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paix et pauvret

Coralie Bryant et Christina Kappaz

Paix et pauvret
Un dveloppement quitable pour rduire les conits

Traduit de lamricain par Arnaud Blin

ditions Charles Lopold Mayer 38, rue Saint-Sabin Paris (France)

Les ditions Charles Lopold Mayer, fondes en 1995, ont pour objectif daider lchange et la diffusion des ides et des expriences de la Fondation Charles Lopold Mayer pour le progrs de lhomme (FPH) et de ses partenaires. Les auteurs Coralie Bryant est professeur et directrice du Programme de dveloppement conomique et politique de lcole des affaires internationales et publiques de luniversit Columbia New York. En parallle, elle travaille avec lInstitut des tudes politiques de Paris (Sciences-Po) sur la mise en place dun Atelier sur le dveloppement. Elle a occup un poste de haute responsabilit la Banque mondiale o elle fut lun des rdacteurs et ngociateurs principaux du premier policy paper sur la gouvernance. Christina Kappaz est consultante sur des projets de dveloppement conomique. Elle travaille Chicago avec Millenia Consulting sur une srie de projets aux tats-Unis et en Amrique latine. Christina a travaill la Banque mondiale de 1991 1994 et la Banque interamricaine de dveloppement entre 1994 et 1996. Christina a travaill principalement en Amrique latine mais elle a aussi particip des projets en Europe de lEst et en Europe centrale ainsi quen Afrique et dans les Carabes.

Pour Abigail, Isaiah et Camila dans lespoir que leur gnration connatra une poque avec davantage de paix et moins de pauvret.

First printed in English by Kumarian Press, Inc., 1294 Bloomeld Avenue, Bloomeld, Connecticut 06002, USA, Copyright 2005 Kumarian Press, Inc. Published by arrangement with Kumarian Press, Inc. All rights reserved. Publi en anglais par Kumarian Press, Inc., 1294 Bloomeld Avenue, Bloomeld, Connecticut 06002, USA, Copyright 2005 Kumarian Press, Inc. Publi avec laccord de Kumarian Press, Inc. Tous droits rservs. ditions Charles Lopold Mayer, 2008 Dpt lgal, septembre 2008 Essai n 168 * ISBN : 978-2-84377-140-8 Graphisme et mise en page : Madeleine Racimor

1. Pauvret : le problme global

La tche est de mettre un terme, ou au moins de soulager, la pauvret la plus criante et la plus atroce. Ceci constitue le problme prdominant, problme aussi dsesprant que rel, et le point de dpart d'o nous devons tout commencer. Fernand Braudel, Grammaire des civilisation

Introduction
La pauvret partout dans le monde, pas simplement dans les pays en dveloppement , cest par l que nous devons commencer. Dans la citation mise en exergue, Braudel se rfrait lInde, mais il aurait pu tout aussi bien parler de toute autre nation o la pauvret reste un phnomne dominant. Aujourdhui, la pauvret est avec la scurit lun des soucis majeurs sur la scne internationale. Au dbut des annes 1990, beaucoup espraient que la fin de la guerre froide, le dmantlement de lUnion sovitique, le dmembrement de lApartheid en Afrique du Sud, et la vitesse croissante du commerce transfrontalier marqueraient le dbut dune re qui verrait
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lamlioration de notre bien-tre. Mais ce nest pas ce qui est arriv. En ralit, la pauvret et la guerre ont ravag la vie de millions dindividus. La pauvret, la violence et la guerre interagissent, gnrant ainsi des schmas complexes. La plupart des guerres quon a pu observer depuis la fin de la guerre froide ont eu lieu l o la pauvret est la plus forte. Et elles ont accentu cette pauvret tout en causant des pertes humaines chez les populations civiles surtout parmi les femmes et les enfants beaucoup plus importantes que lors des conflits antrieurs. La recherche sur le rapport entre pauvret et paix, en dautres termes sur les causes conomiques de la guerre, produit aujourdhui des rsultats empiriques prometteurs qui permettent didentifier des politiques et des programmes tout fait applicables et qui pourraient permettre dendiguer les conflits qui dgnrent en guerres (Kaldor, 2001 ; Duffield, 2001 ; Stewart, 2002 ; Nafziger et al., 2002 ; Collier, 2002, 2003). Dvidence, dfinir avec exactitude ce quon entend par guerre et par paix pose problme ds lors que lon sengage dans des recherches empiriques. Par exemple, on peut considrer que la pauvret, surtout lorsquelle engendre la mort prmature, est une forme de violence silencieuse. Cest un des arguments du travail de Watt sur la famine (Watt, 1983). Nous considrons la paix comme tant davantage quune absence de guerre. La paix repose sur le bien-tre, la scurit et labsence de violence politique ou motionnelle. De plus, nous postulons que la rduction de la pauvret contribue augmenter les chances de paix en rduisant les incidences de conflits susceptibles de gnrer et de nourrir la guerre. Laissez-nous vous prsenter Azusa, une jeune femme de treize ans du nord de lOuganda, qui a vcu dans un camp de personnes dplaces dans leur propre pays durant dix annes de sa courte vie. Ou Jonas, un jeune soldat dmobilis de Sierra Leone, qui ne possde ni terre, ni qualifications. Ou Nana, une femme ge de la tribu Sioux du Nord Dakota, aux tats-Unis. Ou Rica Ruparelia, une immigre vivant dans un minuscule
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appartement et qui survit en faisant des mnages Birmingham, en Angleterre. Ou Jose, un ex-gurillero paralys qui vit dans un bidonville de Bogot, en Colombie. Ou Alonso, travailleur saisonnier qui part cueillir des fruits lorsquil russit passer la frontire entre les tats-Unis et le Mexique. Ou Vernon, quon retrouve occasionnellement derrire le comptoir dun Mac Donalds et qui vit douze pts de maison de la Maison blanche. Ou Pierre, travailleur au chmage qui vit en France, Beauvais. Voil quelques exemples dindividus parmi ceux saisis par la pauvret globale, certains par la faute de la guerre, dautres cause de facteurs conomiques, certains pour les deux raisons. Chacun dentre eux a sa propre histoire, volue dans son propre contexte national et se trouve dans une situation particulire mais tous doivent faire face aux mmes problmes, aux mmes luttes, aux mmes angoisses. La caractristique quils ont tous en commun est la probabilit que, sauf intervention extrieure ou chance inespre, leur pauvret sera retransmise leurs enfants. Certains lutteront pour migrer ; dautres resteront. Mais tous sont diminus par les circonstances actuelles, dont la plupart chappent leur contrle. Nous connaissons les chiffres : 1,2 milliard dindividus, sur les 6,6 milliards que compte la plante, vivent avec moins de 1 $ par jour. La moiti de ces hyper pauvres sont des enfants. Si lon augmente le seuil de pauvret 2 $, la proportion saute de 20 % 50 % de la population mondiale. Le problme nest pas lapanage des pays pauvres. Une pauvret significative existe aussi au sein des pays riches. Par exemple, aux tats-Unis, 32 millions de personnes (12 % de la population) vivent au-dessous du seuil de pauvret nationale chiffre qui fait que le taux de pauvret tasunien est le plus lev des neuf pays les plus industrialiss. Il comprend par ailleurs la plus haute proportion denfants vivant dans la pauvret 1.
1. Il faut noter que ce chiffre fut considr comme un progrs par rapport la pauvret aux tats-Unis puisque cela reprsentait une baisse par rapport

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La pauvret sest accrue ou sest maintenue dans diverses rgions du globe. Daprs le Rapport sur le Dveloppement humain (2002) du PNUD, les pays de lancienne Union sovitique ont connu une croissance ngative aprs 1990. Les conomies des cinq pays de lAsie centrale ont diminu chaque anne entre 1990 et 1999 tout en voyant augmenter considrablement les ingalits 2. Les pays des Balkans nont toujours pas surmont les difficults, et pour certains, leffusion de sang, qui ont suivi le morcellement de lex-Yougoslavie. Dans beaucoup de pays africains, les revenus par tte dhabitant ont stagn. Les annes 1990 ont t lamentables pour lAmrique latine en termes de croissance et de rduction de la pauvret. LAsie surtout lAsie orientale complimente la fin des annes 1980 pour sa croissance, a vu une grande partie de sa progression anantie durant les annes 1990. Avec le revirement ngatif de lconomie japonaise, limpressionnante croissance asiatique sest estompe, rduisant la porte de ce qui avait t lune des plus grandes victoires de la lutte contre la pauvret. Le carnage de la guerre en Irak a galement dtruit lconomie du pays. Interpells par le poids, ltendue et les implications de ces vastes problmes lis la pauvret, les 189 tats membres des Nations unies ont adopt, en septembre 2000, les Objectifs du
aux 17 % affichs en 1990. La brve priode de boom conomique que connurent les tats-Unis dans les annes 1990 rduisit le nombre de personnes vivant sous le seuil de pauvret, ramenant le chiffre 12 %. Pour une description dtaille de la pauvret aux tats-Unis, voir Gary Burtless & Timothy Smeeding, The Level, Trend, and Composition of Poverty et Timothy Smeeding, Lee Rainwater, and Gary Burtless, US Poverty in a Cross-National Context in Sheldon Danziger and Robert Haveman (eds.), Understanding Poverty, Russell Sage Foundation and Harvard University Press, New York and Cambridge, 2001. 2. Ces pays dAsie centrale sont le Kazakhstan, la Kirghizie, lOuzbkistan, le Tadjikistan et le Turkmnistan. LAfghanistan voisin est galement srieusement appauvri aprs des dcennies de crises, y compris la guerre contre lUnion sovitique, la guerre civile, le rgne des talibans et la guerre de 2001. Shahrbanou Tadjbakhsh a dvelopp ceci dans Development Aid Effectiveness in Central Asia: Progress or Regress? An Examination of Outcomes and Ownership of reform Policies, Columbia University, 2003.

Millnaire pour le Dveloppement lors dun sommet New York. Les tats signataires y ont fait le serment datteindre huit objectifs, le premier dentre eux se fixant de rduire de moiti lextrme pauvret et la faim dans les pays pauvres lhorizon 2015. Chacun des huit objectifs se sont vu assigner une cible et des indicateurs permettant de juger des progrs accomplis, ou non accomplis. De fait, nous reviendrons en dtail sur ces objectifs au chapitre 6. Un document de lONU rdig dans le cadre du sommet sur les Objectifs du Millnaire affirmait que si les annes 1980 furent dcrites comme une dcennie perdue en matire de dveloppement, les annes 1990 furent la dcennie des promesses dues (PNUD, 2001). Il reste dterminer de quelle manire sera caractrise la premire dcennie du nouveau millnaire. Jusqu prsent, les guerres et les rumeurs annonant dautres guerres, plutt que la croissance et une amlioration du bien-tre, ont domin le dbut des annes 2000. Parmi les promesses dues durant les annes 1990 figure le dclin inexorable de lassistance officielle au dveloppement (AOD). Une des donnes-cls de lAOD est le pourcentage du revenu national brut (RNB) quun pays est prt lui fournir. Le but fix par les instances internationales est darriver ce que toutes les grandes nations donatrices puissent allouer 0,7 % de leur RNB. Seuls le Danemark, la Sude, la Norvge, le Luxembourg et les Pays-Bas ont ralis cet objectif en 2006 ; le niveau atteint par les tats-Unis est de 0,8 % de leur RNB (OCDE, 2008). Lassistance officielle au dveloppement a dclin durant les annes 1990. Elle a augment rcemment mais le niveau dassistance officielle des tats-Unis est dun chiffre net de 23,5 milliards en 2006, ce qui les place au dernier rang parmi les nations donatrices si on rapporte leur contribution au RNB (OCDE, 2004). Certains gouvernements ont promis rcemment daugmenter leur investissement dans lAOD. Aux tats-Unis, la Millenium Challenge Corporation a t cre. Il sagit dune nouvelle agence gouvernementale promise par le prsident Bush en 2002
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lors de la Confrence sur le dveloppement de Monterrey (Mexique). Nanmoins, aucune des sommes alloues actuellement na atteint les niveaux annoncs cette occasion. Les affectations budgtaires pour lanne fiscale 2004, soit 1,4 milliard de dollars, sont marginalement plus leves que celles de 2003. Regardons le tableau dans son ensemble : la totalit du programme amricain dassistance au dveloppement ne reprsente gure plus quune minuscule fraction du budget compar aux sommes gigantesques attribues actuellement la dfense, sommes qui croissent de manire exponentielle. Les bnfices rsultant des flux de capitaux privs ont constitu une promesse encourageante des annes 1990. Effectivement, les capitaux privs reprsentent la source principale de capitaux travers le monde. En 1999, les flux de capitaux privs constituaient ainsi 80 % du montant total des ressources circulant chaque anne vers les pays en dveloppement, soit pratiquement le double des niveaux des annes 1990 (PNUD, Rapport sur le dveloppement humain 1999). Mais, encore une fois, les donnes mondiales peuvent tre trompeuses. Un examen des flux par rgion rvle que les capitaux privs ne gravitent que rarement autour des pays les plus ncessiteux. En 1995, seuls douze pays en dveloppement ont bnfici de 80 % du montant total des flux de capitaux privs, alors que les quarante-neuf pays dAfrique subsaharienne nen ont reu que 5 %. Malgr tout cela et cest l la bonne nouvelle , il y a eu de srieux progrs dans trois des quatre domaines lis la pauvret : lesprance de vie, la mortalit infantile et lalphabtisation se sont amliors dans de nombreux pays dAsie et dAfrique lors des deux dernires dcennies. Il est intressant de noter que les programmes mis en place dans les pays ayant faire face ces problmes ont pu aboutir, parfois dans des contextes macroconomiques dfavorables. Ceci est rvlateur quant aux potentialits des projets et des programmes bien conus, y compris dans des conjonctures difficiles.
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Des progrs ont t accomplis dans dautres domaines : davantage de pays ont un nombre lev dassociations au niveau des collectivits, en bref, plus de socit civile. Davantage de pays organisent des lections, tolrent des mouvements dopposition (et donc des dbats politiques), et en viennent apprcier le rle et limportance de la socit civile dans le dveloppement participatif. Beaucoup ouvrent leurs conomies de manire avoir des marchs plus efficaces et davantage de commerce dexportation. Ce type de dmarches, si elles sont associes des politiques favorables aux pauvres et attentives aux problmes de distribution, a le potentiel de rduire la pauvret. De nombreuses personnes dfendent lide que lconomie de march et la dmocratie sont lies. Mais le travail empirique ax sur les causes donne des rsultats diffrents. Les travaux de Putnam en Italie suggrent ainsi quune augmentation de lactivit associative au niveau des collectivits engendre une croissance conomique, point de vue qui va lencontre de la vision des conomistes, ces derniers avanant gnralement largument inverse. En ralit, il sagit l dun vieux dbat : la dmocratie prcde-t-elle la croissance conomique ou est-ce la croissance conomique qui prcde la dmocratie 3 ? Dautres progrs ont galement t raliss avec les dcisions rcentes daugmenter lassistance officielle au dveloppement en Europe, aux tats-Unis et au Canada, mme sil reste voir de quelle manire les engagements seront respects et si les fonds seront vraiment affects. Durant les dix dernires annes, les donations prives qui soutiennent les organisations non gouvernementales daide internationale et de dveloppement se sont bien maintenues. Ce financement sapplique en grande partie aux programmes et projets de rduction de la pauvret,
3. Considrons par exemple De la dmocratie en Amrique (1835-1840) dAlexis de Tocqueville, La Richesse des nations (1776) dAdam Smith, Lthique protestante et lesprit du capitalisme (1904-1905) de Max Weber, Capitalisme, socialisme et dmocratie (1942) de Joseph Schumpeter, ou les trois volumes de Le Drame asiatique. Une enqute sur la pauvret des nations (1968) de Gunnar Myrdal, parmi dautres.

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daide aux rfugis et aux personnes dplaces dans leur propre pays, et de reconstruction post-conflit.

Pourquoi la pauvret constitue-t-elle un problme global ?


Pourquoi parler de pauvret globale ? Nous entendons par global le fait que la pauvret est dsormais la fois un phnomne commun toutes les nations et un phnomne agissant de manire interactive entre ces nations. Il est ncessaire de focaliser notre attention sur la pauvret non pas uniquement vis--vis de ces pays que lon a taxs avec euphmisme de sousdvelopps mais vis--vis de tous les pays. La pauvret a, en nimporte quel endroit du monde, des rpercussions sur dautres pays qui sont substantiellement diffrentes aujourdhui de ce quelles ont pu tre durant des priodes historiques antrieures. Vous pourriez videmment poser cette question : la pauvret dans un pays na-t-elle pas toujours eu un impact sur dautres pays ? En ralit, pas dans la mme mesure. La pauvret en Espagne au XVIIIe sicle avait moins de chance quaujourdhui davoir un impact en Angleterre, ou daccentuer la pauvret en Thalande, au Canada, ou au Japon. Aujourdhui, en effet, ces pays sont plus interdpendants (R. Bryant, 1980, 2003). La Chine a connu un ralentissement conomique durant lpisode du virus SRAS et les marchs boursiers des pays de lOCDE ont alors frmi. Ou encore, la valeur du dollar chute dans les marchs des changes et cela provoque une diminution de la valeur des rserves des banques centrales dans une douzaine de pays. Ou enfin, la crise des subprimes aux tats-Unis touche aujourdhui lconomie de tous les pays du monde. Nous sommes plus investis dans les conomies des uns et des autres et plus lis par les flux de capitaux, par les changes, par le commerce. Linformation sur les vnements et sur les problmes du moment se dplace rapidement sur les rseaux informatiques et influence les dcisions de multiples acteurs dans de
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multiples endroits. Un nombre plus important de personnes voyage sur des distances plus grandes et le font plus frquemment. Des conomies mieux intgres, les fonds de retraites investis dans des socits distantes de plusieurs millions de kilomtres, les maladies qui voyagent en jet, et la communication informatique qui rtrcit lespace font que les ralentissements conomiques et les problmes socioconomiques qui nourrissent la colre et lanxit se transmettent des vitesses jamais encore observes dans lhistoire. De la mme manire, les problmes de pauvret tant interdpendants, leurs chances damlioration restent varies, complexes et, souvent, imprvisibles. Ces anciennes distinctions entre pays dvelopps et en dveloppement ou entre pays du premier et du tiers monde ne dcrivent plus une ralit et ne sont gure utiles. Les pays qui connaissent des problmes de pauvret ont plus de choses en commun que ce quon pense habituellement. Oui, les contextes sont diffrents. Ceci est vrai lintrieur des pays, et entre eux. Mais les termes dvelopps et en dveloppement ne rendent pas compte de cette diffrence. Nous sommes nous-mmes obliges dutiliser cette terminologie par endroits dans cet ouvrage pour la bonne raison quun nouveau langage nest pas encore apparu. Mais nous sommes conscientes que ces termes ne sont pas exacts. Les dfaillances du march se manifestent travers le monde, les problmes lis aux politiques publiques sont omniprsents et les efforts entrepris par ceux qui travaillent sur le dveloppement dans les pays pauvres se sont souvent avrs utiles pour combattre la pauvret dans les pays riches de lOCDE. Dans les pays riches ? Eh oui ! Ce que les praticiens du dveloppement font dans des pays comme lOuganda ou le Sri Lanka peut avoir une utilit dans un pays industriel de lOCDE mme si, paradoxalement, cela peut savrer plus difficile. Par exemple, les mthodes participatives dvaluation en milieu rural une manire formidablement utile de se connecter avec des personnes qui sont si chroniquement pauvres quelles sont dans
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lincapacit la fois de raconter leur histoire et didentifier des moyens daller de lavant sont plus faciles mettre en place dans des villages africains que dans les bidonvilles industriels de Paris ou de Bonn. Les campements sur les bords du priphrique parisien, les bidonvilles de Berlin, ou les vieux immeubles de Moscou se caractrisent par des niveaux plus bas de confiance et par une criminalit plus rpandue. La confiance mutuelle, ncessaire pour le dveloppement participatif, a t corrode par des expriences urbaines dures qui rongent lespoir. De fait, il y a plus de confiance mutuelle dans une Afrique subsaharienne moins urbanise. Cela dit, les liens entre les personnes travaillant dans le secteur du dveloppement et les divers programmes de lutte contre la pauvret traversent les frontires et font quon apprend les uns des autres, dune manire presque semblable ce quon constate pour dautres activits du secteur priv. ce titre, observons le travail de la Grameen Bank, ce programme de microcrdit lefficacit reconnue en matire de prts au Bangladesh, et dont le fondateur, Muhammad Yunus, a reu le prix Nobel de la paix en 2006. Ce programme est galement mis en uvre dans les quartiers pauvres des tats-Unis, mme si les membres du personnel amricain de la Grameen Bank rencontrent davantage de difficults que leurs collgues au Bangladesh. Pareillement, certaines organisations non gouvernementales parmi les plus importantes et les plus efficaces, par exemple Save the Children UK ou Oxfam Grande-Bretagne, ont procd des restructurations organisationnelles afin deffacer la frontire entre leurs programmes nationaux et internationaux pour avancer vers une meilleure harmonisation de lensemble de leur travail. Oxfam Grande-Bretagne a ainsi fait appel aux organisateurs locaux qui avaient pilot le programme de microcrdit au Bangladesh afin quils travaillent en Grande-Bretagne avec les rsidents de cits pour dvelopper des programmes de microcrdit. Les participants anglais taient initialement
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opposs au programme, car ils taient sceptiques quant la ncessit pour des personnes dun pays dvelopp de faire appel des ressortissants dun pays sous-dvelopp. Lencadrement dOxfam rpondit simplement : Pourquoi prsumer que nous avons plus de droit travailler dans leur pays quils en ont de travailler dans le ntre ? Pourquoi supposer que linstruction ne peut se faire que dans un seul sens ? (Lindenberg et Bryant, 2001, p. 110). De fait, les changes de points de vue et de perspectives entranrent dimportantes innovations en termes de rflexion. Lun des organisateurs bengalis suggra un moyen pour les rsidents des cits britanniques damliorer le ramassage des ordures et ce dune manire susceptible de gnrer du profit pour les entrepreneurs rsidents dans les cits. Les participants leur tour laidrent mieux comprendre le rle de ltat. Bien quils se furent organiss deux-mmes pour effectuer le ramassage des dchets, ils questionnrent aussi le bien-fond, long terme, de reprendre leur compte les tches incombant ltat plutt que de mettre ltat devant ses responsabilits. Une nouvelle manire de penser est plus que ncessaire pour tablir les similitudes entre les problmes de la pauvret dans les pays riches et dans les pays pauvres, et donc pour dfinir des programmes similaires de rduction de la pauvret, en faisant fi des tiquettes en dveloppement et dvelopp , obstacles la rflexion et la dcouverte. Ceci est dautant plus vrai que la mondialisation a sensiblement chang lconomie politique internationale. Les mouvements transfrontaliers de capitaux, demplois, de rfugis, et mme de terroristes font que nous vivons tous dsormais dans des pays en dveloppement. Nous ne sommes pas les premires mettre en lumire cette ralit. En effet, Simon Maxwell, directeur de lInstitut du Dveloppement Outre-mer (Overseas Development Institute) de Londres, a soulev cette question fondamentale ds 1997 lors dune confrence lInstitut pour les tudes sur le dveloppement (Institute for Development Studies) au cours de laquelle furent poss des jalons importants et o il sexprima ainsi : Les
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pays dvelopps nont-ils pas besoin de se moderniser ? Ne sontils pas confronts des douleurs de croissance lies aux changements structurels de leurs conomies ? Ne luttent-ils pas contre la dfaillance du march ? Si les tudes de dveloppement par induction constituent effectivement le travail de ceux qui tudient les mcanismes du dveloppement, alors de nombreux thmes sont pertinents pour le Nord et pour le Sud : restructuration de ltat ; rduction de la pauvret et moyens de subsistance ; dveloppement politique et gouvernance ; ingalits des sexes, capital social ; service et participation la liste est longue et bien sr comprend lexclusion sociale (Maxwell, 1998, p. 25). En rponse ces changements, nous ne proposons pas un nouveau fonds social ou une nouvelle agence spcialise gnrant plus de bureaucratie que de productivit. Nous conseillons plutt une rflexion srieuse sur la nature de la pauvret, sur ses causes, ses relations avec la violence et la guerre, et sur les leons retenues par rapport lefficacit des politiques, des programmes et des projets de rduction de la pauvret. Cela a un sens de se pencher sur les interdpendances qui caractrisent les problmes de pauvret travers le monde. Les actions qui ont lieu dans un endroit ont des consquences surprenantes travers lespace et le temps. Bien que peu de ces connecteurs puissent tre examins en dtail dans cet ouvrage, ce que nous proposons ici est dexplorer la connaissance que nous avons en matire de pauvret telle quelle se manifeste travers le monde. Une approche plus nuance, plus sophistique et plus intgre est ncessaire pour crer des passerelles transfrontalires sur le plan des connaissances et pour renforcer de manire simultane et sur divers niveaux les capacits institutionnelles de faon rduire efficacement la pauvret et lincidence des conflits. Des changements importants sont ncessaires pour dvelopper les capacits internationales permettant de progresser en matire de pauvret globale, mme si nous
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convenons que le gros du travail oprationnel sur le court terme devra toujours tre accompli aux niveaux national et local. Les stratgies de rduction de la pauvret sont ncessaires sur le plan international, au niveau national et pour les communauts du monde entier. De plus, construire cette stratgie se fait dautant mieux que lon sinspire et que lon coute de larges structures participatives tablies par des mouvements citoyens. Le dfi nest pas darriver une gouvernance plus efficace en soi, mais bien de dboucher sur une gouvernance plus efficace qui soit galement responsable de la participation citoyenne sur le plan local. Les recherches sur la pauvret se focalisent pour la plupart sur un pays ou sur des comparaisons entre pays, et elles favorisent les mesures et les comparaisons sur le degr et ltendue de la pauvret, parfois en faisant rfrence aux relations entre la pauvret et la croissance conomique. Il nest pas surprenant de voir que dans ce contexte, les politiques relatives la pauvret sont principalement envisages comme des politiques nationales mme si une certaine attention est porte au travail accompli dans certaines activits sectorielles, par exemple sur la diffrence entre la pauvret urbaine et la pauvret rurale, ou sur le dveloppement de lagriculture, de lducation, de la sant et du secteur priv. Nous adoptons pour notre part une approche diffrente. Bien que nous entretenions lespoir dapporter le maximum de donnes pertinentes, notre objectif dans cet ouvrage est de survoler un large territoire, den signaler les traits les plus saillants sans toutefois nous attarder pour viter de perdre notre vision densemble. Cette vision densemble montre que la pauvret est un problme global ; que la pauvret, lingalit, et lexclusion sociale crent des conditions qui provoquent, ou encouragent, la violence voire la guerre ; et que largument selon lequel on ne sait pas comment rduire la pauvret nest plus pertinent, sil la jamais t, avec tout ce que lon a appris sur lefficacit des mthodes de rduction de la pauvret.
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La pauvret ne concerne pas un autre plus ou moins lointain ou exotique mais bien nous-mmes . Le fait que la recherche sur la pauvret au sein des pays industrialiss seffectue sparment de la recherche sur la pauvret ailleurs constitue un obstacle fondamental la faon dont est pos le problme. Un ouvrage peu connu de Harold Brookfield intitul Interdependent Development ( Le dveloppement interdpendant ) dmontre linterdpendance des actions entreprises par les pays riches et leurs consquences sur les pays pauvres, ainsi que le cycle mutuel de retransmission qui sinstalle entre les pays (Brookfield, 1975). Davantage de recherches de ce type sont ncessaires pas uniquement dans les domaines du commerce et de la finance mais aussi dans ceux touchant les pratiques environnementales, les migrations, linnovation, les changements technologiques et institutionnels. Des systmes multiples dans chacun de ces domaines affectent la pauvret dune manire globale. La pauvret chronique dans les pays riches a des caractristiques particulirement destructrices. tre pauvre en Amrique du Nord, par exemple, implique une stigmatisation, un sentiment de honte, plus levs quau Malawi. Les quartiers pauvres dans des zones urbaines denses Birmingham, Chicago ou Rome sont plus dangereux que les villages des zones rurales du Malawi, dInde ou de Thalande. Lorsquon est pauvre et entour dabondance, la vie quotidienne vous fournit un rappel constant de votre statut social peu lev ou de votre chec au sein de la socit, rappel qui, doucement mais srement, fait que vous intgrez une image de vous ngative. Le cynisme, la haine, la frustration sont en augmentation. Des personnes actives dans le secteur du dveloppement qui ont travaill, par exemple, la fois Calcutta et dans le South Bronx (New York) admettent volontiers quil est plus difficile de rduire limpact que peut avoir la pauvret sur le bien-tre des individus dans le South Bronx.
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Amartya Sen souligne avec force comment le fait dtre pauvre dans un pays riche peut tre pire en comparant lesprance de vie trs basse des Noirs Amricains par rapport celle des hommes dAsie du sud (Sen, 2000). Une autre diffrence est la prsupposition largement partage par lopinion publique que la pauvret dans les pays riches est due la plupart du temps lchec personnel (les bons rien qui sont paresseux, incapables, et/ou qui ont des problmes de toxicodpendances). Ceci entrane une autre prsupposition : les rponses uniques constituent la solution au problme il faut une clinique pour les toxicomanes, un programme de logement pour les sans domicile fixe, des programmes spcialiss pour lemploi. Lorsque ces rponses ne rencontrent pas la russite, le problme est jug sans espoir et il est souvent ray de lordre du jour. Pourtant, la pauvret en Inde, au Tibet ou au Tadjikistan est rarement peru par les pays riches ou par les citoyens de ces pays comme un chec personnel ou comme pouvant tre solutionn par une intervention unique.

De nouvelles opportunits
Et pourtant, il y a une place pour lespoir. Nous vivons une poque o les possibilits de faire davantage, et plus efficacement, sont sans prcdent. Notons tout dabord que, en termes de nouvelles opportunits, il existe de plus en plus de programmes de recherches sur la paix o les connaissances en matire de rsolution des conflits et de mdiation sont enseignes dans les communauts risque. Par exemple, lAmerican Friends Service Committee a dvelopp un programme d Aide pour renforcer la paix dans les lyces des quartiers dfavoriss connaissant un taux de violence lev. Des programmes professionnels de recherche sur la paix sont en place au sein de plusieurs universits. Sur le front de la pauvret et des ingalits, de nombreuses leons ont t tires de dcennies dexprience dans les domaines du microcrdit et de la microfinance, des
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fonds sociaux, des investissements dans la sant, de lducation, de la mdiation, des manires de faciliter le pluralisme, de linnovation institutionnelle et de linstruction. Et lon connat galement beaucoup mieux les mcanismes politiques qui peuvent faire une diffrence. La prochaine gnration, celle qui est actuellement en 3e cycle universitaire, se tourne en masse vers des programmes dtude sur la rsolution des conflits, le dveloppement et laction humanitaire. Les jeunes gens qui en font partie sont extrmement motivs et, surtout, ont reu une meilleure ducation et font preuve de plus grandes connaissances en termes de pratiques efficaces. Les populations pauvres en savent gnralement beaucoup plus sur les choix qui soffrent elles. Elles sont plus alphabtises et mieux organises quauparavant. Les planteurs de caf des hauts plateaux nhsitent pas conduire de longues distances sur des camions dlabrs afin de trouver une connexion Internet leur permettant de consulter les cours du caf. Des petits producteurs de graines de soja dans des villages indiens aussi se dplacent dans des endroits o ils peuvent se connecter pour consulter les marchs terme des matires premires du Chicago Board of Trades 4. Et des millions dindividus parmi eux en savent rellement plus que quiconque sur la manire dorganiser des programmes et des projets locaux. Laugmentation du nombre dactions, dassociations, dorganisations et de groupes collectifs locaux a t plus leve durant les deux dernires dcennies que ce quon a pu observer dans toute lhistoire.
4. Voir larticle en premire page du New York Times dat du 3 janvier 2003, sign Amy Waldman. Les e.choupals , mot driv du terme hindi dsignant un lieu de rencontre, se sont bien populariss. Lentreprise derrire e.choupals, ITC LTD, a fait beaucoup pour rduire le foss digital. Il y en a dsormais 1 700 dans cet tat, le Madhya Pradesh, et un total de 3 000 en Inde. Ils desservent 18 000 villages, touchant 1,8 million dagriculteurs. Lorsque les cours des marchs des graines de soja chutent, cest annonciateur de mauvaises nouvelles pour les millions de producteurs indiens de graines de soja. Grce aux e.choupals, ils peuvent et ils le font suivre les cours du Chicago Board of Trade.

Les gens apprennent comment construire partir de leur patrimoine, comment utiliser les processus participatifs pour identifier les problmes et les rsoudre, et comment encourager linnovation institutionnelle. Ils ont donc plus apporter pour faire la diffrence. LInternet a facilit une grande partie de cette croissance et de ces changements, attnuant les cots des transactions lis la construction de rseaux communautaires transfrontaliers et rendant linformation plus accessible de manire ce que les citoyens puissent tenir leur gouvernement plus responsable. Tout ceci reprsente des transformations majeures pour ce qui concerne les capacits que peuvent avoir les gens de gnrer des changements. De leur ct, les organisations non gouvernementales peuvent plus facilement trouver les fonds ncessaires pour des projets utiles. Il y a galement davantage de comptition entre les groupes pour ce type daide, ce qui a pour effet daugmenter les chances dobtenir le soutien ncessaire pour rduire la pauvret. Une plus grande attention est porte la mdiation de conflits ayant des racines dans les rivalits ethniques, lconomie politique ou les problmes raciaux. Lapprentissage de la gestion des conflits cre la possibilit dobtenir davantage de rsultats pacifiques, amliorant ainsi les conditions qui, au dpart, entranent leffusion de sang. La cration dopportunits de paix est au cur du dveloppement. Bien que notre poque foisonne dopportunits, les menaces sont galement trs rpandues. De ce fait, il est encore plus important de saisir toutes les opportunits qui permettront davancer de manire efficace pour soulager la pauvret. Les changements politiques, techniques et scientifiques des deux dernires dcennies ont ouvert de nouvelles voies pour la recherche et le dveloppement ainsi que pour de nouvelles politiques, de nouveaux programmes et de nouvelles approches. Linnovation sociale est en marche. Des milliers de nouvelles
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ONG et dassociations de collectivits sactivent pour changer les choses. Notre poque est une poque de dcouverte.

Les organisations internationales et le travail sur la pauvret


Lintgration conomique et financire grandissante qui transcende les frontires a chang de manire irrvocable le systme international au sein duquel les gouvernements nationaux dfinissent leurs politiques. Dans bien des domaines, le pouvoir des tats sest dplac, la fois vers le haut en direction des organisations internationales, et vers le bas en direction des gouvernements locaux et vers une socit civile en phase de mutation acclre. Ainsi pris en tau, les appareils dtat ont dsormais des niveaux de libert moindres car linterdpendance sociale, financire et environnementale provoque un effet daccumulation. Bien que les tats-Unis tentent actuellement dasseoir leur hgmonie par le truchement dune politique unilatrale, cette stratgie risque dtre de courte dure. Le livre de Joseph Nye, Le Paradoxe de la puissance amricaine, est sous-titre avec -propos Pourquoi lunique superpuissance du monde ne peut y aller toute seule (Nye, 2002). Dans cet ouvrage, lauteur illustre, documents lappui, la thse bien connue et largement partage quil est plus sage de travailler de manire cooprative plutt quunilatrale (voir aussi, par exemple, Brainard, Graham, Purvis, Radelet, et Smith 2003). Si la pauvret est un problme global, quelles sont les organisations internationales qui labordent dans tous les pays du monde ? y regarder de plus prs, trs peu ont entrepris cette tche, ce qui constitue une anomalie. De bonnes raisons peuvent expliquer quelles soient mandates dune faon aussi limite, mais cet tat de fait a des implications malheureuses. Les deux principales organisations internationales qui sont mandates pour aborder le problme de la pauvret la Banque mondiale et le Programme des Nations unies pour le
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dveloppement (PNUD) font face dnormes contraintes. La Banque mondiale, rgie par ses statuts et son Conseil des administrateurs, est mandate pour effectuer des prts auprs des pays pauvres et revenus moyens, mais pas auprs du monde entier. Quelles sont alors les capacits de la Banque mondiale sensibiliser les gens certains problmes : les politiques adoptes par les pays riches qui ont des effets pervers sur les pays pauvres, par exemple, ou mme les politiques qui vont jusqu accentuer la pauvret au sein des pays riches ? Exploiter son impressionnante plate-forme pour un tel dessein ne serait pas trs bien reu par le Conseil des administrateurs de la Banque, o le pouvoir est solidement dtenu par le Groupe des huit plus grandes puissances industrielles. linverse, il est intressant de noter que lautre grande organisation des accords de Bretton Woods le Fonds montaire international travaille de manire effective avec tous les pays membres et effectue des consultations avec des pays riches sur leurs performances macroconomiques. Il semble que la finance internationale ncessite une intervention de porte internationale, mais que ce ne soit pas le cas du dveloppement international. Le Programme des Nations unies pour le dveloppement a beaucoup moins de ressources et cest un organisme qui fait principalement des donations et non des prts. Bien quil ne mette pas de programme en uvre dans les pays riches, il les inclut dans ses programmes de recherche et donc dans ses collectes de donnes statistiques. Le Rapport sur le dveloppement humain, qui parat tous les ans, comprend par exemple des mesures comparatives fort utiles avec divers indicateurs de dveloppement sur les pays industriels riches. Mme si cela a pu causer des controverses politiques (surtout quand une grande puissance est mise dans lembarras), cette dmarche est importante. Ce genre de rapport permet que le public soit mieux inform, public qui, sil se sent embarrass par les performances de son pays, pourrait
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alors peser sur les choix entrepris lors du processus de dcision politique. De nombreux pays pauvres ont suivi le mouvement avec la publication de leurs propres rapports nationaux de dveloppement humain, dcrivant en dtail ltat de la pauvret au sein de leur propre pays. Mais ne serait-il pas utile aussi davoir un rapport sur le dveloppement pour la France, lAllemagne, le Royaume-Uni, le Japon, le Portugal, lEspagne ou les tatsUnis ? Cela aurait des effets rvlateurs et mme provocants si de tels rapports taient disponibles. Toutefois, mme sil existe des poches de pauvret dans tous ces pays, et mme si lexclusion sociale fait partie du tissu de la socit, ces aspects du sous-dveloppement ne suscitent aucune tude de la part des organisations internationales. Or, ni le PNUD, ni la Banque mondiale, ni les autres banques de dveloppement multilatral, ni les agences spcialises des Nations unies (UNICEF, UNESCO, etc.) ne sont mandats pour programmer des actions dans des pays qui sont au-del dun certain niveau de revenus. Cela implique, entre autres choses, que si ces organisations internationales dveloppent de nouvelles modalits pour leurs projets, ces derniers ne pourront pas tre rendus utiles pour les populations prises dans ltau de la pauvret chronique au sein des pays revenus moyens ou levs. Cela veut galement dire que certains instruments utiles tels que les Documents stratgiques de rduction de la pauvret (DSRP) ou les publications sur les dpenses publiques 5 ne

5. Les Documents stratgiques pour la rduction de la pauvret (DSRP) sont exigs de la part du FMI et de la Banque mondiale pour tous les pays ligibles ayant fait une demande de soulagement de la dette. La Revue des dpenses publiques est un produit de la Banque mondiale qui analyse les dpenses publiques dun pays pour observer les tendances et les implications quelles peuvent avoir sur le dveloppement humain. Ces documents sont utiliss pour discuter avec les hauts dirigeants dun pays, prsidents, Premiers ministres ou ministres des Finances, concernant les politiques publiques et en vue de clarifier ce qui doit tre fait dans lavenir en matire de dpenses publiques.

sont pas requis pour certains pays au-del dun certain niveau de revenus. Cela signifie aussi que les connaissances transnationales sur qui fait quoi pour rduire la pauvret sont essentiellement gnres par les ONG, les entits du secteur priv ou la socit civile, alors que les informations sur le secteur public ne sont pas diffuses. Or, les politiques nationales constituent une partie du problme de la pauvret la fois dans les pays opulents et dans les pays pauvres. Mais la Banque mondiale na pas accs aux donnes des pays riches sur leurs politiques nationales. Les politiques agricoles ou commerciales sont un cas despce. Les tatsUnis et les membres de lUnion europenne pratiquent tous des politiques de subvention pour lagriculture (en particulier pour le coton, le sucre et le riz) qui offrent un soutien plus important aux grandes exploitations quaux petits producteurs. Cette pratique a pour effet daccentuer la pauvret de zones rurales allant du Mississippi la Californie ou de Marseille Dresde. Cela rduit galement laccs aux marchs dont ont dsesprment besoin les petits producteurs dAmrique latine, dAfrique et dAsie. Cette question est souleve loccasion lOrganisation mondiale du commerce (OMC), par exemple pour les guerres des bananes , mais pas dans dautres organisations internationales. Et pourtant, pour que ces organisations sacquittent de leurs missions la Banque mondiale, par exemple, dclare que notre rve est un monde libr de la pauvret , il faudrait logiquement quelles se penchent sur ces problmes, mme si les solutions dpassent les frontires entre les pays dvelopps et les pays en dveloppement. Si la Banque rclame aux pays africains de contenir, ou dannuler, les subventions agricoles existantes, pourquoi lexistence ou limpact de ces subventions en Europe seraient-ils absents des documents de la Banque ? Bien entendu, la logique politique de ce silence est vidente tant donn le pouvoir dont disposent les puissances
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industrielles nord-amricaines et europennes sur le processus de dcision. Cela nous ramne logiquement au rle central jou par la socit civile. Elle agit souvent par-del les frontires et a un impact positif non ngligeable. Un nombre croissant dorganisations de la socit civile commence agir sur le plan mondial pour attirer lattention sur la pauvret et sur les effets dappauvrissement dus la guerre. Cest par exemple le travail de la socit civile qui a attir neuf millions de personnes dans la rue au mois de fvrier 2003 pour protester contre la guerre en Irak. Cette manifestation fut organise presque entirement via lInternet et des cots extrmement bas. Cest aussi le dur labeur effectu sur une priode de dix annes par diverses ONG internationales qui permet de placer lallgement de la dette lordre du jour de la politique internationale. Cet exemple est particulirement important puisquil soulevait un problme complexe et quil impliquait des gens qui protestaient pour quelque chose plutt que contre quelque chose. Il est trs difficile de btir un mouvement pour le changement positif.

Aperu de ce qui nous attend


Les arguments majeurs de ce livre seront dvelopps en deux parties. Les deux premiers chapitres fournissent un rsum densemble du problme central de la pauvret son incidence, sa mesure, ses liens avec lexclusion sociale, lingalit et la violence. On abordera ensuite dans le chapitre 3 le rle particulier que tiennent le dveloppement institutionnel et laction collective. Est incluse dans ces dbats la corrlation entre la rduction de la pauvret et la construction de conditions pour que la paix et une meilleure scurit puissent se dvelopper. La deuxime partie les chapitres 4, 5 et 6 prsente les leons tires de lexprience de ce qui marche et de ce qui peut faire une diffrence. Seront donc exposs ici les politiques, les
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programmes, les projets et laction des personnes qui jouent un rle efficace dans la diminution de la pauvret. Une partie importante de ces chapitres provient du travail de terrain effectu dans le domaine du dveloppement. Nous cherchons l mettre en valeur le travail de dveloppement international effectu par des personnes agissant pour le compte dassociations, de collectivits ou dONG, de fondations et parfois dagences officielles de dveloppement lorsque ce travail a fonctionn et a fait une diffrence. Dans les trois derniers chapitres, nous verrons comment les politiques publiques, les programmes et les projets peuvent interagir, puis nous aborderons le thme central et considrable de la mise en uvre, le grand absent de la plupart des livres sur la pauvret. La proccupation pour les rsultats, qui caractrise actuellement le domaine du dveloppement, se limite gnralement au renouvellement de lemballage plutt qu lamlioration du produit. Nous sommes persuades quune amlioration de la mise en uvre par le travail rptitif et difficile li la rsolution des problmes, est fondamentale si lon veut obtenir des rsultats. Enfin, nous terminerons avec quelques mots sur la ncessit davoir davantage de cohrence au niveau des politiques et davantage de dveloppement institutionnel international la gouvernance mondiale si lon veut que la pauvret et la guerre finissent par sattnuer. Nous proposons en priorit une mise au point pratique et non thorique. Nous nallons pas parler de menus travaux de rparation la va-vite, ni chercher la panace. Nous parlerons plutt des leons tirer de lapproche participative pour que les gens puissent avoir une part active dans leur socit. Nous parlerons aussi de laction collective, de choix politiques innovants, de rseaux dONG qui plaident en faveur des politiques publiques, ainsi que de la restitution de programmes.

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Retour aux questions essentielles : qui sont les pauvres ? o sont-ils ?


Cest en essayant de rpondre la question qui est pauvre ? que lon comprend lampleur des problmes de dfinition portant sur la pauvret. Comme nous lavons dit plus haut, si lon sattache mesurer les revenus et si lon sen tient plus spcifiquement la dfinition d1 $ par jour par habitant 1,2 milliard de personnes sur les six milliards que compte la plante sont pauvres. Les dfinitions servent formuler les problmes et faonnent la manire dont un problme est peru, mesur, et dune certaine faon, conditionn par les stratgies choisies pour le rsoudre. Mais la subjectivit entre dans toute dfinition de la pauvret. Or, qui dfinit ce quon entend par tre pauvre ? Lorsque lon consulte les personnes pauvres au sujet de leur propre dfinition de la pauvret, elles voquent une multitude dlments interconnects qui dpassent le cadre du simple revenu et qui dpassent, en somme, ce que la plupart des observateurs extrieurs identifient comme tant la base de la pauvret. Vivre dans la pauvret signifie beaucoup plus que vivre en manquant dargent. Les personnes pauvres parlent de vulnrabilit, dimpuissance, de mal-tre. Bien quil sagisse l de caractristiques de la pauvret, ces lments constituent aussi les causes de la pauvret et nourrissent ainsi le cercle vicieux. Les pauvres qui parlent deux-mmes peuvent tre entendus dans louvrage extensif de Deepa Narayan, Robert Chambers et de leurs collgues (Narayan, Chambers, et al, 2000). Les auteurs de cet ouvrage ont demand des personnes pauvres de dfinir et de dpeindre leurs situations. En plus du manque dargent ou de travail, les personnes interroges ont identifi plusieurs douzaines dlments interconnects les uns avec les autres. Parmi quelques exemples, ils citent le manque daccs aux semences et lassistance technique, les longs trajets pour se rendre sur le lieu de travail, la mauvaise sant, le bas niveau dducation, les
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abris inadquats, le stress familial, linscurit physique, la criminalit, le ddain et la grossiret affichs leur gard par les pourvoyeurs potentiels de services, mais aussi la violence, lexclusion et le racisme. Tous ces aspects par lesquels la pauvret touche lavenir dune famille tissent des toiles de problmes interconnects qui se renforcent les uns les autres (Narayan, Chambers, et al., 2000). En rsum, deux dcouvertes majeures mergent de la reprsentation que se font les pauvres de leur propre situation. Premirement, la pauvret est cause et perptue par linteraction de diffrents aspects du mal-tre. Deuximement, toute intervention doit prendre en considration linterdpendance de tous ces lments. Une volution sera possible si lon tient compte du contexte, celui de la personne, de la communaut, et de la nation. Pourtant, la pauvret nest pas mesure par des indices qui captent cette ralit complexe. Elle est toujours mesure en termes de revenus ou destimations du pouvoir dachat. Bien que le PNUD ait contribu de manire significative la mesure de la pauvret avec son Indice de dveloppement humain (IDH) et son Indice de pauvret humaine (IPH), en tenant compte de facteurs autres que le revenu, ces indices ne sont en fait que des composs de mesures telles que lesprance de vie, le taux dalphabtisation et laccs aux soins mdicaux. Le travail de mesure de la vulnrabilit, de lexclusion et dautres facteurs lis au mal-tre vient peine dtre entam. Ltablissement de meilleures dfinitions finira par avoir des rpercussions importantes sur notre connaissance du problme et sur les approches destines le rsoudre. Nanmoins, certains parmi ceux qui tudient le phnomne soulignent que, puisque tous les facteurs lis la pauvret sont interconnects, les estimations bases sur des mesures classiques fournissent une approximation tout fait raisonnable du nombre de personnes qui sont comptabilises comme pauvres (Kanbur et Squire, 1999).
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Les sondages raliss auprs des mnages, et qui sont gnralement effectus par la Banque mondiale, sont dsormais considrs comme le moyen le plus fiable de mesurer la pauvret, malgr les problmes inhrents ce type de sondage. Malheureusement, nous ne disposons pas dassez de sondages rcents de ce type pour en permettre un usage extensif. La mesure de la pauvret dun pays est effectue en constituant un panier de biens de consommation ncessaires la survie puis en tablissant, partir de donnes sur les revenus, une estimation des groupes capables dacheter un tel panier. Parfois, les pays tablissent un seuil de pauvret partir de leurs donnes sur les revenus pour ensuite, partir destimations statistiques, calculer combien de personnes tombent au-dessous de ce seuil. En somme, si lon peut noter des progrs significatifs dans la manire dont on mesure la pauvret dun pays, beaucoup reste faire dans ce domaine o les pays riches ne sont gure plus en avance que les autres. Trop souvent, on travaille avec des donnes qui, tout simplement, sont des extrapolations de donnes antrieures de recensements de populations. Bien que les dfinitions de la pauvret fondes sur les revenus constituent lindice de base quand il sagit de savoir qui est pauvre, la focalisation sur le revenu prsente des limites. En effet, cette approche implique souvent de se concentrer sur la croissance conomique nationale et sur lhypothse que la croissance, si elle est positive, sortira tout le monde de la pauvret en augmentant les revenus. Cependant, dans la ralit, la pauvret chronique persiste mme durant les priodes de croissance conomique leve si elle nest pas accompagne par des programmes de redistribution qui peuvent inclure la mise en place dun systme de taxation progressive. Un tel systme est lune des conditions sine qua non au recul de la pauvret. Mais mettre en place et maintenir dans tous les pays un impt progressif est extrmement compliqu sur le plan politique. mettre laccent uniquement sur les revenus, lon risque doublier les liberts fondamentales de lindividu. Non
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seulement elles sont indispensables pour elles-mmes, mais elles ont aussi le pouvoir daugmenter la croissance conomique et de soulager la pauvret. Dans les annes 1980, le miracle asiatique a retenu notre attention et les conomistes du dveloppement ont commenc comprendre quil tait non seulement important dagir dans le domaine de la finance et de la croissance industrielle mais quil tait tout aussi vital dinvestir dans le social. La croissance conomique du Japon, par exemple, tait gnre, entre autres choses, par linvestissement dans lducation et par la rforme agraire, les deux ayant amlior significativement laccs aux biens et aux services. Mais la plus grande limite de ces dfinitions de la pauvret fondes sur le revenu tient au fait que le revenu est un moyen daccder autre chose et non un objectif en soi. Donc, mesurer les revenus nest utile que lorsque lon mesure la capacit acheter dautres biens jugs importants tels que la scurit sociale, lducation, la nourriture et autres biens. Il est clair que la pauvret entrane des manques et des insuffisances qui peuvent savrer plus handicapants que des revenus insatisfaisants. En dautres termes, une augmentation des revenus peut, et cest souvent le cas, amliorer la manire dont les personnes sarrangent de certains manques, mais il est possible aussi que certaines insuffisances soient plus difficiles surmonter que dautres, ce qui fait quon ne peut pleinement apprhender la pauvret en tenant compte des seuls revenus. La question est bien de savoir quelle augmentation des revenus serait ncessaire pour surmonter le manque daccs aux biens. Si quelquun est sans abri, sans terre, ou sans eau potable, ou sil souffre de handicaps physiques ou sil est malade, alors seule une augmentation extrmement leve de ses revenus pourrait pallier ses manques.

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Tableau 1.1 Nombre total de personnes vivant avec moins d1$ par jour (millions et %)
1987
Rgion Nombre Proportion de la population

1998
Nombre

2001*

Europe de lEst, en Asie centrale, en Amrique latine, aux Carabes, en Asie du Sud, en Afrique subsaharienne et na que lgrement diminu au Moyen-Orient et en Afrique du Nord. Tableau 1.2 Pauvret de revenu, profil dun chantillon de pays (pourcentage de la population vivant avec moins d1 $ et moins de 2 $ par jour)
Anne de ltude Pourcentage de la population vivant avec moins de 1 $/jour Pourcentage de la population vivant avec moins de 2 $/jour

Proportion de Proportion de la population la population

Asie de lEst et Pacifique Chine Europe de lEst et Asie Centrale Amrique latine et Carabes Moyen Orient et Afrique du Nord Asie du Sud Afrique Subsaharienne Total

417,5 114,1

26,6 % 23,9 %

278,3 65,1

15,3 % 11,3 %

14,32 % ND Pays

1,1

0,2 %

24

5,1 %

3,46 % AFRIQUE Botswana Ghana Mozambique Nigeria Sierra Leone Afrique du Sud Ouganda ASIE Bangladesh Sri Lanka Chine Inde Indonsie Thalande EX-UNION SOVITIQUE Russie Ukraine Ouzbkistan AMRIQUE LATINE Chili Colombie Mexique Prou 1986 1999 1996 1997 1989 1993 1993 33,3 44,8 37,9 70,2 57 11,5 61,4 78,5 78,4 90,8 74,7 35,8 55a

63,7

15,3 %

78,2

15,6 %

9,91 %

9,3 474,4

4,3 % 44,9 %

5,5 522

1,9 % 40 %

2,35 % 31,89 %

217,2 1 183,2

46,6 % 28,3 %

290,9 1 198,9

46,3 % 24 %

46,38 % ---

1996 1995 1999 1997 1999 1998

29,1 6,6 18,8 44,2 12,9 2

77,8 45,4 52,6 86,2 65,5 28,2

Source : Les statistiques pour 1987 et 1988 sont drives du Rapport sur le dveloppement dans le monde 2000 de la Banque mondiale et elles sont bases sur les sondages auprs des mnages et ajustes pour la parit du pouvoir dachat 1993. * Cette dernire colonne, qui nous fournit des donnes trs utiles pour 2001, provient de la base de donnes POVCAL tablie sous la supervision de Martin Ravaillion. Nous remercions Shubham Chaudhuri pour laide quil nous a donne pour cette mise jour.

1998 1999 1993

7,1 2,9 3,3

25,1 31 26,5

1998 1998 1998 1996

19,7 15,9 15,5

8,7 36 37,7 41,4

Malgr tout, comme le niveau de revenu est la mesure la plus couramment utilise, il savre utile de voir quelles tendances se dgagent avec cet indicateur (1987 2001). Comme le montre le tableau 1.1, la diminution de la pauvret a lieu exclusivement en Extrme-Orient, notamment en Chine. Si les pays de cette rgion ont rduit considrablement le nombre de pauvres, ce nombre a augment durant la mme priode en
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a. Les donnes pour lOuganda utilisant les mesures internationales sont indisponibles. Les donnes prsentes ici reprsentent le pourcentage de personnes vivant en-dessous du seuil de pauvret nationale. Source : Banque mondiale, Rapport sur le dveloppement dans le monde, 2001 et Rapport sur le dveloppement dans le monde, 2003.

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Le tableau 1.2 fournit les chiffres de quelques pays afin de donner une meilleure vue densemble du pourcentage de personnes vivant avec moins de 1 $ ou de 2 $ par jour. Cette table montre comment les chiffres augmentent de manire vertigineuse ds lors que lon utilise le seuil des 2 $ par jour. Il faut remarquer aussi laugmentation de la pauvret sur certaines priodes ainsi que laggravation de la situation de certains pays. On retrouve cette diversit entre les rgions en examinant les indicateurs de la Banque mondiale qui mesurent des caractristiques de la pauvret, qui ne sont pas directement lis aux revenus, telles que la sant et lducation. Globalement, le nombre dlves du primaire a augment au cours des vingt-cinq dernires annes mais, comme cest le cas avec les donnes sur la pauvret base sur les revenus, des diffrences considrables existent entre les rgions avec des progrs beaucoup plus lents enregistrs en Afrique subsaharienne. En 1995, le taux danalphabtisme pour lensemble du monde tait de 25 %. lchelle mondiale, ce taux a diminu durant les dix dernires annes, grce principalement aux baisses enregistres dans ce domaine en Asie de lEst. Pour autant, le nombre de personnes analphabtes a augment de 17 millions en Asie du Sud et de 3 millions en Afrique subsaharienne. Durant les annes 1990, le taux de mortalit infantile a baiss dans toutes les rgions sauf lEurope de lEst et lAsie Centrale. Toutefois, dans certains pays comme le Kenya et le Zimbabwe, le taux de mortalit infantile a augment. Malgr des amliorations globales dans ce domaine, la progression sest avre plus lente que prvu ce qui fait que les objectifs cibls en 1990 pour lanne 2015 ne seront pas atteints. En moyenne, lesprance de vie pour les pays en dveloppement est pass de 55 ans en 1970 65 ans en 1997, mais nous sommes loin encore de lesprance de vie de 78 ans dont bnficient les habitants des pays de lOCDE. Afin de comparer la pauvret de revenus dans les pays pauvres et dans les pays riches, les Nations unies et dautres organismes
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ont dfini les niveaux minimaux de revenus quotidiens ncessaires pour des pays ayant des niveaux de prosprit diffrents. Dans Ending Poverty ( En finir avec la pauvret ), Marris prsente un tableau o il compare la pauvret de revenus dans les pays du premier monde (les pays industriels), du second monde (les pays de lex-URSS) et du tiers-monde. Il utilise respectivement les mesures de moins de 1 $ par jour, de moins de 5 $ par jour et de moins de 15 $ par jour. Il conclut que 28 % des personnes vivant dans la pauvret habitent dans le tiers-monde, 20 % dans le second monde, et 10 % dans le premier monde (Marris, 1999, p. 27). Dans les pays de lOCDE, la pauvret a connu des changements structurels. Dans les annes 1960, par exemple, un pourcentage lev des pauvres tait constitu de personnes ges. Dsormais, ce nest plus le cas. Aujourdhui, ce sont les enfants qui forment la proportion la plus leve de pauvres au sein des pays riches. Dans le cas particulier des tats-Unis, peu prs 17 % des enfants de moins de six ans grandissent dans la pauvret (Douglas-Hall & Koball, 2005). Parmi les neufs puissances industrielles les plus riches de la plante, les tats-Unis possdent le pourcentage le plus lev dhabitants vivant dans la pauvret avec 32,3 millions de personnes, soit 12 % de leur population vivant au-dessous du seuil national de pauvret (US Census, 2000). Plusieurs pays riches, par exemple lAllemagne, lEspagne, le Royaume-Uni, la France et les Pays-Bas, ont adopt des stratgies de redistribution et de taxation favorables aux pauvres, leur permettant ainsi de diminuer la pauvret dune manire plus efficace quaux tats-Unis et dmontrant par l limportance que peuvent avoir les diffrences institutionnelles (Haveman et Burtless, 2000). Une majorit des 1,2 milliard de personnes vivant dans le monde avec moins d1 $ par jour est constitue denfants (UNICEF, 2000). Les enfants et les minorits sont les deux lments dterminants qui apparaissent encore et toujours dans toutes les donnes statistiques sur la pauvret de tous les pays
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du monde. Les mutations dmographiques expliquent en partie ce phnomne. De nombreux pays riches (Europe, Japon, etc.) subissent un vieillissement de leurs populations, alors que dautres pays plus pauvres ont au contraire une population essentiellement jeune. Dans beaucoup de pays dAfrique, un pourcentage lev de la population a moins de 15 ans : 50 % en Ouganda, 47 % en Angola et en Zambie. La priode allant de 1990 2000, avec ses guerres civiles et la pandmie de sida, a ajout une autre dimension au mal-tre des enfants vivant dans la pauvret. lui seul, le sida a provoqu une hausse considrable du taux de mortalit infantile et a rendu 13 millions denfants orphelins. Des pays qui avaient fait des progrs pour rduire le taux de mortalit infantile, comme le Zimbabwe qui avait vu son taux de mortalit infantile descendre jusqu 30 pour mille, ont, en lespace de six annes, rgress au point de voir leur taux de mortalit infantile doubler pour atteindre les 60 pour mille (UNSIDA, 2000). Le taux dinfection continue de monter et, comme cela arrive avec les jeunes filles et les femmes en ge davoir des enfants, les chiffres augmentent de manire exponentielle. Dailleurs, le sida nest pas lunique menace la sant des enfants. Mme si les estimations varient, il est fort probable quun quart des enfants de la plante se retrouve sans protection contre la polio, la rougeole, la tuberculose, la diphtrie et le ttanos (Alliance internationale Save the Children, 2001, p. 3). Cette volution de la pauvret infantile rclame un changement politique radical pour grer les multiples aspects de ce problme. Le phnomne des foyers familiaux dirigs par des adolescents est de plus en plus rpandu, surtout en Afrique subsaharienne. Ceci se traduit par une augmentation du travail infantile et souvent implique une scolarit fortement tronque. Ainsi, la probabilit de voir la prochaine gnration senfoncer encore davantage dans la pauvret augmente. Dans de nombreux pays, les minorits sont surreprsentes parmi les populations pauvres, quil sagisse des Roms (Tsiganes)
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en Europe de lEst, des populations dorigine algrienne en France, des Afro-amricains aux tats-Unis, des Dalits ou intouchables en Inde, des Burakumin au Japon, des minorits ethniques en Chine ou des populations indignes des tats amazoniens du Brsil. Il y a aussi les nouveaux pauvres ces Russes, Ukrainiens, Gorgiens, Tadjiks, Ouzbeks et autres peuples dAsie centrale pour qui la transition postcommuniste sest accompagne de pertes demploi et du dmantlement du systme qui assurait la scurit sociale ainsi que dautres avantages sociaux. Les Afghans et les Irakiens, par les guerres rcentes, ont t rajouts la liste des personnes projetes par les vnements politiques dans la pauvret ou dans une plus grande pauvret. En bref, voil les pauvres de notre temps : les enfants, les minorits, les victimes de la guerre et des troubles conomiques. La pauvret et linscurit ne sont pas uniquement des caractristiques de la vie dans les pays les plus pauvres dAsie, dAfrique et dAmrique latine, mais aussi des problmes que lon retrouve dans les Balkans, le Caucase, lAsie Centrale, le Tibet et la Chine, ainsi que dans les Appalaches et les rserves sioux aux tats-Unis, dans les quartiers pauvres dEurope, dans les petits villages de Pologne et dItalie, dans les quartiers dimmigrants et les bidonvilles industriels dAngleterre, parmi les communauts dimmigrants africains en France, et dans la communaut kurde parpille sur plusieurs pays pour nen citer que quelques-uns.

Pourquoi y a-t-il davantage de pauvres ?


Notre survol de ltendue de la pauvret ne rpond pas la question de savoir pourquoi les gens sont pauvres et pourquoi on trouve dans autant de pays un si grand nombre de personnes qui retombent dans la pauvret alors quelles y avaient auparavant chapp. Nanmoins, tant donn que nombre de pays ont connu une croissance conomique significative et que des
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millions de personnes ont russi sextraire de la pauvret durant la dernire dcennie, nous sommes en droit de nous poser la question de savoir pourquoi dautres ny sont pas parvenus. Quels sont les lments majeurs qui entranent cette pauvret ? Plusieurs facteurs sont prendre en compte. Ds lors que lon cherche les causes de la pauvret ou du retour la pauvret chez les personnes sen tant pralablement extraites, les catastrophes humaines (avec des origines diverses : mauvaises politiques, gnocides, guerres, manque dinvestissement) devancent les catastrophes naturelles. Ajoutons que la pauvret rurale est toujours plus importante que la pauvret urbaine. Aussi bien dans les pays riches que dans les pays pauvres, de mauvais choix politiques dbouchent sur un sous-investissement dans le dveloppement agricole ou sur une mauvaise gestion des investissements destins lagriculture. Malgr tout, cest bien la guerre qui est aujourdhui le principal facteur de pauvret. Le World Refugee Survey (Rapport annuel sur les rfugis), qui se caractrise par une grande prudence au niveau de la collecte de donnes et des estimations, rapporte quil y avait lchelle plantaire 13 millions de rfugis en 2003. Ajoutons ce chiffre les 21,8 millions de personnes dplaces dans leur propre pays et lon arrive 34,8 millions de personnes dracines dans le monde (World Refugee Survey, tableau 1). Il y a six pays ayant plus de deux millions de personnes dracines lintrieur de leurs frontires plus quinze autres pays qui en ont 500 000. Les catastrophes naturelles, les pidmies et les catastrophes environnementales et, bien entendu, les politiques nationales dsastreuses jouent toutes un rle dans lappauvrissement des populations. La gouvernance est souvent une cause principale de la pauvret. Parfois, les tats seffondrent (Somalie) ou deviennent violents (Afghanistan) ou sont prisonniers de lconomie de guerre (Colombie). Ou bien encore, les gouvernements se retournent contre leurs citoyens, prfrant ponctionner plutt quinvestir (le Zare de Mobutu, le Zimbabwe de
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Mugabe). Tous ces pays sont pauvres. Cest cette pauvret qui a engendr les tensions qui ont elles-mmes entran le choix de mesures politiques violentes et problmatiques. Le Centre de recherche sur lpidmiologie des dsastres (CRED) collecte des donnes sur les catastrophes naturelles. Il rapporte une nette augmentation du nombre de catastrophes naturelles, probablement due aux changements climatiques. Dans la seule rgion Amrique latine et Carabes, il y a eu, entre 1980 et 1999, trente-huit cas de grandes scheresses, inondations, ouragans, temptes tropicales, glissements de terrain, tremblements de terre, ruptions volcaniques et pisodes El Nio (Skoufias, 2003, p. 1087). Jeffrey Sachs prsente des donnes illustrant le dclin brutal des prcipitations en Afrique depuis les annes 1970 jusqu aujourdhui, dans une rgion dj trs sche qui vit de lagriculture (Sachs, 2004, p. 31, figure 8). Il y a dautres causes de pauvret qui sont plus subtiles et plus profondes et qui sont dj oublies une fois quelles commencent provoquer des dgts. La dgradation de lenvironnement en est un exemple criant. Stendant sur des dcennies, elle grignote lentement mais inexorablement les ressources naturelles. La dgradation environnementale peut aussi avoir des consquences nfastes sur la sant et engendrer ou exacerber les catastrophes naturelles. Jeffrey Sachs nous rappelle que la gographie compte elle aussi pour quelque chose en montrant quun pourcentage lev dAfricains vit dans des zones rurales trop loignes des centres commerciaux et sans accs la mer (Sachs 2004). Nous avons tous tendance chercher les causes immdiates sans voir les causes sous-jacentes. long terme, le sousinvestissement dans les ressources humaines, en particulier lducation, la sant ou le capital humain, finit par laisser des traces. Cest aussi le cas des systmes dimposition particuliers destins augmenter le prestige dun pays plutt que la productivit. Tous ces facteurs contribuent faire grandir la pauvret. Les racines de la pauvret sont chercher dans les problmes politiques, moraux, sociaux, conomiques, institutionnels et
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environnementaux. Les institutions qui biaisent les rglements pour que le crdit ne soit pas accessible, pour que les contrats et les droits de proprit ne soient pas respects, paralysent linvestissement. Ces problmes institutionnels accentuent la pauvret. Les choix conomiques, depuis la macroconomie en haut de lchelle jusquaux mnages tout en bas, ont un impact sur ltre humain. Les racines sociales de la pauvret stendent de la discrimination institutionnelle jusquaux pratiques empchant aux personnes laccs aux biens et aux services. Les infrastructures juridiques qui protgent les privilges au dtriment de lquit constituent par exemple un gros problme. Un autre problme est que le racisme et la discrimination sont tellement enracins que des groupes entiers dindividus se voient refuser laccs non seulement aux chances de gnrer des revenus mais aussi aux chances damliorer leurs propres capacits grce une ducation et une sant amliores. Ce racisme saccompagne dun lourd tribut pour toute la socit et il fait diminuer ses opportunits de croissance. la base, la pauvret trouve ses origines dans un systme politique et socio-conomique qui ne fournit pas aux populations laccs aux opportunits, la connaissance et aux soins dont elles auraient besoin pour assurer leur bien-tre. Un travail beaucoup plus dtaill est ncessaire pour expliquer avec prcision pourquoi la pauvret augmente, de faon ce que les politiques destines la rduire soient mises en uvre de manire plus ingnieuse. Si lon scarte un peu des explications les plus immdiates, on peut apercevoir les problmes structurels sous-jacents aux racines de la pauvret. Le Pacte international relatif aux droits conomiques, sociaux et culturels a largi le concept de citoyennet pour dpasser les seuls droits civiques et politiques en y incluant le droit aux besoins immdiats tels que la nourriture, les soins, le logement et la capacit de se faire entendre lors des dcisions affectant le bien-tre. Les tats et les socits, riches ou pauvres, chouent trop souvent sacquitter de ces devoirs.
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Dans le domaine des droits conomiques et sociaux de base, on nassistera des progrs que lorsque davantage de volont politique et de savoir-faire administratif seront mobiliss pour faire reculer la pauvret. Par le pass, bien souvent, le travail de dveloppement ne sest pas intress aux racines de la pauvret, pas plus quil na considr les pauvres comme ayant des droits conomiques et sociaux en plus des droits civiques. Nanmoins, les ONG avancent dsormais dans la bonne direction et nombre dentre elles ont adopt une approche du dveloppement fonde sur les droits. Comme le souligne lorganisation Oxfam America, qui a rorient ses propres programmes de lutte contre la pauvret en adoptant une approche fonde sur les droits, le travail de dveloppement qui, par le pass, se focalisait sur des besoins spcifiques, a accompli des progrs mais sans que soient rsolus les problmes plus profonds lis linjustice sociale. Jusqu prsent, le problme est que le travail de dveloppement dans le sens classique ne modifie en rien le statu quo et ne transforme en rien le systme qui, gnration aprs gnration, perptue les processus reproductifs de la pauvret (Offenheiser et Holcombe, 2001, p. 5). Observer ce qui fonctionne peut permettre de progresser si davantage de mesures sont mises en uvre pour adopter une approche fonde sur les droits. Au niveau local, on peut constater des rsultats intressants avec le travail quotidien ralis par des gens ordinaires qui sont attachs la justice sociale et qui travaillent sur leurs propres problmes au sein de communauts locales. Cest en tirant les leons de ce type dexpriences la fois modestes et durables que lon peut faire crotre progressivement la volont politique de sattaquer la pauvret. Dani Rodrik ajoute sa pierre ldifice en soulignant limportance du travail participatif. Il a dvelopp une quation quil a teste de manire empirique : laugmentation de la croissance gale les chocs ngatifs externes multiplis par les conflits sociaux latents et diviss par les institutions capables
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de grer les conflits (Rodrick, 1999, p. 82). Comme il dit : Jai constat que dans les annes 1970, les pays avec davantage de systmes politiques participatifs taient gnralement meilleurs pour grer les consquences dun choc (Rodrick, 1999, p. 84). Nous explorerons cette question lorsque nous aborderons le sujet de lexclusion sociale au chapitre 2 et celui du dveloppement institutionnel au chapitre 3.

La pauvret comme privation des capacits


La dfinition large et claire dAmartya Sen que la pauvret est la privation des capacits nous amne vers des approches beaucoup moins discriminatoires pour rduire la pauvret, surtout celles qui augmente laccs aux biens et aux services et aux capacits (Sen, 1981, 1984). La dfinition de la pauvret dAmartya Sen nous parle. De fait, nous avions dvelopp durant les annes 1980 sans avoir lavantage de connatre les travaux de Sen une dfinition similaire qui mettait en exergue les capacits des personnes et qui ajoutait le concept du dveloppement interdpendant (Bryant et White, 1982). En dfinissant la pauvret comme le manque daccs des pauvres aux capacits ncessaires pour permettre leur dveloppement dans un monde interdpendant, nous faisions (nous faisons toujours) ressortir le dveloppement humain et le fait que les personnes soient des agents de leur propre changement comme une fin en soi et non comme un produit de la croissance conomique. LorsquAmartya Sen a ajout le concept de capacits la thorie du dveloppement, il se dtourna de lapproche utilitariste, en dautres termes de lapproche libert par rapport aux besoins , pour poser le problme des liberts positives ce qui est possible pour les personnes. Donc, le problme ne se pose pas, par exemple, en termes de libert par rapport la faim, mais en termes de capacits bien se nourrir. Amartya Sen a dailleurs tendu cette approche dautres liberts, crivant que certaines capacits (par exemple, apparatre en public sans
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honte) peuvent dpendre en grande partie du type dhabillement, etc., quune personne possde par rapport aux autres et en relation avec les standards tablis au sein de cette communaut (Sen, 1984, p. 28). Plutt que de rflchir de manire trique en faisant du revenu un lment fondamental, lapproche favorisant les capacits permet de mettre en avant les valeurs positives qui devraient tre disponibles pour ltre humain : pouvoir se librer de la faim, mais aussi de la mauvaise sant, du racisme, de lillettrisme et de bien dautres problmes. La colre affiche par des millions de personnes en raction aux programmes de dveloppement des annes 1970 et 1980 a contribu une critique srieuse de la part de lcole de la dpendance. Les gens se demandrent qui il appartenait de dcider des priorits nationales concernant le dveloppement. Et pourquoi autant de ces dcisions taient-elles prises en dehors des frontires de leurs pays ? Et pourquoi le dveloppement taitil trop souvent subi comme un phnomne dexploitation ? (Goulet, 1971 ; Freire, 1973 ; Barnet et Muller, 1974 ; Evans, 1979). Llan qui poussa une redfinition du dveloppement axe sur les capacits tait gnr par lide que laugmentation des capacits cest--dire les capacits des peuples rsoudre leurs problmes, leur accs aux moyens de gnrer la richesse, les activits crant une valeur ajoute leur productivit est essentielle au dveloppement. Ceci, tout en tant conscient quil y avait et quil y a toujours, des contraintes du fait que nous sommes interdpendants : ma propre surutilisation des ressources diminue les chances dun autre accder et utiliser ces ressources. Il y a aussi des problmes entre les gnrations : lextraction des richesses naturelles peut enrichir la gnration actuelle tout en appauvrissant la suivante. Lorsquil y a des annes nous avons adopt une approche similaire en arguant que le dveloppement, tant fondamentalement concern par la rduction de la pauvret, devrait tre dfini comme augmentant les capacits des personnes influer sur leur avenir dans un monde interdpendant, nous dcrivions
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le dveloppement comme faisant partie dun processus systmique plus large. Nous voulions galement suggrer que lun des objectifs part entire du dveloppement est de faire en sorte que ce soit les peuples qui dfinissent eux-mmes leur ordre du jour en matire de dveloppement. Cette approche met galement laccent sur la question critique de la reprsentation en matire de processus de dveloppement : qui dcide ce qui est, et ce qui nest pas, du dveloppement ? Lanalyse critique du dveloppement est charge dhistoires dinsuccs. Beaucoup soulignent de manire rpte comment les professionnels du dveloppement prtendent savoir ce qui doit tre fait dans une localit, dans un secteur ou mme dans un pays sans se soucier des populations concernes. Encore aujourdhui, aprs tout ce qui a t crit ce sujet et malgr lauto-analyse effectue au sein des milieux du dveloppement, le problme demeure. Cest pourquoi il existe un fort mouvement qui pousse intgrer les populations dans le processus de dcision afin que leurs voix soient entendues et que leurs visions des choses soient considres. Le dveloppement participatif est dsormais considr par beaucoup comme essentiel au processus de changement. La question de savoir qui fait quoi pour rduire la pauvret sera toujours problmatique. Dune part, cause de linvitable concentration du pouvoir dcisionnel (les problmes sont innombrables ds lors que lon passe du niveau international au niveau local) et dautre part en raison des intrts concurrents et des ingalits de pouvoir. Les vnements internationaux entranent des dcisions internationales ; les systmes politiques nationaux varient sensiblement du point de vue des responsabilits ou des processus participatifs ; les gouvernements locaux sont souvent saisis localement par des lites puissantes. Une transformation fondamentale est en train dmerger. Elle se construit la fois sur les concepts de capacits et de dveloppement humain et sur le travail des praticiens du dveloppement qui consultent directement les populations pauvres
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pour mieux apprhender les lments qui dfinissent leur pauvret. Les dfinitions officielles commencent se focaliser davantage sur le caractre multidimensionnel de la pauvret et sur limpact que peuvent avoir sur elle le choix et la libert. Elles se focalisent moins sur certaines caractristiques telles que les carences en termes de revenu ou dducation. Ces dfinitions prennent en compte certains lments tels que lexclusion sociale, la vulnrabilit et limpuissance, soit autant de facteurscls qui dterminent la fois la pauvret et les lments qui limitent la capacit de personnes se sortir de la pauvret. Lide que le dveloppement humain est rserv aux pays riches et que les pays pauvres doivent se cantonner la seule croissance conomique a t largement rfute. Une comparaison entre lIndice de dveloppement humain du PNUD et le PNB dun pays rvle quil ny a aucune corrlation directe entre le niveau de revenus et le dveloppement humain. Le Costa Rica et la Core du Sud, par exemple, ont des indices de dveloppement humain trs similaires mais le Costa Rica a un niveau de revenus moiti moins lev que celui de la Core (UNDP, Human Development Report, 2001, p. 13). En Asie de lEst, comme le souligne Amartya Sen, la concentration des efforts sur lducation, sur un seuil minimal de scurit sociale et sur la rforme agraire ont contribu largir la participation conomique, ce qui a eu pour effet de booster la croissance dans un environnement de plein emploi. Le Brsil, qui a connu une croissance comparable de son PIB par habitant, na pas atteint le mme niveau de dveloppement, en partie cause dune svre ingalit sociale, du manque de proprit terrienne, du chmage et des carences du systme de scurit sociale (Sen, 1999, p. 45). Ceci illustre les problmes lis une approche favorisant la croissance conomique nationale mais omettant daccrotre les autres liberts.

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La pauvret, limpuissance, le mal-tre


Les conditions de vie auxquelles sont confrontes les populations pauvres sont proccupantes non seulement parce que les chiffres absolus de pauvret et les ingalits augmentent mais aussi parce que des tendances inquitantes rvlent que les pauvres sont de plus en plus vulnrables. Ce sont les pauvres qui, les premiers, subissent un nombre croissant de guerres civiles violentes, de catastrophes naturelles et de crises financires. En Asie de lEst, la crise financire de 1997 a mis un frein des dcennies de progrs en matire de rduction de la pauvret en provoquant la perte de dix millions demplois et la chute brutale des salaires (UNDP, HDR, 2001, p. 99). Linstabilit des marchs financiers et leur impact plantaire redfinissent les conditions de la protection des pauvres. Mme dans des zones stables, la scurit de lemploi et celle des revenus sont fragilises par la comptition globale, par le dmantlement des systmes de protection sociale, par leffritement des lois de protection du travail ainsi que par des fusions et des restructurations ayant entran des licenciements massifs. En dpit de la croissance conomique, lEurope a connu un taux de chmage moyen de 11 % durant les annes 1990 (UNDP, HDR, 2001, p. 99). Avec la dpendance grandissante de lconomie mondiale envers les marchs du secteur priv, les dpenses publiques nont fait que dcliner. En plus de linscurit des revenus, les pauvres doivent supporter une inscurit grandissante en matire de sant. la fin de lanne 2000, au moins 36,1 millions de personnes avaient le sida, chiffre sous-estimant le nombre total de victimes du fait que les donnes sur le sida en Afrique sont incompltes et quon ne connat pas trs bien ltendue du virus en Chine. Le sida est devenu la maladie tueuse des pauvres. Au Botswana, 36 % des adultes sont contamins par le VIH ainsi que 20 % des SudAfricains. 3 millions de personnes sont mortes du sida en 2000 dont 2,4 millions en Afrique subsaharienne. Comme le dit
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une personne faisant autorit en la matire : [le sida] apporte un holocauste tous les deux ans cest lpidmie la plus ltale rpertorie dans lhistoire (Berwick, 2001, p. A17). Cependant, les problmes de sant des pauvres vont au-del du sida. La tuberculose tue 2 millions de personnes chaque anne. La malaria svit aujourdhui comme elle le faisait durant les sicles passs, tuant un enfant toutes les 30 secondes et pourtant cette maladie attire beaucoup moins lattention et suscite beaucoup moins de recherches que le sida. Personne ne court de malariathon pour la recherche sur cette maladie. Les guerres, et surtout les invitables camps de rfugis qui en sont la consquence, constituent de vritables catastrophes pour la sant publique et un drame humanitaire immdiat pour les rfugis eux-mmes. Des maladies que lon croyait vaincues rapparaissent (rougeole, poliomylite). Dans les camps de rfugis, les systmes sanitaires inappropris provoquent la diarrhe. De nouveaux virus apparaissent, et ils se propagent un rythme tel quon ne peut grer la contagion. Pour rsumer, la guerre engendre lchelle mondiale des cauchemars pidmiologiques pour les chercheurs et les personnes travaillant dans le secteur de la sant publique Les effets que peuvent provoquer les catastrophes naturelles sur les pauvres ont un impact tout aussi dvastateur. Comme le note Kofi Annan, lorigine principale des victimes et des dommages provoqus par les catastrophes est peut-tre chercher dans la vulnrabilit de ceux qui vivent dans des zones risque. [] Surtout, nous ne devons jamais oublier que cest la pauvret, et non le libre arbitre, qui pousse les populations vivre dans des zones risque. Le dveloppement conomique durable et quitable nest pas uniquement bon en tant que tel, mais il est bon aussi parce quil constitue une des meilleures polices dassurance contre les catastrophes. (Annan, 1999)

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Relations entre la pauvret et la guerre


Les personnes pauvres sont plus souvent victimes de la violence que nimporte quel autre groupe social, que ce soit dans les pays riches ou dans les pays pauvres. Lorsquon demande aux pauvres quels problmes ils doivent faire face, ils citent le plus souvent linscurit et la violence permanentes comme des problmes majeurs et frquents : de la violence domestique aux quartiers sensibles et aux simples conditions de la vie quotidienne cabanes dpourvues de serrures ou de fentres, cambriolages accompagns de coups, conditions de travail dangereuses, crimes de rue (Narayan, Chambers, et al., 2000). Pire, la police lorsquelle est appele peut tre abusive plutt que secourable. Le risque dtre escroqu est beaucoup plus lev chez les pauvres, que ce soit par des fonctionnaires ou par des commerants lors des transactions de biens et de services. Dans les pays dpourvus de systmes de rgulation efficaces, les mdicaments sont souvent frauduleux, de l aspirine fabrique avec de la craie presse, de faux mdicaments contre la malaria, des avortements haut risque la liste est pratiquement sans fin. Quen est-il des rapports moins visibles entre la pauvret et la violence ? Quand et dans quelles circonstances peut-on vraiment affirmer que la pauvret, lingalit et lexclusion sociale crent un climat de guerre ? En fait, la recherche nest pas assez avance pour que lon puisse en tirer des liens de cause effet. Et pourtant, un faisceau de preuves semble dmontrer une profonde interdpendance. Des quatre-vingt-deux conflits arms majeurs qui se sont drouls entre 1989 et 1992, seuls trois furent des conflits entre tats, les autres ayant lieu lintrieur dun pays, la plupart de ces pays tant pauvres (The Economist, 24 mai 2003). Paul Collier montre comment, dans les pays pauvres o les rebelles peuvent piller des ressources afin dacheter des armes, les conflits arms ont tendance gnrer rapidement une conomie de guerre qui rend la rsolution du conflit beaucoup plus difficile, comme cela a t le cas en
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Colombie, au Congo et en Angola. Lorsquil y a une diaspora qui travaille ltranger et qui a pour volont de se venger du rgime en place, les guerres trouvent un financement. Lorsquun pays pauvre dnature son environnement tel point quil est impossible de revenir en arrire, les populations migrent lgalement ou illgalement dans des pays pauvres limitrophes avec des frictions qui se dveloppent dans ces pays sur la question des ressources, celles-ci tant souvent dj limites. Les politologues soulignent trs justement que ceux qui sont chroniquement pauvres sur plusieurs gnrations ne se rvoltent pas (Marx ; Nelson, 2001). Souvent, les pauvres ne commettent pas dactes dextriorisation contre leur condition. Ils ont beaucoup plus tendance au contraire sinfliger du mal eux-mmes ou leurs proches, par exemple avec labus de stupfiants, les attaques sur des personnes de leur entourage, les mauvais traitements vis--vis de leurs enfants, etc. De tels actes autodestructeurs refltent un sentiment dimpuissance changer dexistence et une rosion du sentiment dautoprservation due au fait que la vie est de toute faon extrmement prcaire (Bourgois, 1995). Les pauvres ne sont pas systmatiquement des rvolts mme sils sont pour la plupart profondment frustrs par les innombrables obstacles qui leurs interdisent laccs, eux et leurs enfants, une vie agrable. travers ses observations et ses interviews, Janice Perlman a bien document la manire dont les squatters de certains bidonvilles de Rio de Janeiro redoublent defforts pour se conformer aux comportements de la classe moyenne, esprant ainsi se faire accepter par la socit (Perlman, 1970). Et pourtant, ces mmes habitants de favelas se faisaient maltraiter par des autorits qui prsumaient avoir affaire des criminels. La nature de leurs aspirations empche-elle les pauvres de se mobiliser par la violence ? quel moment et par quel processus la pauvret, lexclusion sociale et les ingalits crent-elles les conditions pour que certaines personnes deviennent des terroristes, des agitateurs, des meutiers et des rebelles ? Car cela
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arrive. Souvent, les rebelles, les agitateurs ou les rvolutionnaires ragissent la pauvret et aux ingalits puis expliquent leurs actions comme tant motives par la volont daider les autres, mme si eux-mmes nont pas connu les conditions de vie contre lesquelles ils sinsurgent. Peu nombreux furent les rvolutionnaires de 1789 issus de milieux pauvres mme sil ny a aucun doute que Danton et dautres taient parfaitement conscients des ingalits extrmes qui caractrisaient la socit franaise, et quapparemment, ils en taient scandaliss. Eux aussi ont agi pour autrui dans leur qute pour lgalit et la libert mme sil est intressant de rappeler que lconomie franaise avait subi une srie de mauvaises rcoltes provoquant un dsastre conomique national. Au printemps 1789, les rserves de bls taient au plus bas et le prix du pain dans les zones urbaines o habitaient les futurs leaders du mouvement rvolutionnaire ne cessait daugmenter, crant une grave disette qui ne fit que stendre (Andress, 2004). Alors que les dirigeants rvolutionnaires proviennent souvent des classes moyennes ou suprieures, ils parviennent convaincre ceux qui sont au banc de la socit de se joindre leur combat pour une vie meilleure. Cest le cas aujourdhui de lorganisation terroriste Al-Qada. Le chef de lorganisation, Oussama Ben Laden, est issu dune riche famille saoudienne mais il bnficie dun soutien important parmi les pauvres qui voient en lui le rparateur des injustices auxquelles ils doivent faire face. Si la pauvret et la guerre sont souvent inextricablement lies, les circonstances qui font que la pauvret engendre la guerre dpendent dune srie de facteurs : vnements dclencheurs, rseaux, actions collectives locales, agitateurs, disponibilit de ressources susceptibles dtre pilles (les pierres prcieuses, par exemple), rglements de compte de diasporas vengeresses. Parmi les populations les plus dsesprment pauvres, certains individus deviennent disponibles pour participer des actions collectives violentes : gangs, sectes, crime organis, rbellion.
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Gouvernance Les activits illicites accentuent la corruption Lconomie de guerre cre des parties prenantes la violence La perte de pouvoir se traduit par le danger de mort La migration accentue les politiques identitaires

Vecteurs de guerre (griefs et cupidit) conomie politique Ressources naturelles soumises aux pillages Accs aux versements (li au sentiment de grief) Politiques encourageant la corruption Commerce darmes

Go-physique Guerre dans un pays voisin Migration depuis les zones dgrades La migration cre un lectorat pour des politiques identitaires

Facteurs de dclenchement

vnements dclencheurs Catastrophes Agitateurs charismatiques Faible, corrompu, ou dnu de capacits de mdiation institutionnelles pour grer ou rsoudre les conits

Vecteurs de la pauvret (besoins et griefs) conomie politique Accs limit aux biens (terre, eau) Accs limit lducation, la sant, la technologie

Gouvernance Corruption Les populations ne se voient pas comme parties prenantes Ltat manque de capacits (utilise la force comme substitut la lgitimit) Discrimination, exclusion

Go-physique Isolation par rapport aux opportunits, la technologie Sols dgrads, peu deau Climat rude (virus)

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Facteur systmique

Figure 1.1 Interdpendances entre les vecteurs de la pauvret et de la guerre

Interactions multiples entre les vecteurs

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Ds lors que les pauvres sont persuads quils nont plus aucun espoir de se sortir de leur condition, les activits criminelles, rvolutionnaires ou mme belliqueuses deviennent plus attirantes. Mais cela dpend de linteraction particulire entre le catalyseur, le contexte et la cause. Si lon regarde les dernires tudes effectues par la Banque mondiale, luniversit dOxford, lUS Institute of Peace et lAcadmie internationale de la paix, il apparat que lconomie politique est un facteur de guerre beaucoup plus important que ce quon pense habituellement. Lillustration 1.1 constitue une manire de synthtiser ce travail. Le point essentiel qui se dgage de lillustration est que tous les lments dclencheurs de la pauvret ont des connexions rationnelles (et tragiques) avec les dclencheurs de la guerre. Par exemple, si quelquun na aucun accs aux ressources naturelles (terre, eau), il devient comprhensible, mme si cela est scandaleux, quun jour il en vienne piller ces ressources naturelles (par exemple les diamants alluviaux, les pierres prcieuses, le bois) pour de largent. Ds lors quun meneur russit persuader les pillards que le combat apportera dautres gains, la bataille peut commencer. Le pillage stend et une conomie de guerre nat. Autre exemple : la guerre embrase un pays voisin et les rfugis affluent aux frontires. Les populations du pays daccueil peuvent prouver du ressentiment lgard de ces intrus, surtout si elles taient dj pauvres avant larrive des rfugis. Les diffrences ethniques nen deviennent que plus visibles, la fois pour les rfugis et pour les populations qui les voient arriver. Il sensuit une pression croissante sur les ressources et davantage de tensions. Si une effusion de sang clate, qui peut dire avec exactitude quels sont les facteurs ayant caus la guerre : les diffrences ethniques ou les pnuries de ressources naturelles ? Probablement les deux. Et le point le plus important est que ces deux facteurs interagissent.
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La gouvernance est souvent aussi cite comme une cause de la violence, probablement juste titre. Mais la gouvernance peut tre la fois la cause et la consquence de lconomie politique au sein de laquelle elle est partie prenante. Le pillage et les activits illicites engendrent pots-de-vin et corruption. Le phnomne ne fait que saccrotre avec la banalisation de ces activits. Ted Gurr dcrivit nagure le concept de privation relative, soit une perception de linjustice ne du dcalage entre, dun ct, les valeurs et les attentes individuelles, et de lautre, limpossibilit daccder la satisfaction de ces attentes (Gurr, 1968). Les personnes qui ont russi sextraire de la pauvret et qui y sont brutalement replonges par une crise ou par une catastrophe naturelle nourrissent un sentiment de colre et de frustration beaucoup plus fort que ceux qui nont jamais pu chapper leur condition. Cest pourquoi la privation relative est plus explosive quune pauvret durable. Si nous devons encore travailler pour mieux comprendre les racines de la guerre, nous en connaissons bien les consquences. Les pays qui subissent la guerre en sortent plus pauvres car le bilan doit comptabiliser non seulement des victimes humaines mais aussi un environnement naturel abm et des infrastructures dtruites. Cette rgression en termes de dveloppement humain et de destruction de lenvironnement, avec les consquences conomiques que cela implique, a pour effet non seulement de voir tomber le niveau des revenus mais aussi de voir se rduire le potentiel futur de croissance conomique. Comme nous lavons dit prcdemment, les dplacements massifs de populations et une concentration leve de personnes dans les camps de rfugis engendrent des crises srieuses en matire de sant et dhygine publiques. La tuberculose se propage. De nouveaux virus sont introduits auprs de populations mal ou pas du tout immunises. Or, aujourdhui, les virus voyagent aussi en jets, phnomne qui lui seul devrait attirer
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PAUVRET : LE PROBLME GLOBAL

lattention du grand public sur les problmes de la pauvret globale et de ses rapports avec les conflits.

Un cadre pour rduire la pauvret


Rduire la pauvret de manire substantielle est notre porte. Nous en savons aujourdhui davantage sur ce qui fonctionne et cela ouvre beaucoup plus de perspectives pour aller de lavant. Nous vivons une poque de nouvelles connaissances et notre apprentissage social change lui aussi. Les comptences et les techniques sont importantes pour acclrer cet apprentissage. Les capacits dorganisation aussi ont leur importance. Les barrires structurelles peuvent tre dtruites comme le mur de Berlin fut dtruit. Cest prcisment parce que nous pensons quun progrs substantiel peut tre accompli que nous allons procder tout au long de cet ouvrage llaboration dun cadre de rduction de la pauvret.
Tableau1.3 lments ncessaires et leurs vecteurs pour rduire la pauvret mondiale
Capacits institutionnelles accrues : niveau national et niveau international

Une feuille de route est propose dans le tableau 1.3. Les composantes principales sont : le changement de politiques, le dveloppement institutionnel, les actions collectives au niveau local, les programmes et projets agissant comme vecteurs de changements. Dvidence, ces composantes doivent tre agences par des reprsentations et des processus intermdiaires et laction intermdiaire rclame des comptences. Cest pourquoi dans la seconde partie du livre, nous nous tournons vers la question du comment rduire la pauvret, soit les aspects oprationnels sur la faon deffectuer le changement. Heureusement, ces comptences sont actuellement en train dtre dveloppes, et amliores, grce au travail de terrain accompli de par le monde par lintermdiaire de vastes programmes de recherches universitaires sur le dveloppement. Il est effectivement important que de vastes rseaux de la socit civile maintiennent la pauvret lordre du jour sur le plan international. Comme le disent Strobe Talbott et Nancy Birdsall dans la prface dun ouvrage sur le sujet : Pour la premire fois depuis des annes, le sort des plus pauvres dans le monde a t dplac tout en haut de lordre du jour en Amrique. (Brainard, Graham, Purvis, Radelet, & Smith, 1994). Ceci est vrai. Cependant, les prescriptions politiques pour des programmes bilatraux ne sont pas suffisantes. trop vouloir se focaliser sur les contraintes troites des politiques publiques dassistance bilatrale, on risque dluder la question de laspect global du problme. Nous devons considrer les questions sur laccs aux ressources, sur lingalit, sur lexclusion sociale, cest--dire sur tous ces facteurs de pauvret qui peuvent aussi conduire la violence. Ensuite, nous pourrons nous tourner vers ce qui a pu tre appris sur le plan de lefficacit par les ONG, par les organismes internationaux et par les agences bilatrales. La pauvret dans tous les pays est dsormais un problme global de la plus haute importance qui doit tre intgr la question de la scurit
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Politiques favorables aux pauvres et la croissance avec attention particulire porte la redistribution

Vecteurs Action collective au niveau local apprendre travers des projets participatifs Coopration nationale entre acteurs non-tatiques pour une politique nationale et un changement institutionnel Les projets et programmes efficaces en faveur des pauvres fournissent des exemples de russite Mouvements de solidarit trans-nationaux pour la rsolution de conflits et la rduction de la pauvret Plaidoyers tous les niveaux de la gouvernance gagner le soutien pour les politiques favorables aux pauvres et la croissance

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laquelle aspirent les populations. La lutte contre la pauvret est indispensable si lon cherche assouvir notre besoin collectif de paix.

2. Laccs aux biens et aux services et le rle de lexclusion sociale

Le concept dexclusion sociale est peut-tre suprieur au concept de pauvret il se concentre sur le caractre multidimensionnel de la privation et fournit ainsi un bon aperu des facteurs accumuls qui contribuent maintenir les populations en tat de privation. A.S. Bhalla et Frdric Lapeyre, Poverty and Exclusion in a Global World, 1999

Introduction
Commenons ce chapitre en affirmant quil est particulirement important de soutenir les populations pauvres lorsquelles tentent de dvelopper leur propre productivit. En effet, le seul moyen pour elles de sextraire de la pauvret est daccder et dutiliser les biens et services. tant donn que la grande majorit des pauvres vit et travaille dans des zones rurales, laccs aux biens et aux services (par exemple, la terre, leau, les
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avances de la recherche agricole, la technologie, les infrastructures et les marchs) est visiblement au cur des proccupations et des efforts pour chapper la pauvret 1. Cela est vrai aussi pour les habitants pauvres des zones urbaines, quils mnent une vie de subsistance au sein de vastes squats ou dans des bidonvilles. Assurer cet accs devient donc le principal objectif de nimporte quelle stratgie de rduction de la pauvret. Pour atteindre cet objectif, il est impratif daugmenter la disponibilit des services mais aussi dliminer les obstacles empchant dy accder et de les exploiter. Laccs aux biens et aux services peut tre rendu difficile par des facteurs lis la situation gographique, au temps ou aux conditions dapplication de projets ou de programmes tels que lalphabtisation, la langue ou les exigences de rsultats. En plus de ces facteurs, des barrires structurelles la socit, telles que la discrimination, les prjugs, le racisme, ou la tradition, peuvent exclure certaines personnes de laccs aux biens et aux services. Comme nous lavons soulign dans le chapitre prcdent, il existe une forte corrlation, lchelle mondiale, entre la pauvret et le statut de minorit. La persistance de la pauvret durant des dcennies (parfois durant des sicles) pour beaucoup de groupes minoritaires dmontre lexistence de processus et de relations sociales qui excluent systmatiquement certaines personnes de la participation active et pleine la socit. Le concept dexclusion sociale fournit un cadre qui permet dexaminer ces processus et de mieux apprhender les multiples causes de la pauvret. Lide selon laquelle les populations pauvres resteront obligatoirement pauvres dans lavenir est tellement ancre que la majorit de la population se persuade que rien ne peut tre fait
1. Lun des comptes rendus parmi les plus complets et les plus incisifs concernant les problmes auxquels sont confrontes les populations pauvres se trouve dans le Rural Poverty Report 2001 publi par Oxford University Press pour le compte du Fonds international pour le dveloppement de lagriculture. Voir lensemble du compte rendu sur la ncessit daccder aux biens, et surtout les pages 3 12.

pour changer ses conditions. Lune des contributions majeures au dbat sur lexclusion sociale est davoir montr que cette quasi-certitude renforait le mal-tre des populations concernes. Pour ces populations marginalises, cette situation est perue comme un acte de violence silencieuse. Les marginaux, les minorits, les groupes exclus cause de la couleur de leur peau, de leurs croyances ou de leur appartenance ethnique constituent autant de personnes qui vivent au sein de socits ayant compltement oubli leurs problmes et leurs besoins immdiats. Dans ce chapitre, nous examinerons la place quoccupe laccs aux biens et aux services dans le phnomne de la pauvret et nous analyserons le rle de lexclusion sociale, obstacle cet accs et facteur de perptuation de la pauvret. Nous tenterons de dfinir le concept dexclusion sociale et de clarifier en quoi ce concept peut tre utile pour comprendre la pauvret et pour aider trouver des solutions. Nous examinerons aussi comment la pauvret persistante, lorsquelle se combine avec lexclusion sociale, peut conduire une grave atteinte au bientre de lindividu ce sur plusieurs niveaux au point de constituer une forme de violence structurelle. Le concept dingalit tant utile pour comparer les groupes noys dans une pauvret durable, ce chapitre permettra aussi deffectuer un tour dhorizon des dbats sur lingalit et sur les moyens de la mesurer. La conclusion permettra de voir comment une meilleure connaissance de ces divers aspects de la pauvret constitue un premier pas vers une solution au problme.

Augmenter laccs aux biens et aux services


Notre dfinition du dveloppement met laccent sur le droit des gens dvelopper les capacits ncessaires pour construire leur propre avenir. Cette dfinition va de pair avec le concept du dveloppement dAmartya Sen, savoir la libert de chaque individu raliser son potentiel. Les moyens dont disposent les
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personnes dpendent long terme des biens quils possdent. Mme si laccs lemploi est une solution court terme qui soulage la pauvret de revenus, laccs durable des biens tels que les comptences techniques transfrables dun travailleur un autre, constitue la meilleure solution long terme. Cest vers les biens et services que les familles se tournent en temps de crise. Et cest la viabilit de ces biens qui amortit les chocs et la vulnrabilit des familles face la crise. Helen Bishop nous dit, propos de la crise mondiale de la sant, que la souffrance physique des pauvres nest pas uniquement rpugnante en soi mais sert aussi de baromtre pour mesurer lquit de lordre social sous-jacent []. Les ingalits en matire de sant sont le rsultat dinjustices sociales [telles que] un accs limit la scurit sociale, une nourriture insuffisante, une eau et un air impurs, des conditions de travail dangereuses et une pauvret extrme. (Bishop, 2001, p. 33) Ltendue des biens et services essentiels comprend aussi bien la sant, la nutrition, lducation et laccs un toit que la technologie, la terre, le crdit et la scurit. On peut y inclure galement le capital social des individus et des communauts. Limportance dune approche fonde sur les biens et services est de mieux en mieux accepte par les milieux de la recherche sur le dveloppement. Le rapport sur le dveloppement dans le monde (RDM) de la Banque mondiale pour lan 2000 tait consacr la pauvret. Il tablit un cadre pour apprhender la pauvret comme un phnomne fond sur les biens et services, les utilisations de ces biens et services et la fragilit de ces utilisations. Le RDM dresse une typologie des biens et services (naturels, humains, physiques, financiers, sociaux, politico-institutionnels, gographiques) et de leur niveau (familial, communautaire, extracommunautaire). Lanalyse de la Banque mondiale montrait quune srie de facteurs sans rapport avec le march, savoir les institutions, les normes et les valeurs morales, influencent laccs aux biens et aux services.
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Les programmes de lutte contre la pauvret envisagent parfois de manire explicite de construire des biens et services ou de favoriser laccumulation de biens. Quand les biens et services ne sont pas pris en considration, les programmes sont moins aptes aider les gens se sortir durablement de la pauvret. On a vu, aux tats-Unis par exemple, que certaines familles sont prises dans lengrenage dune pauvret dpendante de lassistance sociale dont elles ne peuvent se sortir car rien ne leur permet daccumuler des biens et services et dchapper leur condition. Les critres pour recevoir laide sociale aux tatsUnis ont traditionnellement eu pour effet de dmotiver les familles dans leur recherche de ressources. En effet, il nest possible de recevoir cette aide sociale que si lon ne possde que peu de biens. Ainsi, cette politique nincite pas rechercher dautres biens et contribue perptuer la pauvret. Aprs la rforme de 1996 qui a transfr une partie de la responsabilit de lassistance sociale aux tats, beaucoup dentre eux ont modifi les conditions de cette assistance. Certains tats ont mme supprim le critre de possession de biens pour certains types dassistance. Malgr tout, ces changements nont pas t appliqus lchelle nationale et dans certains tats, une petite pargne ou lachat dune voiture sont suffisants pour empcher une famille de recevoir de largent, des tickets-restaurant, ou la scurit sociale (Dinan, 2003, p. 1). Globalement, cette politique continue de dcourager laccumulation de biens et services parmi les familles qui ont besoin dassistance publique pour rpondre leurs besoins de base. Lexprience a dmontr que des interventions stratgiques, mme modestes, peuvent produire des rsultats significatifs lorsquelles se concentrent sur laugmentation de laccs aux biens et aux services. Lducation pour les filles, par exemple, a augment progressivement le contrle des femmes sur les revenus mnagers, amliorant ainsi le bien-tre familial. Pareillement, la possibilit denregistrer leurs terres de manire sre a permis aux petits exploitants chinois daugmenter leur
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productivit entre 1977 et 1985 (Lipton, 1993). Pour de nombreux chercheurs, un meilleur accs lducation permet la fois une croissance conomique plus rapide et une meilleure distribution des richesses lorsque cette croissance a lieu. Plus la technologie se perfectionne, plus le risque est grand de voir le foss se creuser entre ceux qui la possdent et qui la matrisent et les autres. De nombreux avantages peuvent tre obtenus en augmentant laccs aux technologies pour les populations pauvres. Limpact que peut avoir une technologie approprie sur des besoins spcifiques ne peut tre sous-estim. Au Mali, par exemple, un groupe de femmes a russi, par une initiative collective et avec laide du PNUD, acheter un moulin mcanique (Thurow, 2002). Alors quauparavant ces femmes avaient besoin de trois jours pour moudre 45 kg de mas, la machine accomplit la mme tche en quinze minutes. De mme pour les arachides. Lachat, linstallation et lentretien du moulin impliqua une formation professionnelle qui son tour engendra une demande croissante dinstruction. Ces femmes exploitrent au mieux ces opportunits et ce cas de figure exprime de manire captivante comment on peut, en accdant modestement une meilleure technologie, gnrer des bnfices conomiques et des progrs sociaux. Dans le cas qui nous intresse, lune des cls du succs doit tre attribue au fait que ces femmes ont elles-mmes dfini leurs besoins et le type de technologie quelles souhaitaient sapproprier. Sur le plan local, lune des meilleures manires de dfinir les objectifs de dveloppement consiste dterminer le niveau daccs aux biens et aux services. Par exemple, lorganisation Care utilise un outil quelle a dvelopp : lindice de scurit des moyens de subsistance des mnages. Il permet de mesurer les biens et services et de dterminer le moment o les mnages voient leurs biens et services rduits au point que leur situation est juge urgente. Cet outil aide aussi dterminer le type dassistance dont ont besoin les mnages et les collectivits, ainsi que les stratgies dintervention.
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Dans cette mme perspective de lutte contre la pauvret fonde sur les biens et services, de nombreux praticiens sloignent peu peu dune stratgie de rponse aux besoins et cherchent plutt identifier les biens et services dj prsents dans une communaut afin dtablir une nouvelle stratgie. Contrairement lapproche traditionnelle, cette approche part du principe que toutes les communauts, y compris les plus pauvres, possdent des biens et services pouvant gnrer un processus de dveloppement. tant donn la mentalit de dpendance qui sest ancre au sein de certaines communauts cause des stratgies de rponse aux besoins, les praticiens doivent travailler avec ces communauts pour changer leurs attitudes et leur faire comprendre le bien-fond des nouvelles mthodes. Aux tats-Unis, cette approche, lance par Jody Kretzman et John Mac Knight, sest traduite par llaboration dun modle connu sous le nom dAsset Based Community Development (ABCD, Dveloppement communautaire bas sur les biens et services). Or, si les concepts et la terminologie de lABCD ont trouv leur chemin au sein du dveloppement international, leur application ne sest pas gnralise. En matire de dveloppement international, le rle que jouent traditionnellement les importantes ressources financires externes est loppos de lapproche ABCD, celle-ci visant avant tout transformer les communauts en exploitant leurs propres ressources. Applique avec succs, lapproche ABCD repose sur une participation communautaire largie et permet aux communauts de devenir plus indpendantes tout en favorisant laccs aux ressources existantes (Kretzman et Knight, 1993). Cette approche permet aussi de faire le lien entre ces ressources et les aides fournies de lextrieur. On peut distinguer in vivo ces deux approches travers lexemple de deux projets ayant des objectifs similaires de revitalisation de communauts locales dans la Serbie postconflictuelle. Un projet financ par lUsaid (United States Agency for International Development) crase les communauts locales
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avec le parachutage massif de biens et services externes sous la forme de financements et dassistance technique fournis pour un laps de temps trs court, soit 200 millions de dollars sur cinq ans. Un projet financ par lAgence daide extrieure du gouvernement sudois prsente aussi un dfi lapproche ABCD puisque ce projet transfre des ressources financires substantielles vers les communauts locales. Malgr tout, les sommes alloues sont plus modestes et lquipe en charge du projet dcide dadopter lapproche ABCD. Lagence sudoise dbourse 600 000 $ sur dix-huit mois pour une municipalit comprenant vingt-sept communauts. Mme si la structure de base du projet est similaire celle dun fonds dinvestissement social classique, il a t prvu une participation et un soutien des communauts, celles-ci prenant une part active dans llaboration de projets liant leurs propres biens et services avec laide internationale. Des auxiliaires sont forms pour conduire le travail de planification au sein des communauts. Le projet fournit un soutien total aux propositions des communauts mais ne finance que 5 000 $ pour la mise en uvre de chaque proposition, assurant ainsi que chaque communaut peut grer sont propre projet (Bergdall, 2002). La mthode ABCD doit relever plusieurs dfis. Le premier tient la mentalit conventionnelle des populations bnficiaires ainsi que des donateurs qui veut que les problmes des collectivits soient rsolus par laide extrieure. Accoutums ce que les agences de dveloppement versent des sommes substantielles pour soutenir des projets, les membres des collectivits peuvent se demander pourquoi ils devraient prendre une part plus active. Dans le cas de la Serbie, la population avait une exprience limite en matire de dveloppement et encore plus rduite en termes de processus participatifs. De plus, dans les situations post-conflictuelles, lidentification de biens et services prexistants est rendue plus difficile et les projets dassistance doivent souvent aider les communauts retrouver les biens dtruits ou dtriors par la guerre.
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Si les biens et services prsents au sein dune communaut sont importants, une autre pice essentielle du puzzle est laccs aux biens et aux services externes, cest--dire ceux qui ne peuvent tre obtenus quen dehors de la sphre dinfluence dun individu ou dune communaut. Ici, la cl du problme est doptimiser et de renforcer les biens et services locaux tout en faisant pression pour obtenir le complment de biens et services ncessaires.

Barrires structurelles laccs aux biens et aux services


Le manque daccs aux biens et aux services enfonce durablement certains groupes dans la pauvret souvent mme alors que le pays dans son ensemble profite de certaines avances conomiques. Dans de nombreux pays, la corrlation entre la pauvret et le statut de minorit est rsolument forte. Cest un fait que toutes les minorits ne sont pas pauvres et que tous les membres dune communaut minoritaire dans un pays donn ne sont pas pauvres. Mais collectivement, les minorits ont plus de chances dtre pauvres que les groupes dominants. Le concept de minorit se rfre non seulement des traits tels que lappartenance ethnique ou la couleur de la peau mais galement tout ce qui peut distinguer un groupe de la majorit de la population, comme par exemple le handicap physique ou mental. Les Indiens dAmrique (Native Americans), les Noirs amricains (African-Americans) et les Hispaniques aux tats-Unis, les Antillais en Angleterre, les Algriens en France, les NordAfricains en Italie, les Dalits en Inde, les Roms en Europe de lEst, les Bushmen au Botswana, les Burakumins au Japon voil quelques noms sur une longue liste de groupements de population reconnus comme minoritaires au sein des socits o ils habitent. Les individus appartenant ces groupes sont victimes
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de discriminations ds quils tentent daccder aux ressources indispensables pour produire et gnrer de la richesse. Souvent, les membres dun groupe minoritaire sont pauvres depuis tellement de gnrations que leur condition en vient tre accepte par eux-mmes ainsi que par la majorit de la population. Considrons par exemple comment les Roms plus connus sous le nom de Gitans sont considrs comme des mendiants dans les grands centres urbains dEurope. Dans des cas comme celui-l, des barrires structurelles se dressent et empchent les membres inhibs des groupes minoritaires daccder aux biens et aux services ncessaires lamlioration de leur condition et toute possibilit dutiliser ces biens et services. Les obstacles auxquels doivent faire face les minorits peuvent tre le rsultat de certaines coutumes ou pratiques et, dans le pire des cas, de lois discriminatoires. Par exemple, ne pas laisser aux Roms le droit daller lcole, de devenir propritaires ou de pratiquer certaines professions constitue une forme de discrimination lgale. Ces discriminations qui empchent certaines personnes damliorer leur condition sont une forme dexclusion sociale. Au centre du processus dexclusion sociale, on retrouve les groupes sociaux dominants qui tentent discrtement dempcher certains groupes de gnrer des revenus, daccumuler des biens ou daccder linstruction, la formation professionnelle et aux services de sant, donc aux lments essentiels la productivit. Le terme dexclusion sociale sest rpandu durant les annes 1990. Bien quon dbatte toujours sur sa signification exacte et sur son usage, nous pensons quil sagit dun concept utile pour comprendre les processus et les relations qui, dans une socit, peuvent entraner la cration de barrires empchant certains groupes minoritaires davoir accs aux biens et aux services.

Dfinir lexclusion sociale


Bien que les sociologues parlent dexclusion sociale depuis un certain temps, le concept sest impos en Europe grce Ren Lenoir, secrtaire dtat laction sociale dans le gouvernement Chirac et auteur, en 1974, de louvrage Les Exclus. Lenoir discutait des exclus au sein dun tissu social fond sur lemploi. Il est intressant de voir que Lenoir ne parlait pas des minorits culturelles ou sociales mais des personnes exclues par des caractristiques qui les transforment en victimes de discrimination par exemple les alcooliques, les handicaps, les personnes ges, les enfants victimes de svices. Leur nombre, selon Lenoir, atteignait 10 % de la population franaise et cest pourquoi il exigea que ces personnes soient prises en compte dans ce plan national de lutte contre lexclusion. Aujourdhui, lexclusion sociale intresse de nombreux acteurs. LUnion europenne (UE) se concentre spcifiquement sur certains programmes de solidarit afin de prvenir lexclusion sociale dans les tats membres. LUE a ainsi dvelopp des protocoles sur lintgration des Roms que les tats membres doivent respecter. De plus, lUE, utilisant ses propres fonds, travaille avec les pays candidats ladhsion europenne pour quils puissent traiter les problmes dexclusion sociale. De son ct, ltat britannique a tabli en 1997 un observatoire de lexclusion sociale (Social Exclusion Unit). Certaines ONG, en particulier Mdecins sans frontires, se sont penchs sur ce problme en France alors que dautres Oxfam, Save the Children, Care lont galement incorpor dans leur travail et leurs programmes (Lindenberg et Bryant, 2001, p. 109-115). La Banque interamricaine de dveloppement (BID) a elle aussi intgr lexclusion sociale ses programmes. la BID, ce thme est directement rattach aux problmes raciaux et la question de lexclusion des minorits en Amrique latine, en particulier des populations indignes et dorigine africaine, comme lillustrent les propos du vice-prsident de la BID en juin 2001 :
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Lexclusion sociale et conomique est lordre du jour de la BID []. Nous ne pouvons traiter le problme de la pauvret si nous ne traitons pas le problme racial (Burke, 2001). Si le terme sest dsormais banalis dans les pays industrialiss, beaucoup ont soulign le fait que ce concept est trs semblable ceux qui prvalent depuis un moment dans les pays en dveloppement, o lanalyse sociale sest concentre sur la question de la marginalisation, de linvisibilit et de la vulnrabilit de certains groupes (Oakley, 2001). Le concept dexclusion sociale a permis une convergence de dialogue sur la pauvret entre les pays riches et les pays pauvres. Des deux cts, le cadre danalyse est semblable mme si la dsignation des facteurs dexclusion varie : les pays riches mettent plutt laccent sur laccs au march du travail et des logements dcents alors que les pays pauvres insistent davantage sur les biens publics de base, sur les moyens de subsistance, sur la participation politique et sur la scurit. Si les lments constitutifs de lexclusion sont variables, on peut toutefois en reprer certains : exclusion conomique, y compris lexclusion par rapport au march du travail, aux terres arables, au crdit ou aux titres de proprit ; exclusion par rapport aux biens publics tels que lducation, les services de sant ou la protection sociale ; exclusion politique, y compris lexclusion par rapport aux droits civiques et politiques, la participation sociale et politique, la reprsentation, la transparence gouvernementale et au systme judiciaire. Si les analystes et les praticiens ont dvelopp diverses dfinitions de lexclusion, il nen reste pas moins quau cur du concept se trouve lide que sont exclus ceux qui ne participent pas pleinement la vie de lespace communautaire dans lequel ils rsident et qui ne profitent pas de ses avantages. Plus largement, lexclusion sociale repose sur des processus sociaux et institutionnels qui excluent certains groupes et les empchent de participer pleinement la vie sociale, conomique, culturelle de la socit au sein de laquelle ils voluent (Narayan, 1999,
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p. 4). Il y a des groupes de gens qui sont exclus de cette participation conomique, politique et sociale pour des raisons trs varies, par exemple linfirmit, lusage de la drogue, des pratiques culturelles diffrentes, le statut dimmigrant. Si un groupe se voit activement interdit laccs aux avantages sociaux disponibles pour la majorit de la population, cela veut dire que les obstacles quil rencontre pour obtenir ces biens se multiplient. Lexclusion sociale nest pas un concept que lon doit confondre avec celui de discrimination ou avec celui de pauvret. La discrimination fait partie des processus qui peuvent entraner lexclusion. Le concept dexclusion permet de comprendre comment la discrimination engendre lexclusion. Mais la distinction entre lexclusion et la pauvret est importante. Tous les pauvres ne sont pas des exclus et tous les exclus ne sont pas pauvres. Pour exemple, les gender studies ont montr les diffrents processus par lesquels les femmes sont victimes dexclusion, y compris dans les pays industrialiss o elles continuent dtre exclues des hautes sphres de la politique et des grandes institutions de la socit. Pourtant, ces femmes nont pas forcment des revenus modestes mme si elles sont pauvres en termes de possibilits dvolution. La diffrence entre la pauvret enracine dans une longue histoire dexclusion et dautres formes de pauvret est illustre par cet exemple entre deux communauts pauvres, lune dans le Nord de lOuganda, lautre en Serbie. Teso, en Ouganda, les maisons et les granges traditionnelles en chaume rvlent le ct positif de la vie de leurs habitants. Ces derniers ont un sens esthtique, une culture et le sentiment de vivre dans un endroit quils aiment. En bref, il est clair que des motivations sociales et conomiques les encouragent construire et prendre soin de leur habitat. En revanche, en Serbie, les Roms sont privs de nombreux droits fondamentaux, ce qui fait quils nont pas le droit de louer ou dacheter leurs terres. Mme si, contrairement aux Ougandais, les Roms disposent de plus de 3 $ par jour pour vivre,
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les obstacles auxquels ils doivent faire face pour se sortir de la pauvret sont compltement diffrents de ceux auxquels sont confronts les Ougandais. Comme nous lavons dit plus haut, le revenu nest quun indicateur incomplet de la pauvret car lexclusion sociale peut et souvent a appauvri des populations entires durant des gnrations.

Comment nous employons le concept dexclusion sociale


Bien que le dbat sur lusage du terme dexclusion sociale ne soit pas clos, de nombreux chercheurs et politologues ont conclu, comme nous, que le concept offre un cadre danalyse fort utile. Lors dune confrence sur le sujet lInstitut des tudes sur le dveloppement, on en est arriv la conclusion que sur la valeur de lexclusion sociale, il serait utile de porter notre attention sur le caractre multidimensionnel de la pauvret, sur le problme des dsavantages multiples, sur les lments psychosociaux de la pauvret, et sur limportance de la reprsentation et de la participation au sens large (OBrien et al., 1997, p. 16). Certains avancent que lexpression d exclusion sociale est trop imprcise et quelle englobe trop de choses. Il est vrai que lampleur du concept pose des problmes au niveau de sa mesure et de son analyse dtaille. Sachant cela, nous pensons quil ne doit pas tre peru comme une nouvelle dfinition de la pauvret mais quil doit servir doutil pour mieux comprendre la dynamique engendrant et perptuant la pauvret au sein de la socit. De cette faon, nous sommes en accord avec Arjan de Haan lorsquil dit que lexclusion sociale est avant tout un cadre danalyse et non [] un nouveau terme dsignant des groupes marginaux particuliers (de Haan, 1998, p. 1). Nous pensons que le concept est extrmement utile lorsquil est dfini de manire prcise. Dans le cadre de cette tude, nous choisissons de dfinir lexclusion sociale comme le processus travers
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lequel des barrires systmiques sont imposes un groupe minoritaire de telle faon quelles entravent laccs aux biens pour les membres du groupe alors que ces biens sont facilement accessibles pour la majorit de la population. Comme le note encore de Haan, lavantage de ce concept est quil attire lattention sur les aspects fondamentaux de la privation, aspects qui sont tout aussi pertinents pour lanalyse que pour les politiques : la privation est un phnomne multidimensionnel, et fait partie intgrante des rapports sociaux (de Haan, 1998, p. 2). Le concept dexclusion sociale est galement proche des notions de privation relative et de vulnrabilit. Il permet darticuler le dbat sur la pauvret autour des causes plutt quautour des consquences. Le niveau de revenu, ltat de sant, le niveau dinstruction, etc. sont des symptmes et non des causes de la pauvret. Un autre avantage de ce concept est quil encourage les analystes observer les trajectoires que prennent ces symptmes travers le temps (Oakley, 2001). tant donn que dans la vie dune communaut la participation est lie aux chances offertes chacun, le concept dexclusion sociale est galement utile lorsquon observe la pauvret sous langle de ces capacits (Sen, 1999, p. 89). Une pauvret relative peut engendrer une privation absolue dans la mesure o cette pauvret empche les individus de vivre comme ils le souhaiteraient. En dautres termes, le fait dtre relativement pauvre dans un pays riche peut limiter de manire significative les capacits dun individu, mme si en termes absolus son niveau de vie est beaucoup plus lev que celui dune personne pauvre dans un pays pauvre. Lexclusion sociale est un outil extrmement utile pour comparer la pauvret dans les pays riches et dans les pays pauvres. De plus, cest un concept qui encourage la transversalit des approches des uns et des autres. Comme nous lavons mentionn plus haut, le concept dexclusion sociale a favoris le dialogue sur la pauvret entre pays riches et pays pauvres. Auparavant, on disait quun tiers-monde habitait le premier monde et quun
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premier monde habitait le tiers-monde. Au troisime millnaire, mme cet aphorisme ne parvient pas capter la complexit de la pauvret et de lexclusion sociale. Un dernier point mrite dtre mentionn avant de continuer. Lexclusion est un processus par lequel des personnes se voient systmatiquement refuser laccs aux biens dont elles ont besoin et quelles dsirent si elles veulent se sortir de la pauvret. Donc, par exemple, si une population indigne choisit de manire dlibre et de sa propre volont de vivre en marge de la socit et de ne pas accder au systme ducatif ou de scurit sociale offerts par la socit mais plutt de recourir ses propres pratiques, alors ce groupe nest pas structurellement exclu de laccs ces biens (par exemple les Amish aux tatsUnis ou tout groupe indigne qui choisit de sen tenir son mode de vie traditionnel). En revanche, si la socit empite sur les biens dun groupe autochtone en lui refusant laccs la proprit terrienne et en donnant des droits dexploitation un autre groupe sur leur propre terre, alors lexclusion sociale joue un rle. De mme si les membres de ce groupe souhaitent accder au systme ducatif et quils se voient refuser laccs aux coles.

ces pratiques sur le continuum. Les pratiques dexclusion peuvent tre lgalises, cest--dire quelles sont inscrites dans les lois et les institutions. Ou alors, elles peuvent tre appliques de manire informelle, cest--dire dilues dans les attitudes culturelles et dans les comportements. Les efforts entrepris par un tat pour mettre fin lexclusion lgale peuvent savrer inefficaces si les attitudes et les comportements ne changent pas. En effet, exclusion lgale et exclusion informelle interagissent de manire dynamique. Lorsque ltat participe aux pratiques dexclusion informelles, cela peut tre parce quil choisit de fermer les yeux en donnant son assentiment certaines pratiques dexclusion ou plus directement parce quil entrine cette exclusion informelle. Divers aspects de ces deux pratiques sont abords en dtail plus bas et reprsents sur lillustration 2.1.
Figure 2.1 Continuum de lexclusion sociale
Exclusion sociale

Lgalise Pratique Choix restreint au sein de la lgislation Exemples : Droit de vote limit Faible accs au processus de dcision Langue officielle limitant laccs aux services sociaux Comportements qui incitent lexclusion. Exemples : Comportements discriminatoires Attitudes culturelles

Continuum de lexclusion sociale


Si le concept dexclusion sociale fournit un cadre danalyse utile, un examen plus nuanc des manires dont les gens sont exclus et de la faon dont fonctionne cette exclusion est ncessaire pour comprendre la complexit de la dynamique du phnomne et pour mettre en place les moyens de rpondre efficacement aux divers aspects du problme. Lexclusion sociale se manifeste travers un continuum. Chaque lment de ce continuum se distingue des autres par le niveau dexclusion et le degr dinstitutionnalisation des processus qui engendrent lexclusion. La manire dont les pratiques dexclusion sont appliques dtermine la place que vont occuper
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Avalise par ltat Tolre par ltat Ltat impose des lois promulguant lexclusion. Il promeut davantage dactivits collectives au sein de la socit qui favorisent lexclusion. Il encourage des pratiques dexclusion. Il ferme les yeux sur les pratiques dexclusion. Il nagit pas pour interrompre les pratiques dexclusion de ladministration, de la police, de la sant publique, etc.

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Dans le pire des cas, lexclusion sociale peut tre institutionnalise travers des lois qui dictent qui a accs ou pas certains biens et services. Le rgime de lapartheid dAfrique du Sud et les lois sgrgationnistes aux tats-Unis avant les annes 1960 sont des exemples de politiques lgalisant lexclusion sociale, avec pour consquence directe le dcret et lapplication de lgislations qui excluent certains groupes ethniques et raciaux dune participation pleine la vie sociale divers niveaux. Le gnocide rwandais, bien entendu, constitue un cas extrme, non seulement dexclusion, mais galement dlimination physique dun groupe ethnique particulier. Dans dautres cas, moins extrmes, dexclusion lgale, comme labsence de droit de vote pour les femmes ou pour dautres groupes, la lgislation empche certains groupes daccder certaines institutions mais ces groupes ne sont pas compltement exclus de la socit. Dans les services publics, le choix et lusage dun langage officiel qui ninclut pas les langues utilises par certains groupes minoritaires constituent galement une forme lgale dexclusion. Si dun ct, ce type de politique peut fdrer divers groupes autour dune langue commune, de telles pratiques empchent souvent certains groupes ethniques daccder divers services et contribuent mme parfois la disparition de langues autochtones. Au Guatemala, par exemple, toutes les affaires officielles sont traites en espagnol mme si la grande majorit de la population est indigne et quelle parle une langue maternelle autre que le castillan. En Inde, o lducation primaire est effectue dans les langues rgionales mais o les tudes suprieures et les affaires officielles sont effectues en anglais, les populations rurales ont de grandes difficults accder luniversit ou obtenir des postes au sein du gouvernement. Malgr les efforts pour promouvoir lensemble des langues pratiques en Inde avec la formule des trois langues , les ingalits persistent, en partie parce que les langues autres que la langue maternelle ne sont pas tudies avant le collge. De plus, elles ne sont pas employes pour linstruction mais enseignes
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en deuxime et troisime langues, ce qui fait que les comptences dans ces langues sont souvent insuffisantes (Mallikarjum, 2001). Aux tats-Unis, les politiques rcentes lgard des immigrants ont contribu explicitement lexclusion en crant des diffrences de droit entre diverses catgories dimmigrants lgaux. Avec la rforme sociale (WelfareReform) et le passage du Personal Responsibility and Work Opportunity Reconciliation Act de 1996, ltat fdral amricain a limit laccs aux avantages sociaux pour les non-citoyens (assistance sociale, ticketsrestaurant et assistance temporaire des paiements) ce qui a eu pour effet dempcher de nombreux immigrants rsidant lgalement dans le pays daccder certains services publics (Kappaz & Siegel, 2001). Plusieurs analystes se sont intresss aux implications que peuvent avoir ces politiques sur lexclusion institutionnelle de certains groupes et aussi sur lexclusion et la sgrgation de citoyens amricains. tant donn que les enfants dimmigrants aux tats-Unis sont, en majorit, des citoyens amricains bien que leurs parents ne le soient pas 2, cette diffrenciation des droits ( laccs certains services) a eu pour consquence dempcher certains enfants dimmigrants ns sur le sol amricain daccder des services parce que leurs parents, qui ne sont pas ns amricains, ny avaient pas droit (Fix & Zimmerman, 1999). Les organismes peuvent tre structurs de telle manire quils crent des barrires daccs. Dans certains cas, ils excluent mme certains groupes de la population. Plusieurs institutionscls de lappareil dtat amricain sont structures de telle faon que de vritables industries sont ncessaires pour permettre aux gens de naviguer au sein du systme. Ceci est vrai, par exemple, pour le systme dassistance sociale, pour le service des impts (Internal Revenue System, IRS) et pour le service de citoyennet
2. Chicago par exemple, 78 % des enfants de mres nes ltranger sont ns aux tats-Unis et sont donc, de par la loi, citoyens amricains (Cherlin et al., 2001).

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et dimmigration (Citizenship and Immigration Services, USCIS). Dans ce service, les barrires ne sont pas uniquement linguistiques et culturelles mais galement administratives : les procdures sont tellement complexes quelles obligent les postulants recourir des avocats pour remplir les formulaires. Sans mme institutionnaliser les pratiques lgales dexclusion, les tats peuvent tout simplement soutenir les pratiques dexclusion en donnant leur assentiment. Ce genre de pratique a lieu lorsque certaines lois ne sont pas mises en vigueur ou lorsque la discrimination est exerce dune autre manire. Ltablissement de profils par la police est un bon exemple de pratiques discriminatoires. Celles-ci sont galement frquentes au sein du systme judiciaire. Le processus judiciaire, tout en respectant la loi, a fait des tats-Unis le pays o la population carcrale est la plus leve du monde (avec le triste record de 2,3 millions de dtenus en 2008, soit environ un Amricain sur 130). Un pourcentage disproportionn de cette population est constitu dindividus appartenant des minorits. Alors que les Noirs amricains ne reprsentent que 11 % de la population des tats-Unis, ils forment 46 % de la population carcrale. Seulement 31 % des prisonniers noirs sont sous libert conditionnelle, alors que cest le cas de 55 % des prisonniers blancs. Linstitutionnalisation de lexclusion peut avoir lieu plusieurs niveaux. Comme nous le verrons au chapitre 3, les institutions ne sont pas composes uniquement dorganismes mais elles incluent galement les normes et les rgles du jeu qui gouvernent les divers aspects du comportement social. Lexclusion peut tre rpandue au sein dune socit alors mme quelle nest pas lgalise ni approuve par ltat. Ce que nous dsignons comme lexercice de lexclusion sociale se rfre la domination dattitudes culturelles et de comportements jugs acceptables qui agissent de telle manire que certains groupes sont systmatiquement exclus de la socit. Linteraction entre lexclusion lgale et lexercice de lexclusion sociale nest pas linaire. Dune certaine faon, il est ncessaire que les attitudes
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culturelles changent pour que les lois soient modifies. Mais il arrive parfois que les changements de lois prcdent les changements de comportement. Aux tats-Unis et dans dautres pays, par exemple, les lois contre la discrimination mises en application par ceux qui voulaient mettre fin aux pratiques discriminatoires ont prcd le changement dattitude de la culture dominante. Avec le temps, ces lois de protection favorisrent une mutation des pratiques et des normes. Lexistence de lois antidiscriminatoires ne signifie pas que les gens vont soudainement changer leurs attitudes mais cela dsigne certains comportements comme inacceptables et cela ouvre des perspectives de progrs sur le long terme. Le degr dexclusion sociale affich par une socit est variable et implique souvent une interaction complexe entre divers lments. Dans le cas des Indiens dAmrique aux tatsUnis, par exemple, on a pu relever plusieurs cas dexclusion pratique avec lassentiment de ltat amricain. Nanmoins, au mme moment, certains membres de la population majoritaire ont soutenu la cause des Indiens et ont utilis lappareil tatique pour dfendre leurs droits contre ces pratiques. Un cas despce est celui du dtournement des fonds de lIndian Trust Monies opr par le Bureau des affaires indiennes du ministre de lIntrieur des tats-Unis. Alors que cette agence ministrielle dtourna des fonds durant des dcennies, certains groupes de la socit civile travaillant avec les populations amrindiennes russirent gagner des procs dans des tribunaux fdraux, permettant ainsi de dnoncer certaines pratiques du Bureau et dy mettre fin. Si cette victoire a permis deffectuer un pas en avant, lhistoire de lexclusion des Indiens dAmrique nest pas termine et nous aurons loccasion den reparler dans ce chapitre.

Lingalit
Si lexclusion sociale et lingalit vont souvent de pair, elles constituent, dun point de vue analytique, deux phnomnes
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diffrents. Lingalit des revenus peut tre mesure et elle est donc le sujet de nombreuses tudes. Pourtant, lorsque les ingalits de revenus deviennent extrmes, elles refltent le fait, comme peut le faire lexclusion sociale, que le systme en place fonctionne bien pour certains et mal pour dautres. Il existe des travaux fconds indiquant que les formes extrmes de lingalit ont un impact ngatif sur la croissance conomique 3. Les chercheurs parlent aujourdhui de plus en plus de politiques propauvres , politiques qui selon eux encouragent la croissance tout en assurant une bonne redistribution conomique. Afin de mieux comprendre limpact que peut avoir lingalit sur les politiques de croissance et de rduction de la pauvret, il est ncessaire deffectuer un comparatif entre les pays et dexaminer le problme des mesures. Cette dmarche permettra aussi dapprhender la complexit du dbat sur les ingalits. Lorsque les gens se comparent aux autres, ils ont tendance se comparer des proches, par exemple leurs voisins ou leurs collgues. Les sentiments les plus forts qui peuvent tre associs la pauvret naissent de ce type de comparaisons. Ce constat implique que lingalit, surtout lorsquelle augmente, a un impact sur la socit et sur la politique qui est beaucoup plus grand que celui que peut avoir la pauvret chronique, surtout si
3. Voir le site Internet de la Banque mondiale, PovertyNet, qui effectue une mise jour rgulire des recherches sur les ingalits. Le 2 fvrier 2003, on trouvait sur le site le rapport suivant : Empiriquement, la proposition que lingalit originelle semblait tre associe un taux de croissance plus bas a t avance par Persson et Tabelini (1994) et Aleksina et Rodrik (1994). En utilisant les sries de donnes leur disposition, les deux tudes ont trouv que les variables de lingalit avaient des coefficients ngatifs pour les rgressions de croissance lorsquon prend un repre pour les variables places gnralement du ct droit, comme le revenu initial, la scolarit et linvestissement en capital physique. Ltude de Benabou (1099a) fournissait une liste denqutes empiriques ralises dans plusieurs pays sur cette relation et la plupart arrivaient la mme conclusion. On trouve aussi des tudes dbouchant sur des conclusions contraires mais celles-ci pour la plupart utilisent des donnes diffrentes, partir de la base de Deninger et Squire. Voir The effect of Distribution on Growth, www.worldbank.org/poverty/inequal/econ/growth.htm.

celle-ci est confine un espace gographique isol. Malheureusement, le dicton loin des yeux, loin du cur sapplique aux populations pauvres vivant dans des endroits reculs. Le fait de vivre dans lisolement ajoute leur malaise. Nous devons bien garder en tte que le bien-tre de la socit ne dpend pas uniquement des revenus moyens mais aussi de la manire dont les revenus sont rpartis (Marris, 1999, p. 7). En termes de faiblesse des revenus, les diffrences rgionales (voir le tableau 1.1, prcdemment cit) illustrent les ingalits considrables qui peuvent exister entre les pays et entre les rgions. Lingalit de lconomie mondiale est au centre du dbat sur la pauvret, sur ses consquences et sur les moyens dy remdier. Les chercheurs ont dvelopp des mthodologies et des donnes permettant de mesurer les tendances quon peut observer dans ce domaine. Si certains arguent que lingalit dcrot (Wolf, 2003), la plupart concluent que le foss est en train de sagrandir entre les nations et mme au sein de certains pays (Schultz, 1998 ; Firebaugh, 1999 ; Milanovic, 1999 ; Ravallion, 2001). Daprs le PNUD qui se fonde sur des donnes de la Banque mondiale le rapport entre le revenu moyen des 5 % des personnes les plus riches et le revenu moyen des 5 % des personnes les plus pauvres est pass de 78 contre 1 en 1993 123 contre 1 en 1998. Le foss entre le revenu des pays les plus riches et le revenu des pays les plus pauvres est pass de 30 contre 1 en 1960 60 contre 1 en 1990 et 74 contre 1 en 1997 (PNUD, RDH, 1999). En 1997, les pays les plus riches (20 % de la population mondiale) possdaient 80 % du PNB mondial alors que les pays les plus pauvres nen possdaient qu1 %. La mesure prcise de lingalit est rendue difficile du fait que les donnes sur les revenus qui servent mesurer la distribution de ces revenus dans un pays sont subdivises en dciles. Mais il peut y avoir dnormes diffrences au sein du dcile le plus lev, surtout dans les pays avec une population importante. Souvent, cause de laugmentation des revenus quon a pu observer au cours des dix dernires annes, les 10 % les plus levs des
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revenus contiennent une sous-catgorie de milliardaires ayant accumul des richesses une chelle inconnue jusqualors. Un travail minutieux a t ralis dans ce domaine par Branko Milanovic. Celui-ci fait la distinction entre trois types dingalits : le PIB par habitant non pondr ; le PIB par habitant pondr par le nombre dhabitants ; une vritable distribution mondiale des revenus , la distribution nationale et inter-nationale des revenus. Il en dduit, dans son ouvrage trs accessible, Worlds Apart: Inter-National and World Inequality, 1950-2000 (Deux mondes part : lingalit inter-nationale et lingalit mondiale, 1950-2000), que durant la priode 19881993 [le troisime concept, celui de la distribution inter-nationale des revenus] montre une augmentation importante de lingalit, due dabord une croissance plus lente des revenus dans les zones rurales des pays asiatiques les plus peupls compare aux pays riches de lOCDE, ensuite des diffrences de plus en plus marques entre les revenus des populations urbaines et rurales en Chine, enfin des revenus en baisse dans les pays en transition. (Branko Milanovic, 2002, p. 1). Cette ingalit croissante a engendr des tensions entre les pays riches et les pays pauvres rvles par les ONG lors de leurs protestations aux runions sur le commerce international. Si la dcennie passe a t compare lge dor de la fin du XIXe sicle lorsque les lites des pays industrialiss accumulaient de gigantesques fortunes, il nen reste pas moins que les niveaux dingalit sont beaucoup plus levs aujourdhui quils ne ltaient alors. La pauvret dont nous avons parle coexiste aujourdhui avec lextrme richesse. Les biens additionns des trois milliardaires les plus riches de la plante sont plus levs que le PNB combin de tous les pays les moins dvelopps qui abritent 600 millions dindividus (PNUD, RDH, 1999, p. 3). Entre 1994 et 1998, les 200 personnes les plus riches du monde ont doubl leur valeur nette, pour un total dpassant le milliard de dollars. Il y a 250 ans, la diffrence de revenu par habitant entre les pays les plus riches et les pays les plus pauvres tait
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dun rapport de 5 1. La diffrence entre lEurope et lAsie du Sud tait de 2 1. La diffrence aujourdhui entre la Suisse et le Mozambique, toujours en termes de revenu par habitant, est estime dun rapport de 400 1 (Landes, 1998). Certains pays sont non seulement dans lincapacit de crotre, mais sont en train de devenir plus pauvres. La Russie est plus pauvre quelle ne ltait il y a 20 ans. La Rpublique du Congo aussi. Le Rwanda, le Burundi, la Sierra Leone, le Myanmar, lIrak, le Zimbabwe, le Tadjikistan, lAfghanistan sont des pays o les populations vivent avec un niveau de sant, dducation et de nutrition trs bas ainsi quavec un accs limit la terre, au capital et lpanouissement de leur personne. Ces populations travaillent parfois plus dur que leurs grands-parents avec davantage dindividus au sein des familles qui travaillent comme salaris ou leur propre compte sans pour autant arriver se sortir de leur condition difficile. Certains ne travaillent pas du tout parce quils ont t mutils par des cocitoyens durant des guerres civiles ou parce quils sont devenus des rfugis ou sans domicile fixe. Un problme fondamental de la problmatique de lingalit consiste savoir jusquo les politiques conomiques actuelles, en particulier la globalisation et la libralisation du march, sont bnfiques aux pauvres et aux riches. Une tude ralise par Lundberg et Squire montre comment les changes commerciaux peuvent accentuer lingalit. Les auteurs de cette tude soulignent la corrlation ngative entre le commerce et la croissance des revenus pour les populations les plus pauvres et la corrlation positive pour le reste de la population (Lundberg et Squire, 2003). Une partie du problme rside dans le fait que les chercheurs utilisent des donnes diffrentes qui dfinissent et mesurent les ingalits de manires trs diverses. En somme, il nexiste aucun consensus parmi les conomistes sur la manire de mesurer les ingalits. Lors dune confrence importante sur le sujet organise par la Brookings Institution (Washington) en 2004,
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Martin Ravaillion fit une communication lumineuse qui rsume bien la problmatique (Ravallion, 2004). Dans le cadre de ce dbat, la Banque mondiale, dans son site internet PovertyNet, montre que les ingalits sont en hausse dans plusieurs pays. En Europe centrale et en Asie centrale, les annes de transition qui ont suivi leffondrement de lURSS ont t marques par une forte augmentation des ingalits. Lingalit au sein des pays de lOCDE augmenta durant les annes 1990, surtout aux tats-Unis, en Sude et au RoyaumeUni. Entre le dbut des annes 1980 et le dbut des annes 1990, certains pays ont connu une tendance inverse, en particulier la Core du Sud, lIndonsie et la Malaisie, mme si les progrs enregistrs par cette dernire furent anantis au cours de la dcennie suivante. Durant la mme priode, la Chine, la Russie et la Thalande ont connu les plus fortes augmentations du coefficient GINI, le standard pour mesurer le degr dingalit de la distribution des revenus dans une socit donne. Ces niveaux dingalit rvlent le gouffre sparant les riches et les pauvres, gouffre qui transcende les frontires nationales car il existe des poches de pauvret dans les pays riches et des poches de richesse dans les pays les plus pauvres. Aux tatsUnis, 10 millions de foyers (9,7 % des foyers) taient victimes dinscurit alimentaire entre 1996 et 1998. Ces foyers ne disposaient pas suffisamment de nourriture pour rpondre leurs besoins (Nord, Jemison, Bickel, 1999). En 1998, pour la quatrime anne conscutive, le revenu moyen des mnages a augment aux tats-Unis. Malgr cela, lingalit sest maintenue avec un niveau de pauvret inchang, ou presque, statistiquement 13,4 % en 1997 et 12,7 % en 1998 (Dalaker, 1999). Malgr un boom conomique record, les niveaux de pauvret et dingalit sont demeurs inchangs statistiquement entre 1993 et 2000. Aux tats-Unis toujours, les tendances long terme font tat dune augmentation de lingalit des revenus. En 1996, la part des revenus mnagers dont bnficiaient les 20 % des foyers les plus riches tait de
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49 %, chiffre en nette augmentation. loppos, la part de revenus que se partageaient les 20 % des foyers les plus pauvres diminuait de 4 % en 1967 3,7 % en 1996. Cela implique que les 60 % des mnages situs au centre de cette distribution des revenus ont reu une part moins importante de ces revenus. En 1998, lindex GINI pour les tats-Unis tait de 14 % suprieur ce quil tait en 1967 (Weinberg, 1999).

Impact de lexclusion sociale et de lingalit sur la violence


Lingalit et lexclusion sociale ont un impact sur les conflits et sur la violence. Lorsquon parle dexclusion sociale, on parle du dni systmique laccs aux liberts et aux droits dont profitent dautres membres de la socit. Dans le cas o lexclusion sociale est rpandue et o elle sassocie lingalit et la pauvret chronique, il se cre un dni permanent qui se transforme en une violence structurelle silencieuse ressentie dans la vie quotidienne de la population. Cela peut entraner un ressentiment profond, ainsi que de la colre et de la frustration, autant de sentiments ayant le potentiel dclater en violence physique. Comprendre lexclusion est donc vital pour la construction de la paix. Dans cette section, nous examinerons deux formes de violence qui peuvent tre associes et/ou nourries par lexclusion sociale : la violence structurelle et la violence physique. Comme nous lavons soulign au chapitre 1, notre dmarche vise explorer certaines relations et certains liens-cls entre la violence et les lments constitutifs de la pauvret comme lexclusion, mais nous navons pas pour objectif de fournir les preuves dun lien causal direct entre les deux. Il est probable quil existe des variables qui interviennent pour dcider si oui ou non lexclusion sociale se transforme en violence structurelle. Comme on peut le voir sur lillustration 2.2, tous les cas de pauvret ou dexclusion
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nentranent pas forcment la violence structurelle. Mais dans le cas particulier o la pauvret et lexclusion se rencontrent, la violence structurelle a tendance se manifester.
Figure 2.2 La violence structurelle : lintersection de lexclusion et de la pauvret

Violence Exclusion structurelle

Pauvret

La violence structurelle
De mme que dans le chapitre 1 nous avons dfini la paix comme un phnomne qui dpasse la simple absence de guerre, la violence est un phnomne qui pouse des formes multiples et qui doit tre apprhend comme tel. Comme lavait remarqu Martin Luther King, la violence est tout ce qui prive de dignit et qui entrane un sentiment de dsespoir et dimpuissance. (Uvin, 1998). Pour John Galtung, le prminent thoricien de la paix et des conflits, la violence structurelle est limpossibilit pour les pauvres daccder une existence dcente et digne parce que leurs capacits physiques et mentales de base subissent la contrainte de la faim, de la pauvret, de lingalit et de lexclusion (Uvin, 1998, p. 103). Dans son analyse du gnocide rwandais, Peter Uvin a largi le concept de violence structurelle, la dfinissant comme un processus structurel caractris par une dynamique ancienne dexclusion, de marginalisation, dingalit, de frustration et de racisme (Uvin, 1998, p. 7). Les lments constitutifs de la violence structurelle sont lingalit ethnique, le racisme
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institutionnalis et organis par ltat, les politiques rgionales, le manque de dignit et de respect de soi, la prsence gnralise de limpunit, labsence de justice, les violations des droits de lhomme [et] la prsence opprimante de ltat (Uvin, 1998, p. 45). Les chercheurs qui se sont intresss aux populations des quartiers difficiles des villes tasuniennes, surtout ceux travaillant sur les Afro-amricains et les Hispaniques, ont galement dcrit la vie de ces populations pauvres comme une existence de violence structurelle (Bourgois, 1995 ; Kaljee, 1995). La violence structurelle est une combinaison de pauvret, de rejet et dexclusion, nourrie par le racisme et par les prjugs, qui touffe lamour-propre et qui renforce la perception de soi comme dun tranger incapable de se joindre la socit et damliorer ses conditions de vie. Le concept de violence structurelle nous permet donc didentifier et de prendre en compte le type de violence non physique inflig des personnes qui sont confrontes quotidiennement aux injustices ancres dans leur socit. Cette violence prend la forme de privations et du dni de moyens dexistence adquats. Elle prend aussi la forme dune violence motionnelle contre lamour-propre et contre lespoir davoir un avenir : Pour les populations pauvres, un dveloppement constructif nimplique pas uniquement une augmentation des revenus mais galement une augmentation de laccs aux moyens de production, une rduction de linscurit et de la vulnrabilit et la cration dun avenir radieux et plein despoir, laccs au pouvoir travers la participation, la justice, la libert et laccs linformation et lducation, la possibilit de surmonter des faiblesses physiques grce laccs la sant et la nutrition, des relations sociales caractrises par la dignit humaine, la coopration et un sens de lquit Labsence systmatique [de ces divers lments] pour certains groupes, en particulier dans un contexte de croissance macroconomique, peut tre appel violence structurelle. (Uvin, 1998, p. 107).
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Limpunit est un lment crateur de violence structurelle ds lors que lincapacit du systme judiciaire punir les criminels et rprimer les injustices perptue le sentiment dimpuissance et agit comme un frein toute tentative de changement. En Inde, par exemple, chaque anne voit des membres de castes se livrer des actes de meurtre, de viol et de mutilation lgard des Dalits, gnralement en toute impunit (Meerman, 2001, p. 1 465). Mme aprs ladoption de la loi de protection des Dalits en 1989 (Acte pour la prvention des atrocits), la violence na pas cess : 8 540 crimes ont t recenss contre les Dalits en 1997, dont 261 meurtres et 302 viols (Meerman, 2001, p. 1 465). Les politiques de dveloppement peuvent participer aux processus dexclusion si elles ne remettent pas en question la manire dont est distribue lassistance au dveloppement. Elles peuvent aussi perptuer la violence structurelle si elles encouragent les ingalits au sein dune socit. Dans les socits o la violence structurelle est dj prsente, laide au dveloppement se greffe parfois aux vecteurs de lexclusion. Certaines tudes ont montr quune grande partie de laide au dveloppement profite aux tranches les plus riches de la population (Voyame, 1996, et Godding, 1993, cits par Uvin, 1998). Ces processus se perptuent notamment lorsque, dans les pays pauvres, les personnes travaillant dans le secteur du dveloppement vivent de manire privilgie alors quune partie de la population continue vivre dans une pauvret absolue. Cet exemple doffre demploi dans une ONG Hati illustre ce problme. Alors que ce pays connat une pauvret extrme, lannonce dcrit les conditions de travail pour les expatris en ces termes : Les conditions de vie et de travail en Hati sont gnralement trs bonnes. Le bureau et le complexe figurent parmi les plus agrables dans le monde de [nom de lONG]. Les logements sont de grand standing, la plupart de maisons disposant de jardins agrables. Les services publics tels que leau et llectricit
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sont peu fiables mais le bureau et les rsidences sont quips de systmes de secours tels que des citernes, des gnrateurs et des communications radios. Il existe de bonnes coles et lyces qui dispensent les cours en franais ou en anglais. Les infrastructures mdicales tant rudimentaires, les maladies graves sont traites Miami. Mme sil est difficile de recruter des personnes se dplaant avec leurs familles pour travailler dans des pays pauvres, il est impratif de ne pas reproduire le problme quon cherche surmonter. Si ceux qui travaillent dans le secteur du dveloppement veulent rsoudre le problme de lexclusion sociale, il faut quils commencent rflchir srieusement sur le style de vie quils vont choisir. Cela ne veut pas dire quils doivent priver les membres de leur famille dune bonne ducation ou de services de sant adquats mais ils se doivent de communiquer avec les groupes minoritaires dune manire qui noffense personne. De cette faon, ils pourront mieux apprhender les mcanismes qui alimentent lingalit et lexclusion dans les pays o ils travaillent. Lhistoire des Amrindiens aux tats-Unis est un autre exemple de violence structurelle. La version hollywoodienne de lOuest amricain masque la dure ralit de lexclusion sociale telle quelle se manifeste dans les rserves indiennes aprs une longue srie de traits viols. Aujourdhui, les Indiens dAmrique et dAlaska constituent les populations les plus pauvres de tout le pays et ce sont les seuls groupes ethniques qui se sont appauvris entre 1998 et 2000 (US Census Bureau, 2002). Sur la mme priode, 25,9 % des Indiens dAmrique et dAlaska vivaient au-dessous du seuil de pauvret national (US Census Bureau, 2002). Paula Limerick, dans son tude sur le problme des Amrindiens de louest des tats-Unis dans les annes 1980, souligne que, dans un contexte de luttes entre Indiens et non-Indiens pour les terres, la pche et les droits de pturage, lopinion majoritaire, loin des rserves indiennes, affichait une tendresse
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particulire pour lIndien comme symbole de la modration cologique et de la sagesse primitive alors que, plus prs de lpicentre des disputes, la question tait ressentie dune tout autre manire (Limerick, 1987, p. 338). Pour les Indiens, lhistoire de lOuest amricain nest quune longue dchance o ils nont cess de perdre leur accs la terre, leurs coutumes et leur nourriture traditionnelles. La violence physique manifeste se traduisit par une effusion de sang. La malnutrition, une esprance de vie courte, des enfants chtifs et la perte du patrimoine forment une violence structurelle qui perdure jusqu ce jour. La violence structurelle persistante qui affecte la nation sioux illustre le problme. Dee Brown a racont lhistoire lointaine des Sioux dans Bury my heart at Wounded Knee (Brown, 1988 ; Enterre mon cur Wounded Knee, 1995). Plus rcemment, le Wall Street Journal a relat la situation des Sioux aujourdhui, un peuple dont lesprance de vie 48 ans (2002) est la plus basse du monde occidental, lexception de Hati (46 ans). Cette situation tragique est due en grande partie un sicle de violence structurelle, nourrie rcemment par les rductions budgtaires entreprises par le prsident Reagan dans les annes 1980. Comme le souligne Limerick, Reagan coupa les fonds allous de nombreux programmes daide aux populations indiennes, y compris au Service de sant Indien 4. De nombreux paiements fdraux sont accords en compensation des terres occupes par ltat amricain. Mais les territoires rservs sont sous tutelle de ltat fdral. Les Indiens qui
4. Quand les Indiens dAmrique furent pousss dans des rserves, on leur donna de la viande sale et de la farine, ce qui constitua les ingrdients majeurs de leur rgime alimentaire puisquils furent dplacs sur des terres o ils ne pouvaient produire leur propre nourriture. Auparavant, leur alimentation comprenait du poisson, des fruits rouges, des fruits, de la viande de gibier, des courges, des noix, soit un rgime alimentaire riche en substances nutritives. En dix ans de vie en rserves, ils connurent de graves problmes de sant avec une combinaison mortelle : linactivit et la mauvaise alimentation.

y rsident ne peuvent utiliser leurs terres pour des hypothques, ce qui ajoute aux problmes quils peuvent dj avoir pour obtenir des prts. Au milieu des annes 1980, le chmage dans les rserves atteignait 50 % en moyenne, et dans le pire des cas 70 %, comme chez les Sioux Pine Ridge et Rosebud. Voil un exemple concret de ce que peut tre la violence structurelle. Lhistoire des Indiens se rsume une longue tentative des autres tasuniens de transformer, par des moyens lgaux ou illgaux, la culture des tribus indiennes dAmrique. Cest la peur de ces cultures celles des Sioux, des Apaches, des Utes, des Chippewas ou des Iroquois qui fit redoubler les efforts pour transformer la culture indienne traditionnelle. Lorsque ce ne fut pas la ferveur religieuse du rvrend pre Meeker, dans le Colorado, incitant les Indiens renoncer la chasse et aux courses de chevaux pour se consacrer lagriculture, ce furent les efforts entrepris durant les annes 1960 pour retirer les enfants de leurs familles pour les envoyer tudier ailleurs afin dradiquer toute trace de leur culture. Le rsultat, videmment, est un sentiment encore plus profond dappartenance une culture indienne, sentiment qui se traduit par une conscience politique et culturelle plus leve 5.

Violence physique
Lorsque plusieurs lments constitutifs de la violence structurelle coexistent et perdurent sur des priodes longues, il se cre un environnement de frustration et de dsespoir. La violence structurelle, accentue dans un environnement de frustration, peut alors exploser en violence physique. Nous ne pouvons pas videmment prouver que la violence structurelle et lexclusion sont des causes directes de la guerre ou de la violence physique mais nous soutenons quil existe une corrlation entre ces deux formes de violence. Au minimum, on peut avancer que les environnements o existe la violence structurelle,
5. En 2004, la Smithsonian Institution a cr le premier muse national dart indigne, le Museum of Native American Art.

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non seulement ne promeuvent pas la paix, mais sont un terreau pour les conflits physiques. Comme le souligne Uvin, une socit caractrise par la violence structurelle produit un sentiment populaire profond de colre, de frustration, de cynisme et dignorance, ainsi que le dsir de dsigner des boucs missaires (Uvin, 1998, p. 8). En examinant les liens entre lexclusion et les conflits, on voit que rien ne prouve que lexclusion en soi conduit aux conflits violents (Martin, 1999, p. 6). Lorsquun lien existe, cest par lintervention dvnements particuliers ou parce que les dirigeants choisissent dexploiter la situation des fins politiques. De tels vnements, ayant entran un bain de sang, se sont produits dans les Balkans (au Kosovo par exemple), au Rwanda ou aprs la partition de lInde en deux entits (Inde et Pakistan). Plus rcemment, la dcouverte de ptrole au Soudan, dans un contexte de violence latente, a particip aux vnements qui ont provoqu la catastrophe du Darfour, dans louest du pays. Lexclusion, sans ce type dvnements ou dlments dclencheurs et dans dautres contextes politiques et conomiques, a plus de chances de provoquer des stratgies de survie. Certaines se manifestent sous une forme ngative, violence physique, mauvais traitement des enfants et des pouses, alcoolisme ou abus de stupfiants par exemple. Le plus souvent, ce sont des rponses moins violentes qui se dveloppent telles que la volont de sisoler de la socit, la dpendance totale au noyau familial et la mfiance envers les autres. Dautres ractions plus positives peuvent aussi se produire comme le renforcement de formes classiques de solidarit et de capital social au sein des groupes exclus, la construction dune conomie informelle et llaboration de stratgies dintgration et daction collective. Dans ce cas la stratgie choisie dpend de facteurs contextuels, tels que la manire dont sont historiquement rsolus les conflits, les caractristiques du rgime politique, le degr de contrle civil des armes et de la police, le
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degr dindpendance et dimpartialit du systme judiciaire, la prsence de groupes arms (Martin, 1999, p. 11). Ces conclusions rejoignent notre hypothse selon laquelle lexclusion peut tre considre comme un pralable au conflit, mme si elle nen est pas la cause directe. Nanmoins, il est indniable que lexclusion sociale et la violence structurelle peuvent mener la violence. Il est probable que plus la violence structurelle pouse des formes extrmes, plus les personnes auront des difficults exprimer leur mcontentement et moins il y aura de possibilits de ractions et de transformations pacifiques.

Conclusion et perspectives positives


Nous disposons de concepts essentiels pour mieux apprhender le problme complexe et bien ancr de la pauvret : le concept daccs aux biens et aux services pour comprendre le phnomne de pauvret ; les concepts dexclusion sociale et de violence structurelle pour comprendre comment cet accs aux biens et aux services peut tre limit. Comme nous lavons dj soulign, lexclusion sociale nous ramne toujours aux acteurs et aux institutions. La recherche de moyens pour avancer implique quil faut trouver et couter ceux qui prennent une part active au problme. Il sagit entre autres des groupes sociaux, de ltat, des entreprises, des autorits locales, des lites locales, des chefs militaires, des institutions religieuses et des associations de collectivits (Oakley, 2001). Tous ont un rle jouer dans la transformation des normes, des pratiques et des valeurs au sein des collectivits, de la socit civile et de ltat. Sil nexiste pas de remdes miracles ces problmes ancestraux, il existe des mesures, des changements dorientation politique (rformes, rpression de la discrimination, fonds pour linsertion) et des projets dinterventions qui peuvent, avec du
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temps et de la volont, branler et rduire les mauvaises habitudes. Les institutions sont cres par des personnes. Elles peuvent donc tre changes par des personnes. Les transformations institutionnelles sont souvent perues comme rclamant des changements politiques et conomiques. Ceci nest pas faux. Mais il sagit aussi de changements culturels. Les cultures sont fondamentalement dynamiques et elles se dveloppent par laccumulation de strates successives. Elles se transforment rgulirement, souvent assez rapidement, avec chaque gnration. Fondamentalement, elles changent mesure que les gens changent de perspective et de comportement au vu des vnements qui marquent leur existence (nouvelles informations, nouveaux dsirs, nouvelles motivations). Dans les cas srieux dexclusion sociale, les sanctions lgales et rglementaires sont ncessaires pour stimuler le changement. LUnion europenne, travers ses efforts pour dvelopper linsertion sociale et la solidarit, exige des gouvernements de ses tats membres et des pays candidats quils prparent des stratgies dinsertion nationale vis--vis des groupes ayant t victimes dexclusion sociale. Ainsi par exemple, plusieurs pays admis dans lUE en mai 2004 furent somms de dvelopper des stratgies pour rsoudre les problmes des Roms, un groupe traditionnellement marginalis dans plusieurs pays membres et exclu socialement en Pologne et en Slovaquie. LAcquis communautaire de lUE agit comme la base lgale que tous les membres se doivent dappliquer. Dans lun de ses chapitres, lAquis communautaire dtaille les conditions requises en matire de protection sociale et de lutte contre lexclusion sociale 6. Plus
6. Nous sommes reconnaissantes Ivana Aleksic, Joanna Brzesca, Christophe Merdes, Renata Nowak-Garmer, Guillaume Roty, Marta Shaaf, et Gelu Sulugiuc qui ont effectu les recherches et qui ont rdig ltude commandite par lunit de dveloppement social de la Banque mondiale, le Rapport de lAtelier de lUniversit Colombia intitul Great Expectations: The EU and Social Development in Poland and Serbia, pour leur compte rendu sur le travail de protection sociale de lUE dans les pays ayant rcemment accd lUE (mai 2004).

que la lgislation sur les droits civiques aux tats-Unis dans les annes 1960, les mesures prises par lUE pour sanctionner lexclusion sociale et les fonds allous la promotion de linsertion sociale parviennent changer le cours de lhistoire pour les groupes minoritaires en Europe. Des changements importants interviennent grce des rformes institutionnelles qui facilitent laccs certains services publics essentiels, tels que lducation, pour les communauts victimes dans le pass dexclusion sociale. Au XIXe sicle, laccs lcole publique gratuite pour tous chose qui semble aller de soi aujourdhui eut des rpercussions considrables aux tats-Unis pour le progrs du pays et pour son caractre inventif. la fin du XXe sicle, les changements intervenus en matire dgalit entre les hommes et les femmes au niveau des services publics constituent un autre exemple de transformation institutionnelle. En bref, la transformation des cadres lgaux et louverture du systme judiciaire jouent un rle fondamental dans la rsolution du problme de lexclusion sociale, surtout lorsque ces changements concernent les droits de proprit et les droits du travail. Les politiques dinsertion sociale ont donc un caractre multidimensionnel. Lanalyse de Jacob Meerman montre le rapport triangulaire entre la pauvret, le statut de minorit et les options pour rduire les tensions (Meerman, 2002). Mme si Meerman fait exprs de ne pas utiliser le terme dexclusion sociale, le traitement et les conditions de vie des minorits quil dcrit entrent parfaitement dans le cadre que nous avons tabli pour dfinir lexclusion sociale. Meerman examine quatre groupes minoritaires dans des pays o des efforts ont t fournis pour rduire la pauvret chez certains groupes minoritaires : les Dalits en Inde, les Noirs Cuba et aux tats-Unis, les Burakumins au Japon. Ce quil dcouvre confirme de manire empirique ce que disait Gunnar Myrdal, savoir que les comportements des tats changent les comportements des personnes (Myrdal, 1968). Il observe galement que Cuba est plus performant que les autres
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pays en ce qui concerne linsertion des Noirs, ceux-ci ayant accs une qualit de vie gale celle de la majorit de la population. Meerman fonde ses recherches sur la thorie du capital humain, nous rappelant les diffrentes manires dont sont associs le capital humain et la croissance conomique long terme. Ses recherches se concentrent surtout sur ces gouvernements qui ont accompli des efforts pour que les minorits se sortent de la pauvret. Or, mme dans ce contexte favorable, il apparat que les progrs sont trs lents. Nanmoins, on peut quand mme observer un certain progrs, ce qui veut dire que lon peut apprendre beaucoup de choses en regardant ce qui fonctionne, ce point tant videmment le thme principal de notre livre. La russite de Cuba dans ce domaine, nous dit Meerman, fut le rsultat dune srie de mesures destines fournir des biens et des services la population noire, pour lui permettre de se hisser au mme niveau que la majorit de la population, la parit tant mesure en termes de revenus, de distribution des emplois, de niveau dducation et de sant. Les mesures cubaines comprenaient un meilleur accs une ducation de qualit, la garantie dun emploi et une politique de promotion de lgalit. Les causes de cette russite sont chercher dans le contexte particulier de la rvolution, celle-ci ayant transform de fond en comble la structure de la socit alors que ltat prenait le contrle des moyens de production et donc de lemploi. Il faut galement noter que la rvolution provoqua une fuite massive des cerveaux qui permit dautres, notamment des personnes appartenant aux minorits, daccder rapidement aux postes laisss vacants. Notre dmarche lexclusion sociale et la violence structurelle comme cadre de comprhension de la pauvret a galement des implications pour la dfinition des programmes et des projets. Tout dabord, les programmes devraient tre inclusifs. Chaque programme ou projet devrait tre accompagn dune analyse dtaillant la manire dont les diffrents groupes seront
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insrs. De son ct, la communaut devra sassurer que les obstacles linsertion sont limins et que de nouveaux obstacles ne sont pas engendrs par leffet pervers des mesures entreprises. Ensuite, il faut sassurer que les programmes et les projets mis en uvre sattaquent en priorit aux pratiques de lexclusion les plus anciennes. Dans le cas du Rwanda, aprs le gnocide, laide au dveloppement soutint la construction de la paix, la justice, le renforcement de la socit civile, le contrle des droits de lhomme, la rsolution de conflits, etc., autant de mesures destines liminer les pratiques de lexclusion. Avant le gnocide, ce type de programme nexistait pas et laide au dveloppement se cantonnait des stratgies classiques conues pour soulager la pauvret (Uvin, 1998, p. 100). Comme le dit de Haan, laccroissement de la cohsion sociale peut tre une condition pralable au soulagement de la pauvret plutt quune priorit secondaire (de Haan, 1998, p. 14). Parmi les autres types de projets susceptibles de traiter spcifiquement du problme de lexclusion, il y a ceux qui favorisent la dimension multiculturelle. Une mesure importante consiste inclure cette dimension dans le systme dducation, afin denseigner aux enfants le respect des diffrentes identits culturelles. On pourrait envisager dutiliser des techniques denseignement et dtablir des programmes dtude insistant sur le respect des cultures et des minorits, par exemple sur les handicaps. Les projets de microcrdit et les petits projets mens sous lgide des fonds daction sociale sont particulirement bien adapts pour donner aux groupes dexclus un accs aux biens et aux services que le march na jamais pu leur fournir. Certains projets visent augmenter laccessibilit des services publics aux personnes de cultures diffrentes. Aux tats-Unis, une prise de conscience grandissante permet aux services publics, notamment dans le domaine de la sant, dacqurir ce quon appelle une comptence culturelle. On peut dfinir cette dernire comme une srie de comportements, dattitudes et de mesures
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politiques qui permettent un systme, une association ou des spcialistes de travailler efficacement dans des situations interculturelles (Cross, 1989). Un autre domaine, toujours dans loptique de lexclusion sociale, dans lequel des changements sont ncessaires est celui de la recherche et de la compilation de donnes. Comme la soulign la Banque de dveloppement interamricaine (BID) dans sa stratgie sur lexclusion sociale en 2001, le fait de disposer de statistiques fiables sur le statut des minorits aidera rendre visible linvisible (BID, 2001). En Amrique latine, par exemple, beaucoup moins defforts ont t consacrs aux droits des Noirs qu ceux des populations indignes. Pourtant, des tudes rcentes ont montr que les populations noires, elles aussi victimes dexclusion dans la plupart des pays dAmrique latine, sont beaucoup plus nombreuses que les populations indignes. Le nombre de personnes ayant une ascendance africaine en Amrique latine est estim entre 80 et 150 millions dindividus (Oakley, 2001). Les rgions o sont concentres les populations Afro-latines ont tendance tre trs pauvres, comme la cte pacifique en Colombie et en quateur, les marches septentrionales de lAmrique du Sud, le littoral de lAmrique centrale et la rgion du Nordeste brsilien. Avec le concept dexclusion sociale, les mthodes de recherche changent puisquelles se focalisent sur les processus et les relations qui entranent la privation. La recherche sur lemploi devrait sintresser non seulement au statut dun emploi et ses effets, mais aussi aux pratiques du march du travail qui dterminent ces effets (de Haan, 1998, p. 12). La recherche se doit de privilgier les acteurs et les processus ce quAmartya Sen dsigne comme les racines relationnelles de la privation. En fin de compte, lexclusion sociale rclame un regard plus aiguis sur tout ce qui concerne les droits de lhomme, en particulier les droits conomiques et sociaux, longtemps ngligs, et les droits civiques et politiques.
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Tout ceci nous ramne au problme fondamental de la participation. Car il est essentiel dcouter les pauvres et les exclus et dutiliser ce quils peuvent nous apporter, non seulement pour approfondir nos connaissances mais aussi pour que nous progressions vers des solutions plus justes et plus quitables.

3. Politiques, institutions et actions collectives

Comment pouvons-nous expliquer les performances radicalement diffrentes des conomies sur la longue dure ? Les institutions, avec les contraintes classiques de la thorie conomique, dterminent les opportunits dans une socit. Douglas North, Institutions, Institutional Change and Economic Performance, 1990

Introduction
Le cadre que nous avons dfini jusqu prsent pour comprendre et pour tenter de rsoudre le problme de la pauvret et de la violence met laccent sur la participation et sur le changement structurel. Les lments systmiques qui affectent les capacits daccs aux biens et aux services des populations pauvres, et donc leurs capacits sextraire de la pauvret, sont au cur de la problmatique. Dans ce cadre particulier de rduction de la pauvret, les institutions jouent un rle critique. Les institutions influencent le comportement des gens, dfinissent des paramtres comme la participation et influencent
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directement laccs aux biens et aux services et linsertion dans la socit. Dans le cadre de cet ouvrage, le dveloppement institutionnel constitue notre dernier concept. Ensuite, nous entamerons lanalyse pratique des politiques, des projets et des techniques utiliss pour un travail efficace de rduction de la pauvret. Notre argumentation est base sur lide quune nouvelle conceptualisation du dveloppement est ncessaire, conceptualisation qui fait une moindre distinction entre pays dvelopps et pays en dveloppement et dont le fondement est tout simplement dessayer de rduire la pauvret. Cela ne veut pas dire quil nexiste pas de grandes diffrences institutionnelles entre les pays essentiellement riches et les pays o la pauvret est rpandue (ni mme entre les pays riches). Mais, sil existe des diffrences, il y a plus de similitudes institutionnelles quon ne veut gnralement ladmettre. Beaucoup de ces institutions au fonctionnement douteux existent de par le monde et pas uniquement dans les pays du tiers-monde : par exemple, les systmes de taxe rgressive, la corruption, labsence de transparence dans les dpenses publiques, les violations des droits de lhomme, etc. De plus, on retrouve les mmes catgories dinstitutions dans toutes les socits, mme si chaque institution diffre par un contexte particulier. Pour tre efficace dans le travail de dveloppement, il est impratif de bien comprendre limportance des institutions, de bien reconnatre les diffrents types dinstitutions et de bien savoir identifier chacune dentre elles. Sinon, on risque de sexposer dinnombrables problmes et des rsultats mdiocres. La mise en uvre de rponses efficaces aux problmes lis la pauvret dpend dune bonne comprhension des diffrences institutionnelles. Ce chapitre est consacr au rle des institutions dans la lutte contre la pauvret. Nous examinerons en dtail comment les institutions peuvent amliorer laccs des pauvres aux biens et aux services, en particulier en ce qui concerne le droit la proprit. Nous parlerons galement des volutions institution104

nelles, en particulier de limpact de laction collective sur ces volutions et de son rapport avec le capital social.

Les institutions et la rduction de la pauvret


Pour avoir une bonne ide de la faon dont les institutions engendrent ou font obstacle la rduction de la pauvret, il est ncessaire de bien clarifier ce quon entend par institutions et de bien comprendre le rle quelles peuvent jouer. Nous souscrivons la dfinition employe par Douglas North et dautres conomistes qui envisagent les institutions en tant que rgles du jeu, cest--dire les mesures politiques, les normes, et les comportements usuels (Williamson, 1985 ; Eggertsson, 1990 ; North, 1990 ; Banque mondiale, Governance Policy Paper, 1991). Les conomistes spcialistes de la problmatique institutionnelle envisagent les institutions comme un concept qui dpasse les simples mesures lgislatives mme si elles font aussi partie des rgles du jeu. Pour ces conomistes, les institutions peuvent galement inclure tous les comportements hautement valoriss qui se manifestent par des combinaisons solides et durables de rgles et de rles . Par exemple, une loi ne se cantonne pas une parcelle de lgislation mais elle est ancre dans une pratique et une thique. Les institutions sont autant de valeurs, de rgles et de rles dont la porte est beaucoup plus vaste que ne peuvent ltre celle des politiques et des organisations. Lhabitude quon a dutiliser les termes dinstitution et dorganisation de manire interchangeable a pour effet de dvaluer le rle que peuvent jouer les institutions dans notre existence. Toutes les organisations ne sont pas des institutions, mme si beaucoup le sont. Par exemple, le football amricain est une institution aux tats-Unis, mais il prend de multiples formes organisationnelles : il y a les enfants de quartiers qui jouent sur le terrain du lyce, il y a les clubs professionnels et il y a la Ligue nationale du football amricain (National Football League, NFL). Certaines de ces organisations apparaissent ou
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disparaissent mais linstitution du football amricain demeure. A contrario, certaines organisations sont lies un lieu et peuvent tre considres comme des institutions, la Bibliothque publique de la ville de New York par exemple. Les institutions peuvent donc revtir une forme organisationnelle. Ce dernier point est important car nous allons parler du besoin impratif de renforcer et de rformer les institutions internationales et certaines dentre elles ont une configuration organisationnelle prcise comme les agences des Nations unies ou la Banque mondiale.
Tableau 3.1 Institutions contre organisations
Institutions Les institutions sont les rgles du jeu dune socit ou, plus formellement, les contraintes imagines par lhomme qui donnent une structure linteraction entre les tres humains. Elles se composent des rgles formelles (droit crit, droit coutumier, rglementations), de contraintes informelles (conventions, normes de comportement, modes de conduites auto-imposs), et, pour ces deux cas, de caractristiques de mise en vigueur. Organisations Les organisations sont les joueurs : des groupes dindividus allis par un objet commun en vue daccomplir un objectif. Elles comprennent les corps politiques (partis politiques, snat, conseil municipal, agences de contrle) ; les corps conomiques (entreprises, syndicats de travailleurs, entreprises familiales, coopratives) ; et les corps dinstruction (coles, universits, centres de formation professionnelle). Source : Douglass North, 1995, p. 23.

Les institutions prennent des formes diverses, formelles et informelles. Certaines sont profondment ancres dans une culture, dautres sont codifies par des lois. Si les institutions peuvent encourager des actions collectives positives et fournir de lordre aux systmes de comportement, elles peuvent aussi conduire des schmas dexclusion et de violence. En tant que rgles gouvernant les comportements, il est clair que les
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institutions jouent un rle vital pour dterminer les stratgies de subsistance des pauvres. Lvolution des pratiques du dveloppement vers des approches participatives, ces dernires tant tablies par des stratgies adaptes des communauts et leurs capacits plutt que par des solutions dfinies et imposes de lextrieur, rclame une connaissance plus approfondie des institutions de chaque communaut et de leur dynamique. Comme dautres lont galement soulign, le dveloppement participatif est impossible si lon ne comprend ni la nature des institutions ni les rgles du jeu entre les parties prenantes (Davies & Hossain, 2000). Afin dillustrer cette complexit institutionnelle dont on doit tenir compte pour sefforcer de rsoudre les problmes structurels de la pauvret, ouvrons maintenant le dbat par une brve discussion sur les institutions autochtones et sur les institutions dont le fonctionnement est perturb. Lensemble des institutions autochtones que nous dfinissons comme lensemble des normes et des rgles ancres dans une culture influent sur la manire dont chacun intgre des lments extrieurs sa culture (parfois mme en innovant). De nombreux aspects des institutions autochtones sont semblables ce quon appelle les institutions sociales, dfinies comme les rgles que les individus partagent entre eux et qui sont utilises pour rguler les comportements collectifs (Johnson, 1997). Les anthropologues et les psychologues du comportement ont beaucoup contribu la connaissance de ces processus. Nanmoins, davantage de recherches sont impratives dans ce domaine. Imaginez quel point nos valeurs profondes et notre motivation peuvent guider chacun de nos choix quotidiens. Nos cultures sont normes et rgles institutionnalises et elles nous faonnent dune manire qui nous chappe parfois. Par ailleurs nous faonnons nous-mmes nos propres institutions. Les cultures et leurs institutions sont fondamentalement dynamiques, toujours en train de changer et de sadapter, mais souvent dune manire tellement progressive que ces changements
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sont imperceptibles. Lorsque linteraction multiculturelle est intense, le rythme des changements sacclre et, avec lui, les tensions ou les conflits. Autrement dit, les institutions autochtones agissent sur la manire dont les gens sadaptent ou apprennent lorsquils sont en contact avec des personnes trs diffrentes. On pourrait crire des volumes entiers sur les diffrences entre les communauts ethniques dans les pays dAfrique subsaharienne et le rle que les institutions autochtones ont jou dans la vie sociale, conomique et politique de ces pays. Les romanciers africains nous ont fourni des aperus beaucoup plus pntrants sur toutes ces dynamiques que nont su le faire la plupart des politologues. Pourtant, louvrage gnral de Mamadou Dia, Africas management in the 1990s (La gestion de lAfrique dans les annes 1990) a bien contribu faire avancer notre connaissance sur les institutions africaines, lauteur prsentant directement le problme de la dconnexion et des cots exorbitants qui laccompagnent entre les valeurs culturelles occidentales et les valeurs partages par les communauts africaines. Les dirigeants reconnus depuis Gengis Khan jusqu Atatrk et Gandhi invoquent les institutions autochtones prcisment cause de la force quelles gnrent en tant que valeurs fondamentales et parce quelles engendrent la confiance dans un environnement donn. Ces dirigeants savent que les institutions comptent et que le changement nintervient que lorsque les peuples sentent quil a une valeur fondamentale au regard des normes tablies. Malheureusement, certaines de ces normes tablies peuvent tre problmatiques. Les superstitions et les prjugs peuvent constituer des normes tablies et ils peuvent tre lorigine de srieux dysfonctionnements. Heike Behrend fournit un exemple clatant dinstitutions autochtones complexes et sassociant plus ou moins bien dans son tude approfondie sur les origines de la Lords Resistance Army ougandaise et tout particulirement sur le rle central de sa fondatrice, Alice Lakwena (Behrend, 2000). Lakwena tait
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une jeune femme qui prtendait avoir t visite par un esprit lui ayant demand dorganiser la rsistance du nord contre le gouvernement install dans le sud, le pays tant domin par des populations du sud, alors que les populations du nord connaissaient de srieux problmes lis la pauvret et lenvironnement. Lakwena mena effectivement un mouvement de rsistance : 7 000 hommes et femmes ont march vers la capitale Kampala avant dtre dcims par les forces de lordre. Alors que linstigatrice du mouvement dut se rsigner fuir, il demeure ce jour des groupes de militants et des bandes de voyous plus ou moins regroups sous la bannire de lactuelle Lords Resistance Army qui continuent mener des actions violentes, principalement contre les civils, et en particulier contre les enfants, dans le nord de lOuganda. Le comportement, les convictions et lattitude de Lakwena nous paraissent bizarres, peu accoutums que nous sommes invoquer les esprits. Pourtant, Lakwena nous rappelle Jeanne dArc, elle aussi ayant entendu un appel entrer en rsistance. Cette analogie illustre le fait que les Occidentaux, immergs dans leur culture, ont tendance se rattacher Jeanne dArc alors quils ont du mal comprendre quon puisse tre possd par un esprit ds lors que le contexte leur est tranger. Dans les deux cas, les consquences se firent sentir au niveau institutionnel et le sang coula. Lenvironnement dorigine de Lakwena, marqu par la pauvret, lillettrisme et la destruction cologique a des consquences sociales et psychologiques qui influent sur des choix davenir. Un certain nombre dinstitutions dans le nord de lOuganda jourent un rle : une situation de pauvret et de dchance des droits civiques poussrent les populations ragir positivement aux propositions de Lakwena. Au mme moment, les foyers de conflit et de violence se nourrissaient dune conomie de guerre qui sinstitutionnalisait, comme la bien dmontr Paul Collier (Collier, 2000). Regardons dsormais un peu plus en dtail les institutions victimes de dysfonctionnements car elles sont incontournables
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dans le processus de dveloppement. Leurs problmes doivent tre abords. Lorsque nous parlons dinstitutions en proie aux dysfonctionnements, nous parlons de celles qui entranent des actions destructives et qui minent le bien-tre des tres humains. Une institution peut bien ou mal fonctionner. La corruption, le racisme, la violence sont des institutions. Les institutions qui fonctionnent mal sont en grande partie responsables du problme de la pauvret. Lexclusion sociale, les prjugs, et les comportements acceptables rsultent souvent de visions diffrentes de lhistoire. Or, cette vision varie selon lappartenance un sexe, une religion ou une ethnie. Des comportements rpts peuvent dboucher sur lexclusion de certains alors que des opportunits sont disponibles pour les populations de souche. La discrimination, ouverte ou voile, contre ceux qui sont diffrents dun point de vue ethnique, physique, religieux ou culturel dbouche sur le fait que certains se voient bloquer laccs aux moyens leur permettant de rpondre leurs besoins fondamentaux. Ceci est le dysfonctionnement institutionnel. Sur ce sujet, coutons Alain de Janvry et ses coauteurs : Nous devons expliquer pourquoi les institutions en proie au dysfonctionnement ont tendance se maintenir durablement durant de longues priodes et pourquoi de nouvelles normes sociales ont autant de difficults simposer. Ceci est expliqu gnralement par la dpendance du chemin (path dependency, lempreinte du pass sur les politiques publiques, ndt), le dilemme du prisonnier ou le manque dinformation sur les gains futurs. Selon la premire explication, les dpenses leves dj engages par des institutions du pass font que la transition vers de nouvelles institutions qui pourraient savrer meilleures nest pas perue comme avantageuse du point de vue social. Daprs la seconde explication, il savre quen labsence de coopration, il est peut-tre trop coteux pour un individu de ne pas respecter les rgles existantes et donc il devient rationnel, au niveau individuel, que des institutions perues
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comme optimales (le systme des castes, par exemple) se maintiennent. Enfin, selon la troisime explication, le parti pris en faveur du statu quo est provoqu par lincertitude sur la manire dont les bnfices seront distribus avec le changement (De Janvry, Sadoulet, Thorbecke, 1993, p. 567-568). Le dysfonctionnement institutionnel est courant dans la sphre prive. Il peut parfois tre jug acceptable par le public. Il en est ainsi du comportement bureaucratique, des systmes de loi et des rglements sous toutes leurs formes. Lorsque les politiques publiques et leur mise en uvre excluent certaines personnes des droits lgaux leur permettant daccder aux services publics, le problme devient un problme dordre public. Les fonctionnaires locaux tout autant que les responsables politiques se doivent de faire respecter lautorit de la loi. Pourtant, certains responsables particulirement dans les domaines de la justice et des systmes de police sont notoirement connus pour leurs abus de pouvoir. Dans ce cas de figure, le dysfonctionnement institutionnel peut entraner une violence structurelle.

Les institutions comme politiques


Les politiques publiques constituent dimportantes formes dinstitutions. Certaines actions et certains comportements sont institutionnaliss en tant que politiques. De leur ct, les politiques publiques jouent un rle important dans la formation et le maintien dautres institutions. Linexistence des politiques a pour effet de donner un avantage certains plutt qu dautres et donc daccentuer les ingalits existantes. Les politiques ne crent pas toujours un terrain de jeu neutre. Les impts dgressifs, la faiblesse ou labsence dtat de droit dans certains quartiers pauvres, le sous-investissement dans la sant publique et les infrastructures scolaires et une protection faible ou inexistante de lenvironnement forment quelques exemples de cette situation. Notons que les impts dgressifs figurent parmi les
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mesures les plus difficiles obtenir pour les populations pauvres. Pour y arriver, il est ncessaire davoir une bonne organisation, du temps et de la documentation. Et pourtant, les personnes qui ont le plus besoin de se mobiliser sont les moins aptes le faire vu les cots impliqus et le peu de chance daboutir des rsultats positifs. Pour les communauts pauvres, il est encore plus difficile dobtenir que leur environnement soit plus propre et plus sain que dobtenir une rforme des impts. Les abus dans le domaine de lenvironnement parviennent des niveaux jamais atteints dans les quartiers rsidentiels des classes moyennes. Il sagit dgouts lair libre se dversant sur des sentiers de terre au milieu dinstallations de squatters, dair noirci par la suie, de vapeurs et de poussires qui envahissent lespace de travail, de peinture base de plomb qui se dtache de taudis monstrueux. Les poumons abms, les bbs atrophis, les diarrhes : tout cela est le rsultat de manquements dans le domaine de lenvironnement. elles seules, les maladies sapent toute lnergie ncessaire laction collective. Il est indniable que les mesures politiques ont de limportance et que les rformes peuvent jouer un rle central dans la rduction de la pauvret. Nanmoins, il est extrmement difficile dobtenir un soutien pour des politiques favorables aux pauvres. Et mme lorsque ces politiques sont adoptes, il est encore plus difficile de sassurer quelles seront mises en uvre. La meilleure des politiques ne sert strictement rien si elle nest pas mise en uvre correctement. Cest ce point que souligna tout particulirement Gunnar Myrdal dans son Drame asiatique durant les annes 1960, ouvrage qui mettait en exergue lhritage de ltat mou qui voit le gouvernement proposer des lois dfinissant des politiques qui vont bien au-del de ce que ce gouvernement avait lintention de faire (Myrdal, 1968). Les politiques sont ainsi faites quelles peuvent donner lillusion que le pouvoir excutif exprime sa vision sous forme de mesures politiques sans pour autant quils mettent ces
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mesures en pratique. Le processus lent, rptitif et monotone qui consiste donner vie des politiques, les excuter, est le domaine le plus nglig de la politique. Lune des raisons pour lesquelles nous accordons autant de place dans ce livre aux programmes et projets quaux politiques est que nous sommes nombreux parmi ceux qui travaillent sur les problmes de la pauvret avoir t souvent confronts un cadre politique qui nest pas favorables aux pauvres. Alors que mme dans un contexte social et politique imparfait et avec peu dopportunits, les projets labors la base parviennent malgr tout faire une diffrence. Avec le temps, ces projets contribuent aussi dvelopper une certaine conscience de ce qui doit tre fait et influer sur les orientations politiques.

Le rle des institutions dans laccs aux biens et aux services


Comme nous lavons dit prcdemment, le degr dinsertion des personnes dans divers domaines de la socit influence laccs aux biens et aux services de ces personnes et leur aptitude raliser leur potentiel en exploitant leurs biens et leurs comptences. Lexclusion sociale peut tre institutionnalise divers niveaux, depuis les lois et rglements formels jusquaux rgles et normes sociales informelles. Le changement institutionnel, souvent trs lourd enclencher dans les institutions autochtones ainsi que dans les politiques publiques, est ncessaire pour combattre lexclusion sociale. Pour illustrer ce point, regardons quels sont les facteurs institutionnels qui favorisent lexclusion en matire de soins mdicaux. Les prestations mdicales, le financement des soins et la recherche mdicale sont dtermins par les institutions. Quelle crise sanitaire ou quelles maladies pourront attirer lattention du public et un soutien financier ? Cela dpend largement des normes du moment, de ce qui est alors peru comme une urgence et des rgles qui dterminent lorigine du pouvoir
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dcisionnel. Le sida est un flau dvastateur. Un dmographe renomm souligne son impact meurtrier, surtout en Afrique : La croissance de lesprance de vie qui a eu lieu en Afrique dans les annes 1980 a t srieusement branle par lpidmie de sida. Au cours des 20 dernires annes, plus de 60 millions de personnes ont t infectes par le virus du sida dans le monde, dont 10 millions sont encore en vie. Seulement 6 % de ces cas touchent les pays les plus dvelopps alors quen Afrique, le sida est la premire cause de mortalit. Les projections des Nations unies font tat de pays africains o les deux tiers des enfants gs de 15 ans en lan 2000 seront infects par le virus avant datteindre lge de 50 ans (Nations unies, 2002). Pour les 35 pays africains les plus touchs, lesprance de vie la naissance a chut de 6,5 ans dans les annes 1990, chiffre qui selon les projections pourrait tomber de 2,5 annes supplmentaires pour la priode 2000-2005 (Lee, 2003, p. 172). Dautres maladies qui retiennent moins lattention sont tout aussi meurtrires. La malaria, la tuberculose et la rougeole reoivent beaucoup moins de soutien financier pour la recherche sur le traitement curatif ou symptomatique, alors que chaque jour ces maladies frappent des centaines de millions dindividus dans les pays les plus pauvres, commencer par les enfants. Ces maladies sont connues sous le nom de maladies orphelines du fait que les grandes entreprises pharmaceutiques, argumentant quil ny a aucun profit tirer dvelopper des mdicaments pour ces maladies, choisissent de ne pas le faire. En effet, trop peu de malades seraient capables de payer pour les mdicaments dont ils ont besoin. La malaria est lune des maladies les plus insidieuses qui soit. Des spcialistes indpendants qui tudient cette maladie estiment quelle tue 2 millions de personnes par an, surtout en Afrique et surtout des enfants de cinq ans ou moins. Avant dtre dpasse par le sida en 1999, ctait la maladie la plus meurtrire dAfrique (Rosenberg, New York Times Final Edition, p. 38). Une fois la maladie contracte, et mme si lon a la
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chance davoir survcu et davoir pu rcuprer, on doit vivre le restant de ses jours en sachant que de nombreuses varits se mettent en rmission et refont surface intervalles rguliers. Il ny a pas de gurison pour cette maladie, seulement des traitements qui ont un effet plus ou moins grand sur les symptmes. De nouvelles souches voluent qui rsistent aux mdicaments. Les personnes qui voyagent en Afrique pour la premire sont frappes par les consquences que peut avoir la malaria sur la vie de tous les jours. Intgre dans les esprits, elle fait en quelque sorte partie du paysage : cest une maladie institutionnalise. Sa prsence est tellement forte quelle en vient tre accepte au point que le public ne sait ragir au sous-financement dont souffre la recherche pour trouver un remde. En Afrique, les populations se rsignent et font face alors que la maladie sape leurs forces et leur nergie. Dans les pays riches, la malaria est un phnomne lointain quil est difficile de placer au centre des proccupations quotidiennes. linverse, le sida touche les gens sur lensemble de la plante, les pauvres aussi bien que les riches. Les facteurs institutionnels qui influent sur laccs la sant sont la faillite des marchs, lincurie du secteur public, la faillite des systmes de distribution censs rpondre aux besoins des pauvres, le sous-investissement en matire de formation professionnelle, dinfrastructures, de recherche et de dveloppement. La manire dont ces problmes sont traits dpend des normes politiques et sociales. Celles-ci dterminent un niveau acceptable du systme de scurit sociale et donc jusquo il demeure une responsabilit publique. Aux tats-Unis, par exemple, le postulat politique est que la scurit sociale est une affaire prive. Pourtant, les faillites du march touchent les systmes dassurances dans les pays riches autant que dans les pays pauvres. Aux tats-Unis, plus de 40 millions de personnes vivent sans couverture mdicale, aussi bien pour les soins courants que pour les maladies graves. Toujours aux tats-Unis, les problmes de sant des Indiens dAmrique sont aussi srieux que ce quon peut observer dans nimporte quel pays pauvre.
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Comme lillustre la recherche sur plusieurs pays effectue par Timothy Smeeding et Katharine Ross Phillips, les programmes amricains de transferts de paiement et dassurance ou assistance sociale sont beaucoup moins dvelopps que dans dautres pays et leur impact sur la rduction de la pauvret est beaucoup plus faible quil ne lest en Scandinavie ou de manire gnrale en Europe (Lustig, 2001, p. 272, 273). Les normes sociales qui font que les soins mdicaux sont considrs aux tats-Unis comme tant du domaine priv sont ancres dans la culture politique amricaine. Il nexiste pas de courant suffisamment fort aux tats-Unis pour que dautres normes sociales puissent faire contrepoids de manire ce que lopinion publique sinsurge contre le fait que des millions dindividus nont pas de couverture mdicale et que le systme de sant publique est loin dtre financ des niveaux suffisants pour que soient prises en charge les personnes dpourvues dassurance mdicale. Au mme moment, dautres pays tentent de trouver des solutions pour fournir une couverture mdicale tous leurs citoyens alors que les budgets publics sont limits. Ce constat a pour rsultat de pousser ces pays rejeter leurs anciennes normes qui envisageaient la couverture mdicale comme un bien public auquel tout le monde avait droit pour un cot trs bas, voire nul. Dsormais, on voit quils adoptent de nouvelles normes selon lesquelles les cots de la couverture mdicale doivent tre partags entre le secteur public et le secteur priv. lchelle mondiale, les problmes de sant publique qui touchent les 2 milliards de pauvres que compte la plante sont absolument considrables et lon est en droit de se demander comment ces problmes pourront tre rsolus. Quels types de systmes de scurit sociale et de politiques dassistance pourraient tre mis en place et comment les financer ? Avant de nous tourner vers le type daction collective susceptible de mobiliser la volont politique ncessaire pour que des choix soient dfinis, nous allons examiner lvolution des institutions formelles et
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informelles du secteur de la sant. Nous nous tournerons en particulier vers les systmes dassurance et les mcanismes de partage des cots. La recherche la plus pointue en matire dassurances alternatives et de politiques dassistance sest concentre sur lAmrique latine et sur lAsie alors que lAfrique, malheureusement, a t dlaisse. Nora Lustig, dans Shielding the Poor ( Protger les pauvres ), parle des divers modes de protection sociale, la fois dans les pays riches et dans les pays pauvres (Lustig, 2001). Le problme des mnages est de grer une maladie grave ou catastrophique. Lutilisation de lpargne pour maintenir le niveau de vie dun mnage durant les priodes de crises nest pas possible pour les personnes les plus pauvres. Lorsquil est impossible pour le soutien de famille de travailler, cela devient un vritable dfi pour la famille davoir la fois soccuper du malade et de trouver une autre source de revenus et il en rsulte gnralement un tiolement des biens et services. Dans ces circonstances, les mnages font des changes avec dautres mnages, ils dscolarisent leurs enfants et les envoient travailler ou mendier, ils vendent leur maison, leurs outils ou leurs animaux de trait et mangent des semences. Ces stratgies ont des consquences pour les pauvres qui savrent trs nfastes sur le long terme. De nombreux pays tentent de combiner des schmas dassurances mdicales prives et publiques. Mais les familles ont des difficults trouver une couverture mdicale prive, la fois cause dun manque dinformation et parce que les familles qui en ont le plus besoin sont exclues par les compagnies prives. Ltat doit assumer un rle central, soit travers un systme universel de scurit sociale financ entirement par ltat (par exemple, le National Health Service au Royaume-Uni), soit avec un systme mixte combinant le public et le priv mais o ltat prend en charge les personnes sous un certain seuil de revenus. Les options de financement comprennent souvent une prise en charge mdicale mandate par lemployeur ou un impt
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obligatoire sur la masse salariale. Nanmoins, ces dernires approches ne touchent quune infime proportion des populations les plus pauvres, proportion qui devient microscopique pour les populations rurales pauvres. Il est vident quau vu de la faiblesse financire des systmes publics, surtout dans les pays faisant face aux besoins les plus grands, les institutions charges de fournir une couverture mdicale ne parviennent rpondre aux besoins que dune fraction minuscule de la population. Cest dans ce contexte que les donateurs commencrent, durant les annes 1980 et 1990, rclamer que les fonds soient rcuprs sous la forme de frais dusagers utiliss pour les soins mdicaux. Le dbat public continue de faire rage sur ces frais dusagers et sur leur impact. En conclusion de son tude empirique sur lIndonsie et la Chine, Paul Gertler argumente que les frais dusagers ne sont pas toujours appropris, surtout dans le cas de maladies graves (Gertler, 2001). On pourrait dfendre largument selon lequel les frais dusagers dissuadent les excs en matire dutilisation de fonds publics pour ce qui concerne les maladies bnignes. Toutefois, les frais dusagers ont un impact ngatif sur les plus faibles ds lors quil sagit de maladies graves. De toute manire, mme si la plupart des pays ont adopt un systme de couverture prive et/ou publique, les mnages nont la plupart du temps aucune couverture pour les maladies les plus graves. Dans le domaine de la couverture mdicale prive, le march fait preuve de failles srieuses. En consquence, il y a un rle certain pour ltat qui se doit de suppler au manque gagner rsultant dincapacits de travail et de dpenses pour les soins mdicaux. Laccs linstruction et les lments institutionnels qui laccompagnent sont comparables ce quon vient de voir propos de la sant publique. Nanmoins, on peut noter des diffrences importantes entre les deux secteurs. Si ltendue des besoins est la mme dans les deux cas, on peut toutefois considrer que lespoir de voir des progrs saccomplir dans lavenir est sensiblement plus lev en matire dducation, domaine o
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le rle de ltat, dailleurs, est beaucoup mieux accept par lopinion publique. Il existe un certain nombre dinstitutions formelles au niveau international qui soutiennent lide de la scolarit pour tous. La plupart des pays ont sign le Pacte international des Nations unies sur les droits conomiques et sociaux dans lequel la scolarit est dfinie comme un droit. Les dirigeants internationaux qui se sont runis en 1995 au sommet social des Nations unies ont sign une dclaration promettant de fournir la scolarit primaire pour tous dici 2015. La Convention relative aux droits de lenfant, ratifie par tous les pays sauf deux (tats-Unis et Somalie) raffirme le droit de tous les enfants accder une scolarit de qualit. Nanmoins les textes crits ne constituent quun premier pas et ils doivent tre accompagns dune srie dengagements institutionnels si lon veut quils soient appliqus. Les dfenseurs de la cause et les analystes politiques sont arrivs la conclusion que les objectifs de 2015 ne seront pas atteints lallure o vont les choses. Nanmoins, les campagnes internationales telles que la campagne mondiale pour lducation lance par Oxfam poussent les dirigeants politiques mettre en uvre des stratgies leur permettant de respecter leurs engagements. Comme pour le cas de la scurit sociale, un certain nombre de normes et de comportements sociaux doivent tre considrs pour assurer laccs une scolarit de qualit. Il faut prendre en compte les attitudes par rapport lducation, surtout celle des filles, ainsi que les visions court et long terme des parents qui peroivent leurs enfants comme un apport conomique immdiat sans voir le bnfice quils pourraient tirer avoir des enfants scolariss. Les coutumes et les normes qui privilgient lide que laccs la scolarit se doit dtre gratuit ont t remises en question par des gouvernements qui se sont cru obligs dimposer des frais de scolarit parce que les ressources publiques taient insuffisantes, ceci en dpit de la Convention relative aux droits de lenfant qui dfend le droit (art. 28) un enseignement primaire obligatoire et gratuit pour tous
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(Pegozzi, 2001). Des tudes rcentes dmontrent que les frais de scolarit ont un impact ngatif sur laccs lenseignement avec pour consquence lexclusion des couches les plus pauvres dune scolarit de qualit. Daprs Oxfam International, il cote aux 40 % des familles les plus pauvres dans les pays en dveloppement plus de 10 % de leur revenu annuel pour envoyer deux enfants lcole primaire (Oxfam, 2001). En Zambie, les parents prennent en charge entre la moiti et les trois quarts des cots relatifs la scolarisation de leurs enfants (Oxfam, 2001). Des tudes de cas ont dmontr que les frais de scolarit empchent les parents denvoyer leurs enfants lcole. Lorsquen 1994, le Malawi supprima les frais de scolarit, le taux de scolarisation doubla en lespace dune anne ! (Oxfam, 2001). Malgr tout, lenseignement pour tous financ par ltat exige une augmentation significative de ses ressources financires pour quil puisse amliorer laccs la scolarit et la qualit de lducation publique. Ceci exige un travail sur divers niveaux afin de dterminer les priorits budgtaires et de trouver les moyens daugmenter les fonds publics disponibles. Lannulation de la dette est donc devenue un enjeu-cl de cette bataille, ses partisans arguant que les fonds utiliss pour le paiement de la dette devraient tre redirigs vers les dpenses sociales, notamment lducation. Alors que ces dbats font rage et que les financements publics restent insuffisants, linnovation institutionnelle touche des communauts travers le monde qui rclament un meilleur accs lducation plus exactement un meilleur accs une ducation meilleure. En Afrique subsaharienne, par exemple, certaines communauts ont cr des coles communautaires cest--dire des coles que ces communauts btissent et dont elles ont le contrle.

Cadres institutionnels juridiques


Des institutions influent sur la condition des populations pauvres. Il sagit des institutions juridiques, avec la fois les
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institutions judiciaires et la loi. Laccs des pauvres aux biens et aux services physiques tels que le logement, la terre, les animaux de trait, les outils et la technologie ne dpend pas uniquement de la possession de capital mais aussi surtout de laccs au crdit ainsi qu des cadres institutionnels tels que lapplication des contrats, les droits lgaux et un systme judiciaire capable de faire respecter ces droits. On a beaucoup crit sur lautorit de la loi, gnralement sans vraiment discuter de la manire de linstituer. Pourtant, dans le domaine de la loi, comme pour beaucoup de grandes questions, tout est affaire de dtails. Les systmes judiciaires et lefficacit de leur fonctionnement varient au sein de nimporte quel pays. Les pauvres sont les plus susceptibles de se voir priver de leurs droits, soit parce quun nombre insuffisant de droits est assur, soit parce que les processus de mise en application sont inadquats. Souvent, les personnes pauvres encourent des risques lorsquelles tentent de protger mme leur plus infime droit de proprit. Les problmes de droits de proprit pour une maison ou un terrain constituent un exemple type de la fragilit des droits aux biens et aux services. Dans ce domaine, une des tapes importantes est lenregistrement du titre de proprit. Comme lhabitation ou labri est souvent le bien le plus important que peut possder une famille et que ce bien est fondamental pour avoir accs au crdit, labsence de titre officiel de proprit est un obstacle majeur lamlioration des revenus. Le bon fonctionnement du march de limmobilier repose sur lexistence dun systme denregistrement des transactions immobilires et des titres de proprit (Bryant, 1996, 1998 ; de Soto, 2001). Dans les faits, les pauvres sont souvent dans limpossibilit dobtenir un titre de proprit pour leurs habitations ou leurs terrains. Parfois, cela tient aux caprices des lois foncires, parfois lhistoire des registres fonciers. Le Brsil, par exemple, a des registres fonciers qui datent de larrive des colons portugais et nerlandais au XVIe sicle. Les disputes sur les droits la terre, combines avec un taux lev de paysans sans terre, se
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sont transformes en contentieux et mme en conflits violents ds lors que les pauvres se sont mobiliss pour revendiquer leurs droits la proprit foncire. Les institutions ou entreprises charges des registres fonciers et de lenregistrement de titres fonciers sont susceptibles dtre corrompues. Une des causes majeures du phnomne des paysans sans terre dans de nombreux pays pauvres est que les grands propritaires terriens peuvent contrler avantageusement les processus denregistrement des terres rurales (Lipton, 1993, Bryant, 1996, 1998 ; De Soto, 2000). Les paysans et les citadins pauvres sont particulirement vulnrables face aux caprices des processus denregistrement qui se caractrisent par linefficacit, linsuffisance et lopacit. Il arrive que des petits propritaires qui croient avoir enregistr leur titre de proprit dcouvrent que tel nest pas le cas lorsquils tentent dobtenir une hypothque pour investir dans leurs rcoltes. Les pauvres qui occupent un abri dans une zone de squatters peuvent croire que le rcpiss quils ont achet leur donne le droit la proprit des lieux jusqu ce quils dcouvrent que ce rcpiss na aucune valeur. Cette question se complique encore avec les problmes dexcution des contrats et des processus bureaucratiques. Lorsque les personnes pauvres dirigent des petites entreprises, elles sont la merci des usuriers locaux qui exigent des taux dintrts exorbitants. Cela est en partie d au fait que celui qui fait crdit sinquite juste titre des risques encourus lorsquon accorde un prt. Mais cela devient un cercle vicieux ds lors quune petite entreprise a besoin de crdit si elle veut un jour produire des bnfices. Le vritable parcours du combattant qui consiste obtenir toute une srie de permis pour crer une entreprise ne fait quobstruer les choses. De plus, si un petit producteur vend ses articles et ses produits crdit, lexcution des contrats de fortes chances de ne dpendre que des pressions sociales. Faire respecter des contrats et accder rapidement des petites crances ne sont pas des dmarches faciles dans des
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rgions o la densit de population pauvre est leve ni dans les quartiers dfavoriss des zones urbaines. Lenvironnement juridique nest pas ngliger pour ce qui concerne les droits de lhomme, pour les revenus et pour les droits de proprit. Les chercheurs travaillant avec Hernando de Soto ont bien illustr ce constat lorsquils dcidrent de crer une fabrique de vtements dans la banlieue de Lima et de lenregistrer. Lquipe travailla six heures par jour, remplissant des formulaires, se dplaant en bus jusquau centre de Lima pour faire la queue avant de trouver le bureau appropri. Il leur fallut 289 jours pour rendre leur micro-entreprise conforme la loi, pour un cot de 1231 $, soit 31 fois le salaire mensuel minimum au Prou (The Economist, 2001, p. 21). La cration dun environnement juridique qui aide les pauvres gagner leur vie plutt qu les en empcher constitue un enjeu institutionnel majeur si lon veut rduire la pauvret. Pour cela, le travail institutionnel doit tre effectu en amont avec le dveloppement de facults de droit, de registres publics accessibles aux citoyens, de tribunaux. Une plus grande responsabilit de la part des systmes bureaucratiques locaux et une amlioration de linstruction publique par rapport aux droits de proprit sont indispensables. Un domaine o lon peut constater de considrables progrs en termes dinnovation institutionnelle est celui de la gestion communautaire de la proprit commune. Les biens qui appartiennent une communaut et qui sont grs par celle-ci reprsentent dans de nombreux pays un aspect important de la vie pour les populations rurales pauvres. Ces proprits communes comprennent aussi bien les forts de villages mexicains que les terres collectives du Malawi. Les institutions sociales jouent un rle prpondrant dans ce domaine puisquelles dterminent lusage de la proprit commune. Rcemment, on a mis laccent sur la gestion de ces ressources cause de leur rle dans la production de capital social. Les comptences techniques et les nergies gnres par les personnes qui grent des ressources
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communes ont des effets sur la rsolution dautres problmes. En ce sens le terme de capital est appropri puisquil tient compte de son aspect fongible (Ostrom, 1990). Le dveloppement de proprits communes rclame une bonne comprhension de la complexit qui affecte nimporte quel type de ressource. Comme cest le cas pour tout ce qui concerne le contrle de la proprit, lapplication russie des lois gouvernant la proprit commune dpend de la lgitimit des normes en usage pour allouer et utiliser cette proprit. Bien quil existe de nombreux cas de russite parmi les collectivits qui grent des ressources durables sous un rgime de proprit commune, certains chercheurs ont dcouvert que la russite dpend de la disponibilit des ressources et du nombre de demandes. Par exemple, C. Johnson avance que des rgles sociales partages peuvent encourager des moyens dexistence durables mais seulement si les bnfices tirs de la ressource ne sont pas trop importants et si la distribution des bnfices est tendue. Lorsque les rgles sociales renforcent une distribution troite des bnfices, les moyens dexistence risquent de ne pas pouvoir se maintenir (C. Johnson, 1997). En prenant en compte une analyse des institutions existantes et en crant des systmes capables de soutenir et de renforcer les institutions locales, la gestion durable peut tre tablie sous un rgime de proprit commune. De plus, on peut beaucoup apprendre travers les exemples existants de gestion durable sous rgime de proprit commune parmi les populations pauvres o les traditions soutiennent les efforts collectifs pour maximiser les moyens dexistence de tous les membres dune communaut partageant une ressource commune. mesure que lon connat mieux les ressorts de la gestion de la proprit commune au sein des communauts pauvres travers le monde, on voit merger des potentialits dactions collectives capables faire une diffrence.

Laction collective, la socit civile et le changement de politique


Le caractre le plus visible des institutions que notent tous les observateurs, quelles que soient leurs divergences est quelles sont une construction sociale. Ce constat est galement le point le plus encourageant. Lvolution des constructions sociales rend les institutions dynamiques et permet leur transformation. Les institutions victimes de dysfonctionnement, par exemple, peuvent tre soutenues par dautres institutions. Ce processus se met gnralement en route via des actions collectives. Si lon commence la base, des personnes vivant au sein de communauts partout dans le monde travaillent ensemble sur les problmes de pauvret. Le nombre dorganismes communautaires et locaux est mal rpertori mais lon sait que, grce lurbanisation et une plus grande alphabtisation, des millions dassociations, de groupes locaux, de clubs et dONG ont fleuri durant les trois dernires dcennies dans la plupart des pays en dveloppement (Uphoff, 1998 ; Bebbington, 1999 ; Lindberg & Bryant, 2001). En 1995, lOCDE estimait que le nombre dONG locales officielles tait de 250 000 dans les pays en dveloppement. Ds lan 2000, on estimait un million le nombre dONG locales dans le monde. Au milieu des annes 1980, la Fondation Interamricaine proposa Albert Hirschman, alors en cong sabbatique de lInstitute for Advanced Study de luniversit de Princeton, daller sur place pour observer de prs des projets mis en uvre par des collectivits. Aprs quatorze semaines dobservation et dentretiens rpartis sur six pays dAmrique latine, Hirschman fut surpris de constater que plusieurs rsultats allaient lencontre de ce quoi on pouvait sattendre dans le contexte observ. Parmi les rsultats les plus surprenants, il constata un niveau lev de coopration et daction collective, do le titre
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du livre quil tira de cette exprience, Getting ahead collectively ( Avancer de manire collective ). Hirschman tait curieux de comprendre les raisons de la coopration quil observa dans le cadre des projets de la Fondation Interamricaine. Parmi les nombreuses ides quil avana dans son ouvrage, soulignons le principe de conservation et la mutation de lnergie sociale . Selon ses propres mots : Parmi ces situations complexes daction collective, beaucoup partageaient la mme caractristique. Quand on examina lhistorique des personnes ayant pris une part active aux projets, on saperut que la plupart avaient dj particip dautres actions collectives, gnralement plus radicales et qui navaient pas accompli leurs objectifs, souvent cause de la rpression gouvernementale. Cest comme si les aspirations antrieures des protagonistes pour le changement social et leur penchant pour laction collective ne les avaient jamais quitts malgr le fait que leur premire exprience ait avort. Plus tard, cette nergie sociale sactive nouveau mais elle va probablement revtir une forme trs diffrente []. Un renouveau dnergie plutt quune toute nouvelle ruption. Dsormais, jappellerai ce phnomne le principe de conservation et de mutation de lnergie sociale (Hirschman, 1984, p. 43). Ce thme des surprises est lun des thmes prfrs dun autre spcialiste du dveloppement, Norman Uphoff. Lui aussi a soulign que lune des grandes choses qui caractrisent le travail de terrain est de pouvoir dmontrer que de nombreux vnements positifs que lon croyait impossibles raliser sont effectivement possibles et surprenants en pratique. Lun des exemples favoris dUphoff concerne le succs rencontr par un projet sur leau au Sri Lanka, le projet Gal Oya, qui impliqua plusieurs associations dusagers dorigines ethniques diverses. Alors mme que la violence ne cessait de crotre entre Tamouls et Cinghalais, ces associations dusagers comprenaient dans chaque groupe des Tamouls et des Cinghalais, sans quaucun incident majeur nait eu lieu qui favorise une ethnie par rapport
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lautre. Les droits de lutilisation de leau peuvent savrer trs conflictuels, surtout entre ceux qui se trouvent en amont et en aval dun cours deau. Mais lhistoire du Gal Oya dmontre magistralement comment un systme de petites associations dusagers bien organises peut surmonter les problmes classiques dun usage frauduleux de leau par le vol et le dtournement. Uphoff insiste sur le fait que lexemple du Gal Oya va lencontre des prvisions qui peuvent ressortir de la thorie classique des sciences sociales et qui voudrait que laction collective, dans un tel contexte, ne peut aboutir des rsultats probants. Combien cela est diffrent de la vision du XIXe sicle qui percevait la paysannerie comme foncirement passive alors que les pauvres des zones urbaines taient censs fournir llan ncessaire au changement ! Rappelons la fureur de Marx, par exemple, face la raction de la paysannerie lors du 18 Brumaire de Louis Napolon Bonaparte, lorsquil invectiva les paysans, les accusant dagir aussi passivement quun sac de patates . Lanomie des paysans constituait alors leur plus grand ennemi. On ne peut savoir si Marx avait alors raison mais il est incontestable que les paysans, les petits propritaires et les pauvres en gnral sont mieux organiss, mieux duqus, plus actifs dun point de vue collectif et savent mieux se faire entendre au XXIe sicle qu aucune autre poque. Parfois, les groupes locaux sont des groupes de protestation. Il arrive aussi que des groupes se constituent pour saisir les opportunits qui se prsentent dattirer vers eux des ressources, par exemple partir de fonds dinvestissement sociaux. Mais, des barrios aux bidonvilles, des squatters aux groupes dagriculteurs et douvriers, des mosques aux temples, il y a eu une monte soudaine defforts collectifs locaux pour des protestations, des projets, des plaidoyers, des loisirs (sports, performances), ou tout simplement pour le partage dides et le soutien mutuel. En Afrique, en Asie et en Amrique latine, laction collective locale est en augmentation. Celle-ci a jou
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un rle de premire importance dans certaines rvolutions historiques qui se sont droules sans effusion de sang le renversement du rgime Marcos aux Philippines, le dmantlement du mur de Berlin en 1989 et, plus rcemment, le changement de rgime en Indonsie 1. En bref, laction collective peut tre dcrite comme un continuum qui commence avec laction collective occasionnelle destine organiser un groupe local, qui se poursuit avec une organisation systmatique dassociations communautaires plus importantes et qui se termine avec un travail plus long terme runissant une coalition dorganismes ayant pour objectif de modifier le systme en profondeur.

Le capital social et le changement institutionnel


Nous avons parl jusqu prsent des nouvelles stratgies de gestion tablies par les pauvres et de lmergence de la socit civile. plusieurs niveaux, ces lments sont lis au changement institutionnel (Ostrom, 1988, 1990, 1992 ; Putman, 1993 ; Fischer, 1998 ; Helliwell, 2001). Simultanment, au niveau macro du regroupement et de lintervention, il y a davantage de rflexion sur le travail des banques de dveloppement multilatral et sur l architecture financire internationale. Les chercheurs qui travaillent ce niveau macro sintressent aussi au dveloppement institutionnel, quils entendent comme une transformation systmique majeure en termes de cadre lgal et de changement structurel (Bryant, 2001 ; Eichengreen, 2001 ; Kennen, 2001). Le changement institutionnel qui intervient au niveau macro peut oprer en synergie avec une vaste action collective de base de manire gnrer des rsultats positifs. Mais ces deux dynamiques peuvent aussi, tout au contraire, aller dans des directions opposes. Quils oprent en synergie ou en opposition, le changement institutionnel et laction collective sont
1. Bien que la violence se soit manifeste sous diverses formes dans chacune de ces rvolutions, le changement sest accompli grce laction pacifique dune forte proportion de la population.

lis de toute manire puisque laction de lun affecte lautre et inversement. On voit les effets positifs de cette synergie lorsque, par exemple, des organismes communautaires tentent de protger les droits de proprit et dexploitation au moment mme o une banque de dveloppement multilatral tente de pousser la rforme lgale et judiciaire de manire ce que le respect des contrats soit accessible tous. Pour autant les acteurs du niveau macro et du niveau micro peuvent aussi agir les uns contre les autres. Lorsque, par exemple, le FMI redonne de manire conditionnelle le pouvoir de dcision des structures formelles et centralises, il affaiblit les groupes communautaires qui se battent pour obtenir une plus grande autonomie locale. Le dfi est de faire en sorte que les transformations den haut et celles den bas agissent de concert pour aider les pauvres. Il ne sagit plus ici du vieux dbat entre la centralisation et la dcentralisation ou encore entre la croissance quilibre ou dsquilibre, mme si ce dbat reste important. Il sagit plutt de rflchir aux combinaisons et aux enchanements optimaux, cest--dire ceux capables damliorer les capacits des populations et susceptibles de leur ouvrir un avenir plus prometteur dans ce monde interdpendant qui est le ntre (Bryant, 2001). Pour revenir ces rsistances contre les conditions imposes par le FMI, on voit encore une fois la ncessit doprer des changements institutionnels, surtout pour ces organismes tels que le FMI qui ont un impact considrable sur les politiques de rduction de la pauvret.

Les prochaines tapes : ce qui peut tre accompli


Nous pouvons dsormais voir ce qui peut tre accompli, dans une perspective institutionnelle, pour effectuer le changement structurel ncessaire pour atteindre les racines de la pauvret. Les changements dorientations politiques sont fondamentaux, surtout pour les politiques qui ont un impact direct sur laccs des populations aux biens et aux services. Et puis, il y a un besoin
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impratif daugmenter notre capacit prendre en considration les institutions locales ds lors que sont mis en uvre des programmes, des projets et des politiques. Une attention particulire doit galement tre porte la cration dun environnement favorable la transformation et la croissance institutionnelle. De nombreux spcialistes de terrain qui travaillent dans le secteur du dveloppement voquent le besoin de renforcer les institutions. Dans de nombreux cas de figure, il sagit plus spcifiquement dun renforcement organisationnel. Nanmoins, il existe de nombreuses faons de faire concider le travail de dveloppement avec le renforcement des institutions et des organisations. Le dialogue sur les politiques publiques, lattention porte aux cadres lgaux et lamlioration des systmes judiciaires sont autant dlments qui permettent de btir les capacits institutionnelles. Pour ce qui est de modifier des orientations politiques, on trouve dj des ONG qui travaillent dur pour faciliter laccs certains biens et services. Comme nous lavons mentionn antrieurement, Oxfam International joue un rle prpondrant dans le cadre de la campagne mondiale pour lducation o elle dirige une coalition dONG qui appelle un meilleur accs un enseignement de qualit. Mdecins sans frontires et dautres travaillent darrache-pied sur les problmes lis aux prix des mdicaments et leur accessibilit pour les pauvres. Des coalitions dONG travaillent de manire beaucoup plus efficace quauparavant, grce notamment aux transformations des technologies de linformation et lavnement de linternet. Les communications longues distances permettent la fois de changer et de surveiller les politiques localement mais aussi de garder le contact avec les populations locales. Ces changements technologiques saccompagnent dune plus grande prise en compte de la base pour mettre en uvre divers programmes et projets. Ils ont pour effet de pousser des organismes qui traditionnellement travaillaient sur des oprations prcises se tourner de plus en plus vers un travail de plaidoyer (advocacy
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work) en faveur de la participation des populations locales ses projets. Ces efforts coordonns pour un travail de plaidoyer sont autant dexemples dactions collectives efficaces. Les perces les plus intressantes quon peut observer sont intervenues entre les grosses ONG et leurs partenaires dans les pays pauvres. Ladoption de programmes dallgement de la dette pour les Pays pauvres trs endetts (PPTE) est un exemple clatant du rle complmentaire que peuvent jouer les ONG, et de leurs plaidoyers dans un domaine trs technique et fortement politis. Les ONG locales dans les pays en dveloppement, surtout celles associes des mouvements sociaux et politiques, ont fait connatre leur inquitude vis--vis de la dette de leurs pays respectifs ds le dbut de cette crise de la dette au dbut des annes 1980. Les mouvements de protestations prirent de plus en plus dampleur lorsque les programmes dajustement structurel des annes 1980 et 1990 aggravrent les conditions de vie des groupes les plus pauvres de la socit. Mme si les ONG implantes dans les pays endetts jourent un rle actif et sorganisrent en rseaux autour du thme de lallgement de la dette, ce furent surtout les grosses ONG bases dans les pays riches qui prirent les choses en main et qui forcrent les tats donateurs et les institutions financires internationales traiter le problme (Lindenberg & Bryant, 2001). Cette collaboration sest ensuite poursuivie sur le terrain, les organismes locaux aidant surveiller la manire dont les gouvernements sacquittaient de leurs promesses deffectuer des investissements sociaux grce lallgement de la dette publique. Pour russir, en plus dune action collective efficace, le travail de plaidoyer rclame une bonne analyse politique. Lvaluation institutionnelle peut contribuer cela tout en aidant dvelopper des programmes et des projets plus efficaces. Elle implique le recensement des rgles du jeu, des normes, des rles et des questions qui agissent au sein dun organisme, dune communaut, dune rgion ou dun secteur professionnel. Ce
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type dapproche fut souvent adopt dans le secteur du dveloppement au cours des annes 1990, grce notamment au travail important de la Banque mondiale. Les outils continuent dtre dvelopps par des instituts de recherche et par des universits. Cest en tablissant ainsi un inventaire des institutions que lon parviendra tablir des recommandations pour lavenir. Les valuations institutionnelles sont importantes pour le travail au sein des communauts en particulier lorsque lon cherche renforcer leurs capacits de dveloppement. Elles sont aussi utiles lorsque lon rforme un secteur par exemple lducation pour permettre aux dcideurs de comprendre le fonctionnement global de leur secteur. On voit aussi que lorsquun donateur travaille avec des ONG ou des organismes communautaires, une valuation institutionnelle est utile pour estimer le potentiel de russite des projets mis en uvre. Alors, comment ralise-t-on une valuation institutionnelle ? Idalement, une telle valuation devrait tre faite au sein dateliers de travail participatifs. Si cela nest pas possible, la conduite dentretiens et de groupes dtude (focus groups) peut galement fonctionner. En dernier recours et souvent, cest le seul moyen disponible tant donn les ressources limites une valuation institutionnelle rudimentaire peut se rsumer une recherche documentaire accompagne dentretiens tlphoniques pour clarifier le contenu des documents et des dossiers pertinents. Malgr tout, en matire dvaluation institutionnelle, lapproche fonctionnelle savre la plus profitable. Une institution se caractrise par ses fonctions fondamentales : la prise de dcision, le financement, le personnel, la motivation, la communication, la surveillance et les contacts vers lextrieur. Ces fonctions ont chacune leur spcificit, les efforts effectus, le niveau de sophistication et la prise en compte des dtails peuvent tre diffrents. Ces fonctions peuvent jouer un rle tant au sein dun club, dun groupe et dune famille que dune organisation complexe ou dun secteur professionnel tout entier. En
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bref, ces fonctions sont incontournables. Donc, en examinant la manire dont elles agissent et en observant ceux qui prennent une part active dans leur ralisation, on peut plus facilement identifier les faiblesses compenser et les atouts qui pourraient tre davantage consolids. Ceci aide aussi mieux identifier les personnes qui sont partie prenante et quil faut inclure dans le processus de dveloppement. Le dispositif le plus pratique pour prsenter les informations rcoltes lors dune valuation institutionnelle se prsente sous la forme dune matrice qui inclut toutes ces fonctions et ce plusieurs niveaux : national, rgional et local. Un exemple type est prsent la figure 3.1.
Figure 3.1 Matrice pour lvaluation institutionnelle
Domaine Niveau National Rgles Rles Questions Rgion Rgles Rles Questions Quartier/ collectivit Rgles Rles Questions
Dfinir les politiques et prendre des dcisions Recruter le Personnel et le motiver Faire des demandes lextrieur

Financer

Communiquer

Surveiller et valuer

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Lvaluation institutionnelle est un outil destin effectuer un diagnostic, cest une radiographie en quelque sorte. Cest un outil qui prsente les mmes avantages et les mmes inconvnients quune radiographie. Premirement, il sagit dun instantan photographique qui permet un arrt sur image. Deuximement, on peut lutiliser pour donner certaines recommandations mais la photographie en elle-mme, la matrice, na pas valeur dordonnance. Lvaluation a pour fonction de nous clairer sur ce qui fonctionne et sur ce qui ne fonctionne pas. Le grand avantage raliser une valuation institutionnelle participative avec lappui dune communaut ou dune organisation communautaire est que lon peut beaucoup mieux exploiter la matrice. Dans le contexte dun atelier de travail, par exemple, les membres dune communaut ou dune organisation peuvent recenser des fonctions pour ensuite identifier les lments quils contrlent ou quils sont susceptibles dinfluencer collectivement et ceux sur lesquels ils ont moins demprise. Ayant eux-mmes effectu leur classement, et arms de leur propre valuation collective, ils peuvent alors travailler pour amliorer leur condition. Regardons maintenant un exemple concret afin de mieux comprendre le fonctionnement dune valuation institutionnelle. Le plan de reconstruction du nord de lOuganda de la Banque mondiale de 1992 contient une petite donation un fonds daide laction communautaire ayant pour objectif daider les populations identifier les projets dont elles ont vraiment besoin et qui leur permettront de reconstruire leur existence (le fonds daide laction communautaire dsormais un fonds social a t tendu dans la poursuite de ce programme et le projet le plus rcent a t prsent au Conseil de la Banque mondiale en 2002). Une valuation institutionnelle pourrait permettre didentifier les effets, positifs ou non, de ce fonds de petites subventions. Dans le tableau 3.1, sur la ligne montrant les rgles au niveau national, on trouverait : les disparits financires entre le nord
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et le sud, le nombre insuffisant de succursales bancaires capables de traiter les petits comptes, lexcs de pouvoir central au sein du cabinet du Premier ministre, le manque de contrle sur les comptes et donc une responsabilit financire insuffisante. Au niveau des rgions, dans la colonne financement , on trouverait les difficults des systmes locaux et des banques canaliser les flux vers les petits groupes communautaires. Ceux qui taient chargs de surveiller ce projet ont rencontr prcisment tous ces problmes aprs le dbut de la mise en uvre. Ces problmes furent difficiles rsoudre alors quils auraient pu tre identifis avant le dmarrage du projet. On peut galement utiliser lvaluation institutionnelle afin danticiper leffet dun changement dorientation politique sur un secteur. Pour ce faire, on recense les rgles, les rles et les normes de ce secteur sur la matrice. Lvaluation institutionnelle peut aussi utiliser une version abrge de la matrice avec uniquement les fonctions qui sont dun intrt immdiat pour lusager. Par exemple, pour planifier la certification du caf produit par une grande cooprative, on pourrait adapter loutil dvaluation institutionnelle de manire focaliser lattention sur le processus de certification par les autorits comptentes. Une seconde valuation institutionnelle pourrait sattacher au processus de dcision, au financement et lorganisation du personnel de la cooprative lorsquelle fait une demande de certification puis lorsque celle-ci lui est accorde. La matrice dvaluation institutionnelle peut galement servir lorsquun donateur travaille avec un organisme communautaire de taille modeste quil veut renforcer et dvelopper. Souvent, le donateur, malgr ses bonnes intentions, alourdit ainsi les procdures que le petit groupe communautaire nest alors plus capable de supporter. Donc, au lieu de le renforcer, le donateur soumet lorganisme des tensions. Si le donateur avait fait un travail pralable dvaluation, il aurait t plus mme de renforcer le groupe local. Par exemple, le donateur aurait pu identifier les besoins en communication ou en personnel afin
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daugmenter les capacits du groupe communautaire. Le renforcement institutionnel rclame souvent de nouveaux mcanismes tels que le recouvrement des cots afin damliorer la durabilit financire des groupes locaux. Dans de tels cas, les valuations institutionnelles peuvent dterminer la viabilit des divers schmas de recouvrement des cots par des analyses sur les caractristiques des clients du groupe ou sur la nature de la demande pour les services offerts par le groupe. En examinant les rgles et les normes dun organisme, les valuations institutionnelles aident dfinir des projets de changement institutionnel adapts et ralistes. Le renforcement institutionnel rclame beaucoup plus que la mise en place des comptences organisationnelles. Un environnement propice doit tre tabli au niveau de la politique, des programmes et des projets afin que les institutions puissent se dvelopper et se rformer. Au niveau politique, des facteurs tels que les barmes fiscaux ou les dductions dimpts pour les donations philanthropiques peuvent avoir un effet sur le dveloppement institutionnel, tout comme les conditions denregistrement exiges pour donner une forme officielle aux institutions par le biais de structures organisationnelles. Lenvironnement juridique, tout particulirement pour ce qui concerne les droits de proprit, le respect des contrats, la libert dexpression et dorganisation, a un impact important sur le niveau du dveloppement institutionnel et sur les ventuelles transformations institutionnelles dans un pays donn. Il est ncessaire dexaminer et daborder chacun de ces problmes spcifiques. Au niveau des programmes, le renforcement institutionnel peut impliquer une rforme judiciaire ou le dveloppement dassociations professionnelles, de programmes dchanges et dinstituts de recherche indpendants. Au niveau des projets, mettre en place un environnement propice est possible si laction collective se nourrit de projets participatifs.

Conclusion
Les institutions jouent un rle tous les niveaux de la socit et ont donc une place prpondrante dans nimporte quelle stratgie de rduction de la pauvret. Il est impratif de bien comprendre la nature des institutions en tant que rgles du jeu, en tant que normes et en tant que comportements si lon ne veut pas les rduire par mprise de simples organisations. Les institutions dfinissent les paramtres autour desquels se formule le travail de lutte contre la pauvret et elles fournissent les mcanismes qui permettent de mener cette lutte bien. Les transformations institutionnelles seront ncessaires tous les niveaux si lon veut liminer encore davantage les obstacles qui empchent les populations de se sortir de la pauvret. Si les institutions sont lentes se rformer, elles nen restent pas moins dynamiques. Le changement doit finalement tre guid par ceux qui sont au sein mme dune institution, ce qui ncessite des approches participatives. Une bonne comprhension des institutions de la vie de nimporte quelle communaut fournit les lments permettant de mettre en uvre des politiques, des programmes et des projets plus efficaces.

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4. Politiques, programmes ou projets ?

Pourriez-vous mindiquer, sil vous plat, quel chemin je devrais emprunter maintenant ? Cela dpend en grande partie de lendroit o vous voulez arriver , dit le chat. Lewis Carroll, Les Aventures dAlice au pays des merveilles

Introduction
Au dbut de cet ouvrage, nous nous sommes engags auprs des lecteurs ce que la seconde partie du livre soit consacre ce qui peut tre accompli sur le terrain. Beaucoup de choses ont t apprises durant le processus de recherche de solutions efficaces la rduction de la pauvret. Mais posons-nous la question : quest-ce qui marche, et quest-ce qui pourrait marcher ? La promesse faite au dbut du livre nest pas sans comporter de risques, bien entendu. La plupart des livres sur la pauvret sarrtent une fois prsent le travail analytique cest alors au lecteur den infrer comment aller de lavant. Certains livres
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POLITIQUES, PROGRAMMES OU PROJETS ?

dtaillent, travers des expriences concrtes, les checs rencontrs dans le pass. Dautres sattachent dmontrer la russite que peuvent engendrer certaines approches. Nous choisissons de prendre un autre chemin, moins frquent. Cet autre chemin aura pour fil dAriane la question du comment ? . Nous parlerons des relations entre les politiques, les programmes et les projets et nous choisirons de nous concentrer sur ce qui a fonctionn sans nous attarder sur ce qui na pas march. Nous voulons aussi garder lesprit la manire dont oprent les trois niveaux du dveloppement et les relations quil peut y avoir entre eux. Certaines connaissances sont accumules le long de la chane qui relie la politique au projet. Mais ce retour dinformation est imparfait. Les flux de communications sont bruyants et incomplets. Lun des points-cls de la problmatique est que les projets russis ne sont pas rares mais ils sont rarement capts par le radar des dcideurs qui sont en position de pouvoir. Nanmoins, les projets couronns de succs dans les villages ou dans des communauts donnent un aperu de ce dont on a besoin. Laction se situe sur trois niveaux : les politiques (publiques), les programmes, les projets. Ajoutons quil ne sagit pas uniquement de tenir compte de dcisions manant du gouvernement national propos de rgles du jeu politiques, mais aussi des acteurs des niveaux intermdiaires (provinces, rgions), des gouvernements locaux, des ONG et des acteurs de la socit civile. Linteraction entre le secteur public et le secteur priv a une importance considrable tous les niveaux du processus et pour toutes les dcisions, depuis les impts jusquaux investissements sur la sant, de la politique de lnergie aux problmes dapprovisionnement deau pour les collectivits. Nous commencerons avec les politiques publiques, sachant quelles sont souvent mises en uvre par le biais de programmes et de projets. Les politiques publiques font partie intgrante des rgles du jeu essentielles cest--dire les normes, comportements et rgles formelles ancrs et dominants qui dterminent
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la rpartition des ressources et leurs modes de distribution. Les politiques publiques se rsument la plupart du temps un vaste agrgat de rgles superposes (dont le but est, par exemple, daugmenter le niveau de frquentation scolaire et la qualit de lducation nationale) alors que les programmes quivalent aux approches que lon choisit demployer (par exemple, amliorer la qualit de lducation nationale en amliorant la formation des enseignants ou augmenter le niveau de frquentation scolaire en fournissant les djeuners aux coles). Les projets, enfin, sont de solides vhicules qui permettent aux politiques publiques et aux programmes datteindre et dattirer le plus directement possibles les individus (par exemple en fournissant des djeuners aux coles des zones les plus dfavorises du pays). Les projets offrent des occasions de se familiariser avec ce qui marche et de mieux apprhender les facteurs contextuels qui influencent les rsultats. En faisant remonter linformation jusquen haut de la chane, on peut mieux ngocier la prochaine vague de rformes ou le changement des orientations politiques.

Quavons-nous appris sur les politiques de pauvret ?


Il existe un vaste dbat sur les combinaisons politiques qui savrent les plus efficaces pour rduire la pauvret. Ces dernires annes, ce dbat a dpass le cadre confin des agences de dveloppement, des institutions politiques et du monde acadmique pour gagner la rue. Depuis quelles ont fait la une des journaux lors du sommet de lOMC Seattle en 1999, des manifestations passionnes accompagnent dsormais pratiquement tous les sommets conomiques et commerciaux. Les manifestants viennent des pays riches et des pays pauvres et reprsentent souvent une palette idologique extrmement large. Les protestations se nourrissent de lassertion que les politiques actuelles sont errones puisque la pauvret persiste (tout comme la dgradation de lenvironnement ainsi que dautres maux
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POLITIQUES, PROGRAMMES OU PROJETS ?

sociaux) et, pire encore, que les politiques actuelles sont injustes puisque les ingalits persistent et que certaines personnes tirent bnfice des orientations actuelles alors que dautres sont laisses pour compte. Le dbat sest considrablement polaris et il oppose dsormais deux camps distincts, les globophiles et les globophobes selon la terminologie dOxfam dont les discours extrmistes rendent le dialogue difficile.
Figure 4.1 Caractristiques des politiques, des programmes, des projets

Politiques

Rgles du jeu Valeurs largement partages, normes comportementales Cadres lgaux (lois, constitutions, lgislation, dcisions de justice) Programmes

Projets

Objectifs, activits et lieux dactivits mieux spcifis que pour les programmes Activits bien dfinies avec des participants (ou bnficiaires) spcifis Souvent, le programme est dploy travers un ensemble de projets.

Sries dactivits entreprises pour mettre en uvre une politique Systmes dactivits conceptualiss pour servir de multiples agencements Activits et services sur lensemble dun secteur

Alors que le dbat continue de faire rage, des travaux srieux ont t entrepris qui, notre avis, tendent prouver que certaines orientations politiques conduisent une rduction de la pauvret. Mais avant de nous intresser cette question, attardons-nous un instant sur les ides fondamentales qui animent le dbat pour nous tourner ensuite vers les aspects pratiques de la problmatique. Au cur du dbat, on trouve une srie de recommandations souvent dsignes sous le terme de consensus de Washington du fait quelles proviennent des deux institutions du systme de Bretton Woods bases Washington, le FMI et la Banque mondiale, elles-mmes soutenues par les grands pays donateurs du monde industriel. Le consensus de Washington est dsormais communment utilis pour dsigner des politiques qui promeuvent la libre entreprise, les rgimes de libre-change et un rle plus effac de ltat (la formule est souvent attribue John Williamson mais celui-ci tait beaucoup plus prudent dans son usage du terme). En ralit, il ny a jamais eu de vritable consensus autour de ces questions et les dbats taient ouverts mme au sein de (et entre) la Banque mondiale et du FMI. Ici, il est important de rappeler que le FMI se concentre sur les crdits court terme de stabilisation, souvent afin dencourager des amliorations des politiques macroconomiques, des taux de change, des masses montaires et de linflation. De son ct, la Banque mondiale se concentre sur le dveloppement long terme. tant donn la nature de leurs mandats, il est vident que les deux institutions vont et cela arrive effectivement parfois tre en dsaccord sur ce qui doit tre fait dans un pays donn. Il est aussi plus ou moins complexe dappliquer ce modle selon le pays. Pour des raisons diverses, les petits pays sont plus dpendants de donateurs extrieurs (certains cause dune capacit financire limite) alors que les pays plus grands (Chine et Inde, par exemple) le sont moins. Donc, contrairement ce qui transparat dans linformation destine au grand public, la
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POLITIQUES, PROGRAMMES OU PROJETS ?

ralit est la fois complexe et dense. Malgr tout, des politiques macroconomiques relativement classiques ont domin la politique internationale de dveloppement depuis le milieu des annes 1980. Les politiques de base qui constituent ce quon a appel depuis le consensus de Washington ont merg durant les annes 1970 lorsquelles taient taxes d approche macroconomique noorthodoxe . Daprs Joan Nelson, cette approche faisait appel, non seulement des politiques macroconomiques rectificatives, mais aussi des rformes structurelles moyen terme, y compris des changements vers des politiques dchanges commerciaux axes vers lextrieur, une rduction du rle de ltat et des rformes du secteur public (Nelson, 1990, p. 11). Lorsque le consensus de Washington a connu son apoge la fin des annes 1980 et au dbut des annes 1990, les recommandations favorisaient une croissance conomique alimente par une plus grande ouverture et par la libre entreprise avec une pousse vers une libralisation rapide des marchs, vers la privatisation des entreprises publiques et vers llimination des subventions domestiques. mesure que le bilan en termes de rduction de la pauvret, et aussi de croissance et de stabilit conomiques, a t examin la loupe, les thses du consensus de Washington nen sont apparues que plus faillibles, y compris aux yeux de ceux qui dfendaient au dpart leur validit. Lun des critiques les plus virulents du consensus de Washington est un ancien du srail : Joseph Stiglitz, conomiste en chef de la Banque mondiale entre 1997 et 2000, commena formuler sa critique, en particulier du FMI, alors quil tait encore la Banque mondiale. Dans un article crit en 2000, Nancy Birdsall, qui fut viceprsidente excutive de la Banque interamricaine de dveloppement durant lheure de gloire du consensus de Washington, soulignait que loptimisme par rapport limpact mondial que pourraient avoir la croissance conomique et la libralisation tait dsormais tempr par le bilan plus mitig des pays en transition par rapport lamlioration de la
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rpartition des revenus et leur capacit protger leurs citoyens des chocs extrieurs et de la volatilit des flux internationaux de capitaux (Birdsall & al., 2002, p. 1). De fait, disait-elle encore, les architectes du consensus de Washington sont eux-mmes la recherche dun nouveau paradigme. cause des conseils donns par le FMI et par la Banque mondiale de nombreux pays durant les annes 1980 et 1990 et des conditions imposes par ces deux institutions, un nombre lev de programmes ont totalement draill. Le premier problme, et le plus vident, tient au fait que les ordonnances furent imposes aux pays sans prise en compte du contexte institutionnel, des institutions financires ou de la nature des systmes politiques et sociaux, et donc sans tenir compte de la capacit de ces pays sadapter aux rformes prconises (Wade, 1990 ; Nelson, 1998). Dans de nombreux cas, ltablissement des conditions et la manire dont elles furent contrles taient loin doffrir entire satisfaction, en particulier pour les petits tats africains sans accs la mer. Lorsque se dclencha la crise financire en Asie de lEst en Thalande, avant de se propager dans plusieurs pays dAsie de lEst qui, quelques annes plus tt, taient dsigns comme les exemples parfaits de la russite , les populations glissrent vers la pauvret, alors quelles pensaient quelque temps auparavant y avoir chapp, crant ainsi davantage de tensions politiques. videmment, cette poque tait fortement marque par le conservatisme du Prsident amricain Reagan et du Premier ministre britannique Thatcher. De nombreux pays, surtout les pays en transition de lancienne Union sovitique, avaient un besoin rel dassistance pour rformer le secteur public et pour dvelopper le secteur priv. Et ce ntaient pas uniquement leurs institutions financires et leur secteur bancaire qui avaient besoin de dveloppement institutionnel. Leurs processus dcisionnaires, leurs cadres juridiques, leurs capacits de mise en uvre et leurs institutions de rsolution de conflit ncessitaient galement un srieux travail de consolidation. Les dirigeants du
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G8 avaient peur de la dsintgration de lUnion sovitique et la pression fut intense pour viter le chaos, ce qui fit quon injecta le plus possible dargent et le plus rapidement possible dans lconomie russe. On fit alors la sourde oreille ceux qui prnaient une prparation plus approfondie et un dveloppement institutionnel 1. Limposition dune libralisation rapide, les mesures daustrit, la privatisation des entreprises publiques et le retrait des subsides eurent pour effets conjugus daggraver le problme de la pauvret dans ces pays, la Russie et lEurope de lEst en constituant un exemple criant (Nolan, 1999 ; Stiglitz, 202). Lconomie russe subit lquivalent de plusieurs grandes dpressions, avec un PIB diminuant de plus dun tiers durant les premires annes pour se contracter encore davantage les annes suivantes. Lesprance de vie chuta dramatiquement. En Afrique, les programmes dajustement accompagns de conditions draconiennes ne pouvaient tre mis en uvre la plupart du temps. De plus, certaines parties de ces programmes avaient pour effet de gnrer des tensions sociales importantes. Dans les cas les plus dramatiques, ces programmes ractivrent les tensions ethniques latentes comme par exemple au Rwanda o les Hutus apprhendaient les programmes dajustement car, leurs yeux, ils consolidaient, leurs dpens, le pouvoir conomique des Tutsis en leur facilitant laccs la terre. Ces tensions auraient pu tre gres sil y avait eu un plus grand espace pour sexprimer en public et pour discuter des alternatives. En bref, sil y avait eu plus de voix disponibles pour articuler et grer les vraies craintes et les rticences. Sil est vrai que lexplosion de la violence au Rwanda tait alimente par plusieurs questions
1. Un chef de division de la Banque mondiale charg de travailler sur le secteur du dveloppement public dans les pays mergents de la Communaut des tats indpendants (CEI) dit un jour avec ddain que nous pourrions tout aussi bien arriver en Russie avec un gros camion et dverser largent voil le peu de cas quon fait pour les contrles de qualit habituels associs aux prts.

non rsolues sous-jacentes aux tensions, il nen demeure pas moins que les ingnieurs des programmes dajustement qui travaillaient dans un contexte ethnique tendu ne prirent pas en compte cet aspect de la situation. Force est de constater quil nous reste un long chemin parcourir pour bien comprendre comment engendrer un dveloppement institutionnel permettant de grer un vrai conflit avant quil nclate et ne provoque des pertes substantielles en vies humaines.

Leons gnrales pour tablir une politique favorable aux pauvres


Plusieurs leons peuvent tre tires de lexprience du consensus de Washington pour dvelopper des politiques adaptes et favorables aux pauvres. La premire leon est quune diminution efficace de la pauvret nest possible quavec une politique adapte au contexte particulier de chaque pays et non par le biais dune ordonnance uniforme applicable tous les cas de figure. Au cur de la critique de Stiglitz, il y a lide que le consensus de Washington sappuie sur une formulation conomique formate au moule gaufres , en dautres termes quun ensemble standard de recommandations est impos des pays sans tenir compte ni des contextes sociaux, historiques et institutionnels propres chaque pays ni de lasymtrie des informations les concernant (Press, 2002). Une deuxime leon tirer sur les mesures politiques est quelles doivent tre appliques progressivement suivant le contexte particulier du pays. Stiglitz, encore une fois, rsume bien ce problme : De toutes les bvues du FMI, ce sont peut-tre les erreurs sur lenchanement et le rythme, ainsi que lincapacit percevoir le contexte gnral de la socit qui ont le plus retenu lattention forcer la libralisation avant de mettre en place des filets de scurit et des instances de contrle adquates, avant mme que les pays puissent encaisser les changements
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soudains de lhumeur des marchs qui font partie intgrante du capitalisme moderne ; forcer des politiques qui conduisent la destruction demplois avant que soient mises en place les conditions essentielles pour crer des emplois ; forcer la privatisation avant que ne soient tablis les cadres adquats de concurrence et de contrle (Stiglitz, 2002). Lincapacit voir lexistence dinstitutions adquates et les besoins de les renforcer fut dautant plus un problme que les mesures politiques taient mal appliques. Dans de nombreux pays pauvres, beaucoup trop peu dattention fut porte au dveloppement institutionnel et linvestissement dans ce domaine fut insuffisant. La transparence et la responsabilit sont troitement lies aux structures institutionnelles. Or, les mesures imposes aggravrent le problme de la responsabilit dans de nombreux pays. En effet, les donateurs taient jugs responsables des dconvenues (jugement souvent justifi) alors que les dirigeants les plus puissants se remplissaient les poches et que rien de ce qui devait tre accompli ne ltait. La troisime leon qui se dgage est que les mesures politiques doivent tre coordonnes avec les projets. Cest un sujet que nous explorerons dans la seconde partie de ce chapitre. Les dbats politiques sur le consensus de Washington furent compliqus la fois par lusage des crdits de stabilisation du FMI et par les financements des politiques dajustements structurels de la Banque mondiale (des prts accords rapidement, transfrs directement au Trsor national plutt quaux projets, et cela uniquement lorsque les pays bnficiaires remplissaient les conditions pralables). Dans chacun de ces cas, la liste des conditions imposes tait longue. Comme les prts allaient directement dans les caisses de ltat, il tait clair que lon contournait tout effort participatif. Malgr tout, de nombreux responsables des groupes de travail de la Banque mondiale schinrent faire ce quils savaient tre de premire importance : des projets participatifs. Mais ils
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formaient un groupe marginal. Les hommes et femmes de terrain qui travaillaient sur les projets figuraient parmi ceux que lon coutait le moins et que dailleurs on ne daignait mme pas inviter aux dbats sur ce sujet essentiellement macroconomique. La double action des prts dbourss rapidement et des conditions imposes de lextrieur eut pour effet logique dtouffer lintrt port aux projets, au renforcement des capacits et la mise en uvre. Dans de nombreux cas, les donateurs se persuadrent que les capacits pouvaient tre renforces tout simplement en imposant de dvelopper certaines capacits pour obtenir les prts, par exemple en faisant de la rforme de la fonction publique une condition au prt sans que la rforme elle-mme ne reoive de soutien. Cette priode ne favorisa pas la capitalisation du savoir, celui quon aurait pu glaner par le biais des projets, des programmes et des politiques. Comme nous le rappelle Judith Tendler, les conomistes qui sinscrivent dans les courants de pense dominants sintressent peu aux travaux relatifs certains secteurs particuliers, pas plus qu la relation entre les systmes sociaux et lconomie politique et ils ne suivent pas de prs lvolution de la pense sur lorganisation industrielle ou la thorie de la gestion (Tendler, 2000). Par voie de consquence, il tait trs difficile pour les personnes de terrain intresses par ces sujets de communiquer aux conomistes leurs inquitudes sur les problmes potentiels pouvant dcouler de mesures trop dures et imposes trop rapidement et qui, de fait, ntaient pas fondes sur lexprience mais sur des prsuppositions thoriques 2. Encore une fois, tout ceci met en lumire le besoin quil y a
2. Les disciplines fondamentales du dveloppement sont les sciences conomiques, les sciences politiques, la sociologie, les relations internationales et la gestion du dveloppement (administration publique et sciences du management). Pour chaque secteur, par exemple la sant, lducation, lagriculture, lenvironnement, lnergie, les transports, etc. il existe un vaste corpus dtudes spcialises sur la thorie aussi bien que sur la pratique. Rien que dans le domaine conomique, il y a une division entre lagroconomie et les autres disciplines conomiques, ainsi que la frontire classique entre micro et

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dassocier, de consulter et de travailler avec des personnes une approche fonde sur les personnes donc plutt que dimposer des dits depuis le haut de la pyramide sans que la base soit consulte.

Des sries de mesures politiques efficaces


Si nous ne pouvons tablir une liste exhaustive des options politiques, contraints que nous sommes par lespace limit de ce livre, nous restons nanmoins persuades que les rsultats empiriques mettent en vidence quatre ensembles de mesures pour la rduction de la pauvret : a) les politiques qui assurent un degr de scurit suffisant aux populations pour quelles puissent profiter dune vie normale ; b) les politiques facilitant une croissance favorable aux pauvres et une distribution quitable des bnfices de cette croissance ; c) les politiques qui augmentent le degr de responsabilit et de transparence de la gouvernance ; d) les politiques qui, lchelle mondiale, encouragent une participation quitable dans les changes commerciaux. Chacune de ces mesures sera maintenant dcrite plus en dtail.

Les politiques qui assurent un degr de scurit suffisant


Les populations pauvres vivent dans un environnement physique, conomique, et sanitaire o le degr dinscurit est trs lev : mauvaises rcoltes, violence domestique, criminalit, brutalits policires, guerres de gangs, banditisme, et, dans le
macroconomie. Pire, il y a des tensions importantes entre les conomistes travaillant plutt sur les aspects thoriques (par exemple le dpartement dconomie de luniversit de Stanford) et ceux axs sur les tudes de terrain et le travail empirique (par exemple luniversit de Cambridge). Cette tension existe aussi chez les politologues, dautant quils se penchent de plus en plus sur les aspects thoriques des sciences politiques. En gnral, le travail des politologues sur le dveloppement est insuffisant par rapport aux besoins. tant donn limportance accorde la critique au sein des sciences politiques, il est difficile pour les politologues de se focaliser les questions

pire des cas, violences ethniques ou religieuses cautionnes par ltat. Leurs logements, pour autant quelles en aient un, sont trop souvent peu srs (les squatters disposent rarement de titres, dinfrastructures adquates, ni mme de serrures pour fermer les portes cl). Les transports publics, lorsquils desservent les quartiers pauvres, sont peu srs et peu fiables. Leau est souvent dangereuse pour la sant et, dans beaucoup dendroits, nest mme pas disponible. Les mesures politiques destines rpondre ces problmes comprennent le renforcement des politiques de contrle et leur mise en application (code du logement, inspections, gestion de leau, conditions de travail, accs la scurit sociale), la rforme de la police, la lgislation relative aux droits de lhomme et son application, la rforme judiciaire, le maintien de lordre public, en particulier pour ce qui concerne le crime organis, la prohibition des marchs de la drogue, la prise en compte des droits la proprit pour les pauvres (titres et enregistrement, rglementations bancaires) et les rgles de divulgation de linformation pour combattre la corruption (accs public linformation relative aux contrats, aux rapports financiers, aux modes de vrification des comptes.) Tout cela est difficile raliser. En effet, ces mesures ne peuvent tre accomplies sans que les populations et les collectivits ne soient largement consultes.

relatives ce qui doit tre fait . De par la culture et la nature de leur discipline, ils sont en effet mal quips pour expliquer comment et pourquoi des vnements qui, en thorie, ne devaient pas arriver, se produisent dans la pratique. Nous avons un exemple de cela avec le cas de lassociation du Sri Lanka dcrite dans le chapitre prcdent. On a vu aussi que les politologues furent incapables dexpliquer la libration de Nelson Mandela ou les rvolutions de velours (non violentes) en Europe de lEst aprs la chute du mur de Berlin.

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Les politiques facilitant une croissance favorable aux pauvres et une distribution quitable des bnfices de cette croissance
La rduction de la pauvret est conditionne par la stabilit macroconomique et par la croissance conomique. Toutefois, la croissance conomique nest importante que dans les domaines o celle-ci touche les pauvres et o ces derniers peuvent en tirer profit. Pour quun pays parvienne engendrer la croissance, il doit tre capable de produire et deffectuer des changes commerciaux lintrieur et lextrieur de ses frontires. Les politiques macroconomiques la capacit exporter, la libert des changes, la capacit viter la survaluation de la monnaie nationale, les encouragements linvestissement tranger direct sont essentielles la croissance conomique. Mais ces politiques sont insuffisantes ds lors que les ingalits sont trop criantes par rapport la rpartition des revenus au sein dune nation. Alors que les conomistes continuent de sinterroger sur limportance relative de la croissance, mme ceux qui pensent quelle constitue lun des vecteurs principaux de la diminution de la pauvret reconnaissent quil faut un type particulier de croissance pour quun impact significatif se fasse sentir dans ce domaine. Comme le rsume Nicolas Stern, conomiste en chef de la Banque mondiale en 2001, les deux rails parallles dune politique de croissance favorable aux pauvres consistent dune part favoriser le climat dinvestissement de manire stimuler la production, les investissements, lemploi, la croissance et dautre part responsabiliser les populations pauvres pour quelles participent au processus de croissance (FMI, 2001, p. 7). Des tudes comparatives sur plusieurs pays ont dmontr que plus la rpartition des revenus est quitable et plus la croissance favorise la diminution du nombre de pauvres (Ravallion, 1999). Sappuyant sur les tudes menes par Ravallion et dautres (Datt et Ravallion, 1992 ; Kakwani, 1993 ; Ravallion, 1999), la Banque mondiale et le FMI ont produit une srie de
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directives pour dvelopper des stratgies de rduction de la pauvret qui mettent en avant le fait que limpact que peut avoir la croissance conomique dpend des modes de distribution et de la rpartition sectorielle de la croissance (Ames et al., 2001, p. 5). En termes de rpartition sectorielle, certaines tudes ont montr comment la croissance peut avoir un impact plus grand sur la diminution de la pauvret si la croissance se produit dans les secteurs de lconomie o les pauvres sont concentrs. Dans les pays o les populations pauvres vivent principalement dans les zones rurales, la croissance du secteur agricole a pour effet de rduire la pauvret parce quelle a un double effet : augmenter les revenus des agriculteurs pauvres et accrotre la demande de biens et de services produits par les populations pauvres. Certaines tudes ont montr que dans ces pays, la croissance dans les secteurs agricoles et tertiaires a un impact sur la pauvret alors que ce nest pas le cas pour le secteur industriel (Ames et al., p. 6). Les politiques qui amliorent la rpartition des biens et services au sein dune socit, comme la rforme des baux ruraux, les dpenses publiques pour les pauvres et les mesures augmentant laccs des pauvres aux marchs financiers, forment les lments constitutifs dune stratgie de diminution de la pauvret (Ames et al., 2001, p. 3). Nous pensons quune politique dimpt progressif a aussi son importance (pour peu quelle soit quitable dans sa rpartition, avec des crdits pour les revenus salariaux, etc.). Laccs aux biens et aux services et aux marchs accrot les profits que pourront tirer les pauvres de la croissance conomique et commerciale. Par exemple, les avoirs fonciers dterminent qui va bnficier dune augmentation du commerce agricole. Lagriculture de petits propritaires savre extrmement efficace pour lutter contre la pauvret mais dans de nombreux pays, le secteur agricole est domin par les gros propritaires. En Amrique latine, par exemple, plus de la moiti
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de la population rurale pauvre na pas accs la terre (Oxfam, 2002, p. 86). En ce qui concerne les politiques capables de gnrer une croissance conomique, nous sommes daccord avec les tudes qui montrent que le degr douverture nest pas aussi important que le niveau dinvestissement public et le degr de stabilit conomique. Comme le souligne Rodrick, les pays qui ont connu la croissance la plus rapide depuis le milieu des annes 1970 sont ceux qui ont rinvesti une large part de leur PIB et qui ont russi maintenir leur stabilit macroconomique (Rodrick, 1999, p. 1). La russite des pays dAsie de lEst comme la Core du Sud tient une stratgie cohsive dinvestissements domestiques et de libralisation progressive des importations. Comme nous le verrons plus loin dans la section sur les politiques ayant trait au commerce mondial, le rythme de libralisation est un lment-cl de la croissance. Le rapport 2002 dOxfam sur le commerce note que les pays qui ont le mieux russi leur intgration aux marchs mondiaux comme la Chine, la Thalande et le Vietnam ne sont pas ceux qui ont libralis leurs importations le plus vite , alors que les pays qui ont suivi les conseils du consensus de Washington pour une libralisation rapide, comme le Prou, loin de connatre la mme russite, ont vu la pauvret saccentuer, en particulier dans certains secteurs de leur conomie (Oxfam, 2002). Les investissements publics (surtout dans les secteurs de la sant, de la scurit sociale et de lducation) ont une importance critique. Ces investissements affectent directement la productivit et la capacit des populations bnficier de la croissance. Les investissements dans les infrastructures (transports, lectricit et tlcommunications) sont ncessaires pour attirer les investisseurs et facilitent laccs aux marchs pour les agriculteurs. Limportance de linvestissement dirig vers les institutions montre le rle critique de ltat pour que saccomplisse une croissance favorable aux pauvres avec une rpartition quitable.
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Pour spanouir, les marchs ont besoin que les tats fournissent un accs linformation et assurent la stabilit, la prvisibilit et le respect de la loi. Les gens doivent tre srs que les contrats seront respects, sinon ils ne pourront faire des emprunts quau sein de leur famille ou de leur clan, situation loin dtre idale si lon veut la croissance. Ils doivent aussi avoir accs des biens et services consigns avec transparence. Il est en effet difficile dacheter une maison sans une recherche du titre de proprit ou sans quon sache si les traites mensuelles assurent lachat de la proprit). Voil ce que font les tats et que ne peuvent faire les marchs. Mais les tats ont besoin de marchs qui soient dcentraliss (par exemple, accessibles aux pauvres des zones rurales) et suffisamment transparents et responsables pour viter la fraude et la corruption.

Les politiques qui augmentent le degr de responsabilit et de transparence de la gouvernance


Du fait que ltat joue un rle aussi important, les gouvernements se doivent dtre la fois responsables et transparents. Pour cela, ils doivent mettre en uvre des mesures qui assurent des lections libres et comptitives, un corps lgislatif ayant les moyens dagir et des rgles tablies et respectes pour la gestion financire et les modes de restitution gouvernementaux. La responsabilit et louverture sont inextricablement lies. Laccs public linformation, la libert de critiquer et le droit de sopposer la ligne politique gouvernementale participent un climat politique qui permet aux couches sociales dfavorises de prendre une part active au dbat sur qui obtient quoi. Les pauvres, comme nous lavons dit au chapitre 2, reprsentent les pices les plus faibles de nimporte quel chiquier politique. Et mme si la rvolution des moyens de communication a rendu plus facile leur accs linformation, le foss technologique dans le domaine informatique freine considrablement leur ractivit quant leurs besoins essentiels.
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Les politiques qui, lchelle mondiale, encouragent une participation quitable dans les changes commerciaux
Le commerce mondial est un facteur important pour la croissance conomique et la rduction de la pauvret. Nanmoins, les bnfices potentiels du commerce mondial ne peuvent tre raliss que si lquit est respecte. Peu de pays peuvent assurer leur croissance conomique et la prosprit de leurs citoyens sans commercer avec ltranger (mme des pays importants, comme la Chine, qui pourraient thoriquement assumer les cots dune plus grande autarcie nont pas choisi cette voie. Cela nest donc mme pas une option pour les petits pays enclavs dAfrique). Pour autant, en ltat actuel des choses, le commerce mondial ne respecte pas lquit de tous. Par de nombreux aspects, les rgimes commerciaux des pays industrialiss du Nord font obstacle aux pays pauvres qui rencontrent ainsi de nombreuses difficults vendre leurs produits sur les marchs du premier monde. La problmatique du commerce et de la mondialisation est au cur du dbat froce qui se tient autour des choix dorientations politiques. Nous nous alignons personnellement avec ceux qui cherchent un terrain dentente permettant de faire avancer les choses, cest--dire ceux qui ne rejettent pas la mondialisation mais qui tentent plutt de trouver un moyen pour que les rgles du jeu ne favorisent pas injustement certains par rapport dautres, comme cest le cas aujourdhui. Comme le disait Amartya Sen, lobjectif de base est de combiner les grands avantages du commerce que mettent en avant la plupart des dfenseurs de la mondialisation avec le besoin primordial de prserver limpartialit et lquit qui motive une grande partie de la protestation altermondialiste (Oxfam, 2002, p. 17). De meilleurs termes commerciaux pourraient faire diminuer la pauvret tout simplement parce quils pousseraient les revenus des pays en dveloppement vers le haut. Oxfam International
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estime quune hausse de 1 % de la part des exportations mondiales des pays africains amnerait une augmentation de 70 milliards de dollars des revenus, soit cinq fois la somme que reoit lAfrique en termes dassistance et de soulagement de la dette (Oxfam, 2002, p. 6). Pour lensemble des pays en dveloppement, Oxfam estime quune augmentation de 5 % de la part des exportations mondiales se traduirait par une hausse de 350 milliards de dollars des revenus, soit sept fois ce que ces pays reoivent comme aide extrieure (Oxfam, 2002, p. 6). Bien quil faille rester prudent sur ce qui ne sont que des estimations, le commerce tant un phnomne dynamique, ces chiffres donnent nanmoins une ide sur les effets que peut avoir une augmentation des changes commerciaux sur les pays en dveloppement. Dans le mme ordre dides, la Banque mondiale a calcul les cots entrans par les barrires commerciales pour les pays en dveloppement, estimant que les tarifs douaniers et les subventions pratiqus par les pays industrialiss provoquent des pertes annuelles de lordre de 20 milliards de dollars pour les pays en dveloppement (Banque mondiale, Rapport sur le dveloppement dans le monde, 2001). Pour tirer profit du commerce, les pays pauvres doivent avoir accs aux marchs des pays riches et ils doivent pouvoir saligner sur les marchs mondiaux galit de chance avec les autres pays. Or, actuellement, les pays pauvres sont confronts des tarifs douaniers ingaux, des productions subventionnes et une surproduction dans les pays riches qui entranent le dumping et la baisse des cours mondiaux et encouragent lapplication de rgles commerciales qui sont dfavorables ces nations pauvres. Les pratiques commerciales irrgulires et le deux poids, deux mesures des pays riches, qui prchent lextrieur le type de politiques de dveloppement quils sont incapables de mettre en uvre chez eux, sont des phnomnes connus de tous et reconnus par tous ceux qui participent au dbat sur le dveloppement. Comme le soulignait le Wall Street Journal, la Banque
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mondiale et les gouvernements des pays industrialiss encouragent la libralisation du commerce en Afrique alors que les tats-Unis, pour commencer, augmentent les subventions un total de 311 milliards de dollars lanne dernire alloues leurs propres agriculteurs []. Les pays industrialiss continuent payer des subventions leurs agriculteurs ce qui [affirment les donateurs] touffe le dveloppement des nations pauvres. Non seulement les subventions protgent les cultivateurs amricains et europens des bas prix pratiqus sur les marchs mondiaux, mais en plus elles font baisser les cours mondiaux en encourageant la surproduction (Wall Street Journal, 2002, p. A1, A14). Plus gnralement, les pays en dveloppement qui exportent vers les pays riches doivent faire face des barrires tarifaires quatre fois plus leves que celles auxquelles sont confronts les pays riches (Oxfam, 2002). Limpact des barrires tarifaires sur les pauvres est dautant plus grand que les secteurs les plus touchs sont ceux o sont employs la majorit des personnes pauvres, savoir lagriculture et les industries forte main-duvre comme la production de textiles. Les subventions dans le secteur de lagriculture pratiques par les pays riches ont pour consquence le dumping des exportations ou, en dautres termes, lexportation de produits agricoles des prix infrieurs aux cots de production. Oxfam estime que les tats-Unis et lUnion europenne exportent des prix infrieurs dun tiers aux cots de production. Lexcs doffre structurelle entrane galement la chute des cours des matires premires. Des matires premires bas prix font que les populations pauvres ne profitent pas du commerce. Le cours du caf, par exemple, a chut de 70 % depuis 1997 (Oxfam, 2002, p. 11). Mais si les cours sont bas pour des produits tels que le caf ou le cacao, le march pour les produits manufacturs drivs de ces matires premires est fort. Par exemple, si les exportations de cacao gnrent 2 milliards de dollars, les ventes de chocolats produits par les confiseurs gnrent plus de 60 milliards de dollars (Oxfam, 2002, p. 161). Les
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barrires tarifaires contribuent la difficult quont les pays pauvres tirer profit des marchs de produits valeur ajoute forte. Ce phnomne est d au fait que laugmentation des tarifs est base sur le montant de la valeur ajoute dun produit. Les politiques qui encouragent une pratique quitable des changes commerciaux sur le plan international sont vitales pour que la pauvret diminue. Ces politiques doivent encourager une rduction des tarifs et des subventions, llimination des pratiques de dumping des exportations et la signature daccords sur les matires premires.

Luniversalit de la liste des mesures politiques efficaces


Cette liste abrge de mesures politiques ncessaires pour rduire la pauvret illustre limmensit du chemin parcourir. De plus, tant donn les problmes de pauvret, dingalit et dexclusion sociale auxquels sont confrontes les nations les plus puissantes et auxquels on naccorde pas suffisamment dattention, cette liste devrait aussi tre adapte aux besoins particuliers, toujours dans le domaine de la lutte contre la pauvret, des grands pays postindustriels. Rflchissons un instant lapplicabilit de cette liste vis-vis dun pays industriel riche. Ds le dbut, nous avons dfini la pauvret comme un problme global. Et cest effectivement un problme global et pas simplement national. Or, quelles implications cela a-t-il pour les politiques des pays riches par rapport leurs populations pauvres ? Voit-on une pression internationale quelconque pour que ce problme soit rsolu ? Et quelles politiques, au niveau national, seraient les plus efficaces dans ce domaine ? Regardons nouveau notre liste. Combien de mesures peuvent sappliquer au cas tasunien ? Notre liste commenait avec les problmes de scurit. Si les tats-Unis devaient avoir une stratgie nationale plus efficace et cohrente de lutte contre la
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pauvret, devraient-ils se poser la question de savoir si les citoyens amricains pauvres ont besoin de plus de scurit ? Ds lors que les fusillades sont la cause premire de dcs chez les jeunes Noirs amricains, il est difficile de ne pas considrer la scurit comme un problme vital. Aux tats-Unis, les collectivits locales qui ont fait leffort de dialoguer avec les groupes de quartier pour mieux connatre leur exprience de la brutalit policire, de la criminalit et du trafic de drogue ont mieux russi rpondre au problme de la scurit dans les quartiers pauvres. La rpartition des revenus et laccs aux biens et aux services dterminent limpact que peut avoir la croissance sur la diminution de la pauvret. Cela se vrifie lchelle mondiale. Les politiques commerciales, sur le plan national et sur le plan mondial, ont autant deffets sur les pays pauvres que sur les pays riches. Cela implique que lon doive rexaminer la nature du soutien public pour les secteurs domestiques des pays riches afin dengendrer une meilleure rpartition commerciale lchelle mondiale. Dans les pays riches, la rduction du soutien quapporte ltat aux grands producteurs agricoles pourrait aussi librer des fonds publics qui seraient alors dirigs vers des programmes de soutien aux pauvres. Nous pensons que notre liste est parfaitement applicable au cas tasunien (ainsi qu dautres pays industriels). tant donn les capacits institutionnelles dont bnficient les tats-Unis, une attention plus soutenue sur ces questions et sur dautres qui en dcoulent permettrait de progresser sur le front de la lutte contre la pauvret. Or, il nest pas impossible davancer sur ce front. Nous sommes conscientes que, de leur ct, beaucoup dobservateurs restent sceptiques, invoquant le manque de volont politique plus que le manque de capacits. Nanmoins, la volont politique est quelque chose qui mane de lensemble du pays, dune population qui change davis sur ce qui doit tre fait, et qui de ce fait peut amener du changement. Un tel scnario nest pas inconnu aux tats-Unis le dernier en date
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concerne le mouvement pour les droits civiques des annes 1950 suivi par le mouvement contre la guerre au Vietnam des annes 1960 et il pourrait fort bien se reproduire. Notre espoir est que ce livre contribue sa faon un retournement dattitude du public et un changement dorientation du militantisme politique.

Accder aux rformes politiques


Pour rduire la pauvret, il faut soit dvelopper, soit rformer les politiques publiques. Mais rformer les politiques est extrmement difficile. Nanmoins, essayons de voir comment dans une conjoncture beaucoup plus favorable que lorsque des conditions sont imposes de lextrieur la rforme peut tre rendue possible. Il va de soit que les politiques doivent tre bien tudies et bien articules. Cependant, lun des aspects cruciaux dune telle rforme est la capacit construire une volont politique et un soutien public permettant de guider les choix politiques et de les faire adopter par le gouvernement. De nombreux intervenants participent ce processus. Lun des changements les plus encourageants de notre poque est lexpansion de la socit civile. Il existe des centaines de milliers de groupes qui se sont organiss pour promouvoir des objectifs particuliers. Ces groupes peuvent tre des ONG reprsentant des collectivits, des cellules locales dun organisme national ou des partenaires dune ONG internationale comme Oxfam, CARE, Save the Children ou Catholic Relief Services. Rappelons que, selon les estimations, il existe aujourdhui prs dun million dONG locales de par le monde. Si les associations de quartier sintressent dabord aux questions pratiques touchant par exemple aux services fournis la collectivit, elles sengagent maintenant de plus en plus dans des actions militantes destines changer certaines politiques publiques (voir Lindenberg et Bryant, 2001). Lune des grandes transformations laquelle on a pu assister depuis une dizaine
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dannes est le degr de militantisme dans lequel se sont engages de nombreuses associations, souvent par le bais de coalitions. La rvolution des techniques de linformation a eu pour effet dacclrer ce processus et a rendu beaucoup plus facile le dveloppement de coalitions associatives transnationales. En dautres termes, le processus qui permet de faire pression sur ltat pour changer ses orientations politiques sest considrablement ouvert. Simultanment, cette ouverture rend la rforme politique plus accessible et aussi beaucoup plus complique. Cette complication vient du fait quun nombre beaucoup plus grand dacteurs est intgr ce processus et quil est gnralement plus difficile darriver une dcision avec davantage de participants. Mais on ne peut revenir en arrire. Le travail de plaidoyer et la priorit donne la rforme politique restent et resteront lordre du jour. De bien des faons, le rle jou par le travail de plaidoyer au sein des organisations uvrant pour le dveloppement reflte la sophistication grandissante qui caractrise ce milieu, dsormais beaucoup plus lcoute de lenvironnement politique qui est la racine des problmes quon cherche rsoudre. Pour arriver rformer les politiques publiques, ce travail de plaidoyer utilise une vaste panoplie dactivits qui comprend non seulement le lobbying auprs des corps lgislatifs mais aussi lenseignement, le dveloppement et la distribution doutils offrant une meilleure connaissance des choix politiques. Ces outils incluent les analyses et les rapports, les discours publics, les articles de journaux, les produits mdiatiques, les livres ainsi que les efforts de mobilisation comme lorganisation de manifestations. Les activits de plaidoyer peuvent tre canalises pour introduire des dispositions lgislatives spcifiques, pour influencer des groupes particuliers ou pour changer les attitudes et les comportements du grand public. Ces actions peuvent aller de lactivit passive lengagement direct : conseil auprs de
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grandes organisations, campagnes de sensibilisation du public et dducation et lobbying sur les dispositions lgislatives, aussi bien lchelle internationale qu lchelle nationale et mme locale. Pour tre efficace, ce type dactions doit tablir des coalitions et rassembler les acteurs qui comptent. tant donn la complexit des questions relatives la rduction de la pauvret, la coordination des actions savre tre un moyen efficace, et souvent ncessaire, pour influer sur les politiques globales. La mondialisation facilite ce type dactions, tout comme lengagement de divers partenaires venus du monde entier. Au niveau global, des actions coordonnes exploitant les nouvelles techniques dinformation et les nouveaux modes de communications transnationaux aident la socit civile peser de tout son poids pour convaincre les gouvernements et les organisations internationales de rformer leurs orientations politiques. Les actions axes sur le travail de plaidoyer constituent donc un outil efficace pour lutter contre la pauvret. Nous examinerons dans le prochain chapitre les autres techniques ncessaires pour rformer les politiques.

Programmes et projets : travailler dans un environnement politique hostile


Nous descendons maintenant au niveau infrieur : des politiques, nous passons aux programmes et aux projets. Demble, lune des questions que lon est en droit de se poser est de savoir si les programmes et les projets ne sont efficaces que dans un environnement politique optimal. Durant les trois dernires dcennies, les personnes travaillant sur le terrain ont souvent d composer avec des gouvernements non dmocratiques. Si depuis quelques annes, on part de lide que les rgimes politiques doivent tre dmocratiques et ouverts et les gouvernements responsables, force est de constater que peu de pays en Afrique, en Asie et en Amrique latine pouvaient senorgueillir
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de possder de tels rgimes politiques dans les annes 1960, 1970 et 1980. Avec la dynamique gopolitique de la guerre froide, les organismes donateurs taient peu enclins entrer dans un dbat avec les dirigeants politiques sur la ncessit de libraliser et de dmocratiser leurs pays. Les donateurs bilatraux recherchaient le clientlisme plutt que la bonne gouvernance et les donateurs multilatraux taient dans limpasse. Ce nest quavec la fin de la guerre froide que le problme de la bonne gouvernance a pu faire surface. La premire perce eut lieu lorsque le conseil dadministration de la Banque mondiale accepta le Policy Paper sur la Gouvernance en juin 1991 (Banque mondiale, 1991) 3. Dautres rapports sur la gouvernance suivirent rapidement, mis par la Banque asiatique de dveloppement, la Banque interamricaine de dveloppement et le PNUD. Pourtant, ds 2002, une nouvelle faon de voir les choses stait dgage : les prts aux pays pauvres devaient tre subordonns louverture et la dmocratisation des rgimes politiques. La conditionnalit avait t utilise bon escient pour rformer les politiques conomiques, pourquoi ne pas exploiter la mme technique pour engendrer louverture politique ? Ce raisonnement part du principe que le niveau dassistance au dveloppement est peu lev et que la qualit des rgimes politiques est importante (un changement dattitude considrable par rapport aux annes 1980 lorsquon croyait dur comme fer
3. Le document, Gouvernance et dveloppement, publi en juillet 1991, fut ralis par une quipe charge de mission par la Banque mondiale qui schina convaincre le personnel charg des oprations du bien-fond de ce changement dorientation de leur organisme. Toutes les autres banques multilatrales de dveloppement ainsi que le PNUD diffusrent leurs propres versions de cette politique de gouvernance. La Banque mondiale poursuivit ce changement dorientation avec des rapports sur les progrs rgionaux en matire de gouvernance et commena faire des prts pour de lassistance technique destine renforcer les capacits tatiques, par exemple la rforme judiciaire ou le renforcement de la capacit de recherche pour les corps lgislatifs ; plus gnralement, le dveloppement institutionnel permettait la mise en place dinstitutions favorisant louverture avec la socit civile.

aux effets miraculeux du march). Le ticket dentre aux programmes dassistance doit donc tre une bonne gouvernance. Les dbats sur la mise en uvre dune telle stratgie et sur les circonstances qui font que la conditionnalit peut tre utilise efficacement sont sans fin. Lune dentre nous ayant pris part la rdaction et la ngociation du Policy Paper sur la Gouvernance de la Banque mondiale, nous sommes convaincues de limportance de la bonne gouvernance. Toutefois, nous restons persuades que les personnes pauvres qui ont la malchance dtre nes dans un pays dot dun systme politique rpressif et irresponsable ne devraient pas tre exclues de toute aide extrieure au dveloppement. Notre vision des choses prvoit que toute personne ncessiteuse est en droit dobtenir un soutien pour lutter contre la pauvret car, en fin de compte, les personnes ont plus dimportance que les gouvernements. videmment, il reste dterminer au cas par cas si laide officielle au dveloppement doit passer par les mains du gouvernement ou si au contraire elle doit contourner le gouvernement et tre administre directement par une ONG. Le point le plus important retenir est quun projet peut parfaitement connatre la russite dans un environnement politique excrable. Cest pourquoi il est impratif de continuer travailler dans des environnements hostiles. Un mdecin ne refusera pas de traiter un patient pour des raisons politiques. Il en est de mme pour les professionnels du dveloppement. De plus, des projets participatifs peuvent, leur petit niveau, engendrer des changements qui leur seront bnfiques et qui peuvent mme contribuer modifier la volont politique de leur pays. Et mme si lon ne peut garantir de tels changements, on peut travailler avec des individus dans des environnements hostiles et les aider amliorer leur sort. Par ailleurs, subordonner fortement lassistance la bonne gouvernance ressemble un peu la cueillette des cerises : on choisit la facilit en sengageant uniquement sur des cas o la russite est prgarantie.
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Nous sommes conscientes aussi que la rponse nest jamais simple. Dans certaines circonstances, lorsquun pays est en guerre par exemple, il est plus moral pour une ONG de se retirer afin de ne pas tre indirectement complice des agissements rprhensibles du rgime en place. Il existe une diffrence importante mme si la ligne de partage est tnue entre travailler dans un environnement hostile en apportant quelque chose de positif et se trouver dans une situation o votre travail est exploit des fins ngatives pour aggraver le sort de ceux que vous tes censs aider. La construction du Centre de commerce tibtain au Tibet, par exemple, fut une exprience positive mme si la situation politique des minorits tibtaines reste problmatique 4. Lannulation dun programme humanitaire dassistance alimentaire est cependant recommande partir du moment o laide est utilise par des terroristes pour nourrir leurs cadres. Pour rsumer, ce sont les circonstances qui dictent quand il est sage, utile et humain de travailler dans un environnement hostile. Il sagit l de dcisions difficiles. Souvent, lune des questions que lon se doit de poser est de savoir si les activits du programme ou du projet ne risquent pas de servir de prtexte pour freiner les rformes gouvernementales attendues. Ou bien encore, sil nest pas prfrable de mener des actions de plaidoyer afin dexercer une pression suffisante sur le gouvernement pour quil agisse rellement plutt que dessayer de faire ce que lon attend de lui. Ce nest pas une surprise si ces questions sont au cur des discussions entre dirigeants dONG. Gageons que ces derniers avancent dun pas mal assur sur ce terrain tortueux, tant pour les programmes domestiques que pour les programmes extrieurs. Tchons maintenant dtablir quelques principes directeurs. Dabord, les projets participatifs peuvent engendrer, comme ils lont fait par le pass, des changements importants dans des
4. Ce travail, financ par la Fondation Trace, fut encadr la fin des annes 1990 par lun de ses employs, Ashok Gurung.

environnements hostiles ds lors quun projet est suffisamment implant localement pour que le gouvernement choisisse de laisser faire et de permettre au projet daboutir. Un exemple presque lgendaire concerne le travail sur la gestion de leau que menrent David et Fran Korten aux Philippines auprs dassociations dusagers durant les annes 1970 et au dbut des annes 1980 lorsque le rgime rpressif du prsident Marcos battait son plein. Nous avons tous beaucoup appris de cette exprience dont nous avons tir de nombreux enseignements pour lorganisation de ce type dassociations. Plus important encore, des populations rurales pauvres eurent un accs fiable et durable leau, apprirent grer leurs propres systmes dirrigation et, de ce fait, amliorrent eux-mmes leur propre condition. tait-ce une erreur que de se lancer dans ce projet dans un pays qui avait un triste palmars en matire de droits de lhomme et qui avait un besoin impratif de rformes politiques ? Mais, peut-tre que ces populations matrisant les mcanismes de laction collective par rapport la gestion de leau surent exploiter leurs connaissances pour participer activement au mouvement de contestation non violent qui fit trembler le monde en 1986. Que dire du projet Gal Oya, peut-tre plus impressionnant encore, qui fut mis en uvre au Sri Lanka alors quun conflit extrmement dur faisait rage ? (Uphoff, 1977). Ce projet naurait-il jamais d natre parce que le climat politique du pays tait dfavorable ? Si tel avait t le cas, les Tamouls et les Cinghalais nauraient jamais coopr ensemble sur leur systme dirrigations alors quailleurs leurs frres taient en train de sentre-tuer. Si ce projet navait jamais vu le jour, ceux parmi nous qui travaillent dans le domaine de la gestion de projets nauraient jamais pu apprcier de voir comment des choses qui semblent impossibles en thorie savrent possibles dans la ralit. Dune certaine manire, les personnes impliques dans le projet Gal Oya accomplirent ce que les experts en sciences sociales avaient dcid quils ne pourraient jamais faire : travailler ensemble. Heureusement, les Tamouls et les Cinghalais
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qui travaillrent sur ce projet ignoraient la nature de ces travaux acadmiques En bref, les projets sont des vhicules qui peuvent se dplacer l o dautres vecteurs du dveloppement nosent sengager. Les personnes qui cooprent ensemble arrivent souvent au-del de lendroit prvu. Les projets qui aboutissent ont valeur dexemple et dautres personnes peuvent trouver l une source dinspiration. Sur le terrain, ceux qui travaillent sur des projets de rduction de la pauvret trouvent souvent les moyens davancer. Plus loin, nous examinerons par exemple comment des dirigeants boliviens initirent un type de programme compltement diffrent, allouant des fonds pour des projets correspondant des besoins impratifs. Tendler dcrit galement des projets couronns de succs dans le Nordeste brsilien, une rgion o la capacit institutionnelle pour la bonne gouvernance est gnralement dficitaire (Tendler, 1998). Cette capacit prendre des risques et innover a conduit des avances mais ces perces se situaient bien loin des conomistes, quils soient Londres, Bruxelles et Washington, au FMI ou la Banque mondiale. Comme nous lavons dit dans lintroduction ce chapitre, le problme nest pas que les projets couronns de succs soient rares mais que ceux qui ont le pouvoir et la capacit de dcisions sont trop loigns pour jamais en entendre parler. Et pourtant, lorsque les dirigeants politiques se dplacent en zone rurale et voient de leurs propres yeux des projets qui fonctionnent, ils expriment leur grand tonnement face cette dcouverte, comme si personne ntait au courant. Souvenonsnous par exemple du Secrtaire au Trsor amricain, Robert Rubin, qui, lors dune intervention dans le cadre dune grande confrence sur le dveloppement Washington, exprima sa fascination envers un projet quil venait de dcouvrir. Les hommes et femmes de terrain ayant accumul des annes dexprience qui se trouvaient parmi le public taient la fois perplexes et furieux dentendre parler de cette dcouverte . Un successeur de Rubin au mme poste, Paul ONeill, tait tout aussi heureux
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de sa propre dcouverte lors dune visite en Afrique en 2002 avec le musicien Bono. Les personnes qui travaillent sur des projets et des programmes levrent les yeux au ciel en scriant : Il est temps de se mettre au parfum ! . Les gens du srail savent que toutes sortes de projets ont connu la russite et que de nombreux autres pourraient avoir du succs sil y avait une relle volont politique de rduire la pauvret.

Interaction entre le changement de politique et le rendement des projets


Il existe de multiples interactions entre le changement de politique et le rendement des programmes et des projets (et le savoir qui leur est associ). Les projets ne sont pas des vhicules passifs transportant certains lments dune politique. Souvent, ils doivent tre ajusts pour fonctionner dans divers contextes. Donc, le fait dadapter des projets diffrents contextes implique que des comparaisons soient faites, ce qui permet une meilleure connaissance de ce qui peut tre reproduit et de ce qui fonctionne. Puisque les projets sont au cur des politiques et de la mise en uvre des programmes, ils sont les premiers dceler ce qui marche ou pas. Ce retour des connaissances associes aux projets vers les choix politiques doit tre amliore car cela constitue une grande opportunit dapprendre et dexprimenter. Lamlioration de ces retours dinformation est un domaine qui rclame une attention particulire. Peu dtudes sy attardent. Cela dit, le Dpartement dvaluation des oprations (DEO) de la Banque mondiale effectue ce type de recherche. Mais rares sont les donateurs qui ont les fonds et la structure pour entreprendre de telles recherches. De fait, comme le DEO est indpendant par rapport aux oprations il rend compte directement au prsident et au conseil dadministration , ses recommandations ne reoivent pas ncessairement lassentiment de ceux qui travaillent sur les projets. De toute manire,
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dans toutes les agences et organisations de dveloppement, quelles agissent bilatralement ou multilatralement, les voies de communications entre lvaluation et les oprations sont congestionnes et linformation se perd. Nous dtaillerons au chapitre 6 la nature des processus dapprentissage et nous verrons comment des processus de contrle et dvaluation efficaces facilitent les retours dinformation.

Comment un programme efficace de lutte contre la pauvret peut-il servir laborer une politique ?
Si les programmes et les projets aident mieux dfinir des politiques efficaces, ils bnficient eux-mmes dun retour dinformation continuel qui leur permet de gagner en efficacit. Ce qui arrive durant la mise en uvre est videmment lune des cls de lefficacit. Ce sera lun des sujets du chapitre 5. Mais ltablissement dune bonne conceptualisation est tout aussi primordial. Lironie de la chose est que de nombreux donateurs qui font avancer la machine du dveloppement, y compris les organismes bilatraux et les banques de dveloppement multilatral, ont traditionnellement consacr une grande part de leur nergie la conceptualisation. Parfois, une certaine culture organisationnelle prdomine, les membres des quipes charges de la conceptualisation stablissant comme une espce de corps dlite. Malheureusement, ceci a pour consquences que le travail de ces quipes devient par trop sotrique et compltement dtach de la ralit et que les projets quasi-idaux sont prfrs dautres qui pourraient mieux fonctionner sur le terrain. Conceptualiser des projets et des programmes susceptibles de fonctionner est un travail qui se mne par tapes : 1) tablissement de projets participatifs adapts au contexte local grce lapport des personnes concernes par le projet ; 2) Appropriation du projet par ceux qui vont le mettre en uvre ; 3) Exploitation de lexprience dautres projets et incorporation des leons tires dans le processus de conceptualisation ;
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4) tablissement de budgets appropris au contexte avec prise en compte des biens et services locaux et des capacits dabsorption ; 5) Conscience du fait qu appropri ne veut pas ncessairement dire grand . Deux lments sont dterminants : une bonne conceptualisation du projet et une bonne coopration entre les quipes de conceptualisation et les quipes de mise en uvre. Les projets doivent tre conceptualiss par le biais de processus participatifs. Ce dernier point est vital si lon veut obtenir lappui des parties prenantes pour mieux connatre leurs besoins et leurs visions des choses. Si le processus de conceptualisation seffectue de manire consultative, les programmes et les projets ont plus de chance de rpondre aux besoins locaux, dtre adapts au contexte local et davoir le soutien de ceux qui sont touchs par le projet et impliqus dans sa mise en uvre. Ce processus de conceptualisation participative est peu courant malgr les progrs accomplis dans ce domaine : la Banque mondiale a dvelopp un outil de travail quon trouve dans son Participation Sourcebook (Cahier de Ressources sur la Participation). Bien exploit pourtant, le processus de participation engendre une plus grande efficacit qui elle-mme entrane une baisse des cots de mise en uvre. Gnralement, ce processus est courant dans le cadre de programmes plus larges avec, par exemple, lintgration de dispositions consultatives dans les stratgies nationales. Plus souvent, un donateur conceptualise un projet de manire ce quil cadre avec une politique globale ou avec la stratgie dun programme (tablies travers un processus consultatif) mais sans que les parties prenantes soient consultes. Il arrive que les quipes de conceptualisation sinspirent des dernires innovations et des meilleures pratiques internationales mais celles-ci nauront aucun effet si elles ne sont pas intgres au contexte et aux capacits locales. Comme nous lavons not avec les subventions gres par la Banque interamricaine de dveloppement, les projets dfinis par les quipes de la BID avec
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des consultants externes avaient gnralement moins de chance datteindre leurs objectifs que les projets conus par un organisme local (Kappaz, 2003). Lapport doit venir de ceux qui effectueront la mise en uvre et des parties prenantes touches par le projet. tant donn que, dans le domaine du dveloppement, les quipes qui grent les projets ont souvent peu de contact avec les collectivits, il est important quelles participent au processus de conceptualisation. Aujourdhui, la pratique courante veut que les organismes qui conoivent des projets fassent un appel doffres pour slectionner et engager des consultants pour grer la mise en uvre. Or, si les consultants sont responsables de la bonne marche du projet, ils nont pratiquement aucun impact au niveau de la conceptualisation. Donc, il y a plusieurs coupures au sein des agences de dveloppement entre la conceptualisation et la mise en application. On a dit que les politiques byzantines et les mauvais comportements lintrieur de lglise constituaient pour certains un argument pour critiquer la chrtient. Dans une mesure plus grande encore, les politiques byzantines et les mauvais comportements au sein des agences de dveloppement minent considrablement le soutien pour le travail de rduction de la pauvret.

Quels programmes et quels projets sont efficaces ?


Quest-ce qui fait diminuer la pauvret ? Beaucoup de projets et de programmes y parviennent. Pour preuve, souvenons-nous, par exemple, que des progrs normes ont t accomplis dans de nombreux pays au niveau de lesprance de vie et de lalphabtisation, de la rduction du taux de mortalit infantile et de la cration dassociations de quartiers. Il y a un contexte technique beaucoup plus grand aujourdhui qui permet une meilleure efficacit au niveau des programmes et des projets. Durant les quarante dernires annes, on a normment appris des projets et des programmes de dveloppement et dassistance.
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Par exemple, on sait beaucoup mieux pourquoi le dveloppement des processus participatifs est important, mais on en sait plus aussi quauparavant sur le lancement dun processus participatif : comment tre lcoute de lautre, comment rectifier et enregistrer ce quon a pu apprendre des processus participatifs au contact de personnes vivant dans des communauts rurales, urbaines ou post-conflictuelles. Dsormais, il existe des outils sophistiqus permettant dapprcier le processus participatif en zones rurales. Les deux dernires dcennies ont galement vu des innovations importantes dans les programmes, et ce dans de nombreux secteurs les programmes et projets de microcrdit et de microentreprises ont augment et se sont tendus tous les continents. Lutilisation de fonds daction sociale sous la forme de subventions aux collectivits pour laborer leurs propres programmes a engendr une floraison dinnovations locales permettant de rpondre des besoins prcis. Des groupes et des organismes trs varis sont impliqus dans ce type de travail : gouvernements, donateurs, individus ayant mont des ONG, partenariats entre le public et le priv. La liste ci-dessous nest pas exhaustive. Mais elle fournit un bon aperu de ltendue de la gamme des options qui existent en termes dactions efficaces pour rduire la pauvret dans les pays pauvres et dans les pays riches. Considrez par exemple les programmes suivants : dveloppement des micro-entreprises, microcrdit et pargne, fonds daction sociale, technologie et recherche agricoles adaptes au contexte local, coles communautaires, programmes de sant prventifs, programmes dauto-assistance au logement, fonds fiduciaires pour augmenter le nombre de logements bon march. Nous aborderons chacun de ces thmes trs brivement afin de donner au lecteur une ide de ltendue des programmes. Notons dabord que nous avons reli les termes projets et programmes . Sur le plan oprationnel, ils sont effectivement lis, mme si une importante initiative peut tre mise en uvre travers divers programmes chacun desquels correspond un
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projet spcifique. En bref, la catgorie programme est plus large que la catgorie projet et la liste ci-dessus illustre ce point puisque nous avons compil une srie de programmes auxquels correspondent des centaines de projets travers le monde. Examinons maintenant cette liste de programmes et voyons de quelle manire elle illustre les progrs raliss au cours des vingt dernires annes en matire dinnovation et de recueil de connaissances.

Le dveloppement des micro-entreprises


Nous avons choisi de mettre au sommet de notre liste le dveloppement des micro-entreprises parce que cest le secteur qui a connu la croissance la plus leve au cours des deux dernires dcennies. Dans ce secteur, le postulat de dpart est que de nombreuses personnes pauvres dsirent augmenter leurs capacits gnrer des revenus. partir de l, les projets de dveloppement de la micro-entreprise cherchent soutenir des personnes dsirant fabriquer un produit ou fournir un service et ayant besoin dun appui technique ou financier pour tenter leur chance. Les premiers projets de ce type furent initis par des ONG locales, notamment en Asie (voir plus loin le passage sur la Grameen Bank, une ONG de microcrdit et de soutien aux micro-entreprises cre en 1976 au Bangladesh). Les donateurs taient conscients de la taille de ce secteur informel mais ils ne staient pas attachs rflchir tout ce que cela pouvait impliquer. Et puis, la fin des annes 1970, lUSAID a soutenu un programme dinvestissement dans la micro-entreprise, le Program for Investment in the Small Capital Enterprise Sector (PISCES) qui aida les tout petits producteurs commercialiser leurs produits. Limpulsion qui donna corps ce projet fut en partie donne par une recherche de lUSAID mene dans les bidonvilles dHati o il savra que le taux dactivit conomique tait beaucoup plus lev que prvu, en particulier pour ce qui touchait aux toutes petites entreprises. On dcouvrit galement travers cette recherche que beaucoup des activits
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dcrites demeuraient modestes et prcaires, non pas cause dun manque desprit dentreprise ou doccasions de commercialisation mais cause dune insuffisance de fonds de roulement, despace de stockage ou daccs une technologie suprieure (USAID, 1981, p. VI). Jeffrey Ash, lun des responsables du projet PISCES fonda plus tard Working Assets, un organisme bas aux tats-Unis qui soutient divers projets de microcrdit et de micro-entreprises aux tats-Unis et ltranger. TechnoServe et FINCA font partie de ces importantes ONG qui ont choisi de travailler avec des petits producteurs dans le but faire crotre leurs profits, quil sagisse de petites coopratives essayant de trouver des marchs pour les pois dAngole ou des producteurs dalpaga qui commercialisent la laine. La Fondation Eurasie soutient des projets de dveloppement de micro-entreprises un peu partout en Russie et en Europe de lEst. Un de ces projets, par exemple, associe lUnion des petits entrepreneurs de Saratov, un groupe de petits entrepreneurs de la ville de Saratov qui se sont organiss afin de promouvoir les intrts des petites entreprises. Ces groupes, ces agences et ces ONG ne constituent quun modeste chantillon du vaste et dynamique secteur du dveloppement de la micro-entreprise.

Le microcrdit et les associations dpargnants


Un travail formidable a t effectu en Asie pour initier et soutenir des projets de microcrdit et de micro-pargne. Certaines de ces petites associations ayant pris linitiative de monter ces projets sont devenues aujourdhui des rfrences mondiales dans ce domaine. Le travail de la Grameen Bank et du Comit du Bangladesh pour lavancement rural (BRAC) est bien connu. Dans les deux cas, ces associations ont tout simplement rassembl un petit nombre de personnes souvent des femmes pour quils forment des groupes dpargnants. Les femmes saccordaient pour verser tous les mois une somme convenue dans une caisse commune qui servait de prt lune
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dentre elles, le prt tant rembours selon les termes dtermins par le groupe. Grce un systme de rotation des prts, chaque membre pouvait augmenter son fonds dpargne et linvestir pour augmenter ses revenus. Le processus est videmment plus compliqu que cette version simplifie mais deux lments sont ici primordiaux : 1) Les groupes locaux ont besoin dtre organiss ; 2) Les fonds dpargne communs tablis localement par le biais de contacts directs entre les participants amliorent sensiblement le bien-tre des membres du groupe. Grce au succs de leur initiative, le BRAC et la Grameen Bank se sont dvelopps. Il est vident que, dans les deux cas, les dirigeants ont d faire face aux difficults lies la croissance, au besoin dassurer un dveloppement durable et la gestion dorganismes complexes. Lhistoire de cette aventure est bien documente. Ce qui est moins connu est le fait que la Grameen Bank organise dsormais des groupes dpargnants dans les quartiers pauvres des tats-Unis, un exemple vident de notre postulat selon lequel les leons apprises dans les pays en dveloppement peuvent aussi servir pour lutter contre la pauvret dans les pays riches.

Les fonds daction sociale


Le fonds daction sociale (FAS), connu galement sous le nom de fonds dinvestissement social (FIS), est un type de projet qui a t utilis par les grandes agences de dveloppement comme un moyen de soutenir des initiatives locale. Ces FAS (ou FIS) furent initis en Bolivie en 1980 avec ce qui sappelait lpoque le Fonds social durgence de Bolivie. Lide tait de crer un service capable daccorder des fonds rapidement et datteindre un vaste nombre de personnes dfavorises travers des projets quelles avaient elles-mmes dfinis. En consquence, une grande souplesse fut introduite dans le processus de montage et de gestion des projets. Les fonds daction sociale sont utiles dans des contextes trs diffrents, la fois pour le dveloppement long terme, pour la reconstruction court
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terme de zones postconflictuelles, pour la construction de la paix dans des pays multiculturels ncessitant la cration de rapports de confiance entre des groupes en conflit. Le mcanisme de base du FAS est la cration dun fonds commun, accessible par concours, destin financer des programmes locaux selon des paramtres spcifiques. Le FAS facilite lapprobation, le financement et le contrle de petits projets faisant partie dun projet plus large. Lun des objectifs des FAS est de soutenir des activits inities par la collectivit et de renforcer les capacits de celle-ci dfinir et mettre en uvre ces initiatives. Lchelle de ces FAS, leurs mcanismes dexcution et leurs rsultats varient sensiblement dun cas lautre. Sur le long terme, on saperoit que les FAS sont dautant plus efficaces quils respectent et soutiennent les institutions et les processus de prise de dcisions locaux. Si le renforcement institutionnel est parfois ncessaire, il faut absolument viter que des ONG ou des rent-seekers extrieurs ne dominent le processus. Une valuation effectue par la BID sur ses programmes de rduction de la pauvret conclut que les FIS ont t bnfiques aux collectivits et ont attnu les effets pervers causs par lajustement structurel. Si on ne voit pas l une solution long terme pour la pauvret, laction des FIS a engendr de lemploi court terme et linfrastructure sociale a amlior la sant, lducation et les transports (BID, 2000).

Technologie et recherche agricoles adaptes au contexte local


Lorsque les cultivateurs pauvres qui constituent 70 % de la population pauvre lchelle mondiale sont la fois des partenaires actifs dans lidentification de leurs capacits, de leurs biens et services et de leurs besoins et des participants la gestion de leurs ressources (par exemple, la technologie, la gestion des parasites, les apports critiques), alors leur condition samliore. Par exemple, lusage des pesticides savre peu viable
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sur le long terme tandis que nourrir le btail avec des semences lui permet de rsister aux maladies. Les agriculteurs ougandais ont dvelopp du manioc qui rsiste une nouvelle souche de virus mosaques en combinant les dernires innovations biogntiques avec la recherche nationale et lextension locale, renversant ainsi compltement les normes pertes conomiques et nutritionnelles provoques par lapparition du nouveau virus. Norman Uphoff a galement identifi des cultivateurs qui ont invent un nouveau systme de culture du riz beaucoup plus productif que nimporte quel autre systme. Lassociation entre la recherche formelle et les techniques agricoles traditionnelles savre trs payante. Par exemple, des millions de pois dAngole cultivs par des petits producteurs ont permis darrter les forages. En Inde, en 1993, les contrles chimiques onreux prdominaient. Lors dune assemble dagriculteurs organise par une ONG, Research in Environment, Education and Development Society, un vieux paysan fit la dmonstration de sa technique traditionnelle devant les autres agriculteurs. Sa technique consistait secouer des larves sur une feuille de plastique pour les donner manger des poulets. la suite de cette dmonstration, le Fonds International pour le Dveloppement de lAgriculture (FIDA) fit des tests grande chelle. Ces tests tant concluants, la mthode fut rintroduite et, ds 1999, employe par des milliers dagriculteurs. Dans le mme ordre dide, la Research Foundation on Science, Technology and Ecology que dirige Vandana Shiva en Inde, est le fer de lance dun mouvement citoyen qui prserve et rintroduit des techniques agricoles traditionnelles. Cette initiative a conduit une croissance des revenus des agriculteurs, ces derniers tant auparavant prisonniers des dettes quils accumulaient pour sapproprier les technologies et les pesticides ncessaires lagriculture moderne ainsi que les semences gntiquement modifies promues par lagro-industrie et les gouvernements locaux (Lapp et Lapp, 2002).
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Les coles communautaires


Dans certaines zones rurales, par exemple en Zambie et au Malawi, les habitants dcidrent que, tant donn lloignement des coles et leurs carences svres, il serait prfrable de construire et dadministrer leurs propres coles. Avec le temps, ce processus sest dfini comme le mouvement des coles communautaires. Dans certains pays, le ministre de lducation reconnat lutilit de ces coles. Il est certain que ce type dinitiative est source de problmes et de difficults, notamment au niveau de la qualit de lenseignement et des enseignants. Nanmoins, lampleur du mouvement et son enracinement auprs des collectivits ont convaincu des donateurs tels que lUNICEF quil serait plus intelligent de suivre ce mouvement que de le freiner. Il existe aux tats-Unis un concept quivalent et digne dintrt : de nombreuses communauts ont un dsir grandissant daccder un enseignement de qualit et un plus grand choix dcoles par le biais de lenseignement la maison ou des charter schools (coles sous contrat). Comme lducation dpend de ltat ou des municipalits, le mouvement des charter schools, grce un soutien fdral, a peu peu obtenu une reconnaissance officielle. Ces coles font dsormais partie du systme dducation nationale bien quelles soient conues, dfinies et soutenues par les rsidents de quartiers. Chaque cole a pour objectif de tester de nouvelles mthodes denseignement et de rpondre aux besoins spcifiques des membres de la collectivit. Les conseils dtablissement de lducation nationale soutiennent ces coles en leur permettant de demander le statut de charter school.

Programmes de sant prventifs


Judith Tendler nous a fourni des comptes rendus dtaillant plusieurs programmes communautaires de sant axs sur la prvention dans le Nordeste brsilien. Ces comptes rendus sont dautant plus prcieux quelle y dcrit les fonctionnements
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POLITIQUES, PROGRAMMES OU PROJETS ?

internes qui ont garanti la russite des programmes (Tendler, 2000). Un des cas dcrits par Tendler est le programme dagents de la sant du Cear. Avant la cration du programme en 1987, ltat du Cear dtenait les indicateurs de sant parmi les plus bas du Brsil et mme de toute lAmrique latine, avec un taux de mortalit infantile de 102 . Aprs cinq annes de fonctionnement, la mortalit infantile avait chut de 36 % et le taux de vaccination pour la rougeole et la polio avait tripl et couvrait 90 % de la population. Des villages auparavant dmunis avaient dsormais des infirmires. Comment tout ceci fut-il mis en uvre ? Le programme fut initi comme une des composantes dun programme durgence pour lemploi, mont la suite dune scheresse et financ par un fonds temporaire dassistance aux victimes de catastrophes naturelles administr par la rgion et par le gouvernement central. En 1989, la rgion dcida quau vu des rsultats positifs du programme, celui-ci serait reconduit. Des agents principalement des femmes furent recruts travers un processus extrmement slectif et forms pour devenir des agents de la sant. Ces agents travaillaient auprs de familles, effectuant des visites dans les foyers, pour un salaire minimum ( lexception des personnels chargs de lencadrement des infirmires qui recevaient un salaire suprieur) avec des contrats dure dtermine. Ce programme sinscrivait dans la politique gnrale de dcentralisation dj en cours. Il russit crer une synergie remarquable entre les trois dimensions de la gouvernance : locale, rgionale, centrale. Cet exemple illustre aussi limportance des mesures prventives et lintrt dimpliquer des membres des collectivits dans la direction et la mise en uvre de projets. Le modle favorisant lemploi de travailleurs de proximit issus des collectivits a galement t utilis avec succs aux tats-Unis pour des programmes de sant prventifs dans les quartiers avec lemploi de promotoras (promoteurs) qui travaillent au sein de leurs propres communauts dimmigrants.

Programmes dautoassistance au logement


En matire de logement, les programmes dautoassistance figuraient parmi les plus innovants durant les annes 1970 et 1980. Des projets dautoassistance au logement furent mis en place pour rpondre aux svres pnuries de logements quon pouvait observer dans les bidonvilles de nombreux centres urbains dAfrique, dAmrique latine et dAsie. Dans le cadre de ces projets, les squatters se voyaient offrir des baux pour des petites parcelles avec un accs leau. Des runions de quartiers taient organises o les rsidents taient invits participer aux dcisions concernant les lignes essentielles du projet et o des crdits taient allous pour acheter les matriaux ncessaires la construction de logements. Les familles pouvaient alors construire leurs propres habitats. Ensuite, elles avaient le choix : acheter, vendre ou louer cette habitation. Nanmoins, le but tait de construire ou de se faire construire leur propre maison. Ctait essentiellement un capital de sueur qui produisait leur abri. Ds leur cration, ces communauts dautoassistance au logement se sont stabilises et ont mme entran le dveloppement embryonnaire dune classe moyenne (Bryant, 1980, 1996).

Les fonds fiduciaires pour augmenter le nombre de logements


Laccs un habitat est une proccupation essentielle des populations pauvres. Les marchs de limmobilier contribuent la concentration de la pauvret du fait que les pauvres ont des moyens limits qui restreignent le nombre de quartiers o ils peuvent se loger ou bien, dans le cas de la plupart des pays en dveloppement, qui les obligent se concentrer dans les squats illgaux qui ceinturent la plupart des grands centres urbains. Aux tats-Unis, des politiques et des projets de logements innovants ont fourni des logements abordables tout en permettant une meilleure intgration sociale et en rduisant la cration de poches de pauvret. Cela fut rendu possible grce aux lois sur
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POLITIQUES, PROGRAMMES OU PROJETS ?

la rpartition en zones (zoning) qui exigent que les nouveaux lotissements rsidentiels dpassant un certain nombre dhabitations (entre 4 et 50) rservent un certain pourcentage (souvent 15 %) des maisons ou des appartements des personnes aux revenus faibles ou moyens. De plus, ces habitations doivent tre conformes au reste du lotissement. De tels programmes existent dans le Maryland, en Californie, dans le Massachusetts, dans le Colorado ainsi que dans un nombre grandissant dtats amricains. Conu au dpart comme un moyen de maintenir des logements abordables pour des personnes essentielles la vie de la collectivit mais dont les salaires ne sont pas la hauteur des services rendus employs de magasins, fonctionnaires de police, enseignants, employs des postes, etc. le zoning aide prserver la diversit sociale et enrichir une collectivit tout en attnuant la trop grande homognit qui accompagne la croissance trop rapide et mal conue des zones suburbaines (Jacobs, 1963). Ces politiques sont souvent mises en application par lintermdiaire de fonds fiduciaires qui servent redistribuer des ressources, des terres et des habitations pour des logements bon march. La ville de Burlington dans le Vermont, par exemple, a une socit fiduciaire qui achte des terrains, avec ou sans habitations, et vend ensuite les habitations mais pas les terrains de nouveaux acheteurs. Ces derniers jouissent de leur proprit aussi longtemps quils le dsirent ou quils en ont besoin et peuvent la revendre sans le terrain la socit fiduciaire. Linconvnient pour les familles est quelles nachtent pas le mme bien que les autres propritaires immobiliers. Lavantage est quelles peuvent acheter une habitation dans un endroit plus proche du lieu de travail et des coles que ce quelles auraient pu acheter autrement. Les fonds fiduciaires sont gnralement financs par des taxes, comme la taxe pour la destruction de btiments, dautant plus appropries que les zones concernes sont en phase dembourgeoisement.

Conclusion
Dans ce chapitre, nous avons examin en dtail les stratgies qui aboutissent de bons rsultats dans la lutte contre la pauvret et qui, par voie de consquence, offrent de meilleures opportunits pour la paix. Pour effectuer cet examen, nous avons d prendre en compte les relations entre les politiques, les programmes et les projets. tant donn que les dbats de cette dernire dcennie sur les politiques publiques ont t particulirement pres, il tait naturel de sintresser aux diffrences de points de vue. Parvenir des rformes politiques et comprendre la ncessit dun rapprochement entre les politiques, les programmes et les projets, tels sont les points principaux de ce chapitre. Nous avons galement pos la question de savoir si cela a un sens de ne travailler quavec les pays dj en plein progrs. En dautres termes, ceux qui travaillent pour rduire la pauvret dans le monde doivent-ils uvrer dans des environnements hostiles ? Cela pourrait tre tentant mais il est important de savoir rsister car la grande majorit des personnes pauvres ne devrait pas tre punie pour avoir eu la malchance de natre au mauvais endroit. Nous avons galement examin sept domaines spcifiques o des succs notables ont t enregistrs dans la lutte contre la pauvret. Ces domaines sectoriels possdent une caractristique commune : tous les projets en faisant partie taient monts avec le souci de faire participer activement les collectivits locales. Les projets participatifs sont des vecteurs solides pour rduire la pauvret. Les projets appropris et apprcis par les collectivits peuvent contribuer la durabilit des processus de rduction de la pauvret et, avec le temps, peuvent approfondir et enrichir le capital social. Ces changements peuvent leur tour contribuer tablir une atmosphre favorable la rsolution de conflits et la diminution de la violence.

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5. Obtenir des rsultats : renforcer la mise en uvre

La mise en uvre [] est la capacit crer des liens de cause effet jusqu lobtention des rsultats attendus []. Plus ces liens sont nombreux, plus les interactions entre causes et effets sont denses et plus complexe est la mise en uvre. J. L. Pressman & A. Wildavsky, Implementation, 1973

Introduction
Supposez un instant que vous tes en train de voyager travers un petit pays en Afrique subsaharienne sans accs la mer. Un jour, vous lisez dans le journal que le Prsident a annonc une rforme politique majeure, celle-ci impliquant une augmentation significative des fonds allous aux coles communautaires 1. Comme nous lavons dcrit dans le chapitre prcdent,
1. Ce cas est tir de plusieurs expriences dans divers pays et ne peut tre attribu un seul dentre eux. Nous avons opt pour cette approche parce que de nombreux pays dAfrique sont noys dans les dbats et les questions

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ces coles sont celles qui, tout particulirement en Afrique, sont montes par des collectivits lorsque les parents dlves saperoivent quil nexiste pas dcoles publiques ou que les coles existantes sont inadquates. Un soutien de ltat pour ces coles implique souvent une rforme politique favorable aux pauvres. Imaginons encore que, pour notre tude de cas, le Prsident a pris sa dcision la suite dun mouvement social dampleur nationale appelant une telle rforme. Aprs avoir lu cet article, vous entendez, lors dun rassemblement local, que lAssemble nationale est en train de dbattre des implications de cette nouvelle initiative prsidentielle. Supposons quultrieurement vous apprenez que lessentiel de la lgislation a t approuve et quune promesse de financement a mme t faite. Maintenant, les gens attendent avec impatience que laction commence. Plus important encore, les personnes vivant dans des communauts rurales distantes de la capitale ont hte de voir la politique mise en uvre. Les parents ayant accs linformation sattendent ce quil se passe quelque chose mais sans savoir exactement quoi, ni quand. Ils prennent leur mal en patience. Par le pass, ils ont attendu larrive denseignants donc ils sont habitus attendre. Entre-temps, dans la capitale, les gens pensent que la politique est dj mise en uvre. Dans les faits, rien nindique que quoi que ce soit est fait pour les enfants des villages qui continuent effectuer de longues distances pour se rendre dans des coles o il ny a ni livres, ni craies, ni tableaux, ni mme denseignants forms. Les changements de politiques publiques sont plus faciles annoncer qu mettre en uvre. Le dfi principal est bien cette mise en uvre. La premire rgle pour cela est que rien ne se met en uvre automatiquement. La bonne volont et
touchant au mouvement pour les coles communautaires. Lobjet de ce chapitre nest pas damliorer les connaissances du lecteur sur des mouvements rels mais de lui faire considrer ce qui peut tre essentiel pour une mise en uvre efficace dune rforme politique favorable aux populations dfavorises.

lengagement ont besoin dtre nourris pour durer. Le vieil adage bien commenc est moiti fait rsume limportance du travail de prparation. Pourtant, nous savons tous que le plus beau menu ne signifie pas que le dner arrivera sur la table. Rien ne se met en uvre tout seul. Le recrutement de personnel et le financement doivent tre organiss et les agences concernes doivent agir pour que les promesses aient une chance daller au-del de quelques mots jets sur une page ou prononcs lors dune une allocution. La mise en uvre consiste mettre des jambes sous un corps politique de manire ce que les promesses se ralisent. Trop souvent, les ingnieurs politiques sattachent rpondre la question du quoi sans vraiment se soucier du comment . Pourtant, la plupart des applications politiques butent justement sur cette tape du comment : la mise en place des mesures oprationnelles qui garantissent ou pas le succs des rformes des politiques publiques. Les pays avec des capacits institutionnelles limites sont particulirement vulnrables du fait que les obstacles sont tellement difficiles surmonter que la mise en uvre est compltement nglige. Lorsquen plus les ressources financires sont faibles, cette course dobstacles devient un parcours du combattant, avec un encadrement dficient et un manque de ressources supplmentaires pour pallier les carences. La mise en uvre rclame une bonne valuation des institutions en place qui pourraient tre utiles, de celles qui ne le sont pas et mme de celles qui pourraient entraver le mouvement. Lors du travail de mise en uvre avec, par exemple, les gouvernements africains, il est vident quune meilleure capacit danalyse est ncessaire au sein du gouvernement travers un conseil de cabinet, un secrtariat, un secrtariat au budget pour appuyer les efforts destins amliorer les performances de certaines fonctions. Ce type de construction institutionnelle est courant dans les programmes dassistance au dveloppement. Nous en avons dailleurs parl au chapitre 3 justement parce
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que cest un lment fondamental du travail de rduction de la pauvret. La mise en uvre sintresse qui fait quoi, quand et comment. En termes de politiques publiques, de programmes et de projets de rduction de la pauvret, il sagit l de questions difficiles qui touchent directement la responsabilit, aux rles et aux techniques des organismes chargs de la mise en uvre. Cest pourquoi ce chapitre sintressera la gamme doutils et de techniques susceptibles dinterpeller les individus et daboutir des accords. Les comptences techniques de gestion stratgique, les ateliers de travail, le dveloppement des capacits, les techniques dapprentissage institutionnel, les exercices de cartographie politique et lvaluation des parties prenantes sont autant de techniques de gestion du dveloppement qui se sont affines avec le temps. Et, oui, toutes rclament des budgets adquats et un personnel adapt. On a beaucoup appris au cours des dernires dcennies dans le domaine du dveloppement. Ceci est d principalement lexprience cumulative qui a pu tre glane, au travail de terrain, au travail de rflexion et aux crits de plusieurs savants praticiens (par exemple Tendler 1975, 2000 ; Grindle 1980 ; Lindenberg & Crosby, 1981 ; Bryant & White, 1982, 1984 ; White, 1987, 1990 ; Esman, 1991 ; Chambers, 1994a, 1994b, 1997 ; Krishna, Uphoff & Esman, 1997 ; Brinkerhoff, 1997, 2002). Ce qui fait quen nous inspirant de ce travail, nous sommes principalement en train de distiller les leons apprises. Les praticiens de la gestion du dveloppement ont travaill dans le monde entier et durant des dcennies la mise en uvre des rformes des politiques publiques, au dveloppement du processus de participation, la gestion de projets, au dveloppement des institutions et des capacits. Ces praticiens se runissent au moins une fois par an dans le cadre du Rseau de gestion du dveloppement et, plus rcemment, pour la Table ronde sur les politiques de dveloppement, afin de tirer les leons du considrable travail de terrain effectu par les pays du
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Nord et du Sud et par les pays en transition 2. En plus de ce travail, les programmes de dveloppement internationaux intgrs des universits mettent de plus en plus laccent sur les outils concrets. Par exemple, le Programme de dveloppement politique et conomique de lcole des affaires internationales et publiques de luniversite Colombia a dvelopp une valise pour la gestion du dveloppement (Development Management Toolkit). En commenant tout simplement avec une page dtaillant la liste des outils et des ressources, les tudiants de troisime cycle inscrits dans le programme assemblent collectivement des techniques dans leurs classeurs pour pouvoir les amliorer et en inventer dautres au cours de leurs tudes. En bref, le travail de rduction de la pauvret bnficie aujourdhui dun corpus technique beaucoup plus solide quil ne ltait auparavant. Certains des outils seront examins dans ce chapitre. Les techniques de gestion du dveloppement qui font une diffrence dans la mise en uvre se sont affines par le bais dexercices de terrain et dchanges dexpriences entre les praticiens. Certains ont accumul des annes dexpriences dans le domaine des processus participatifs et ont fait preuve dun srieux engagement personnel. Nous savons par exprience quune plus grande participation publique au processus de dveloppement, depuis la conceptualisation jusqu la mise en uvre des politiques, des programmes et des projets, contribue de manire significative une plus grande efficacit. La mise en uvre comprend des facteurs (limportance des incitations, des capacits, des rles institutionnels) qui sont tous aussi importants pour lexcution des politiques publiques, des programmes et des projets. En revanche, les politiques
2. Le Rseau pour la gestion du dveloppement se runit chaque anne depuis 1973 pour changer des vues et des ides partir dexpriences de terrain souvent de consulting avec des grandes agences internationales ou bilatrales. Ces rencontres ont t particulirement utiles pour le partage de connaissances. Elles ont lieu en conjonction avec la rencontre annuelle de la Socit amricaine pour ladministration publique et sont affilies la Section pour une administration internationale et comparative.

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publiques, les programmes et les projets diffrent les uns des autres par lampleur des efforts, de lintrt engendr sur le plan national et donc des pressions politiques dclenches. La mise en uvre de politiques nationales pour des communauts trs diffrentes les unes des autres sera dune tout autre nature que la mise en place dun projet touchant une seule rgion. Nanmoins, il est important de souligner quun gros projet, surtout dans de grands pays comme la Chine, le Brsil ou lInde, sera plus complexe quune initiative de niveau national dans des pays comme le Malawi ou le Tchad. Dun ct, lchelle de linitiative compte normment. Une initiative importante augmente la pression au niveau des structures, des systmes et des procdures. Les processus de contrles de qualit sont plus complexes. Les systmes de gestion de linformation jouent un rle plus grand mesure que les programmes et projets gagnent en importance. Dun autre ct, de nombreux facteurs sont essentiels quelle que soit lchelle du travail : un bon jugement et une bonne coute, la capacit de surveiller et de bonnes techniques de ngociation. Donc, souvent nous parlerons des trois niveaux de travail politiques, programmes, projets et loccasion nous clarifierons les diffrences quil peut y avoir entre chacun des niveaux. Ce chapitre examinera le processus engag pour une mise en uvre efficace des politiques, des programmes et des projets. Pour cela, nous utiliserons le cas dcrit plus haut des coles communautaires dans un petit pays, cas extrapol par plusieurs expriences bien relles afin de mettre en lumire le type doutils applicable toute une gamme dactivits pour le dveloppement. Nous passerons la loupe toute une srie de techniques pour les ateliers pouvant tre utilises lors des diffrentes tapes du processus dans le but dimpliquer une grande varit dacteurs et de favoriser les changes dinformations autant de facteurs qui contribuent lefficacit de la mise en uvre par le biais dune solide appropriation de lopration.
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Quelques rflexions sur la conceptualisation et la mise en uvre


Trop souvent, les livres sur la mise en uvre des politiques, des programmes et des projets prsentent un modle linaire : la conceptualisation vient en premier, arrive ensuite la mise en uvre, puis lvaluation. Un de nos collgues enseignants donnait un cours sur la gestion du dveloppement. Il se mettait devant le tableau noir et crivait en anglais les trois lettres du processus tripartite, D (pour Design), I (pour Implementation) et E (pour Evaluation), ce qui donne DIE (!) dans la langue de Shakespeare, soit Meurs ! en franais, quoi il ajoutait : Et effectivement, cest mort ! Il voulait tout simplement dire que le processus nest ni bien ordonn ni linaire. Sur le terrain, les processus de conceptualisation, de mise en uvre et dvaluation interagissent durant toute la dure dune politique, dun programme ou dun projet. Les personnes charges de lvaluation conseillent de dmarrer ce processus ds le dbut de lopration, celles charges de la mise en uvre disent dy rflchir durant la conceptualisation alors que celles responsables de la conceptualisation sont persuades que si leur travail est bon, cela rsout tous les problmes. Au bout du compte, on voit que les responsables de la mise en uvre redfinissent le projet pour faciliter sur le terrain. En ralit, les trois processus agissent simultanment durant toute la dure de la politique, du programme ou du projet. Il y a bien longtemps que la plupart dentre nous avons arrt denvisager la conceptualisation de programmes et de projets comme une feuille de route. Nous prfrons envisager les choses comme un apprentissage. Des transformations doivent tre opres mesure que lon avance afin de sadapter un contexte qui peut changer ou des besoins et des prfrences qui voluent au niveau des participants. Bien sr, certains lments fondamentaux rclament plus dattention que dautres lorsquon initie une nouvelle politique ou une nouvelle rforme. Lun des
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ingrdients essentiels durant les premires tapes du processus est darriver un minimum de consensus entre les acteurs-cls propos des objectifs dsirs. Il est important dtre daccord sur ces objectifs. Durant le processus qui conduit au consensus, il est souvent clair que les personnes concernes entretiennent des visions divergentes sur les implications de leur initiative. Les preneurs de dcisions peuvent choisir de se concentrer sur diffrents aspects du problme et linterprter de diffrentes manires. Un certain degr dambigut peut tre bienvenu pour que toutes les parties prenantes gardent leur motivation. On peut appeler cela lambigut fonctionnelle. Ceci ne veut pas dire que la conceptualisation ne garde pas sa propre intgrit. Bien entendu, les principaux dcideurs se doivent de choisir les lments qui feront partie de la rforme politique. Et il est vident que les projets de dveloppement doivent reposer sur un concept de base. Les lments conceptuels fondamentaux et les activits au cur des oprations qui vont dfinir le projet et dterminer la nature du travail de mise en uvre doivent tre dtaills et valus en termes de faisabilit. En dautres termes, ils doivent tre rdigs noir sur blanc de manire laisser une trace crite. Souvent, les projets sont redfinis lors de la mise en uvre lorsque les personnes responsables de lexcution sont au contact des parties prenantes et des participants et en apprennent davantage sur leurs besoins et leurs attentes. partir de l, la reconceptualisation du projet devient une tape vers la mise en uvre. Et pourtant, dans cette famille nombreuse o cohabitent la conceptualisation, la mise en uvre et lvaluation, la mise en uvre est trop souvent ce deuxime enfant bouscul par les deux autres et qui a du mal trouver sa place ou attirer lattention sur lui. En priorit, le processus de conceptualisation doit clarifier les lments fondamentaux constitutifs de la rforme politique, des buts du programme ou des objectifs du projet. Trop souvent, le dsir darriver rapidement un consensus minimum fait oublier
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la ncessit de clarifier lobjectif de lopration. Et il y a une raison cela. Pour arriver un accord, il est impratif dexaminer les diffrentes visions du problme que peuvent entretenir les diverses parties prenantes. Or, notre poque, les projets ont plusieurs sources de financement et les donateurs ont tout simplement chacun leur vision des choses. Ils peuvent donner limpression dtre arrivs un bon consensus avant de dcouvrir, mesure que les activits lies aux projets se prcisent, que celles-ci ne correspondent pas exactement ce quils avaient en tte. Parfois, un lment unique est suffisant pour parvenir un accord sur lobjectif de lopration mais cet lment nest pas dvoil ni analys. Lambigut qui en rsulte, fonctionnelle au dpart, devient ensuite une source de dysfonctionnement lors de la mise en uvre. Il en rsulte des dsaccords qui, avec le temps, amplifient dautres problmes. Sur lillustration 5.1, le dessin montre une runion de dirigeants sur un programme de logements ou dabris. Mme lorsque lon pense quun terme est clair, linterprtation que peuvent en donner les gens peut varier sensiblement. Chaque divergence entrane une polarisation des positions.

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Figure 5.1 Un faux consensus


Maisons ? Appartements ? Tentes ?

Huttes ?

Donc, nous sommes tous daccord que notre objectif est davantage dabris pas vrai ?

Le dveloppement participatif
Le maintien dun processus participatif durant toute la dure dune politique, dun programme ou dun projet ajoute la complexit de lopration mais aide, en contrepartie, assurer la valeur et la validit des processus de conceptualisation et de mise en uvre. Un processus participatif large peut multiplier les zones dambigut et augmenter les besoins en matire de communication, de ngociation et de coordination. En bref, la participation fait augmenter les cots de lopration. Mais le jeu en vaut la chandelle puisque les fondations sont tablies par un engagement dment partag. Le dveloppement participatif rclame une attention particulire dans la recherche de solutions aux problmes qui freinent le mouvement lors de la mise en uvre des programmes. Un processus participatif multiplie la quantit (et on peut
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esprer aussi la qualit) des informations se dplaant latralement et verticalement. La gestion de ces flux peut savrer problmatique et il peut arriver quil y ait trop de cuisiniers dans la cuisine . Dans le travail de rduction de la pauvret, chaque cuisinier a ses propres besoins et ses propres intrts qui peuvent tre en conflit avec ceux des autres chefs . Le travail participatif exige de savoir prendre des dcisions difficiles, dtre capable de faire des compromis et de travailler avec dautres personnes donc de savoir prendre leur avis en compte mesure que les choses progressent. Si la gestion de linformation est une activit complique, le fait davoir trop dinformations plutt que pas assez a pour effet de rduire le degr dincertitude. Gnralement, les processus participatifs gnrent une appropriation locale et donc une certaine lgitimit. La lgitimit et la crdibilit font partie dun capital social qui porte un projet au travers des obstacles administratifs. La lgitimit et la crdibilit permettent une politique ou un programme de stendre dans la dure. En dautres termes, elles assurent la durabilit des programmes et des projets. En bref, les processus sont importants. Ils sont importants parce que les croyances, les inquitudes, les peurs, les espoirs que peuvent entretenir les individus faonnent leurs perceptions et leurs actions, surtout en termes daccs aux biens et aux services. Toute intervention doit tre accepte par ceux qui pourvoient des apports fondamentaux, par ceux qui peroivent des bnfices, par ceux qui couvrent les cots. Les processus dbouchant sur une appropriation sont invitablement au cur de tout progrs oprationnel et ils sont indispensables la mise en action des programmes et des projets. On peut beaucoup apprendre des expriences extrmement varies qui se sont accumules au cours des trente dernires annes sur lensemble du globe et qui nous montrent comment conceptualiser et construire les processus participatifs au sein de communauts rurales et urbaines pauvres. Ces nouvelles
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connaissances sont aussi varies et riches que les personnes peuvent tre diverses. En termes de politiques de rduction de la pauvret, on a beaucoup appris sur les moyens de progresser sur un terrain min par lindiffrence, les discordes et lopposition. Les runions publiques, les runions de quartiers, les distributions de tracts, les ditoriaux de journaux, les assembles runissant les parties prenantes, les forums de discussions Internet, les magazines, les missions de radio, tous jouent un rle pour rassembler les populations et parfois aussi pour apporter un soutien aux programmes ou aux projets. Les sances plus encadres, comme les ateliers de travail, peuvent galement aider, surtout lorsquelles sont organises avec soin et quelles permettent des changes approfondis. Cest pourquoi les ateliers sont arrivs occuper une place particulire dans le monde du dveloppement participatif. Ces ateliers constituent une technique de choix car ils facilitent llaboration de visions partages permettant darriver un accord et de mettre en application les processus de travail. Les ateliers bnficiant de bons animateurs et dune bonne documentation permettent chacun dtre inform et de connatre son rle dans le projet. Du fait que le terme atelier est trs utilis et quil signifie beaucoup de choses diffrentes, nous voulons clarifier ce que nous entendons par l. Un atelier correspond la runion dun groupe de personnes ayant pour vocation de travailler llaboration dobjectifs particuliers et la rsolution de problmes spcifiques, le tout dans un but prcis. Il est important de garder cette dfinition en tte. Nous nentendons pas par atelier une simple runion ou confrence. Si ces dernires ont leur importance, elles nont pas les mmes buts et elles ont moins de chance dtre aussi productives que de vritables ateliers parfaitement organiss o les participants arrivent prpars travailler ensemble pour rsoudre des problmes, rgler des diffrents ou atteindre des objectifs spcifiques. Les personnes invites un atelier doivent comprendre lavance quelles
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seront sollicites et quon exigera delles une participation active aux dbats et aux groupes de travail pour qu la fin de latelier, on arrive un meilleur niveau de consensus sur la nature de ltape suivante. Les ateliers organiss de cette manire forment un outil technique extrmement utile pour faire avancer les politiques, les programmes et les projets. Il existe plusieurs modalits de fonctionnement pour les ateliers qui correspondent divers objectifs. En effet, il est crucial de savoir pourquoi on organise un atelier. Le fait de clarifier lobjet de latelier permet de clarifier les objectifs, les modes de facilitation, les tapes prparatoires et, surtout, de dterminer qui va participer latelier. Lobjet est-il de lancer un projet ? Ou bien est-ce de surveiller un projet dj commenc ? Lobjet est-il de renforcer le soutien une rforme politique ? Ou est-ce darriver un accord des parties prenantes sur ltape suivante, que ce soit dans le cadre dun projet ou dune rforme politique ? Lobjet est-il encore darriver une simple entente entre des opposants hostiles sur ce quils pourraient gagner travailler ensemble ? Les ateliers sont des outils efficaces pour traiter de ces questions. Mais bien savoir lequel de ces objets vous concerne est primordial si vous voulez obtenir des rsultats concrets. De fait, runir plusieurs de ces objets aura pour effet de rendre latelier strile.

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Tableau 5.1 Types dateliers


Types dateliers
Ateliers de planification stratgique

Objets de latelier
Que les acteurs principaux dfinissent les buts et objectifs des politiques, des programmes et des projets. Que les matres duvre des organismes-cls dterminent qui fait quoi, quand et comment. Engendrer et dfinir le degr dengagement pour ceux qui ont un intrt dans une politique, un programme ou un projet. Que les bnficiaires potentiels dune politique, dun programme ou dun projet identifient leurs besoins, leurs priorits et leurs rles potentiels dans le cadre dune politique, dun programme ou dun projet. Surveiller et valuer la progression du travail et limpact quil a pu avoir sur les bnficiaires dune politique, dun programme ou dun projet. Consulter les responsables dun secteur dactivit ou assurer leur engagement dans une politique, un programme ou un projet. Que les personnes impliques dans, ou touches par, une politique, un programme ou un projet identifient les problmes ou les proccupations et, si possibles, tentent dy rpondre.

Ateliers de gestion stratgique

Ateliers dvaluation pour les parties prenantes

valuation participative rurale

valuation ou surveillance participative

AIC. Il y a aussi les ateliers dvaluation participative qui ont leurs propres fondements conceptuels. La seconde tape prparatoire dun atelier consiste dcider des connaissances et des renseignements qui guideront le travail vers lobjectif final. Puis vient le processus de facilitation ou de lanimation avec, au dpart, lidentification du facilitateur. La qualit de la facilitation est essentielle puisque cest elle qui dtermine si les participants seront en confiance pour que leurs opinions soient respectes, que les diffrences de points de vue puissent tre abordes sans problme et que le processus participatif engendre le soutien et non linimiti. Il existe plusieurs types et styles de facilitation qui ont chacun leurs qualits et leurs caractristiques. Pour le facilitateur, le plus important est de valoriser, travers une bonne communication, le rle et lapport de chaque participant et de faire avancer le groupe avec aisance lorsque les divergences se manifestent intensment ou que le processus semble sur le point de drailler.

Ateliers de planification AIC

Construire des coalitions politiques et avancer dans la mise en uvre


Pour revenir notre tude de cas virtuelle, notons que le Prsident peut avoir demand au ministre de lducation de mettre sa politique en action. Nanmoins, cela ne constitue que le dbut du processus. Aprs, cest une bote de Pandore qui souvre, dbordante de conflits dintrts et dordres du jour en comptition les uns avec les autres. Le ministre de lducation est charg par le Prsident de mettre la politique en uvre. Mais le ministre des Collectivits locales estime quil a galement un rle jouer. Le ministre des Finances a aussi son mot dire puisque cest lui qui alloue les financements permettant linitiative de dcoller. LAssociation des enseignants proteste, car elle pense que les collectivits vont recruter des enseignants qui nont pas reu la formation adquate, cest--dire celle certifie par lAssociation.
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Ateliers de contrle ou de dpannage AIC

La premire grande tape consiste ce que lobjet de latelier organis soit aussi clair que possible. Comme nous pouvons le visualiser sur le tableau 5.1, il y a plusieurs types dateliers trs diffrents les uns des autres. Il y a des ateliers de planification stratgique, des ateliers de gestion stratgique et des ateliers dvaluation pour les parties prenantes. Ces derniers ont lieu pour permettre aux parties prenantes de donner leur opinion sur la progression dun programme. Il existe encore un autre type datelier qui utilise un modle conceptuel compltement diffrent : latelier dacceptation, dinfluence, de contrle ou atelier
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Quant aux Conseils gnraux, ils veulent savoir quel sera leur rle lorsquil sagira de dcider o, dans leur zone, les coles de quartier seront construites. Entre-temps, les associations de parents dlves chercheront faire valoir leurs revendications qui varient sensiblement dune association lautre. Les collectivits et les ONG transmettent elles aussi leurs demandes. En bref, les parties concernes se font connatre pour demander quelle part de laction sera la leur. Supposez quun projet particulier ait reu un financement pour mettre en uvre une opration dans une zone spcifique qui comprend 20 tablissements scolaires abritant 3 500 lves venant de 35 villages. Le travail dvaluation indique que les villageois ont besoin dcoles situes une distance infrieure 5 kilomtres de leurs foyers, avec un accs leau et des fournitures de base. La personne charge de diriger le projet et qui travaille depuis le bureau local dune ONG internationale en gre plusieurs en mme temps. Elle travaille en partenariat avec des agences qui lui prtent du personnel, mme si celui-ci a dautres responsabilits. Le projet est financ par des fonds publics et privs. Imaginons que les donateurs sont le ministre de lducation, les conseils gnraux, le Comit central mennonite (bas aux tats-Unis), lAlliance internationale Save the Children (Royaume-Uni), lUNICEF, le Conseil des femmes (une association locale de volontaires), et lAgence canadienne de dveloppement international. Toutes ces agences et tous ces acteurs travaillent sur des initiatives qui peuvent tre pertinentes la rforme politique annonce. Mais chacun doit satisfaire certaines exigences avant de fournir de lassistance. Entre-temps, bien sr, ceux qui taient opposs linitiative au dpart font tout pour faire drailler le processus en marche. Mais, mme pour tous ceux qui y sont favorables, il sagit de rsoudre les nombreux problmes ayant trait aux consquences de la rforme politique pour les diffrentes rgions du pays, pour les diffrentes circonscriptions, pour les diffrents groupes locaux. En toute logique, le nombre de joueurs et le nombre de
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problmes soulevs ne cessent de crotre presque exponentiellement et probablement dans une relation inversement proportionnelle aux capacits du gouvernement grer la rforme. Une manire de garder le contrle de tout cet imbroglio consiste organiser une valuation institutionnelle. Comme nous lavons vu prcdemment au chapitre 3, les valuations institutionnelles permettent de mieux apprhender le contexte qui sera celui des politiques, des programmes et des projets. Ces valuations permettent de comprendre quelles sont les fonctions qui auront besoin du plus grand soutien et didentifier qui fera quoi durant ltape opratoire suivante. Elles facilitent la gestion des ressources humaines et financires en vue de mieux rpondre aux besoins immdiats tout en assurant le soutien ncessaire pour lavenir. Mais la question laquelle il est le plus difficile de rpondre est la suivante : qui, exactement, soccupe de toutes ces choses-l ? Gnralement, ces tches sont partages par les dcisionnaires uvrant sur les divers niveaux doprations. Malheureusement, Merlin lEnchanteur nest pas l pour tout solutionner. Les titres tels que directeur des oprations, directeur gnral, chef des oprations ou directeur excutif cachent plus de choses quils nen peuvent rvler sur la densit des responsabilits et des tches. Derrire le rideau magique des titres ronflants, il y a besoin dune vritable capacit institutionnelle. Lvaluation aide dterminer les tapes ncessaires la construction de cette capacit. Parfois, ce sont les structures juridiques qui rclament des soins. Parfois, il faut soccuper de restructuration ou bien travailler sur la rorganisation. Parfois, il est important de crer de nouvelles agences intermdiaires. La qualit des rsultats accomplis par le changement de politique est fonction des motivations (sociales, politiques, conomiques) que ce changement porte en lui et des capacits institutionnelles (rgles du jeu, organisations). Le ciment qui lie ces deux piliers structurels est compos de lattention porte par les dirigeants au processus, de leur engagement voir la
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transformation politique seffectuer mesure que les rsultats sont obtenus et de leur travail avec les coalitions. Pourquoi les coalitions ? Parce que la caractristique principale des politiques publiques est quaucun individu ne prend toutes les dcisions tout seul. De multiples dirigeants reprsentant souvent plusieurs organismes travaillent former des coalitions afin de transformer les politiques publiques. Mme parfaitement conues, les politiques publiques ont besoin de personnes agissant de concert pour aboutir un rsultat. Il faut des budgets, du personnel et des processus pour mettre une politique en uvre. Bien que nous nayons cess de souligner limportance des processus participatifs, il nous faut aussi examiner la manire de conduire les oprations lorsque plusieurs dcisionnaires agissent sur diffrents niveaux, chacun ayant ses propres besoins et tous ayant entre eux des intrts en concurrence. La question est de savoir comment combiner des processus pour trouver des zones de consensus, le tout dans le but de faire avancer les choses. Il ny a pas une seule rponse. Ce qui est certain, cest que les processus comptent normment. Si le processus nest pas domin par un dictateur qui place ses pions et utilise la force ou la violence pour imposer sa loi, alors les dirigeants devront faire preuve de persuasion, de ngociation, de compromis, de travail vers le consensus en bref, ils devront beaucoup discuter. Lobjet est datteindre un point de vue partag. Durant toute la mise en uvre dun changement de politique publique, il sagit de voir comment intgrer toutes les personnes faisant partie du puzzle les conseillers municipaux, les partis politiques concurrents, les diverses ONG, les responsables gouvernementaux, les investisseurs financiers, les entreprises locales. La liste nest pas exhaustive. Oui, lorganisation dun atelier aiderait. Mais dabord, il serait plus utile deffectuer au moins une valuation des parties prenantes. Ce type dvaluation, proche de la cartographie politique, est utile pour dterminer les agences et des agents qui ont un intrt ce que
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soit mis en uvre une politique, un programme, un projet ou ce quintervienne un changement de politique.

Les valuations de parties prenantes


On ne sait pas exactement comment les valuations de parties prenantes se sont introduites dans la pratique de la gestion du dveloppement. Cela fait dj plus de vingt ans que Ben Crosby et Marc Lindenberg sexpriment sur la cartographie politique. Lapproche quils ont dfinie dans le cadre de leur travail en Amrique latine fut ensuite adopte pour un vaste projet financ par lUSAID qui sest inscrit avec succs dans la dure : le projet Mettre en uvre le changement de politique (Implementing Policy Change Project, IPC) (Lindenberg et Crosby, 1981 ; Crosby, 1992). Ben Crosby affina et utilisa cette technique durant plus de dix ans et obtint des rsultats significatifs. Souvent, les directeurs de projets ou, aux niveaux suprieurs, les responsables de la rforme politique au sein des ministres disposaient dinformations insuffisantes sur toutes les parties prenantes. Or, il est ncessaire davoir, non seulement des informations sur lintrt que peuvent porter les parties prenantes un projet ou une politique, mais aussi sur leurs capacits de mobilisation pour soutenir ou rejeter une rforme. Le but de lvaluation des parties prenantes est de dpeindre de manire condense les quatre caractristiques des parties prenantes : lintrt port par le groupe la problmatique, les ressources dont dispose le groupe, sa capacit mobiliser les ressources et sa position par rapport au problme en jeu (favorable/oppos). Si lon devait effectuer une valuation prliminaire des parties prenantes pour voir lesquelles sont intresses par le projet, on pourrait y inclure les associations de villages, les ONG animes par les collectivits, les ONG internationales, les conseils municipaux et gnraux et les conseillers ainsi que les reprsentants des ministres et les
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donateurs. Le tableau 5.2 ci-aprs permet de voir quoi peut ressembler une valuation partielle des parties prenantes.
Tableau 5.2 Un chantillon partiel dvaluation des parties prenantes
Domaine qui intresse le groupe Position vis-Capacit de vis de la mobilisation politique, des ressources du programme, du projet Relativement capable de mobiliser son capital politique Oppos au dpart ; une courte majorit du Conseil gnral dsormais favorable

Groupe

Ressources

Conseil gnral Intress par pour la rgion lenseignement Nord du pays et la manire dont il est dlivr

Le Conseil gnral est pratiquement en faillite cause de troubles sociaux ; son capital social et politique consiste essentiellement en ressources majeures Ressources nancires faibles ; crdibilit importante au niveau du travail de la base

Association des femmes de lglise du Nord

Plusieurs dirigeants-cls de cette association aident organiser le Mouvement pour des coles communautaires Intresse maintenir la dlivrance de son certicat

Bonne capacit Trs favorable mobiliser des sympathisants ; savoir-faire organisationnel

Association denseignants du Nord

Quelques ressources nancires venant des cotisations

Capable et Trs oppose prte gnrer du fait que les des ressources enseignants des coles communautaires nont pas besoin dtre certis Peu de capacits mobiliser du fait que les politiques internes paralysent le mouvement Par principe, trs favorable au mouvement pour des coles communautaires

Ministre de lducation, section affaires communautaires

La section affaires communautaires est trs favorable ; le reste du ministre pas du tout

La section AC a peu de ressources nancires et peu de soutien au sein du ministre

Lobjet de lvaluation des parties prenantes est de fournir ceux qui tentent de faire avancer un projet ou une rforme un bon aperu du type de soutien sur lequel ils peuvent sappuyer. Souvent, les dirigeants et hauts responsables prtendront connatre la nature du soutien dont ils bnficient dans leur opration. Pourtant, lorsque des valuations systmatiques des parties prenantes sont effectues partir danalyses rigoureuses, dentretiens ou de contrles dinformation et prsentes des clients, ces derniers sont gnralement tonns de voir combien ils peuvent apprendre sur les parties prenantes. Si lon regarde lvaluation trs condense du tableau 5.2 par exemple, il apparat clairement que les opinions pour ou contre les coles communautaires sont trs marques. Les dirigeants entendent leurs sympathisants qui les caressent dans le sens du poil et les encouragent vivement continuer. Mais ceux qui leur sont opposs comme lAssociation des enseignants de la rgion Nord, celle-ci disposant de ressources et tant prte les utiliser sont en position dentraver le programme. Ce travail de sape sera dautant plus efficace que certains hauts responsables du ministre de lducation se rallieront au mouvement dopposition. En fin de compte, un changement de politique surtout dans les pays disposant de partis politiques, de parlements, de conseils municipaux et dune presse active ne peut se faire que si les hauts responsables, les dcideurs et lopinion publique tombent daccord sur le fait que le changement est acceptable. Pour arriver un tel rsultat, il faut beaucoup dcoute, de marchandage, de discussion, dadaptation et de compromis. De fait, ce processus met en exergue des points de vue concurrents et permet des informations nouvelles ou diffrentes de monter la surface. Le nombre et linclination de ceux qui ont un enjeu dans la partie varient sensiblement selon la nature des changements proposs, leur impact et leurs cots. Lvaluation des parties prenantes peut tre ralise par le biais dun atelier au cours duquel sont collectes les donnes
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pertinentes. Cette collecte de donnes peut aussi seffectuer par des interviews, par le truchement dun travail dobservation et par la recherche de documents. On peut aussi commencer par cette collecte pour effectuer une valuation prliminaire et, ensuite, organiser un atelier dvaluation runissant les parties prenantes de manire ce que leurs reprsentants rvisent et compltent la premire valuation. Plus souvent, lorsquun atelier dvaluation des parties prenantes est organis, lobjectif principal est dvaluer une politique, un programme ou un projet. Ceci revient dire que lvaluation peut savrer problmatique. Or, il est important de dterminer quel est lobjectif principal. Il est important aussi dtre sensible au fait que le soutien, ou labsence de soutien, pour un programme ou une politique, est un phnomne volutif qui change mesure que grandit le sentiment de partage, y compris avec lorganisation de latelier. Les ateliers constituent des processus puissants, surtout lorsquils bnficient de bons facilitateurs. Ces ateliers mettent les participants contribution et engendrent de nouvelles perspectives, favorisant par l de nouvelles prises de position.

valuations rurales participatives


Examinons dsormais les composantes du processus participatif, appel communment valuation rurale participative (ERP). LERP est en ralit un grand panier rempli de techniques diverses destines promouvoir lengagement de personnes souvent laisses pour compte lors du processus de conceptualisation, de contrle et dvaluation. Mme si nous ne pouvons passer en revue lensemble des techniques, nous pouvons en examiner quelques-unes. Le plus souvent, lERP seffectue par le biais dateliers. Ces ateliers sont organiss et anims pour que les membres des collectivits puissent raliser leur propre valuation. Lobjet est de voir comment ils envisagent de rsoudre les composantes du problme quils ont eux-mmes identifi. Robert Chambers, Edward Jackson,
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Yusuf Kassam, Fran et David Korten et Norman Uphoff font partie dun groupe de pionniers ayant travaill sur les ERP. Heureusement, non seulement ces individus ont expriment diffrentes faons dimpliquer des personnes de manire ce que leurs voix et leurs opinions aient la primaut, mais ils ont galement document leurs expriences pour que dautres en profitent (F. Korten, 1982 ; D. Korten, 1982 ; Uphoff, 1985 ; Chambers, 1994a ; 1994b, 1997, Jackson & Kassam, 1998). Les techniques dERP sont utilises pour aider les gens exprimer leurs propres opinions, raconter leurs expriences, partager leurs connaissances et dire ce quils pensent devoir tre fait pour amliorer leur bien-tre. Ce travail se ralise travers toutes sortes dexercices de cartographie, de calcul et de consignation. Durant ltape de conceptualisation du projet, lERP peut tre efficace pour identifier et classer les problmes par ordre de grandeur, pour dfinir les biens et services existants et pour dessiner la ralit actuelle et envisage. Souvent, les facilitateurs commencent par un simple tour de village durant lequel les individus parlent de leur vie et de leurs moyens de subsistance. Durant ltape cartographique, les villageois utilisent des symboles pour dsigner sur la carte les sources deau, les schmas de logement, les routes, les abris pour animaux, les champs et les cultures agricoles ainsi que les entrepts.

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Figure 5.2 Carte de lvaluation rurale participative du village : emplacement prfr de lcole
Village A
Jardin du club des femmes

Figure 5.3 Diagramme du problme participatif


Difficile de recruter et de retenir les enseignants Les parents sinquitent pour la scurit des enfants et leur participation aux corves

Difficile pour les enfants plus jeunes

Village B
Hutte sant

Pas deau prs de lcole Distance de lcole

Huttes dentreposage de la nourriture

Verger priv

Emplacement propos pour lcole

Puits du village B

Maladies plus frquentes


Huttes dentreposage de la nourriture

La fatigue entrave la concentration

Les enfants plus gs sont trop fatigus la fin de la journe pour aider aux corves

La figure 5.2 montre une carte type o deux villages tentent de slectionner un emplacement pour une cole communautaire. Aprs lexercice cartographique, dautres exercices de groupes tels que llaboration dun diagramme didentification de problmes sont raliss. Ce diagramme est effectu partir dun problme choisi par le groupe. Dans le cas des coles communautaires, la distance de lcole par rapport aux habitations constituait lun de ces problmes. Celui-ci tait li dautres questions, la ralit tant celle que les villageois peroivent. Voir la figure 5.3.

Ensuite, les villageois peuvent faire une matrice (figure 5.4) qui capte limpact que peut avoir la distance sur les divers membres de la collectivit. Cette matrice peut tre complte par une auto-valuation de ce que les villageois pensent pouvoir faire par eux-mmes et de ce pourquoi ils auraient besoin daide extrieure. Aprs, ils pourront classer leurs biens et services par ordre de grandeur dans le but de rpondre leurs besoins. Ce type de donnes est utile la collectivit pour le travail de conceptualisation et pour celui de contrle du projet.

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Figure 5.4 Matrice ERP pour lintensit du problme et les approches possibles
Membres de la famille touchs
Problme Jeunes enfants Enfants plus gs Parents Possibilit* de rsoudre le problme nous-mmes Chance dobtenir une aide extrieure

Distance de lcole

Source deau proche de lcole Fournitures : tableau, craies

Fves utilises pour compter. * Vous pouvez utiliser divers types de fves pour reflter les diffrentes estimations de la capacit de la collectivit rsoudre le problme par elle-mme.

Le vaste corpus exprimental et les connaissances qui ont dcoul de lexprience des ERP permettent darriver des rsultats significatifs auprs de collectivits en Asie, en Afrique et en Amrique latine. En bref, les processus participatifs ne contribuent pas uniquement rduire la pauvret : ils aident la rduire durablement en promouvant la participation civique et en faisant prendre conscience aux populations de leurs capacits rsoudre leurs propres problmes.

Planification stratgique
De mme quil y avait au dpart un processus participatif qui permettait didentifier et de conceptualiser le projet, il y a ensuite un engagement des collectivits qui autorise sa mise en uvre. Cela est-il suffisant ? Non. Le fait dengager un processus
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participatif durant ltape didentification et de conceptualisation dun programme ou dun projet aide considrablement les choses puisque cela implique quil y a davantage de personnes prtes soutenir le projet et davantage de volont cooprer et ngocier les choix difficiles de la mise en uvre. Nanmoins, le fait dengager un processus participatif ne permet pas de rsoudre tous les problmes. La planification stratgique savre tout aussi essentielle, au dpart videmment, mais galement durant les diverses tapes du processus. Les vnements extrieurs, les crises gouvernementales, les mutations internationales sont autant de facteurs qui poussent repenser le pourquoi de lopration et le type de changements quil serait souhaitable dadopter. La planification stratgique peut tre dfinie de diffrentes faons. Choisissons une dfinition oprationnelle mettant trois points en exergue : le processus permettant didentifier la direction prendre, le processus permettant de sonder lenvironnement interne et externe pour identifier les opportunits et les menaces, le processus permettant de dfinir les objectifs et les moyens de les atteindre en vue de rendre lavenir plus rose. partir du moment o la direction dun organisme, dun secteur ou dun projet adopte cette approche, alors lorganisation dun atelier de planification stratgique peut savrer trs utile. Un plan stratgique aide clarifier les objectifs ainsi que les moyens de les atteindre. Les dirigeants qui organisent un tel atelier se doivent de clarifier entre eux ce quils entendent accomplir la fin du processus. Ceci permet de mieux identifier les personnes invites participer latelier et le type dinformations que les participants devront assimiler avant de commencer la rencontre. Pourtant, la partie critique de ces ateliers de planification stratgique rside dans le travail de facilitation quelles questions ou quels problmes sont proposs aux groupes de dbat, dans quel ordre et de quelle manire. Cest en travaillant sur une srie de questions que les participants parviennent
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dvoiler leurs visions respectives. Mener pralablement latelier des interviews trs pousses des futurs participants aide la formulation de questions pertinentes. Les questions devraient tre poses de manire squentielle afin darriver un partage dopinions et un consensus. Lun des facilitateurs les plus efficaces utilisait un logiciel Power Point de manire interactive, inscrivant les points de vue sur lcran afin que tous les participants puissent les avoir sous les yeux 3. Cette technique prsente plusieurs avantages. Dabord, cela dmontre visuellement que les participants tentent daboutir une vision partage du problme. Ensuite, cela indique que les participants sont pris au srieux. Enfin, cela laisse entendre que les participants ne parlent pas un mur et que leur parole est prise en considration. Cette technique est plus efficace que lancienne mthode o lon apposait les ides sur un tableau de confrence traditionnel. Linformatique prsente lautre avantage de rendre possible la confection immdiate dun dossier informatique que les participants peuvent emporter avec eux la fin de latelier et o figure le fruit de leur labeur. Les simples villageois, tout comme les hauts responsables, doivent savoir que lon donne du poids leurs opinions et au temps quils ont investi, et que cela sera pris en compte pour llaboration du produit final. Le fait de voir leur opinion sur un grand cran leur donne aussi loccasion de rectifier le tir : En fait, je voulais vraiment dire . Cela aide aussi juguler
3. Marc Lindenberg utilisa cette technique du Power Point pour faciliter les rencontres entre la Banque mondiale et le PNUD sur le thme de lvaluation lors de rencontres organises Paris en 1999 et 2000. Avant sa disparition prmature en mai 2002, il officia galement comme facilitateur lors dune srie de rencontres interactives que Lindenberg et Bryant avaient conjointement organises, finances et prpares pour les PDG dimportantes ONG internationales de dveloppement et dassistance (Oxfam, Save the Children, CARE, Mdecins sans Frontires, World Vision, Plan International, MercyCorps, International Rescue Committee, etc.), Bellogio, Seattle, Oxford et au domaine Rockefeller, Pocantico. Pour plus de dtails sur ces sessions fructueuses et productives, voir Lindenberg et Bryant, 2001.

le grave danger que les participants quittent latelier persuads dtre tous sur la mme longueur donde alors que tel nest pas le cas (voir le tableau 5.1 plus haut). Si cette technique particulire se limite aux endroits possdant llectricit, on peut sen inspirer et appliquer certains lments dautre formats dune plus grande simplicit technologique. De manire gnrale, les facilitateurs devraient toujours essayer de capter visuellement les apports des uns et des autres, avec autant de prcision que possible. Une technique consiste demander aux participants de mettre eux-mmes leurs ides sur papier. Une telle mthode est dcrite dans la section qui suit sur les ateliers de consensus.

Mthode de latelier de consensus


La Mthode de latelier de consensus, telle quelle fut dveloppe par linstitut des Affaires culturelles (IAC), est extrmement flexible et elle peut sadapter une multitude de situations et dapplications 4. Cette mthode permet un groupe darriver rapidement un consensus. De plus, comme toutes les personnes prsentes participent aux dcisions prises au cours de latelier, toutes peroivent ces dcisions comme les leurs et elles sen partagent la proprit. En consquence, les probabilits deviennent plus grandes que les dcisions et les plans bauchs seront mis en application. Un tel atelier peut tre utilis pour aider un groupe prendre une dcision, rsoudre un problme,
4. La Mthode de lAtelier de consensus dcrite ici est une technique perfectionne par les associs de Millenium Consulting, une entreprise de consulting base Chicago dans lIllinois et spcialise dans les associations but non lucratif et dans le secteur public. La mthode fut dveloppe par le personnel de lInstitut des affaires culturelles, au dpart pour des projets de dveloppement de collectivits aux tats-Unis et dans le monde, et adapte par la suite pour des processus participatifs de groupe dans toutes sortes de contextes. LInstitut des affaires culturelles continue utiliser et enseigner cette mthode qui fait partie de la valise appele Technologie de Participation .

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tablir un plan daction. Ce type datelier est particulirement propice aux situations rclamant des solutions cratives et imaginatives, un engagement multidisciplinaire des quipes ou un besoin urgent de construire un plan daction. Le processus peut gnrer rapidement un certain esprit dinvention et un nouveau dynamisme. Il peut aussi insuffler un sens des responsabilits, servir de catalyseur pour se forger une opinion (rationnelle ou intuitive) et faonner un accord commun pour lquipe. Pour tre efficace, latelier devrait tre construit autour dune question que le groupe tente de rsoudre. Gnralement, la rponse cette question comprend 5 7 lments, par exemple 5 7 problmes prioritaires pour une collectivit ou bien 5 7 rsultats-cls engendrs par un projet. En plus de la question centrale, latelier devrait avoir deux objectifs dclars : un objectif rationnel et un objectif empirique. Le premier objectif est le produit avec lequel on veut clturer latelier. Ce produit peut prendre la forme dun plan daction ou dune liste de recommandations prioritaires. Le second objectif vise capter une certaine motion, une certaine humeur que le groupe va gnrer durant latelier. Mme si cet aspect ne peut tre contrl, le facilitateur peut influencer les choses de manire positive. Latelier comprend cinq grandes tapes : 1. Louverture, qui met les choses en perspective et dfinit les intentions et les paramtres de latelier ; 2. La sance de brainstorming sur les donnes et les ides ; 3. Lorganisation ou le regroupement des donnes selon les similitudes de contenu ; 4. Ltablissement de noms et de titres pour les catgories rpertories ; 5. Les remarques de clture qui valuent le travail et ses implications. La sance de brainstorming combine le travail individuel par petits groupes et avec lensemble des participants. Le travail individuel saccomplit en silence et permet chacun de dvelopper ses propres ides. Le travail par petits groupes de deux ou trois personnes permet ensuite tous de partager ces ides. Les petits groupes sont alors chargs de mettre sur fiches dix quinze ides
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sur lesquelles ils sont daccord. Cela permet dentamer le travail consensuel, chaque groupe rdigeant ses ides avec la terminologie de son choix (sur des grandes fiches, avec des feutres, avec une ide par fiche). Celles-ci sont ensuite affiches sur un mur, chaque groupe dposant quelques ides par vagues successives. Lensemble du groupe est ensuite charg de regrouper les ides par catgories. Il en rsulte une compilation de cinq thmes se partageant 50 70 fiches. Ltape de regroupement par thmes permet de passer de la rflexion individuelle et de la conversation en petit comit un dbat plus large impliquant lensemble du groupe. Le but de cette tape est de discipliner le chaos gnr par les rponses multiples des petits groupes en donnant forme de nouvelles relations. Cette tape est suivie par le processus de nomination thmatique, tche qui nest possible quavec un consensus. Ce processus constitue ltape-reine de latelier. Gnralement, la moiti de latelier est consacre cette tape parce que le groupe ne parvient prendre une dcision quaprs avoir vu les options qui soffrent lui regroupes en quelques thmes directeurs. Le processus de nomination thmatique est parfois dcrit comme ltape du Ah oui ! parce que cest l que le groupe entrevoit de nouvelles faons daborder de vieux problmes. partir de ce quils viennent dapprendre, les membres du groupe peuvent aussi dvoiler de nouvelles approches sur la manire dont ils pourraient agir dans lavenir. Le consensus qui commence merger permet denvisager des perspectives diverses et insuffle au groupe le courage davancer.

La formation dun consensus travers le processus AIC


Un autre type datelier utilis dans la formation de consensus est latelier AIC ou atelier Apprciation, Influence, Contrle. Les ateliers AIC sont fonds sur un concept diffrent, dvelopp au dpart, durant les annes 1980, par William Smith, celui-ci
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agissant frquemment comme consultant auprs de la Banque mondiale, et par Turid Sato, un employ de la Banque mondiale. travers le processus AIC, les subtilits et les nuances du travail dapprciation, dinfluence et de contrle sont dballes par les participants lors dexercices rpts durant toute la dure de latelier. La psychologie du comportement est sous-jacente la mthode AIC et cest elle qui dtermine la manire dont est conduit latelier. Le premier apprentissage se fait au dbut de latelier, lorsque les responsables-cls doivent dsigner les parties dun problme quils pensent tre sous leur contrle. Ce qui transparat rapidement est quaucun acteur na, lui seul, beaucoup de contrle sur quoi que ce soit. Cette dcouverte plutt pnible doit tre trs claire. Sur ce point, le travail du facilitateur rclame beaucoup de tact. En gnral, le minutage est calcul de manire ce que ce travail dbouche sur la fin de la premire journe. Le lendemain, les participants entreprennent un exercice leur permettant de dterminer la nature de leur influence ( loppos de leur contrle). ce stade, les participants commencent comprendre le bnfice quils peuvent tirer dune collaboration. Pour terminer, les derniers exercices touchent aux domaines quils peuvent apprcier dans le cadre de leur travail. Ici, laccent est mis sur lavantage quon peut tirer de tendre la main dautres organismes ou dautres acteurs et comment cela peut aider oprer des changements. Ce changement de perspective engendre un besoin croissant de collaboration. Tous ces exercices mettent en lumire linterdpendance sous-jacente toute entreprise complexe. Lune des premires russites des ateliers AIC fut enregistre par lquipe Sato-Smith dans le cadre dune rforme sectorielle finance par la Banque mondiale qui visait transformer le secteur de llectricit en Colombie. Au dpart, les hauts responsables de ce secteur se jugeaient comme des concurrents, ce qui fait quinstinctivement, ils navaient aucune confiance les uns envers les autres et encore moins envie de travailler ensemble.
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De plus, tant donn le pouvoir de chacun, il leur tait difficile daccepter leur impuissance agir seul. Nanmoins, ils prirent conscience durant les ateliers AIC du besoin de rformer leur secteur et de la complmentarit des rles de chacun, ce qui eut pour effet de faciliter la mise en uvre de la rforme et permit dobtenir des rsultats significatifs. Notons toutefois que ce type datelier rclame des techniques de facilitation exceptionnelles. Il est vident quun processus qui conduit des hauts responsables prendre conscience de leurs limites porte le risque daboutir lchec. Bien men, ce processus peut aussi engendrer une dtermination partage et insuffler une nergie et un engagement considrables dans la mise en uvre. Le processus cartographique permettant didentifier tous les agents dun groupe susceptibles dtre influencs, ou tout simplement apprcis sils ne peuvent tre influencs, a pour effet dlargir lhorizon des participants par rapport ce qui doit tre fait. Au mieux, cela peut aboutir une rflexion stratgique, et pour le moins du brainstorming tactique. La partie critique consiste naviguer le premier jour dans une mer difficile o lamour-propre de chacun est malmen et o tous prennent conscience de leur impuissance, de manire enclencher un mouvement vers une relle collaboration durant les jours suivants. Bien mise excution, cette technique savre diablement efficace. Et elle peut donner un sentiment de puissance.

Le travail de contrle des politiques, des programmes, des projets


Le travail de contrle est lun des aspects les moins dbattus du processus et, pourtant, cest potentiellement lun des lments les plus efficaces de la mise en uvre. Dabord, cest travers le travail de contrle que les problmes ventuels sont identifis et rsolus avant quils ne puissent stendre davantage. Sans un programme de contrle gnral, les direc217

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teurs de projets ou de programmes ne voient souvent que des parcelles du puzzle sur lequel ils travaillent, la vision globale ntant perue, au mieux, quau niveau du conseil dadministration (la chute dEnron et de Worldcom a rvl les consquences dsastreuses qui peuvent rsulter dune dficience des systmes de vrification des comptes et des systmes de contrle et de surveillance). Le contrle et le rglement de problmes qui peuvent survenir durant la mise en uvre sont indispensables si lon veut arriver des rsultats positifs. Un systme de contrle efficace rclame un systme de gestion de linformation qui permet de bien capter les donnes quantitatives souvent dj collectes et qualitatives en tenant compte de la manire dont sera perue la performance, quelle soit bonne ou mauvaise, par les personnes concernes. Dans le contexte du travail de rduction de la pauvret, le contrle de qualit des performances des projets, des programmes et des politiques est un vritable dfi. Cest ici, pourtant, que les ateliers ERP interviennent nouveau car ils sont essentiels pour mesurer limpact du processus ds lors que celui-ci implique ceux qui le projet est destin. Si une valuation de projet savre ncessaire, les techniques dERP peuvent comprendre lutilisation dobjets de comptage (cailloux, fves) ou une valuation du projet par les participants et les groupes de travail. Les facilitateurs, ou ceux chargs de surveiller la bonne marche du projet, rapportent que les dbats entre participants sur lvaluation quantitative de la valeur dun objet ou dun projet un exercice typique des ateliers ERP sont trs utiles pour comprendre les donnes qualitatives. Si lon peut considrer que les ateliers ERP sont principalement axs sur les donnes qualitatives, certaines de ces donnes peuvent tre quantifies et peuvent figurer aux cts dautres donnes quantitatives plus classiques. Une autre technique de choix du travail de contrle ou dvaluation participative consiste utiliser une technique de mesure employe localement la visite dun march local

permet gnralement lvaluateur de trouver un objet de mesure culturellement correct et, si possible, gradu. Dans de nombreux pays dAsie, par exemple, le riz est mesur dans des rcipients de quatre tailles diffrentes. Des femmes participant un projet au Npal se servirent de ces rcipients pour engendrer des changements au sein de leur organisation. Elles utilisrent les rcipients pour effectuer une valuation sans concession du projet. Lutilisation de ces rcipients permit aux participants dvaluer leurs forces et leurs faiblesses.

Quest-ce qui, dans les pays industriels, est semblable ou diffrent ?


Lun des thmes de ce chapitre est celui des rsultats et donc de la mise en uvre. cet effet, nous avons dtaill certains des processus la prise en compte des parties prenantes et divers types dateliers qui se sont rvls efficaces pour la mise en uvre. Mais nous voudrions aussi prendre un moment pour parler de lautre thme abord dans cet ouvrage, celui de la contrepartie des pays industriels du Nord. Comment les politiques de rduction de la pauvret pourraient-elles dboucher sur plus de rsultats, par exemple aux tats-Unis ou dans les pays faisant partie de lUnion europenne ? Il est intressant de voir comment le premier monde peut tirer les leons de lexprience du tiers-monde. Les techniques dERP sont potentiellement aussi efficaces dans les zones rurales pauvres des tats-Unis. On peut aisment imaginer que des groupes locaux reprsentant les collectivits, depuis les Appalaches jusqu la Basse-Californie, seraient bien aviss de dialoguer avec les populations pauvres des zones rurales sur leurs besoins et leurs potentialits. Malheureusement, les programmes fdraux et les programmes des tats ont institu des rgles participatives tellement compliques que ce qui devrait tre un change anim devient un enchevtrement bureaucratique. Ce nest pas quil faut bannir toute espce de rglement la ques219

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tion du qui peut sexprimer pour qui tant particulirement ardue. Nanmoins, il nest pas rare que les rglements fdraux entravent lengagement public plus quils ne lencouragent. Les associations lies des glises, les associations reprsentant les collectivits, tout comme les associations but non lucratif, peuvent, et doivent, sinspirer de lexprience des ERP et utiliser celle-ci dans le cadre de leur travail. Il est plus difficile videmment dobtenir une participation active et un engagement aussi forts dans nos grandes villes que dans les villages et petites villes des pays du Sud. Il y a davantage de suspicion, plus de violence et de criminalit gratuites, ce qui rend ce type de travail plus intimidant. Mais ce travail peut tre fait. Une exprience russie est celle qua conduite lAmerican Friends Service Committee dans les quartiers pauvres de la ville de Washington. Appel projet AFSD-DC, il runit un groupe dhabitants qui travaillent ensemble sur les problmes lis lalphabtisation. Ce groupe aide les jeunes prendre conscience de la pauvret affectant leurs quartiers situs quelques encablures du Capitole et de la dgradation de leur environnement, ce qui a pour effet de pacifier ces quartiers. Dans les pays plus riches, les politiques favorables aux pauvres se rsument souvent des politiques dassistance sociale o les individus doivent formuler des demandes et satisfaire aux conditions requises. Aux tats-Unis, il existe des programmes dassistance sociale cible tels que le Supplemental Food Program for Women, Infants and Children (WIC) ou le Food Stamp Program. Ces deux programmes ont survcu la rforme sociale de 1996 mais ils restent extrmement vulnrables. Si les dbats sur le ciblage et ses faiblesses continue, il existe dautres modalits. Aux tats-Unis, lun des programmes de rduction de la pauvret parmi les plus importants nest pas un programme dassistance sociale mais une composante du code fiscal : le crdit fiscal pour les revenus salariaux. Nanmoins, ce systme aussi repose sur une connaissance individuelle des
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conditions dligibilit et une matrise des processus bureaucratiques. Le ciblage est donc affaibli par les rductions budgtaires alors que les projets de lutte contre la pauvret sont affaiblis par les dtournements et que les programmes dassistance sociale sont affaiblis par des ponctions de la part de personnes nappartenant pas aux classes dfavorises. Malgr tout, le travail de rduction de la pauvret saccomplit dans le cadre dune confrontation perptuelle avec cette ralit. Dans son ouvrage, Equity versus Equality ( quit contre galit ), Arthur Okun nous a bien informs des fuites qui affectent gnralement les programmes officiels dassistance sociale. Cela est d en partie au fait que les lus ont tendance soutenir des programmes qui servent les intrts de plusieurs groupes plutt quun seul, surtout si ce groupe ne reprsente quune base politique troite ou marginale. Les dirigeants politiques voudront toujours faire en sorte que les programmes daide aux populations pauvres servent aussi dans une certaine mesure les intrts des couches sociales moins dfavorises. Ds lors que les politiques dassistance aux populations pauvres se rsument des subventions, comme cest gnralement le cas pour les programmes dducation ou de sant, alors ces politiques deviennent extrmement vulnrables aux rductions budgtaires durant les priodes daustrit (Okun, 1975 ; Ravallion, 2002). Dans les annes 1960, la guerre contre la pauvret que menrent les autorits tasuniennes fut de courte dure car les pressions politiques furent beaucoup trop fortes durant la mise en uvre. Un examen dtaill de cette priode rvle pourtant que, ct des checs retentissants, il y a aussi eu des russites surprenantes. Certains checs furent causs par une mauvaise gestion. Dautres furent provoqus par un manque de volont politique. Comme le montre bien John Gaventa, dans certains cas, les processus participatifs furent perus comme une menace par les lites locales, en particulier dans la rgion des Appalaches (Gaventa, 1998). Dans dautres cas, comme lont
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bien signal Pressman et Wildavsky pour la ville dOakland en Californie, la pression exerce par les collectivits locales ne fit quexacerber danciens problmes dordre bureaucratique au point de paralyser dsesprment la mise en uvre du programme (Pressman et Wildavsky, 1973). Dans les pays riches, la rduction de la pauvret prsente ses propres dfis alors mme que les capacits politiques sont considrables. Cela est encore plus vrai pour les minorits exclues socialement et concentres dans des zones loignes physiquement des biens et services dont profitent la majorit de la socit. Si la dcentralisation est souvent perue comme un moyen de renforcer les pouvoirs locaux, il arrive aussi quelle produise des obstacles qui sajoutent ceux auxquels les pauvres sont dj confronts. Cela est vrai aussi bien dans les pays industrialiss du Nord que dans les pays en dveloppement du sud. En Afrique, par exemple, au niveau local, les politiques municipales sont souvent contrles par des lites traditionnelles qui sont accoutumes leurs privilges. Lorsquil crit sur les politiques africaines, et en particulier sur lautoritarisme implacable exerc par les petits chefs locaux sur leur territoire, Mahmood Mamdani parle de despotisme dcentralis. Les conversations en tte--tte qui caractrisent les relations interpersonnelles au sein du village rendent difficile la formulation de points de vue ou dopinions qui diffrent de ceux des autorits dominantes ou qui vont lencontre des pratiques et des croyances. Lexpression dune critique ou une prise de position oppose peuvent entraner une mise lcart ou une plus grande marginalisation. En Afghanistan sous le rgime taliban, par exemple, les femmes subissaient une pression extraordinaire pour se conformer la loi talibane qui leur interdisait dexprimer publiquement leurs opinions. Aux tats-Unis, le mouvement pour les droits civiques fut confront la mme tendance des lites locales vouloir contrler ou mme torpiller les rformes politiques. Le mouve222

ment pour les droits civiques exigea un soutien inbranlable de ltat fdral, surtout dans les tats qui sopposrent lintgration scolaire comme le Mississippi, la Gorgie et la Caroline du Sud. Et si nous nous sommes penches ici sur le cas des coles communautaires en Afrique, cet exemple contient beaucoup dlments que lon retrouve dans lhistoire des charter schools aux tats-Unis. Dans les deux cas, on observe des familles insatisfaites par le systme scolaire public qui tentent de trouver une alternative correspondant leurs besoins et en accord avec leurs valeurs thiques.

Conclusion
En prenant pour point de dpart un changement dorientation politique on ne peut plus direct dans un pays dAfrique une politique en faveur des coles communautaires , nous nous sommes ensuite penches sur certaines pices de ce puzzle quon pourrait appeler le puzzle arriver des rsultats . Le fait est que mme les changements de politique publique apparemment simples rclament des techniques particulires pour engager des personnes dans le processus de changement. Les politiques, les programmes et les projets de rduction de la pauvret ont particulirement besoin dun tel apport technique car ils ne peuvent se raliser par eux-mmes. Cest pourquoi les valuations institutionnelles, les valuations des parties prenantes, les ateliers ERP et leurs processus participatifs pour conceptualiser, mettre en uvre et valuer des projets sont essentiels. Mais dautres ateliers sont tout aussi essentiels, par exemple les ateliers de planification stratgique et les ateliers de gestion stratgique. Toutes ces techniques sont extrmement utiles pour btir une fondation solide permettant de mettre en uvre et de contrler les politiques, les programmes et les projets. Ces processus et ces outils sont ceux qui permettent darriver des rsultats car ils agissent pour que les politiques nen restent pas au stade de la dclaration ou de la lgislation mais pour
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quelles soient mises en uvre. Si le poids donn aux diverses composantes du processus varie selon les systmes de gouvernance, la conceptualisation dun processus dapprentissage des mthodes qui fonctionnent constitue llment fondamental qui soutient ldifice. Cest cet lment qui pousse les matres duvre engager un public aussi large et disparate que possible participer au processus de manire se lapproprier. Lide de concevoir ces lments comme faisant partie dun processus dapprentissage perptuel sur lefficacit est au cur de la lutte pour rduire la pauvret. Laccroissement de ce noyau technique contient un rel potentiel pour le dveloppement et pour la progression du changement institutionnel le fondement mme dun monde moins pauvre et plus pacifique.

6. Mesurer les rsultats, apprendre, construire les capacits

Par toute sa simplicit, le concept dvaluation participative contient en lui la promesse complexe et de trs longue porte daboutir la justice sociale. Jim Friedman, Simplicities and Complexities of Participatory Evaluations, 1998.

Introduction
Dans le domaine du dveloppement, peu de termes ont engendr autant de controverse, mais aussi de lumire, que celui de rsultats . Les personnes qui travaillent sur la rduction de la pauvret dans leur pays ou ltranger veulent entendre parler de rsultats. Sil est clair que les rsultats sont recherchs, il est moins vident en revanche que quiconque sache exactement ce que lon entend par rsultats . Quand le Secrtaire au Trsor des tats-Unis se rendit en Afrique en 2002, il prit
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MESURER LES RSULTATS, APPRENDRE, CONSTRUIRE LES CAPACITS

conscience du problme de leau lorsque des villageois ougandais lui montrrent leur puits. Peu de gens en Afrique ont un accs leau sur lequel ils peuvent compter et les puits sont souvent de simples trous dans le sol. La nouveaut pour lAfrique fut la stupfaction du Secrtaire au Trsor amricain. Il comprit que les tats-Unis pourraient faire quelque chose de concret pour amliorer la situation et quen plus, la fourniture de nouveaux puits se traduirait automatiquement par lobtention de rsultats tangibles. En fait, la plupart des professionnels du dveloppement diraient que la construction de puits nest pas un rsultat en soi. Cest seulement une tape vers un rsultat. Du fait que lobjectif dun projet dapprovisionnement en eau est souvent damliorer laccs leau, la simple construction de puits est en ralit une production de quelque chose et non un rsultat. Si les puits sasschent ou, pire, sils produisent de larsenic (comme cest arriv tragiquement pour des millions de puits au Bangladesh), la simple prsence des puits est neutre, voire ngative. De fait, mesurer les rsultats savre tre une activit beaucoup plus complexe que dinventorier le nombre de puits creuss. Le dveloppement dindicateurs de performance, en facilitant la rsolution de problmes et en permettant de mieux surveiller les projets, aide obtenir de vrais rsultats. Or, si les sciences dures utilisent des indicateurs depuis des dcennies, les sciences sociales, lexception des sciences conomiques, ny sont venues que tardivement. Dans ce domaine, les premires avances datent des annes 1960 lorsque des laboratoires tels que le Centre de donnes politiques de Yale dfrichrent le terrain. Trs vite, les organismes multilatraux de dveloppement ralisrent les potentialits de ce type de travail et, rapidement, plusieurs organismes se mirent produire et publier des ensembles de donnes. Citons par exemple le rapport sur le dveloppement du monde de la Banque mondiale, le rapport de lUNICEF sur la situation des enfants dans le monde, et le rapport sur le dveloppement humain du PNUD. Dans de
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nombreux cas, les indicateurs ont t combins pour produire des indices sur le dveloppement. Les indicateurs sont dun usage tellement courant et mme trop courant aujourdhui quils font dsormais partie des efforts engags pour que les hauts dirigeants des secteurs publics et privs soient tenus responsables de leurs dcisions et de leurs actions. Dans ce chapitre, nous examinons lusage dindicateurs, commencer par celui fait lchelle mondiale dans le cadre des Objectifs du millnaire pour le dveloppement. Du fait que les indicateurs sont essentiellement un outil de la connaissance et que la connaissance est au cur du renforcement des capacits, nous examinerons aussi les processus dapprentissage, la notion de responsabilit, et nous verrons combien est complexe la construction et la mesure de capacits.

Les Objectifs du millnaire pour le dveloppement


Au mois de septembre 2000, 189 pays se sont runis lors dun sommet organis New York au cours duquel ils adoptrent huit objectifs fondamentaux quils nommrent les Objectifs du millnaire pour le dveloppement (OMD). Lune des grandes russites des OMD fut dj de les voir adopts. Les dirigeants du monde entier se rsolurent signer un accord sur ces objectifs ambitieux quils se promirent daccomplir dici 2015. Ils sengagrent : radiquer lextrme pauvret et la faim ; assurer lducation primaire pour tous ; promouvoir lgalit des sexes et lautonomisation des femmes ; rduire la mortalit infantile ; amliorer la sant maternelle ; combattre le sida, le paludisme et dautres maladies ; assurer un environnement durable et mettre en place un partenariat mondial pour le dveloppement. Notre collgue Jeffrey Sachs, qui travaillait pour le Secrtaire Gnral de lONU Kofi Annan, sest mobilis pour soutenir ces objectifs dans son livre The End of Poverty: Economic Possibilities for Our Time ( La fin de la pauvret : des perspectives conomiques pour notre temps ) (Sachs, 2005).
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Si ces objectifs pour le dveloppement nous semblent bien connus, ce qui distingue les OMD, et ce qui fait quils ont reu une impulsion plantaire, cest que les chefs dtats signataires ont tabli des buts, la fois sur le plan quantitatif et au niveau du temps, pour lesquels les rsultats sont mesurs par une batterie dindicateurs de performances. En dautres termes, les tats sengagent mesurer les rsultats des Objectifs du millnaire pour le dveloppement. La Dclaration du millnaire de lONU, sur laquelle 189 gouvernements sont tombs daccord, proclame, au nom de ces gouvernements, que nous ne mnageons aucun effort pour dlivrer nos semblables hommes, femmes et enfants de la misre, phnomne abject et dshumanisant qui touche actuellement plus dun milliard de personnes . Lobjectif de rduction de la pauvret clair et il est mesurable, du fait que les cibles prtablies sont trs spcifiques : entre 1990 et 2015, rduire de moiti la proportion de personnes vivant avec moins de 1 $ par jour et rduire de moiti la proportion de personnes qui souffrent de la faim. La dclaration de la Banque mondiale sur cet objectif (inscrite sur un drapeau qui flotte dans le hall de son btiment principal) fournit des indications encore plus prcises : la rduction de moiti de la proportion de personnes vivant avec moins d1 $ par jour implique que le pourcentage de ces personnes vivant dans des pays aux revenus faibles ou moyens tombe de 29 % 14,5 %. Notons que cet objectif ne touche pas les pays qui ne font pas partie du mandat de la Banque mondiale. Maintenant, si, comme nous lavons prcis antrieurement, les personnes vivant avec moins de 10 $ par jour (par exemple au Canada, aux tats-Unis, en Angleterre ou en Italie) font face une pauvret extrme ou sont victimes de la faim, ne devraient-elles pas aussi tre prises en considration ? Aux tatsUnis, dans les grandes villes, disposer de moins de 10 $ signifie vivre sans abri. Sans aucun doute, ces personnes vivant avec moins de 10 $ par jour souffrent autant de mal-tre que les personnes vivant avec moins de 1 $ par jour au Malawi, au Tchad
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ou au Mozambique. Or, pourquoi leur pauvret serait-elle nglige par les Objectifs du millnaire pour le dveloppement ? La rponse, bien videmment, tient au fait que les mandats des agences spcialises du systme onusien, y compris le PNUD et la Banque mondiale, ne sont concerns que par les pays revenus faibles et moyens. Lide que les pays riches devraient tre responsables de rduire la pauvret chez eux ne fit jamais partie des dbats du Sommet du millnaire. Cela dit, les Objectifs du millnaire pour le dveloppement reprsentent une vritable perce qui donne une visibilit mondiale tous les problmes touchant la plante, celui de la pauvret figurant en tte de liste. Ltendue des rsultats des Objectifs du millnaire dterminera leur impact long terme. Le fait que les OMD spcifient la nature des indicateurs permettant de surveiller et de mesurer les avances est un pas en avant, dautant que lONU a un nouveau rle jouer. Comme le montre le tableau 6.1, les objectifs sont dcomposs en cibles et en indicateurs permettant de mesurer les rsultats.
Tableau 6.1 Les obectifs du Millnaire pour le dveloppement (OMD)
Objectif 1 : Rduction de lextrme pauvret et de la faim Cible 1 Rduire de moiti, entre 1990 et 2015, la proportion de la population dont le revenu est infrieur un dollar par jour Indicateurs 1. Proportion de la population disposant de moins dun dollar par jour en parit du pouvoir dachat (Banque mondiale) 2. Indice dcart de la pauvret [incidence de la pauvret x degr de pauvret] (Banque mondiale) 3. Part du cinquime le plus pauvre de la population dans la consommation nationale (Banque mondiale) 4. Pourcentage denfants de moins de 5 ans prsentant une insuffisance pondrale (UNICEF OMS) 5. Proportion de la population natteignant pas le niveau minimal dapports caloriques (FAO)

Cible 2 Rduire de moiti, entre 1990 et 2015, la proportion de la population qui souffre de la faim

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Objectif 2 : Assurer lducation primaire pour tous Cible 3 Dici 2015, donner tous les enfants, garons et filles, partout dans le monde, les moyens dachever un cycle complet dtudes primaires

Indicateurs 6. Taux net de scolarisation dans le primaire (UNESCO) 7. Proportion dcoliers commenant la premire anne dtudes dans lenseignement primaire et achevant la cinquime (UNESCO) 8. Taux dalphabtisation des 15 24 ans (UNESCO)

Objectif 5 : Amliorer la sant maternelle Cible 6 Rduire de trois quarts, entre 1990 et 2015, le taux de mortalit maternelle

Indicateurs 16. Taux de mortalit maternelle (UNICEF OMS) 17. Proportion daccouchements assists par du personnel de sant qualifi (UNICEF OMS)

Objectif 6 : Combattre le VIH/sida, le paludisme et dautres maladies Cible 7 Dici 2015, avoir stopp la propagation du VIH/sida et avoir commenc inverser la tendance actuelle

Indicateurs

Objectif 3 : Promouvoir lgalit des sexes et lautonomisation des femmes Cible 4 liminer les disparits entre les sexes dans les enseignements primaire et secondaire dici 2005, si possible, et tous les niveaux de lenseignement en 2015, au plus tard

Indicateurs

9. Rapport filles/garons dans lenseignement primaire, secondaire et suprieur (UNESCO) 10. Taux dalphabtisation des femmes de 15 24 ans par rapport celui des hommes (UNESCO) 11. Pourcentage de salaries dans le secteur non agricole (OIT) 12. Proportion de siges occups par des femmes au parlement national (UPI)

18. Taux de prvalence du VIH parmi les femmes enceintes ges de 15 24 ans (ONUSIDA UNICEF OMS) 19. Taux dutilisation du prservatif sur le taux de prvalence des contraceptifs (Division de la population du Secrtariat de l'ONU) 20. Taux de scolarisation des orphelins par rapport au taux de scolarisation des autres enfants non-orphelins gs de 10 14 ans (ONUSIDA UNICEF OMS) 21. Taux de prvalence du paludisme et taux de mortalit lie cette maladie (OMS) 22. Proportion de la population vivant dans les zones risque qui utilisent des moyens de protection et des traitements efficaces contre le paludisme (UNICEF OMS) 23. Taux de prvalence de la tuberculose et taux de mortalit lie cette maladie (OMS) 24. Proportion de cas de tuberculose dtects et soigns dans le cadre DOTS (la stratgie contre la tuberculose recommande au niveau international) (OMS)

Cible 8 Dici 2015, avoir matris le paludisme et dautres grandes maladies, et avoir commenc inverser la tendance actuelle

Objectif 4 : Rduire la mortalit infantile Cible 5 Rduire de deux tiers, entre 1990 et 2015, le taux de mortalit des enfants de moins de 5 ans

Indicateurs 13. Taux de mortalit des enfants de moins de 5 ans (UNICEF OMS) 14. Taux de mortalit infantile (UNICEF OMS) 15. Proportion denfants de 1 an vaccins contre la rougeole (UNICEF OMS)

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Objectif 7 : Assurer un environnement durable Cible 9 Intgrer les principes du dveloppement durable dans les politiques nationales ; inverser la tendance actuelle la dperdition de ressources environnementales

Indicateurs 25. Proportion de zones forestires (FAO) 26. Superficie des terres protges pour prserver la biodiversit (par rapport la superficie totale) (PNUE WCMC) 27. nergie consomme (en kilogrammes d'quivalent ptrole) par 1 000 dollars de produit intrieur brut (PPA) (AIE, Banque mondiale) 28. missions de dioxyde de carbone, par habitant (CCNUCC, Division de statistique de l'ONU) et consommation de chlorofluorocarbones qui appauvrissent la couche d'ozone (en tonnes de PDO) (PNUE Secrtariat de l'ozone) 29. Proportion de la population utilisant des combustibles solides (OMS) 30. Proportion de la population ayant accs de faon durable une source d'eau meilleure (zones urbaines et rurales) (UNICEF OMS) 31. Proportion de la population ayant accs un meilleur systme d'assainissement (zones urbaines et rurales) (UNICEF OMS)

Cible 10 Rduire de moiti, dici 2015, le pourcentage de la population qui na pas accs de faon durable un approvisionnement en eau potable

32. Proportion des mnages ayant accs la Cible 11 Russir amliorer sensiblement, scurit doccupation des logements (ONUHABITAT) dici 2020, la vie dau moins 100 millions d'habitants de taudis Source : http://www.un.org/french/millenniumgoals

Une fois tabli lengagement pour les OMD, les pays devaient dvlopper des stratgies nationales permettant de raliser les objectifs. Ce processus a mis laccent sur le besoin de runir davantage de fonds dassistance officielle au dveloppement pour que soient atteints les OMD. cet effet, un sommet fut organis Monterrey, au Mexique, en 2001, au cours duquel on put identifier les promesses de soutien des pays donateurs. De
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fait, il existe un huitime objectif que nous avons choisi de ne pas faire figurer sur le tableau 6.1 parce quil nest pas vritablement associ des indicateurs. Ce huitime objectif souligne le besoin de mettre en place un partenariat mondial pour le dveloppement. Une des composantes de cet objectif aux multiples facettes appelle les donateurs fournir davantage dassistance officielle au dveloppement. Les pressions exerces par ceux qui faisaient la promotion de cet objectif finirent par pousser le prsident George W. Bush dclarer quil demanderait au Congrs amricain une augmentation de 5 milliards de dollars dassistance au dveloppement de la part des tats-Unis, le tout gr par la toute nouvelle Millenium Challenge Corporation. Nanmoins, comme il arrive frquemment, le budget pour la Millenium Challenge Corporation ne contenait quune fraction de cette somme. Lapproche du prsident Bush dans son soutien pour les OMD met en lumire un autre aspect de la complexit quil peut y avoir mesurer lefficacit dune initiative. Ainsi, le prsident amricain dclara que les pays seraient slectionns soigneusement, notamment pour ce qui concerne le financement accord par le Compte du dfi (Challenge Account), de manire exploiter au maximum laide extrieure en vue dobtenir des rsultats concluants. Pour obtenir de laide, les pays taient slectionns suivant certains critres parmi lesquels une bonne politique de lenvironnement, des lections ouvertes et un certain respect des droits de lhomme. Largument justifiant cette politique slective consiste dire que, de cette faon, ces pays pourront mieux grer laide quils reoivent de lextrieur et quils obtiendront de meilleurs rsultats. Mais cette approche a eu pour effet de relancer certains dbats qui ont dj eu lieu en matire de rduction de la pauvret. Comme nous lavons dit au chapitre 4, les projets de rduction de la pauvret peuvent tre efficaces dans un environnement hostile. Ils peuvent aussi avoir pour effet positif externe de dvelopper les capacits pour les actions collectives, ce qui conduit terme une
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rforme dmocratique. Nanmoins, les conditions dligibilit impliquent quon ne va finalement travailler quavec des pays dfinis troitement comme des gagneurs ou quavec les gouvernements qui savent le mieux jouer de leurs amitis politiques. Les Nations unies et les tats signataires du monde entier sont en train de compiler les donnes permettant de suivre et de surveiller la progression de la mise en uvre des OMD. On peut trouver sur le web des rsums de tous les indicateurs figurant sur le tableau 6.1 1. Lun des multiples avantages quoffre une utilisation globale dindicateurs est dattirer davantage latten-tion des gouvernements locaux et nationaux et de la socit civile sur les progrs, ou les manques de progrs, raliss pour rduire la pauvret. Il est temps maintenant dexaminer les indicateurs et la manire dont ils mesurent la performance. On peut dire que les indicateurs vont la source des grandes difficults quil peut y avoir mesurer les rsultats. Ils font aussi partie de lusage, parfois abusif, de stratgies du dveloppement focalises sur les rsultats.

Les Indicateurs de performance : mesurer les apports, les effets, les rsultats
Les indicateurs sont des outils destins mesurer ce qui est arriv et prdire ce qui pourrait arriver la suite dune action ou dune intervention particulires. Vrifier la jauge essence sur le tableau de bord, utiliser un thermomtre pour soigner un enfant fivreux ou consulter les taux dintrt lorsquon contracte un emprunt immobilier sont autant dexemples de lutilisation commune dindicateurs. Ils fournissent de linformation sur un domaine spcifique et ils permettent de
1. Pour accder aux rapports des Nations unies sur les progrs de la mise en uvre des OMD, voir http://www.un.org/french/millenniumgoals/, Statistiques sur les accomplissements des objectifs du millnaire .

contrler si une action entreprise a eu les effets escompts. Mais ces exemples sont relativement linaires et le fait que lagent et lintervention sont uniques rend simple lutilisation de tels indicateurs. A contrario, les projets de rduction de la pauvret impliquent des interventions multiples et un nombre lev de variables intervenant dans le processus. Aujourdhui, le travail de dveloppement exige que des indicateurs soient inclus dans la conceptualisation dun projet ou dun programme de manire pouvoir suivre la progression des choses. Cest pourquoi il y a des indicateurs qui mesurent limpact des apports, des tapes et des activits, des produits et des effets du travail qui a prcd, et des rsultats long terme. Si lutilisation des termes varie et si les praticiens parlent parfois deffets plutt que de rsultats, le but reste identique incorporer dans le concept dun projet une batterie dindicateurs qui permet dobserver de prs la mise en uvre, de surveiller la performance et, terme, de mieux jauger limpact qua pu avoir le projet. Lutilisation actuelle dindicateurs rsulte de lapport de plusieurs approches intellectuelles et pratiques qui se sont rassembles au tournant des annes 1970-1980. Mosse et Sontheimer, par exemple, peroivent la gestion base sur la recherche de rsultats, la mthode scientifique, lanalyse fonctionnelle et le droit contractuel comme les thories sous-jacentes lutilisation dindicateurs (Mosse et Sontheimer, 1996). Leur utilisation dans les projets de dveloppement se rpandit considrablement avec linvention du cadre logique pour lanalyse de projets par des consultants travaillant sur des projets dassistance officielle au dveloppement. La mthode du cadre logique (Log Frame), selon labbrviation employe, fournit une mthode pour organiser les objectifs, les activits, les apports, les produits, les effets et les impacts dun projet. Une fois dploye, cette mthode permet lquipe du projet de dfinir des indicateurs pour toutes les activits et de sassurer que toutes les activits sont intimement lies lun des objectifs du projet. Sur tous ces thmes,
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cette mthode est confronte aux critiques les plus farouches mais bnficie du soutien de ses partisans les plus acharns. Notre attitude est plutt neutre mais notons tout de mme que, comme pour nimporte quel outil, son efficacit dpend de la qualit des processus utiliss pour appliquer cette mthode. Alan Fowler, par exemple, nous rappelle que la pense linaire qui caractrise le modle du cadre logique impose une certitude prsume qui ne fait pas partie de la ralit dun village (Fowler, 1996). Cela revient dire que les efforts entrepris par les donateurs pour dployer demble les indicateurs et les objectifs de performance dun projet peuvent avoir pour effet de rduire la taille du prisme travers lequel le projet va tre examin. Le cadre logique peut tre un outil plus dynamique ds lors que les indicateurs sont actualiss durant la mise en uvre par un processus participatif comprenant les parties engages dans un projet ou concernes par celui-ci. Le cadre logique pour lanalyse de projets est devenu dun usage courant, et parfois mme obligatoire pour certains organismes, bien que la mthode fut applique de manires trs diffrentes par les agences et le personnel qui choisirent de lutiliser. Ce fait mrite dtre mentionn du fait que la mthode fut employe travers le monde et quelle est toujours trs populaire. Les agences officielles de dveloppement, depuis lAllemagne (o la mthode est connue sous le nom de ZOPP) jusquau Japon, utilisrent ce procd de planification. Jusqu une poque rcente, elle tait obligatoire pour tous les projets de lUSAID. Elle continue de ltre pour la BID et pour plusieurs agences bilatrales europennes dassistance au dveloppement. La Banque mondiale sen est beaucoup inspire, surtout aprs le rapport Wapenhans de 1993 qui rclamait plus defforts au niveau de la mise en uvre et un renforcement des moyens pour la mesurer. Alors que les agences officielles de dveloppement firent davantage attention aux rsultats durant les annes 1990, en partie grce aux pressions extrieures exerces par les ONG, ces
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mmes ONG furent svrement critiques pour leur manque de rsultats en dpit des efforts et des dpenses quelles purent dployer 2. la fin des annes 1980, de nombreuses ONG disposaient de capacits dvaluation insatisfaisantes. Ce problme est loin dtre compltement rgl mais des amliorations considrables ont t ralises, surtout pour ce qui concerne les ONG les plus importantes, beaucoup parmi elles utilisant les indicateurs et mesurant les rsultats de manire remarquable. Ces ONG nhsitent pas faire partager leur exprience et rendre leurs approches publiques par lintermdiaire de documents crits. Chris Roche par exemple, un cadre suprieur dOxfam Grande-Bretagne, a rdig un texte utile intitul Impact Assessment for Development Agencies ( valuation des rsultats long terme pour les agences de dveloppement ). Roche dfinit lvaluation des rsultats long terme comme lanalyse systmatique des changements durables ou significatifs [] dans la vie des gens, changements engendrs par une action donne ou par une srie dactions. (Roche, 1999, p. 21). En analysant les rsultats long terme (ou limpact), par exemple dun programme de droits juridiques, le personnel dOxfam a tent de voir si une meilleure prise de conscience des participants sur la nature de leurs droits engendrait leffet souhait de voir les gens utiliser le systme juridique et, si tel tait le cas, si cela avait pour effet damliorer leur qualit de vie. Plus tard, ajoute Roche, la frontire entre les effets produits et limpact rel devient trs floue. Roche remarque que cette distinction peut omettre le fait quune personne dsormais suffisamment confiante pour utiliser le systme juridique considre cela comme un changement significatif dans sa vie, mme sil nengendre pas des rsultats visibles immdiatement sur le plan
2. Voir par exemple Roger Riddell & Mark Robinson, Non-Governmental Organisations and Rural Poverty Alleviation (London, Clarendon Press, 1995) et Michael Edwards & David Hulme, Beyond the Magic Bullet: NGO Performance and Accountability in the Post-Cold War World (West Hartford, Conn.: Kumarian Press, 1996).

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juridique, ni une amlioration apparente dans sa vie quotidienne (Roche, 1999, p. 23). De mme, on saperoit que les projets de formation nont souvent quun impact modeste sur le plan de lemploi ou des revenus. Nanmoins, limpact peut se rvler important au niveau des comptences et des connaissances acquises par les participants qui, long terme, ont pour effet de leur ouvrir des choix de carrire et de transformer leur vie (impact non encore mesurable). Le dveloppement dindicateurs de rsultats ncessite une vision trs claire des objectifs que lon cherche atteindre. Ceci implique que lon est conscient des potentialits et des conditions qui doivent tre runies. Surtout, il faut se poser la question suivante : comment savoir que nous sommes arrivs destination ? Les indicateurs doivent tre quantifiables et aussi objectifs que possible. Malgr tout, il faut toujours, un moment, prendre des dcisions en sen remettant son jugement personnel. Et plus le concept est sous-jacent, plus la tche de le mesurer est complique. De plus, il faut bien sassurer que les personnes responsables de la collecte de donnes ou de leur exploitation sont sur la mme longueur dondes.
Tableau 6.2 Chane de limpact et continuum des indicateurs
Apports Produits Ressources et activits utilises pour raliser le projet Produits ou processus ou services produits avec les apports Rsultats immdiats ou court terme gnrs par les produits du projet (Comparer avec les objectifs spcifiques du projet) Les changements durables ou long terme rsultant du projet (Comparer avec le but gnral/objectif de dveloppement du projet)

Effets

Impact

Il est important de faire une distinction entre les diffrents types dindicateurs, ceux-ci pouvant tre subdiviss, comme on peut le voir sur le tableau 6.2. Remarquez que le but du projet est dcompos en plusieurs objectifs. Laccomplissement de ces objectifs rclame une srie dapports qui, eux-mmes, doivent stimuler des activits produisant les rsultats souhaits. Pour valuer lefficacit dun projet, il est ncessaire dobserver des indicateurs sur plusieurs niveaux. Les indicateurs dapports mesurent la quantit et parfois la qualit des ressources, y compris les ressources financires, humaines et physiques (par exemple, le financement, les consultants et le personnel, lquipement et le matriel). Les indicateurs de production sont concerns par les biens et les services fournis par les apports (par exemple, le nombre de runions de quartier organises, le nombre de personnes vaccines, le nombre de participants ayant suivi une formation). Les indicateurs de consquences mesurent les rsultats immdiats dun projet, en comparaison aux objectifs particuliers. Les indicateurs dimpact examinent jusqu quel point le but gnral du projet est atteint. elle seule, une valuation des indicateurs dapports et de production pourra dterminer si un projet a conduit les actions quil tait cens mener, mais elle ne pourra pas dire si la mise en uvre de ces activits a permis datteindre les buts et les objectifs spcifiques du projet. Pour cela, nous devons nous tourner vers les indicateurs de consquences et dimpact. Bien quon utilise ces deux termes de manire interchangeable, les indicateurs dimpact mesurent des rsultats plus long terme que les indicateurs de consquences. Par exemple, dans le cadre dun projet de formation, lobtention demplois est un indicateur de consquences alors que lindicateur dimpact mesure laugmentation de revenus et lamlioration de la qualit de la vie rsultant de lobtention dun travail. De surcrot, les valuations dimpact cherchent dterminer si les changements observs auraient pu avoir lieu sans la mise en uvre du projet. Ce type dvaluation ncessite ltude dun groupe neutre ,
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cest--dire non impliqu par le projet, ainsi que ltude dun groupe ayant particip au projet. Sil est important de bien dfinir la nature des indicateurs ds le dpart pour sassurer que la conceptualisation du projet est adapte aux objectifs dsigns et que lvolution du projet pourra tre surveille, il est tout aussi important de maintenir une certaine souplesse permettant de sadapter une ralit qui peut changer. Dans certains cas, lenvironnement extrieur ou bien les connaissances accumules durant la mise en uvre du projet obligent revoir la nature des activits lies au projet ou mme les objectifs du projet. Quand cela arrive, les indicateurs doivent tre adapts. Un domaine en particulier ncessite une grande flexibilit, cest celui des secours humanitaires. Dans les situations durgence complexes, la mesure de limpact dun projet sur ses bnficiaires exige la plupart du temps que de nouveaux indicateurs dimpact soient intgrs au processus de mise en uvre de laide humanitaire. Dans des contextes comme celui-l, il est important de suivre ces indicateurs et de diffrencier les groupes, selon le sexe, lge ou le statut de minorit. Des indicateurs spcifiques doivent tre dvelopps pour des contextes particuliers. Nanmoins, il y a quatre indicateurs qui doivent imprativement tre pris en compte dans le contexte de crises humanitaires. Ces quatre catgories ont t rpertories par Oxfam. Il sagit des taux de mortalit et de morbidit, de la couverture et de limpact diffrentiels, de la protection et de la scurit, de la durabilit et de la connexion avec la question du dveloppement long terme (Roche, 1999, p. 184-185).

renforcement de capacits est un processus compliqu et souvent insaisissable. La quantification des rsultats dans ce domaine savre une tche ardue.
Tableau 6.3 Composantes des capacits humaines et des capacits organisationnelles Composantes des capacits humaines
Aptitude apprendre, reconnatre et corriger les erreurs Adaptabilit dans un contexte changeant Comportements et techniques de rsolution de problmes Capacits travailler en groupe et aptitudes aux actions collectives

Composantes des capacits organisationnelles


Processus dapprentissage transcendant les frontires administratives Aptitude identifier, reconnatre et corriger les erreurs Personnel motiv ayant un objectif de performance Budgets et registres pour la responsabilit financire Les produits et les politiques dorganisation sont valoriss

Comment mesurer la capacit ?


La complexit bien mesurer lefficacit est parfaitement illustre par les projets de renforcement de capacits. Un nombre infini de projets sont qualifis de projets de renforcement de capacits. Malheureusement, nombre dentre eux affichent ce label sans que les rsultats soient au rendez-vous. Le
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Il est important au dpart de bien distinguer les capacits personnelles des capacits organisationnelles, tant sur le plan de leur niveau daction que de leur porte. Le tableau 6.3 montre certains lments-cls qui, pour chacune des deux catgories, peuvent tre renforcs par des projets. Ces lments peuvent se renforcer les uns les autres mais il est important de faire une distinction entre les deux catgories pour mieux conceptualiser les projets et mesurer leur impact. Par exemple, un but organisationnel pourrait tre lamlioration du processus dapprentissage travers les frontires administratives alors quun but personnel pourrait tre damliorer les capacits des membres du personnel apprendre, reconnatre et corriger les erreurs. Les projets de renforcement de capacits visent souvent un meilleur rendement. On peut ainsi mettre en place ou modifier
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la frquence et lusage de formations, des critres de promotions bass sur le mrite, des programmes de motivation, une technologie amliore, un quipement meilleur et utilis plus efficacement, des systmes informatiques de gestion et de meilleurs usages de linformation. Ces activits de renforcement des capacits peuvent inclure des changes transfrontaliers de personnel ou entre secteurs dactivits, la cration dassociations professionnelles soccupant de critres de performances, la cration de rseaux dapprentissage pour des employs qui travaillent de manire isole ou enfin des formations exprimentales o le personnel travaille en utilisant de nouvelles techniques. Les organisations peuvent galement renforcer leurs capacits par le biais de changements structurels ou dactions lgislatives, pour actualiser les mandats, pour assurer la mise en uvre ou pour transformer leurs domaines dactivit. De mme que dans le secteur priv les fusions peuvent renforcer les capacits, les fusions ou restructurations du secteur public peuvent parfois renforcer les capacits des agences ou des organisations. Pourtant, lorsquon tente dvaluer limpact que peuvent avoir des capacits renforces, on doit examiner comment les autres agences peroivent les capacits de lagence concerne, si les bnficiaires indiquent, ou non, sils ont profit de meilleurs services de la part de lagence et si la perception publique est positive. Dans le cadre dun projet dvaluation du renforcement des capacits ax sur une agence environnementale, on pourrait par exemple interviewer les utilisateurs et les personnes charges de la mise en application pour voir comment la chose est perue par leurs pairs ou par les avocats chargs de la mise en application de lvaluation environnementale. Les documents juridiques ainsi que dautres documents publics constituent une bonne source dinformation sur le degr defficacit des valuations environnementales. Une question reste pose durant toute la phase de conceptualisation dun projet : si cest a, alors on fait quoi ? Si X est lobjectif, alors quest-ce qui doit tre fait (Y) ? Si Y est fait,
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quest-ce qui indique quil y a des rsultats ? Imaginer des indicateurs de rsultats ou dimpact exige quon pose cette question propos de tous les apports et produits dun projet. Aprs, il faut examiner les objectifs et se poser la question de savoir si ces objectifs ont vraiment t atteints et sils ont eu un rel impact sur le but global du projet. Nous avons lutt avec ce genre de problmes lors dun projet destin renforcer les capacits dagences environnementales de niveau rgional dans les tats dAmazonie au Brsil. Le degr de pauvret de cette zone du Brsil est tel quil est trs compliqu de diriger des efforts pour protger lenvironnement alors que les populations sont contraintes dextraire du sol des ressources naturelles pour assurer leur survie. Nanmoins, la survie de ces populations exige plus long terme que leur environnement soit protg. Lorsque nous avons d imaginer des indicateurs, nous nous sommes pos la question de savoir ce que nous tions en droit dattendre partir du moment o les agences de protection de lenvironnement renforaient leurs capacits. Une rduction de lexploitation forestire illgale ? Une meilleure application des lois sur la protection de lenvironnement ? Plus de soutien des collectivits pour que ces lois soient respectes ? Le problme des indicateurs, bien entendu, est que de nombreuses variables peuvent freiner lobtention de rsultats. Les personnels responsables de projets sont gnralement mfiants lgard de certains indicateurs car ceux-ci pourraient les accuser davoir failli dans leur entreprise. Pourtant, ce sont des facteurs politiques ou extrieurs qui les empchent daccomplir leurs objectifs. Dans le cas cit prcdemment, lun des problmes tait que de nombreux dirigeants politiques locaux obissaient aux intrts dentreprises dextraction qui navaient aucun scrupule dtruire lenvironnement un problme qui ne se limite pas au Brsil. Alors, comment imaginer des indicateurs de rsultat ou dimpact ? Il serait trop facile de dire simplement que le renforcement des agences rgionales de protection de
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Engager des entreprises spcialises pour quelles effectuent des diagnostics et fournissent de lassistance auprs des agences de protection de lenvironnement de chaque tat de manire amliorer leurs systmes de personnel. Engager des cabinets daudit pour aider chaque agence amliorer sa gestion financire, ses registres, ses bases de donnes et leur usage. Engager des facilitateurs pour prparer et faciliter les ateliers de parties prenantes afin de collecter des donnes qualitatives et de dvelopper une base de donnes en vue de dvelopper le travail de proximit de lagence.

Renforcer les capacits de gestion et dorganisation des agences de protection de lenvironnement des neuf tats dAmazonie en vue de protger les ressources naturelles

Rapports sur les diagnostics les systmes de personnel reus, dbattus par les responsables, et accepts. Les mesures initiales prises pour amliorer les systmes de recrutement et de promotion et pour rduire les nominations npotistes. Premires mesures pour installer des nouveaux systmes de gestion financire et des bases de donnes lectroniques pour enregistrer les comptes ; la vrification des comptes devient habituelle. Formation du personnel et organisation de programmes dchanges. Plusieurs ateliers de parties prenantes ont t effectus. Les rapports circulent. Produits

Tableau 6.4 chantillon dindicateurs pour un projet : renforcer les capacits environnementales de ltat pour les tats dAmazonie du Brsil

On peut identifier une liste dindicateurs appropris en dialoguant avec les personnes qui travaillent au sein de lagence, avec celles qui sont en relation avec elle et avec les membres de la socit civile qui utilisent les biens et les services de lagence. Une mise en garde toutefois : ces groupes ou individus sont parfois tellement flatts dtre sollicits quils fournissent des indicateurs dimpact idaliss qui ne sont pas forcment quantifiables ni ralisables. Les indicateurs doivent tre la fois utiles et ralistes. Si les indicateurs, surtout les indicateurs de rsultats, sont trop ambitieux, trop levs et donc probablement inatteignables, ils ne seront daucune utilit pour le pilotage du projet. Dans le pire des cas, ils peuvent mme tre dangereux. Les attentes dues, le sentiment de frustration ou les attaques de front de la part de critiques qui utilisent ces indicateurs comme autant de munitions, peuvent annihiler tous les effets positifs qui ont accompagn le projet jusque-l. Des indicateurs de rsultats mal conus peuvent poser un problme au niveau de la conceptualisation
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But du projet : protger les ressources naturelles de lAmazonie

Objectifs

Apports

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Effets

73 % du personnel, recrut et promu sur la base du mrite, produit davantage dvaluations environnementale de haut niveau, selon les interviews de groupes dintrts.

lenvironnement amliore la situation de leau, de lair ou de la fort. Ds lors que lon dploie des mesures de limpact que peut avoir un renforcement des capacits, il est vident que lon doit rflchir en dtail ce quon attend de lagence dont les capacits vont se trouver renforces. Par exemple, une fois renforces les capacits dune agence environnementale, comment saurons-nous si linfluence de cette agence sur le contexte politique sest accrue ? On pourrait contacter des groupes dtude (focus groups) et raliser des entretiens avec toutes les agences travaillant dans le mme domaine, que ce soit en amont ou en aval de lagence X, pour voir si son travail est utile ou pas. Pour avoir une rponse, on pourrait poser les questions suivantes : ont-ils pris les rapports et les produits de cette agence au srieux ? Pensent-ils que lvaluation de limpact sur lenvironnement est digne dintrt ? Un chantillon dindicateurs susceptibles dtre utiliss pour ce projet figure sur le tableau 6.4.

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La rputation des agences rgionales de protection de lenvironnement samliore. Les sondages de hauts responsables des secteurs publics et privs indiquent quune majorit dentre eux pense que lagence concerne produit des rapports plus propos, avec des donnes de meilleure qualit alors que la mise en vigueur des rglementations est en progrs. Les agences de protection de lenvironnement rgionales font preuve dun plus grand professionnalisme, comme lindique la demande accrue auprs du personnel des agences pour conseillers dautres tats du Brsil en matire denvironnement. Les parties prenantes sont plus nombreuses et dun plus grand soutien, comme lindique la prsence accrue, et plus frquente, de participants aux rencontres.

Lexploitation forestire illgale est en baisse de 30 % dans les tats dAmazonie, selon la police forestire, un niveau plus bas quau dmarrage du projet. Lexploitation minire illgale est galement en dclin grce de meilleurs contrles. La protection de la biodiversit est bien accepte par les citoyens comme un objectif des tats dAmazonie, comme lindiquent de nouvelles associations civiques et des organisations de collectivits fondes pour protger les ressources naturelles. Trois zones endommages sur le plan environnemental et choisies pour tre observes de prs par des scientifiques sont en phase de rcupration. La couverture mdiatique des questions relatives lenvironnement et du travail des agences de protection de lenvironnement est en hausse. Les agences de protection de lenvironnement disposent de plus de ressources, comme lindiquent : a) un soutien budgtaire accru de la part des parlements rgionaux ; b) les donateurs externes ; c) une collecte plus efficace des contraventions et des redevances. Les agences de protection de lenvironnement ont davantage dinfluence, comme lillustre la faon dont sont prises au srieux leurs recommandations par les dirigeants rgionaux, phnomne qui ressort des interviews de groupes dtude.

du projet. Un projet bien conceptualis doit montrer clairement quels sont les rsultats que lon cherche atteindre et quels sont les moyens pour y arriver. Les indicateurs de rsultats, lorsquils sont bien appropris et assimils par la collectivit, peuvent servir de source de motivation et gnrer llan permettant datteindre des objectifs communs. De plus, les collectivits pourront surveiller le projet mesure quil progresse. Sur le plan global, les cibles et les indicateurs trs explicites des Objectifs du millnaire pour le dveloppement ont attir lattention. Par voie de consquence, des milliers dagences et dindividus dans le monde entier ont le sentiment que les OMD leur appartiennent, ce qui fait quils suivent lavancement de ces objectifs dans des endroits et dans des contextes trs divers. Les OMD servent de point de repre aux collectivits qui peroivent ainsi leur lien avec les objectifs internationaux 3.

Lvaluation comme processus dapprentissage : les approches participatives


Le postulat vident, et souvent inexprim, sous-jacent lutilisation dindicateurs et dvaluations, est que cette mthode aide mieux percevoir ce qui a fonctionn et ce qui na pas fonctionn dans un projet. Ce constat peut influencer la conceptualisation de futurs projets tout en assurant un apprentissage et une progression continuels au sein dun projet existant. Pourtant, malgr toute lattention porte aux indicateurs et leur usage durant les dix dernires annes, le problme du savoir et de lapprentissage na pas suscit lintrt quil mrite.
3. Une quipe faisant partie de lAtelier Pratique pour le dveloppement international de lcole des affaires internationales et publiques de lUniversit Colombia travailla pour le PNUD dans la Rpublique de lAlta et en Bulgarie pour dvelopper des ateliers de nivellement des collectivits, qui sont des indicateurs lis aux OMD et qui servent capter lattention du public sur les besoins critiques.

Impact

Effets (suite)

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On a plus tenu compte des valuations de rsultats la fin des projets que du travail de contrle durant le droulement du projet. Les systmes de contrle mis en place par les donateurs sont souvent des systmes informatiques fonds sur des donnes complexes et trop compliqus pour tre utiliss par ceux qui pilotent le projet. En consquence, ces systmes deviennent des systmes de renseignement formels plutt que des moyens de contrle et dapprentissage. Beaucoup de donateurs se contentent dvaluations externes des projets, valuations accomplies mi-parcours ou une fois le projet termin. Nanmoins, ces valuations ponctuelles de projets, conduites gnralement par des consultants externes, recruts par les donateurs, plutt que par les matres duvre du projet, produisent des rapports qui ne sont pas dune trs grande utilit car ils sont tablis par obligation. Les conclusions de ces rapports ne remontent pas toujours vers les projets. La plupart des donateurs nont pas les moyens deffectuer un travail systmatique pour runir les valuations, ni mme pour sassurer quelles ont bien t faites. Inutile de dire quils ne font pas non plus de travail comparatif dvaluations. Dans certains cas, les rapports sont mme difficiles localiser. Les agences charges de la mise en uvre de projets nont souvent aucun contact avec le travail dvaluation, surtout sil est effectu de manire externe. Parfois mme, ces agences craignent les rsultats des valuations parce quelles peroivent les rapports comme un moyen de contrler leurs activits et non comme un outil de travail. De plus, les valuations effectues par un consultant externe sont fondes sur une analyse de donnes et dinformations souvent rassembles trop rapidement. Historiquement, les bureaux dvaluation des grandes fondations multinationales ont fonctionn de manire indpendante par rapport aux bureaux chargs des oprations, pour des raisons videntes dobjectivit. Nanmoins, cette indpendance a empch le travail dvaluation de remonter aux quipes charges de la conceptualisation des projets. Si les donateurs exploi248

tent le travail dvaluation, cest pour eux-mmes et non pour les projets. Par exemple, lUSAID choisit une quipe pour valuer le travail dune ONG sous-traitante. Ensuite, le personnel de lUSAID lit le rapport mais ne le communique pas lONG (ou dautres ONG travaillant sur des projets similaires). De nombreuses fondations prives qui financent des projets dans les pays en dveloppement et mme dans les pays dvelopps sont confrontes ce type de problmes. La Banque mondiale a tent de rsoudre le problme en exigeant que tous les nouveaux documents relatifs des projets contiennent une section sur lapport des valuations conduites pour des projets similaires. On voit aussi que les donateurs organisent dsormais des ateliers et des sminaires dans lesquels on discute de ces travaux dvaluation. Toutefois, pour que le travail dvaluation devienne un vritable outil de travail, deux activits sont exiges : la mise en place de systmes de contrle des projets qui fournissent des informations de manire continuelle et un travail dvaluation participatif. Ces deux activits peuvent aller de pair. Un systme de contrle efficace permet un projet davoir des retours dinformation. Les systmes dinformation qui mettent en relief les donnes fournies par les indicateurs et les progrs enregistrs peuvent tre utiles, surtout sils sont faciles utiliser et quils permettent de contrler de nombreuses variables. Nanmoins, ces systmes peuvent savrer excessivement complexes, trop axs sur les donnes quantitatives et rclamant beaucoup de temps de manipulation. Les systmes de contrle qui sont les plus efficaces pour fournir des informations de manire continuelle sont ceux qui se donnent les moyens de collecter des donnes qualitatives qui valuent la progression du projet. On peut dire que le travail dvaluation existe toujours sur un projet : ds lors que le personnel travaille sur le projet et quil est en contact avec ses bnficiaires, il peut observer les ractions vis--vis du projet, lattitude des clients, les taux de participation, etc. Plusieurs outils ont t dvelopps pour capitaliser
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les connaissances. Par exemple, la rdaction dun journal quotidien pour le personnel et pour les clients ou des runions rgulires pour partager des ides et des informations. Pour que le travail de contrle du projet soit efficace, il faut que les indicateurs soient bien dfinis ds le commencement du projet. De cette manire, les projets sont valus de manire continue par rapports aux indicateurs de progression. Si ce travail nest pas effectu, le projet peut senliser dans les tches quotidiennes au point quon en oublie les objectifs fondamentaux, jusqu ce quune valuation soit ralise tardivement. Comme pour toutes les tapes du processus de dveloppement, lvaluation des rsultats dun projet rclame une approche participative qui engage toutes les parties prenantes, commencer par les bnficiaires. Voici la dfinition quen donnent Jackson et Kassam : Lvaluation participative est un processus dauto-valuation, de production collective de savoir et daction cooprative au cours duquel les diffrents acteurs de lintervention participent la dfinition et la conceptualisation de lvaluation, la collecte de donnes et leur analyse et, enfin, laction qui dcoule des rsultats de lvaluation []. Cette approche sappuie sur de nombreuses collectes de donnes et analyses techniques, la fois quantitatives et qualitatives, qui comprennent les activits de terrain, les ateliers et la cration dun mouvement social (Jackson et Kassam, 1998, p. 3). Si les approches traditionnelles en matire dvaluation favorisent lintervention dun expert extrieur pour valuer limpact dun projet, les approches participatives favorisent plutt les bnficiaires du projet. Ces approches permettent aux collectivits et aux organismes de dveloppement de mieux partager leurs connaissances avec des spcialistes extrieurs. La qualit de ces connaissances sera plus leve que si le processus se fait du haut vers le bas ou que sil est men de lextrieur. Afin dobtenir une participation importante de ces groupes, il est impratif de savoir comment chacun est peru par les
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autres et qui parle au nom de qui. Mme au niveau local le plus modeste, les responsables communautaires ne parlent pas au nom de tous les membres de leur communaut. Lors des situations durgence compliques, ce point est extrmement sensible car les personnes animant les projets sont responsables de personnes qui sont dans des camps et sous les dcombres de villages brls ou rass (Roche, 1999, p. 182, citant Christopolos, 1998). Au moment du choix des indicateurs et de la collecte de donnes pour le projet, il est important que les parties prenantes participantes soient reprsentes par un chantillon aussi large que possible. Lvaluation participative provoque parfois une certaine rsistance du fait que cest un processus qui prend plus de temps et cote plus dargent que les valuations traditionnelles dexperts. Mais, long terme, les approches participatives peuvent tre conomiques, non seulement parce quelles engendrent des analyses plus fines mais aussi parce quelles contribuent former un consensus parmi les parties prenantes pour tablir un plan daction post-valuation (Jackson & Kassam, 1998, p. 14). Du fait que les outils et les techniques employs lors des valuations participatives se prtent la planification stratgique et la gestion de projets, ces valuations peuvent tre utilises pour rpondre tous les objectifs, ce qui les rend plus rentables. On en vit la dmonstration, par exemple, dans le cadre dun projet de dveloppement de la sant au Npal qui utilisait un processus dvaluation participative, comme lont montr Robinson et Cox (Jackson & Kassam, 1998, p. 122-149). Le processus dvaluation tabli pour ce projet npalais fournit une belle illustration de ce que peut tre lvaluation participative. Le but du projet tait de rapprocher les institutions sanitaires gouvernementales et les communauts rurales afin quelles rpondent ensemble aux besoins sanitaires. Ce rapprochement devait tre facilit par le dveloppement de la participation des communauts rurales, par des stratgies de management et par la formation de mdecins. Le processus
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dvaluation permit de voir si le projet avait rempli ses objectifs de rapprochement et si les efforts fournis avaient amlior le systme de sant de la rgion en question. Lquipe de base des valuateurs tait compose de Npalais et dexperts internationaux qui travaillrent en collaboration avec vingt-deux autres valuateurs npalais provenant de dix-huit villages et reprsentant les instances rgionales de la sant et celles du ministre de la Sant. Afin dobtenir linformation quils recherchaient, les valuateurs utilisrent des techniques drives des techniques dvaluation participative, y compris les groupes dtude (focus groups), la cartographie communautaire et les voyages communautaires (walkabouts). Par ce processus, les parties prenantes-cls celles ressentant le plus fort les effets du projet et celles responsables de sa mise en uvre furent convies choisir les indicateurs qui permettraient de mesurer et dvaluer la progression du projet. Les rsultats furent prsents lors dassembles gnrales. En analysant le cas npalais, Robinson et Cox furent convaincus des multiples avantages de cette mthodologie. Elle intgre les effets et les impacts, et non pas les seuls effets. Elle savre suffisamment flexible pour tre employe lors de processus court et long terme. Elle est utile la fois pour les problmes oprationnels et pour les questions stratgiques. Elle prend en compte les apports et la dynamique humaine qui les influence. Elle facilite le consensus post-valuation et privilgie ainsi les connaissances et leur utilisation au sein du projet (Jackson et Kassam, 1998, p. 148). Dautres approches participatives de contrle et dvaluation dlaissent lusage dindicateurs pour mettre laccent sur la perception du changement que peuvent avoir les bnficiaires du projet au cours des oprations. Terry Bergdall, par exemple, pense que les approches classiques et les valuations dimpact peuvent devenir beaucoup trop compliques et trop lourdes pour que le processus dapprentissage puisse seffectuer au niveau des collectivits (Bergdall, 2001). Lalternative propose par
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Bergdall consiste runir des membres des collectivits pour effectuer des valuations in vivo des changements significatifs enregistrs depuis le commencement du projet. Linformation ainsi collecte auprs des collectivits est ensuite partage avec les autres parties prenantes du projet mais ce sont les bnficiaires de ce projet qui pilotent le processus de contrle. Ce modle utilise une mthode inductive selon laquelle les informations collectes constituent le fondement de lanalyse qui permet de tirer des conclusions sur les rsultats du projet. Cette approche est particulirement adapte aux projets de dveloppement qui ont des objectifs difficiles valuer comme, par exemple, une plus grande participation, un regain de confiance en soi, une plus grande responsabilit locale, une meilleure capacit rsoudre les problmes, une transparence accrue. Comme le dit Bergsall, plutt que dtre confine un champ troit dindicateurs prdtermins, cette approche alternative est souple et elle permet de sadapter un contexte changeant (Bergdall, 2001, p. 8). Bergdall remarque que le fait dchanger oralement des histoires positives de changements peut avoir un effet mobilisateur auprs des collectivits et permet de mettre en lumire les rsultats effectifs plutt que les imperfections.

Incorporer le contrle et lvaluation dans la conceptualisation et dans les budgets des projets
Lun des dfis du processus de contrle et dvaluation, surtout lorsquil sagit de processus participatifs, est que la tche est complexe et quelle exige des ressources financires et humaines qui ne sont pas disponibles, mme si lon met davantage laccent aujourdhui sur la performance. Les donateurs parlent beaucoup dindicateurs et de mesures mais il faut que des ressources y soient consacres. Le problme des budgets est fondamental ds lors que lon veut mettre en uvre les activits et les outils que nous prconisons. Lun des problmes majeurs est
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que les cots des activits lies ces processus ne sont pas valus rigoureusement dans les budgets allous aux projets. Les activits participatives rclament effectivement des financements pour lespace, lquipement, la logistique, les facilitateurs, la collecte de donnes de suivi, la documentation et la diffusion. Il est donc impratif que les budgets comprennent une ligne pour que ce travail soit accompli. Pour mesurer les rsultats, il faut regarder au-del de lhorizon naturel dun projet car son impact stend bien aprs la fin des oprations. Une fois quun projet a fourni les outils ncessaires ses ayants droit, il faut du temps pour que ces derniers les utilisent et arrivent aux rsultats escompts. Cependant, il est difficile de raliser des valuations post-projets au-del de deux ans car les allocations financires des donateurs ne le permettent pas. Lorsquon veut mesurer limpact dun projet, il est important, non seulement denvisager les effets spcifiques que le projet a pu engendrer vis--vis des participants, mais aussi limpact qua pu avoir le projet pour atteindre ces rsultats. Donc, par exemple, si un projet a pour but doffrir une formation professionnelle un groupe dindividus et quune partie majoritaire dentre eux trouve un emploi la fin de la formation, il est ncessaire de savoir si ces participants auraient trouv un emploi sans la formation. cet effet, il faut, le plus souvent, quun groupe de contrle soit tabli qui utilise la mthodologie adquate. Trouver et suivre un tel groupe de contrle peut tre trs difficile. Imaginons, par exemple, dans le contexte dun projet de dveloppement au sein dune collectivit, le nombre et la varit de facteurs qui peuvent influer sur le dveloppement et dont un projet particulier ne constitue quune toute petite partie de lensemble. Et pourtant, sans une telle valuation, il est difficile didentifier les moyens les plus efficaces pour exploiter des ressources limites. Dans le cadre du dveloppement de ressources humaines, des ressources significatives ont t investies dans des projets dsi254

gns pour gnrer de lemploi, aussi bien dans les pays de lOCDE que dans les pays en dveloppement. Si de tels projets sont considrs comme faisant principalement partie dune stratgie de soulagement de la pauvret, ils ont galement pour objectifs daugmenter la comptitivit des entreprises et la performance conomique. Les tudes sur les impacts de ces projets dmontrent cependant que dautres types dinterventions peuvent tre plus efficaces que le travail de formation professionnelle, comme par exemple les interventions visant mieux connecter les chmeurs au march du travail. Un autre problme concerne celui de lappropriation de lvaluation. En dautres termes, qui appartient-elle ? La rponse cette question a une influence directe sur limpact du projet sur les connaissances produites. Bien que lobjectivit et la transparence soient des donnes importantes, il est impratif que les personnes travaillant directement sur le projet aient eu leur mot dire durant le processus dvaluation et quelles aient accs au rapport final. Nous en avons parl brivement auparavant mais cest un sujet qui mrite dtre soulign. Un examen des fonds de subventions grs par la BID rvle que les projets pour lesquels la BID recrutait des valuateurs rduisaient le taux dappropriation et de connaissances, alors que cela ntait pas le cas dans les projets dont lorganisme de mise en uvre tait aussi responsable de lvaluation, celle-ci tant incluse dans le budget du projet. Les donateurs prtendent que la notion dobjectivit est trop rapidement perdue ds lors quils ne contrlent plus lvaluation. Toutefois, si on attribuait aux donateurs un rle important dans la rfrence et le choix des consultants dsigns pour effectuer lvaluation, un certain degr dobjectivit serait dj assur. Il est vrai que ces questions deviennent plus complexes dans le cadre des approches participatives de contrle et dvaluation. Il nen reste pas moins que les donateurs doivent comprendre limportance du choix de ceux qui vont valuer les rsultats du projet. Les personnes directement impliques dans
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le projet sont en position de mieux identifier les rsultats et de les expliquer. Pour quil y ait une relle production de connaissances, le processus dvaluation doit tre dynamique, avec la prsence de multiples parties prenantes engages dans un dialogue permanent gnralement par le biais dune srie dateliers sur les accomplissements du projet, sur ce qui fonctionne de manire efficace et sur ce qui doit tre amlior.

Les outils du diagnostic : la collecte de donnes qualitatives et quantitatives


La collecte et lanalyse de donnes sont des activits essentielles en matire dapprentissage et de savoir. Mais les donnes ne prennent pas toujours la forme de chiffres et de statistiques, mme si ce type de donnes a son importance 4. Certains chercheurs penchent pour une mthode, dautres pour lautre. Pour notre part, nous privilgions une utilisation simultane des mthodes qualitatives et quantitatives. Cette troisime mthode permet une approche plus complte et sadapte mieux aux problmes lis la pauvret, ceux-l rclamant des donnes sur des sujets sensibles qui refltent une ralit complexe 5. Comme le remarque Hentschel, lanalyse des techniques de collecte de donnes doit dpasser la simple dichotomie du qualitatif/quantitatif pour quon puisse voir si les mthodes dinvestigation sont contextuelles, en dautres termes si elles tentent ou non dapprhender le comportement humain travers
4. Pour une bonne source sur ce thme minemment complexe, voir les travaux de Michel Bamberger, un sociologue de la Banque mondiale qui a ralis un travail excellent pour intgrer des donnes qualitatives et quantitatives. Voir galement la note suivante. 5. Pour un aperu des lments distinctifs du dbat, voir par exemple Jesko Hentschel, Distinguishing Between Types of Data and Methods of Collecting Them, Policy Research Working Paper 1914 (Washington D.C.: The World Bank, 1998) et Michael Bamberger, editor., Integrating Quantitative and Qualitative Research in Development Projects (Washington, D.C. : The World Bank, 2000).

lenvironnement social, culturel, conomique et politique dune localit (Hentschel, 1998, p. 4). Quils soient de nature qualitative ou de nature quantitative, les instruments utiliss pour collecter des donnes doivent tre dfinis de manire intgrer le contexte. Un bref aperu de quelques-unes des mthodes qualitatives et quantitatives les plus communment utilises illustrera la faon dont les donnes peuvent tre combines de la manire la plus efficace qui soit. Les donnes quantitatives fournissent souvent des chantillons consquents et des donnes formelles qui peuvent tre analyses avec un certain degr dobjectivit et de rigueur. Les mthodes quantitatives les plus courantes sont les questionnaires choix ferms, les analyses statistiques informatises et la modlisation statistique. Dans la recherche sur la pauvret, une grande partie des donnes quantitatives provient de sondages standardiss effectus auprs de foyers sur des groupements de population extrmement larges. La grande force de lapproche quantitative est quelle permet un regroupement statistique de donnes sous forme dchantillons, ce qui produit des rsultats quantifiables et permet de faire des simulations avec diverses options politiques. Lapproche quantitative prsente des faiblesses : il est possible de faire des erreurs dchantillonnages (en faisant des hypothses pour une population entire partir dun sous-ensemble) ou des erreurs de couverture (par exemple, des omissions cause derreurs dans les retours, des omissions volontaires dues au manque de confiance ou toute une srie dautres raisons). Des problmes de contenu peuvent modifier les donnes : falsifications, malentendus, incomptence chez les personnes conduisant les entretiens ou les personnes interroges (Carvalho & White, 1997, p. 11). Une autre faiblesse tient la possibilit de rater des informations qui ne sont pas quantifiables. Comme le dit Chambers, ce qui est quantifiable et quantifi devient ce qui est rel et ce qui compte. Ce qui est divers devient donc
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standardis, ce qui est divergent et diffrent devient exclu (Chambers, 1997, p. 8). A contrario, les donnes qualitatives favorisent davantage les analyses de fond, souvent avec des chantillons plus petits, ce qui facilite lobtention dinformations plus dtailles que ce quon peut obtenir avec des mthodes quantitatives. Les mthodes qualitatives reposent notamment sur les techniques bases sur les conversations, sur les observations, sur les ateliers et sur les auto-valuations. Les techniques de conversation comprennent les entretiens ouverts, les groupes dtude (focus groups), les runions de collectivits et les tudes de cas. Tout cela donne lopportunit davoir des dbats ouverts au cours desquels les rponses des participants ne se limitent pas aux paramtres de questionnaires rigides. Chacune de ces techniques permet doprer sur un champ analytique particulier depuis les entretiens individuels jusquaux groupes dtudes runissant huit douze participants en passant par les grandes runions avec les collectivits. Les tudes de cas permettent de suivre des individus, des foyers familiaux ou dautres sujets danalyse sur une priode longue, ce qui favorise les analyses de fond, mme si les chantillons sont de taille limite. Toute une panoplie de techniques dauto-valuation ont t dveloppes pour que les collectivits crent leurs propres indices de dveloppement, utilisables pour valuer la gestion et limpact des projets. Au Ghana par exemple, une quipe de contrle Nord-Sud spcialise dans les projets de dveloppement rural a cr un outil appel Indice des capacits de dveloppement dun village qui permet dtablir un classement de diffrentes communes selon leur capacit de dveloppement et leur rang sur une chelle dindicateurs de pauvret (Jackson et Kassam, 1998, p. 55). Les parties prenantes prirent une part active au processus en relevant et en communiquant le score de chaque village par rapport chaque indicateur. Les rsultats furent ensuite dbattus dans des ateliers, ce qui facilita le retour
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dinformations sur lindice et sur la manire de classer les communes et permit de rpondre aux insuffisances du projet. La force de lapproche qualitative par rapport lapproche quantitative est quelle permet daboutir des dfinitions plus fines et des concepts plus fouills, quelle apprhende mieux les relations causales et quelle permet dobtenir des informations plus prcises et plus approfondies. Sa faiblesse rside dans lincapacit, inhrente cette mthode, de gnraliser au-del du domaine de recherche, du fait de la petite taille des chantillons, et dans les difficults quil y a vrifier linformation du fait que le processus est empreint de subjectivit (Carvalho & White, 1997, p. 14). La collecte de donnes qualitatives peut trs bien tre utilise pour dvelopper des indicateurs quantifiables et mme pour recueillir des donnes quantitatives. Comme on peut le voir avec les exemples du tableau 6.5, linterview ralise propos du recueillement de leau indique le type dindicateurs qui pourrait tre utilis pour mesurer la qualit de leau. Ce type de rponses, travers plusieurs entretiens, peut fournir des donnes qui sont traduisibles en donnes quantifiables. Souvent, les avantages comparatifs des diffrentes mthodes se combinent pour crer une approche efficace. Comme le remarquent Carvalho et White, dans une tude sur lusage des deux mthodes dans le cadre du travail sur la pauvret, les recommandations en matire de politiques publiques qui sont fondes la fois sur des informations qualitatives et des informations quantitatives ont un grand mrite par rapport celles fondes uniquement sur un seul type dinformations (Carvalho & White, 1997, p. 23).

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Tableau 6.5 Convertir les donnes qualitatives en indicateurs quantitatifs


Citation tire dune interview La rivire est gnralement assche. On recueille le peu deau qui reste au fond. Elle a une odeur durine et dexcrments Aprs avoir creus, leau est sale. Il faut attendre pour quelle devienne plus claire. Facteurs qualitatifs prsents dans la citation Prsence dodeur Mauvais got Insectes dans leau Substances animales dans leau Excrments dans leau Sdiments dans leau Vers des indicateurs quantitatifs Compter le nombre de facteurs prsents dans leau, chaque facteur se voyant attribu un point. Dfinir une chelle allant de 1 6. Possibilit ensuite de comparer la qualit de leau des diffrentes communauts. Avec laide dun rcipient par exemple les rcipients de 25 litres demander quelle quantit de chaque lment a des chances dtre prsent dans un litre deau. Pourcentage deau recueillie par rapport aux normes de lOMS pour les foyers familiaux Pourcentage de temps pass recueillir de leau Nombre de membres de chaque famille participant la collecte deau Incidence de maladie lie au manque deau Incidence de maladie lie la qualit de leau Participation par genre (hommes/femmes) la collecte Impact du travail de recueillement de leau sur la frquentation scolaire

Comme nous lavons remarqu plus haut, les donnes quantitatives et qualitatives prsentent toutes les deux un certain nombre davantages et de dsavantages. La valeur relative de chaque type de donnes en fonction de diffrents objectifs de recherche est rsume sur le tableau 6.6, partir de lintgration des deux approches. Remarquons que nous ne sommes pas daccord avec lide que les analyses de causalit sont dun niveau plus lev avec les donnes quantitatives quavec les donnes qualitatives. Certains avancent lide inverse, savoir que des donnes descriptives de qualit obtenues par le biais de mthodes qualitatives peuvent souvent apporter un clairage suprieur sur le pourquoi des choses que certaines donnes quantitatives.
Tableau 6.6 Comparatif des mthodes quantitatives et qualitatives
Quantitative Reprsentation Analyse de causalit Comprhension des processus Dynamiques intra-foyer Perspective du bnficiaire Retour dinformation rapide Eleve Eleve Basse Basses Moyenne Bas Qualitative Basse Moyenne Eleve Eleves Eleve Elev

Dans les endroits o il y a Quantit deau limite des pompes main, je Attente pnible pour y recueille de leau deux fois accder par jour. La queue com Plusieurs collectes par mence trois heures du jour matin. Je prends quatre rcipients de 25 litres. Deux pour boire, deux pour se laver. Il faut que jy aille avant quatre heures sinon il ne reste plus deau. Et puis aprs, on y retourne 16 heures pour en recueillir davantage.

Comme je suis plus g, Lge dtermine les Cot de laide au je ne peux pas recueillir capacits recueillir de recueillement de leau 35 litres. Je dois donc leau. en pourcentage des embaucher une jeune per- Les cots pour recueillir revenus sonne du coin qui va peutde leau sont plus levs Cots sociaux (dpentre prendre trois heures pour les groupes vulndance) pour avoir de pour me chercher mon rables. leau eau. Vulnrabilit dsigne selon lge ou le handicap

Source : Michael Bamberger, Communication un sminaire de la Banque mondiale, juin 1998.

Les limites des donnes quantitatives, surtout lorsquelles sont collectes par le biais de questionnaires ferms, apparaissent clairement lorsquon tente de recueillir des informations sensibles. Par exemple, dans le cadre dune tude sur les transferts interfamiliaux effectus dans un bidonville sur la cte colombienne, nous avons utilis la fois des tudes de cas sur cinq
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foyers familiaux et un questionnaire pour 150 rsidents du mme quartier (Kappaz et al., 2000). Durant les entretiens et les visites aux familles effectus pour les tudes de cas, de nouvelles informations ont pu tre recueillies sur les revenus et le degr de soutien extrieur, grce principalement aux observations mises par les participants. Encore davantage de renseignements ont pu tre glans auprs de certaines familles mesure que la confiance entre interviews et interviewers tait renforce. Une fois, une source importante de soutien lun des foyers dirigs par une femme qui taient sous tude a t dcouverte tout simplement parce que la personne sonna la porte avec un gros panier de provisions alors quun des chercheurs tait prsent sur les lieux. Sans la prsence du chercheur, cette source de nourriture naurait probablement jamais t mentionne, comme a avait t le cas prcdemment, et elle naurait jamais figur dans les rponses aux questionnaires. Les personnes ralisant les entretiens constatrent que les personnes interroges avaient beaucoup de difficults quantifier le degr et la frquence du soutien quelles pouvaient recevoir. Les questionnaires tablis en parallle aux tudes de cas furent jugs dune utilit relative. Du moins, il fut vident quils devaient tre employs avec circonspection car il tait peu probable que des informations caractre personnel puissent tre recueillies durant une interview dune heure. Souvent, les donnes qualitatives servent complter ou illustrer des dcouvertes obtenues grce des donnes quantitatives. Nanmoins, le cas colombien cit prcdemment nous suggre que cest plutt linverse qui est vrai et que ce sont les donnes qualitatives qui devraient tre dabord utilises pour apporter un clairage plus prcis sur les questions tudies. Ce nest quaprs que les instruments quantitatifs pourraient tre utiliss pour tester certaines hypothses ou pour recueillir davantage de donnes sur une chelle plus large. De nombreux chercheurs sont dsormais convaincus des avantages tirer de ces mthodes et de ces approches combines. La fusion entre la
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mthode quantitative et la mthode qualitative est considre dsormais comme tant la pointe du progrs en matire de recherche (Miles et Huberman, 1994 ; Bamberger, 2000, p. 145). Dun point de vue pratique, lusage de lune ou de lautre de ces mthodes a des implications au niveau des cots et du temps. Nanmoins, les avantages vidents de lapproche combine suggrent que les bnfices relatifs psent plus lourds que les cots additionnels.

Construire des capacits dapprentissage


Tournons-nous maintenant vers la question de la construction des capacits dapprentissage partir de programmes et de projets. Plusieurs fois auparavant, nous avons parl de ce grand concept : les capacits (organisationnelles ou personnelles). Ici, nous allons nous tourner brivement vers un type particulier de capacit : la capacit apprendre. Pourquoi chercher des rsultats concrets ? Pourquoi nous soucier des valuations ? Pourquoi vouloir des projets participatifs ? Parce que nous sommes motivs. Notre motivation nous incite trouver des moyens efficaces pour rduire la pauvret. Mais un autre processus est essentiel pour valoriser cette motivation : cest lapprentissage, ce processus mystrieux qui se dvoile lorsque nous reconnaissons nos erreurs et que nous choisissons de travailler de manire constructive en cherchant comprendre nos erreurs et en apprendre quelque chose de nouveau. Mais apprendre, surtout en matire dorganisation, est encore plus que cela (Argyris & Schon, 1996). Cest une rcriture des rseaux internes qui permet de traiter linformation mieux, diffremment et plus efficacement. Apprendre est quelque chose dexcitant, la fois pour les individus, les groupes et les organisations. Le problme est que la capacit dapprentissage peut se perdre tous les niveaux. Tragiquement, dans la plupart des cas et avec la plupart des gens, les valuations sont entreprises sans quon se soucie le moins du monde dapprendre quelque chose.
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La consquence fcheuse de cela est que notre potentiel denthousiasme seffrite et que lvaluation devient pnible, ou pire, sert punir les uns et les autres. On crit beaucoup, on apprend beaucoup aussi, sur ce que cela implique que dtre un organisme qui apprend . Peter Senge, qui est lavant-garde de ce champ dtude en pleine expansion, crit quun organisme qui apprend augmente continuellement ses capacits crer son propre avenir et que les organismes ont besoin de connaissances qui amliorent leur capacit crer (Senge, 1990, p. 14). Dun point de vue pratique, quest-ce que cela veut dire pour les agences, les associations, les organismes, ou les individus ? Les personnes et les organisations ont besoin, dans le cadre de leur travail, de se sentir investies dune mission. Sachant combien ce sentiment peut tre une source de motivation, les hauts responsables ont pour tche essentielle dancrer profondment ce sentiment auprs de leurs organisations. Le fait de concevoir lvaluation comme une partie intgrante du processus dapprentissage change compltement la dynamique du processus. Lorsque les erreurs apparaissent au grand jour, il sagit de faire des dcouvertes et non de sengager dans des actions punitives. Le but est de dcouvrir pourquoi et comment devenir plus efficace. Cest aussi de voir ce qui a fonctionn et ce qui na pas march. Et enfin de projeter une vision de la manire de faire avancer les choses. Remarquez que Senge utilise le concept de crer deux fois dans le passage cit ci-dessus. Ce qui amliore la crativit nest pas simplement la connaissance technique, ni la perspicacit, mais une combinaison de tous ces lments laquelle on peut ajouter la motivation daboutir un certain rsultat et de travailler dans un environnement qui rcompense la crativit. Lorsque nous avons travaill sur les problmes dvaluation et de responsabilit dans le cadre dun processus de dcouverte avec six ONG internationales, nous avons pu voir quel point le personnel est demandeur de systmes dapprentissage
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(Lindenberg & Bryant, 2001 ; Beckwith, Glenzer, & Fowler, 2002). Dans sa grande majorit, le personnel des ONG est dsireux dapprendre parce quil veut avoir plus dopportunits de partager avec dautres ses dcouvertes. Les personnes travaillant pour les ONG ont ce dsir de transmettre les connaissances grappilles ici et l individuellement sur ce quelles ont vu de leurs propres yeux, sur ce quoi elles ont t confrontes, sur ce quelles conoivent comme des moyens pour aller de lavant. Trop souvent, la haute direction, elle-mme assaillie par ses propres problmes, na pas le temps, ou ne prend pas le temps dcouter ou dapprendre de ceux qui sont dans les tranches. Lnergie qui est engendre par lcoute est ainsi compltement touffe. Ceci va au cur de ce que les organismes doivent concevoir pour dvelopper les capacits apprendre. La ralisation de cette capacit est un vritable dfi pour ceux qui ont la charge de diriger ou de grer la mise en uvre de politiques ou de projets. Or, il sagit l dun besoin criant dans le domaine de la rduction de la pauvret. Le monde du dveloppement, en particulier celui concern par le travail de terrain, dborde de personnes qui travaillent dur et qui combattent la saturation et lpuisement tout en se demandant si elles ne sont pas tout aussi marginalises que les populations quelles tentent daider. Mme le terme de systmes dvaluation communique, non pas un sentiment denthousiasme, mais un sentiment pnible danalyse a posteriori des raisons pour lesquelles les programmes nont pas march comme ils le devaient. Quant au personnel, il apprhende de savoir qui va tre puni pour ce que dautres dsignent comme des faillites et des checs. Ce quapporte un systme dapprentissage est le sentiment quil est possible dexaminer les erreurs en toute objectivit, sans apprhension et quon peut les utiliser comme un laboratoire pour dcouvrir de meilleurs moyens daller de lavant. couter, valuer, mesurer, reculer pour mieux voir lensemble du tableau, sadapter la lumire de nouvelles connaissances, rcrire la
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manire dont on aborde les problmes : tous ces processus sont au cur de lapprentissage. Comment pouvons-nous intgrer ces processus au sein des organismes de manire ce que se cre une capacit organisationnelle pour apprendre ? De nombreux travaux sont effectus actuellement pour apporter des rponses cette question (Senge, Roberts, Smith, & Kleiner, 1994). Plutt que de rsumer ces travaux, nous appelons le lecteur examiner de luimme ce vaste chantier tout en suggrant, pour notre part, quil est toujours bon de commencer par dvelopper des processus dvaluation de projets et de programmes qui mettent en valeur le savoir, la dcouverte et des moyens cratifs daller de lavant. Remplacer de vieilles habitudes avec de nouvelles est toujours difficile. Mais avoir le sentiment que cela peut tre fait est dj un bon point de dpart et un pas en avant pour obtenir les capacits dapprendre et pour commencer engendrer une culture favorisant la cration de telles capacits.

Conclusion
La capacit contrler et valuer les actions de manire efficace est dune importance capitale ds lors quon essaie de comprendre limpact que peut avoir le travail de lutte contre la pauvret. Cette capacit est galement au cur de tout ce qui touche lapprentissage et laccumulation de connaissances, donc de ce qui permet davancer et dassurer que la conception de futurs politiques, programmes et projets, est en progrs constant. Les appels une plus grande responsabilit ont permis un meilleur travail de contrle et dvaluation des performances, mme si la marge de progression reste grande dans ce domaine. Il est donc important de bien spcifier ce quon cherche mesurer tout en restant conscient que le travail dvaluation met certains intrts en concurrence. Cela nous mne encore une fois souligner limportance des approches participatives
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qui mettent aux prises les parties prenantes, ceci sur divers niveaux. Comme la pauvret est un phnomne multidimensionnel qui est inextricablement li des forces conomiques, sociales et politiques suprieures, la question de la mesure des rsultats touche aussi aux facteurs extrieurs qui peuvent avoir un impact ngatif sur lefficacit des projets. Toutes les politiques, tous les programmes et projets de rduction de la pauvret oprent dans un cadre beaucoup plus large. Il y a des systmes et des acteurs conomiques, politiques et sociaux importants qui contribuent perptuer la pauvret et qui influencent lorientation du travail de rduction de la pauvret. Le caractre global de la pauvret implique que les responsabilits doivent tre partages par les pays et par les institutions. Les institutions globales jouent un rle-cl dans le travail de lutte contre la pauvret, depuis la Banque mondiale jusquaux agences de lONU, depuis lOMC jusquaux ONG internationales en passant par les fondations multinationales. La manire dont ces institutions sont tenues responsables et la question de savoir qui les tient responsables dterminent la qualit de leur travail de rduction de la pauvret. mesure que le monde uvre pour atteindre les Objectifs historiques de dveloppement du millnaire, il devient ncessaire de porter plus dattention aux indicateurs qui seront utiliss pour valuer la progression et pour mesurer la russite.

7. La cohrence politique : rduire la pauvret pour construire la paix

Aucun homme nest une le, plein de lui-mme. Tout homme est un fragment du continent, une partie du tout. Quune motte de terre soit arrache par la mer et lEurope en est rduite moins [] comme si elle-mme tait emporte. La mort de nimporte quel homme nous diminue, parce que nous participons tous lHumanit. John Donne, Mditation 17.

Rsumons-nous
La pauvret, celle qui atrophie et qui raccourcit les vies, nous diminue tous. Tentons dy remdier et nous nous impliquerons davantage pour faire changer les choses. La pauvret chronique branle notre humanit partage. Ses consquences stendent par-del les frontires et rodent nos perspectives de paix et de scurit. Ceci en dpit du fait que le dveloppement peut tre un instrument efficace pour la prvention des conflits , comme
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le remarque Paul Collier. Et, toujours en suivant Collier, cette fois propos de la manire dont la rduction de la pauvret peut ouvrir des espaces et des opportunits pour la paix, les guerres civiles sont le reflet non seulement des problmes pour le dveloppement mais aussi de la faillite du dveloppement (Collier, 2003, p. 9). Alors quelle attendait, avec une patience inestimable, que nous ayons termin la rdaction de notre manuscrit, notre ditrice, Krishna Sondhi, consciente du foisonnement grandissant de textes sur la pauvret, nous demanda : Quest-ce qui distingue cet ouvrage sur la pauvret de tous les autres ? Notre rponse fut que, dabord, nous avions envisag la pauvret comme un phnomne global qui transcende les frontires, quensuite la pauvret, lingalit et lexclusion sociale crent des conditions qui entranent ou qui accentuent la violence et mme la guerre et quenfin, du fait de nos connaissances actuelles, on ne peut plus dsormais prtendre ne pas savoir comment rduire la pauvret. Tout cela invite au dbat videmment, et nous en sommes ravies. Tout au long de cet ouvrage, nous avons survol ces trois thmes tout en soulignant leurs caractristiques les plus saillantes et en nous focalisant sur ce qui peut tre ralis de manire concrte. Nous nous sommes fondes sur les travaux en cours dans ce champ dtude en pleine expansion, notamment dans les domaines de la gestion du dveloppement et de lconomie politique, domaines o les connaissances se sont accrues considrablement au cours des dernires annes sur les diffrentes faons de rduire la pauvret. Nous avons essay de raliser un bon quilibre entre les questions dordre technique et les questions plus gnrales qui englobent les premires. Nous avons opr de la sorte afin de toucher un public plus vaste qui navait jamais envisag les choses de cette manire auparavant. Pour les autres, ceux qui travaillent dans la gestion du dveloppement ou lanalyse de la pauvret, nous esprons avoir largi leur horizon et avoir dmontr que leurs champs dtude offrent
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des potentialits plus grandes peut-tre que ce quils pensaient auparavant. Or, en tant proches des ralits et des problmes concrets, on peut risquer de trop se focaliser sur des objectifs dassistance par trop troits, ce qui est une erreur. Le champ du dveloppement, dont le fondement est la rduction de la pauvret, implique aujourdhui beaucoup plus de choses et a un potentiel de rponses beaucoup plus grand que par le pass. Afin de souligner ce potentiel, nous avons insist sur le fait que la pauvret, qui dpasse les limites des frontires transnationales, doit tre envisage comme un phnomne global, ce qui pose problme pour les donateurs et en particulier pour les agences multinationales daide au dveloppement qui, jusqu prsent, ne sont mandates que pour travailler dans les pays pauvres. Le besoin impratif de rpondre la pauvret globale avec des capacits globales constitue un problme qui, jusqu prsent, est rest sans rponse. tant donn les critiques froces, de lextrme droite comme de lextrme gauche, qui sont diriges contre la Banque mondiale, il semble improbable que nous assistions un vaste mouvement de rforme de la gouvernance du dveloppement susceptible dapporter davantage defficacit et de responsabilit. Et pourtant, rflchissons ces questions : est-il draisonnable que la Banque mondiale exige de tous ses pays membres quils rdigent un Document stratgique de rduction de la pauvret ? Ce type de document est-il superflu pour les pays industriels du Nord ? Est-il draisonnable que le PNUD exige un Rapport sur le dveloppement humain pour chacun de ses pays membres. Plusieurs pays ont ralis de tels rapports de leur propre chef. Nanmoins, le silence des pays europens et nord-amricains par rapport leur propre pauvret est consternant. La Banque mondiale et le PNUD sont des institutions du savoir les recherches quelles mnent sur la pauvret sont extrmement rigoureuses et dune grande porte mais il faut bien avouer que, jusqu prsent, leurs recherches se confinent un ensemble limit de pays. Il ne sagit pas l dinstitutions
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globales du savoir et leur travail sur la pauvret nest pas non plus global. Les chiffres absolus sur les personnes vivant dans la pauvret sont en augmentation. Les solutions long terme pour sortir les populations de la pauvret ont besoin dtre conceptualises et dfinies en respectant le fait que le problme est multidimensionnel. Un point important prendre en considration est laugmentation de laccs des populations pauvres aux biens et aux services. Laccs aux biens et aux services est dtermin par le cadre institutionnel dans lequel vivent les populations. Si un paysan pauvre ne peut obtenir de crdit parce quil ne possde pas de titre de proprit pour ses terres, ou si le propritaire dun petit commerce ne peut se sortir du labyrinthe bureaucratique local, ou si la marchande ambulante ne peut obtenir la licence dont elle a besoin, leurs perspectives pour se sortir de leur pauvret sont faibles. Les projets intelligents peuvent engendrer des changements stratgiques, de mme quune plus grande attention porte aux cadres juridiques peut accrotre les potentialits en matire de productivit. Des processus participatifs solides pour accrotre lappropriation locale sont un bon moyen pour insuffler le savoir indispensable aux transformations institutionnelles. Le changement institutionnel (qui comprend le changement de politiques publiques) et laction collective sont au cur du progrs long terme. Trop souvent, pourtant, le terme de changement institutionnel est utilis sans quon essaie mme de savoir comment analyser le contexte institutionnel actuel ou comment interagir avec ce contexte pour faciliter les changements. Nous avons dbattu dun dsengagement du contenu par rapport au terme, souvent utilis et rarement explicit, de dveloppement institutionnel pour identifier des possibilits de programmes ou de projets. Notre vision de la lutte contre la pauvret exige un dbat sur les rles des politiques publiques, des programmes et des projets, ainsi que sur la nature de leurs relations les uns avec les
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autres. Le fait denvisager de modifier limpact de la pauvret par des changements politiques, donc par un travail de plaidoyer, ou par des programmes et des projets implique que des compromis doivent tre faits. Pour les professionnels qui dmarrent dans la carrire, ce sont des choix cornliens que de dcider si lon sengage dans un travail de plaidoyer ou si lon sinvestit dans des projets daction collective pour accder aux biens et aux services dans les villages, les bidonvilles ou auprs de groupes minoritaires. Heureusement, il y a de plus en plus de jeunes inscrits dans des programmes universitaires sur le dveloppement qui travaillent ensuite dans ce domaine. Ces jeunes entrent dans la carrire en pensant dj ces choix et aux compromis qui les accompagnent. En matire de rduction de la pauvret, lobtention de rsultats passe obligatoirement par une mise en uvre meilleure, la fois efficace et axe sur les personnes. Ce sujet est un peu lorphelin des dbats sur la rduction de la pauvret o la mise en uvre est considre comme quelque chose dinintressant et dinvitablement confus. Cette vision doit changer. La mise en uvre consiste souvent en un travail perptuel de remise en question pour trouver des solutions. Ce travail est un dfi intellectuel permanent. Le processus de dveloppement se fait l o se passe laction. Le processus ncessaire pour tre efficace et pour obtenir des rsultats se fait sur le terrain. De plus, ce qui passe pour un concept innovant dans le cadre de projets ou de programmes o la mise en uvre nest pas considre comme primordiale entrane le plus souvent des licornes : trs belles regarder mais lessence mme de lirralit ! Parmi dautres choses, cette approche implique que les organisations importantes et complexes qui travaillent rduire la pauvret doivent encourager ceux qui ont les comptences et qui se dvouent pour la mise en uvre. Cette mise en uvre de changements conomiques et sociaux, sur le terrain et avec des personnes, est une activit complique du fait que les intrts des uns sont en conflit avec
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ceux des autres et que les diffrends remontent la surface. Pour rsoudre ces conflits, il faut du temps et du savoir-faire. mesure que les pays industrialiss deviennent plus capitalistes, la pression augmente pour trouver des solutions capitalistes plutt que des solutions passant par une augmentation de la main-duvre. Nanmoins, lorsque ce sont les personnes qui sont au cur du problme, le vritable dfi consiste faire travailler les uns avec les autres de manire ce que des changements puissent tre effectus. Les ateliers bien dfinis et bien grs peuvent aider ces processus dans des contextes qui varient linfini. Parvenir des rsultats : cette notion est au cur de notre argumentation. Lapprentissage lapprentissage social de lefficacit est servi ds lors quon porte une attention accrue aux rsultats. Lamlioration des capacits apprendre, au sein des collectivits, des ONG locales ou dONG plus importantes et plus complexes, implique quil faille porter plus dattention aux processus de communication et de ngociation ds lors que sont invitables les conflits dintrt et la diversit culturelle et quil est si facile de mal se comprendre. Le renforcement des capacits est un terme dont lusage est trop vague dans la plupart des documents officiels. Cest comme sil sagissait dune option quon sort dune case pour linsrer dans un document sur le dveloppement. La nature des budgets allous aux projets qui ressortent de ces documents en dit long sur le peu de rflexion quil peut y avoir derrire lusage du mot capacit . Trop souvent dans le travail de renforcement des capacits, les budgets ne couvrent que lachat dordinateurs et la formation. Les responsables financiers ont beaucoup de mal rflchir sur les moyens dinscrire les processus aux budgets. En revanche, des objets comme les ordinateurs ou dautres quipements sont faciles budgtiser. Pourtant, il faut que davantage defforts soient effectus pour faciliter le processus dapprentissage en dautres termes, une
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ouverture desprit permettant de reconnatre et de corriger les erreurs mesure quelles apparaissent. Les changements de processus rclament des fonds considrables pour : 1) la prise en charge de ces processus par des personnes qualifies pendant une dure consquente ; 2) la collecte de donnes quantitatives et qualitatives permettant de mesurer le changement et de voir ce qui a pu tre assimil et ce qui reste faire pour pallier aux manques ; 3) les ateliers ; 4) les groupes dtude (focus groups) et les analyses de donnes qualitatives. Chacune de ces composantes rclame du personnel et du soutien logistique si lon veut passer au stade de la ralit.

Les lphants dans la pice


Mme si notre survol a couvert un terrain considrable, le fait est que dautres problmes qui ont un rapport avec notre sujet nont pu tre abords. Le dernier chapitre dun livre se doit de prendre la forme dune conclusion qui intgre et rsume tout ce qui a t dit dans louvrage. Or, ces autres lments, qui ont aussi leur importance, ont t prsents tout au long de ce livre bien quils soient rests en retrait. Cest un peu comme ces runions o chacun sait quun sujet proccupant jette une ombre sur les dbats mais o personne na le courage daborder le sujet directement. Plus prosaquement, ce type de problme peut tre dcrit comme llphant dans la pice . Dans ce dernier chapitre, nous avons choisi de parler de trois de ces lphants dans la pice . Les trois questions contextuelles majeures sont lincohrence politique les dpenses militaires qui sont dans une relation inextricable, parfois jusqu lui faire ombrage, avec laide au dveloppement conomique ; le manque de soutien pour le financement du dveloppement encore une fois en contraste avec les dpenses militaires ; la ncessit dune gouvernance dmocratique mondiale pour le dveloppement qui soit plus efficace. Chacun de ces trois problmes aggrave la pauvret mondiale. Et pourtant, nous avons souvent rpt que
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beaucoup de choses ont t apprises, surtout sur le terrain, sur les moyens damliorer lefficacit des projets de dveloppement. Est-il possible que quelque chose soit retenu de ces nouvelles connaissances et remonte vers le haut de la pyramide afin de rendre possible une perce dans le domaine de la politique internationale ? En dautres termes, y a-t-il un moyen davancer pour rsoudre le problme de la pauvret mondiale ?

Incohrence politique : les dpenses militaires, le commerce de larmement et le dveloppement


Aujourdhui, on commence enfin porter un peu plus dattention la cohrence politique, ainsi qu ltat actuel dincohrence. Les citoyens et les dirigeants politiques demandent dsormais que la main droite sintresse ce que fait la main gauche. Pourtant logique, cette prise de conscience est incroyablement difficile mettre en uvre. notre poque de lHistoire, les intrts politiques se mnent une concurrence froce et il nexiste pratiquement pas de consensus sur le type de cohrence politique requise. Dans le domaine qui nous intresse, celui de la rduction de la pauvret, une incohrence dramatique se manifeste : les dpenses militaires augmentent de faon proportionnelle la baisse du financement accord au dveloppement humain. De fait, les dpenses militaires et les dpenses pour le dveloppement humain jouent lune contre lautre. Les premires ont souvent pour effet de freiner la croissance conomique en favorisant les investissements dans le personnel et les quipements militaires alors que, par dfinition, on espre que cet quipement ne sera pas utilis. Plus nfaste encore est le fait que la croissance des investissements dans le secteur de la dfense quivalent une augmentation de la puissance militaire. Et cest cette puissance militaire qui accentuera terme lincohrence politique. Dans le duel politique qui oppose les dpenses militaires et les dpenses pour le dveloppement conomique, les premires
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prennent systmatiquement le dessus, aussi bien dans les petits pays pauvres quau sein des grandes puissances. Il en rsulte une grande incohrence politique : dun ct, les dpenses militaires ont un effet ngatif sur la croissance conomique alors que dun autre ct, les politiques officielles ont pour objectif dencourager le dveloppement conomique. Parmi les professionnels du dveloppement, peu sintressent cet aspect des choses qui, pourtant, domine tout le reste. Ce triste constat est vrai aussi bien chez les pays donateurs que chez ceux qui reoivent de laide et qui font lexprience de cette incohrence politique aux effets troubles. Dans les deux cas, les institutions en charge des politiques de dfense et de dveloppement conomique ont chacune leurs propres impratifs organisationnels, leurs propres politiques bureaucratiques et leurs propres soutiens lectoraux. Lors des dbats sur laide au dveloppement, il est rarement fait mention du problme des dpenses militaires. Par exemple, lorsque ceux qui travaillent dans laide au dveloppement tombent sous les feux de la critique parce que telle ou telle guerre civile na pu tre vite, on voit que peu dobservateurs sattardent sur la question du commerce des armes, sur la formation militaire ou sur les investissements militaires qui avaient lieu simultanment avec lappui de la mme puissance trangre qui fournissait lassistance au dveloppement. Il est intressant de voir que lun des hauts responsables qui, il y a plusieurs dcennies dj, fut aussi lun des premiers critiquer laugmentation constante des dpenses militaires se nomme Robert Mac Namara, ancien secrtaire la Dfense et ancien prsident de la Banque mondiale. Voici en substance ce quil dit lors dun discours prononc luniversit de Chicago le 22 mai 1979 : Lors de mon passage la direction du ministre de la Dfense, jai bien videmment t confront au problme fondamental de linscurit internationale et je me suis dailleurs exprim publiquement ce sujet []. Le point essentiel de mon argument tait que le concept mme de scurit stait simplifi
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au point que cela devenait dangereux pour tout le monde. Il y avait depuis longtemps une tendance presque universelle envisager la question de la scurit sous un angle exclusivement militaire et percevoir les problmes militaires comme des problmes concernant principalement les systmes darmements et le matriel [] Mais il arrive un moment o une nation ne peut plus sacheter davantage de scurit en sachetant plus de matriel militaire [] Des dpenses militaires excessives peuvent mme affaiblir la scurit au lieu de la renforcer. En matire de force militaire comme pour bien dautres activits de la vie plus ne veut pas ncessairement dire mieux. Au-del dune certaine limite de prudence, le mieux est souvent lennemi du bien (Banque mondiale, 1979, p. 1 1). Convenons que, dans le cadre de lpre comptition pour sapproprier des parts des budgets nationaux, le financement pour la guerre remporte invariablement la plus grosse part du gteau par rapport aux budgets pour le capital humain ou le bien-tre des individus. La prsence de multiples courants concurrentiels noie les possibilits positives telles que le dveloppement. Les grands organismes publics chargs dallouer le modeste flux dargent destin laide officielle au dveloppement se rendent rapidement compte que leur aide est mine par les formations militaires, les crdits militaires dexportations, ou laide militaire dirige (avec le commerce des armes) vers les mmes pays. Une rvolte des contribuables des pays riches pourrait soulever la question de savoir pourquoi leur argent finance dabord la construction dune cole pour ensuite financer les bombes qui dtruiront cette cole, ou tout simplement pourquoi ils devraient continuer financer une arme qui se tourne contre son peuple avec des armes estampilles made in USA. videmment, les contribuables des pays riches paient une troi1. Notons quen 2002, la Commission sur la Scurit humaine de lONU, pilote en grande partie par Amartya Sen, proclama limportance de la scurit humaine en envisageant le dveloppement sous cet angle.

sime note : pour reconstruire lcole une fois les combats termins ou pour financer les forces de maintien de la paix charges de mettre un terme aux combats. Lorsque des pays sont dj emptrs dans un conflit arm, les dpenses militaires deviennent prioritaires par rapport aux autres dpenses, souvent sans que soit pris en considration le fait que le degr de pauvret ou dexclusion est susceptible de perptuer le conflit dans le pays en question. Par exemple, afin de soutenir le gouvernement colombien dans sa lutte contre les trafiquants de drogue et contre les insurgs dune gurilla qui perdure depuis des dcennies, les tats-Unis ont fourni une aide de 1,2 milliard de dollars en 2000, appele Plan Colombie. Ce plan consistait donner un milliard aux militaires et le reste, 200 millions de dollars, pour des programmes sociaux de dveloppement. Sans mme se demander si ces dpenses militaires sont utiles ou ncessaires pour mettre fin au conflit arm, il est fascinant de considrer quel impact pourrait avoir, en Colombie ou ailleurs, un investissement dun milliard de dollars pour le dveloppement humain. De tels chiffres sont courants en matire de dfense mais inconnus dans le domaine du dveloppement humain. La bataille des budgets qui oppose traditionnellement les partisans des armes aux partisans du beurre est encore plus violente dans les pays pauvres. Le financement des intrts militaires reste largement gagnant par rapport aux financements dirigs vers la lutte contre la pauvret, le dveloppement conomique en gnral et la construction de la paix. La raison est simple : les dpenses militaires sont perues comme un moyen efficace de dmontrer sa puissance. Lors de la phase de dcolonisation, les pays riches, la recherche dallis, financrent les armes et la dfense de nombreux pays, en particulier en Afrique subsaharienne, lintensit de cette comptition augmentant en rapport avec lintensit de la guerre froide. LUnion sovitique, les tats-Unis, la France et le Royaume-Uni devinrent de gros exportateurs darmement dans les annes 1970 et 1980. La
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Chine se joint eux dans les annes 1980 avec ses livraisons darmes au Moyen-Orient et en Asie (Grimmett, 1990, p. 110). La part des dpenses militaires des pays en dveloppement par rapport aux dpenses mondiales dans ce domaine augmenta de 6 % 18 % au milieu des annes 1980 (Somnath Sen, 1991, p. 1 2). Ds les annes 1990, ces pays pauvres arms jusquaux dents avaient dix fois plus de chance de connatre une guerre civile quun conflit avec un ou plusieurs autres pays (Degger, 1991, p. 43 3). La recherche sur les dpenses militaires et sur leurs effets a progress, notamment grce une plus grande sophistication technique, avec, par exemple, le dveloppement dquations simultanes parfaitement explicites qui permettent dobserver linteraction de plusieurs lments sur la dure. Grce cela, on en sait plus sur les effets que peuvent avoir les dpenses militaires sur le dveloppement conomique et sur les facteurs conomiques susceptibles daugmenter les risques de guerre civile. Sur le premier point, on sait que les dpenses militaires ont un effet ngatif sur la croissance conomique. Dans le cadre dune tude commandite en 1991 par la Banque mondiale pour une confrence sur les effets que peuvent entraner les dpenses militaires, Saadet Degger remarquait que : Ds lors que lon prend en considration des modles plus complexes et que lon porte un regard sur les effets directs et
2. Les pays dAfrique subsaharienne ne possdaient que de trs petites armes lorsquils gagnrent leur indpendance. Le Nigeria, par exemple, avait 11 500 hommes en uniforme, la Zambie 3 000 et la Tanzanie seulement 1 800. Tout cela changea rapidement, surtout pour le Nigeria avec la guerre du Biafra. Lautre origine de laugmentation des budgets militaires nigrians fut la dcouverte du ptrole, alors que lemprise des militaires sur le pouvoir politique leur assura une part grandissante des budgets gouvernementaux provenant de la manne ptrolire. 3. Paul Collier crit que lincidence des guerres civiles a augment rgulirement durant les dernires dcennies. Il ajoute que les pays qui dpendent des exportations de matires premires voient leurs risques crotre considrablement 15 fois plus que dans les pays de lOCDE. Sur ce sujet, et sur dautres dcouvertes, voir Breaking the Conflict Trap (Collier, Elliott, Hegre, Hoeffler, Reynal-Querol, & Sambanis, 2003, p. 5).

indirects, il devient vident que les dpenses militaires constituent un poids et un handicap conomiques formidables. Les preuves empiriques et conomtriques pour les modles simples sont de nature plutt ambigu. Nanmoins, le message provenant des modles complexes est sans ambigut : les dpenses militaires ont tendance freiner la croissance et ce de manire significative. Limpact dfavorable et coteux que peuvent avoir les dpenses militaires sur lenvironnement stockage de dchets toxiques, de produits chimiques, de mtaux, de matriels ne pouvant tre exploits pour dautres usages nest factoris dans aucunes quations conomiques mais constitue bien une ralit. Jusqu prsent, mme les modles conomiques les plus sophistiqus sur limpact des dpenses militaires ne factorisent pas les cots lenvironnement. En tout tat de cause, et suite leurs dbats sur limpact des dpenses militaires sur les pays pauvres, le FMI et la Banque mondiale ont examin les dpenses publiques de ces pays et sont tombs daccord en 1992 pour dire que certaines dpenses militaires sont non productives . Depuis lirruption des guerres civiles en Afrique et dans les Balkans qui ont fait suite la fin de la guerre froide, la situation na fait quempirer. De plus, comme nous le savons dsormais, la prsence de matires premires prcieuses ptrole, or, pierres prcieuses, et diamant en particulier na fait quaggraver la situation en Afrique. Paul Collier met en cause lappt du gain et le grief de dpart, ou leur interaction, comme autant de facteurs susceptibles de gnrer les guerres civiles. Les biens pills financent les armes insurrectionnelles et peuvent, dans la dure, faciliter le dveloppement dune conomie de guerre qui peut enraciner le conflit de telle manire quil perdure plusieurs dcennies (Collier, 1999 4). Toutes les nouvelles tudes
4. Le champ dtude et les travaux sur la relation entre la pauvret et la violence ne cessent de se dvelopper. Voir par exemple Mats Berdahl and David Malone (eds.), Greed and Grievance: Economic Agendas in Civil Wars. Il sagit

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sur la violence et sur les nouvelles guerres dmontrent quil est ncessaire de dvelopper des outils analytiques plus performants que ceux du pass ou que ceux qui sont utiliss par la presse par exemple, et qui rendent souvent responsables les victimes (en montrant du doigt les anciennes et donc immuables tensions ethniques) au lieu de rechercher vraiment les causes des conflits. Souvent, il y a de relles causes conomiques qui alimentent les foyers conflictuels 5. Les guerres du Guatemala, du Nicaragua et du Salvador sont des anticipations des conflits des annes 1990. Lconomie politique de ces guerres, avec des spcificits pour chaque cas de figure, avait nanmoins une particularit commune : des flux darmes et des formations militaires organiss par les pays riches qui avaient pour effets de maintenir la zone en guerre et de la dtourner du dveloppement conomique. Comme lont bien illustr Mc Elhinny et Seligson, le Salvador, par exemple, est pass de la guerre civile la violence civile car les accords de paix navaient pas suffisamment pris en compte la rsolution des problmes conomiques. Les techniques apprises durant le conflit, ainsi que les armes, furent utilises mauvais escient par des jeunes hommes dmobiliss en dpit du bon sens et qui se tournrent vers des bandes organises et eurent recours la criminalit pour subvenir leurs besoins.

Financer le dveloppement : laide officielle au dveloppement


Laide officielle au dveloppement est une des sources principales de financement pour la rduction de la pauvret dans les pays trangers. Il existe dautres sources de financement comme les stratgies dinvestissement national, les stratgies locales et donc autofinances, les investissements du secteur priv, ainsi que le secteur tendu des ONG, des organismes et des initiatives fonds sur la religion, des fondations et des partenariats entre secteurs priv et public. Malgr tout, laide officielle au dveloppement joue un rle fondamental. Le niveau de laide dans ce domaine est en quelque sorte un baromtre de la volont gnrale quil peut y avoir pour lutter contre la pauvret. De ce point de vue, le niveau de laide fournie par ltat amricain, lev en termes absolus, est trs bas en proportion de son PNB, surtout en comparaison avec dautres pays. Alors que les tats-Unis figuraient autrefois au premier rang des pays donateurs, toujours en termes daide officielle au dveloppement, ils sont dsormais au vingt-deuxime rang parmi les pays revenus moyens ou levs. De fait, les tats-Unis nallouent que 0,18 % de leur PNB laide au dveloppement international. Lorsquon examine de prs le compte 150 la partie du budget amricain qui finance les organisations internationales, le Peace Corps et lUSAID on saperoit que seul un infime pourcentage du budget total pour le dveloppement est consacr rduire la pauvret et amliorer la qualit de vie. La plus grosse proportion de lassistance tasunienne au dveloppement part vers Isral et lgypte suivant les accords de Camp David. Et, comme lUSAID le fait souvent remarquer au Congrs, une portion leve de laide au dveloppement est utilise pour acheter des biens fabriqus aux tats-Unis, ce qui fait que cette aide repart vers lAmrique. Plus rcemment, lUnion europenne a trs largement dpass tous les autres donateurs. LUnion europenne et son
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dun des livres publis dans le cadre dun projet de lAcadmie internationale de la paix. Louvrage est dit chez Lynn Rienner Publishers, 2000. Dans la mme srie, voir aussi Karen Ballantine and Jake Sherman (eds.), The Political Economy of Armed Conflict (Lynne Rienner Publishers, 2003). 5. Voir par exemple les travaux de Mark Duffield dans Global Governance and the New Wars (Zed Books, 2001) ou encore Mary Kaldor, New and Old Wars (Stanford University Press, 2001 (2007 pour la seconde dition).

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budget de 48 milliards deuros en 2006 pour laide au dveloppement pourvoit plus de la moiti de laide totale au dveloppement (ce chiffre clipse les prts de la Banque mondiale qui, ces dernires annes, tournaient autour des 11 milliards de dollars). Par ailleurs, les tats membres de lUE staient engags accrotre leur soutien lAOD hauteur de 0,39 % (en augmentation depuis les 0,33 % de 2001) de leur revenu national ds 2006 (Rapport Annuel 2003 de la Commission au Conseil 6). Cet objectif a t atteint et mme dpass, car en 2006, lAOD reprsente 0,43 % du revenu national des quinze tats membres de lUE ayant intgr le CAD. Ces programmes touchent 160 pays dans huit rgions et nont aucune relation avec les objectifs de politique trangre. Que les tats-Unis soient dans les profondeurs des classements des pays donateurs surprendrait beaucoup de citoyens tasuniens. Les sondages montrent de manire rgulire combien le peuple amricain survalue le pourcentage du PNB que les tats-Unis consacrent laide au dveloppement. Cela dit, aprs le 11 septembre 2001, il y a eu une prise de conscience gnrale aux tats-Unis et le peuple amricain sest rendu compte que laide au dveloppement avait un rapport direct avec la scurit internationale. Certes, il y a bien eu une lueur despoir pour ceux qui travaillent dans le secteur de laide au dveloppement lorsque le prsident George W. Bush a annonc la confrence de Monterrey, au Mexique, en 2001, que le gouvernement
6. Ce rapport annuel, disponible sur le site Internet de lUnion europenne fait plus de trois cent pages. Il est intitul Communication de la Commission au Conseil et au Parlement europen. Rapport annuel sur la politique de dveloppement de la Communaut europenne et la mise en uvre de laide extrieure. Lagence europenne charge de laide au dveloppement, EuroAid a t rorganise en 2001-2002. Sadressant au meeting des dirigeants dONG Oxford (RU) en 2001 une des rencontres qui contribua la publication de Going Global , Rudd Lubbers parla des efforts significatifs qui taient entrepris lpoque pour renforcer lefficacit de lUE dans ses activits daide au dveloppement.

amricain ferait une donation de 5 milliards de dollars au Millenium Challenge Corporation afin de soutenir les Objectifs du millnaire pour le dveloppement. Mais comparons ces 5 milliards de dollars avec les 800 milliards de dollars affects pour reconstruire lIrak. Entre-temps, alors que la note pour la reconstruction de lIrak ne cesse de sallonger, les cots associs lintervention irakienne et tous les problmes que cette intervention a pu causer ont eu pour effet dclipser les autres problmes que le monde a pu connatre durant les premires annes du nouveau millnaire. Bien entendu, lengagement de nimporte quel pays dans la lutte contre la pauvret en dehors de ses frontires doit faire lobjet dune valuation qui inclut aussi des facteurs autres que laide officielle au dveloppement. La politique commerciale, la politique de limmigration, la politique de lenvironnement et la politique agricole ont toutes leur importance. Le Centre pour le dveloppement mondial (Center for Global Development), bas Washington, a dvelopp un indice de lengagement pour le dveloppement qui mesure le comportement dun pays sur six plans : aide, commerce, investissement, migration, maintien de la paix, environnement 7. Le Centre examine la performance de
7. Ranking the Rich, publi par la revue Foreign Policy, May/June 2003 (p. 56-66), dcrit cette intressante srie dindicateurs dveloppe par le Centre pour le dveloppement mondial. Le premier rapport annuel classe 21 pays riches et dtermine si leurs politiques en matire daide extrieure, de commerce, dinvestissements, dimmigration, de maintien de la paix et denvironnement sont bonnes ou mauvaises pour les autres pays. Le Centre combine une srie dindicateurs pour construire un indice. Par exemple, pour mesurer la qualit de laide au dveloppement, il mesure laide extrieure en pourcentage du PNB du pays donateur, mais ajuste pour reflter la qualit de laide. Laide aux pays pauvres est rcompense, laide aux rgimes corrompus est carte . Les Pays-Bas obtinrent le score le plus haut pour leurs politiques favorables aux pauvres en matire daide, de commerce, dinvestissements et denvironnement. Le score pour le commerce est calcul en fonction des barrires contre les biens en provenance des pays en dveloppement et il rcompense la part dimportations venant des pays les plus pauvres du monde. En bref, chaque score est calcul partir dune srie dindicateurs bien que le score pour le maintien de la paix soit

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21 pays riches pour voir sils concourent ou sils font obstacle au dveloppement des pays les plus pauvres. Cet examen est surprenant. En bref, les membres du puissant G8 obtiennent des scores mdiocres pour leur engagement envers le dveloppement alors que les pays plus petits sont invariablement dun plus grand soutien. Plus utile encore que les scores, la faon dont le Centre pour le dveloppement mondial met en valeur le caractre multidimensionnel de la lutte conte la pauvret savre extrmement concluant. De notre point de vue il aurait t judicieux que le Centre pour le dveloppement mondial classe les pays en fonction de leur degr defficacit rpondre au problme de la pauvret lintrieur de leurs frontires et pas uniquement en fonction de leur engagement rduire la pauvret lextrieur. Ceci aiderait vrifier lhypothse selon laquelle il existe une relation entre lefficacit avec laquelle on rpond au problme de la pauvret chez soi et lefficacit quon affiche pour lutter contre la pauvret lextrieur (il est important de noter cet gard que les pays qui contribuent pour une plus large part de leur PNB laide au dveloppement sont aussi ceux qui ont des politiques intrieures de redistribution importantes qui se refltent par un degr dingalit faible lintrieur de leurs frontires). Si, tout au long de cet ouvrage, nous avons souvent mentionn la diversit et ltendue des acteurs qui travaillent rduire la pauvret soulignant au passage limportance de la socit civile cela ne veut pas dire pour autant que laide officielle au dveloppement na quun rle secondaire. Au contraire, celle-ci a un impact plus grand quon ne le croit gnralement. Et pourtant, le conflit des intrts gnr par lopposition entre laide militaire et laide au dveloppement a pour rsultat lincohrence politique. Parmi les pays bnficiant de lassistance extrieure, ces types daide crent des intrts et
troitement bas sur le personnel et les aides financires quun pays riche dlgue aux efforts internationaux de maintien de la paix, en pourcentage de son PIB.

des organismes qui sont en concurrence pour sapproprier des parts de linvestissement du secteur public. De fait, les dirigeants militaires et leurs fournisseurs constituent une force politique puissante dont la voix couvre celle du dveloppement. Rflchissant ses deux dcennies passes lUSAID en tant que haut responsable de cette agence, Steven W. Sinding dclarait : Je regrette que les capacits de lagence diriger ses ressources vers le dveloppement conomique et social aient t systmatiquement mines par des considrations politiques courte vue qui touffaient les investissements long terme pour le dveloppement (Sinding, 2001, p. iii). Ce problme est bien connu de tous ceux qui travaillent de prs ou de loin avec lUSAID. Si les politiques de la guerre froide accenturent cet tat de fait durant des dcennies, il est la fois tragique et ironique de constater que les choses, loin de changer la fin de la guerre froide, se dgradrent encore davantage. Depuis le 11 septembre 2001, la plus grosse agence bilatrale quest lUSAID est devenue encore plus attache aux objectifs politiques court terme. Pour exemple, les ONG furent critiques par les hauts dirigeants de lUSAID, lors de grands forums publics, pour navoir pas mis suffisamment en avant le soutien apport par lUSAID leur travail, donc indirectement, pour navoir pas suffisamment montr leur soutien la politique trangre des tats-Unis.

Une gouvernance internationale plus efficace et plus dmocratique pour le dveloppement


Des trois problmatiques explicites au dbut de ce chapitre, celle-ci une gouvernance internationale plus efficace et plus dmocratique pour le dveloppement est la plus pineuse. Emptr, et mme enchevtr dans la politique internationale et dans ses racines complexes provenant de diverses cultures politiques, cet objectif est loin dtre notre porte. De plus, il est lgitime de se poser la question de savoir sil est vraiment
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essentiel de renforcer la gouvernance internationale en vue de rduire la pauvret mondiale. Les tats ne sont-ils pas responsables individuellement de la lutte contre la pauvret au sein de leurs frontires ? Une gouvernance mondiale responsable et efficace conditionne par une multitude dorganismes internationaux est-elle ncessaire pour combattre la pauvret dans le monde ? Et, si tel est le cas, comment allons-nous nous dplacer de l o nous sommes vers l o nous devrions tre ? Aujourdhui, sur tous ces sujets fondamentaux, le G8 est loin davoir atteint un consensus. Si le cercle tait largi au point daccueillir les 192 membres du systme onusien, la cacophonie qui rsulterait de diffrences de points de vue sapparenterait la tour de Babel. Mais, pour revenir la premire question, celle des responsabilits nationales contre les responsabilits des organismes internationaux, soyons clairs : tous les niveaux de gouvernance, locaux, nationaux et mondiaux, ont un rle majeur jouer dans la lutte contre la pauvret. Toutefois, le rle des acteurs internationaux est plus important aujourdhui quil ne ltait par le pass du fait de linterdpendance croissante des nations et des effets accrus des politiques nationales sur linternational. De ce fait, il est impratif que les parties prenantes de la politique internationale saccordent mieux redfinir les rgles du jeu. Ce nest qu cette condition quon pourra combattre la pauvret. La pauvret est un mal global. Elle rsulte souvent de dcisions de politiques internes qui, non seulement appauvrissent les populations lintrieur des frontires, mais projettent aussi les problmes de pauvret sur dautres peuples (par exemple les subventions agricoles mal conues, lexploitation abusive de lenvironnement, une mauvaise gestion de la sant publique et du combat contre les maladies infectieuses). De mme qu la fin du XIXe sicle il fallut crer une autorit postale internationale capable de soccuper de la demande pour un bien public global la capacit envoyer des lettres et des colis travers
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les frontires , il faut quaujourdhui le monde puisse rpondre des demandes de ce type pour des biens publics globaux. Pour nous tous aujourdhui, les accords conclus pour harmoniser les rgles postales coulent de source. Ces accords anticiprent le type dharmonisation dont nous avons besoin dans dautres domaines. Cest nous et nos gnrations de satteler cette tche afin darriver une harmonisation du monde qui nous permettra denvisager une plante moins pauvre, moins violente et protge contre la dgradation et lappauvrissement de lenvironnement. Louvrage rigoureux crit par Ingrid Kaul et son quipe sur les biens publics globaux, Global Public Goods ( Les biens publics globaux , Kaul et al., 2001) et celui qui y fit suite, Providing Global Public Goods ( Fournir des biens publics globaux , Kaul et al., 2003) nous donnent un bon aperu des choix et de la direction prendre. Le premier ouvrage dfend la cause des biens publics globaux, le second explique comment les fournir. Malgr tout, ces dbats dmontrent une fois de plus combien est grand le foss qui spare dun ct, les tches assignes aux organismes internationaux et de lautre, les ressources dont ils disposent. Les Nations unies ont beaucoup trop dengagements qui restent sans financement. Cela alimente les accusations dincomptence contre lONU et lempche daborder les questions fondamentales. Oui, il est important de resserrer certaines parties de la bureaucratie onusienne mais le fait est que lONU dispose dun budget modeste par rapport ses ambitions et la quantit de travail que cela implique. Pour 2002-2003, le budget total de lONU pour le personnel atteignait modestement les 2,97 milliards de dollars ( comparer encore une fois avec les milliards que les tats-Unis ont budgtiss pour la reconstruction de lIrak 8). Et pourtant, de nombreux pays prennent du
8. Ces chiffres proviennent de lexcellent article dAlix Freedman et Bill Spindle, Now at the Top of the UNs Agenda: How to Save Itself, Wall Street Journal, 19 dcembre 2003, qui commence en premire page et se termine page A8. Il existe un champ dtude et danalyse grandissant sur le

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retard lorsquils doivent remplir leurs obligations financires auprs de lONU. En 2000-2001, seulement quarante-trois des 181 tats membres de lONU avaient pay leurs cotisations. En gnral, environ une quinzaine de pays contribuent 85 % du budget. La prvalence de la guerre et du terrorisme et le taux lev de victimes civiles qui en rsulte rendent plus pressant encore le besoin de renforcer nos capacits globales afin de grer ces problmes dinscurit comme sil sagissait de biens publics globaux. Ainsi, les dbats sur la mondialisation se focalisent sur llimination ou la rforme dinstitutions comme lOrganisation mondiale du commerce ou comme celles appartenant au systme de Bretton Woods. Le rle fondamental que jouent ces organisations est devenu de plus en plus vident pour des millions de personnes. Si le bilan unilatraliste de George W. Bush est bien document, il nen reste pas moins que le prsident amricain contacta le Conseil de Scurit de lONU avant dattaquer lIrak en 2003. Il savait quil lui tait impossible de ne pas rclamer son soutien au Conseil mme sil tait dcid agir sans lobtenir. Des parties importantes et puissantes de lopinion publique aux tats-Unis, ainsi que dans dautres pays sigeant au Conseil de Scurit, sont convaincues que le Conseil de Scurit est une composante essentielle de la gouvernance mondiale en matire de dveloppement. Au moment o nous crivons ces lignes, le Rapport du groupe de personnalits de haut niveau sur les menaces, les dfis et le changement a t transmis aux pays membres afin que ses recommandations soient largement dbattues, et esprons-le, adoptes. On peroit pourtant une progression rgulire de la gouvernance mondiale sur dautres fronts. Par exemple, des mesures destines rguler les flux financiers internationaux ont t engages grce la prise de conscience grandissante quune plus
besoin de renforcer la gouvernance mondiale. Voir par exemple Dennis Dijkzeul & Yves Beigbeder (eds.), Rethinking International Organizations (NY & Oxford : Berghahn Books, 2003).

grande transparence tait ncessaire pour prvenir la croissance des marchs illgaux de la drogue ou pour endiguer le blanchiment de largent provenant de la vente illgale darmements. LOrganisation de coopration et de dveloppement conomiques, les Nations unies et lUnion europenne ont, avec lassistance du comit de Ble sur la surveillance bancaire, tabli des normes pour amliorer la transparence financire. Pour lheure, on se contente de la technique du montrer du doigt et embarrasser publiquement mais au moins, la communaut internationale a accept lide quil tait ncessaire de lutter contre le blanchiment dargent pour viter des morts inutiles (R. Bryant, 2003). De plus en plus danciens dirigeants politiques sont jugs pour crimes contre lhumanit au Tribunal pnal international, malgr labsence de soutien des tats-Unis ce tribunal. La puissance croissante de lOMC donne une ide du potentiel de la gouvernance internationale mais encore faut-il que la volont politique suive. Cet exemple de gouvernance internationale fonctionne parce quil rpond au besoin quont les puissances conomiques dinfluer sur le commerce international de manire ce quil corresponde leurs intrts. La volont politique est ncessaire au renforcement de la gouvernance internationale lorsque les bien publics globaux sont en jeu, et ce dans lintrt de toutes les nations. On peut observer aujourdhui une multitude dautres initiatives encourageantes provenant du vaste monde des organisations internationales. Ces initiatives illustrent une prise de conscience croissante des problmes au niveau international par exemple grce au Fonds mondial de lutte contre le sida, la tuberculose et le paludisme (FMLSTP). Elles comprennent aussi un renforcement du droit international par le biais des traits internationaux. Cela dit, de nombreux organismes internationaux sont loin dtre aussi efficaces ou responsables quils devraient ltre. Il est intressant de noter que la Banque mondiale rend publics la plupart des documents ayant trait ses
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projets. Au contraire, les Nations unies, le PNUD, lUNICEF ne rendent pas publics leurs documents sur les programmes et les projets. Pourtant, la transparence croissante de nombreuses organisations facilite le travail de plaidoyer des groupes de la socit civile qui surveillent laide au dveloppement et qui tentent de responsabiliser les organismes internationaux souvent par rapport aux normes que ces organismes se sont eux-mmes imposes. Ce dbat sur les moyens daugmenter lefficacit des organismes internationaux a entran un autre dbat : celui sur les consquences de la puissance hgmonique des tats-Unis et la reprise de leur politique unilatrale. Dans son livre Empire: The Rise and Demise of the British World Order and the Lessons for Global Power ( Empire : lascension et la disparition de lordre mondial britannique et les leons tirer pour la puissance mondiale ), Niall Ferguson fait lapologie des empires et des avantages quils procurent tout en regrettant que les tats-Unis naient pas la mme volont dhgmonie que lempire britannique en son temps, lAmrique ne pouvant ainsi raliser, toujours selon Ferguson, tout le bien quils pourraient faire en tant que puissance impriale (Ferguson, 2002). Cet hymne au colonialisme va compltement lencontre de toutes les recherches rigoureuses qui ont pu tre accomplies sur le colonialisme (peut-tre que Ferguson pense que tout ce que le colonialisme a apport de ngatif a eu lieu dans dautres colonies le fantme du roi Lopold ne nous apprenant rien sur le gnie du colonialisme. Mais Ferguson na peut-tre pas lu louvrage de Packenham, Scramble for Africa, (La lutte pour lAfrique), ni celui de Rotberg et Mazrui, Protest and Power in Black Africa (Protestation et pouvoir en Afrique noire) ou celui de Mamdani, Citoyen et sujet LAfrique contemporaine et lhritage du colonialisme tardif). Mais, comme le dit trs bien Brian Urquhart, un expert reconnu du systme onusien, cette conclusion trs britannique sous-estime peut-tre le fait incontournable que les Amricains nont aucun dsir dtre des
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Romains, ni mme des Britanniques, et que, de toutes les faons, de nouvelles forces anti-impriales ont merg depuis lpoque o le Britannia dominait les mers 9 . La coopration multilatrale, comme la dmocratie, est imparfaite, confuse, et capricieuse mais elle est suprieure aux autres alternatives. Lorsquon rflchit au problme de la pauvret dans le monde et son rapport avec la violence, il est bon de se rappeler que les projections nous annoncent que dici cinquante ans la population mondiale devrait atteindre les neuf milliards dindividus et que la majorit dentre eux sera pauvre. Comment pouvons-nous imaginer quun monde o le foss entre pauvres et riches ne cesse de se creuser et o le nombre de pauvres ne cesse daugmenter sera un monde plus sr et plus stable ? Les problmes majeurs auxquels nous devons faire face, et qui sont interconnects, tels que la dgradation de lenvironnement, le rchauffement plantaire et les pnuries de ressources naturelles comme leau nous prsentent un avenir sombre o des menaces srieuses et de longue porte seront un obstacle majeur la mise en uvre dun quelconque concept de scurit globale ou mme de dveloppement durable. Non seulement il y aura probablement neuf milliards dindividus sur la plante en 2045 mais une proportion de plus en plus petite de cette population vivra en Europe et en Amrique du Nord. Le phnomne du vieillissement des populations dans plusieurs pays industriels pose dj de gros problmes politiques en matire de scurit sociale, demploi et dimmigration. Il est tout fait possible quun jour les pays du G8 soient amens lutter prement pour maintenir leur statut avec des populations dont le nombre ne cesse de diminuer proportionnellement la population mondiale, et quils soient encombrs par des conomies alourdies et pataudes. Handicaps par un hritage fiscal lourd, par des dpenses sociales croissantes et par un
9. Brian Urquhart, World Order & Mr. Bush, The New York Review of Books, Vol. 5, n 15, 9 octobre 2003. galement disponible en ligne dans les archives de la New York Review of Books, www.nybooks.books/articles/16591.

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pourcentage faiblissant de la population en ge de travailler, ces pays auront du mal convaincre le reste du monde quils possdent toujours des droits inhrents contrler les grandes organisations internationales. On assistera alors un transfert de puissance vers des pays plus jeunes, possdant des conomies plus dynamiques, qui prtendront juste titre avoir le droit dexercer une plus grande influence sur les organisations internationales. Ne vaut-il pas mieux faonner nous-mme les grands changements plutt que dattendre quils nous soient imposs par les vnements ? Une plus grande imagination institutionnelle, semblable limagination sociologique dont fit preuve C. Wright Mills, est ce dont nous avons besoin dsormais pour amliorer les institutions internationales qui nous aideront nous gouverner nous-mmes (Mills, 1959). Si un nombre croissant de problmes, comme le rchauffement climatique ou la pandmie de sida, ont une porte globale, nos capacits rpondre ces problmes collectivement sont trop archaques. Le pouvoir des Nations unies a t srieusement branl en 2003 par les attaques qui visrent ses bureaux Bagdad, avec pour consquence une quinzaine de personnes tues dont le Chef de mission, puis, une semaine plus tard, par celles qui touchrent le btiment abritant le personnel onusien en Afghanistan. Ces attaques illustrent le fait que les Nations unies ne sont plus perues comme un parti neutre. la suite de ces vnements tragiques, le Secrtaire gnral des Nations unies, Kofi Annan, a dclar que lONU se trouvait un carrefour et quelle devrait pallier imprativement ses faiblesses les plus criantes. Si certains peroivent le terrorisme comme la menace majeure du moment, dautres estiment que la persistance de la pauvret extrme et les disparits croissantes de revenus, la propagation de maladies infectieuses ou encore les transformations climatiques et la dgradation de lenvironnement constituent les grandes menaces (New York Times, 2003, p. A11).
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LOrganisation des nations unies est arrive un point critique de son histoire. Critique de toutes parts, affaiblie par la rmergence de lunilatralisme amricain et bombarde par les terroristes qui la peroivent comme un instrument de lOccident, elle doit revoir la nature de sa mission et redfinir son rle en tant que vecteur de la paix dans le monde. Pour cela, lONU a clairement besoin de davantage de soutien de la part de la socit civile et de ses rseaux ainsi que des pays membres. Mais les tats sont trop emptrs dans leurs luttes internes et trop inflexibles dans leurs exigences (dans le cas des membres permanents du Conseil de Scurit) pour apporter quelque chose de nouveau sur le plan politique, sociologique ou au niveau de la gestion. La relation inextricable et durable entre la scurit, la lutte contre la pauvret et la construction de la paix ne peut tre amliore quavec un solide renforcement des organisations internationales. Car ni la stabilit financire internationale, ni la promotion dun environnement durable, ni lamlioration de la sant mondiale ne peuvent tre ralises tant que les tatsnations continueront agir de manire indpendante. Les questions de scurit ont mis sous pression les composantes du systme onusien qui sont le moins susceptibles dentraner une action collective entre les tats. Leur incapacit travailler ensemble se manifeste par le dcalage quil peut y avoir entre la nature des problmes rsoudre et les dsaccords qui sinstallent pour des conflits de pouvoir et des cassette financiers. Qui paiera pour ce quil ne contrle pas ? Et qui cdera un peu de son pouvoir pour quon puisse sortir des impasses qui paralysent lONU et le systme de Bretton Woods ? Les socits civiles saventureront-elles au-del des frontires pour rclamer la rorganisation et le renforcement des Nations unies ? Le problme central de ce puzzle quest la gouvernance est darriver un processus lectoral qui reflte quitablement les masses relatives de la population, la production de richesses et
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linfluence politique. Chacune des grandes organisations internationales joue sur une combinaison variable de ces lments pour dterminer leurs processus de vote et de prise de dcision. Seule lAssemble Gnrale des Nations unies pratique le rgime d une nation, un vote . Malgr les appels incantatoires pour davantage de dmocratie au sein des grandes organisations internationales, personne na trouv de moyens pour amliorer les systmes de vote actuels qui restent dfectueux et dsordonns. Les modles de consensus employs par le FMI et lOMC ne sont que des faades qui masquent un processus injuste o les pays les plus puissants dominent la prise de dcision. Pourtant, il est impossible davancer sans cder des compromis maladroits dans un monde marqu par des diffrences dmographiques et conomiques criantes et o les ingalits entre les populations ne font que crotre.

Des raisons desprer ?


Oui, il y a des raisons desprer. Nous utilisons ici une expression que nous avons volontairement tire du titre dun ouvrage publi par Norman Uphoff, Anirudh Krishna et Milton Esman, non seulement cause de lutilit de ce livre qui nous fournit des exemples surprenants de leadership et dactions collectives qui ont fait et continuent de faire une grosse diffrence dans la vie de gens pauvres 10 mais aussi parce quUphoff montre que souvent ceux qui sont sur le terrain trouvent des solutions que leurs collgues thoriciens pensaient irralisables (Uphoff, 1997). Toutefois, le critique pourrait rtorquer que ce ne sont que des exceptions qui confirment la rgle. Et si tel ntait pas le cas ? Peut-tre que ces nouvelles expriences dune grande
10. Voir le livre anim despoir dAnirudh Krishna, Uphoff et Esman, Reasons for Hope, Instructive Experiences in Rural Development, qui relate en dtail dixhuit cas tudis sur lensemble de la plante, de russite en matire de dveloppement rural.

fragilit nous montreront la voie, pour autant quon leur donne une petite chance de russir. Car linnovation sociale est une ralit. Or, les chercheurs sattachent aujourdhui mieux documenter les expriences russies alors que les nouvelles technologies de linformation permettent de distribuer ce savoir, ce qui fait que le public, lchelle plantaire, a davantage accs toutes ces innovations enthousiasmantes et laura de plus en plus. Comme le rappellent Frances Moore Lapp et Anna Lapp dans leur ouvrage Hopes Edge (La Lisire de lespoir), la russite au niveau local implique la plupart du temps que des individus prennent leurs distances par rapport un systme qui leur assne quils nont aucune chance de succs. Leur exemple nous permet tous dentrevoir les possibilits qui soffrent nous de tourner le dos au conformisme intellectuel pour adopter de nouveaux modes de penses qui nous permettront de mieux nous mobiliser pour crer un monde meilleur (Lapp et Lapp, 2002). Les dirigeants politiques ont tendance suivre le mouvement plutt qu lentraner, occups quils sont tudier leur environnement pour trouver un soutien public potentiel. Les hommes et femmes politiques les plus astucieux parviennent sentir et anticiper les mutations de lopinion publique pour surfer sur de nouvelles vagues qui leur permettent dassouvir leurs ambitions. Lopinion publique change et se dplace mesure que le sentiment gnral sadapte de nouvelles circonstances et que linformation circule. Nous avons t les tmoins privilgis des changements historiques et des consquences profondes qui ont transform de fond en comble divers systmes politiques durant les quinze annes qui ont suivi la chute du mur de Berlin. Ainsi a-t-on pu observer les rvolutions de velours en Europe de lEst, le dmembrement de lUnion sovitique et un soutien populaire grandissant pour la dmocratie dans le monde entier. Alors que la majorit des experts en sciences sociales prdisait un bain de sang pour lAfrique du Sud, les ngociations huis clos taient dj en cours, notamment grce lexemple de lEurope de lEst
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qui avait dmontr que la tolrance du monde vis--vis des pratiques non dmocratiques et des abus en matire de droits de lhomme tait en chute libre. La libration de Nelson Mandela et le dmantlement du rgime dapartheid en furent la consquence directe. Peu de gens avaient prdit un tel dnouement. Mais il eut lieu. Le sentiment grandissant que le changement est invitable est semblable lcoulement continuel de leau sur une roche, la rongeant particule par particule, rodant son support et, au bout du compte, modifiant sa structure. Nous vivons actuellement une priode de changements proche de cela. De nouvelles forces vives doivent tre prises en compte dornavant : ainsi la rvolution de linformation et la vitesse avec laquelle elle a permis de nouvelles voix dentrer en dialogue travers les continents, grce notamment la croissance des rseaux reliant les associations de collectivits (Weiss & Gordenker, 1996 ; Keck & Sikkink, 1998 ; Clark, 1999 ; Lindenberg & Bryant, 2001). La progression des niveaux dalphabtisation dans le monde encouragent ce changement et continuera lalimenter. Nous avons t tmoins de profondes mutations dans notre vision collective des choses, comme lillustre laugmentation du nombre et de la frquence de manifestations contre la guerre et contre une mondialisation conomique source dinjustice. Un autre phnomne mergent accompagne ces nouvelles voix et la technologie qui leur permet de se faire entendre : les rseaux de plaidoyers transnationaux qui amnent des acteurs non tatiques sur la grande scne de la diplomatie mondiale. Ces vastes rseaux dONG comprennent InterAction aux tatsUnis, organisme qui fournit une plate-forme pour les ONG travers les tats-Unis, Coordination Sud (coordination des ONG franaises), CIVICUS (un important rseau asiatique), VANI (Volontary Action Network India) et ABONG (association brsilienne dONG). Il y en a probablement dautres. Comme cest souvent le cas, ces vastes plates-formes ont des
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opinions communes, par exemple sur la politique agricole, sur le soulagement de la dette ou sur dautres prises de position favorables aux pauvres qui leur permettent de sallier et de se faire entendre lors des runions de lOMC ou dans le cadre de ngociations internationales. Ces rseaux ont des antcdents comparables. Aujourdhui cependant, la vitesse avec laquelle ces rseaux communiquent est beaucoup plus leve et leurs capacits techniques plus grandes. De fait, ils font partie de lavant-garde qui prne la rduction de la pauvret. Deux des fers de lance de ce mouvement, Henri Rouill dOrfeuil et Jorge Eduardo Durao, rclament une diplomatie particulire pour les ONG. Base localement et instruite par le travail de terrain, cette diplomatie a pour objectif dencourager lmergence dune prise de conscience sociale responsable au niveau plantaire qui pousse les ngociateurs vers des dcisions soutenant la rgulation quitable et la solidarit internationale (Rouill dOrfeuil & Durao, 2004, p. 2). Les disparits croissantes de bien-tre et linterdpendance entre les individus attirent lattention aujourdhui. En travaillant sur cet ouvrage, nous avons dcouvert quil existe aujourdhui un nombre beaucoup plus lev dtudes et de publications sur la pauvret articles, revues, sources Internet, actualits, livres quil y a seulement une dcennie. Ce constat est une source despoir. La plupart des lecteurs sont fortement concerns par la pauvret. Dabord cause des problmes moraux que cela implique de vivre dans un monde o ne cesse daugmenter le nombre de pauvres vivant des existences courtes et dnues de tout espoir, sachant que leur dnuement nous diminue tous collectivement. Ensuite, parce que la combinaison du nombre grandissant de pauvres, de laugmentation des ingalits et de lexclusion sociale est inquitante pour lavenir de notre scurit. Cette combinaison pourrait aboutir une violence endmique en augmentation perptuelle qui prendrait
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des formes diverses : criminalit, terrorisme, prises dotages, violence dtat et guerre. On observe aussi un intrt croissant pour tout ce qui touche aux organisations de plus en plus nombreuses de la socit civile, celle-ci dmontrant de relles capacits pour le leadership. Le livre de John Clark, Worlds Apart, Civil Society and the Battle for Ethical Globalization (Des mondes spars, la socit civile et la bataille pour une thique de la mondialisation) tmoigne la fois du rle grandissant dorganismes de la socit civile et de leur potentiel engendrer davantage de changements (Clark, 2003). De son ct, Michael Edwards nous incite la prudence lorsquil nous demande de bien rflchir la thorie et la pratique des organisations de la socit civile. Cela dit, on est aujourdhui beaucoup plus conscient que les citoyens agissent au-del de leurs frontires et quils travaillent en collaboration sur une multitude de questions relatives lquit et la justice. Ann Florini a dvelopp un paradigme pour la gouvernance transnationale (Florini, 2003). De nombreux chantiers ont t ouverts sur les divers aspects de ce phnomne complexe quest la croissance des plaidoyers transnationaux de la part de la socit civile (Smith, Chatfield, & Pagnucco, 1997 ; Anheier, 2004). Il suffit pour sen rendre compte de consulter le site Internet du Centre pour la socit civile de la London School of Economics, en particulier les rapports annuels qui constituent une vritable mine dor sur ce domaine en pleine expansion.

Les points-cls
Nous pouvons rduire la pauvret. Nous avons beaucoup appris au cours des deux dernires dcennies en matire defficacit et, par consquent, nous savons mieux comment obtenir des rsultats. Oui, des erreurs ont t commises (la plupart des gens qui travaillent dans ce domaine ont une histoire partager sur un projet, un programme ou une politique ayant misrablement chou). Ce qui compte est de tenter des choses,
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dapprendre et damliorer les manires de faire. Si lon veut progresser davantage en matire de lutte contre la pauvret, il est impratif de bien diriger la volont politique et de renforcer notre dtermination poursuivre luvre du dveloppement. Dans le pass, la faillite de la volont politique a provoqu de grosses contraintes sur les ressources, ce qui a eu pour effet dempcher le progrs, et, aujourdhui, de mettre en pril le travail de rduction de la pauvret. Une seule fraction des capitaux que le G8 investit dans lconomie de guerre pourrait faire une norme diffrence si elle tait dirige vers lconomie de paix. La diversit culturelle reprsente une valeur aussi importante que la diversit biologique. Donc, les politiques qui encouragent linsertion sociale et la solidarit ont des effets minemment bnfiques sur les populations, sur la paix et sur lavenir de la production. Souvent, les minorits comptent pour une large part des populations pauvres. La rduction de la pauvret, tout en respectant les droits des gens la diffrence, a une importance capitale pour la construction long terme de la paix. Dans ce processus, le dveloppement participatif a une importance vitale. La rduction de la pauvret contribue la construction dune paix positive. Pour y parvenir, nous devons faire davantage defforts en matire de dveloppement inclusif et de paix tout en faisant du bien-tre individuel un droit fondamental de ltre humain. Nous devons aussi renforcer nos capacits grer les conflits. Ceci implique quil faut travailler sur les problmes engendrs par les ingalits, mais sans aller jusqu recourir des politiques ou des dits gouvernementaux qui prtendent imposer une forme dgalitarisme. Il vaut donc mieux effectuer un travail de recherche permettant de bien apprhender la faon dont les ingalits ralentissent la croissance conomique. Cela signifie aussi que nous avons besoin dinvestir davantage dans des programmes de dveloppement humain efficaces.
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La plupart du temps, le travail de rduction de la pauvret surtout celui ralis par les agences mises en place par les donateurs officiels ne sest pas intress au problme de la construction de la paix. Par exemple, on a peu fait attention au fait que certains programmes ou projets peuvent exacerber des tensions ethniques. Le besoin de cohrence politique ncessite une plus grande attention. Il est important de prendre garde aux consquences politiques et sociales que peut dclencher laide militaire certains pays, celle-ci ayant pour effet de renforcer les armes locales. Si laide militaire et laide au dveloppement arrivent un total dsquilibre, il faudra rendre compte du fait que laide au dveloppement et ses objectifs par exemple, construire la socit civile sont mines par les intrts militaires. tant donn les diffrences considrables en matire dargent et dinfluence, le facteur militaire aura le plus souvent un effet dsastreux sur le dveloppement. Il faut imprativement que cela change. Le problme de la cohrence politique en matire conomique doit galement tre abord. Les programmes favorables aux pauvres seront inefficaces sils sont mens en parallle avec des politiques conomiques qui exacerbent la pauvret et accentuent les ingalits. Il faut donc mettre en place des politiques commerciales justes qui favorisent ltablissement de rgles du jeu qui sont les mmes pour les pays pauvres et les pays riches. Last but not least, il y a un besoin impratif de renforcer les capacits des organisations internationales de manire ce quelles puissent lutter contre la pauvret mondiale. Actuellement, les organismes internationaux sont encombrs dune multitude de restrictions. Ils sont sous-financs et donc incapables de sacquitter des tches auxquelles ils sont assigns. Ils doivent aussi tre tenus un certain degr de responsabilit. Nous avons besoin dagences de dveloppement de niveau global o ce mot signifie quon a la capacit dexaminer et de traiter les problmes de pauvret dans tous les pays et pas
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uniquement dans les pays soi-disant en dveloppement . Il faut aussi davantage dorganismes bilatraux de dveloppement bnficiant de financements adquats leur permettant de mieux aborder les problmes et les besoins du XXIe sicle.

Est-il possible de crer la volont politique ?


La rponse cette question est rsolument oui ! . La volont politique peut tre cre. Sur le plan de lorganisation des collectivits locales, nous vivons une poque sans prcdent. Les ONG et les organisations locales qui existent dans les 192 pays membres de lONU sont solides. Elles sont en contact avec leurs homologues par-del les frontires. Elles communiquent par internet. Elles organisent plus de coalitions qu nimporte quel moment de lhistoire. Oui, ces groupes sont souvent en dsaccord, ce qui est tout fait normal dans un monde trs divers o les intrts sont souvent en concurrence. Et cest vrai que lorganisation dactions collectives rclamera un gros travail pour rsoudre les diffrends. Gnralement, il faudra satteler travailler sur les dtails pineux pour parvenir des compromis raisonnables et intelligents. Mais cela est possible. Dj, nous avons pu observer un nombre croissant de dbats transfrontaliers et mme un certain militantisme politique de la part de la socit civile qui dpasse le cadre national. Il est facile de sattarder sur les tensions ngatives qui affaiblissent les ONG internationales. Mais il est plus que probable que nous entendrons encore davantage parler delles dans lavenir. De plus, beaucoup parmi ces organismes se sont mobiliss pour rpondre au problme de lavilissement de ltre humain et de son rapport avec la violence. Pour la plupart, les ONG furent cres en rponse des conflits arms ou la violence dtat. Parfois, les glissements de lopinion publique ne soprent que progressivement, ce qui fait que ce nest quaprs un certain seuil ou aprs un vnement dcisif, que lon
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saperoit que le vent a tourn. Or, le vent a souvent tendance tourner. Les mouvements pour les droits de lhomme et pour les droits civiques illustrent la manire dont le vent peut changer de direction lorsque souffle lopinion publique 11. Il existe dautres exemples, comme celui des campagnes pour lallgement de la dette ou de celles contre lusage des mines antipersonnel. La campagne qui sest droule contre la pauvret et qui a t organise par une coalition dONG influentes sous le nom de Vers un monde meilleur et plus sr avait ainsi pour objectif de gnrer une plus grande volont politique pour lutter contre la pauvret. Lopinion que peut avoir le public sur ce qui est acceptable ou non peut changer. Quelques gouttes deau font ensemble un ruisseau et plusieurs ruisseaux font une rivire. Comme nous le rappelle John Clark, lorsque ces ruisseaux se rejoignent, ils peuvent former des torrents qui modifient le contour des montagnes. Le premier indice annuel sur lengagement pour le dveloppement cr par le Centre pour le dveloppement mondial a suscit cette analyse de la part de ses concepteurs : ce que les pays riches font pour le reste du monde revient vers eux comme un boomerang la pauvret et linstabilit ne respectent pas les frontires [] Appelons a les conomies qui remontent vers le haut. Quand les pauvres se portent mieux, les riches vont mieux aussi (Foreign Policy, 2003, p. 56-66). Nous ajouterons cette proposition que le fait de rpondre aux problmes de pauvret lintrieur des frontires, aussi bien quau-del des frontires, cre un cercle vertueux. Le fait de se rendre complice de lingalit dans un pays en ngligeant de mettre en place des politiques dquit revient ralentir la croissance conomique de ce pays et donc ralentir les changes commerciaux et ngliger les politiques dimmigration qui font les bons
11. Le film A force more Powerful est un documentaire mouvant sur ce processus tel quil sest manifest en Inde, en Afrique du Sud et dans le sud des tats-Unis.

voisins. LUnion europenne a dcid quil tait juste et dans son intrt de se proccuper des problmes de pauvret et dexclusion sociale dans les pays en transition dEurope de lEst. La volont politique est, et a toujours t, cre pour se mouvoir dans de nouvelles directions lorsquun grand nombre de personnes des citoyens ordinaires en arrive la certitude quune pratique institutionnelle dominante savre dficiente et quelle ne sert pas leurs intrts long terme. La pression concerte exerce par les citoyens, les organisations, la presse, les syndicats, les coles, les mdias et les collectivits parvient dplacer le centre de gravit sur certaines questions. Dans toutes les entreprises humaines, les tapes pour tre efficace se suivent : prise de conscience, acceptation du problme, savoirfaire technique, capacits organisationnelles et enfin connaissance de ce qui fonctionne. Donc, nous savons comment faire, et nous en savons davantage sur ce qui doit tre fait. Maintenant, il est ncessaire de nous mobiliser pour faire avancer les choses dans un effort concert laction collective travers le plaidoyer transnational afin de mettre la pauvret mondiale lordre du jour tous les niveaux de la gouvernance. Si nous voulons garantir la paix, il nous faut garantir lquit.

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Table des matires

1. Pauvret : le problme global . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Introduction . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Pourquoi la pauvret constitue-t-elle un problme global ? . . . . . De nouvelles opportunits . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Les organisations internationales et le travail sur la pauvret . . . Aperu de ce qui nous attend . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Retour aux questions essentielles : qui sont les pauvres ? o sont-ils ? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Pourquoi y a-t-il davantage de pauvres ? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . La pauvret comme privation des capacits . . . . . . . . . . . . . . . . . La pauvret, limpuissance, le mal-tre . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Relations entre la pauvret et la guerre . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Un cadre pour rduire la pauvret . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Laccs aux biens et aux services et le rle de lexclusion sociale Introduction . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Augmenter laccs aux biens et aux services . . . . . . . . . . . . . . . . Barrires structurelles laccs aux biens et aux services . . . . . . . Dfinir lexclusion sociale . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Comment nous employons le concept dexclusion sociale . . . . . Continuum de lexclusion sociale . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Lingalit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Impact de lexclusion sociale et de lingalit sur la violence . . . Conclusion et perspectives positives . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Introduction . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Les institutions et la rduction de la pauvret . . . . . . . . . . . . . . . Les institutions comme politiques . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Le rle des institutions dans laccs aux biens et aux services . . . Cadres institutionnels juridiques . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Laction collective, la socit civile et le changement de politique . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Le capital social et le changement institutionnel . . . . . . . . . . . . Les prochaines tapes : ce qui peut tre accompli . . . . . . . . . . . . Conclusion . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

9 9 16 23 26 30 32 41 46 50 52 58 61 61 63 69 71 74 76 81 87 95 103 105 111 113 120 125 128 129 137

3. Politiques, institutions et actions collectives . . . . . . . . . . . . . . . . . 103

4. Politiques, programmes ou projets ? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 139 Introduction . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Quavons-nous appris sur les politiques de pauvret ? . . . . . . . . . Leons gnrales pour tablir une politique favorable aux pauvres . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Des sries de mesures politiques efficaces . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Luniversalit de la liste des mesures politiques efficaces . . . . . . . Accder aux rformes politiques . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Programmes et projets : travailler dans un environnement politique hostile . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Interaction entre le changement de politique et le rendement des projets . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Comment un programme efficace de lutte contre la pauvret peut-il servir laborer une politique ? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Quels programmes et quels projets sont efficaces ? . . . . . . . . . . . . Conclusion . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Introduction . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Quelques rflexions sur la conceptualisation et la mise en uvre . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Le dveloppement participatif . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Construire des coalitions politiques et avancer dans la mise en uvre . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Les valuations de parties prenantes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . valuations rurales participatives . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Planification stratgique . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Mthode de latelier de consensus . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . La formation dun consensus travers le processus AIC . . . . . . . Le travail de contrle des politiques, des programmes, des projets . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Quest-ce qui, dans les pays industriels, est semblable ou diffrent ? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Conclusion . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6. Mesurer les rsultats, apprendre, construire les capacits . . . . . . . Introduction . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Les Objectifs du millnaire pour le dveloppement . . . . . . . . . . . Les Indicateurs de performance : mesurer les apports, les effets, les rsultats . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Comment mesurer la capacit ? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 139 141 147 150 159 161 163 169 170 172 183 185 191 194 199 203 206 210 213 215 217 219 223 225 225 227 234 240

Lvaluation comme processus dapprentissage : les approches participatives . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Incorporer le contrle et lvaluation dans la conceptualisation et dans les budgets des projets . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Les outils du diagnostic : la collecte de donnes qualitatives et quantitatives . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Construire des capacits dapprentissage . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Conclusion . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

247 253 256 263 266

7. La cohrence politique : rduire la pauvret pour construire la paix . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 269 Rsumons-nous . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Les lphants dans la pice . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Incohrence politique : les dpenses militaires, le commerce de larmement et le dveloppement . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Financer le dveloppement : laide officielle au dveloppement . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Une gouvernance internationale plus efficace et plus dmocratique pour le dveloppement . . . . . . . . . . . . . . . . Des raisons desprer ? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Les points-cls . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Est-il possible de crer la volont politique ? . . . . . . . . . . . . . . . . 269 275 276 283 287 296 300 303

5. Obtenir des rsultats : renforcer la mise en uvre . . . . . . . . . . . . 185

Bibliographie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 307

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