Le systme politique de la suisse

INTRODUCTION
La Suisse forme un petit pays dEurope occidentale regroupant quelque 7,8 millions dhabitants. Avec ses 41 285 km, elle ne reprsente que 0,15 pour-cent de la surface totale des terres merges. Ses voisins sont lAllemagne au Nord, lAutriche et le Liechtenstein lEst, lItalie au Sud et la France lOuest. Sa population se montre extrmement diversifie, tant du point de vue de la langue que de la religion. Lhistoire du pays remonte 1291, mais lEtat nation moderne a t fond en 1848. La population suisse reprsente 1,5 pour-cent de celle de lEurope, bien que le pays soit comparativement plus important du point de vue conomique.

LE FDRALISME

La Suisse forme une fdration; son territoire est divis en vingt-six cantons. Les cantons euxmmes regroupent quelque 2 600 communes (villes et villages).

LeCTIONS ET DMOCRATIE DIRECTE

Le systme politique est fortement influenc par la participation directe des citoyennes et des citoyens. En plus des lections, les initiatives et les rfrendums reprsentent les lments fondamentaux de la dmocratie directe qui a trouv en Suisse sa terre dlection. La dmocratie de concordance incarne la troisime caractristique du systme politique suisse. Les institutions sont conues de manire reflter la diversit culturelle et rassembler les principaux partis politiques au sein dun large gouvernement de coalition. En consquence, le pouvoir nest pas concentr aux mains de quelques personnes, mais diffus entre de multiples acteurs. Aprs une prsentation plus dtaille de ces trois importants lments du systme politique suisse, une perspective comparative nous permettra de mieux comprendre ses diffrences par rapport aux autres dmocraties occidentales.

LA DMOCRATIE DE CONCORDANCE

PERSPECTIVES COMPARATIVES

Table des matires Impressum

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LE FDRALISME
La Suisse forme un Etat fdral comportant trois niveaux: le gouvernement fdral (appel Confdration), les 26 cantons et quelque 2600 communes. Un lment important du systme fdral suisse tient la rpartition non centralise des comptences. Simultanment, le systme fdral suisse se caractrise par diverses formes de coopration, horizontale aussi bien que verticale, entre les diffrents niveaux. La position traditionnellement forte des cantons se reflte dans les amnagements institutionnels leur permettant dinfluencer le processus de prise de dcision au niveau fdral, parmi lesquels le plus classique est la chambre haute du parlement (appele Conseil des Etats). Dans les limites des dispositions constitutionnelles adoptes par les cantons, les communes conservent galement une position forte au sein du systme fdral, en raison du dveloppement de la fdration, qui sest opr du bas vers le haut (bottom-up). La rpartition dcentralise du pouvoir se reflte galement dans le fdralisme fiscal, qui accorde aux cantons et aux communes le droit de percevoir leurs propres impts. Une des raisons essentielles ayant conduit linstauration dun Etat fdral au XIXe sicle tient au fait que la socit suisse est compose de plusieurs groupes religieux et linguistiques; seul le fdralisme permettait dassocier unit nationale et diversit multiculturelle. En raison de la globalisation et de linternationalisation, le systme fdral suisse doit affronter divers problmes appelant un besoin de rformes, celles-ci restant nanmoins difficiles mettre en uvre

Rpartition dcentralise des comptences: du bas vers le haut ( bottom up )

En raison du dveloppement historique de la fdration, les cantons conservent dimportantes comptences propres et une rpartition dcentralise des comptences sest mise en place. Les nouvelles comptences sont toutes attribues aux cantons, et lors dune modifica tion de leur rpartition, les cantons bnficient dune sorte de droit de veto. Ce mode de faire et le soin mis traiter les questions au niveau le plus bas possible en application du principe de subsidiarit forment la pierre angulaire du fdralisme suisse.

Rpartition des comptences et des responsabilits Les communes sont exclusivement comptentes pour la fourniture des services publics (construction et entretien des routes locales, approvisionnement en gaz, en lectricit et en eau potable, vacuation des dchets, amnagement du territoire local, construction des coles et choix des instituteurs). Les cantons conservent surtout des comptences importantes pour leur identit (culture, ducation, langue, religion), mais galement en matire de politique sociale (sant et services sociaux). Dans les domaines politiques qui concernent directement la souverainet nationale (arme, politique montaire ou relations extrieures), ou qui ncessitent une coordination accrue (scurit sociale, protection de lenvironnement, nergie ou infrastructures), le niveau fdral dispose dune comptence exclusive, ou alors il lui est possible dadopter des lois-cadres. Les trois niveaux (fdral, cantonal et communal) disposent du droit de prlever des impts, ce qui leur garantit ipso facto une certaine autonomie financire. Modification de la rpartition des comptences En Suisse comme dans dautres fdrations, la centralisation ou la dcentralisation reprsentent un enjeu politique permanent prompt
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Rpartition des comptences et des responsabilits

Comptences fdrales Bases sur la Constitution suisse Organisation des autorits fdrales Relations extrieures Dfense nationale et protection civile Routes nationales (autoroutes) Energie nuclaire Services postaux et tlcommunications Politique montaire Scurit sociale (retraites, pensions dinvalidit) Droit civil, droit pnal Procdure civile, procdure pnale Douanes Education (universits techniques) Energie Principes damnagement du territoire Protection de lenvironnement Citoyennet Impts fdraux Comptences cantonales Bases sur les constitutions cantonales Organisation des autorits cantonales (y.c. constitution, hymne et drapeau) Coopration transfrontalire Police Relations Eglises Etat Culture Sant publique Routes cantonales Forts, eaux, ressources naturelles Education (coles secondaires et universits) Protection de lenvironnement Protection des biens culturels Citoyennet Impts cantonaux Comptences locales Dpendant des lgislations cantonales Education (jardins denfants et coles primaires) Gestion des dchets Routes locales Infrastructures locales Police locale Amnagement du territoire Citoyennet Impts municipaux

s usciter des tensions de nature idologique, sociale et conomique. La Constitution prvoit que le gouvernement fdral ne peut assumer de nouvelles responsabilits que si une double majorit du peuple et des cantons y consent, lors dune votation populaire. Cette procdure entrane deux consquences. Premirement, les cantons eux-mmes sont les premiers responsables de toute nouvelle tche. Deuximement, la disposition constitutionnelle protge leur autonomie. Dans le pass, nombre de projets visant transfrer de nouvelles responsabilits au gouvernement central nont pas
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russi franchir lobstacle du scrutin populaire, et lune des raisons principales de ces checs tenait lopposition la centralisation. Dans de tels cas, les projets ont pu tre adopt lors dun second scrutin pour peu que le gouvernement fdral ait prsent un projet amend et moins centralisateur. Le principe de subsidiarit Le systme fdral suisse fait preuve dune prfrence marque pour une large autonomie cantonale et communale base sur lide de subsidiarit. Cela signifie que lautorit centrale ne

Cantons et chefs-lieux avec date dadhsion la Confdration helvtique

saurait excuter que les tches qui ne peuvent plus tre effectues de manire efficace un niveau infrieur ou local. En Suisse, cette tradition est ancienne, bien avant que la subsidiarit ne soit inscrite dans la constitution en lan 2000. De fait, les sondages montrent que les citoyens suisses par rapport ceux des Etats voisins attendent de lEtat central quil exerce moins de responsabilits et favorise dans toute la mesure du possible des solutions dcentralises. En dautres termes, la forte autonomie des cantons et des communes correspond encore et toujours aux prfrences des citoyens suisses. n

Exemple Citoyennet suisse

Fdralisme coopratif
Au cours de ses premires annes dexistence, la fdration moderne a mis en place une dlimitation prcise des comptences, assortie dune claire rpartition entre le niveau fdral, les c antons et les communes. Par la suite cependant, cette rigueur dans lattribution des responsabilits sest vue remplacer par une intense coopration entre les trois niveaux du systme fdral. La complexit des infrastructures modernes, linterventionnisme conomique et les programmes sociaux ont favoris le parachvement de la lgislation fdrale par les cantons, lexcution des programmes fdraux par les autorits cantonales et locales, ainsi quun partage gnralis des finances et des ressources. De la sorte, un rseau de coopration horizontale et verticale entre les trois niveaux sest mis en place.

Excution Les programmes politiques de la Confdration sont excuts pour lessentiel par les cantons et les communes. Ds lors, les cantons ne disposent pas seulement de comptences et de responsabilits propres, mais ils ont galement la possibilit dinfluencer la mise en uvre de la politique fdrale. On ne rencontre dans les rgions aucune administration fdrale parallle dote de ses services, de ses bureaux ou de ses tribunaux. Cette forme de coopration entre la Confdration et les cantons suscite quelques controverses. Dans le pass, la lgislation fdrale se cantonnait aux gnralits, laissant une large marge de manuvre lexcution cantonale. De nos jours, quand la ncessit dune application uniforme se fait sentir, la lgislation fdrale se montre plus dtaille, et les autorits cantonales doivent donc soumettre la Confdration des rapports relatifs la manire dont ils se sont chargs de lexcution. Ds lors, les cantons ne cessent de dplorer que leur autonomie est mise en danger ds linstant o la lgislation fdrale se rvle trop dtaille, ne leur laissant plus de marge quant lexcution, ce qui ouvre la voie une centralisation rampante. Ils considrent le droit la diffrence comme un lment fondamental du fdralisme.

Exemple Politique suisse en matire dasile Coopration verticale Il existe dautres formes de coopration verticale entre la Confdration et les cantons que celles qui rsultent de lapplication du droit fdral par ces derniers. Ainsi, consquence de linternationalisation et de la globalisation, les relations extrieures sont devenues un important enjeu de coopration verticale entres les cantons et la Confdration. Rcemment, de nouvelles formes de coopration ont fait leur apparition, qui runissent les trois niveaux gouvernementaux. Ainsi, la Confrence tripar tite sur les agglomrations (CTA) forme une plateforme disposition de la Confdration, des cantons et des villes. Elle a pour but dlaborer des solutions politiques aux problmes des villes, en particulier des grandes agglomrations comme Zurich et Genve, qui dpassent largement les frontires cantonales ou mme fdrales. Coopration horizontale Les cantons ont le droit de cooprer entre eux, et ils sont mme encourags le faire. A lheure actuelle, il existe plus de 700 conventions intercantonales (appeles concordats en Suisse) touchant divers domaines politiques, la plupart dentre elles tant conclues simplement entre deux cantons. Elles concernent principalement les impts et les finances, linstruction publique, la police, les infrastructures et la sant. Pour ces domaines politiques bien prcis, diverses Confrences de ministres cantonaux (notamment sur lducation, la police, la sant et les finances) ont t mises en place il y a bien longtemps dj. Une organisation plus jeune se consacre la coopration horizontale, la Confrence des Gouvernements cantonaux (CdC), une runion de tous les excutifs cantonaux. Son objectif consiste notamment laborer des positions cantonales communes vis-vis des autorits fdrales, principalement pour
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les questions de politique extrieure. Comme la CdC ne peut pas adopter de normes impratives mais uniquement des recommandations, elle est oblige de compter sur le consensus entre les cantons. n

Participation des cantons au processus dcisionnel de la Confdration

Outre la rpartition non centralise des comptences, la participation des cantons au processus de dcision du niveau fdral reprsente une autre caractristique importante du fdralisme suisse. Formellement, les institutions les plus importantes pour ce faire sont la Chambre haute, la double majorit des cantons en votation populaire et la possibilit pour ces der niers de recourir linitiative et au rfrendum cantonaux. Au surplus, le processus (informel) de consultation pr-parlementaire est devenu un vecteur essentiel de leur influence. Par son truchement, les cantons peuvent faire entendre leur voix dans le processus dcisionnel quand une loi est en cours dlaboration.

Chambre haute La Chambre haute du parlement, appele Conseil des Etats, est dvolue la reprsentation des cantons. En vertu du principe fdral dgalit, elle est compose dun dput pour les cantons de Ble Ville et Ble Campagne, Obwald et Nidwald, Appenzell Rhodes Extrieures et Intrieures, et de deux dputs pour chacun des vingt autres cantons, soit un total de 46 membres, qui ne sont pas lis aux instructions de leurs cantons. Ceux-ci dterminent euxmmes le mode dlection de leurs reprsentants. La composition de la Chambre haute se caractrise par une forte surreprsentation des petits cantons: les quatorze plus petits dentre eux reprsentent peine vingt pour-cent de la population et pourtant, avec leurs 23 siges, ils disposent dune minorit de blocage au Conseil des Etats. Double majorit des cantons lors de votations populaires A part la Chambre haute, les cantons suisses disposent dautres leviers leur permettant dinfluencer les dcisions prises au niveau fd ral. Toute modification de la Constitution (suite un rfrendum obligatoire ou une initiative populaire) ncessite lapprobation dune majorit des votants, mais aussi de la majorit des cantons. Pour le dcompte, les cantons de
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Membres du Conseil des Etats par canton

Membres du Conseil national par canton

Ble Ville et Ble Campagne, Obwald et Nidwald, Appenzell Rhodes Extrieures et Intrieures, comptent chacun pour une demi-voix, alors que les vingt autres cantons comptent pour une voix, de sorte que pour obtenir la majorit des cantons il convient datteindre 12 voix sur 23. Instruments de dmocratie directe Chaque canton peut faire des propositions relatives une loi fdrale, ce que lon appelle le droit dinitiative cantonale. La proposition doit tre entrine par lAssemble fdrale, et si elle est rejete par une des deux Chambres elle est abandonne. Au surplus, huit cantons ont le droit de demander que toute loi adopte par lAssemble fdrale soit soumise une votation populaire. Cette facult a t utilise pour la premire fois en 2003, quand les cantons se sont violemment opposs une nouvelle lgislation fiscale au niveau fdral.

Procdure de consultation (pr-parlementaire) Les cantons peuvent influencer la prise de dcision lors de la phase pr-parlementaire. Il sagit l de la manire la plus classique pour eux dexercer leur influence, bien plus aisment que lors des dlibrations parlementaires ultrieures ou des scrutins populaires. Les cantons ne sont cependant pas les seuls acteurs ayant leur mot dire au cours de la procdure de consultation; les partis politiques et toutes sortes dassociations y sont galement convis. Traditionnellement, les cantons maximisent leur influence ds lors quils sont responsables de lexcution dune loi. n

Exemple 2003, anne du premier rfrendum cantonal

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Limportance des collectivits locales

Les communes suisses il y en a quelque 2600 prsentent de considrables diffrences en termes de gographie et de dmographie. A linstar des cantons, elles voient leur existence garantie par la constitution. Dans les limites fixes par le droit cantonal, les communes disposent non seulement du droit de choisir leur propre organisation politique, mais elles ont galement celui de percevoir des impts com munaux et de dterminer leurs taux dimposition. Les communes sont trs proches des citoyens et elles dveloppent souvent des solutions tailles sur mesure pour les problmes locaux.

Garanties constitutionnelles Dans les limites de lorganisation cantonale, les communes se voient garantir un droit constitutionnel lexistence, y compris la libert de fusionner avec dautres communes ou de demeurer indpendantes, ce qui ne saurait tre remis en cause par les cantons. Cela signifie quune rforme des collectivits locales impose den haut, comme cela peut tre observ dans dautres fdrations o les petites communes sont parfois obliges de fusionner, serait pratiquement impossible en Suisse. De fait, le nombre des communes quelque 2600 lheure actuelle avait peine diminu jusque dans les annes 1990. Mais depuis lors, quelque 400 communes ont fusionn, ce qui na rien dexceptionnel quand on songe que plus de la moiti des communes suisses compte environ 500 habitants. La carte ci-aprs reprsente les communes du pays. Organisation politique Les communes ont toute latitude pour choisir, dans les limites du droit cantonal, la structure politique et ladministration qui leur conviennent. Il existe des cantons comptant nombre de petites municipalits et dautres qui en regroupent moins, mais de plus grande taille, et le degr dautonomie des communes peut varier dun canton lautre. Dans les petites communes, les autorits locales sont composes dun nombre
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limit dlus engags temps partiel et recevant une modeste indemnit. Les grandes communes disposent quant elles dun parlement et dun excutif temps complet dirigeant des services publics professionnels. Cette situation conduit des disproportions parfois surprenantes: ainsi Zurich, la plus grande ville de Suisse avec quelque 385000 habitants, compte 20000 employs communaux, soit plus que la population totale du plus petit canton, Appenzell Rhodes-Intrieures (15500 habitants). Impts locaux Les communes disposent du droit de prlever leurs propres impts et de fixer elles-mmes leur taux dimposition. Il sagit l sans aucun doute de llment le plus important pour garantir lautonomie locale. Lautonomie financire ne permet pas seulement aux communes de se dterminer en fonction de leurs prfrences sur Communes et cantons de Suisse 2009

les infrastructures locales, les services publics, lamnagement du territoire et dautres services publics. Elle instaure galement une responsabilit bipolaire au sein de la communaut: les autorits locales sont responsables dutiliser les deniers publics conformment aux besoins des citoyens, et ces derniers doivent participer par leurs contributions aux services publics quils rclament. De la sorte, cette forme dcentralise de gouvernement permet de rapprocher lEtat du peuple. Les communes comptent pour environ 30 pour-cent dans lensemble des recettes et des dpenses des trois niveaux de la fdration, ce qui est considrable. n Exemple La politique en matire de stupfiants dans les villes suisses

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Le fdralisme conomique en Suisse

En Suisse, chaque niveau de gouvernement se voit attribuer diverses sources de revenus, mme si les cantons peroivent certains impts pour le compte de la Confdration. Grce leur autonomie, ils ont galement la possibilit de dterminer librement leur taux dimposition, ce qui conduit une certaine concurrence fiscale. Cependant, les effets potentiellement ngatifs dune telle rivalit sont sensiblement amoindris par les divers instruments de la prquation financire. De manire gnrale, mme si le but du fdralisme conomique ne consiste pas promouvoir lgalit des conditions de vie, il reste bas sur la solidarit rgionale.

Chacun des niveaux dispose de ses propres ressources financires Les trois niveaux de gouvernement, la Confdration, les cantons et les communes, prlvent des impts directs (impt sur le revenu et la fortune des personnes physiques, et sur le bnfice et le capital des personnes morales). Le revenu est ainsi impos par les trois niveaux. Mais pour la Confdration, le droit de percevoir des impts directs repose sur une disposition transitoire qui doit tre priodiquement proroge par le Parlement fdral. Dautres assiettes fiscales sont attribues exclusivement un seul niveau tatique. La TVA, certains impts de consommation, de mme que le droit de timbre et limpt anticip sont rservs la Confdration. Les cantons disposent du droit exclusif de prlever des impts sur le capital des entreprises, ainsi que dautres impts dans les limites de la Constitution fdrale, par exemple des droits de succession. Au niveau local, outre les impts directs, la principale source de revenus est constitue par les taxes dutilisation des services publics (p. ex. approvisionnement en eau, vacuation et traitement des eaux uses, gestion des dchets). Perception des ressources Les cantons peroivent les impts cantonaux mais galement, comme un service rendu
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Berne, les impts fdraux directs ainsi que limpt anticip et les droits de timbre. Tous les autres impts fdraux indirects sont prlevs par la Confdration elle-mme. Les communes prlvent parfois les impts cantonaux en plus de leurs propres impts, bien que dans la majorit des cantons ceux-ci peroivent plutt les impts pour les communes. En rgle gnrale, chacun des niveaux se voir attribuer les impts quil a prlevs. La taxation est base sur une dclaration rdige par le contribuable lui-mme, et les impts ne sont pas prle vs directement sur les salaires, comme dans dautres pays europens. Concurrence fiscale Les cantons peuvent dterminer librement leur taux dimposition. Voil qui entrane de sensibles diffrences de charge fiscale dun canton lautre (cf. le tableau ci-dessous), mais galement une certaine concurrence fiscale entre les cantons. Une telle comptition peut conduire un nivlement par le bas avec le risque pour les cantons davoir de plus en plus de peine gnrer des revenus suffisants. Il existe cependant divers mcanismes destins temprer cette comptition, principalement celui de la prquation financire. Exemple Impact du fdralisme conomique Charge fiscale dans diffrents chefs-lieux

Le systme de prquation financire Les cantons suisses prsentent de considrables diffrences en termes de dimension, de topographie, mais galement de population et de structure sociodmographique. De manire en temprer les consquences dfavorables pour certains cantons dots de capacits moindres et donc de cots plus levs en matire de services publics, la Suisse a introduit un systme de prquation financire auquel contribuent aussi bien la Confdration que les cantons. Lobjectif nest pas une galisation des conditions de vie, mais une compensation des diffrences contributives entre les cantons nantis et ceux qui sont moins bien dots. En plus de ces mesures prquatives entre tous les cantons, les tches cantonales comportant des effets de spillovers doivent tre excutes en respectant des formes de coopration mutuelle, de telle sorte que les cantons qui bnficient de services fournis par un autre canton doivent payer une compensation au prestataire du service en question. En outre, certains cantons reoivent une compensation pour des prestations de services ralises dans lintrt national. Prquation financire entre lEtat et les cantons (en mio. CHF, 2008)

Pas de promotion dune quivalence des conditions de vie, mais une solidarit rgionale Le fdralisme suisse ne promeut pas lgalit des conditions de vie entre les cantons. Le prix payer pour la diversit et lautonomie, cest lacceptation dun certain degr de disparit co14

nomique entre les cantons, et mme entre les communes. Une galisation des conditions de vie impliquerait des politiques et des rglementations centralisatrices, ce quune majorit de Suisses nest pas prte accepter. Mais mme ainsi les politiques nationales sont marques par un objectif de solidarit rgionale. Ds lors, la Confdration garantit des standards minimaux pour les services publics, par exemple en ce qui concerne lcole primaire, ou alors elle prvoit des transports en commun qui ne desservent pas seulement les grandes villes, mais galement les villages reculs dans les montagnes. Distribution aux cantons des bnfices de la Banque Nationale Suisse (BNS) La Banque Nationale Suisse (BNS) est une banque centrale indpendante qui gre la politique montaire nationale. Son objectif principal consiste lutter contre linflation, sans oublier pour autant le dveloppement de lconomie. La distribution de ses bnfices nest pas rserve la Confdration, les cantons en bnficient galement. Un tiers du bnfice net revient la premire et deux tiers aux seconds. La part revenant aux cantons est rpartie en fonction de leur population rsidante. n

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Le fdralisme dans un tat multiculturel

La Suisse est compose de cantons pratiquant diffrentes langues et diffrentes religions. Le fdralisme est idal pour de telles conditions, parce quil autorise la diversit culturelle des cantons dans le contexte de lunit nationale. Le fdralisme a contribu minimiser les conflits entre Catholiques et Protestants et prvenir les fractures entre groupes linguistiques. Il na pourtant pas t toujours efficace dans sa tentative dintgrer les minorits linguistiques et culturelles. Le canton du Jura reprsente hlas un chec de lintgration, puisque la rgion jurassienne sest spare du canton de Berne.

Exemple Rsoudre la question sparatiste Une socit multiculturelle 64 % de la population suisse parle lallemand, 20 % le franais, 6,5 % litalien, 0,5 % le romanche et, en raison de limmigration, 9 % pratique une autre langue maternelle (donnes fournies par le recensement de lan 2000). Les groupes linguistiques sont concentrs sur des territoires dtermins. La plupart des cantons sont unilingues: Il existe des cantons germanophones, francophones ou italophones. Seuls trois des 26 cantons (Valais, Berne et Fribourg) sont bilingues, alors que celui des Grisons est trilingue. La communaut parlant romanche est la seule ne former de majorit dans aucun canton. En ce qui concerne les religions, les deux groupes prdominants sont les Catholiques (44 %) et les Protestants (37 %). Les communauts religieuses sont aujourdhui un peu plus disperses quelles ne ltaient au XIXe sicle, quand on rencontrait des cantons clairement catholiques ou protestants. Cependant, mme dans les cantons connaissant une diversit la fois religieuse et linguistique, les communes demeurent relativement homognes.

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Rpartition linguistique en Suisse

Un tat multiculturel La nation suisse ne se fonde pas sur lunit ethnique et culturelle de sa population. Ds le dbut, la Suisse sest considre comme un Etat multiculturel, mettant sur pied dgalit diffrentes langues et diffrentes croyances religieuses. Ds lors, la Constitution de 1848 a reconnu que la Suisse se composait de 25 cantons et de leurs peuples. Lidentit natio nale ne consiste pas dans le rattachement de sa population un groupe ethnique, une croyance religieuse ou une culture unique, mais elle repose sur une citoyennet identique au sein de la mme dmocratie constitutionnelle. Les institutions politiques ont permis de dvelopper une socit suisse commune qui nexistait pas encore avant 1848.

Le fdralisme et le dpassement des clivages culturels Durant les premires dcennies de la fdration suisse, les Protestants et les Catholiques se sont montrs profondment diviss sur la question de la sparation de lEglise et de lEtat. Les clivages linguistiques se sont galement largis, par exemple au dbut de la premire Guerre mondiale lorsque les francophones ont soutenu la France alors que les germanophones taient du ct de lAllemagne. Il tait vital pour la Suisse de dpasser ces clivages culturels. En dpit du fdralisme, des pays comme la Belgique ou le Canada connaissent de srieuses difficults entre leurs groupes linguistiques. A lvi dence, lintgration des minorits culturelles ne va pas de soi. Dans le cas de la Suisse, le succs de cette intgration tient plusieurs raisons:
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 Le fdralisme a confr une grande autonomie aux cantons, ce qui a permis aux minorits linguistiques et religieuses de prserver leurs particularits culturelles; Les minorits linguistiques et religieuses se sont vu reconnatre une reprsentation proportionnelle au sein du Conseil fdral et des autres autorits fdrales, ce qui sest rvl bnfique pour leur intgration politique; La plupart des partis politiques nont pas volu sous forme de partis rgionaux mais comme des partis nationaux. Lors des lections, ces derniers doivent engranger les votes de len semble du pays; de la sorte, ils ne sont pas intresss jeter de lhuile sur le feu des conflits linguistiques. Voil qui sert lunit nationale; La Constitution de 1848 a regroup des cantons pratiquant des langues et des religions

iffrentes. Cependant, les clivages linguisd tiques et religieux ne concident pas. Au sein des cantons francophones, certains connaissent une majorit catholique alors que dautres sont essentiellement protestants. Il sagit l dune caractristique trs importante, qui a permis des changements de majorits au parlement et lors de votations populaires: la minorit francophone, en salliant avec la majorit protestante, avait une chance de se retrouver du ct des vainqueurs; il en allait de mme pour les catholiques allis aux germanophones. En consquence, les conflits linguistiques et religieux nont jamais pu se superposer au point de former un clivage unique surpassant tous les autres. La grande opposition religieuse du XIXe sicle sest tempre lorsque le parti catholique

Arrt fdral sur ladhsion lEEE en 1992

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conservateur a accept la sparation de lEglise et de lEtat telle que la rclamait la majorit radicale. La Constitution dfinit lallemand, le franais, litalien et le romanche comme les quatre langues officielles du pays. La libert de la langue donne aux cantons le droit de dfinir leur(s) propre(s) langue(s) officielle(s). Sous ces conditions, les conflits linguistiques nont pas connu descalade. Et pourtant, mme ainsi, on trouve des votations populaires refltant des sensibilits diffrentes entre les cantons germanophones et francophones. Un exemple symptomatique en est la votation sur lEspace Economique Europen en 1992.

tait donc dans lintrt du pays tout entier de rechercher une identit commune qui ne repose pas sur des lments ethniques ou culturels. Intgration des communauts linguistiques et religieuses Lintgration de ses communauts linguistiques et religieuses peut tre considre comme lune des plus importantes russites de la Suisse. Celle-ci na en effet pas mis un canton disposition de chaque groupe linguistique ou religieux. Cette assimilation a t rendue possible notamment en raison de la prexistence historique des cantons, mais aussi parce que les communauts linguistiques et religieuses ne se chevauchent que de manire limite. Il existe par exemple des cantons comportant des populations francophones catholiques et protes tantes aussi bien que des populations germanophones. Except lpisode relatif la cration du canton du Jura, qui a vu sopposer les catholiques francophones aux protestants ger manophones, les identits se juxtaposent trs peu de sorte que des coalitions changeantes peuvent tre opres entre cantons et entre groupes linguistiques, religieux mais aussi sociaux. Tensions multiculturelles Jusquau dbut du XXe sicle, les conflits opposaient principalement les deux communauts religieuses, les Protestants et les Catholiques, mais pas les divers groupes linguistiques. De nos jours, la religion a perdu de son importance en tant que facteur conflictuel, au profit de la langue. Les votations populaires font ressortir les divergences entre groupes linguistiques, principalement dans les domaines politiques de lUnion europenne, de la scurit sociale et de lenvironnement. Pour autant, le systme politique suisse a dvelopp plusieurs mesures permettant dattnuer les tensions entre ses diffrentes communauts linguistiques, lune delle ntant autre que la structure fdrale du pays permettant prcisment lautonomie. La carte ci-aprs, qui prsente le rsultat du scrutin relatif ladhsion lEspace Economique
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Exemple La votation populaire sur ladhsion lEspace Economique Europen (EEE)

Par opposition la partie germanophone du pays, les cantons romands sont plus enclins soutenir lintgration europenne, les liberts i ndividuelles ou lEtat social, alors quils demeurent plus critiques en ce qui concerne larme. Ces diffrences restent pourtant moins problmatiques que laugmentation des clivages sociaux entre le capital et les masses laborieuses ou entre les populations urbaines et rurales. Pas un Etat-nation typique Contrairement ses voisins, la cration de lEtat (fdral) en Suisse ne poursuivait pas un but dunification nationale. La Suisse ne se considre pas comme un Etat conu par et pour la majorit germanophone. Le pays a dvelopp un concept tatique reconnaissant lgalit des diffrents groupes linguistiques et religieux. Le concept dhomognit nationale, bas sur lhomognit linguistique, ne correspond pas aux ralits helvtiques. Depuis toujours, la population manifeste plusieurs sortes de loyauts et didentits (attachement la commune et au canton, identit religieuse et linguistique). Il

Europen en 1992, rvle une opposition trs claire entre la partie germanophone et la partie francophone du pays. Le fdralisme dans une socit multiculturelle Spcialement pour ce qui concerne la langue et la religion, les cantons et les communes se sont vus accorder une certaine autonomie, associe cependant divers garde-fous pour les communauts respectives au niveau fdral. Celui-ci a mis en uvre diverses politiques lui permettant de concilier dune part la diversit linguistique et de lautre la diversit religieuse. Pour ce qui concerne les quatre communauts linguistiques du pays, la Confdration a adopt une politique dgalit. Pour ce qui concerne la diversit religieuse, elle se repose sur une politique de (relative) neutralit. En ce qui concerne les langues, la constitution instaure la rgle fondamentale dun statut plurilingue. Une disposition semblable fait dfaut pour la religion. Les cantons choisissent leurs langues officielles et ils peuvent rglementer les relations entre Eglise et Etat, certains cantons htrognes concdant mme ces pouvoirs dcisionnels au niveau infrieur, celui des communes. Au surplus, la Constitution fdrale garantit la libert de religion et de langue et il se doit de promouvoir la paix et la comprhension intercommunautaires. Enfin, une loi sur les langues vient dtre adopte, qui formalise pour lessentiel les rgles informelles existant dj n

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Les dfis et les limites du fdralisme suisse

En dpit de son bilan globalement positif, le fdralisme suisse doit galement relever un certain nombre de dfis. Premirement, dans un monde globalis, les frontires des entits relativement petites qui composent la Suisse sont mises lpreuve. Deuximement, la surreprsentation des petits cantons plutt ruraux entrane un trs fort dsquilibre du poids politique attribu au principe de lunicit du vote. Troisimement, on peut se demander si les innombrables petits cantons de la Suisse peuvent survivre long terme. Quatrimement, la forte immigration de cette dernire dcennie a engendr de nouveaux problmes relatifs lintgration mutlticulturelle. Or, le fdralisme ne peut pas offrir de solutions ces problmes sociaux.

Le fdralisme Suisse dans un monde globalis? La Suisse est un des pays les plus fdralistes et les plus dcentraliss qui existe. Mais lautonomie des cantons, comme des communes, est remise en cause dans un monde de plus en plus globalis. A lheure de la mondialisation, le gouvernement fdral conclut des traits internationaux dans des matires qui peuvent relever de la responsabilit des cantons. La question consiste alors trouver le moyen de faire participer ces derniers au processus dcisionnel. Si lon prend lexemple des relations avec lUnion Europenne, les cantons ont pris les choses en main. Ils se sont dots de leur propre reprsentant au sein de la Mission suisse auprs de lUE Bruxelles. Ils disposent en outre de dlgus linformation dans plusieurs dpartements fdraux qui sont concerns par les politiques europennes. Finalement, ils ont aussi instaur une Confrence des Gouvernements cantonaux qui canalise le processus de prise de dcision entre les 26 cantons, de telle sorte quils puissent parler dune seule voix au moment dengager une ngociation avec la Confdration. Il nen demeure pas moins que linternationalisation et leuropanisation de la politique ont incontestablement conduit une perte dautonomie politique, tant pour la Confdration que pour les cantons et les communes.
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Comment le vote dun citoyen dUri peut-il surpasser les votes de 35 citoyens de Zurich ? La dmocratie accorde une grande importance au principe de la reprsentation gale de tous les individus, autrement dit one man one vote. Le fdralisme de son ct garantit lgalit entre les Etats membres dune fdration, soit one canton one vote. Si les deux modes de prise de dcision sont utiliss pour trancher la mme question, ils peuvent conduire deux rsultats divergents. Une telle situation peut se produire non seulement dans les deux Chambres du parlement mais galement lors de votations populaires: un amendement constitutionnel peut tre accept par une majorit de la population et rejet par une majorit de cantons, ou vice-versa. Le veto que reprsente le fdralisme joue donc un rle important: thoriquement, les 13 plus petits cantons, reprsentant seulement 11 pour-cent des votants, peuvent former une minorit de blocage de 11.5 votes cantonaux. Cela signifie quune petite minorit fdrale de 11 pour-cent des citoyens suisses peut empcher un amendement constitutionnel lencontre des vux exprims par une majorit dmocratique de 89 pour-cent. Une telle situation demeure exceptionnelle. On dnombre seulement huit cas au cours des vingt dernires annes, et le veto fdral reprsentait alors entre 20 et 25 pour-cent des votants. Mme ainsi, dans tout scrutin constitutionnel, un citoyen uranais peut surpasser 35 citoyens zurichois. Llecteur de Zurich peut trouver cela injuste, mais celui dUri rappellera que, dans tous les pays, la correction des majorits dmocratiques correspond prcisment lide du fdralisme. Les frontires fdrales sont-elles toujours dactualit? Cest un fait avr que la plupart des problmes conomiques, sociaux ou environnementaux se rient des frontires. Ds lors, un besoin accru de coopration se fait sentir dans les grandes rgions, que ce soit entre communes et cantons, ou entre cantons, communes et rgions voisines en cas dactivits transfrontalires. Au cours de
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ces dernires dcennies, diffrentes formes de coopration horizontale et verticale se sont dveloppes. Nombre dentre elles donnent pleinement satisfaction. Leur succs est cependant terni par le fait quelles manquent de transparence, de participation directe du peuple ou mme dun contrle politique adquat par le parlement. La rforme territoriale Certains experts dnoncent le fait que les 26 cantons suisses sont trop petits et trop nombreux pour sattaquer efficacement aux problmes qui les attendent. Ils proposent ds lors une rforme territoriale de grande ampleur, par exemple la fusion des cantons existants au sein de six grands cantons regroupant chacun une population denviron un million dhabitants. Les experts considrent quune telle rforme rendrait le fdralisme plus efficace. De telles propositions seraient cependant difficilement acceptables par le peuple. Lors dune votation populaire en 2002, les citoyens de Genve et de Vaud ont largement rejet lide dune fusion entre leurs deux cantons. Voil qui rejoint les conclusions de nombreux sondages : une grande majorit des Suisses demeure trs attache ses cantons. Le temps dune rforme territoriale nest pas encore venu. Les autorits sont cependant obliges de renforcer les collaborations. Cette situation diffre de celle des communes, tant il est vrai que la fusion des communes sest banalise au cours de la dernire dcennie. Exemple Des rformes territoriales au niveau communal mais pas au niveau cantonal De nouveaux problmes rsultant de lintgration sociale En raison dune immigration en provenance de nombreux pays, qui ne sest jamais ralentie au cours de ces cinquante dernires annes, plus de 20 pour-cent de la population rsidente suisse est dorigine trangre. A lheure

actuelle, plus de 500000 personnes parlent une langue maternelle trangre, et la communaut musulmane compte environ 400000 membres. Cela conduit de nouveaux problmes dintgration culturelle, parfois srieux. Les nouvelles minorits peuvent-elles profiter du fdralisme linstar des minorits suisses dans le pass ? La rponse est ngative, et cela pour deux raisons. Premirement, seule une mince proportion des immigrants acquiert la nationalit suisse, condition pralable toute participation politique. Deuximement, le fdralisme ne peut protger les minorits qu certaines conditions: une minorit doit tre gographiquement concentre dans une entit subnationale o elle peut former une majorit politique, comme la minorit de six pour-cent des locuteurs italophones en Suisse qui reprsente une majorit de plus de 90 pourcent dans le canton du Tessin. Cela nest pas le cas des immigrants. Tout au contraire, ceux-ci sont disperss dans lensemble du pays. Voil qui montre les limites du fdralisme pour ce qui concerne la protection des minorits. Lintgration sociale des migrants doit donc tre obtenue par dautres moyens. n

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LCTIONS ET DMOCRATIE DIRECTE

En Suisse, des lections sont organises aux trois niveaux de la fdration. Les plus importantes concernent lAssemble fdrale (le Conseil national et le Conseil des Etats), de mme que les gouvernements cantonaux. En plus de la dmocratie reprsentative, la Suisse a dvelopp un systme dans lequel les initiatives et les rfrendums populaires donnent aux citoyens loccasion de participer rgulirement aux dcisions politiques de leur parlement. En Suisse, les votations populaires sont importantes, et elles se droulent frquemment. Les campagnes lectorales donnent des indices quant la volont et la comptence des votants de participer la vie politique. Dmocratie directe et reprsentative ne sont pas contradictoires, mais complmentaires. La dmocratie directe reprsente un des
lments les plus originaux de la culture politique suisse, dautant plus quelle a fait ses preuves depuis plus de 150 ans. Pour ce qui concerne lavenir, elle devra relever un certains nombre de dfis: peut-elle survivre la globalisation de la politique et sadapter ce nouveau phnomne?

lctions

LAssemble fdrale En Suisse, le pouvoir lgislatif est exerc par LAssemble fdrale forme la plus haute auto- lAssemble fdrale, un parlement bicamrit politique du pays. Elle se compose du ral reprsentant le peuple (Conseil national) Conseil national, qui reprsente les citoyens, et les cantons (Conseil des Etats). Les deux et du Conseil des Etats, qui reprsente les Chambres disposent exactement des mmes cantons. Contrairement ce qui se passe au pouvoirs. LAssemble fdrale exerce lautorit niveau fdral, les excutifs des cantons et des suprme de la fdration, disposant du pouvoir communes sont lus au suffrage universel. On dadopter toutes les lois fdrales, de nommer ne rencontre que des parlements unicamraux les membres du Conseil fdral et du Tribuau niveau cantonal, et 80 pour-cent de toutes nal fdral, de dsigner le chef des armes (en les communes ne disposent pas dun parle- temps de guerre) et dautres organes fdraux ment, leur autorit suprme tant constitue par dimportance. Elle exerce la haute surveillance sur toutes les autorits du gouvernement fdlassemble des citoyens. ral, et elle approuve le budget prpar par le Conseil fdral. Le parlement sige quatre fois par an pour des sessions durant trois semaines. Si ncessaires, des sessions spciales sont convoques. Des parlementaires temps partiel Alors que dans la plupart des pays les parlementaires exercent cette fonction titre professionnel, en Suisse la plupart dentre eux exercent une profession ct de leur activit sous la coupole. Ds lors, lAssemble fdrale peut tre considre comme un parlement semi-professionnel. Les dputs consacrent en moyenne soixante pour-cent de leur temps de travail aux tches parlementaires (sessions,
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Palais fdral Berne

chaque canton formant une circonscription. Les lecteurs ont diverses possibilits de dsigner leurs reprsentants au Conseil national. Ils peuvent par exemple inscrire leur guise les noms des candidats sur une liste vierge. Ou alors ils peuvent utiliser une liste primprime fournie par un parti. Sils choisissent la seconde option, ils ont trois possibilits de modifier la liste: premirement, certains candidats peuvent tre biffs; deuximement, des candidats peuvent tre remplacs par un candidat dune autre liste ou dun autre parti, et troisimement un candidat peut tre inscrit deux fois sur la liste de manire doubler ses chances. Le Conseil des Etats Le Conseil des Etats compte 46 membres. Chaque canton est reprsent par deux dputs, lexception de Ble Ville et de Ble Campagne, dObwald et de Nidwald, dAppenzell Rhodes Intrieures et Extrieures, qui sont reprsents Conseil national

ravaux prparatoires, commissions ou t runions de groupes). En raison de la surcharge de travail quil implique, la question dune professionnalisation du systme revient rgulirement sur le devant de la scne. Cependant, un systme semi-professionnel permet aux dputs de rester plus prs de leurs lecteurs et de faire bnficier le parlement de leur exprience professionnelle. Il en va de mme aux niveaux cantonal et communal, o la plupart des politiciens travaillent temps partiel. Le Conseil national Le Conseil national reprsente le peuple. Llection de ses 200 membres se droule dans 26 circonscriptions, chaque canton formant une circonscription lectorale distincte et disposant dun nombre de sige proportionnel sa population. Zurich, qui est le plus peupl, dispose de 34 siges, Berne en a 26 et les petits cantons comme Appenzell Rhodes-Intrieures ou Uri ne comptent quun seul sige. Dans le canton le plus peupl (Zurich), un parti politique peut gagner un sige en remportant moins de trois pour-cent des voix, alors que dans des petits cantons comme Schaffhouse ou le Jura, qui disposent de deux dputs, il faut au moins 33 pour-cent des suffrages pour sassurer un sige. La procdure de vote Le systme lectoral est un systme de reprsentation proportionnelle avec listes ouvertes,
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Pouvoir excutif, lgislatif et judiciaire aux trois niveaux de la Fdration

Pouvoir excutif Confdration Conseil fdral Sept Conseillers fdraux lus par lAssemble fdrale; ils dirigent les sept dpartements formant le gouvernement de la Confdration Pouvoir lgislatif Assemble fdrale Conseil national: 200 Conseillers nationaux lus au suffrage universel selon le systme proportionnel. Le nombre de dputs par canton dpend de la population de ceux-ci Conseil des Etats: 46 Conseillers aux Etats, savoir un ou deux par canton, dsigns selon des rgles tablies par les cantons eux-mmes Pouvoir judiciaire Tribunal fdral De 35 48 juges plein temps et juges supplants lus par lAssemble fdrale

Cantons

Conseil dEtat Election au suffrage universel tous les quatre ou cinq ans; le Conseil compte habituellement cinq ou sept membres

Parlements cantonaux (Grands Conseils) Election au suffrage universel selon le systme proportionnel

Tribunaux cantonaux Election par le Conseil dEtat ou le Grand Conseil

Communes

Conseil communal Election au suffrage universel

Assemble communale Dans les petites communes, runion de lensemble des citoyens. Dans les grandes communes, on trouve des parlements lus au suffrage universel

Tribunaux darrondissement Election au suffrage universel dans des circonscriptions regroupant un certain nombre de communes, ou alors dsignation par les autorits cantonales

par un seul snateur. Llection au Conseil des universel (voir tableau ci-dessus). Dans la pluEtats est laisse au choix des c antons. Ils ont part des cantons, llection du gouvernement tous introduit le suffrage universel et, lexception du canton du Jura, appliquent le principe Landsgemeinde dans le canton de Glarus majoritaire. La rgle veut quau premier tour chacun des deux candidats doit obtenir la majorit absolue pour tre lu, une majorit relative suffisant au second tour. Le canton de Genve forme une exception: au premier tour, une majorit relative de plus dun tiers des suffrages est suffisante pour lemporter. Elections cantonales Contrairement au niveau fdral, o le gouvernement est lu par le parlement, dans les cantons le gouvernement est lu au suffrage
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suit le principe majoritaire, bien que Zoug et le Tessin se soient prononcs pour la reprsentation proportionnelle. Une autre diffrence par rapport au niveau fdral tient au fait quil ny a jamais quune chambre au parlement. Comme au Conseil national, une majorit des cantons lisent leurs dputs selon le systme proportionnel. Elections locales Dans les communes, les excutifs sont galement lus au suffrage universel. Environ vingt pour-cent seulement des communes, surtout les villes, disposent dun parlement lu. Dans les autres, lassemble des citoyens reprsente lautorit politique suprme, de sorte quil ny a pas dautre lection que celle du Conseil municipal. En ce qui concerne celui-ci, les systmes majoritaires et proportionnels se ctoient. Mme si la plupart des communes lisent leur Conseil municipal selon le systme majoritaire, trente pour-cent dentre elles ont choisi la reprsentation proportionelle. Ce sont avant tout les grandes communes qui ont opt pour cette seconde solution, de manire mieux reprsenter les petites formations politiques. n

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Dmocratie directe

La dmocratie directe reprsente une des caractristiques les plus importantes du systme politique suisse. Elle permet au peuple davoir le dernier mot sur les dcisions fondamentales du parlement ou de formuler des propositions de lois. Depuis la fondation de lEtat fdral moderne, que ce soit au niveau local, cantonal et fdral, toute une palette dinstruments de dmocratie directe ont t instaurs. Au niveau national, celui auquel il est le plus frquemment fait recours est le rfrendum obligatoire, ce qui signifie que toute modification constitutionnelle exige une votation populaire. Les deux autres instruments, que les citoyens peuvent actionner eux-mmes, sont le rfrendum lgislatif facultatif et linitiative populaire. Au fond, la dmocratie directe reprsente un contrle permanent des lites politiques, et elle confre une meilleure acceptation et un plus haut degr de lgitimit aux dcisions politiques les plus importantes. Effet indirect de ces pratiques, le systme politique est pass dune dmocratie majoritaire Pertinence de la dmocratie reprsentative une dmocratie oriente vers le compromis et Mme si la dmocratie directe, avec ses rfrendums et ses initiatives populaires, constitue le consensus. un lment important de la dmocratie suisse, elle na jamais dclench de rvolution, pas plus quelle na conduit au gouvernement du
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Pertinence de la dmocratie directe La dmocratie directe permet au peuple davoir le dernier mot sur les dcisions fondamentales du parlement ou de formuler des propositions de lois. Elle na certes pas remplac le processus parlementaire, mais elle apporte un correctif aux dcisions du parlement et un contrle permanent des lites politiques. Grce au rfrendum et linitiative populaires, le peuple participe tous les niveaux de la fdration. Les textes soumis un vote populaire sont dtermins par la constitution. Une fois prises, les dcisions du peuple sont souveraines. Par nature, la dmocratie directe reprsente un instrument dopposition, qui astreint les lites politiques des innovations raisonnables et des changements progressifs. De plus, la dmocratie directe a profondment transform le systme suisse, qui est pass dune dmocratie o le gagnant rafle la mise un systme o les dcisions prises par accord mutuel et compromis ont le plus de chances dtre acceptes par le peuple.

peuple . En Suisse, les acteurs-cl du processus dcisionnel restent le parlement et le gouvernement. Les dcisions ordinaires de lAs semble fdrale et du Conseil fdral, celles qui ont une porte limite mais sont de loin les plus nombreuses, ne sont pas soumises au rfrendum. De ce point de vue, le systme suisse fonctionne comme nimporte quelle autre dmocratie parlementaire.

Evolution historique Certaines formes archaques de rfrendum et dinitiative populaires taient utilises dans les cantons ds les annes 1830. En 1848, anne marquant la fondation de la fdration moderne, la constitution ne prvoyait que le rfrendum obligatoire pour les amendements constitutionnels. Elle a t complte par le rfrendum facultatif pour les lois en 1874, et par linitiative

Types de rfrendums et dinitiatives populaires (au niveau fdral)

Type, anne dintroduction et rvisions ventuelles Rfrendum constitutionnel (1848), adhsion des organisations supranationales (1921, 1977) Conditions de mise en uvre Aucune (obligatoire) Description En cas de rvision de la constitution, dans les cas damendements et, depuis 1977, pour les dcisions relatives ladhsion des organisations supranationales. Tous les rfrendums obligatoires doivent recueillir la double majorit du peuple dans lensemble du pays et dune majorit de citoyens dans une majorit de cantons (double majorit du peuple et des cantons). Toute loi adopte par lAssemble fdrale et les traits internationaux les plus importants sont s oumis au rfrendum; si une majorit des citoyens vote non, la loi est annule. Certaines lois urgentes entrent en vigueur immdiatement, mais elles doivent tre soumises au rfrendum facultatif dans le dlai dune anne. Certaines lois urgentes ne disposant pas dune base constitutionnelle entrent en vigueur immdiatement mais doivent obligatoirement tre soumises une votation populaire dans le dlai dune anne. Elles sont abroges si la loi nest pas accepte par la double majorit du peuple et des cantons. Proposition populaire en faveur dun amendement constitutionnel. Le gouvernement et le parlement proposent daccepter ou de rejeter linitiative, qui est accepte si elle recueille la double majorit du peuple et des cantons. La proposition est tout dabord soumise au peuple. Si une majorit accepte, le parlement est dissout et une constituante lue pour rdiger une nouvelle charte fondamentale. Le projet sera alors soumis au referendum et devra obtenir la double majorit du peuple et des cantons. Cela ne sest produit quune seule fois en 1935 linitiative du Mouvement frontiste, et la proposition a t rejete ds le premier vote.

Rfrendum lgislatif (1874), rfrendum sur les traits internationaux (1921, 1977, 2003) Rfrendum abrogatoire I (1949) Rfrendum abrogatoire II (1949)

Facultatif (50000 signatures ou huit cantons) Facultatif: 50000 signatures Aucune (obligatoire)

Initiative populaire pour les amendements constitutionnels (1891)

100000 signatures

Initiative populaire pour la 100000 rvision totale de la Constitution signatures (1848)

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Succs des rfrendums et des initiatives populaires (1848-2009)

Nombre Initiative populaire Rfrendum obligatoire Rfrendum facultatif
Source: www.swissvotes.ch

Accept 16 139 91

Rejet 153 48 73

169 187 164

populaire en 1891. Le rfrendum sur les traits internationaux a t introduit en 1921, et tendu en 1977 puis en 2003. Outre ces procdures classiques, plusieurs autres types de rfrendums et dinitiatives ont t introduits (cf. tableau page 30). Au niveau local et cantonal, toute une srie dinstruments supplmentaires ont t dvelopps, comme les rfrendums portant sur les finances, la planification des routes ou les grands projets dinfrastructures. Le rfrendum constitutionnel obligatoire Tout amendement constitutionnel propos par le parlement doit tre approuv par une majorit du peuple et des cantons. Cela signifie que la proposition doit tre accepte tout la fois par le peuple (la majorit des bulletins valides dans lensemble du pays) et par les cantons (les votants doivent accepter la proposition dans une majorit de cantons). La majorit des cantons est calcule de la manire suivante : chacun des cantons acceptant le projet compte pour une voix, lexception de Ble Ville et Ble Campagne, Obwald et Nidwald, Appenzell Rhodes Intrieures et Extrieures qui comptent pour une demi voix. Ds lors, un amendement constitutionnel propos par le parlement doit obtenir une majorit de 12 voix sur 23, de sorte que 11.5 voix cantonales peuvent bloquer un amendement constitutionnel mme si le peuple dans sa majorit la accept. Comme tout transfert de comptence la Confdration doit faire lobjet dun amendement constitutionnel, les rfrendums obligatoires sont frquents. De 1848 2009, 187 modifications ont t soumises au vote, et 139 ont t acceptes (cf. tableau ci-dessus). Les nombreuses dfaites du gouvernement et du
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parlement, qui sont parfois dsavous sur des sujets trs importants, montrent leffet de rupture du rfrendum. Un cas dcole en la matire est le vote sur lEspace Economique Europen en 1992. Exemple La votation populaire sur ladhsion lEspace Economique Europen (EEE)

Les effets du rfrendum constitutionnel Sur le long terme, la participation directe aux questions constitutionnelles a eu une influence considrable sur le dveloppement de lEtat suisse. Il a ralenti la centralisation, a limit le dveloppement de lEtat providence, et a conduit des dpenses publiques raisonnables et une bureaucratie modeste. Le rfrendum lgislatif facultatif Le rfrendum lgislatif facultatif permet un certain nombre de citoyens de sopposer une loi adopte par le parlement. Ceux-ci doivent runir 50 000 signatures dans les 100 jours aprs ladoption de la loi conteste. Sils y parviennent, un scrutin national est organis, au cours duquel une majorit simple des votants peut adopter ou rejeter la loi. Huit cantons peuvent galement lancer un tel rfrendum.

Exemple Le rfrendum cantonal

Signatures rcoltes pour une initiative populaire

Comparativement lensemble des lois adoptes, le rfrendum demeure rare : il na t lanc par des groupes dopposants que dans quelque huit pour-cent des 2260 lois adoptes de 1848 2006 (cf. tableau page 31). Mais si le rfrendum aboutit, ses chances de succs ne sont pas minces: dans plus de quarante pour cent des cas les opposants ont russi dfaire les autorits. Il nen demeure pas moins que prs de 97 pour-cent des lois adoptes par le parlement ont fini par entrer en vigueur. Effet du rfrendum Dans leur action, les lites politiques anticipent toujours le lancement dun rfrendum. Par la ngociation, elles sefforcent de trouver des compromis satisfaisant tous les groupes dintrt et tous les partis. Ainsi, la plupart du temps, lpreuve du rfrendum facultatif est vite. Les politiciens suisses ne disposent ni du pou32

voir discrtionnaire de soumettre une question au rfrendum, ni linverse dempcher un vote. Le parlement ne peut pas contourner les rfrendums, mme sil est vident que certains objets seront particulirement difficiles faire adopter en votation populaire. Les nouveaux impts, par exemple, ne sont apprcis dans aucun Etat.

Exemple Introduction dune nouvelle forme dimposition

Les obstacles franchir sont donc levs, et pas seulement pour les amendements constitutionnels requrant une double majorit du peuple et des cantons. Dans le processus lgislatif ordi-

initiatives lorsquelles rdigent un contre-projet ou simplement en les intgrant dans un projet de loi; ce faisant, lide gnrale dune initiative peut tre transforme en une proposition plus en accord avec la sagesse traditionnelle et amliorant ds lors ses chances de succs. Troisimement, les initiatives largissent lagenda politique et mettent en lumire des problmes Linitiative populaire Contrairement au rfrendum, o le peuple auxquels les lites politiques ne prtent pas suffisamment attention. Quatrimement enfin, intervient la fin du processus lgislatif, lini- tiative en marque le point de dpart. Elle per- les partis politiques et les mouvements sociaux met un certain nombre de citoyens dinscrire utilisent linitiative populaire comme une plate lagenda politique de nouvelles propositions, forme en vue de succs lectoraux. n qui pourraient avoir t ngliges par les lites politiques. Pour ce faire, ils dposent un amenExemple dement constitutionnel qui doit avoir recueilli 100 000 signatures dans un dlai de 18 mois. La suppression de larme suisse Aprs le dpt des signatures ncessaires, linitiative est discute par le gouvernement et le parlement, qui proposent aux citoyens son acceptation ou dans la plupart des cas son rejet. Les autorits nont pas le droit de modifier le texte dune initiative, mais elles peuvent proposer un contre-projet (direct ou indirect), qui sera soumis au vote conjointement avec linitiative populaire. Celle-ci est limite aux amendements constitutionnels, ce qui dans la pratique nexclut aucun domaine politique depuis les plus graves comme la suppression de larme suisse, jusquaux questions plus anecdotiques de limitations de vitesse. Mais en sa qualit damendement constitutionnel, toute initiative populaire requiert la double majorit du peuple et des cantons pour tre accepte. Dix pour-cent seulement de toutes les initiatives populaires ont surmont lobstacle de la votation populaire. naire, le parlement ne peut jamais viter que sa dcision ne soit finalement soumise au rfrendum, et il est ds lors contraint de lgifrer dune manire mesure. De ce fait, le rfrendum reste un instrument dopposition et il favorise le status quo. Effets de linitiative En dpit de leur taux de russite relativement bas, les initiatives populaires influencent la politique, et cela pour quatre raisons principales: Premirement, linitiative reprsente un instrument disposition des groupes minoritaires au parlement; ils esprent que leur objet sera suffisamment populaire pour obtenir une majorit en votation. Deuximement, les autorits fdrales sinspirent des ides contenues dans les
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lecteurs et campagnes lectorales en dmocratie directe

Comme dans dautres pays, tout le monde ne prend pas part aux votations. Les gens ayant un niveau dinstruction et un revenu suprieurs, les hommes et les personnes ges participent en gnral plus que les autres. Il nen demeure pas moins quen moyenne quelque quarante pour-cent des citoyens participent aux scrutins, quoique la participation dpende fortement des objets abords. Les votants se forgent une opinion au cours de campagnes influences par de nombreux facteurs comme la tradition, les intrts personnels et les valeurs politiques. Une importante question concerne la manire dont la propagande peut influencer les lecteurs. En Suisse, les scrutins touchent une trs large palette dobjets, allant de la suppression de larme aux changements dans le systme de sant. Cela montre que la dmocratie directe et la dmocratie reprsentative peuvent fort bien se complter.

Qui bnficie du droit de vote? Le peuple recouvre les hommes et les femmes majeurs ayant la nationalit suisse. Les personnes de moins de 18 ans et les trangers ne disposent daucun droit politique au niveau fdral. Dans les cantons de Neuchtel et du Jura, les trangers sont galement autoriss voter aux niveaux cantonal et communal. Les cantons de Vaud et de Fribourg ont eux aussi introduit un tel droit, mais uniquement au niveau local. Au surplus, certaines communes isoles connaissent le droit de vote pour les trangers dans les cantons dAppenzell Rhodes-Intrieures et des Grisons. Au niveau fdral, les femmes ont le droit de vote depuis 1971. Le dernier canton introduire ce droit a t celui dAppenzell Rhodes-Intrieures, contraint de se plier aux injonctions du Tribunal fdral en 1992. Qui prend part au vote? Comme dans dautres pays, les personnes bnficiant dune formation suprieure et dun revenu confortable sont plus enclines sexprimer dans les urnes que celles dont la formation est sommaire ou qui manent des classes laborieuses. Outre lducation et le revenu, dautres critres socioconomiques influencent lengagement citoyen: les jeunes, les femmes, les personnes clibataires ou divorces participent moins que les autres. De plus, certaines caractristiques

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Aperu des votations

Question pose Adhsion lOrganisation des Nations Unies Assurance-maternit Protection des marais Semaine de travail de quarante heures Augmentation de la vitesse limite sur les autoroutes 130 km/h Suppression de larme Moratoire sur la construction de nouvelles centrales nuclaires Trait international sur lEspace Economique Europen (EEE) Naturalisation facilite des trangers Nouvelles transversales ferroviaires travers les Alpes Indemnits aux parlementaires fdraux Limitation de lacquisition dimmeubles par des personnes ltrangers Nouvelle Constitution fdrale Prescription dhrone aux toxicomanes dpendants Accords bilatraux avec lUnion europenne (UE) Libralisation de lavortement Rglementation des abus en matire dasile Emprisonnement vie des dlinquants dangereux Loi sur la recherch en matire de cellules souches embryonnaires Rglementation des couples de mme sexe Aide financire aux pays dEurope orientale Assouplissement de lge de la retraite Interdiction des minarets Type RO RF I I I I I ROblig ROblig RFac RFac RFac ROblig RFac RFac RFac I I RFac RFac ROblig I I Anne 1986, 2002 1987, 1999 1987 1988 1989 1989 1990 1992 1994, 2004 1992 1992 1995 1999 1999 2000, 2005 2002 2002 2004 2004 2005 2006 2008 2009

I = Initiative populaire; ROblig = Rfrendum (constitutionnel) obligatoire; RFac = Rfrendum (lgislatif) facultatif Une base de donnes rpertoriant tous les scrutins qui se sont tenus depuis 1848 se trouve sous: www.swissvotes.ch

Comment sorganise le vote? Il existe deux possibilits de voter en Suisse: lune consiste dposer un bulletin dans lurne le jour du scrutin, et lautre voter par correspondance. Plus de moiti des votants recourt Quels sont les objets soumis au vote? Comme il ny a pratiquement pas de restric- cette seconde possibilit et ne se dplace pas tions en ce qui concerne les objets pouvant tre au local de vote. Des projets pilotes de vote soumis au vote, on trouve un large ventail de lectronique (e-voting) ont t lancs dans les
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politiques marquent galement la diffrence : les personnes ne faisant preuve daucune affinit avec un parti ou demeurant mfiantes envers les autorits participent moins. Le critre le plus important de tous demeure nanmoins lintrt pour la chose publique.

thmes en feuilletant quelques scrutins passs (cf. tableau ci-dessus).

et les ressortissants trangers, qui reprsentent plus de vingt pour-cent de la population, nont pas le droit de vote. Mais une fois encore tous ceux qui ont le droit de le faire ne prennent pas forcment part au vote. Si lon divise les votants grosso modo en deux parties gales 50:50, la majorit qui dcide peut savrer relativement mince, 15 pour-cent environ. Le tableau ci-dessous prsente la majorit dterminante dans les scrutins fdraux en pourcentage de la population suisse totale depuis 1880. Il tient compte du fait que les femmes navaient pas le droit de vote jusquen 1971, que la participation varie entre 20 et 80 pour-cent et que les majorits diffrent dun scrutin lautre. cantons de Genve, Neuchtel et Zrich, ce qui tmoigne de lintrt pour le e-voting au sein de Mme ainsi, les dcisions prises en dmocrala population. Lavenir dira si les obstacles dus tie directe sont considres comme bnfiaux cots de lopration et lopposition envers ciant de la plus haute lgitimit dmocratique. un registre lectronique centralis pourront tre La raison en est simple: la dmocratie directe surmonts pour introduire le vote lectronique relve moins de la majorit dun recensement dmographique que de la participation directe au niveau fdral. des citoyens actifs dans une procdure contraignante, ce qui donne leurs dcisions une Dmocratie directe et taux de participation Seul un quart environ des citoyens vote rguli- crdibilit que lon peut assimiler un acte rement, la moiti se rend occasionnellement aux dautodtermination. urnes, et un bon vingt pour-cent ne sexprime jamais. En moyenne, la participation se monte Campagnes lectorales: 45 pour-cent. Ce taux peut sembler modeste, les votes peuvent-ils tre achets? mais la dmocratie directe se montre trs exi- Plusieurs semaines avant le jour du scrutin, les geante en termes de participation. Les votants groupes de pression, les partis politiques et les doivent sexprimer sur des questions parfois fort autorits tentent de mobiliser les votants et de complexes. Il peut tre fastidieux de consacrer les convaincre de glisser un oui ou un non plusieurs heures lire la documentation officielle relative plusieurs objets. Avec les votations Majorit dcisive en pour-cent de la portant sur les objets cantonaux et communaux, population totale un lecteur peut facilement devoir se prononcer sur quelque vingt trente objets par anne. Si ces derniers sont controverss, le taux de participation augmente sensiblement, pour atteindre 58 pour-cent lors du vote sur ladhsion lONU ou mme 79% pour lEEE. Dans un bureau de vote La majorit qui dcide et sa lgitimit dmocratique Les personnes disposant du droit de vote en Suisse forment environ 65 pour-cent de la population totale. Les personnes de moins de 18 ans
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Campagne daffichage pour une votation

La dmocratie semi-directe un systme exceptionnel Le systme suisse prend le contrepied de la pense politique traditionnelle. Il contredit les thoriciens de la dmocratie reprsentative qui considrent les capacits du peuple comme trop limites pour garantir un choix direct raisonnable. La Suisse illustre le fait quune participation politique intensive, qui va bien au-del de llection ponctuelle dune lite politique, est possible et peut mme jouer un rle important. La participation directe na pas conduit des choix draisonnables, et elle na pas non plus entrav le bon fonctionnement de la dmocratie parlementaire. Bien au contraire, le parlement et le peuple sont des acteurs complmentaires de la vie politique: ils partagent la prise de dcision pour les questions les plus importantes. Ds lors, il est possible dappeler ce systme une dmocratie semi-directe , en ce sens que si les lites dterminent la politique, elles doivent demeurer ouvertes aux besoins et aux prfrences du peuple. Le systme a fait ses preuves dans le pass, mais quelques dfis lattendent lavenir. n

dans lurne. Les citoyens doivent se forger une opinion au milieu de la propagande, des slogans partisans, des ditoriaux dans la presse, des discussions au caf du Commerce, des apparitions tlvises des politiciens et des brochures dinformation officielles. De nos jours, les campagnes de votations sont devenues trs professionnelles, mme si les budgets restent trs ingaux: il arrive parfois que lune des parties puisse rcolter vingt ou trente fois plus dargent que lautre. Les votes peuvent-ils ds lors tre achets? Les analyses montrent que, dans certaines circonstances, largent et une propagande unilatrale peuvent effectivement se rvler un facteur dcisif. Cest le cas si lon sattend un rsultat serr et si de grosses sommes sont investies dans la propagande. Cependant, largent reste ordinairement un facteur parmi dautres pour ce qui est de limpact sur le rsultat du scrutin.
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Les dfis de la dmocratie directe

Lexprience suisse permet de dmontrer quil ne faut jamais sous-estimer la capacit globale des citoyens ordinaires de se prononcer sur des objets relevant de la haute politique. Grce aux partis politiques qui, dans le pass, ont renonc au populisme, la dmocratie directe sest montre capable de surmonter mme des clivages profonds. Il faut esprer quil en ira de mme ces prochaines annes. Par ailleurs, la globalisation et linternationalisation de la politique reprsentent des dfis qui comportent quelques risques indits pour la dmocratie directe.

Les citoyens ordinaires sont-ils capables de se prononcer sur des questions relevant de la haute politique? On prtend souvent que les citoyens ordinaires sont capables dlire leurs autorits mais pas de se prononcer sur la haute politique. De nombreuses tudes montrent en effet que beaucoup de votants connaissent assez mal les questions sur lesquelles ils doivent se prononcer. Ils sont cependant capables dexprimer un choix rationnel. Ils se fondent sur les mots dordre des partis, les slogans ou la propagande ce qui simplifie la question. Ils ne se contentent pas dune obissance aveugle: ils sintressent galement aux arguments rationnels de llite politique et font un usage intelligent de lheuristique. Il ne faut jamais sous-estimer la capacit des lecteurs valuer les questions politiques de manire rationnelle. En fonction de lobjet du vote, le comportement politique du peuple sera dtermin plutt par les liens sociaux traditionnels, par les intrts personnels ou encore par les valeurs sociales appelant la solidarit ou laltruisme. La question de savoir si les Suisses votent plutt avec leur cur, avec leur porte-monnaie ou sur la base des liens traditionnels na jamais pu obtenir de rponse dfinitive.

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Le populisme, un miroir aux alouettes En ce qui concerne les tensions socitales, la dmocratie directe demeure ambigu. Dun ct, le vote populaire bnficie dune lgitimit leve; il sagit dune dcision finale qui met fin aux conflits. De lautre ct, il offre lopposition politique un instrument idal pour exprimer en permanence des tensions et des divisions sociales. Dans le pass, les partis politiques ont recouru occasionnellement cette opposition intelligemment cible, et de manire plutt e mesure. Au cours du XX sicle, la dmocratie directe sest monte capable de juguler les conflits mergents, grce au fait que les partis politiques ont renonc au populisme. Il faut esprer que cela continuera au XXIe sicle. La dmocratie directe sur la scne internationale Comme il a t relev prcdemment, la participation directe a t progressivement tendue aux questions internationales. Actuellement, tout trait international dimportance est soumis au rfrendum obligatoire ou facultatif. Pour les affaires internes, une dfaite en votation populaire ne reprsente pas un problme parce que les autorits ont tout loisir de prsenter un meilleur projet lors dun vote ultrieur. Mais il nen va pas de mme si un trait international est rejet en votation populaire: le partenaire international nest pas tenu de cooprer et il peut trs bien prfrer ne pas ngocier de nouveau trait. Ds lors, la dmocratie directe comporte un risque lheure o les questions internationales ne cessent de prendre de limportance: sil ne peut garantir lacceptation des traits quil ngocie, le gouvernement helvtique risque de perdre sa crdibilit sur la scne internationale. n

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LA DMOCRATIE DE CONCORDANCE
acteurs politiques dune certaine importance de participer la politique fdrale. Le dveloppement de la dmocratie de concordance a t influenc par la diversit culturelle du pays, par le fdralisme, par le systme lectoral et par la dmocratie directe. Le processus politique se caractrise Les sept membres du Conseil fdral ds lors par la ngociation et la recherche (le gouvernement helvtique) forment une du compromis. Il sagit-l dune diffrence grande coalition permanente. Les princi- marquante par rapport la dmocratie paux partis politiques se rpartissent les majoritaire. siges au sein de lexcutif grosso modo en La dmocratie de concordance a de bons fonction de leur force lectorale. et de moins bons cts. Il existe des condi La rpartition du pouvoir au sein de lex- tions plus ou moins propices son bon cutif ne reprsente quun lment de la fonctionnement. Les changements actuels dmocratie de concordance. La coopration dans le systme des partis et la polarisation des partis au sein dune grande coalition qui en rsulte reprsentent des dfis pour la dmocratie de concordance la sauce sobserve galement au parlement. Lobjectif de la dmocratie de concor- helvtique. dance consiste permettre tous les La Suisse est une dmocratie de concordance. A ce titre, elle se caractrise par un gouvernement de coalition regroupant les principaux partis politiques, la coopration de ces derniers au parlement et un processus dcisionnaire m arqu par la ngociation et le compromis.

Le Conseil fdral
En Suisse, lexcutif est compos dun collge de sept membres lus par le parlement. La constitution dispose uniquement que les diverses rgions et les communauts linguistiques doivent y tre quitablement reprsentes. Pourtant, les critres politiques sont encore plus importants: les partis politiques les plus importants y sont reprsents plus ou moins proportionnellement leur force lectorale; plus rcemment la reprsentation des genres a pris de limportance. Lexcutif est organis comme un organe collgial: les sept ministres prennent les dcisions conjointement. Il nexiste aucun premier ministre disposant de prrogatives. Le prsident, qui change chaque anne et fonctionne galement comme prsident de la Confdration, exerce une charge essentiellement formelle. Ds lors, les sept ministres prennent les dcisions importantes en commun, collgialement. En outre, chacun des Conseillers fdraux est la tte dun des sept ministres (appels dpartements).

Election du Conseil fdral Les membres du Conseil fdral sont lus par lAssemble fdrale pour un mandat de quatre ans. Il ny a pas de motion de censure, ce qui veut dire que le Conseil fdral na pas besoin de dmissionner sil est mis en minorit au parlement ou lors dun rfrendum. Cela signifie que la politique du Conseil fdral peut rester relativement indpendante du parlement. Mais celui-ci est galement indpendant du Conseil fdral, dont il peut refuser les propositions sans en subir de consquence. Jusqu rcemment, les membres du Conseil fdral taient systmatiquement rlus aprs chaque mandat de quatre ans, de sorte que la dure moyenne de fonction reprsente plus de deux lgislatures entires, soit prs de neuf annes. Nanmoins, la rgle informelle de la rlection automatique des Conseillers fdraux sortants a t mise mal au cours de ces dernires annes, ce qui pourrait conduire davantage de changements dans la composition du collge. Exemple La non-rlection des Conseillers fdraux et la crise de la dmocratie de concordance en 2008

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Dun gouvernement monocolore la grande coalition A lheure actuelle, le Conseil fdral forme une grande coalition. Cette constellation nest pas prvue par la loi, mais elle est le fruit dun long processus dintgration politique. Durant les cinquante premires annes dexistence de la fdration, le Conseil fdral tait domin par le Parti radical. En 1891, le premier membre du Parti catholique conservateur (actuellement Parti dmocrate chrtien) est entr au gouvernement, rejoint par un second vingt ans plus tard. En 1929, le premier membre du Parti agrarien (actuellement Union dmocratique du centre) a t lu. Les socialistes, bien quils aient form le principal parti du pays au cours des annes 1930, ont d attendre 1943 pour faire leur entre au gouvernement. En 1959, la formule magique, autrement dit la reprsentation proportionnelle pleine et entire au sein du Conseil fdral, a t adopte entre les partis. Les quatre partis dits gouvernementaux sont reprsents plus ou moins au prorata de leur force lectorale. Pendant plus de 40 ans, le pays a t dirig par un collge de deux radicaux, deux dmocrateschrtiens, deux socialistes et un reprsentant de lUnion dmocratique du centre, qui runissent environ trois quarts des suffrages. Les raisons qui ont conduit cette grande coalition Trois facteurs ont favoris cette transformation dun rgime majoritaire en un systme de partage du pouvoir. Le premier est le fdralisme. Les petits cantons, principalement catholiques, disposaient ds le dbut dun droit de veto dans le processus dcisionnel fdral. Ce privilge a oblig les radicaux au pouvoir des compromis politiques. Le deuxime est lintroduction de la reprsentation proportionnelle en 1918, fruit dune coalition entre catholiques conservateurs et socialistes dcids mettre un terme lhgmonie des radicaux. En consquence, ceux-ci ont perdu leur majorit au parlement, et le systme partisan sest fragment au cours des lections ultrieures. Le troisime facteur, le plus important, tient la dmocratie directe.

En effet, dans la priode suivant la seconde Guerre mondiale, le rfrendum a reprsent une incitation trs forte la coopration au sein dune coalition globale, faute de quoi le risque de dfaite en votation populaire devenait trop lev. Reprsentation des rgions, des langues et des sexes Outre lastreinte une reprsentation proportionnelle des partis, dautres rgles formelles et informelles prsident la composition du Conseil fdral. Lart. 175 al. 4 de la Constitution prvoit que les diverses rgions et les communauts linguistiques doivent tre quitablement reprsentes au Conseil fdral. Ds lors, la reprsentation linguistique et rgionale demeure un lment central pour les lections au gouvernement. Depuis 1848, les trois rgions linguistiques ont t quitablement reprsentes en tenant compte de limportance rciproque des populations germanophones, francophones et italophones. Les trois plus grands cantons, Zurich, Berne et Vaud, ont bnfici dans le pass dune reprsentation quasiment permanente. En revanche la religion ne joue plus de rle dans llection dun Conseiller fdral. Treize ans aprs lintroduction du suffrage fminin, en 1984, la premire femme a t lue au Conseil fdral: Elisabeth Kopp, une radicale zurichoise. Fin 2010, on ny trouve pas moins de quatre femmes. Un fonctionnement rgl selon le principe de collgialit Aux termes de la constitution, le Conseil fdral prend ses dcisions en autorit collgiale (Art. 177 al. 1). Ds lors, il fonctionne comme un groupe collectivement responsable de ses activits et de ses dcisions. Bien que lunanimit ne puisse tre trouve dans chaque situation, dintenses discussions et des consultations prliminaires permettent souvent daboutir un consensus acceptable entre tous ses membres. Les Conseillers fdraux disposent tous des mmes droits. Le Prsident de la Confdration change chaque anne. Il prside les sances

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des ministres est charg de lnergie, des transports et de la protection de lenvironnement, alors quun autre est en charge de la culture, de linstruction publique et de la recherche, mais aussi de la sant et des assurances sociales. Une organisation rpartie entre sept Cela conduit une surcharge de travail pour les ministres La constitution dispose que pour la prpara- membres du gouvernement, spcialement dans tion et lexcution des dcisions, les affaires du le domaine de la coopration internationale. Conseil fdral sont rparties entre ses membres Bien que plusieurs projets de rformes aient t par dpartement. Puisque le Conseil fdral se avancs pour amliorer la situation, aucun na compose de sept membres, sept dpartements obtenu de succs. n fdraux ont t instaurs (cf. tableau ci-dessous). Consquence pratique de cette organisation, toute laction gouvernementale doit tre entreprise par ces sept dpartements, de sorte quun membre du gouvernement couvre plus de domaines politiques que ses homologues des autres pays europens. A titre dexemple, un du collge mais ne dispose pas de prrogatives particulires et sa fonction est cantonne des tches de reprsentation.

Les sept dpartements de ladministration fdrale 2011

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La recherche du consensus au parlement

La hantise dun rfrendum couronn de succs a conduit une coopration permanente entre partis politiques, au gouvernement comme au parlement. Les quatre partis dits gouvernementaux lUnion dmocratique du centre, les Radicaux, les Dmocrates-chrtiens et les Socialistes, regroupant quelque 80 pour-cent de llectorat tentent dobtenir des compromis sur toutes leurs dcisions. Il se peut cependant que la tentative choue, et que ce soit mme un parti gouvernemental qui lance le rfrendum, pratiquant une politique dopposition cible. De toute manire, la politique de concordance reste un Exemple succs. Alors que la plupart des amendements constitutionnels sont accepts par le peuple et La crise du systme politique suisse les cantons, les lois qui font lobjet dun rfdurant la grande dpression des rendum sont peu nombreuses. Les coalitions annes 1930 gomtrie variable entre les diffrents partis engendrent une confiance et un respect mutuels entre tous les partenaires de la grande coalition. La question de lopposition slective Dans lhypothse idale, tous les partis gouvernementaux soutiennent unanimement un projet adopt de manire consensuelle. Mais cette situation idale se prsente assez rarement. Le plus souvent, les lites politiques sont partages : un ou plusieurs partis politiques font dfection et jouent le jeu dune opposition cible
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La coopration au parlement Il paraissait important dintgrer les principaux partis politiques au sein dune coalition gouvernementale. La cooptation ntait cependant par un cadeau mais un marchandage. On attendait des nouveaux membres du gouvernement de coalition quils cooprent avec le parlement en soutenant des compromis lgislatifs suffisamment solides pour surmonter lobstacle du rfrendum. Cela na pas toujours t le cas, et labsence de coopration entre le gouvernement et le parlement, sans compter la mauvaise volont dans la recherche de compromis, a mme conduit une crise du systme politique suisse.

sur un projet prcis. Cela peut se passer dj durant la procdure parlementaire, ou alors ultrieurement suite une dcision des partis politiques qui ne soutiennent pas toujours la position de leur propre fraction parlementaire. Dans ce cas, le risque de dfaite augmente considrablement pour les autorits. Autrefois la coalition de centre-droit, comme une majorit somme toute naturelle, tait capable de remporter deux voix sur trois face lopposition de la gauche. Aujourdhui, avec lUnion dmocratique du centre en qute dun profil plus affirm droite par le biais dune opposition slective, la coalition de centre-droit est souvent partage, ce qui fragilise les projets du gouvernement. Si deux partis rompent le consensus, un chec du projet gouvernemental devient hautement probable. Limportance des coalitions gomtrie variable Des coalitions qui se recomposent dun dossier lautre jouent un rle important pour dvelopper une culture de la ngociation et du compromis. Les acteurs politiques opposs aujourdhui un projet bien prcis, peuvent se retrouver demain partenaires au sein dune coalition soutenant un autre dossier. Les groupes parlementaires des Socialistes et des Dmocrates-chrtiens, opposs aujourdhui sur les questions financires, peuvent se retrouver demain au cur dune coalition touchant les questions sociales. Chaque parti politique doit tre pleinement conscient du fait quil peut se retrouver tout la fois dans le rle du gagnant et du perdant. Voila qui favorise le respect mutuel. Ces coalitions gomtrie variable au parlement reprsentent une des raisons essentielles pour lesquelles la dmocratie de concordance fonctionne toujours, en dpit dune polarisation croissante. La faiblesse du systme tient au fait que les conditions pour des changements de coalitions ne sont pas toujours donnes. Dans les annes 1980, par exemple, les trois partis de lalliance de centre-droit lont rgulirement emport sur la coalition rose-verte propos de questions importantes touchant les finances publiques, lnergie ou lenvironnement. La majorit au pouvoir a
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refus les accords et les compromis, et elle ntait pas expose au risque de perdre le pouvoir lors dlections concurrentielles comme dans un systme majoritaire. Ds lors, comme de grandes rocades entre partis de la majorit et de lopposition nexistent pas dans le systme politique suisse, les petits changements qui soprent entre partis dans les coalitions gomtrie variable nen deviennent que plus importants. Consensus parlementaire et dmocratie directe Moins de dix pour-cent des lois adoptes par le parlement sont contestes par un rfrendum. Son habilet dans lart de lesquive tient plusieurs facteurs. Le projet issu de la procdure de consultation pr-parlementaire possde toute une histoire: le parlement connait les questions controverses et celles qui ont t unanimement acceptes, et il est au courant des prises de position des principaux groupes dintrts et du Conseil fdral. Une partie des dputs entretient des contacts troits avec les groupes dintrts dont ils soutiennent certaines prises de position. Les modifications survenues au cours de toutes les phases de la procdure sont documentes pour chaque article de la nouvelle loi. Ds lors, les membres du parlement et les groupes connaissent tout des difficults et des fragilits des compromis ayant pu tre trouvs, ainsi que de la solidit dune solution. Les groupes parlementaires eux aussi essaient dviter quun rfrendum ne soit lanc, et ils cherchent un compromis soutenu par le plus grand nombre possible de partis. Dmocratie semi-directe: linteraction entre dmocratie r eprsentative et dmocratie directe En Suisse comme dans toute autre dmocratie reprsentative, la politique est aux mains du parlement et de lexcutif. Mais dans un certain nombre de cas dtermins par la constitution, cest le peuple qui a le dernier mot. Pour dire les choses simplement, il sagit toujours du peuple pour les questions les plus importantes (constitution), il peut sagir du peuple pour les ques-

tions importantes (lgislation), et cest le parlement ou lexcutif pour toutes les dcisions de moindre importance. Cest la raison pour laquelle le systme suisse peut tre qualifi de dmocratie semi-directe, ce qui signifie que le processus dcisionnaire comporte des lments de dmocratie directe et de dmocratie reprsentative. n

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Le processus dcisionnel politique et ses acteurs

Le fdralisme, la rpartition du pouvoir et la dmocratie directe permettent une multitude dacteurs de participer au processus politique. Contrairement la dmocratie parlementaire, qui concentre lessentiel du pouvoir aux mains de la majorit du parlement et de son cabinet, on peut localiser le processus dcisionnel dans cinq endroits diffrents, un acteur bien spcifique tenant le premier rle dans chacun deux: le Conseil fdral, les groupes dintrts, le parlement, le peuple et ladministration fdrale. Certes, la prise de dcision par le biais de la ngociation et du compromis prend plus de temps et permet moins dinnovations que les dcisions simplement prises la majorit. Mais par ailleurs les dcisions ainsi adoptes sont acceptes galement par les minorits politiques et sociales, ce qui garantit la stabilit politique, lunit et lintgration.

Le Conseil fdral dans le processus dcisionnel La fonction principale du Conseil fdral consiste grer lintgralit du processus politique. Etant donn son emprise sur la plupart des tapes formelles que suit la prise de dcision, sans compter sa facult de fixer des priorits quant aux objets et au calendrier, le Conseil fdral bnficie dune grande influence sur lagenda politique. Il dispose galement de toutes les ressources professionnelles de ladministration, ce qui lui permet de prparer ses propres projets politiques. Son leadership politique reste cependant limit pour deux raisons principales. Dune part, dans ce gouvernement de large coalition, le consensus demeure limit. De lautre, le parlement nest pas oblig de soutenir le gouvernement parce que la notion de vote de confiance nexiste pas, et que ds lors il peut toujours rejeter les propositions du Conseil fdral. En politique extrieure cependant, ce dernier prserve son hgmonie: il dirige lensemble des relations internationales alors que le parlement doit se borner accepter ou rejeter les traits en bloc. Les groupes dintrts dans le processus dcisionnel Le domaine dinfluence privilgi des groupes dintrts (associations, ONGs, organisations environnementales) est la procdure de consul-

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tation pr-parlementaire, qui a t formellement institutionnalise aprs la seconde Guerre mondiale. Ils disposent dune influence suprieure aux lobbyistes dautres pays : la capacit de marchandage accrue de ces groups dintrts tient au fait quils peuvent utiliser la menace du rfrendum comme un gage. Au surplus, les groupes dintrts jouent un rle important dans les arrangements semi-privs ou paratatiques. Le partenariat social entre le travail et le capital, ou les partenariats public-priv, qui jouaient autrefois un rle prdominant dans larchitecture des politiques conomiques et sociales et leur concrtisation, nont rien perdu de leur importance. Prcde parfois par les discussions de comits dexperts, la procdure de consultation a pour but dintgrer les groupes dintrts et par l mme de rduire les risques dun futur rfrendum. Le parlement dans le processus dcisionnel La fonction principale du parlement consiste lgifrer. En plus de ladoption du budget, il dispose de nombreux instruments pour lancer de nouveaux projets, pour influencer le calendrier des politiques intrieures et pour exercer la haute-surveillance sur ladministration. Cependant sa libert daction est restreinte par la dmocratie directe, par les groupes dintrts qui interviennent au cours de la procdure de consultation pr-parlementaire et par le Conseil fdral qui, aid de son administration, contrle largement le calendrier de la politique extrieure. Le peuple dans le processus dcisionnel Le peuple intervient de deux manires. Premirement, en recourant au rfrendum, il peut dfaire les projets dposs par les lites politiques. A contrario, si le projet est accept par le peuple, le texte de loi bnficiera de la lgitimit suprieure accorde lautonomie dmocratique. Deuximement, en utilisant linitiative populaire, le peuple peut proposer des amendements constitutionnels, une faon de mettre lagenda politique des questions qui ont t ngliges ou qui avaient mme t rejetes par le gouvernement et le parlement.
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Ladministration fdrale dans le processus dcisionnel Avec laccroissement des activits sociales et conomique du gouvernement central depuis la fin de la seconde Guerre mondiale, ladministration fdrale bnficie dune plus grande influence politique, et cela pour deux raisons. Premirement, elle dispose de ses propres experts, qui pilotent souvent les procdures pr-parlementaires. Deuximement, elle est la seule disposer dinformations compltes sur le feedback de lexcution, ce qui stimule souvent ses propositions de rformes lgislatives. Ainsi, ladministration joue un rle important dans la dfinition des problmes qui doivent tre rsolus comme dans la promotion de ses propres intrts. n

Le cycle politique
Le processus lgislatif peut tre considr comme un processus permanent de rsolution des problmes, ou cycle politique. Celui-ci dbute par les premires ides et autres propositions entourant une nouvelle lgislation ou un amendement constitutionnel. Au parlement, chaque projet doit trouver une majorit dans les deux Chambres. Cependant, les dputs et le gouvernement savent que toute dcision peut tre combattue par un rfrendum. Si une proposition a pass le cap du parlement sans tre soumise au vote, ou si celui-ci a donn un rsultat positif, alors le gouvernement en commence lexcution, une tche mene bien par ladministration de la Confdration aussi bien que celles des cantons. A chaque stade du processus, des ngociations peuvent entraner des modifications, des changements parfois radicaux, voire labandon du projet. Si le nouveau programme entre dans sa phase excutoire, cela ne signifie pas pour autant la fin du processus: tt ou tard, lexprience de lapplication conduira de nouvelles propositions de rformes, et un nouveau cycle politique pourra dbuter.

Le stade pr-parlementaire Le processus dbute avec des propositions pour une nouvelle lgislation ou un amendement constitutionnel. Celles-ci peuvent prendre la forme dune initiative populaire, dune motion parlementaire, ou dune proposition de ladministration, qui fonctionne alors comme porte dentre informelle pour les groupes de pression en qute de rformes. Si le Conseil fdral entrine la proposition, il organise la procdure de consultation pr-parlementaire. Selon la situation, il charge ladministration de rdiger un premier projet ou mandate pour ce faire un comit dexperts. La procdure de consultation qui sen suit implique dautres organisations, chacune delle essayant de formuler une position reprsentant le point de vue de ses membres. Lors de lvaluation des rsultats de cette procdure de consultation, ladministration essaie de ne prserver que les rformes ayant bnfici dun soutien suffisant. Cest en substance le projet qui sera dpos au parlement. Le stade parlementaire Chaque projet doit obtenir une majorit dans les deux Chambres. Si des divergences persistent lissue des dlibrations au Conseil des Etats et au Conseil national, une procdure de conciliation entre les Chambres tente de trouver une solution acceptable pour les deux parties. Si cela

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la grande coalition nont pas russi se mettre daccord. Si lun des partis considre quun texte est prjudiciable aux intrts de ses membres, il va pratiquer une politique dopposition cible. Les Socialistes et lUDC y recourent plus frquemment que les partis centristes, radicaux et dmocrates chrtiens. Les petites formations politiques, les groupes dintrts ou mme certains mouvements populaires sont galement en mesure de lancer un rfrendum, voire de le faire gagner dans de rares cas. En fin de compte, si le consensus est fragile au sein des lites politiques, un modeste outsider peut dclencher une raction en chane entranant sa suite dautres acteurs ou mme un parti Le stade de la dmocratie directe La situation la plus emblmatique est le gouvernemental. lancement dun rfrendum par un parti gou- Ds lors, les lites politiques ne peuvent jamais vernemental, quand les quatre partenaires de exclure la possibilit dun rfrendum, et elles se rvle impossible, alors le projet est abandonn. Seuls quelque sept pour-cent des lois adoptes par le parlement sont ensuite contestes par un rfrendum facultatif. Cela signifie que les Chambres semblent disposer du talent ncessaire pour djouer ce risque. Cette habilit est due divers facteurs. Le projet rsultant de la procdure pr-parlementaire a toute une histoire: le parlement connat les lments qui se sont rvls controverss et ceux qui ont t unanimement accepts, et il est familier avec les positions des groupes dintrts et du Conseil fdral.

Le cycle politique

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acceptent loccasion la dfaite de leurs projets. La dcision du peuple est la fois obligatoire et immdiate: en cas de rfrendum, le projet entre en vigueur ou est enterr. Le stade de lexcution Quand une loi est adopte par le parlement ou a franchi lobstacle rfrendaire, elle entre en vigueur. Son application reprsente une partie importante du cycle lgislatif. Il arrive souvent que les programmes politiques ncessaires une excution convenable doivent tre labors ou rviss. Comme la plupart de ces programmes sont appliqus en coopration avec les cantons, des discussions avec les administrations de ces derniers doivent avoir lieu. Cest une des caractristiques du fdralisme que les autorits fdrales disposent de peu de moyens de coercition, et que ds lors elles doivent respecter lautonomie et les prfrences des autorits cantonales durant la phase dexcution. Une rsistance de la part des cantons peut prtriter la mise en uvre. Inversement, la ngociation et le compromis peuvent conduire une intense coopration, ce qui facilite la concrtisation des politiques fdrales. Ds lors, il est possible de parler dune certaine forme de rpartition verticale des comptences. n

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Les conditions plus ou moins favorables la dmocratie de concordance

La dmocratie de concordance reprsente plus quune simple figure de style. Ses institutions diffrent de celles de la dmocratie majoritaire, come le montre une comparaison entre la Suisse et le Royaume-Uni. La dmocratie de concordance est exigeante. Il peut se rvler difficile dobtenir un consensus. Cela dpend notamment de la situation conomique et de lenjeu. Ds lors, la dmocratie de concordance exige des lites politiques capables de recherche le compromis et le consensus galement lorsque les conditions sont moins propices.

Les caractristiques principales de la rpartition du pouvoir Le processus politique est entirement tourn vers linstauration dun compromis politique. Au lieu dune majorit imposant sa solution une minorit, nous nous trouvons en face dun accord mutuel: il ny a pas de gagnant qui empoche toute la mise, mais chacun gagne quelque chose (cf. la dmocratie de concordance). Daucuns attribuent ce comportement une prfrence typique de la culture suisse. Du point de vue de la science politique cependant, leffet des institutions semble primordial. La menace du rfrendum, la forte influence des cantons et le systme multipartite crent des possibilits de veto qui interdisent les dcisions majoritaires et contraignent les acteurs politiques la coopration et au compromis. Le tableau ci-aprs montre les diffrences entre le Royaume-Uni, un exemple typique de dmocratie majoritaire avec gouvernement et opposition, et la Suisse qui pratique la dmocratie de concordance. Le consensus dpend de la situation conomique Lide selon laquelle personne ne rafle la mise mais tout le monde gagne quelque chose (win-win) na pas toujours fait preuve de la mme efficacit. Les ajustements mutuels ont t les plus fructueux dans la priode qui a
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Une comparaison systmique entre la Grande-Bretagne et la Suisse

Grande-Bretagne : dmocratie reprsentative majoritaire Comptition froce entre les partis. Le vainqueur rafle la mise. Elections tranches, qui conduisent : Une alternance priodique du pouvoir. Lapplication du programme politique du gouvernement, soutenu par la majorit parlementaire. Possibilit de changements radicaux. Lgitimation politique par les changements de majorit ou la rlection dun gouvernement rpondant aux attentes des lecteurs. Ide sous-jacente: la politique pour le peuple. Suisse : dmocratie de concordance semi-directe Faible comptition entre partis. Reprsentation proportionnelle. Elections peu tranches; la rpartition du pouvoir entre partis politiques empche lalternance. Intgration des minorits culturelles et des groupes dintrts conflictuels; coalitions gomtrie variable en fonction des dossiers. Innovations progressives. Lgitimation institutionnelle par diffrentes formes de participation: les dcisions les plus importantes sont prises par le peuple, celles qui sont importantes par le parlement et les autres par le gouvernement. Ide sous-jacente: la politique par le peuple. La participation comme une forme dinfluence gnrale et programmatique: les lecteurs lisent un gouvernement pour lintgralit de la lgislature. La participation directe comme une forme dinfluence slective: le peuple vote sur des ques tions bien prcises. Pas de stratgie politique gouvernementale, pas dinfluence des lecteurs sur un programme gouvernemental spcifique.

prcd les annes 1970, poque o la croissance conomique a permis la redistribution de biens publics supplmentaires. Les demandes de rfrendums facultatifs demeuraient peu nombreuses et les textes soumis au rfrendum obligatoire souvent accepts. Le consensus est devenu plus dlicat aprs la rcession des annes 1970. Une croissance ralentie la suite de la premire crise ptrolire a offert moins dexcdents distribuer. La redistribution politique pour la scurit sociale et le systme de sant est devenue un jeu somme nulle (le zero-sum game): des augmentations de subventions pour un groupe impliquaient des rductions pour un autre. Le dveloppement durable sest impos comme un enjeu politique et a entran de nouvelles tensions. Le systme des partis sest quelque peu fragment et de nouveaux mouvements sociaux ont fait leur apparition. A la fin des annes 1980, dimportantes lgislations faisaient encore dfaut ou demeuraient incompltes. Au cours des deux dernires dcennies, la globalisation a repr53

sent un moyen de pression extrieur obligeant des innovations politiques plus rapides et plus audacieuses, mais apportant galement une certaine polarisation, des gagnants et des perdants pour cause de globalisation et deuropanisation, sans oublier lapprofondissement danciens clivages. Le consensus dpend de lobjet La faisabilit de lide selon laquelle personne ne rafle la mise mais tout le monde gagne quelque chose ( win-win ) dpend galement de lobjet en cause. Dans les questions financires, le consensus peut facilement tre trouv au prix dun compromis: si par exemple la proposition dune augmentation des rentes de 100 francs est combattue par ceux qui ne veulent pas entendre parler dune hausse, les deux parties peuvent sentendre sur la somme de 50 francs. Il y a cependant des biens publics indivisibles pour lesquels le consensus devient difficile. Ainsi, en 1977, le Conseil fdral a propos dintroduire lheure dt comme

dans de nombreux autres pays occidentaux. Les agriculteurs taient opposs lide davancer leurs horloges dune heure au printemps et de les retarder ensuite dune heure en automne, motif pris que les vaches produiraient moins de lait. Un compromis fixant la diffrence horaire trente minutes naurait eu aucun sens. De la sorte, lopposition des milieux agricoles a entran un rejet sans appel de lheure dt. Cependant, le fait de vivre sur une le chronomtrique au cur de lEurope stant rvl impraticable, lheure dt a quand mme t introduite deux ans plus tard De la mme manire, le compromis peut se rvler dlicat sur des questions relevant de valeurs fondamentales, comme lavortement. Savoir si oui ou non une femme doit disposer du droit de se faire avorter est souvent considr comme une question de principe. En Suisse, la rforme du droit en la matire a engendr dinterminables dbats et plusieurs votations populaires. Llite politique dans un systme de rpartition du pouvoir La rpartition du pouvoir gnre dintenses contacts formels et informels au sein de llite politique dans son ensemble. Ce phnomne prte le flanc la critique : la rpartition du pouvoir instaurerait un cartel de la classe poli tique qui neutraliserait la comptition lectorale et le contrle dmocratique. Dans le cas de la Suisse, on peut rtorquer quen ralit les lections ne conduisent pas un changement des positions entre le gouvernement et lopposition, et quelles jouent ds lors un rle mineur pour le contrle dmocratique. En revanche, la dmocratie directe conduit un contrle permanent sur les lites. Chaque parti politique (et ses responsables) doit dfendre ses compromis dans les scrutins populaires. La dmocratie directe fixe des limites llitisme. n

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Problmes et perspectives de la dmocratie de concordance

La dmocratie de concordance ne saurait offrir tous les groupes dintrts lgalit des chances en termes dinfluence politique. Dans les ngociations politiques, les occasions dexercer son pouvoir sont ingales parce quelles dpendent des ressources. Linfluence de nombreux et de puissants groupes dintrts ne repose sur aucune lgitimit dmocratique. La dmocratie de concordance favorise le status quo; ds lors la politique suisse doit se contenter dinnovations qui suivent une politique des petits pas. Au cours de ces dernires annes, le systme suisse sest polaris ce qui rappelle galement la fragilit de la dmocratie de concordance. Il nen demeure pas moins que ce modle semble capable de relever tous ces dfis.

Ingalit de linfluence politique Le processus politique ne saurait garantir une comptition quitable, en ce sens que tous les groupes dintrts et les partis politiques disposeraient dune influence gale. Dans les ngociations et la lgislation par ajustements mutuels, ceux qui ont les bonnes cartes en main sont mieux lotis que les autres, dont le refus de cooprer nest pas porteur. De plus, les organisations dfendant des bnfices spcifiques court terme pour leurs membres se rvleront plus puissantes que celles qui se consacrent lintrt gnral sur le long terme. Par exemple, les associations de dfense de lenvironnement sont confrontes la difficult de sengager pour un bien public trs long terme. Elles sont certes populaires et le nombre de leurs adhrents dpasse celui des plus grands partis politiques. Et pourtant, elles se montrent incapables de dpeindre des menaces aussi bien que les industriels, tandis que les consommateurs ne sont pas prts renoncer lessence bon march pour des raisons cologiques. On peut cependant objecter que ces ingalits ne sont pas une particularit de la dmocratie de concordance en Suisse mais quelles se rencontrent dans tous les systmes pluralistes et dmocratiques.

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Influence politique des groupes dintrts Les groupes dintrts sont capables de lancer des rfrendums. La possibilit dutiliser cette institution comme une menace ou comme un gage en fonction des ngociations leur confre un supplment dinfluence dans tous les registres de la lgislation. Ds lors la dmocratie directe, au lieu dtre la voix du peuple, est devenue en partie linstrument des droits acquis. De fait, cette critique repose sur certains arguments de poids, spcialement au cours de la longue priode durant laquelle le parlement suisse sest rvl relativement faible, au point dadopter rgulirement les compromis pr-parlementaires entre les groupes dintrts sans leur apporter le moindre correctif. Aujourdhui pourtant, limage dun Etat des droits acquis dominant le parlement correspond moins la ralit politique, et cela pour diverses raisons. Tout dabord, le parlement sest renforc dans son activit lgislative, ladministration pouvant galement reprsenter un homologue puissant. Il arrive que des groupes dintrts finissent par saffaiblir. Avec la globalisation, certains puissants groupes dintrts du march intrieur, comme lagriculture et lindustrie, ont sensiblement perdu de leur influence, et certaines coalitions traditionnelles, par exemple celles de lindustrie, ou alors entre patronat et syndicats, sont actuellement rompues et se neutralisent mutuellement. En revanche, les industries globalises comme le lobby pharmaceutique ou les banques semblent gagner en influence. Manque dinnovation La ngociation et le compromis ont apport de considrables avantages. En labsence de revirements lectoraux, la politique fdrale noffre pas de ruptures brutales. Leffet modrateur de la ngociation refroidit les excs idologiques et promeut des solutions pragmatiques. La coopration des lites au sein des commissions, du gouvernement et du parlement conduit des ajustements mutuels o les processus dapprentissage transcendent la substance de la lgislation. Mais les lections noffrent pas la possibilit de crer lalternance entre le gouvernement
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et lopposition comme dans les dmocraties parlementaires. Ds lors, le systme suisse manque galement de ces processus innovants dune certaine ampleur qui sont mis en place par les changements de rgime dans les dmocraties parlementaires, et il doit se rabattre sur des rformes graduelles.

Exemple Les rvisions de lassurance invalidit (AI) La dmocratie de concordance dans un systme polaris Exacerbe par les partis de gauche comme de droite, la polarisation laisse des traces dans la culture politique. Le pluralisme, la croyance dans le compromis et la coopration, la tolrance envers les diffrences, la volont daccepter les dcisions contraires sont en dclin au sein de llite politique, mais galement de llectorat. Les dfenseurs de la dmocratie de concordance dplorent cette perte de lesprit dintgration. Mais cette politique de confrontation ne serait pas suffisante si lon voulait y voir une stratgie vers une politique majoritaire. Encore faudrait-il rduire les points de veto offerts par le fdralisme et la dmocratie directe. Une transformation graduelle vers une politique majoritaire ne semble ralisable quau prix dun changement lectoral qui verrait lmergence dun parti dominant, capable de formuler un programme politique convaincant, mais galement de faire aboutir les rformes institutionnelles indispensables. Perspectives du systme suisse de rpartition du pouvoir Depuis les annes 1990, des pressions extrieures globalisation et europanisation ont stimul linnovation. En dpit dune polarisation accrue, la rpartition du pouvoir continue de fonctionner. La grande coalition gouvernementale est parfois battue lors de rfrendums, mais pas plus souvent quautrefois. Au parle-

ment, on constate un antagonisme croissant entre la droite conservatrice et les factions de la gauche favorables lEtat social. Le compromis renat pourtant au sein de coalitions gomtrie variable, dans lesquelles le centre politique joue un rle important. Cest lclatement partiel du camp bourgeois qui a permis ce phnomne. Sous les auspices dun systme tripartite comportant la droite, le centre et la gauche, la dmocratie de concordance pourrait mme fonctionner plus efficacement que dans les annes 1980, quand la majorit bourgeoise faisait de la gauche un ternel perdant. La politique de concordance peut changer, mais les droits populaires imposent encore et toujours aux principaux acteurs politiques de pratiquer la coopration et le compromis. n

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PERSPECTIVES COMPARATIVES
Dans ce chapitre, les quatre lments principaux du systme politique suisse sont examins dans une perspective comparative. reprsenter une solution approprie pour rsoudre les problmes auxquels sont confrontes les socits multiculturelles. Face leuropanisation et la globalisation, le systme suisse doit relever de multiples dfis, non seulement en ce qui concerne ses relations avec lUnion europenne, mais galement sur le plan des tensions sociales internes.

En Suisse, le fdralisme garantit lunit dans la diversit tout en permettant de sauvegarder les minorits culturelles. Mais dautres pays donnent ce terme des acceptions diffrentes; en fait, il existe une grande varit de fdralismes. La dmocratie directe nest pas pratique seulement en Suisse, mais dans de nombreux autres pays. Il nen demeure pas moins que les citoyens suisses sont les seuls disposer du droit de participer directement tous les chelons du gouvernement. Le systme suisse de dmocratie de concordance contraste singulirement avec la dmocratie majoritaire applique par exemple en Grande-Bretagne. Il peut

Le fdralisme compar
Le fdralisme suisse a consist surmonter les clivages culturels entre divers segments de la socit et les rgions linguistiques du pays, cest sa fonction la plus importante. Le fdralisme peut-il galement protger les minorits dans dautres pays ? Les tudes comparatives montrent que les structures, les procdures et les cultures du fdralisme prsentent de sensibles variations. Les pays ne pratiquent pas tous le fdralisme dans lide de prserver la diversit culturelle et de se forger une exprience en matire de protection des minorits. Pour protger les minorits qui ne sont pas territorialement segmentes, on peut recourir au fdralisme non territorial ou personnel. Le fdralisme peut cependant contredire le principe dmocratique one man one vote.

Les institutions du fdralisme en bref Le fdralisme est une rponse politique permettant doffrir une biosphre commune des lments segments dune population plus large. La tension entre unit et diversit est rsolue en donnant aux diffrents segments de la socit la plus grande autonomie possible dans les limites de la nation globale. Cependant, il sagit uniquement de la rponse la segmentation dune socit. Le fdralisme apporte une rponse aux minorits culturelles seulement dans la mesure o celles-ci disposent de la majorit politique dans lune ou lautre des units subnationales. Institutionnellement, le fdralisme rpartit le pouvoir politique, ce qui peut tre ralis de diverses manires. La culture politique joue ici un rle essentiel. En dpit de lhtrognit de leurs units subnationales, les fdrations ont imprativement besoin de la volont politique dune socit pour se constituer et pour subsister en qualit dEtat ou de nation. Le manque de volont politique peut conduire lclatement fatal de lunit politique, comme dans le cas des dfuntes fdrations de Tchcoslovaquie ou de Yougoslavie. Le fdralisme une structure, une p rocdure et une culture politique Le fdralisme reprsente plus quune simple structure. A ct des variations en termes dam59

nagements structurels, le processus politique peut lui aussi tre organis de diffrentes manires. De plus, divers modes dquilibre entre les pouvoirs vont induire diffrents comportements topiques, qui peuvent se cristalliser dans des cultures politiques. Ainsi, les EtatsUnis et la Suisse possdent des structures identiques: ces deux fdrations se sont dveloppes au cours dun processus opr de bas en haut ( bottom-up ), les units subnationales ayant prserv la plupart des droits souverains qui leur revenaient en qualit danciens Etats indpendants. Pourtant, leur culture politique est diffrente: le but principal du fdralisme amricain nest pas la protection des minorits culturelles, mais avant tout la sparation des pouvoirs et le contrle du pouvoir de lEtat. En Suisse, la possibilit de veto trs leve dont bnficient les cantons a engendr une coopration non hirarchise entre les niveaux national et subnational. Le processus dintgration entre les autorits fdrales et les units subnationales a reprsent le comportement idoine pour trouver des solutions. Il est devenu un lment de la culture politique, essentiellement informel, et prvu seulement occasionnellement comme une procdure lgale. Le fdralisme, une garantie pour la diffrence culturelle et la diversit Le fdralisme est parfois considr comme un garant de la diffrence culturelle et de la diversit, et cela indpendamment des circonstances historiques et socio-conomiques. Mais le fdralisme est-il vraiment capable dy parvenir, si tant est que ce soit l son objectif? Les expriences se rvlent contrastes. En Afrique du Sud, le fdralisme semble jouer un rle important pour la consolidation dune socit profondment divise. En revanche, quelques ombres se dissimulent sous le vaste toit recouvrant l immense diversit culturelle de lInde ou du Nigeria: des tudes approfondies montrent que dans des situations de crises srieuses les structures fdrales de ces deux pays ne sont pas utilises pour apaiser les tensions. En Belgique, qui accorde une autonomie extrmement
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tendue ses deux groupes de locuteurs francophones et nerlandophones, lunit nationale est semble-t-il en voie dextinction. En tous les cas, pour obtenir une protection efficace des minorits, dautres dispositifs institutionnels doivent tre ajouts au fdralisme, comme le concept de lacit et de neutralit de lEtat central, une tradition forte et efficace du respect des droits de lhomme et des lments institutionnels de partage du pouvoir. Fdralisme et dmocratie La dmocratie, au fond, cest la rgle de la majorit fonde sur le nombre des votants, chaque vote disposant dun poids gal, alors que le fdralisme implique une reprsentation gale ou pondre dunits ingales. Invitablement, les votes dindividus ou de reprsentants dEtats membres peu peupls ont plus de poids que ceux des grands Etats membres. Ils peuvent organiser un veto pour bloquer des majorits dmocratiques. Le fdralisme interfre donc avec la dmocratie. Il prsente cependant deux avantages considrables permettant de compenser cet inconvnient. Premirement, lorsque des conflits surviennent, le fdralisme est une contrainte qui oblige les majorits dmo cratiques composer avec les minorits fdrales, et il stimule donc les compromis constructifs. Deuximement, le cot dmocratique du fdralisme au niveau central peut tre compens par des gains dmocratiques dans les units subnationales, l o les droits politiques des citoyens se voient attribuer beaucoup plus dimportance. Le fdralisme non territorial Le fdralisme non territorial, ou personnel, permet une minorit de prserver ses propres institutions publiques en labsence de segmentation territoriale. Les communauts religieuses, par exemple, peuvent avoir le droit douvrir leurs propres coles. Cette approche soulve deux questions. La premire touche aux limites mises aux droits des minorits culturelles de disposer de leurs propres institutions publiques. La rponse dpendra notamment du concept de

lEtat, de la constitution, mais aussi de lide que la socit se fait du pluralisme. La seconde question touche les consquences: le fdralisme non territorial peut-il prserver lquilibre entre lunit et la diversit, ou bien des institutions parallles, rserves exclusivement aux minorits culturelles, ne font-elles quapprofondir les fosss sociaux et miner lunit? La discussion reste ouverte : alors que certains observateurs craignent la seconde hypothse, dautres considrent le fdralisme non territorial comme une approche prometteuse des politiques identitaires. n Exemple Le fdralisme non territorial en Belgique

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La dmocratie directe compare

La Suisse est le pays qui organise le plus de votations populaires, mais ce nest pas le seul pratiquer la dmocratie directe. Au niveau subnational, diffrents pays offrent des exemples dutilisation intensive des instruments de la dmocratie directe. Les Etats amricains prsentent nombre de similitudes avec la pratique suisse. La participation populaire directe est donc possible de nombreuses manires.

Expriences compares en matire de dmocratie directe Dans une majorit de pays du monde entier, des votations populaires ont t organises un jour ou lautre au niveau national. La rpartition de ces scrutins demeure pourtant trs ingale. Dans la plupart des pays leur nombre est infrieur une dizaine, alors que plus de la moiti des scrutins nationaux se sont tenus en Suisse. En ce qui concerne les objets soumis, on peut distinguer trois catgories principales. La premire concerne la cration ou la scession dun Etat, ou alors un nouvel ordre constitutionnel ou un changement de rgime. Une deuxime catgorie, relativement nouvelle, englobe les dcisions dadhsion ou des changements de statut dans la qualit de membre dorganisations transnationales. La troisime touche les dcisions politiques dimportance nationale pour lesquelles le gouvernement souhaite bnficier dune lgitimit supplmentaire. Au bout du compte, il existe toute une palette doccasions permettant au peuple dexprimer ses prfrences. Le tableau ci-aprs prsente les critres gnraux servant la classification des instruments de la dmocratie directe.

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Les critres pour la classification des instruments de la dmocratie directe

Caractristique principale Rfrendums contraignants ou consultatifs Description Il est vident que les rfrendums contraignants ont plus dimpact que les votations qui sont simplement consultatives. En ce qui concerne lautorit disposant de la capacit dorganiser un rfrendum, on peut distinguer quatre types fondamentaux de participation: Referendums contrls par le gouvernement Rfrendums prvus par la Constitution Rfrendums demands par le peuple Initiatives populaires Alors quen Suisse la dmocratie directe est connue tous les niveaux de lEtat fdral, dautres pays ne la pratiquent quau niveau subnational (p. ex. USA, Allemagne).

Autorit capable de lancer une votation populaire

Rfrendums au niveau national ou subnational

La pratique de la dmocratie directe dans les Etats amricains et en Suisse similitudes et diffrences La dmocratie directe pratique aux EtatsUnis est fondamentalement diffrente de ce qui se fait en Suisse sur un point: elle est limite au niveau des Etats ou au niveau local. Il nen demeure pas moins que les expriences des Etats amricains et de la Suisse en la matire sont les plus riches; les instruments du rfrendum et de linitiative populaires y sont pratiquement identiques, et lon trouve aussi nombre de similitudes quant leur utilisation. Comme exemples de ces dernires, on peut citer le fait que la dmocratie directe peut orienter le calendrier politique vers des questions importantes aux yeux dintrts moins bien organiss, que la propagande et les campagnes lectorales influencent lissue dun scrutin et que la dmocratie directe est un instrument supplmentaire de contrle sur les lites politiques. En revanche importante diffrence davec la Suisse dans le systme amricain la dmocratie directe nest pas un lment de rpartition du pouvoir politique et elle na pas conduit la coopration entre les partis politiques.

La dmocratie directe au niveau subnational Alors quen Suisse la dmocratie directe est connue aux trois niveaux de la Confdration, dautres pays ne la pratiquent quau niveau subnational. Cest le cas notamment en Allemagne o des votations sont organises dans certains Bundeslnder et leurs municipalits. Lexemple le plus rvlateur demeure les Etats-Unis o la dmocratie directe est aussi largement institutionnalise et utilise quen Suisse. Dans tous les Etats amricains, lexception du Delaware, tout amendement de la constitution ncessite une votation populaire. Dans la moiti environ des Etats, on trouve lun ou lautre type de rfrendum contre les lois adoptes par le parlement, souvent complt par un rfrendum financier. De plus, les citoyens de nombreux Etats peuvent proposer de nouvelles ides lgislatives au moyen dune initiative populaire, ou alors lancer un recall qui permet aux lecteurs de rvoquer le titulaire dune fonction publique. La Californie est lendroit au monde o les citoyens ont eu le plus souvent loccasion dexprimer leurs prfrences politiques: de 1884 2003, les Californiens ont vot sur prs de 1800 objets.

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Le renforcement de la dmocratie directe une tendance mondiale Lide de dmocratie directe est en train de stendre dans le monde entier. Nombre de rfrendums ont t tenus au cours des changements de rgime et de la restauration de la dmocratie en Europe centrale. De surcrot, les plbiscites relatifs aux questions europennes sont devenus de plus en plus frquents, tant dans les anciens que les nouveaux Etats membres.

Exemple Les votations sur le Trait de Lisbonne en Irlande De nouveaux mouvements sociaux, des organisations de base et des ONGs ainsi que les nouvelles technologies de linformation ont rendu la socit civile plus active dans les questions relevant de la politique au quotidien. Tous revendiquent plus dinfluence sur la politique, tant du point de vue quantitatif que qualitatif. Les instruments de la participation directe, spcialement aux niveaux local et subnational, se sont dvelopps sous de multiples formes. n

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La dmocratie de concordance compare

Dmocratie majoritaire et de concordance une comparaison Si lon devait discerner un fil rouge dans lhisLe systme suisse correspond largement un toire politique de la Suisse, cest probablement le modle idal de dmocratie de concordance, dsir dempcher un vainqueur de rafler la mise ou de rpartition du pouvoir, par opposition la et de laisser les autres sur le carreau autrement dmocratie majoritaire. Dans des socits mul- dit la volont de rpartir le pouvoir. Certes, la ticulturelles, la dmocratie de concordance peut rpartition du pouvoir nest pas pratique seulese rvler suprieure la dmocratie majoritaire ment en Suisse, mais dans dautres pays comme comme instrument de rsolution des conflits la Belgique, les Pays-Bas, lIrlande du Nord, lAfrique du Sud ou lInde. La rpartition du poupolitiques. voir, ou dmocratie de concordance, permet de distinguer fondamentalement ces pays du genre de dmocratie majoritaire que lon rencontre en Grande-Bretagne ou en Nouvelle-Zlande. Arend Lijphart, un professeur clbre pour ses comparaisons entre institutions politiques, a baptis ce type de dmocratie consociative, partage ou consensuelle, un genre de dmocratie diffrent du modle dit majoritaire ou de Westminster. Ces deux modles dmocratiques forment des politiques cohrentes et ds lors idales pour maximiser les ides fondamentales des politiques majoritaires et consociatives. Le tableau ci-aprs prsente une comparaison directe entre dmocratie majoritaire et consensuelle. Il est cependant facile de reconnatre la Suisse et la Grande-Bretagne derrire les deux systmes politiques qui respectent le plus grand nombre de critres de chacun de ces modles.
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Les types de dmocratie majoritaire et consociative selon Lijphart

Dmocratie majoritaire p. ex. Grande-Bretagne 1. Excutif Concentration du pouvoir aux mains dun parti et de son cabinet Prdominance du cabinet Systme bipartisan Majoritaire et non proportionnel Pluralisme Unitaire et centralise Concentration du pouvoir lgislatif dans des parlements monocamraux Souplesse, procdure damendement aise, ou constitution non crite Absent ou faible Contrle par lexcutif Dmocratie consociative p. ex. Suisse Partage du pouvoir au sein dune large coalition Equilibre des pouvoirs Systme multipartite Reprsentation proportionnelle Corporatisme Fdrale et dcentralise Bicamralisme fort

2. Relations excutif / parlement 3. Partis politiques 4. Systme lectoral 5. Influence des groupes dintrts 6. Structure gouvernementale 7. Parlement

8. Genre de constitution

Rigidit, procdure damendement complexe Fort Haut degr dautonomie

9. Contrle judiciaire 10. Banque centrale

La rpartition dmocratique du pouvoir la cl pour rsoudre les conflits des socits multiculturelles Le modle dmocratique prdominant reste le modle majoritaire. Mais la dmocratie majoritaire peut rencontrer de srieuses difficults dans les socits multiculturelles. Les valeurs culturelles, les croyances et les langues ny sont pas seulement htrognes, mais elles peuvent galement conduire des diffrences durables dans les prfrences politiques. En cas de conflits, les minorits ne peuvent pas se faire entendre; lcart du pouvoir, elles ne disposent daucune influence politique. En revanche, la dmocratie de concordance offre aux minorits socitales une chance de participer au pouvoir politique, et elle leur donne une voix dans les politiques gouvernementales, une voix qui ne peut pas tre touffe. Par la recherche de laccord mutuel et du compromis, les clivages socitaux peuvent tre rduits ou mme combls. LIrlande du Nord en reprsente un exemple intressant. Pendant des dcen66

nies, le rgime majoritaire protestant, excluant la minorit catholique du pouvoir, na pas pu prvenir lexacerbation des tensions ni la division de la socit. Rcemment, les deux parties ont convenu dun gouvernement pratiquant le partage du pouvoir, dans lespoir de surmonter les clivages de la socit et les tensions politiques. La culture de la rpartition du pouvoir Comment la confiance peut-elle se dvelopper entre opposants politiques au sein dune socit multiculturelle ? Il est vident quun besoin vital de coopration se fait sentir, qui peut tre dirige ou mme impose. La reprsentation proportionnelle est la cl universelle de la rpartition du pouvoir. Elle peut avoir pour effet de permettre des acteurs antagonistes de se reconnatre comme des partenaires gaux. A ces conditions, le compromis devient ralisable. Si aucun des partenaires dune grande coalition ne dispose dune position prpondrante, on peut sattendre des changements de majorits au gr des diffrents dossiers. Un tel phno-

mne facilite le respect mutuel et permet dviter que les minorits nabusent de leur droit de veto. La coopration permanente en matire de dcisions politiques permet aux lites de diffrentes cultures, langues ou religions, de surmonter leur dfiance mutuelle et de mieux accepter leurs diffrences. Une fois que les lites politiques ont dvelopp une meilleure comprhension mutuelle, celle-ci peut se transmettre des pans entiers de la socit. Mme sous des conditions favorables, le dveloppement de la confiance mutuelle et dune culture du compromis prend du temps. Le processus est fragile et peut chouer. Les institutions de partage du pouvoir ne garantissent pas coup sr le dpassement des clivages sociaux et des conflits profondment enracins. Il nen demeure pas moins quelles offrent de meilleures chances dintgration politique que la dmocratie majoritaire. n

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pilogue lavenir du systme suisse

Certes, la Suisse est expose aux divers courants de leuropanisation et de la globalisation, qui provoquent des tensions internes. Le pays se montre divis sur la question de lintgration europenne. La polarisation croissante entre gauche et droite rend la concordance plus difficile. La dmocratie suisse nest pas un produit dexportation. Mais pourtant son exprience peut servir dexemple pour dautres pays en qute dun systme de fdralisme, de partage du pouvoir ou de dmocratie directe qui leur soit propre.

La Suisse dans le processus de globalisation Depuis 1992, date laquelle le peuple suisse a rejet en votation populaire ladhsion lEspace Economique Europen (EEE), les autorits suisses et lUE ont russi trouver un autre moyen damnager leurs relations: la voie bilatrale. Exemple Les traits bilatraux entre la Suisse et lUnion europenne Celle-ci a conduit un certain nombre de traits entre lUE et la Suisse, qui ont tous t accepts lors de votations populaires. Ils donnent la Suisse un accs partiel au march europen, la condition que les normes europennes sappliquent au march suisse. Les autorits fdrales prtendent que la voie bilatrale prserve au mieux lautonomie du pays. Mais la Suisse reste expose aux courants de leuropanisation et de la globalisation, ce qui ne cre pas seulement des gagnants et des perdants dun nouveau genre, mais largit encore le foss entre pro-europens libraux et nationalistes conservateurs. La politique suisse sest sensiblement polarise. Les anciens clivages entre
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travail et capital, mais aussi entre villes et campagnes, tendent saccentuer. La polarisation, une stratgie de la droite comme de la gauche, rend le consensus plus difficile et porte prjudice lesprit dintgration.

Exemple Linternationalisation lgislative

dmocratie doivent se rendre compte que le systme suisse, linstar des autres, est tout fait unique. Il nempche que des concepts tels que le fdralisme, la rpartition du pouvoir ou la dmocratie directe peuvent tre instaurs dans divers pays, quoique de manire spcifique. Dans ce sens, les partenaires peuvent trouver lexprience suisse utile pour lamnagement de leur propre voie. n

Lavenir de la voie bilatrale Il nest pas certain que la voie bilatrale reste couronne de succs dans lavenir. Pour peu que le bilatralisme ne permette plus de garantir lautonomie nationale, la question de ladhsion lUE va immanquablement se reposer. Mais aussi longtemps quune majorit des lecteurs suisses considre lUnion europenne comme un projet litiste, bureaucratique et centralisateur, ses chances en votation populaire sont trs limites. La dmocratie directe, tout en demeurant le principal obstacle une adhsion, est en mme temps linstitution politique permettant de prserver le plus fermement lintgrit du pays. Elle oblige llite politique partager le pouvoir, mais aussi maintenir la coopration, la ngociation et le compromis, et cela en dpit de toutes les transformations de la politique suisse, en dpit des divisions croissantes et en dpit de toutes les difficults induites par leuropanisation. La dmocratie suisse pas un produit dexportation mais un thme de discussion Chaque pays se doit de trouver une manire spcifique de dvelopper ses institutions politiques, en tenant compte de son hritage culturel, de son histoire, de sa situation conomique et sociale. Cest la raison pour laquelle le modle suisse de dmocratie ne saurait tre export tel quel, que ce soit vers des pays industrialiss ou des pays en dveloppement. Ds lors, si les Suisses entendent soutenir la dmocratie, ils doivent choisir la voie du dialogue. Les partenaires intresss au modle helvtique de
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Table des matires

Introduction.................................................................................................................... 2 LE FDRALISME......................................................................................................... 3 Rpartition dcentralise des comptences: du bas vers le haut (bottom up)........... 4 Fdralisme coopratif................................................................................................... 7 Participation des cantons au processus dcisionnel de la Confdration......................... 9 Limportance des collectivits locales............................................................................11 Le fdralisme conomique en Suisse...........................................................................13 Le fdralisme dans un tat multiculturel.......................................................................16 Les dfis et les limites du fdralisme suisse.................................................................21 LCTIONS ET DMOCRATIE DIRECTE.....................................................................24 lctions........................................................................................................................25 Dmocratie directe.........................................................................................................29 lecteurs et campagnes lectorales en dmocratie directe............................................34 Les dfis de la dmocratie directe.................................................................................38 LA DMOCRATIE DE CONCORDANCE.........................................................................40 Le Conseil fdral.........................................................................................................41 La recherche du consensus au parlement......................................................................44 Le processus dcisionnel politique et ses acteurs..........................................................47 Le cycle politique...........................................................................................................49 Les conditions plus ou moins favorables la dmocratie de concordance.....................52 Problmes et perspectives de la dmocratie de concordance........................................55 PERSPECTIVES COMPARATIVES................................................................................58 Le fdralisme compar................................................................................................59 La dmocratie directe compare....................................................................................62 La dmocratie de concordance compare......................................................................65 pilogue lavenir du systme suisse...........................................................................68 Table des matires........................................................................................................70 Impressum....................................................................................................................71

Impressum
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Citoyennet suisse

Tout citoyen suisse bnficie dune triple citoyennet: celle dune commune, dun canton et de la Confdration. Si un tranger souhaite adopter la nationalit suisse, il doit commencer par acqurir le droit de cit dune commune. Celui-ci doit tre obtenu avant quil ne puisse se mettre en qute du droit de cit cantonal, puis fdral. Toute cette procdure se rvle fastidieuse, mais lobstacle le plus difficile franchir demeure le niveau local. Les postulants doivent avoir vcu un certain nombre dannes dans la mme commune. Une commission locale va ensuite leur demander de prouver quils sexpriment dans une des langues nationales et quils connaissent le systme politique suisse, de mme que les faits et les donnes relatives la socit. De surcrot, dans les petites communes ou dans certains cantons, une assemble populaire se prononce en dernier ressort au cours dun vote dmocratique. Vers la fin des annes 1990, alors que les candidats en provenance de certains pays ont t frapps dune forme dostracisme, le Tribunal fdral est intervenu en dfinissant des standards pour une procdure quitable devant les assembles populaires. Salue par les milieux libraux, cette dcision a t critique par les conservateurs: leurs yeux, les injonctions du tribunal reprsentaient une violation de la libert et de la souverainet des citoyens locaux. n

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Politique suisse en matire dasile

Un exemple de fdralisme coopratif, autrement dit dapplication par les cantons des lois adoptes au niveau fdral, est offert par la politique suisse en matire dasile. La Confdration et les cantons financent conjointement les cots occasionns par les requrants dasile. En 1998, il a t dcid de rduire les indemnits en la matire, pour diminuer la charge financire. Les cantons avaient deux possibilits pour y parvenir, la premire consistant renvoyer les requrants et donc raccourcir leur sjour en Suisse, la seconde augmenter le nombre de requrants autoriss travailler. Ces possibilits ont t utilises de manire intensive, les cantons optant pour diffrentes pratiques. Les cantons urbains et latins ont choisi la seconde option, et les cantons ruraux la premire. Il nen demeure pas moins quun problme subsiste: les requrants dasile ne bnficient pas du mme traitement travers tout le pays. n

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La politique en matire de stupfiants dans les villes suisses

Au dbut des annes 1980, on dnombrait plusieurs scnes ouvertes de la drogue dans des villes suisses comme Zurich, Berne, Olten ou Soleure. En consquence, la situation navrante des drogus est devenue de plus en plus visible, et chacune de ces villes a dvelopp ses propres services sociaux chargs de venir en aide aux drogus et de les protger contre le virus HIV. LOffice fdral de la sant publique (OFS) a soutenu nombre de ces services. Grce aux diffrentes expriences faites par les villes avec leurs propres programmes dans les annes 1990, la Suisse a pu introduire de nouvelles mesures destines rduire les problmes lis lusage des stupfiants, et elle a adopt une nouvelle stratgie nationale en matire de drogues. Cest uniquement en raison des expriences menes au niveau local, de leurs succs et de leurs checs, quil a t possible dlaborer une stratgie fdrale la fois innovante et cohrente. Elle ne comporte pas seulement des mesures rpressives, mais galement prventives et thrapeutiques, sans oublier la rduction des risques. Dimportantes agences internationales, obnubiles par la rpression, ont commenc par considrer avec un certain scepticisme la stratgie suisse, avant que celle-ci ne soit unanimement reconnue. n

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Impact du fdralisme conomique

Quels est limpact de ce systme sur la vie quotidienne des contribuables suisses? Les diffrences de taxation peuvent tre illustres par lexemple dune famille avec deux enfants disposant dun revenu imposable de 150000 francs. En 2003 Delmont, la capitale du canton du Jura, une telle famille aurait d payer environ 24000 francs au titre des impts cantonaux et communaux, mais moins de la moiti de cette somme dans le canton de Zoug, soit 10 000 francs seulement. Mais dans le mme temps, en raison du systme de prquation, les familles disposent peu ou prou des mmes conditions de vie dans leurs cantons et des mmes possibilits pour ce qui concerne lducation et les infrastructures. n

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Rsoudre la question sparatiste

Le canton du Jura reprsente une exception lintgration des minorits culturelles telle quelle se pratique en Suisse. La rgion jurassienne, majoritairement catholique et francophone, a t incorpore en 1815 dans le canton de Berne, protestant et germanophone. En leur qualit de minorit relgue la priphrie septentrionale du canton, les Jurassiens ont eu le sentiment dtre discrimins la fois politiquement et conomiquement. Une escalade des tensions politiques aprs la seconde Guerre mondiale a donn naissance un mouvement sparatiste, dont les ides ont triomph en 1978 lors de la cration du nouveau canton du Jura. La question jurassienne sest complique du fait que la population jurassienne tait elle-mme divise : trois districts au Sud, protestants de la premire heure, se trouvaient dans une situation conomique plus favorable et entretenaient traditionnellement de meilleures relations avec le canton de Berne. De la sorte, le conflit qui tait en train de prendre de lampleur nopposait pas seulement le Jura et Berne, mais galement les sparatistes et les anti-sparatistes (bernois) au sein mme du Jura. En raison de cette complexit, le gouvernement du canton de Berne a finalement propos une cascade de plbiscites permettant aux districts de dcider au suffrage universel sils prfraient rester avec Berne ou former un nouveau canton. En 1974 et en 1975, les habitants du Jura ont vot en suivant ce systme, qui avait t pralablement accept sous forme dun addendum la Constitution bernoise. Lors du premier scrutin, les habitants des sept districts du Jura se sont exprims en faveur de lindpendance par 37 000 oui contre 34 000

non. Le clivage entre sparatistes et loyalistes (anti-sparatistes) sest manifest trs clairement: les districts du Nord ont vot par trois contre un en faveur de la scession, alors que les trois districts du Sud se sont exprims deux contre un pour le maintien dans le canton de Berne. Deux des trois districts ont confirm leur prfrence pour le maintien dans le canton de Berne lors du deuxime vote en 1975, mais dans un des districts du Sud le scrutin sest rvl trs indcis. Alors un troisime vote a t organis: Moutier, la principale localit du district, a dcid de rester avec Berne, alors que certaines communes septentrionales du district ont choisi de rejoindre le nouveau canton. Ces scrutins termins, les frontires du nouveau canton taient dfinies et, en 1976, une assemble constituante a pu tre lue, charge pour elle de rdiger une nouvelle Constitution. Celle-ci a t accepte par le peuple jurassien en 1977, et une anne plus tard le peuple et les cantons suisses ont accueilli leur tour le Jura comme le vingt-sixime canton de la Confdration. Tt ou tard, la question jurassienne va refaire les grands titres. De fait, une initiative populaire dpose dans le Jura en 2004 (NON: le 12.09.2003) charge le parlement cantonal dinstaurer un cadre constitutionnel baptis Un seul Jura englobant galement les districts du Sud. Les autorits bernoises, jusqu prsent, ont suivi un cheminement diffrent: elles proposent un statut dautonomie partiel pour ces districts. Cet exemple est pertinent plusieurs titres. Premirement, la procdure conduisant la sparation a d tre cre de toutes pices ds linstant o les tensions se sont envenimes. Son succs sest rvl assez stupfiant. Le peuple

bernois a concd un droit de scession au peuple jurassien, et le peuple suisse, en dernier recours, a accueilli le canton du Jura comme un nouveau canton de la Confdration. Deuximement, le droit de scession ntait pas bas sur laffiliation ethnique, mais sur les principes de la dmocratie directe: cest la majorit populaire dans chacun des districts qui sest prononce sur la scession. Troisimement, mme si le cas jurassien sest inscrit dans un contexte historique spcifique, il montre les risques de conflits ds lors que plusieurs clivages concident: la partie nord du Jura sest sentie discrimine la fois comme minorit linguistique et religieuse, mais galement comme une rgion dfavorise. Cette situation reste exceptionnelle et ne se retrouve pas dans dautres rgions, ce qui a sans doute pargn les problmes de scession aux autres cantons. n

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Des rformes territoriales au niveau communal mais pas au niveau cantonal

Une initiative visant fusionner les cantons de Genve et de Vaud a t schement rejete en votation populaire en 2002. En dpit dune intense campagne lectorale, il est rapidement apparu que lide de cette fusion tait purement acadmique et ne refltait pas les aspirations de la population. Dans les deux cantons en cause, linitiative a t balaye avec une majorit de plus de 70%. En revanche, les rformes territoriales se sont banalises au niveau local. Au cours des annes 1990, le nombre de communes est pass de quelque 3000 environ 2600, et il ne cesse de diminuer. Lexemple le plus significatif est celui de Glaris: en 2006, les citoyens du canton ont dcid de faire passer le nombre des communes de 25 trois seulement.
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Introduction dune nouvelle forme dimposition

Dans une dmocratie, quand le peuple peut contester nimporte quelle loi par le biais dun rfrendum, le gouvernement se doit de trouver de trs larges majorits. Un domaine politique qui illustre trs clairement cette ncessit est celui des impts. Si le gouvernement a besoin daugmenter ses ressources, il va thoriquement rencontrer une rsistance aux impts de la part de tous les citoyens. Il peut cependant proposer une solution qui sduira une majorit des votants, par exemple en rduisant un peu la charge fiscale pour une majorit de contribuables aux revenus modestes et en augmentant la charge fiscale dun petit groupe de contribuables aux revenus levs. En procdant de la sorte, le gouvernement peut esprer une majorit politique pour son projet de gain fiscal net. Cependant, ces espoirs peuvent tre rduits nant. Premirement, non seulement les petits groupes disposant de hauts revenus seront tents de voter contre de nouvelles taxes, mais il peut en aller de mme pour les deux autres groupes, savoir celui des contribuables disposant de bas revenus mais votant nanmoins comme sils disposaient de hauts revenus (une situation qui se rencontre souvent). Deuximement, des contribuables de tous les groupes peuvent considrer que de nouveaux impts sont invitables, mais quil vaut mieux favoriser les impts cantonaux et les biens publics cantonaux. Dans la pratique, les autorits fdrales ont, par le pass, russi sassurer des revenus tout en se montrant conscientes de ces difficults: les taxes sur la consommation, que nombre de mnages naiment pas, sont plus basses que dans dautres pays, et les ressources fdrales reposent beaucoup plus sur les impts

sur le revenu que sur la consommation. Limpt fdral direct se montre trs progressif, de sorte quune minorit de gros revenus contribue beaucoup plus aux ressources de la Confdration que tous les autres contribuables. Finalement, une bonne partie des ressources fdrales est ristourne aux cantons sous forme de transferts financiers. n

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La votation populaire sur ladhsion lEspace Economique Europen (EEE)

Le 6 dcembre 1992, le peuple suisse a refus de rejoindre lEspace Economique Europen (EEE), ce qui lui aurait ouvert les portes de lintgration conomique dans le march europen, sans les droits et les responsabilits affrents une adhsion lUE. Bien que les autres membres de lAssociation Europenne de LibreEchange (AELE) Autriche, Finlande, Islande, Norvge, Sude et Liechtenstein aient dcid dintgrer le march europen, la Suisse a dcid de rester lcart. Le rsultat du scrutin tait connu ds le dbut de laprs-midi grce au seul dcompte des voix dans les petits cantons. Trente pour-cent de lensemble des votes ont suffi rejeter la proposition, faute de majorit dans les cantons. Au bout du compte, 19 cantons ont rejet le trait. Le peuple en fit de mme, mais avec une majorit beaucoup plus faible de 50.3 pour-cent. Depuis la seconde Guerre mondiale, aucune dcision navait sembl aussi cruciale pour le pays. Ce changement de politique a soulev les plus vives controverses, et la votation de dcembre 1992 a laiss un pays profondment divis. Bien que le trait ait revtu avant tout une importance conomique, sa signification stendait bien au-del de la sphre conomique. De nombreux citoyens ont exprim leurs craintes pour la neutralit du pays, sa dmocratie directe et sa souverainet. Le rfrendum sest ds lors impos comme un vote relatif lidentit nationale et lavenir de la Suisse. n

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Le rfrendum cantonal

Les cantons navaient jamais fait usage de cet instrument jusquen 2003, lorsquils se sont unis pour contester les coupes budgtaires entranes par une nouvelle lgislation fiscale fdrale. Pour la premire fois, les cantons ont russi convoquer un vote national contestant une dcision du parlement. Les cantons de Vaud, BleVille, Berne, St-Gall, Grisons, Soleure, Valais et Obwald ont soutenu le rfrendum. Leur objectif consistait viter lentre en vigueur dune rforme fiscale qui aurait reprsent une lourde charge pour les cantons. Les citoyens ont leur tour soutenu ces derniers, et ils ont rejet cette loi fdrale en mai 2004. n

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La suppression de larme suisse

Le 27 novembre 1989, le New York Times a publi linformation suivante : Aujourdhui, la Suisse sest prononce en faveur du maintien de son arme comme le meilleur moyen de prserver sa neutralit. Une initiative visant la suppression de larme a t rejete par une majorit de presque deux contre un. Une majorit des cantons la rejete, a indiqu un porte-parole du gouvernement. Seuls les cantons de Genve et du Jura ont vot oui. Signe par 111 300 citoyens, cette initiative a donn lieu des dbats passionns sur lutilit dune arme dans une petite dmocratie cultivant la neutralit. Linitiative sur labolition de larme suisse est un parfait exemple de leffet mobilisateur des initiatives. Ds le dbut, ses partisans savaient quils ne gagneraient pas la votation populaire, mais ils ont trs bien su profiter des quatre annes de dbats pour transformer lattitude gnrale sur un sujet autrefois tabou, celui de larme suisse et de la politique de paix. n

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La non-rlection des Conseillers fdraux et la crise de la dmocratie de concordance en 2008

La rgle ancestrale de la rlection automatique des conseillers fdraux sortants a t battue en brche ces derniers temps. Lors des lections parlementaires de 2003, lUnion dmocratique du centre (UDC) est devenue le parti le plus important, alors que le parti Dmocratechrtien (PDC) figuraient au nombre des perdants. Christophe Blocher le leader de lUDC a t lu comme deuxime reprsentant de ce parti au Conseil fdral, jectant ipso facto la Conseillre fdrale sortante PDC Ruth Metzler. Mais en 2007, une coalition des socialistes, des dmocrates-chrtiens et des verts, oppose sa politique, a russi empcher la rlection de Blocher et faire lire sa place une autre reprsentante de lUDC, Eveline WidmerSchlumpf. LUDC na pas accept la manuvre et a exclu de ses rangs la nouvelle conseillre fdrale ainsi que son autre reprsentant, Samuel Schmid. En consquence, lUDC sest retrouve divise et les deux Conseillers fdraux exclus ont fond un nouveau parti. Ne se sentant plus reprsente au Conseil fdral, lUDC a proclam la fin de la grande coalition et a fait part de son intention de mener une politique dopposition systmatique. Mais une anne plus tard Ueli Maurer le candidat officiel de lUDC a t lu comme successeur de Samuel Schmid, dmissionnaire. Cet pisode prouve deux choses : Premirement, la crise de la dmocratie de concordance na pas dur longtemps. LUDC a vite ralis que, politiquement, les chances de succs dune opposition permanente dun seul parti contre une coalition des trois autres taient minces. Les partis gouvernementaux, de leur ct, taient galement intresss restau-

rer la grande coalition. Llection dUeli Maurer en a reprsent la premire tape. Deuximement, la non-rlection dun conseiller fdral sortant peut se reproduire dans le futur. Cela peut tre peru comme une perte de stabilit du gouvernement, mais galement comme loccasion de changements plus personnels au sein du Conseil. n

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La crise du systme politique suisse durant la grande dpression des annes 1930

Au cours de la crise conomique mondiale des annes 1930, la coalition bourgeoise na pas seulement t mise sous pression par la gauche mais galement par ses propres groupes dintrts, qui ont contest des lois adoptes par les Chambres fdrales. De plus les forces extrmistes, impressionnes par la propagande nazie en Allemagne et fasciste en Italie, ont tent de saper la confiance dans la dmocratie et les institutions parlementaires. Bien que linitiative dite frontiste, qui prconisait un nouvel ordre politique, ait t massivement rejete en votation populaire, la procdure lgislative classique a t enraye par des demandes de rfrendum fusant de tous les cts. Les autorits politiques suisses ont soudainement dcouvert que larme du rfrendum pouvait galement tre utilise avec succs par des groupes relativement petits, et quil devenait difficile dobtenir des majorits suffisantes, mme avec le soutien des groupes dintrts et des partis. Dans les annes prcdant la seconde Guerre mondiale, le Conseil fdral et le Parlement ont abondamment recouru la clause durgence de la Constitution, qui autorisait ladoption de lois sans les soumettre au rfrendum. La dmocratie directe sest trouve pour ainsi dire suspendue. Aprs la deuxime Guerre mondiale, des mesures ont t prises pour viter qu lavenir le processus lgislatif ne devienne obsolte: la lgislation urgente a t restreinte et un processus de consultation introduit pour donner aux cantons et aux groupes dintrts la possibilit de faire valoir leurs intrts avant les dbats parlementaires. n

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Les rvisions de lassurance invalidit (AI)

Depuis de nombreuses annes, lassuranceinvalidit (AI) connat de considrables difficults financires. Pourtant, le rgime de cette assurance a dj subi plusieurs rvisions. A chaque fois, les dbats parlementaires se sont rvls houleux. Les politiciens de droite, avant tout ceux de lUnion dmocratique du centre, ainsi que les organisations conomiques, prnaient des conomies lies la rduction des rentes, alors que ceux de gauche, le Parti socialiste en tte, se montraient hostiles toute coupe dans les rentes. Il a t possible de trouver un consensus, mais sur des rformes trop modestes pour rsoudre les difficults financires de lassurance. Mais les discussions relatives lassuranceinvalidit se sont montres aussi controverses dans la rue quau parlement. Au cours de ces dix dernires annes, deux votations populaires ont touch une rvision de lAI. En 1999, le peuple suisse a rejet les mesures dconomie adoptes par le parlement. Les organisations de personnes handicapes, soutenues par les partis de gauche, avaient lanc le rfrendum facultatif contre la rvision. En 2007, ces mmes organisations ont nouveau lanc le rfrendum contre la diminution des rentes, mais cette fois les partis de droite ont russi les contrer et la loi a t adopte par le peuple. Cela signifie que lcart par rapport au status quo doit demeurer modeste et que seules des rformes progressives ont une chance de succs. n

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Le fdralisme non territorial en Belgique

La Belgique reprsente lexemple le plus rvlateur dun pays dans lequel le fdralisme, depuis 1970, a pris des formes territoriales aussi bien que personnelles. Le pays est divis en trois rgions, la Flandre, la Wallonie et BruxellesCapitale. Mais la Belgique est galement rpartie entre une communaut nerlandophone (comprenant la fois la zone gographiquement dfinie de la Flandre et les groupes des locuteurs flamands de Bruxelles), francophone (comprenant la fois la Wallonie et les Bruxellois francophones) et germanophone (Eupen/ Malmdy). n

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Les votations sur le Trait de Lisbonne en Irlande

En 2008 et en 2009, lIrlande a organis deux rfrendums sur le Trait de Lisbonne relatif lUnion Europenne (UE). Les citoyens de ce pays devaient dcider sils acceptaient ou non les dispositions du Trait. Le 13 juin 2008, 53.4% des Irlandais ont vot non, et ce rejet a plong lUE dans une crise institutionnelle. Les lites politiques du pays ont soudainement compris que leurs dcisions, mme les plus importantes, ne correspondaient pas toujours aux prfrences du peuple et que le vote populaire dun seul pays tait capable de paralyser les mcanismes institutionnels de tout le continent. Le gouvernement irlandais a dcid dorganiser un second scrutin qui sest droul le 2octobre 2009. Cette fois, une crasante majorit de 67.1% de oui a approuv le texte. Le vote irlandais reprsentait le dernier obstacle pour le trait qui est entr en vigueur peu de temps aprs. n

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Les traits bilatraux entre la Suisse et lUnion europenne

Suite au rejet de lEEE lors dune votation populaire en 1992, les autorits suisses ont dcid de geler les ngociations dadhsion lUnion europenne. Mais, de manire prenniser leurs relations, la Suisse et lUE ont entam ds 1994 des ngociations portant sur des traits bilatraux. Lobjectif poursuivi par la Suisse tait de permettre une intgration conomique partielle dans le march europen, sans adhrer lUE et en prservant son autonomie politique. En 1999 et 2004, deux sries de traits bilatraux ont t conclues, qui rglementent notamment les entraves techniques au commerce, les marchs publics, la coopration scientifique et technique, la libre-circulation des personnes, la scurit publique (Schengen) aussi bien que lagriculture et lenvironnement. Les bilatrales regroupent environ vingt traits principaux et une centaine daccords secondaires liant la Suisse lUnion europenne. Ces traits ont t adopts par le parlement et par le peuple en rfrendum. De srieux doutes existent quant au succs de la voie bilatrale dans lavenir. Pour des raisons pratiques, la Suisse est contrainte daccepter de larges pans de lgislation communautaire, ainsi que ladaptation unilatrale des traits si lacquis communautaire vient changer. n

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Linternationalisation lgislative

Lexposition de la Suisse leuropanisation et la globalisation se reflte dans linternationalisation du droit. Linterdpendance internationale croissante conduit une augmentation du droit international adopt par les autorits fdrales et directement applicable dans le pays, par rapport au droit national originaire. Jusquaux annes 1990, la proportion de la lgislation nationale tait nettement suprieure celle du droit international. Cette situation a dsormais chang et, en 2007, quelque 53 pour-cent des actes lgislatifs en Suisse dcoulaient du droit international. n

Internationalisation du droit

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2003, anne du premier rfrendum cantonal

Il faut laccord de huit cantons au moins pour faire aboutir une demande de rfrendum cantonal un instrument de dmocratie directe qui navait jamais t utilis depuis son instauration en 1874. En 2003 cependant, un nombre suffisant de cantons a dcid den faire usage: Vaud, Ble-Ville, Berne, St-Gall, Grisons, Soleure, Valais et Obwald ont soutenu le rfrendum. Ils sopposaient une rforme de la fiscalit, prvue par une loi fdrale, qui aurait fait perdre aux cantons 500 millions de francs de recettes fiscales. Le rfrendum a t couronn de succs. Cette dcouverte tardive du rfrendum cantonal montre que le fdralisme suisse forme un cadre institutionnel en perptuel mouvement, qui nest pas fig mais souvre aux nouveaux modes daction des milieux politiques. n

Dfinition
La diversit de la socit

Selon le recensement de lan 2000, 64 pour-cent des Suisses parlent lallemand, 20 pour-cent le franais, 6,5 pour-cent litalien et 0,5 pourcent le romanche. En raison de limmigration, 9 pour-cent ont une autre langue maternelle. Ces groupes linguistiques sont concentrs sur des territoires spcifiques, de sorte que la plupart des cantons sont unilingues. Parmi les vingt-six cantons, seuls trois sont bilingues (Berne, Fribourg et le Valais), et un est trilingue (les Grisons). La communaut romanche est la seule ne former de majorit dans aucun canton. En ce qui concerne la religion, le tableau semble plus quilibr avec 44 pour-cent de Catholiques et 36,6 pour-cent de Protestants. Les communauts religieuses sont lgrement plus disperses que les groupes linguistiques. Cependant, mme dans les cantons htrognes aussi bien du point de vue linguistique que confessionnel, les communes restent relativement homognes.
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Dfinition
Origines historiques

La Suisse a t fonde en 1291 comme une confdration de trois Etats (cantons) indpendants, principalement dans un but de dfense contre les ennemis extrieurs. La confdration a volu lentement, de nouveaux Etats la rejoignant au prix de nouveaux traits. La Rvolution franaise a mis fin cette ancienne structure confdrale. En 1789, les troupes franaises ont envahi les cantons suisses, dans lesquels Napolon a instaur un rgime centralis. Celuici stant rvl totalement inadapt, Napolon la rform en restaurant les cantons. En 1815, avec la chute de lEmpereur, la Suisse a retrouv son organisation de type confdral, mais les amnagements confdraux nont pas russi sadapter lindustrialisation et la formation dEtats-nations aux frontires du pays. Les dcennies suivantes ont donc t marques par une dmocratisation limite certains cantons seulement, par des disputes sur lorganisation future du pays et par des conflits de nature religieuse, qui ont dgnr en une brve guerre civile entre cantons catholiques et protestants en 1847. La victoire du clan protestant rformiste a ouvert la voie linstauration dun rgime fdral et dmocratique en 1848. La procdure suivie pour ladoption de la nouvelle constitution est venue rappeler que seule une volont de consensus entre partisans et opposants du fdralisme lui donnait une chance de russite. Les principaux principes de lorganisation tatique nont plus chang depuis lors, malgr ladoption dun grand nombre de rvisions constitutionnelles mineures et de deux rvisions totales en 1874 et en 1999. n

Dfinition
Lconomie suisse

Lconomie suisse est largement globalise. Elle repose sur une main duvre hautement qualifie fabriquant des produits de grande qualit. Ses principaux secteurs dactivit comprennent la microtechnique, la haute technologie, la biotechnologie et lindustrie pharmaceutique, sans oublier les banques et les assurances. La main duvre travaille pour lessentiel dans des petites et moyennes entreprises (PMEs) qui jouent un rle extrmement important dans le tissu industriel du pays. Dans les annes 1990, celui-ci a t touch par une rcession qui a conduit un taux de chmage lev auquel le pays ntait gure accoutum. Malgr tout, lconomie suisse demeure trs comptitive sur le plan international, se comportant mieux que la plupart des pays de lOCDE. n

Dfinition
Confdration

Aujourdhui encore, le nom officiel de lEtat fdral suisse est en latin Confderatio Helvetica, ou Confdration suisse. Cette dnomination traditionnelle traduit la manire dont le pays sest form au cours de lhistoire. Cest de Confderatio Helvetica que drive le code CH que lon croise sur les vhicules moteur ou sur Internet. Le terme Confdration suisse peut cependant prter confusion, car depuis 1848 la Suisse forme une fdration et non plus une confdration, terme qui dsigne une union assez lche dEtats souverains. n

Dfinition
Romanche

Le romanche est une des quatre langues officielles de la Suisse. Il sagit dune varit de latin comportant des particularits rgionales. Le romanche prdomine dans le canton trilingue des Grisons, au Sud-est du pays, aux cts de lallemand et de litalien. Selon le recensement de lan 2000, seul 0.5 pour-cent environ de la population suisse parle encore le romanche. Le terme lui-mme coiffe un groupe de plusieurs dialectes troitement apparents. Cette langue a t reconnue ds 1938 comme une des quatre langues nationales, et en 1996 comme langue officielle galement, de sorte que les locuteurs romanches peuvent dsormais lutiliser dans leurs relations avec les autorits fdrales. n

Dfinition
Fdralisme

Le mot fdralisme vient du latin foedus, terme qui dcrivait les traits et les unions personnelles entre peuples au Moyen ge. Le fdralisme dfinit un Etat dans lequel (1) deux niveaux de gouvernement au moins rgissent le mme territoire et la mme population, (2) chacun des niveaux disposant au moins dun domaine dactivit quil exerce de manire autonome, (3) les units subnationales participant aux dcisions importantes du gouvernement central. Ce dernier point reprsente la diffrence essentielle entre le fdralisme et les rgimes dcentraliss. n

Dfinition
Confrence Tripartite sur les Agglomrations (CTA)

Selon les statistiques officielles, plus de 70 pour-cent de la population suisse vit dans des agglomrations. Il nexiste cependant aucune organisation politique consacre aux besoins spcifiques de leurs habitants. Aprs des annes de ngociations infructueuses, les villes suisses dune certaine importance ont remport un premier succs avec la cration de la Confrence Tripartite sur les Agglomrations (CTA), une plateforme politique de la Confdration, des cantons, des villes et des communes. Elle a t fonde en 2001 par le Conseil fdral, la Confrence des Gouvernements cantonaux (CdC), lAssociation des communes suisses (AdCS) et lUnion des villes suisses (UVS). Son objectif est dinstaurer une collaboration plus troite entre tous les niveaux de la fdration pour trouver des solutions ralisables aux problmes transversaux auxquels sont confrontes les agglomrations. n

Dfinition
Confrence des Gouvernements cantonaux (CdC)

Suite au rejet de lEspace Economique Europen (EEE) en votation populaire en 1992, les gouvernements cantonaux se sont mis en qute des moyens leur permettant damliorer la coopration entre cantons et Confdration. Ces efforts ont conduit la fondation de la Confrence des Gouvernements cantonaux en 1993. Le but de celle-ci est dencourager la coopration entre les cantons et avec le niveau fdral. Plus spcifiquement, il sagit de garantir en temps utile une information complte sur les politiques internationales ou europennes susceptibles davoir une influence sur les comptences et les responsabilits des cantons. n

Dfinition
La dmocratie de concordance

Un systme dit de concordance se caractrise par le fait que les dcisions sont prises une large majorit runissant lensemble des acteurs politiques. Ce mode de faire impose un processus permanent de ngociations et de discussions permettant de trouver un compromis politique. Lide de rechercher un consensus allant bien au-del dune majorit de circonstance est profondment enracine dans la culture politique suisse. Elle exige pour ce faire des institutions qui diffrent de la dmocratie majoritaire pratique dans la plupart des pays anglo-saxons. n

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Article 175 de la Constitution fdrale

Art. 175 Composition et lection  Le Conseil fdral est compos de sept membres. 2  Les membres du Conseil fdral sont lus par lAssemble fdrale aprs chaque renouvellement intgral du Conseil national. 3  Ils sont nomms pour quatre ans et choisis parmi les citoyens et citoyennes suisses ligibles au Conseil national. 4  Les diverses rgions et les communauts linguistiques doivent tre quitablement repr sentes au Conseil fdral. n

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Article 177 de la Constitution fdrale

Art. 177 Principe de lautorit collgiale et division en dpartements 1  Le Conseil fdral prend ses dcisions en autorit collgiale. 2  Pour la prparation et lexcution des dcisions, les affaires du Conseil fdral sont rparties entre ses membres par dpartement. 3  Le rglement des affaires peut tre confi aux dpartements ou aux units administratives qui leur sont subordonnes; le droit de recours doit tre garanti. n

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Lorganisation judiciaire et le Tribunal fdral

Avec des autorits judiciaires aux niveaux communal, cantonal et fdral, lorganisation judiciaire reflte exactement lide du fdralisme. Au sommet, on trouve la cour la plus importante et le tribunal de dernire instance, le Tribunal fdral. Il se compose de 35 45 juges plein temps et dun nombre quivalent de juges assesseurs. Sur la base de la Constitution entre en vigueur en 2000, il a t dcid dinstaurer une Cour pnale et une Cour administrative fdrales comme des instances suppltives avant le Tribunal fdral lui-mme. Il existe par ailleurs certaines juridictions spcialises, comme le Tribunal fdral des assurances et les tribunaux militaires. Actif dans tous les domaines du droit, le Tribunal fdral exerce des fonctions trs diverses selon les spcificits du cas. Il se prononce sur les litiges opposant la Confdration et les cantons, ou les cantons entre eux. Il peut contrler les actes lgislatifs et excutifs des cantons, et il garantit les droits constitutionnels de leurs citoyens. Cependant, le Tribunal fdral nexerce pas de contrle de la constitutionnalit des lois fdrales. n

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Les Partis politiques

Les clivages sociaux et les antagonismes politiques de la seconde moiti du XIXe sicle ont donn naissance trois tendances principales dans la vie politique suisse: le libralisme, le conservatisme et le socialisme. Celles-ci se sont cristallises dans les quatre partis dits gouvernementaux, savoir le parti radical, le parti dmocrate-chrtien, le parti socialiste et le parti agrarien (ou Union dmocratique du centre). Le fdralisme et la reprsentation proportionnelle ont cependant contribu crer un systme multipartite trs clat. Les profils des partis politiques et leur pourcentage des suffrages nationaux (au terme des lections gnrales de 2007) sont les suivants: Le parti radical (15.8 pour-cent): il se considre lui-mme comme lhritier des ides librales du XIXe sicle; il entretient des liens troits avec lindustrie et le monde du business et reste trs influent sur les questions conomiques. Politiquement, il reprsente les professions librales, les entrepreneurs et la classe moyenne. Le Parti dmocrate-chrtien (14.5 pour-cent): il a pris la succession du mouvement catholique conservateur et demeure le parti prfr des Catholiques. Disposant dune aile bourgeoise et dune aile syndicale, il tente de concilier les intrts contradictoires des entrepreneurs et des employs. Le Parti socialiste (19.5 pour-cent): il sagissait nagure dune manation systmatique de la gauche radicale. Il est aujourdhui plus modr et sengage pour des rformes sociales, cologiques et conomiques. Il cultive des liens troits avec les syndicats. La plupart de ses partisans vivent dans les rgions urbaines et indus-

trialises, mais il recueille des suffrages dans tous les groupes sociaux. LUnion dmocratique du centre (28.9 pourcent) : autrefois parti conservateur principalement orient vers le monde rural, les artisans et les professions indpendantes, il a plus que doubl sa force lectorale au cours des quinze dernires annes pour devenir le premier parti politique. Dfendant la souverainet nationale et la neutralit, il reprsente actuellement la droite nationaliste et conservatrice. Les Verts (9.8 pour-cent): Cest le parti du mouvement cologique; il a sduit les lecteurs des partis de gauche comme des nouveaux mouvements sociaux. Les Verts libraux (1.4 pour-cent): il sest distanc du parti cologiste en 2007 et sadresse aux cologistes du centre-droit. Le Parti libral (1.9 pour-cent) : ce parti e remonte au XIX sicle la suite dune scission sur la droite du parti radical. Cest le parti qui prsente le plus daffinits avec les ides nolibrales. Il reprsente la classe moyenne suprieure et le professions librales. En 2009, il a fusionn avec les radicaux. Le Parti vanglique (2.4 pour-cent): il reprsente la contrepartie des dmocrates-chrtiens dans le monde protestant, mais sans son succs lectoral. La Gauche (ou Gauche alternative en allemand) (1.1 pour-cent): Succdant aux anciens partis radicaux de gauche (principalement le Parti communiste et les organisations dites progressistes) qui ont pratiquement disparu, il nest pas dogmatique et prsente une orientation sociale et cologique. Le Parti bourgeois dmocratique : n dune

dissidence de lUnion dmocratique du centre en 2008, il compte cinq membres au Parlement et une Conseillre fdrale lue en 2007 contre le candidat officiel du parti. En 2011, il participe pour la premire fois aux lections gnrales. n