale et Eurofigher, Tigre) dont lutilit ne supprime cependant pas les besoins urgents en moyens de projection stratgique, en munitions guides, en systmes de renseignements (etc.), ces factures obrant svrement les marges de manuvre financires ncessaires. Par del les querelles thologiques et les difficults politiques relles lies en particulier aux souverainets nationales et tenant compte des contraintes financires prvisibles, une approche pragmatique apparat comme la seule solution viable. Quel que soit le cadre institutionnel choisi, une coopration europenne sur des programmes dacquisition collectifs court et moyen termes ne semble pas seulement tre prometteuse mais probablement la seule option raliste.
Pour une rupture dans les politiques dachat darmement

Le contexte de la guerre froide tait marqu par le besoin de rester dans la course technologique des armements afin de suivre et si possible de surpasser les volutions de ladversaire. A cette priode, la puissance potentielle (in-being58) importait relativement plus que les capacits de projection et la disponibilit de forces directement utilisables, en particulier pour les puissances europennes ( lexception relative de la France et du Royaume-Uni). En termes de dpenses darmement, il sagissait principalement de mener bien des programmes majeurs, dvelopps sur une base nationale ou multinationale. Dans le cadre des cooprations internationales, il sagissait surtout de rpartir les bnfices technologiques et industriels, plus que de mettre en service assez rapidement le nombre suffisant de plateformes ou de prserver la cohrence densemble des structures de forces. Chaque nation participante commandait traditionnellement un nombre dexemplaires en rapport avec la part du
Cf. Franz Josef Meiers, Germany Is The ESDPs Reluctant Third Musketeer , Http://Www.Europesworld.Org/Ewsettings/Article/Tabid/78/Default.Aspx?Id=C0324 825-5413-4fc6-B73d-B837f7854b58. Voir galement, Country Briefing : France , Janes Defence Weekly, No. 33, Vol. 43, October 2007. La France et la Grande-Bretagne ont systmatiquement choisi de combler les manques en fonction des besoins du moment, sacharnant maintenir une prsence dans tous les grands domaines, quitte ne disposer parfois que de moyens symboliques ou srieusement limits (par exemple les missiles de croisire). LAllemagne a quant elle choisi daccepter une rduction drastique de ses forces oprationnelles autour dune arme plusieurs niveaux de raction. in Etienne de Durand, Together in the Same Boat : Shared Platforms for an Effective Defense , op. cit., et German Ministry of Defence, Bundeswehr Concept, August 9, 2004. Accessible on URL www.bmvg.de/portal. 58 On entend par l les forces de rserve, la masse des quipements conventionnels, la dissuasion nuclaire, le plein potentiel des nations.
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march ou les bnfices retirs par ses firmes nationales. Pour caricaturer, la logique techno-industrielle dominait souvent lexpression du besoin purement oprationnel59. Le changement stratgique conscutif la fin de la guerre froide se caractrise par la probabilit sensiblement plus forte davoir intervenir dans des crises rgionales ou locales loin des bases europennes de dpart. Ce sont dsormais les forces dployables, utilisables effectivement (capacit oprationnelle et volont politique) qui font la diffrence, comme le faisait remarquer il y a quelques mois le chef dtat-major des armes franaises, le gnral Georgelin60, plaidant pour une ncessaire logique demploi . La priode post-guerre froide sest caractrise, dans les armes occidentales et europennes en particulier, par ladoption de forces plus fortement professionnalises. On a cherch investir dans la dimension qualitative plus que quantitative afin de mener des oprations plus dcisives, en rduisant pertes et dommages collatraux, au regard denjeux de nature plus limite. Pour une Europe aux ressources financires plus mesures dans le domaine de la dfense, ladaptation aux volutions technologiques et au rythme acclr des crises se rvle redoutable maintenir dans la dure. Dans ce contexte diffrent, les programmes gants, mens sur plusieurs dcennies par des agences ou des associations industrielles complexes, semblent trouver leurs limites face aux besoins dadaptation et de modernisation constants. Les programmes internationaux comme le Joint Strike Fighter, lhlicoptre de transport NH 9061 ou lA400M sont cet gard emblmatiques des difficults rencontres. Dans tous ces programmes de grande ampleur, les dpassements de cot, les difficults de partage industriel et le redimensionnement des commandes initiales psent lourd sur les dates et les conditions de mise en service chez les Etats clients. Peut-tre est-il temps dexplorer des pistes plus audacieuses et pragmatiques, complmentaires ces programmes : le partage, la mise en commun, la mise en uvre ou lacquisition collective de plateformes ou dinfrastructures critiques, quelle que soit leur origine. Le danger reprsent
Jean Rannou, La Transformation du systme de dfense : la problmatique des quipements , Politique trangre, 4/2007 (hiver). 60 Allocution du Chef dtat-major des armes, le Gnral Georgelin, devant la 59me session de lIHEDN le 16 mars 2007. 61 Comme souvent, Le diable est dans les dtails et pour que les mutualisations envisages restent oprantes, les dfinitions technicooprationnelles ne doivent pas diverger. Pour ne prendre que deux exemples symboliques, il est essentiel quexiste, pour le NH9 comme pour lA400M, une gestion communautaire des configurations, afin dviter de reproduire les erreurs commises avec le Transall des annes 60 : les versions allemandes et franaises de cet appareil pourtant conu ensemble ne concident plus qu hauteur de 40% aujourdhui. Le NH90 se dcline dj en 23 versions nationales (in Rapport dinformation parlementaire No 666 Commission de la Dfense Nationale et des Forces Armes sur lAromobilit, Alain Marty, Michel Sordi et Jean Claude Viollet, Dputs, 30 janvier 2008).
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par la tentation du moindre cot financier court terme par rapport la capacit oprationnelle effective finale nest sans doute pas le moindre62. Lexamen de lensemble des forces europennes permet didentifier des doublons (duplications) dtats-majors, de bases, de structures de planification, de logistique, dentranement et de soutien. Les opportunits pour des mises en commun ou des partages sont prsentes dans lensemble du spectre. Pourtant, certains lments se prtent mieux que dautres ce processus. Que penser de lachat en commun, de lutilisation commune de plateformes (quipages multinationaux ou nationaux interchangeables), de la spcialisation nationale ou par groupe de pays, de la location et du financement innovant ? Quelles en sont les implications oprationnelles et politiques ?
Choix et consquences
Dans les dbats sur la dfense europenne, la ncessit de rformer en profondeur le secteur de la dfense fait lobjet dune acceptation assez claire entre les Etats. Bien que lUE, comme dailleurs lOTAN, nait pas encore russi convaincre les gouvernements damliorer rapidement leurs capacits, le processus de rforme va devoir se poursuivre. Cette rforme ne signifie pas la cration dune arme europenne au sens propre mais plutt une plus grande imbrication des diffrentes forces armes europennes. Le simple cot des oprations actuelles alli celui des transformations ncessaires rendra encore plus prgnant ce besoin de rapprochement et de partage capacitaire. Les quelques 200 milliards dEuros dpenss annuellement par les Etats membres de lUE pour leur dfense devraient bien se traduire par davantage de capacits. A lexception de la France et de la GrandeBretagne, chaque Etat de lUnion nenvisage plus les oprations quau sein dune coalition avec les autres membres ou dans un cadre otanien. Dans cette perspective, des mises en commun font sens, en termes financiers autant que militaires. Aussi sduisante que puisse tre cette perspective, sa concrtisation repose cependant sur une analyse srieuse des options disponibles, dont certaines donnent demble des exemples encourageants. Les variantes possibles dans le domaine vont de lautonomie la dpendance (les deux extrmes), en passant par la coopration sur des programmes particuliers (hypothse la plus frquente historiquement en Europe avec quelques beaux succs), un partage des tches et une interdpendance plus ou moins affirme. La mtaphore conomique de lintgration verticale (dans tout le spectre capacitaire) et horizontale (domaines et fonctions spcifiques) pourrait servir de rfrence pour la description des options qui va suivre. Le calcul de chaque Etat vis-vis des options offertes sera bien entendu trs variable et li sa situation politique propre et surtout son statut de grande, moyenne ou petite puissance europenne Souplesse et pragmatisme seront sans doute les meilleurs gages de succs.
Jean Rannou, La Transformation du systme de dfense : la problmatique des quipements , op. cit..
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Mise en commun et spcialisation : pour une intgration verticale ? Quelles sont les options pour la mise en commun (pooling) et la spcialisation ? Ces deux notions sont rvlatrices des budgets contraints autant que des ncessits industrielles pour lacquisition dquipements militaires. Elles sont toutes deux mettre en relation avec les dfis scuritaires et dmographiques auxquels lUE est confronte. Deux tendances mergent demble : la spcialisation grandissante des plus petits pays (qui pourront faire encore mieux ce quils font dj bien, avec des dpenses moins exigeantes) et la spcialisation partielle des plus grandes puissances militaires europennes (capitalisant sur leurs domaines dexcellence traditionnels63). La spcialisation pousse semble tre une approche sense pour les pays qui ne sont de toute faon pas en mesure dtre prsents dans tout le spectre capacitaire. Linvestissement dans des capacits niches peut se rvler avis pour ces pays64. Pour autant, cette option de spcialisation, si elle fait sens au plan purement conomique, peut non seulement se rvler difficile au plan de la souverainet mais encore demander des investissements initiaux plus importants de par les cots de restructuration et dadaptation des infrastructures existantes. Pour ce qui est de la mise en commun, il convient de distinguer le partage (Sharing) et la mise en commun (Pooling) de capacits. Le partage de capacits survient lorsque des Etats partenaires mettent sur pied des capacits communes par le biais de la fourniture de capacits nationales sans que cela donne lieu la mise en place dune structure spcifique pour leur utilisation. Peu dexemples existent aujourdhui et certains qualifient cette option de mise en commun par dfaut . La mise en commun se produit lorsque plusieurs Etats dcident dorganiser lutilisation de capacits sur une base collective. Cela implique la cration dune structure intgre de mise en uvre. La proprit des moyens est toujours nationale mais les Etats parties laccord dcident de dlguer lutilisation de leurs moyens une organisation intgre. Les Etats membres gardant le contrle de leurs propres moyens, cette formule autorise une certaine autonomie et la libert de participer ou pas telle ou telle mission. Partage des tches et des rles ou l intgration horizontale Il existe galement la possibilit dune intgration horizontale, autrement dit un accord entre pays partenaires portant sur un ensemble de capacits spcifiques. Le partage des tches survient lorsque certaines
La Grande-Bretagne se concentrant sur son rle maritime et amphibie de projection de force avec une composante terrestre subordonne, lAllemagne voluant lentement vers des capacits de projection de forces lourdes. 64 Les exemples substantiels manquent encore mais on peut nanmoins signaler les capacits lituaniennes en matire de purification et production deau ou les units mdicales chypriotes.
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capacits sont abandonnes par un Etat se reposant sur dautres Etats partenaires pour assurer ce rle spcifique en cas de ncessit. Plusieurs Etats europens ont dcid de recourir cette mthode afin de rduire les redondances existantes. Si les avantages financiers sont indniables, il faut nanmoins envisager les consquences en termes de rduction de lautonomie stratgique nationale. Pour des raisons politiques ou techniques, il est parfois impossible darriver un accord pour mettre en commun des capacits. Politiquement, cela peut se justifier par la volont de protger une base industrielle et technologique nationale. Techniquement, il est parfois impossible pour un Etat dacqurir lui seul lensemble dune capacit. Deux grandes options de role sharing se dtachent demble. Tout dabord, le partage de capacits niches , qui concerne des capacits au volume rduit mais au rle dterminant dont la possession par chaque Etat membre ne se justifierait pas et crerait des surcapacits65. Il est nanmoins essentiel que les Etats partenaires aient lassurance de pouvoir disposer de ces capacits en toutes circonstances. La seconde catgorie concerne les systmes capacitaires particulirement complexes et coteux. Le meilleur exemple reste celui de limagerie et de lobservation spatiale, domaine exigeant sil en est66. Laccord entre les marines belge et nerlandaise pour tablir des tats-majors et des services de soutien communs pour leurs flottes est un exemple encourageant67. Un autre exemple est celui du bataillon logistique nordique qui met en commun des capacits logistiques ncessaires pour les missions dans les Balkans. Selon des modalits ad hoc assez souples et ractives, des exemples existent galement dans le domaine arien. Pour rpondre une forte sollicitation ponctuelle, les armes peuvent recourir aux accords ATARES et SALIS et se voir mettre disposition des capacits de transport venant darmes trangres. Mis en place en 2000, laccord ATARES68 permet aux pays contractants dchanger des quivalents en heures de vol. La France et le Royaume-Uni en sont les principaux contributeurs. Les accords SALIS69 (Strategic Airlift Interim Solution)
On peut citer les capacits NRBC tchques, les avions mdicaliss allemands ou les chasseurs de mines de la marine belge. 66 Voir le dveloppement sur le futur systme MUSIS, au sein de lEDA. JeanPierre Maulny et Fabio Liberty, Pooling of EU Member states assets in the implementation of ESDP , European Parliamentary studies, Fvrier 2008, pp. 22 et 23. 67 Jocelyn Mawdsley, Gerrard Quille, Equipping the Rapid Reaction Force Options for and Constraints on a European Defence Equipment Strategy , op. cit., pp. 70-71. 68 Air Transport and Refueling Exchange of Services. 69 Sign pour 3 ans le 26 octobre 2005 et applicable depuis le 1er janvier 2006, le contrat est bas sur laffrtement temps plein de deux avions gros porteurs Antonov AN 124, bass Leipzig en Allemagne, pour lesquels 2000 heures de vol par an sont prpayes en totalit. Voir Rapport dinformation parlementaire n 66.
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constituent le principal contrat multinational daffrtement pour la projection de troupes. Ils visent satisfaire les besoins propres des pays membres ainsi que les besoins multinationaux en transport arien hors gabarit dans le cadre de lUE ou dans celui de lOTAN. La mise en uvre des aronefs est coordonne par une cellule multinationale spcialise insre au sein de lEuropean Airlift Centre (EAC) bas Eindhoven, depuis le 12 dcembre 2005. Malgr quelques difficults de mise en place, son dveloppement constitue un lment trs encourageant et assez emblmatique de ce qui pourrait tre ralis dans dautres domaines critiques. Le cot de fonctionnement annuel de la structure slve 280 000 euros, ce qui semble bien modeste en comparaison dautres structures multinationales (8 millions deuros pour un tat-major de corps darme). Sa transformation progressive en une structure de commandement du transport arien europen vise harmoniser les concepts et les procdures des pays membres avant de devenir un vritable matre duvre organique. Notons que les contrats SALIS assurent une certaine stabilit mais sont insuffisants lorsque plusieurs pays demandent des moyens identiques au mme moment. Cette dimension est souvent voque par les opposants la notion mme de partage des plateformes. De surcrot, si une opration militaire comme Iraqi Freedom en 2003 devait se rpter et gnrer nouveau dimportantes dissensions politiques, pourrait-on politiquement se reposer sur une structure intgre europenne telle que certains lenvisagent pour dployer des troupes? Acquisition de capacits collectives critiques Cette option reprsente la forme la plus intgre de mise en commun de moyens puisque ce sont des structures multilatrales plus que des Etats qui dtiennent effectivement les capacits. Elle permet galement de retirer un bnfice maximum en termes dconomies dchelle ralises lors de lacquisition et de mutualisation des cots de fonctionnement lors de la vie oprationnelle. Toutes les propositions pour disposer de forces europennes plus capables exigeront des efforts financiers. La mise en commun (pooling) ne saurait tre prsente comme le remde miracle aux difficults capacitaires europennes. Elle doit nanmoins faire partie intgrante de toute stratgie pour combler celles-ci. Il est important de souligner que le partage sera vraisemblablement le plus efficace ds lors quil sagira de financer de nouvelles capacits. En effet, mettre en commun des capacits existantes implique la fermeture de bases et dinfrastructures redondantes, la mise niveau et la construction de nouvelles infrastructures de soutien. La modification des procdures de maintenance et de soutien des parcs dquipement existants, surtout si ce ne sont pas des plateformes High Density-Low Demand70 (des plateformes trs spcialises dont limportance oprationnelle est inversement proportionnelle au nombre : ravitailleurs, AWACS, capacits SEAD ou
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Voir Robert P. Haffa, JR. et Barry D. Watts , Brittle Swords : Low Density, High Demands Assets , Strategic Review, Fall 2000.
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btiments Ro-Ro), peut en effet avoir des consquences oprationnelles particulirement ngatives, en sus des cots financiers entrans71. LOTAN entretient une capacit au niveau supranational, avec des quipages et une gestion commune entre 12 pays contributeurs : il sagit des 17 avions dalerte arienne avance AWACS. Trois raisons principales plaident pour la mise en commun de certains lments des forces : la rduction des cots de mise en uvre permettant de librer autant de ressources pour lacquisition de nouvelles capacits ; la diminution des cots dacquisition supports plusieurs et surtout, peut-tre, lincitation donne plus dinteroprabilit, de communaut dans les doctrines et les quipements. Les derniers programmes dacquisition tels lA400M ou les avions ravitailleurs MRTT (Multi Role Transport Tanker) semblent aller dans ce sens. LAgence europenne de larmement est en train de finaliser une proposition pour la mise en commun de quelques exemplaires dA400M. LOTAN entreprend des dmarches similaires pour une flotte davions de transport stratgique type C-17 Globemaster72. Lexemple le plus tentant est peut-tre celui de quelques appareils de type JSTARS73, acquis et mis en service de faon concerte sur le modle de la flotte des AWACS de lOTAN. Par ses capacits en matire de recueil du renseignement opratif et son emploi distance de scurit , ce type de plateforme reprsenterait un investissement militairement dterminant pour un cot et un risque politique somme toute assez modique. Il est sans doute utile de rappeler ici que la seule capacit collective actuelle de lUE est le centre de rception et danalyse des images satellites de Torrejon (Espagne), lui-mme hrit de lUnion de lEurope Occidentale74. Cet embryon de flotte europenne pourrait utilement tre complte par des drones de niveau stratgique ou opratif type HALE (High Altitude Long Endurance) ou tout autre systme moderne de surveillance et de renseignement HDLD. Des capacits CSAR et SEAD pourraient galement tre amalgames. Toutes ces capacits se retrouvent dans des flottes ou des parcs rduits qui gagneraient tre mis en service et soutenus de manire plus intgre, avec le souci de diminuer au maximum les cots et de garantir une efficacit et une disponibilit oprationnelles optimum. Ce sont bien la multiplicit et la complmentarit des systmes qui permettent de saffranchir des contraintes oprationnelles invitables lors dun engagement. Approches multinationales Contrairement aux capacits collectives voques plus haut, les projets de coopration multinationale restent loption privilgie pour la
Cas de la location par larme de lair italienne de 24 Tornado ADV britanniques gs de 10 ans. La disponibilit oprationnelle atteignit des niveaux particulirement bas en raison de procdures de maintenance diffrentes (in Jocelyn Mawdsley, Gerrard Quille, Equipping the Rapid Reaction Force Options for and Constraints on a European Defence Equipment Strategy , op. cit.). 72 Daniel Kehoane, Europe needs to learn to share military resources , op. cit.. 73 Joint Surveillance Target Attack Radar System. 74 Lorsque lUE a repris les prrogatives de cette organisation rgionale en 2000.
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plupart des membres de lUE car ils permettent de dimensionner scrupuleusement les contributions nationales aux besoins et aux intrts particuliers des pays participants. Le renseignement dorigine satellitaire, par exemple, est considr comme un domaine cl dans lequel lEurope recherche une certaine indpendance vis--vis des Etats-Unis. Laccord franco-allemand pour connecter les satellites Hlios II et SAR Lupe permet une utilisation multinationale de capacits particulires (les stations de recueil au sol auxquelles participent lItalie et lEspagne), tout en prservant les intrts nationaux dans la collecte du renseignement. Un cadre prometteur : les cooprations structures permanentes Une des causes fondamentales des problmes defficacit militaire de lUE rside dans la perspective quasi exclusivement nationale des planifications budgtaires de dfense, ignorant les dficits capacitaires agrgs au niveau de lUE ou de lOTAN. Les exemples prcdents dmontrent lenvi que des possibilits concrtes existent pour rduire les duplications intra-europennes et ainsi raliser des gains en termes de capacits dployables budget quivalent. Dans cette perspective, et prenant en compte les difficults politiques bien relles voque au fil de ltude, les potentialits offertes par le mcanisme dit de Coopration Structure Permanente75 sont loin dtre ngligeables. Paradoxalement, en effet, des mutualisations bien conues pourraient accrotre la souverainet des Etats associs (en particulier les plus petits), permettant de lever certaines hypothques politiques a priori redoutables76. Dans ce cadre institutionnel volutif et souple, par des accords prcis entre Etats volontaires, lefficacit des budgets nationaux serait dmultiplie de faon significative, permettant certains des bnfices voqus plus haut (conomies dchelle et de srie, acquisition collective de capacits critiques). Ce cadre permettrait galement aux Etats participants de rester actifs dans un spectre capacitaire plus vaste, en dpit de la diversit des ressources consacres. Pour les plus petits , cest avant tout la perspective doprer des niveaux souvent incompatibles avec leurs
Le Trait de Lisbonne permet dtablir une coopration structure permanente, c'est--dire la runion de plusieurs Etats membres sur le critre des capacits militaires ncessaires pour remplir des missions plus exigeantes , qui demeurent toutefois dans le champ de la PESD. Le Conseil europen tablit la coopration structure permanente et statue la majorit qualifie, aprs avis du ministre des Affaires trangres. Aucun seuil de participation minimale n'est fix par le Trait, et les dcisions sont prises l'unanimit des Etats membres y participant. A la diffrence des cooprations renforces, le Trait ne prvoit pas explicitement laccord des autres Etats membres aux dlibrations ( abstention constructive ). Pour la participation ultrieure d'un Etat membre, le Trait prvoit que le Conseil runissant les membres participants confirme, la majorit qualifie, la participation d'un Etat runissant les critres. Tout Etat membre participant la coopration structure permanente peut quitter librement le mcanisme, sans procdure particulire. Cf. Rapport d'information n 340 (20042005) de Serge Vinon, Commission des affaires trangres du Snat, 12 mai 2005. (http://www.senat.fr/rap/r04-340/r04-3402.html) 76 Sven Biscop, Permanent Structured Cooperation and the Future of ESDP , Academia-Egmont Paper 20, The Royal Institute for International Relations, Bruxelles, 2008.
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moyens strictement nationaux (le corps darme par exemple dans le domaine terrestre). Concernant essentiellement les structures de commandement, de soutien et de formation, ces mises en commun prservent la base nationale des units de combat, donnant par l la flexibilit politique ncessaire, tout en permettant la mise en place de capacits europennes plus dployables. Comme le souligne Sven Biscop77, ce mcanisme permet, dans la continuit des Groupements Tactiques 150078, de crer de fait des pr-arrangements facilitant la mise sur pied de Force packages, compatibles la fois avec les engagements de la PESD et ceux de lOTAN. Les dclarations rcentes de Victoria Nuland semblent indiquer que cette perspective est accueillie favorablement par Washington79.
La communalit envisageable par milieu

Difficults politiques et contraintes budgtaires mises part, il est relativement ais didentifier un ensemble de pistes potentiellement fructueuses pour la mise en commun de capacits au niveau europen. Il convient de distinguer les quipements communs dj en service, utiliss sur une base purement nationale, et les nouveaux besoins capacitaires qui ncessiteraient une acquisition et une mise en service fondes sur la coopration. Lapproche par le partage et la mise en commun pour une meilleure efficacit des dpenses ne peut se faire que de manire progressive, eu gard aux difficults politiques et techniques voques plus haut. Les sensibilits nationales et les divergences politiques sont lgitimes. Une proccupation partage par les pays ayant des ambitions fortes en matire de dfense est leur scepticisme envers les dispositions de certains Etats partenaires en cas dintervention risque, en particulier loin de lEurope. Le processus de rapprochement devra logiquement commencer par les fonctions de soutien et dappui gnral ( la queue ) avant de progresser vers des capacits de combat ( les dents ).80 Comme voqu plus haut, les capacits ariennes reprsentent un domaine o la mise en uvre peut tre assez rapide et les amliorations notables. En premier lieu, et tant donn le cot particulirement lev des oprations ariennes et de leurs infrastructures de soutien, des efforts
Ibid. Permanent Structured Cooperations as a EU-Nato neutral project . Elment de raction rapide mis en place par les Etats membres de lUE, sur le principe de contributions nationales avec des prises dalerte de six mois. Une nation assure le commandement avec des complments internationaux fournis par les partenaires. 79 Cit par Sven Biscop, Permanent Structured Cooperation and the Future of ESDP , op. cit.. Victoria Nuland (Reprsentante permanente des Etats-Unis auprs de lOTAN), discours la London School of Economics, 25 fvrier 2008. Elle avait prononc le mme discours au Press Club, Paris, le 22 fvrier. 80 Julian Lindley-French, A long term perspective on military integration , in Sven Biscop (ed.), E Pluribus Unum ? () , op. cit., pp. 39-40.
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somme toute assez modestes de rationalisation peuvent permettre dobtenir des gains importants. Le transport arien nest pas un cas unique : le ravitaillement air-air constitue galement un sous-domaine privilgi pour une plus large intgration. Le domaine spatial offre dj quelques exemples intressants dapproche multinationale. Ainsi, laccord dj voqu entre la France et lAllemagne pour lier leurs satellites dobservation Hlios II et SAR Lupe permettant lexploitation des images transmises par les deux systmes dans des stations au sol a russi sduire la Belgique, lEspagne et lItalie81. Dans le domaine maritime, lintrt peut logiquement se porter sur la mise en commun, lacquisition collective ou lutilisation concerte de btiments de transport pour le dploiement stratgique. Ces trois pistes ne sont pas exclusives lune de lautre et dmontrent la richesse des possibilits offertes. Au surplus, de nombreux btiments remplissant cette fonction sont de fait lous. Les navires de soutien logistique des flottes europennes peuvent galement rentrer dans cette catgorie. Une rationalisation europenne des services de ravitaillement et de soutien terre, laune de lexemple nerlando-belge82, pourrait se rvler intressante plus long terme. Des initiatives semblables seraient possibles entre les marines danoise et allemande. Linitiative sur les avions de patrouille maritime entre lAllemagne et les Pays-Bas va ainsi dans le sens dun accord entre deux partenaires pour une prise de rle de lun au profit de lautre moyennant ngociation (laronavale allemande rcuprant les avions Atlantique 2 nerlandais tout en assurant en contrepartie la mission qui leur tait dvolue). Daniel Keohane va jusqu envisager, en cas de succs des premires initiatives, le dveloppement dune ambitieuse flotte mditerranenne de frgates entre la France, lItalie et lEspagne83. Pour des units majeures (capital ships) tel le porte-avions, la possibilit de faire alterner des quipages de nationalit diffrente sur une mme plateforme selon le principe de lutilisation alterne84 ne tient pas assez compte des spcificits techniques et oprationnelles, ni du savoirfaire des diverses marines. Lintgration de capacits oprationnelles de combat terrestre soulverait des questions politiques particulires. Dans les documents de doctrine, il est dfini, en rgle gnrale, que dans le cadre doprations majeures dimposition de la paix ou de guerre, le niveau dintgration minimum pour garantir lefficacit militaire est celui de la brigade interarmes
Fiorenza, French, German Sats To Widen Intelligence Capabilities , C4ISR Journal, www.isrjournal.com/story.php?F=328012. 82 Exemple du Joint Maritime Headquarters (MHQ) entre la Belgique, les Pays Bas et le Luxembourg (Admiraal Benelux) qui fonctionne depuis 2001. Sven Biscop (ed.), E Pluribus Unum ? () , op. cit.. 83 Daniel Kehoane, Europe needs to learn to share military resources , op. cit.. 84 Comme cela a parfois t voqu par des responsables politiques ou des experts europens loccasion des dbats sur le deuxime porte-avions franais. Laronavale franaise utilisant des avions ailes fixes (ncessitant une catapulte), la Royal Navy ayant choisi une version dcollage vertical du Joint Strike Fighter amricain.
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avec des units homognes85. Certaines oprations de stabilisation complexe font descendre le seuil dintgration au niveau de la Task Force86. Pour ce qui est de certaines activits de soutien des forces terrestres, un nombre restreint de domaines prfrentiels peuvent assez naturellement se prter des mises en commun afin damliorer les capacits au meilleur cot : certaines missions du gnie (travaux lourds, dcontamination et production deau ou dlectricit), les transmissions stratgiques ou de thtre, le transport logistique terrestre, le soutien sant en zone arrire sont des pistes considrer. Le domaine du soutien logistique lui-mme87 est galement tudier avec dautant plus dintrt que le nombre et la varit des quipements communs sont importants. Les conomies dchelle seraient considrables.
Lacquisition de nouvelles capacits dterminantes

Aucune de ces hypothses concernant le transport, le ravitaillement arien, les flottes de soutien, les moyens dappui spcifiques et de soutien terrestre ou les capacits de reconnaissance - surveillance stratgique, ne compromettrait les capacits des diverses nations. Au vrai, pour les plus petits Etats, cela signifierait la fois un accroissement des capacits disponibles et une rduction des cots. Pour les Etats les plus volontaires dans le domaine de la dfense, cela signifierait une acquisition partage de capacits stratgiques critiques qui font actuellement dfaut, sauf dpendre intgralement du parapluie informationnel et logistique amricain. Plus prosaquement, par une srie de ralisations concrtes, il se pourrait que les difficults politiques et les rticences de certains Etats membres se trouvent attnues par cette approche bottom-up . En sens inverse, la rationalisation et la mise en commun des capacits de combat se rvleront nettement plus sensibles. En particulier pour les grands de la dfense en Europe, il est difficilement envisageable de mettre leurs forces disposition dune autorit supranationale sans quune pratique longue et positive dans les autres domaines se soit tablie. Les capacits navales et ariennes offensives et dfensives sont tout aussi difficiles mettre en commun et utiliser dun point de vue politique, mais sont relativement aises intgrer au niveau oprationnel, puisque ces deux armes de milieu ont une longue tradition de travail en coalition, en particulier depuis la cration de lAlliance atlantique.
Gnral darme (2S) Bernard Thorette, La vision franaise dune interoprabilit renforce, Doctrine No 11, mars 2007, pp. 30-33. 86 Cas de la KFOR au Kosovo, rorganise depuis 2006 en Task Forces (en lieu et place des brigades multinationales). 87 Cest--dire le maintien en condition, lapprovisionnement en pices dtaches et en rechanges.
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Conclusion
existence de capacits militaires redondantes dans lensemble des Etats membres de lUnion Europenne doit tre considre laune des manques importants identifis par toutes les tudes dans le domaine. Bien que la sensibilit politique reste grande pour les gouvernements nationaux, les exemples encourageants ne manquent pas et les formules dassociation sont assez diversifies. Beaucoup reste encore raliser. Limmense majorit de ces Etats membres sont incapables de lancer une opration autonome. Devant dj avoir recours leurs allis, les Etats membres devraient logiquement utiliser les procdures alliant au mieux autonomie stratgique et gains financiers. Dans cette perspective, la mise en commun de capacits militaires pourrait permettre aux Etats europens de reconqurir les marges de manuvre financires indispensables lacquisition des capacits modernes critiques qui font actuellement dfaut. La plupart dentre elles deviendraient abordables en tant acquises au-del de lhorizon national habituel. Compte tenu des exemples europens et otaniens assez diversifis mentionns dans ltude, il est permis de penser quune telle approche serait particulirement adapte pour lacquisition de capacits actuellement inexistantes. En revanche, la mise en commun de ressources et dquipements dj existants entranera des dpenses supplmentaires court terme pour adapter les dispositifs. Cependant, ce processus constituera un lment fondamental de toute stratgie daccroissement et damlioration des capacits militaires de lUnion moyen mais surtout long termes. Partage et mise en commun de capacits, acquisition collective, spcialisation ou partage des rles sont autant de pistes considrer en parallle pour arriver avec le plus de pragmatisme possible lobjectif final : la mise disposition effective des capacits critiques qui font actuellement dfaut dans les grandes fonctions oprationnelles. Des approches univoques sont bannir et au regard des exemples prsents, force est de constater que la combinaison des mthodes semble tre un gage de succs et davances concrtes. Le cadre institutionnel souple et volutif offert par les Cooprations Structures Permanentes pourrait se rvler particulirement prcieux. Il va sans dire que pour le sujet qui nous intresse ici, les principaux obstacles franchir sont dordres politique, culturel mais galement technique. Il sagit de la question du contrle et de sa dlgation ventuelle, avec ses attendus institutionnels et surtout ses dbats conscutifs : OTAN contre PESD, coopration structure ou intgration,
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approche globale ou groupe de pays leaders Les Britanniques craindraient de sengager dans un programme majeur de ce type par peur dun veto une participation dans une opration aux cts des Etats-Unis. Les dcideurs franais ne souhaiteraient pas se voir paralyss pour une action sur le sol africain du fait des rserves exprimes par leurs partenaires. Lutilisation dun droit de veto apparat ds lors demble comme une option rejeter. Mettant des ressources en commun, les Etats participants devraient surtout bnficier dun droit de tirage spcifique sur les plateformes partages au prorata de leurs contributions. Le dbat autour de la relation transatlantique, au demeurant important, ou la discussion sur les buts ultimes de la construction europenne ne devraient surtout pas brouiller lobjectif essentiel : accrotre sensiblement et de faon pragmatique les capacits militaires de lUE dans le spectre le plus large possible, avec un effort particulier sur les domaines cls o les dficiences sont identifies. Il se pourrait mme, paradoxalement, quen traitant de front la problmatique capacitaire, la perspective dun renouveau du partenariat atlantique et dune politique trangre et de scurit commune europenne se trouvent simultanment dbloques. Peut-tre le mcanisme des Cooprations Structures Permanentes si du moins le Trait de Lisbonne entre en vigueur et la nouvelle attitude amricaine lgard de la PESD permettront-ils des avances substantielles et bien urgentes en matire de capacits ?
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Annexe 1
(Sources :Documents Agence Europenne de lArmement, dcembre 2007)
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Annexe 2
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Bibliographie
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Informations aux lecteurs
Si vous tes intress(e) par dautres publications de la collection, veuillez consulter la section Focus stratgique sur le site Internet de lIfri : http://www.ifri.org Les derniers numros publis de la collection Focus stratgique sont :
Jean-Bernard Vron, Laide au dveloppement face la guerre, Focus stratgique n7, Ifri, mai 2008
http://www.ifri.org/files/Securite_defense/Focus_7_Veron_aide_developpement_guerre. pdf
Marc Hecker, Du bon usage de la terreur, Focus stratgique n 6, Ifri, avril 2008
http://www.ifri.org/files/Securite_defense/Focus_strategique_6_Hecker_Terreur.pdf
Christopher S. Chivvis, Birthing Athena : The Uncertain Future of European Security and Defense Policy, Focus stratgique n 5, Ifri, mars 2008
http://www.ifri.org/files/Securite_defense/Focus_strategique_5_Chivvis_PESD.pdf
Paul Hari and Laurent Fromaget, Stabiliser autrement? Les quipes provinciales de reconstruction (PRT) en Afghanistan, Focus stratgique n 4, Ifri, janvier 2008
http://www.ifri.org/files/Securite_defense/Focus_strategique_4_FromagetHaeri_PRT.pdf
Etienne de Durand, Linterarmes aux Etats-Unis : Rivalits bureaucratiques, enjeux oprationnels et idologie de la jointness, Focus stratgique n 3, Ifri, novembre 2007
http://www.ifri.org/files/Securite_defense/Focus_strategique_3_deDurand_interarmees. pdf
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La notion de partage capacitaire en question

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