RapportKoumac PDF

ROD 2013/003/NC du 25 JUILLET 2013
RAPPORT D'OBSERVATIONS DEFINITIVES ETABLI A LA SUITE DE L'EXAMEN DE LA GESTION DE LA COMMUNE DE KOUMAC
-=oOo=EXERCICES 2007 et suivants -=oOo=-
Chambre territoriale des comptes de Nouvelle-Caldonie Rapport dobservations dfinitives sur la gestion de la commune de Koumac
Rsum
La chambre territoriale des comptes (CTC) a examin la gestion de la commune de Koumac pour les annes 2007 et suivantes. Elle a ax ses travaux sur la fiabilit des comptes et la qualit de linformation financire, sur la situation financire de la commune, sur lorganisation des services et la gestion des ressources humaines, ainsi que sur les services scolaires et priscolaires (transports des lves et cantine). La fiabilit des comptes et des documents budgtaires La chambre a relev quelques anomalies de nature affecter la rgularit budgtaire et comptable de certaines oprations. Ainsi, la prsentation des tats annexes aux comptes administratifs ne satisfait pas lensemble des obligations rglementaires de transparence et dinformation sur la situation financire et patrimoniale de la commune : soit que les annexes obligatoires ne sont pas tablies, soit quelles contiennent (comme celle relative lencours de la dette) des informations errones. Aprs avoir identifi les causes de ces discordances, la collectivit sest engage y remdier. La commune na pas mis en uvre les budgets annexes devenus obligatoires, quil sagisse des oprations du service deau et dassainissement, ou des oprations damnagement de lotissements et de zones. Pour ces dernires, la commune a lobligation dindividualiser et de suivre les oprations de ralisation de lotissement de terrains amnags destins la vente dans un budget annexe soumis la comptabilit M 14, intgrant une comptabilit de stocks. Dans le cadre de ladoption de son budget primitif 2013, la commune sest dote de quatre budgets annexes relatifs de nouvelles oprations de lotissement. Par ailleurs, la chambre a observ que les obligations en matire de constitution de provisions, ainsi que des amortissements ntaient pas pratiques de manire conforme la rglementation en vigueur. La gestion budgtaire La gestion budgtaire ncessite galement certains perfectionnements. La chambre relve en effet que les taux de ralisation des prvisions budgtaires ont t globalement faibles sur la priode contrle. La juridiction encourage vivement la collectivit amliorer et dvelopper sa vision pluriannuelle de ses quipements en se dotant non seulement dune gestion en autorisations de programme et crdits de paiement, mais galement en laborant un programme pluriannuel dinvestissement. Suite ces recommandations, la commune a mis en place dans le cadre de son budget primitif 2013, une autorisation de programme concernant la ralisation de son futur groupe scolaire.
La situation financire La situation financire de la commune de Koumac est globalement satisfaisante sur la priode 2007-2011, malgr les tensions enregistres en 2009 pour supporter le volume des dpenses dquipements engages. Cela tant, la commune est parvenue dgager une capacit dautofinancement qui lui a permis de rembourser une partie du capital de sa dette et de financer partiellement ses investissements. Sur la priode, on constate que les produits de gestion enregistrent une volution moyenne de 5%, lgrement infrieure celle des charges de lordre de 5,28%. La dmarche poursuivie visant un retour une situation plus favorable, notamment sous leffet dune politique volontariste de matrise des dpenses de fonctionnement, devra tre maintenue. En effet, celles-ci sont adosses des recettes et dotations, exceptionnelles ou sur lesquelles les marges de manuvre demeurent trs faibles, sans possibilit de revaloriser davantage les ressources fiscales. La gestion des ressources humaines Outre lvolution des rmunrations et des charges sociales affrentes, la progression de la masse salariale rsulte de recrutements supplmentaires intervenus sur la priode, ainsi que des surcots engendrs par les mesures dincitation de dpart la retraite et par des revalorisations indemnitaires. En ce qui concerne la gestion des ressources humaines, certaines carences de lorganisation structurelle mettent en vidence linsuffisance de lencadrement et un mode de gestion centralis. Les outils de gestion du personnel et de pilotage de la masse salariale dont dispose la commune sont encore insuffisants. La chambre prconise loptimisation de la gestion des carrires et la mise en uvre dun plan de formation sur la base des besoins recenss dans le cadre dune gestion prvisionnelle des emplois et des comptences. Les services caractre pri scolaire : transport scolaire et cantine Sagissant du service de transport scolaire, la chambre a relev que laccroissement de la charge supporte par le budget communal a conduit instaurer, compter de 2010, une participation des parents au cot du service. Sagissant du service de restauration scolaire de Koumac, il rpond une organisation spcifique en termes de fourniture et de livraison de repas assures pour lessentiel par la province Nord et de manire rsiduelle par la commune. Quant la surveillance des lves pendant la priode de restauration scolaire, la chambre rappelle que cette obligation incombe au personnel communal et ne peut tre dlgue une personne prive, comme cest le cas actuellement. La commune entend rgler cette situation compter de la rentre scolaire 2014 par la mise en place dune nouvelle organisation faisant appel au personnel salari de la commune.
Sommaire : 1 LA FIABILITE DES COMPTES ET DES DOCUMENTS BUDGETAIRES 11

1.1
1.1.1 1.1.2
LA PRESENTATION DES DOCUMENTS BUDGETAIRES .................................................. 11

Certaines annexes budgtaires sont manquantes ou comportent des informations errones ..11 Lobligation de constituer des budgets annexes nest actuellement pas mise en uvre ..... 13
1.2
1.1.2.1 Labsence de mise en place de budgets annexes pour leau et lassainissement ........................... 13 1.1.2.2 Linexistence dun budget annexe retraant les oprations de lotissement et damnagement ..... 14 LA MISE EN UVRE DES OBLIGATIONS COMPTABLES ................................................ 15
1.2.1 Une application alatoire du rattachement des charges et des produits lexercice concern ............................................................................................................................................ 16 1.2.2 Une mise en uvre dfaillante des rgles damortissement et de provisions prvues par le code des communes de Nouvelle-Caldonie ..................................................................................... 16
1.2.2.1 La commune ne pratique quun amortissement partiel de ses biens ............................................. 16 1.2.2.2 La commune ne constitue pas certaines provisions obligatoires................................................... 17 1.2.2.2.1 Labsence de provisions aprs louverture de la procdure collective de la socit Pcherie du Nord ..18 1.2.2.2.2 Labsence de provisions pour les contentieux ouverts ....................................................... 18 1.2.2.2.3 Les provisions pour crances douteuses............................................................................. 19
1.2.3 Les critures comptables de cessions dimmobilisations ne correspondent pas aux schmas prvus par la M 14 ............................................................................................................................ 19
LA GESTION BUDGETAIRE ............................................................................ 21

2.1 2.2 LES TAUX DE REALISATION ........................................................................................ 22 LA MISE EN PLACE DE NOUVEAUX OUTILS DE GESTION BUDGETAIRE ET DE PROGRAMMATION .................................................................................................................... 24
LA SITUATION FINANCIERE ......................................................................... 26

3.1
3.1.1
LA FORMATION DE LAUTOFINANCEMENT ................................................................. 26

Les produits rels de fonctionnement progressent de 28% entre 2007 et 2011 .................. 26
Les dotations, subventions et participations ................................................................................. 27 Les ressources fiscales ont t multiplies par deux sur la priode .............................................. 28 Les autres produits rels ............................................................................................................... 29 Les dpenses de personnel (c/64) sont en hausse de 39% ............................................................ 31 Les charges caractre gnral (achats et charges externes, c/60-61-62) progressent de 37% .... 32 Les dpenses de gestion courante (c/65) augmentent de 16% ...................................................... 32 Les charges financires (c/66) sont en baisse de 20% .................................................................. 32 Le ratio de rigidit des charges structurelles est en baisse ............................................................ 33 3.1.1.1 3.1.1.2 3.1.1.3
3.1.2
Les charges relles de fonctionnement augmentent de 29% entre 2007 et 2011 ................ 30
3.1.2.1 3.1.2.2 3.1.2.3 3.1.2.4 3.1.2.5
3.1.3 Lvolution de lautofinancement : la capacit dautofinancement est en hausse entre 2007 et 2011 ..33
3.2
3.2.1 3.2.2
LINVESTISSEMENT ET SON FINANCEMENT ................................................................ 34

Les dpenses dinvestissement ............................................................................................ 34 Les ressources dinvestissement ......................................................................................... 34
3.3
3.2.2.1 Le financement disponible ........................................................................................................... 35 3.2.2.2 Lendettement............................................................................................................................... 35 CONCLUSION DE LA SITUATION FINANCIERE.............................................................. 36
LORGANISATION DES SERVICES ET LA GESTION DU PERSONNEL .37

4.1 4.2
4.2.1 4.2.2
LEVOLUTION ET LA STRUCTURE DES EFFECTIFS ....................................................... 37 LES ASPECTS FINANCIERS : LEVOLUTION DE LA MASSE SALARIALE ......................... 38
Lvolution des rmunrations principales et des charges sociales ................................... 38 Le dispositif dincitation de dpart la retraite ................................................................. 39
4.2.3
Le rgime indemnitaire ....................................................................................................... 39
4.3 4.4
UNE ORGANISATION DES SERVICES QUI DEVRAIT ETRE REPENSEE ............................ 40 DES OUTILS DE GESTION DU PERSONNEL ET DE PILOTAGE DE LA MASSE SALARIALE LIMITES 41 4.5 LA NECESSITE DE SINSCRIRE DANS UNE DEMARCHE DE GESTION PREVISIONNELLE DES EMPLOIS ET DES COMPETENCES ........................................................................................ 42
4.5.1 4.5.2 4.5.3 4.5.4 Le renforcement de la notion demploi ............................................................................... 42 Lanticipation des besoins en termes de recrutement ......................................................... 43 Lextension du primtre et de la place de lvaluation des agents ................................... 44 La formation professionnelle devrait tre encourage ....................................................... 45
4.6 LABSENCE DE CONVENTION DE MISE A DISPOSITION DES AGENTS AUPRES DE LOFFICE MUNICIPAL DES SPORTS .......................................................................................... 47
5 SERVICES A CARACTERE PERISCOLAIRE : TRANSPORT SCOLAIRE ET CANTINE ................................................................................................................ 48

5.1 5.2 5.3
5.3.1 5.3.2
LA COMMUNE DE KOUMAC NA PAS MIS EN PLACE DE CAISSE DES ECOLES .............. 48 LORGANISATION DU SERVICE DU TRANSPORT SCOLAIRE ......................................... 49 LE SERVICE DE CANTINE SCOLAIRE......................................................................... 50
Lorganisation du service de restauration scolaire Koumac ........................................... 50 La surveillance des lves durant le repas ......................................................................... 52
LISTE DES RECOMMANDATIONS FORMULEES PAR LA CHAMBRE TERRITORIALE DES COMPTES Recommandation n1 : ................................................................................................. 25 La chambre recommande la commune de koumac de se doter, au moins pour les oprations les plus importantes, dune gestion en autorisations de programme et crdits de paiement (AP/CP)........................................................................................................... Rponse de la commune: La commune de Koumac indique quelle a mis en place, dans le cadre de son budget primitif 2013, une autorisation de programme dans le cadre de la ralisation de son groupe scolaire. Recommandation n2 : ................................................................................................. 26 La chambre recommande la commune de koumac de dvelopper sa vision pluriannuelle en matire dinvestissements en se dotant dun plan dans lequel figurerait les prvisions de ralisation des quipements communaux dfinies par le conseil municipal ainsi que les modalits de leur financement. ...................................................... Recommandation n 3 : ................................................................................................ 41 La chambre recommande la commune de revoir son organisation interne en sappuyant le cas cheant, sur les conclusions dun audit cibl sur ce thme. ................... Recommandation n 4: ................................................................................................. 43 La chambre territoriale des comptes recommande la commune de mettre en place une gestion des personnels par emploi en utilisant les outils existants de la direction des ressources humaines de la fonction publique de la Nouvelle-Caldonie (DRHFPNC). ..... Recommandation n 5 : ................................................................................................ 45 La chambre recommande dtendre la procdure de lentretien dvaluation lensemble des agents communaux. .................................................................................... Recommandation n 6 : ................................................................................................ 47 La chambre appelle lattention sur les gains que la commune pourrait obtenir en renforant les comptences de ses agents, dans le cadre dun plan de formation etabli tant pour les personnels en fonction que ceux nouvellement recruts. ...............................
LISTE DES RAPPELS DOBLIGATIONS JURIDIQUES
Rappel dobligation n 1 : .p 12 La chambre rappelle que les annexes obligatoires aux documents budgtaires prvues par le code des communes de Nouvelle-Caldonie, notamment ses articles L. 212-3 et D. 212-2-1, et la rglementation M14, sont destines complter linformation financire contenue dans les documents budgtaires en renseignant sur des lments bilanciels et hors bilan ainsi que sur divers autres lments se rapportant la situation financire et patrimoniale de la commune et qu ce titre ils doivent tre imprativement tenus conformment la rglementation en vigueur. Rponse de la commune : La collectivit attribue ces lacunes au manque de formation du personnel et au taux de rotation important des effectifs du service comptable jusquen 2009. Elle estime que cest plus par ngligence que par dissimulation que lobligation de transparence et dinformation sur la situation financire des documents comptables a t faite durant ces annes . La collectivit ajoute que depuis 2010, le service comptable a t renforc et quelle remdiera ds prsent aux erreurs releves par la CTC. Rappel dobligation n 2 : .....p 12 La chambre demande la commune de se rapprocher des prteurs et du comptable public afin didentifier et de rgulariser les discordances entre le montant de lencours de la dette inscrit au compte administratif et celui enregistr au compte de gestion, afin de satisfaire aux obligations dinformation du conseil municipal et des tiers sur le niveau rel de lendettement communal. Rponse de la commune : La commune indique quelle a reconstitu lhistorique de la dette en collaboration avec les services de la trsorerie et a identifi lorigine des discordances provenant derreurs de saisie des conditions de prt communiques par les tablissements bancaires . Rappel dobligation n 3 : .p 14 La chambre rappelle la commune que la mise en place dun budget annexe pour leau et lassainissement constitue une obligation depuis le 1er janvier 2012. Rappel dobligation n 4 : .p 15 La chambre rappelle la commune lobligation dindividualiser et de suivre les oprations de ralisation de lotissement de terrains amnags destins la vente dans un budget annexe soumis la comptabilit M14 et intgrant une comptabilit de stocks.
Rponse de la commune : La commune indique quelle a procd en 2013 la rgularisation demande par la chambre en ouvrant quatre budgets annexes relatifs de nouvelles oprations de lotissement. Rappel dobligation n 5 : .p 16 La chambre rappelle quen vertu des dispositions de larticle L. 241-3 du code des communes de Nouvelle-Caldonie, le maire a en charge la tenue de la comptabilit des engagements au sein de la commune, cette comptabilit devant tre exhaustive. La juridiction souligne galement la ncessit pour la commune de procder systmatiquement au rattachement des produits et des charges lexercice qui les a vus natre. Rappel dobligation n 6 : .....p 17 La chambre rappelle la commune la ncessit de procder lamortissement des biens dans les conditions prvues par larticle D. 221-3 du code des communes de NouvelleCaldonie et linstruction comptable M14, tant prcis que les dotations aux amortissements des immobilisations constituent des dpenses obligatoires pour la commune. Rappel dobligation n 7 : La chambre rappelle la commune, conformment aux dispositions combines des articles L. 221-2 (20) et D. 221-4 du code des communes Nouvelle-Caldonie, son obligation de constituer des provisions en fonction du risque financier encouru estim dans les trois cas suivants : pour les crances dtenues sur un dbiteur faisant lobjet dune procdure collective ..p 18 ds louverture dun contentieux en premire instance dans lequel la commune est partie ...p 19
Rponse de la commune : La collectivit, qui ne conteste pas le principe, indique cependant quen lespce les requrants ont t dbouts de leurs prtentions. lorsque le recouvrement des restes recouvrer sur compte de tiers est compromis malgr les diligences faites par le comptable public.....p 19
Rponse de la commune : La collectivit a indiqu que le conseil municipal se verra prsenter prochainement ladmission en non-valeur de certaines de ces crances.
Rappel dobligation n 8 : p 21 La chambre a constat que les critures comptables enregistrant la cession de biens communaux passes entre 2007 et 2011 ntaient pas conformes au schma comptable prvu par linstruction budgtaire et comptable M 14, ce qui est de nature affecter la sincrit des comptes; elle demande la commune de se rapprocher du comptable public afin didentifier avec lui les causes de ces discordances. Rappel dobligation n 9 : .p 45 La chambre demande la commune de formaliser, par convention, les mises disposition des agents communaux auprs de lOffice Municipal des Sports, conformment aux dispositions de la dlibration n 486 du 10 aot 1994 portant cration du statut gnral des fonctionnaires des communes de Nouvelle-Caldonie, en ses articles 109-1 et 109-2. Rappel dobligation n 10 : .p 49 La chambre rappelle la commune lobligation de crer une caisse des coles comme le prvoit larticle L. 264-2 du code de lducation selon lequel dans chaque commune de Nouvelle-Caldonie, une dlibration du conseil municipal cre une caisse des coles, tablissement public destin faciliter la frquentation scolaire et pouvant prendre en charge lorganisation des cantines et de toute activit parascolaire. , en prcisant quil appartiendra la commune de fixer ltendue des comptences transfres cet tablissement public. Rappel dobligation n 11 : ...p 52 La chambre rappelle la commune quelle ne peut confier la surveillance des lves la cantine un organisme priv (office municipal des sports) et lui demande de mettre en place le personnel communal ncessaire pour assurer cette mission. Rponse de la commune : La commune indique quelle mettra en place, compter de la rentre scolaire 2014, une nouvelle organisation faisant appel aux aides maternelles salaries de la commune.
INTRODUCTION La commune de Koumac, situe sur la cte Ouest au Nord de la grande terre, dpend de laire coutumire Hoot Ma Waap et la langue vernaculaire parle est le Fwa Kumac. Implante sur la grande chefferie Boarat, le territoire de la commune est vaste puisquil stend sur 550 km et compte 6 tribus1. Elle est limitrophe des communes de Poum au Nord, Kaala-Gomen au Sud et Ouegoa lEst. Elle compte au dernier recensement de 2009 une population de 4134 habitants (population avec double comptes) contre 3532 en 2004. Son volution dmographique est significative, avec une augmentation de la population de 17% en 5 ans. Bien qu dominante agricole, ses caractristiques gographiques et historiques confrent la commune une vocation principalement minire. Depuis la premire moiti du XXme sicle, Koumac est une ville comptant dimportantes exploitations de nickel et deux socits exploitent encore les gisements : la SMGM2 et la Socit Le Nickel SLN qui exploite la mine de Thibaghi. Ainsi, depuis 1997 avec le centre de Thibaghi et sa monte en puissance, la commune de Koumac accueille pour de nombreuses annes le principal centre de production minire de la SLN (fournissant un quart de la production de lusine de Doniambo). Cette forte activit minire draine de lemploi (prs de 500 emplois lis laction de la SLN dans le bassin du grand Nord) et de lactivit dans la rgion, et constitue le poumon conomique de la commune, influant ncessairement sur la politique locale des ressources. La collectivit sest associe dans un partenariat financier sur 3 ans (2011-2013) avec la province Nord et la SLN. Le dveloppement de la commune et de sa dmographie lincite augmenter les infrastructures offertes la population avec des projets en urbanisation et en quipements. Koumac dispose de rserves foncires quelle ddie la ralisation doprations damnagement de lotissements : plusieurs lotissements ont t commercialiss et un nouveau projet denvergure est actuellement en phase dtude. Koumac participe lintercommunalit pour la gestion de ses dchets, la cration dun centre denfouissement, la scurit civile, la collecte des ordures mnagres et la scurit de larodrome. A ce titre, la commune est membre avec Kaala-Gomen et Poum du SIVM Nord3 ayant pour vocation la gestion des services de ramassage et de traitement des ordures mnagres, et dincendie et de secours. La commune est galement prsente au capital social de la Socit Anonyme dEconomie Mixte Locale (SAEML) Le Grand Nord cre en 2004 sous limpulsion de la province, hauteur de 1,4 million FCFP, soit 5,1% du capital. Par dlibration du conseil municipal de Koumac (n17/2012) du 21/03/2012, une augmentation de la participation communale dans le capital de la SAEML a t autorise hauteur de 10,8 millions F CFP (1086 titres).
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Galagaoui, Wanap1 et 2, Paop, Pagou et Karack. Socit minire Georges Montagnat
Arrt de cration n 2096/SCLC du 19/10/2000, les communes de Koumac et Kaala-Gomen sont membres fondatrices, rejointes par la commune de Poum depuis 2012.
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La chambre territoriale des comptes (CTC) a examin la gestion de la commune sur les exercices 2007 et suivants, conformment aux dispositions de larticle L. 262-3 alina 2 du code des juridictions financires. Ce texte prcise que lexamen de la gestion porte sur : la rgularit des actes de gestion, sur lconomie des moyens mis en uvre et sur lvaluation des rsultats atteints par rapport aux objectifs fixs par lorgane dlibrant. Lopportunit de ces objectifs ne peut faire lobjet dobservations . La juridiction a ax son analyse sur la fiabilit des comptes et la qualit de linformation financire, sur la situation financire de la commune, sur lorganisation des services et la gestion des ressources humaines, ainsi que sur les services scolaires et priscolaires (transports des lves et cantine).
La fiabilit des comptes et des documents budgtaires
Lexamen de la fiabilit des comptes vots par la commune et de la mise en uvre des rgles budgtaires et comptables constitue le pralable ncessaire lanalyse de la situation financire dune collectivit. A dfaut, celle-ci pourrait sappuyer sur des donnes ne donnant pas une image fidle. Ce travail permet de porter une apprciation sur la qualit des documents budgtaires et le respect des principes et normes comptables. A titre liminaire, il importe de souligner que la commune de Koumac applique depuis le 1er janvier 2000 les principes budgtaires et comptables dfinis dans linstruction M 144 et quelle est soumise, du fait de sa population suprieure 3 500 habitants, aux obligations budgtaires et comptables tendues prvues par le code des communes et ladite instruction. La chambre sest donc attache examiner si la commune faisait une bonne application des normes applicables, qui ont connu des volutions importantes partir de 2009. 1.1 La prsentation des documents budgtaires
1.1.1 Certaines annexes budgtaires sont manquantes ou comportent des informations errones Si la chambre constate que la prsentation des documents budgtaires proprement dits est conforme aux obligations poses par le code des communes de NouvelleCaldonie dans ses articles L. 212-1 et suivants, plusieurs annexes obligatoires ne sont toutefois pas tablies.
Dlibration du conseil municipal 1250 du 26 mars 1999
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Ainsi, en se rfrant au code des communes (notamment ses articles L. 212-3 et D. 212-2-1) et linstruction budgtaire et comptable M 14, la chambre relve que la commune de Koumac a omis de produire : la liste des concours attribus par la commune sous forme de prestations en nature ou de subventions ; la liste des organismes pour lesquels la commune dtient une part du capital, a garanti un emprunt, a vers une subvention suprieure neuf millions de francs CFP ou reprsentant plus de 50 % du produit figurant au compte de rsultat de l'organisme (comme loffice municipal des sports) ; la liste des dlgataires de service public (pour leau et lassainissement) ; le tableau des acquisitions et cessions immobilires mentionn au c du II de l'article 5 de la loi n 83-597 du 7 juillet 1983 relative aux socits d'conomie mixte locales ; le tableau retraant l'encours des emprunts garantis par la commune ainsi que l'chancier de leurs amortissements.
Dans le cas o la commune ne serait pas concerne par le cas de figure vis par lannexe, il conviendrait nanmoins de la renseigner en y indiquant la mention sans objet ou tat nant afin que le lecteur des documents budgtaires dispose de cette information. La chambre rappelle que ces tats annexes sont destins complter linformation financire contenue dans les documents budgtaires en donnant des lments bilanciels et hors bilan, ainsi que divers autres lments se rapportant la situation financire et patrimoniale de la commune et qu ce titre ils doivent tre imprativement tenus conformment la rglementation en vigueur. La collectivit attribue ces lacunes au manque de formation du personnel et au taux de rotation important des effectifs du service comptable jusquen 2009. Elle estime que cest plus par ngligence que par dissimulation que lobligation de transparence et dinformation sur la situation financire des documents comptables a t faite durant ces annes . La collectivit ajoute que depuis 2010, le service comptable a t renforc et quelle remdiera ds prsent aux erreurs releves par la CTC. La chambre constate galement que les annexes relatives lencours de la dette, au cours de la priode 2007-2011, contiennent des informations errones : des discordances apparaissent entre le montant de lencours de la dette inscrit au compte administratif et celui enregistr au compte de gestion.
n MF CFP En MF CFP compte administratif tat de la dette compte de gestion c/ 1641 et 1642 emprunts diffrences
Source : comptes administratifs et comptes de gestion
2007 471 509 -38
2008 457 458 -1
2009 434 440 -6
2010 519 506 13
2011 572 565 7
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A la demande de la CTC, la commune a reconstitu lhistorique de la dette en collaboration avec les services de la trsorerie. Elle a identifi lorigine des discordances provenant derreurs de saisie des conditions de prt communiques par les tablissements bancaires . La chambre prend acte de la rgularisation de ce point. 1.1.2 Lobligation de constituer des budgets annexes nest actuellement pas mise en uvre La commune, qui dispose dun budget annexe affect la rhabilitation des sites miniers de Koumac, na pas mis en place, sur la priode contrle, dautres budgets annexes pourtant devenus obligatoires. 1.1.2.1 Labsence de mise en place de budgets annexes pour leau et lassainissement Larrt du 11 dcembre 20095 prvoit que les services publics industriels et commerciaux des communes doivent mettre en uvre les dispositions de linstruction budgtaire et comptable M4. Pour prparer dans de bonnes conditions la mise en place de cette rforme, il tait prvu une entre en vigueur au plus tard le 1er janvier 2012 dans les communes qui nappliquaient pas cette instruction, ce qui est le cas de Koumac. La cration de ces budgets annexes vise apporter une meilleure transparence dans la gestion publique en permettant au conseil municipal et aux administrs didentifier ds le vote du budget le cot des services. Le vote du compte administratif rend compte de lexcution budgtaire dans ce cadre. La mise en place de ces budgets annexes saccompagne de lobligation dquilibre en recettes et en dpenses (article L. 322-1 du code des communes de NouvelleCaldonie). Il ne peut tre assur que par le prix des prestations assures aux usagers, puisque le budget communal ne peut thoriquement pas prendre en charge des dpenses au titre de ces services, sauf entrer dans lune des exceptions prvues larticle L. 322-2 dudit code6. En aucun cas, cette prise en charge ne peut se traduire par la compensation pure et simple d'un dficit de fonctionnement.
Relatif linstruction budgtaire et comptable M.14 applicable aux communes de NouvelleCaldonie et leurs tablissements publics administratifs et linstruction budgtaire et comptable M.4 applicable aux services publics industriels et commerciaux de Nouvelle-Caldonie. 1 Lorsque les exigences du service public conduisent la collectivit imposer des contraintes particulires de fonctionnement ; 2 Lorsque le fonctionnement du service public exige la ralisation d'investissements qui, en raison de leur importance et eu gard au nombre d'usagers, ne peuvent tre financs sans augmentation excessive des tarifs ; 3 Lorsque, aprs la priode de rglementation des prix, la suppression de toute prise en charge par le budget de la commune aurait pour consquence une hausse excessive des tarifs.
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La chambre constate que le dlai de deux ans laiss aux communes pour se doter des budgets annexes na pas permis Koumac de les mettre en place. La juridiction insiste sur le fait quil sagit dsormais dune obligation qui a t rappele pourtant aux collectivits par les services de lEtat en charge du contrle budgtaire, tant prcis que nombre dentre elles ont depuis satisfait cette obligation. La commune souligne quelle a renouvel la dlgation de gestion du service de leau en 2001, et que le comptable public interrog lpoque sur la mise en place dun budget annexe eau et assainissement, aurait indiqu que celui-ci ntait pas obligatoire, la commune ne percevant que le produit de la taxe reverse par le dlgataire (ce qui est galement le cas pour lassainissement). La chambre entend rappeler que linstruction budgtaire et comptable M. 49 qui rgit les services de gestion de leau et de lassainissement ne dispense de la mise en place dun budget annexe que lorsque le service est dlgu sous la forme dune concession, ce qui nest pas le cas Koumac o il sagit dun affermage. Au cas despce, la M 497 prvoit que les oprations de recettes et de dpenses effectues par le fermier doivent tre dcrites dans un budget annexe, afin de permettre dtablir lquilibre financier du service (). Le budget annexe retrace donc les oprations patrimoniales, ainsi que les oprations financires effectues avec le fermier . 1.1.2.2 Linexistence dun budget annexe retraant les oprations de lotissement et damnagement Suivant la jurisprudence constante du Conseil dEtat8, les oprations de lotissement ralises par les communes ne constituent pas une mission de service public, mais lexploitation du domaine priv de la collectivit et sont par suite des oprations caractre industriel et commercial. Ces oprations nont pas vocation accrotre le patrimoine de la collectivit mais amnager des terrains constructibles cds des tiers. En application de linstruction budgtaire et comptable M149, les oprations damnagement de lotissement ou de zones doivent tre individualises dans un budget annexe spcifique, distinct du budget principal, retraant lintgralit des dpenses et des recettes. Ceci permet didentifier les risques financiers10 et de connatre le rsultat
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Instruction budgtaire et comptable M 49 Titre I 3.2.
CE 29/02/1980, Mme Rivire ; 12/01/1983, Commune de Laronxe ; 15/06/1990, M et Mme Lemeunier ; n 158152 16/06/1999, M Gatineau ; n 247277 du 26/09/2007 Socit Procds et Matriels de Construction.
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Instruction budgtaire et comptable M14, Tome II Titre 1.
Arrt du 11 dcembre 2009 relatif l'instruction budgtaire et comptable M. 14 applicable aux communes de Nouvelle-Caldonie et leurs tablissements publics administratifs et l'instruction budgtaire et comptable M. 4 applicable aux services publics industriels et commerciaux de NouvelleCaldonie 10 Sont retracs au sein dun budget annexe : la prise en charge financire par la commune ; le dmembrement entre le budget principal et le budget annexe ; la phase de production (ralisation des travaux et stockage) ; la phase de commercialisation (dstockage). Risques lis la commercialisation rythme, prix ; risques attachs lexcution et au financement des quipements publics ; risques lis aux difficults rglementaires de matrise du foncier.
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des oprations, qui sont considres comme des actes de gestion du domaine priv de la collectivit. Les terrains amnags et destins la vente au terme dun cycle de production, nayant donc pas vocation tre intgrs dans le patrimoine de la collectivit, ne doivent pas rentrer dans les comptes dimmobilisations de la commune (211 ou 23) et doivent tre enregistrs ( leur cot de revient : prix dachat augment des travaux de viabilisation) dans une comptabilit de stocks (classe 3) tenue spcifiquement dans le budget annexe. La chambre relve que durant la priode sous contrle, des oprations de lotissements ( Siqueiros , Pandop ) et damnagement de zones dactivits, artisanales et industrielles, ont t ralises par la commune. Ces oprations nont pas donn lieu louverture dun budget annexe et les tudes, travaux de viabilisation, remboursement demprunts, etc., ont t enregistrs directement dans le budget principal de la collectivit. Cette situation gnre plusieurs difficults : en premier lieu, labsence de budget annexe ne permet pas la commune de connatre prcisment les conditions conomiques de ralisation de ces oprations. Ainsi, la fixation du prix de cession des lots aux particuliers ou des promoteurs ne peut tre dfini par rapport aux cots de production, de telle sorte que lon ne peut identifier avec certitude si lopration a dgag une plus-value ou une moins-value ; en deuxime lieu, du point de vue patrimonial, la comptabilisation tort dans les immobilisations de la commune des terrains et travaux ncessaires la ralisation des lotissements fausse limage comptable du patrimoine communal puisque ces oprations nont pas vocation y figurer.
La chambre rappelle donc la commune son obligation dindividualiser et de suivre les oprations de ralisation de lotissement de terrains amnags destins la vente dans un budget annexe soumis la comptabilit M14 et intgrant, notamment une comptabilit de stocks. Ce point mrite dautant plus dtre relev quun futur lotissement est en phase dtudes Tougoupe, ainsi que la ralisation de tranches supplmentaires du lotissement Siqueiros (sixime tranche). La commune indique dans sa rponse aux observations provisoires, quelle a procd en 2013 la rgularisation demande par la chambre en ouvrant quatre budgets annexes relatifs de nouvelles oprations de lotissement. 1.2 La mise en uvre des obligations comptables
La chambre a constat que plusieurs rgles comptables, pourtant obligatoires dans le cas dune commune de la taille de Koumac, ne sont pas respectes. Il en dcoule un manque de fiabilit des documents budgtaires et comptables.
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1.2.1 Une application alatoire du rattachement des charges et des produits lexercice concern Comme le prvoit linstruction budgtaire et comptable M 14 pour les communes de plus de 3 500 habitants, et en application du principe dindpendance des exercices, les dpenses et les recettes de la section de fonctionnement relatives un exercice doivent tre effectivement et de manire exhaustive affectes aux comptes et donc au rsultat de cet exercice. Sagissant des oprations de la section de fonctionnement, elles doivent tre soldes durant la journe complmentaire qui peut durer jusquau 31 janvier de lexercice suivant. Les oprations nayant pu tre mandates dans ce dlai, doivent faire lobjet dun mandat prvisionnel selon la procdure de rattachement. La pratique de la commune de Koumac a vari durant la priode sous revue puisquelle na pratiqu le rattachement des produits et des charges de la section de fonctionnement lexercice que sur la seule gestion 2010. En effet, le compte administratif 2011 montre que cette pratique a t abandonne du fait de labsence dinscription des crdits ncessaires, faute davoir identifi les besoins. Labsence de prvision des crdits montre donc les limites de la comptabilit dengagement tenue au sein de la commune. Mme si des rappels sont rgulirement faits, lexemple de la fin de la gestion 2011 montre quil existe encore des failles et que des factures parviennent sans que des bons de commande pralables aient t engags. La chambre rappelle que larticle L. 241-3 du code des communes de NouvelleCaldonie charge le maire de la tenue de la comptabilit des engagements au sein de la commune, cette comptabilit devant tre exhaustive. La juridiction souligne galement la ncessit, pour la commune de procder au rattachement des produits et des charges lexercice qui les a vus natre. 1.2.2 Une mise en uvre dfaillante des rgles damortissement et de provisions prvues par le code des communes de Nouvelle-Caldonie Larticle L. 221-2 du code des communes de Nouvelle-Caldonie dfinit les dpenses obligatoires pour les communes. En font notamment partie les dotations aux amortissements des immobilisations corporelles ou incorporelles (pour les communes de plus de 3 500 habitants, compter de 2009 pour les immobilisations acquises compter du 1er janvier 2008), ainsi que la constitution des provisions obligatoires, notamment pour risques et charges (comptes 15 et 68). La chambre constate que ces rgles ne sont pour la plupart pas respectes. 1.2.2.1 La commune ne pratique quun amortissement partiel de ses biens
La sincrit du bilan et du compte de rsultat exige que la dprciation de la valeur des lments dactif soit constate. Chambre territoriale des comptes de Nouvelle-Caldonie Rapport dobservations dfinitives sur la gestion de la commune de Koumac 16
Au vu de la dlibration 1250 du 26 mars 1999 dcidant lapplication de la nomenclature comptable M14 compter du 1er janvier 2000 et considrant laugmentation de la population 3532 habitants (selon recensement de 2004), la commune de Koumac avait lobligation de pratiquer les amortissements des immobilisations corporelles et incorporelles. Une dlibration (n 45/2007) en date du 06/07/200711 fixe les modalits damortissement de dures notamment en fonction des catgories dimmobilisations. Cette liste est peu exhaustive et mriterait dtre actualise. En revanche, les dures damortissement dfinies pour les biens viss par cette dlibration, sont en adquation avec les instructions comptables. Lobligation damortir a t raffirme avec lentre en vigueur12 de larticle D. 221-3 pris pour lapplication de larticle L. 221-2 (18) du code des communes prcit, pour les communes dont la population est gale ou suprieure 3500 habitants, ce qui est le cas de Koumac. La chambre observe que Koumac ne met en uvre lamortissement que partiellement et de manire infime, alors que figurent bien lactif de son bilan les immobilisations dcrites ci-dessus (c/ 20 et 21, y compris des biens immeubles productifs de revenus). Il ressort de lanalyse des comptes et de ltat des immobilisations au 31 dcembre 2011 quaucun amortissement nest pratiqu sagissant des immobilisations incorporelles, alors que les tudes qui nont pas t suivies de ralisation auraient d ltre. Sagissant des immobilisations corporelles, seulement une partie des biens obligatoirement amortissables figurant au compte 218 autres immobilisations corporelles fait effectivement lobjet damortissement. Aucun bien inscrit sur le compte 2158 autres installations, matriel et outillage technique nest amorti. Il en est de mme des biens productifs de revenus. La chambre rappelle que les dpenses damortissement prvues dans les conditions fixes larticle D. 221-3 du code des communes et linstruction comptable M14 constituent des dpenses obligatoires pour la commune de Koumac.
1.2.2.2
La commune ne constitue pas certaines provisions obligatoires
Il rsulte de la combinaison des dispositions des articles L. 221-2 (20) et D. 221-4 du code des communes de Nouvelle-Caldonie, que la commune doit
Modifie et complte par dlibration (n 53/2012) du 28/11/2012 uniquement pour ce qui concerne la dure damortissement des voitures.
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compter de lexercice 2010 (article 16 du dcret n 2009-1602)
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provisionner en fonction du risque financier encouru estim dans diffrents cas de figure examins ci-dessous. Ces provisions ne sont pour le moment pas constitues par la commune de Koumac.
1.2.2.2.1 Labsence de provisions aprs louverture de la procdure collective de la socit Pcherie du Nord
Les articles L. 221-2 (20) et D. 221-4 du code des communes de NouvelleCaldonie prvoient que ds louverture dune procdure collective, une provision est constitue pour les garanties demprunts, les prts et crances, les avances de trsorerie et les participations en capital accords par la commune lorganisme faisant lobjet de la procdure collective. La socit des Pcheries de Nouvelle-Caldonie (devenue Pcheries du Nord), rcemment mise en liquidation judiciaire fait lobjet, depuis plusieurs annes, dune procdure collective. Elle est dbitrice envers la commune de Koumac de plus de 13 MF CFP, dont 11 MF de loyers impays sur les annes 2003 et 2004. Les productions de ces crances titre privilgi ont bien t faites par le comptable dans le cadre de la procdure de redressement judiciaire, puis renouveles lors de louverture de la liquidation judiciaire. Elles ont toutefois peu de chance dtre honores et dboucheront vraisemblablement par une admission en non-valeur qui se traduira par une dpense budgtaire pour la commune. La chambre estime que ce risque identifi devrait faire lobjet dun provisionnement dans le cadre des dispositions des articles L. 221-2 (20) et D. 221-4 du code des communes de Nouvelle-Caldonie. La commune indique dans sa rponse quelle entend se conformer cette obligation ds que ses finances le lui permettront. La CTC rappelle cependant que lomission dinscription de cette dpense obligatoire, pourrait conduire le haut-commissaire saisir la juridiction sur la base des articles L. 263-12 et L. 263-21 du code des juridictions financires, aux fins de constater linsincrit du budget et demander linscription doffice de cette dpense.
1.2.2.2.2 Labsence de provisions pour les contentieux ouverts
Les articles prcits du code des communes prvoient galement lobligation de provisionner ds louverture dun contentieux en premire instance contre la commune, hauteur du montant estim par la commune de la charge qui pourrait en rsulter en fonction du risque financier encouru, et tre maintenue, en lajustant si ncessaire, jusqu ce que le jugement soit devenu dfinitif.
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La commune est engage dans le cadre de deux procdures contentieuses diriges contre elle devant le tribunal administratif de Nouvelle-Caldonie, lune concernant la rsiliation anticipe linitiative de la commune du contrat daffermage sur lexploitation de la capitainerie de Pandop, lautre concernant un litige sur lattribution de lots dans un lotissement communal. La chambre constate que la commune de Koumac na pas constitu de provisions obligatoires au titre de ces risques contentieux. La collectivit, qui ne conteste pas le principe, indique cependant quen lespce les requrants ont t dbouts de leurs prtentions.
1.2.2.2.3 Les provisions pour crances douteuses
Les articles L. 221-2 (20) et D. 221-4 du code des communes de NouvelleCaldonie disposent quune commune est tenue de constituer une provision lorsque le recouvrement des restes recouvrer sur compte de tiers est compromis malgr les diligences faites par le comptable public. Lexamen de ltat des restes recouvrer montre que les diligences adquates sont mises en uvre par le comptable, notamment compter de 2010, en matire de poursuites en excution force (saisie attribution et saisie vente). Linstruction comptable M14 dispose que ltat des restes recouvrer est tabli tous les ans et qu cette occasion le comptable doit proposer ladmission en non-valeur des crances quil juge tre devenues irrcouvrables. Cette procdure vise rtablir la sincrit des comptes afin quils ne retracent pas des crances qui ne seront finalement jamais encaisses. Il restait toutefois, fin 2011, un solde de crances anciennes recouvrer, pour certaines remontant 2002, dun montant denviron 18 millions FCFP, qui comprennent hauteur de 11 millions FCFP, les crances dtenues sur la socit Pcherie du Nord pour les loyers impays sur 2003 et 2004. La chambre observe que la commune de Koumac na pas provisionn pour ses crances douteuses. La collectivit pourrait dterminer en lien avec le comptable public, la proportion de crances devenues irrcouvrables et proposer au conseil municipal, si ncessaire, de procder lapurement de ces crances par leur admission en non-valeur. La collectivit a indiqu que le conseil municipal se verra prsenter prochainement ladmission en non-valeur de certaines de ces crances. 1.2.3 Les critures comptables de cessions dimmobilisations ne correspondent pas aux schmas prvus par la M 14
La chambre constate que les critures comptables enregistrant la cession de biens communaux (notamment des terrains) passes entre 2007 et 2011 ne sont pas conformes
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au schma prvu par linstruction budgtaire et comptable M.14 rappel ci-dessous13 : (oprations dordre budgtaire) Dbit Prix de cession Sortie de limmobilisation (VNC) En cas de plus-value de cession (pour la diffrence entre les comptes 775 et 675) En cas de moins-value de cession (lorsque le prix de cession est infrieur la valeur) De manire plus prcise, chaque exercice examin fait apparatre des incohrences dans les critures qui ont t comptabilises : Sur lanne 2007, on relve notamment : que la crance sur la cession dimmobilisation (compte 462) ne correspond pas au prix de cession (compte 775) ; que ce prix de cession (19 628 065 F) est sensiblement infrieur la valeur comptable des immobilisations cdes (101 071 517 F), ce qui devrait dgager une moins-value qui nest pas constate au compte 776 ;
c/462 crances sur 14 528 065 cessions dimmobilisation de c/675 101 071 517 c/775 19 628 065
Crdit 775 21 192
462 675 676
192
776
Prix de cession
Sortie limmobilisation (VNC) Plus-value de cession
c/21
101 071 517
c/676
9 178 483
c/192
9 178 483
Sur lanne 2008, on voit que : comme en 2007, la crance sur la cession dimmobilisation (compte 462) est sensiblement infrieure au prix de cession (compte 775) ; la diffrence sur la ralisation de limmobilisation (C/19) ne retrace pas la plusvalue ralise qui est transfre en section dinvestissement.
13
Annexe 26 de linstruction M14 : fiche dcriture cession de biens corporels non amortissables
20
c/462 c/675 c/676
6 323 000 3 354 635 438 365
c/775 c/21 c/19
17 460 019 3 354 635 438 365
Sagissant de lanne 2009, les critures sont ici quilibres mais il est inhabituel quune telle opration de cession ne se traduise pas par une plus-value ou une moinsvalue :
c/462 c/675 c/676 18 000 000 18 000 000 0 c/775 c/21 c/19 18 000 000 18 000 000 0
En 2010, on constate que les critures concernant le compte 675 et 21 ne sont pas quilibres :
c/462 c/675 c/676 36 646 000 36 646 000 0 c/775 c/21 c/192 36 646 000 39 457 360 0
Enfin, en 2011, comme en 2007 et 2008, la crance sur la cession dimmobilisation (compte 462) est sensiblement infrieure au prix de cession (compte 775). De plus, la dernire ligne dcriture relative au transfert de la plus-value en section dinvestissement ne correspond pas au montant de ladite plus-value (environ 17 MF).
c/462 c/675 c/676 560 000 21 600 000 20 400 000 c/775 c/21 c/192 38 560 000 21 600 000 20 400 000
La chambre relve que la commune na pu fournir ni lors de linstruction, ni dans sa rponse aux observations provisoires dlments justifiant ces discordances, mme si elle a avanc lhypothse dcritures de rgularisation qui auraient t pratiques sur ces exercices et qui pourraient expliquer ces anomalies. La chambre demande donc nouveau la commune de se rapprocher du comptable public afin didentifier avec lui les causes de ces discordances. En tout tat de cause, lesdites anomalies portant sur des sommes significatives, sont de nature affecter la sincrit des comptes sur la priode 2007-2011.
La gestion budgtaire
Le rsultat annuel, c'est--dire celui enregistr sur lexercice, est demeur positif sur toute la priode contrle, hormis lexercice 2008 qui sest cltur par un dficit de 33,6 MF. Le rsultat de clture ou fonds de roulement final reprsente lexcdent budgtaire cumul des sections de fonctionnement et dinvestissement que la commune a dgag. Si lon prend lensemble de la priode 2007-2011, la commune a dispos dun fonds de roulement final qui a volu positivement entre 56 millions et 115 millions. 21 Chambre territoriale des comptes de Nouvelle-Caldonie Rapport dobservations dfinitives sur la gestion de la commune de Koumac
Toutefois, on relve quen 2009 et 2010 le fonds de roulement a t ngatif hauteur respectivement de -66,8 et -39,7 MF. Ces baisses significatives sexpliquent par le fait que leffort dinvestissement communal a t financ pour lessentiel par un prlvement sur le fonds de roulement (voir supra dans la partie consacre lanalyse financire, lexamen du financement de linvestissement). En 2011, le fonds de roulement final redevient donc positif hauteur de + 115 MF.
Rsultat de fonctionnement affect linvestissement Rsultat de clture n ou Rsultat de Fonds de lexercice n roulement final 40 172 036 -39 185 514 41 602 634 95 719 922 81 774 670 56 534 408 -238 914 595 -278 100 109 205 226 367 294 011 008 -33 688 228 15 910 899 89 745 267 -188 354 842 101 063 882 121 537 147 190 809 149 -66 817 695 20 163 171 -168 191 671 128 481 460 128 481 460 148 644 631 -39 710 211 87 334 651 -80 857 020 192 387 662 195 988 800 279 722 313 115 131 780
Anne
Intituls
Rsultat de clture n-1
Reports
Investissement -79 357 550 Fonctionnement 197 213 274 143 095 986 TOTAL 117 855 724 143 095 986 2008 Investissement -39 185 514 Fonctionnement 95 719 822 6 935 281 TOTAL 56 534 408 6 935 281 2009 Investissement -278 100 109 Fonctionnement 294 011 008 273 537 743 TOTAL -15 910 899 273 537 743 2010 Investissement -188 354 842 0 Fonctionnement 121 537 147 121 537 147 TOTAL -66 817 695 121 537 174 2011 Investissement -168 191 671 Fonctionnement 128 481 460 124 880 322 TOTAL -39 710 211 124 880 322 Source : comptes administratifs et comptes de gestion.
2007
32 250 233 32 250 233 4 562 366 4 562 366 67 088 841 67 088 841 43 311 349 43 311 349 183 616 903 183 616 903
Si lon prend en compte les restes raliser, en recettes et en dpenses, le rsultat global de la commune redevient positif sur toute la priode avec, en 2011 un montant de 299 millions de francs.
Rsultats globaux de clture aprs intgration des RAR 88 784 641 20 473 265 271 146 3 601 138 298 748 683
Anne
Rsultats de clture
Restes raliser (RAR) Recettes 359 445 112 422 712 861 509 886 484 339 115 414 372 944 329 Dpenses 327 194 879 418 150 495 442 797 643 295 804 065 189 327 426 Solde 32 250 233 4 562 366 67 088 841 43 311 349 183 616 903
2007 2008 2009 2010 2011
56 534 408 15 910 899 -66 817 695 -39 710 211 115 131 780
Source : comptes administratifs
2.1
Les taux de ralisation
La chambre observe que dune manire gnrale, les taux de ralisation des prvisions budgtaires, en recettes comme en dpenses, en fonctionnement comme en investissement, sont faibles. Chambre territoriale des comptes de Nouvelle-Caldonie Rapport dobservations dfinitives sur la gestion de la commune de Koumac 22
A la section de fonctionnement, la comparaison des crdits consomms avec les crdits ouverts montre un taux de ralisation qui se situe en dessous des 80 %, ce qui est infrieur aux chiffres habituellement constats dans les communes o lon se situe plutt au-dessus de 90 %.
Section Fonctionnement Dpenses Recettes 2007 83% 100% 2008 64% 94% 2009 80% 97% 2010 79% 99% 2011 72% 99%
La commune dispose donc de marges de manuvre pour optimiser la gestion de ces crdits de fonctionnement, dont lestimation des besoins pourrait tre encore amliore. A la section dinvestissement, le taux de ralisation des recettes sont relativement faibles, ceux-ci ayant t de 45 % en 2007, seulement 6 % en 2008, 38 % en 2009, 43 et 42 %, respectivement en 2010 et 2011. Les taux de ralisation des dpenses dquipement stablissent, quant eux, comme suit :
en KF CFP crdits ouverts Mandats mis % crdits mandats RAR % RAR/ crdits ouverts crdits annuler % crdits annuls 2007 756 478 426 637 56,4% 327 195 43,3% 2 646 0,3% 2008 730 456 230 437 31,5% 418 150 57,2% 81 868 11,2% 2009 1 100 216 558 513 50,8% 442 798 40,2% 98 905 9,0% 2010 778 097 386 236 49,6% 295 804 38,0% 96 056 12,3% 2011 783 722 265 126 33,8% 189 327 24,2% 329 268 42,0%
Les crdits mandats au cours de lexercice ne reprsentent quau mieux la moiti des autorisations budgtaires. En 2008 et 2011, ces taux sont particulirement bas avec 32 et 34 %. On relve a contrario que les dpenses engages non mandates (correspondant des oprations en cours pour lesquelles il y a eu engagement juridique) reprsentent le plus souvent 40 50 % des crdits ouverts, ce qui peut sexpliquer par un lancement tardif de certaines oprations ou des difficults conduire lopration dans les dlais initialement prvus. Dans les deux cas, ces vnements justifieraient des ajustements qui peuvent prendre la forme dun redploiement des crdits au cours de dcisions modificatives. Enfin le volume des crdits annuls, anormalement bas en 200714, se situe entre 9 et 12 %, hormis en 2011 o prs de 42 % des crdits dquipement ont t annuls.
Ce qui traduit une inscription systmatique des crdits non consomms en dpenses engages sans que pour autant un engagement juridique ait t constat.
14
23
Le tableau ci-dessous retrace les principales oprations concernes par les annulations importantes enregistres sur lexercice 2011 :
N opration 0019 0111 0169 0211 0911 107 1411 Objet Extension marina Pandop Electrification Koumac-Nhou HTA/BT Pointe aux Poules Electrifications diverses chambre funraire construction ateliers travaux voirie 2011 Millsime 2009 2011 2009 2011 2011 2007 2011 Crdits ouverts 56 032 170 53 500 000 48 699 546 21 508 312 58 800 000 66 224 836 47 540 680 Mandats mis 5 000 000 25 736 211 12 285 672 Restes raliser 25 231 500 4 299 546 3 707 639 20 421 795 294 000 crdits annuls 30 800 670 53 500 000 44 400 000 17 800 673 53 800 000 20 066 830 34 961 008
On voit que pour ces oprations programmes, une trs faible part des crdits ouverts a t effectivement consomme (mandats mis), les crdits tant partiellement reports (restes raliser) et pour lessentiel annuls. Pour 3 oprations (extension marina de Pandop, HTA/BT Pointe aux Poules et lectrifications diverses), aucun mandatement na t ralis. Les dpenses prvues pour llectrification de Koumac-Nhou sont quant elles totalement annules (53,5 MF CFP). La faiblesse des taux de ralisation des projets vots par le conseil municipal enlve une partie de sa signification au vote du budget par les lus. La chambre rappelle que les dpenses et les recettes inscrites au budget doivent en effet tre estimes de la faon la plus exacte conformment au principe de sincrit budgtaire mentionn larticle L. 263-11 du code des juridictions financires. La commune pour expliquer la faiblesse des taux dexcution, notamment en investissement, avance diffrentes raisons : la difficult de mise en place dun plan de financement complet (comme pour la chambre funraire) ; linfructuosit de certains appels doffres retardant lexcution des oprations (lectrification Koumac-Nhou) du fait doffres bien suprieures aux estimations pourtant tablies par des experts ; la dfaillance au stade de lexcution des travaux, de certaines entreprises retenues, ce qui prolonge les dlais dexcution (extension de la Marina) ; les problmes fonciers, comme pour lopration lectrification pointe aux poules . 2.2 La mise en place de nouveaux outils de gestion budgtaire et de programmation
Les constatations opres notamment sur le volume important des restes raliser et des crdits annuls dmontrent lutilit pour la commune de dvelopper sa vision 24 Chambre territoriale des comptes de Nouvelle-Caldonie Rapport dobservations dfinitives sur la gestion de la commune de Koumac
pluriannuelle de linvestissement en se dotant dune gestion en autorisations de programme et crdits de paiement telle que prvue aux articles L. 211-4 et R. 211-2 du code des communes de Nouvelle-Caldonie. Cette gestion pluriannuelle permettrait : - de mieux visualiser le cot dune opration tale sur plusieurs exercices ; - de limiter louverture de crdits annuels aux seuls besoins du mandatement intervenant dans lanne ; - damliorer la lisibilit financire des comptes et augmenter le taux de ralisation, en faisant concider le budget vot et le budget ralis. Cet outil parat bien adapt aux oprations importantes que la commune va lancer, comme la ralisation du groupe scolaire qui devrait staler sur trois annes et dont le cot prvisionnel avoisine les 600 MF CFP. Recommandation n1 : La chambre recommande la commune de Koumac de se doter, au moins pour les oprations les plus importantes, dune gestion en autorisations de programme et crdits de paiement (AP/CP). La commune de Koumac indique quelle a mis en place, dans le cadre de son budget primitif 2013, une autorisation de programme dans le cadre de la ralisation de son groupe scolaire. Nanmoins, la mise en place de ces nouveaux outils de gestion budgtaire pluriannuelle devrait saccompagner dune dmarche analogue dans le domaine de la programmation des investissements. Il nexiste en effet pas actuellement de programme pluriannuel dinvestissement (PPI) qui serait la traduction des axes prioritaires dgags par la collectivit en termes de politiques publiques. A cet gard, il constitue bien plus quun outil de gestion interne destination des services. Il est un instrument de gouvernance dans la mise en uvre des orientations stratgiques dfinies par la collectivit. Le PPI devrait alors comporter la liste des projets15 retenus par la commune eu gard aux priorits identifies, mais aussi ses capacits dinvestissements pralablement dfinies par les travaux de prospective financire. Ces derniers pourraient tre prsents au moment des dbats dorientation budgtaire qui sont actuellement tenus par la commune. Les arbitrages rendus en matire dinvestissements se concrtiseraient dans linscription des autorisations de programme et des crdits de paiement, que la collectivit pourrait mettre en place.
15
Avec lindication de son chancier de ralisation et de son montant prvisionnel
25
Recommandation n2 : La chambre recommande la commune de Koumac de dvelopper sa vision pluriannuelle en matire dinvestissements en se dotant dun plan dans lequel figurerait les prvisions de ralisation des quipements communaux dfinies par le conseil municipal ainsi que les modalits de leur financement.
La situation financire
Cette analyse financire rtrospective de la commune de Koumac porte sur les comptes des exercices 2007 2011. Il convient de garder lesprit le caractre atypique de lexercice 2008 du fait dune excellente conjoncture conomique (cours du nickel record) et du niveau exceptionnel des dotations provenant du fonds intercommunal de prquation (FIP). 3.1 La formation de lautofinancement
Les produits de gestion enregistrent sur la priode une volution moyenne de 5%, lgrement infrieure celle des charges de lordre de 5,28%. 3.1.1 Les produits rels de fonctionnement progressent de 28% entre 2007 et 2011
Taux Variation Croissance 2007 2008 2009 2010 2011 2007Moyen 2011 Annuel 1,2 3,1 5,2 6,6 7,5 525% 44% 48,4 52,5 56,4 68,5 99,9 106% 16% 414,5 11,2 20,4 495,7 530,9 23,9 18 628,4 478,2 17,6 18,4 575,8 475,1 18,2 37,5 605,9 467,2 21,3 40,7 636,6 13% 90% 100% 28% 2% 14% 15% 5%
En MF CFP Produits services et domaine Impts et taxes Dotations, subventions et participations (*) Autres produits Produits exceptionnels TOTAL
Source : comptes administratifs (*) dont DGF (dotation forfaitaire) dont FIP fonctionnement
93 240,8
94,1 302,6
116,9 271,7
100,6 308,7
101 302,7
9% 26%
2% 5%
+ rajustement FIP compte exercice 2007 de 14 899 975 FCFP et compte exercice 2008 de 69 324 642 FCFP.
Les produits de fonctionnement rels de la commune sont passs de 495,7 MF CFP en 2007 636,6 MF CFP en 2011 (soit une augmentation de 28%) et prsentent une progression moyenne annuelle de 5% sur les cinq annes. En 2011, le Chambre territoriale des comptes de Nouvelle-Caldonie Rapport dobservations dfinitives sur la gestion de la commune de Koumac 26
total des produits de fonctionnement rels de la commune correspond 153 984 FCFP par habitant. Toutefois, cette progression est fluctuante dun exercice lautre. Entre 2008 et 2009, la commune connat une diminution globale des recettes de - 8%, impactes fortement par la diminution des dotations (de 11%) qui constituent la part essentielle des produits de fonctionnement. La diffrence sexplique galement par un niveau exceptionnellement lev du FIP en 2008, alors quen 2009, les dotations retrouvent le niveau de 2007.
La structure des produits est marque par la prdominance des dotations, subventions et participations qui reprsentent 73% des recettes de fonctionnement et place la commune, comme dailleurs les autres communes caldoniennes, dans une situation de dpendance forte vis vis des concours financiers externes. La fiscalit reprsente le deuxime poste de recettes de la collectivit hauteur de 16% seulement, les marges de manuvre en matire de recettes de fonctionnement pour la commune demeurent donc faibles. Laugmentation des produits de fonctionnement recouvre des volutions diffrencies selon les types de produits. 3.1.1.1 Les dotations, subventions et participations
Le premier poste de recettes de la collectivit est constitu des dotations, subventions et participations, verses notamment par lEtat (D.G.F.) et la NouvelleCaldonie (F.I.P.), ce chapitre reprsentant environ 79% des ressources de fonctionnement courants (73% des produits en 2011). Cependant, lexamen des cinq exercices fait apparatre des niveaux de dotations variables selon les annes. En effet, ces dotations ont progress de manire importante en 2008, atteignant 530 MF CFP, plus haut niveau constat sur la priode, soit une augmentation de 28% par rapport lexercice prcdent (2007), mais sont en baisse depuis 2009. La dotation globale de fonctionnement
- la dotation forfaitaire (compte 7411), une des composantes de la dotation globale de fonctionnement (D.G.F.) contribue hauteur de 16% au total des produits raliss en 2011. Sur la priode, elle progresse de 9%, passant de 93 millions en 2007 101 millions en 2011 et connat une volution moyenne de 2% sur les cinq annes. Chambre territoriale des comptes de Nouvelle-Caldonie Rapport dobservations dfinitives sur la gestion de la commune de Koumac 27
Cette dotation a augment fortement partir de 2009 (de 24% par rapport 2008), car leffectif de population prise en compte dans le calcul de la dotation forfaitaire, est pass de 3 532 habitants en 2004 4 134 habitants en 2009. La D.G.F. reprsente en 2011 pour la commune, une recette de 24 435 FCFP par habitant. - elle est complte par une dotation damnagement (compte 7412) qui comprend des dotations de solidarit urbaine et de solidarit rurale et dont la rpartition seffectue en tenant compte aussi notamment du poids dmographique des communes. le Fonds Intercommunal de Prquation (F.I.P.)
Koumac, comme les autres communes de Nouvelle-Caldonie, enregistre sur lexercice 2008 un montant lev des dotations provenant du FIP fonctionnement (passant de 240 millions FCFP en 2007 302 millions FCFP en 2008, soit une augmentation de 26%) : cette hausse correspond aux rentres fiscales redistribues par la Nouvelle-Caldonie rsultant dune conjoncture conomique particulirement favorable en 2008, donnant lieu au versement dun rajustement FIP 2007 dun montant exceptionnel (69 millions FCFP). La chambre observe que si la dotation FIP accuse une diminution en 2009, celleci na pas dcru sur les exercices suivants. En effet, compter de 2010, la commune conserve un niveau de dotation similaire (de lordre de 308 millions FCFP en 2010 et 302 millions FCFP en 2011), et ce en raison notamment de laugmentation du nombre dhabitants issue du recensement de 2009, tant rappel que la population constitue galement lun des critres de calcul du FIP. Cette croissance de la population a dailleurs compens la diminution des charges prises en compte pour le calcul du FIP, constate sur lexercice 2010.
La rpartition du FIP fonctionnement est effectue en fonction des critres suivants :
Population 2009 (43%) 4 134 Superficie (Km) (4%) 550,00 Eloignement (3%) 386,00 Scolarisation 2011 (20%) 618 Routes 2011 (27%) Charges 2010 (3%) FIP 2012 Allocation FIP 2011 Diffrence 2011 2012
254,172 111 295 033 350 269 043 308 669 165 41 599 878
Le montant des autres attributions, subventions et participations fluctue sur la priode, les valeurs les plus fortes sont enregistres en 2008 et 2009. Elles comprennent entre autre la dotation lu local , la dotation spciale au titre des instituteurs, le fonds dlectrification rurale (FER), la dotation dveloppement rural (DDR). 3.1.1.2 Les ressources fiscales ont t multiplies par deux sur la priode
Les ressources fiscales slvent 99 millions FCFP en 2011 contre 48 millions FCFP en 2007, essentiellement en raison de laugmentation des taux dimposition dcids par la commune. Elles sont composes en majeure partie de la fiscalit reverse par le budget de la Nouvelle-Caldonie, ainsi que du produit des impts et taxes peru par la commune mais dans une moindre mesure. Le poids global des ressources fiscales reprsente en 2011 16% par rapport aux produits rels de fonctionnement. La recette correspondante est de 24 158 FCFP/habitant. Chambre territoriale des comptes de Nouvelle-Caldonie Rapport dobservations dfinitives sur la gestion de la commune de Koumac 28
Le produit des centimes additionnels a augment de manire significative sur la priode par rapport 2007, ceux-ci passant de 24 millions FCFP 38 millions FCFP en 2011 (soit une augmentation de 60%). Lassemble dlibrante a dcid de relever les taux des centimes additionnels qui atteignent le montant plafond autoris par la rglementation fiscale16. La commune ne dispose donc plus de marge de manuvre en la matire. Avec linstauration de la redevance communale dimmatriculation applicable aux nouvelles immatriculations et aux transferts de la carte grise des vhicules la place de la taxe de circulation (vignette automobile) compter du 1er juillet 2008 (loi du pays n2008-3 du 10/06/200817), la commune de Koumac a bnfici dun produit complmentaire. Elle a reprsent au profit de la commune de Koumac une recette de 2 6 millions FCFP entre 2008 et 2011. La taxe communale damnagement (TCA), institue par le congrs (loi du pays n 2010-5 du 3 fvrier 2010) au profit des communes de la Nouvelle-Caldonie, droit peru sur les permis de construire dlivrs aux constructeurs individuels, destin compenser pour partie la baisse de la dotation de fonctionnement, a t mise en place Koumac selon des taux fixs par la dlibration du conseil municipal n 25/2010 du 29 juin 2010. Entre en application compter de 2011, le produit de la TCA a reprsent 4,7 millions FCFP de ressources financires supplmentaires au profit de la commune de Koumac. Le poste impts et taxes comprend par ailleurs la taxe sur llectricit de lordre de 22 millions FCFP en 2011 (qui a augment de 13% sur la priode tudie) et les produits des amendes de police pour 2 millions. 3.1.1.3 Les autres produits rels
Les produits dexploitation issus des services et du domaine sont peu levs, reprsentant peine 1% des produits de fonctionnement, mais ceux-ci connaissent nanmoins une forte augmentation sur la priode considre, avec une volution moyenne de 44% sur les cinq annes, passant de 1,2 million FCFP 7,4 millions FCFP.
Dlibration du conseil municipal de Koumac n 01/2011 relative aux centimes additionnels pour lanne 2011 : - 60 centimes la contribution des patentes - 60 centimes sur les droits de licence - 60 centimes sur la contribution foncire - 30 centimes sur les droits denregistrement affrents aux mutations titre onreux dimmeubles et de droits immobiliers - 25 centimes sur limpt sur le revenu des valeurs mobilires Loi du pays n 2008-3 du 10 juin 2008 supprimant la taxe de circulation et instituant une redevance communale dimmatriculation et dlibration n 384 du 11 juin 2008 fixant le tarif maximum de la redevance communale dimmatriculation et instaurant une indemnit dimmatriculation (1800 Fcfp par cheval fiscal).
17 16
29
Leur progression compter de 2010 est due ladoption de redevances de ramassage scolaire et dassainissement collectif18 institues par dlibrations du conseil municipal. Prcisons que ces dernires sont encaisses par le fermier et reverses la commune. En revanche, les recettes lies la collecte et au traitement des ordures mnagres ont t transfres au SIVM NORD, ce qui explique la faiblesse des recettes propres de la commune. 3.1.2 Les charges relles de fonctionnement augmentent de 29% entre 2007 et 2011
Taux Taux de accroissement croissance priode moyen 2007-2011 en annuel % (TCMA) 37% 6%
En MF CFP
2007
2008
2009
2010
2011
Charges caractre gnral Charges de personnel et frais assimils Autres charges de gestion courante Charges financires Charges exceptionnelles TOTAL
128
172
170
171
175
128
141
160
168
178
39%
7%
65 20 3,1 343,8
77 27 1,9 419,9
91 16 0,5 438,3
91 17 0,4 447,9
76 16 0,2 444,7
16% -20% -94% 29%
3% -4% -42% 5,28%
Les charges relles de fonctionnement qui slevaient 344 millions FCFP en 2007, reprsentent 445 millions FCFP en 2011. Lanalyse globale de ces dpenses montre une volution croissante sur la priode (de lordre de 5,3% annuel en moyenne) avec une progression significative en 2008 (hausse de 22% par rapport 2007) en raison de lvolution de nombreux postes. Entre 2010 et 2011 une tendance la baisse est toutefois amorce, mais elle concerne seulement les charges de gestion courante, financires et exceptionnelles.
Redevance dassainissement cre par dlibration n 11/2010 du 09/03/2010 (applicable /c du 01/05/2010) et redevance de branchement au rseau dassainissement cre par dlibration n 12/2010 du 09/03/2010 (applicable /c du 01/04/2010), modifie par dlibration n 20/2011du 16/03/2011.
18
30
Les charges de gestion courante sont fortement impactes par le poids des frais de personnel et charges caractre gnral, qui en constituent elles seules prs de 80 %. Ceci ncessite donc une politique volontariste de matrise des charges de personnel et de rigueur pour les postes de dpenses courantes. Le total des charges de fonctionnement relles reprsente 107 568 FCFP par habitant. Ltude des diffrents postes budgtaires qui composent les charges relles de fonctionnement permet dexaminer lvolution de ces dpenses : 3.1.2.1 Les dpenses de personnel (c/64) sont en hausse de 39%
Cest le premier poste de dpenses de la collectivit puisquil reprsente en 2011 40% des charges relles. Les dpenses de personnel sont en augmentation constante entre 2007 et 2011, slevant 177 millions FCFP en 2011 contre 127 millions FCFP en 2007, soit une augmentation de 39% sur la priode examine et une croissance annuelle moyenne de 7%. Elles reprsentent ainsi le poste de dpenses qui marque la plus forte augmentation sur la priode. Ceci tant, malgr la hausse globale enregistre, les dpenses de personnel se situent un niveau infrieur (42 948 FCFP/habitant) la moyenne des communes de la province (48 053 FCFP/habitant).
Une analyse dtaille de ce poste expliquant ces volutions figure dans la partie ddie la gestion du personnel. 31 Chambre territoriale des comptes de Nouvelle-Caldonie Rapport dobservations dfinitives sur la gestion de la commune de Koumac
3.1.2.2 Les charges caractre gnral (achats et charges externes, c/6061-62) progressent de 37% Reprsentant 39% des charges relles en 2011, cest le deuxime poste de dpenses de la commune. Les charges caractre gnral qui slevaient 128 millions FCFP en 2007 se montent 174 millions FCFP en 2011. Elles progressent sur la priode tudie de 37% et voluent de 2007 2011 en moyenne de 6%. Cette tendance sexplique par la hausse significative enregistre en 2008 (35% par rapport lanne prcdente). 3.1.2.3 Les dpenses de gestion courante (c/65) augmentent de 16%
Ces dpenses reprsentent en structure 17% des charges relles de fonctionnement en 2011. Elles sont essentiellement constitues des subventions, contributions et participations verses aux organismes de regroupement (c/ 655 pour 53% en 2011) et aux associations (c/ 657 pour 26% en 2011). Parmi les bnficiaires de subventions octroyes par la commune apparaissent titre privilgi loffice municipal des sports (OMS), lassociation Koumac tourisme, Teasoa Renouveau. Leur volution sur la priode est de 16%, lanne 2010 marque cependant une diminution de ce poste de charges qui se confirme en 2011 (-17% par rapport lexercice prcdent), et affecte plus fortement les subventions verses aux associations (- 23% en 2011) que celles verses aux organismes de regroupement (-16% en 2011). La diminution des subventions verses aux associations sexplique principalement par lintgration de 2 agents de lassociation Koumac tourisme au sein des effectifs municipaux faisant ainsi disparatre la subvention correspondante. Par ailleurs, la commune a choisi de recourir un syndicat intercommunal vocation multiple pour exercer les missions affrentes au service du ramassage et de traitement des ordures mnagres, ainsi que dincendie et de secours. Entre 2007 et 2011 la part communale verse aux organismes de regroupement, comprenant principalement la participation au SIVM Nord, est passe de 22 millions 27 millions FCFP. 3.1.2.4 Les charges financires (c/66) sont en baisse de 20%
25 emprunts actuellement en phase damortissement sont recenss auprs de lAFD, caisse dpargne, BNC, CDC, BCI. Aprs une augmentation concentre sur lexercice 2008 en raison de la souscription demprunts consquents fin 2007, on assiste une baisse des charges dintrts demprunt notamment en 2009 (compte tenu de labsence de recours lemprunt en 2008), puis en 2011 o des emprunts ont pris fin, de manire anticipe pour certains. 32
3.1.2.5
Le ratio de rigidit des charges structurelles est en baisse
Le ratio de rigidit des charges structurelles qui mesure le rapport du poids des dpenses incompressibles, frais de personnel + annuit de la dette en comparaison aux produits de fonctionnement, est en baisse en 2011 par rapport aux deux derniers exercices et se situe en de du seuil dalerte (0,65).
3.1.3 Lvolution de lautofinancement : la capacit dautofinancement est en hausse entre 2007 et 2011 La capacit dautofinancement brute mesure lpargne que la commune parvient dgager du fonctionnement et quelle peut utiliser pour financer les oprations dinvestissement (remboursements de dettes, dpenses dquipement). Elle est calcule par diffrence entre les produits rels de fonctionnement et les charges relles. Comme nous lavons vu prcdemment, le taux moyen dvolution annuel des charges et celui des produits est rest trs proche sur la priode, respectivement de 5,3 et 5 %.
Au cours de la priode tudie, la CAF sest avre positive et tendant la hausse (passant de 152 millions FCFP en 2007 192 millions FCFP en 2011), lexception de lexercice 2009, anne pour laquelle le niveau dpargne chute (mais reste nanmoins positif) sous leffet cumul de lvolution des dpenses et du tassement des recettes de fonctionnement. En 2011, une matrise de la progression des dpenses de fonctionnement, associe un essor de la part de dotations (essentiellement FIP et DGF), a permis la commune de conserver un niveau de CAF suffisant (+ 24% par rapport lexercice prcdent) pour assurer le remboursement de sa dette et financer une partie des investissements.
33
Compte tenu des remboursements demprunts qui slvent 65 millions FCFP en 2011, la capacit dautofinancement nette pour cet exercice est de 127 millions FCFP, en hausse de 28% par rapport 2010. Le ratio CAF/produits de fonctionnement rels est de 0,30 en 2011, il tait de 0,25 en 2010. 3.2 Linvestissement et son financement Les dpenses dinvestissement
3.2.1
Les emplois dinvestissement (hors remboursement du capital de la dette) sont constitus essentiellement des dpenses dquipement. La commune a mis en uvre au cours des dernires annes une programmation volontariste en matire dquipements publics (alimentation en eau potable, lectricit, routes, assainissement, habitat, rnovation de btiments, quipements sportifs, culturels et de loisirs). Sur la priode 2007-2011, prs de 2 Mds FCFP ont ainsi t investis dans ces quipements. Leffort a atteint son niveau le plus lev en 2009, puis le volume a sensiblement diminu au cours des exercices suivants pour atteindre sa valeur la plus faible en 2011. Le tableau ci-aprs permet de dterminer la part des dpenses dquipement dans le total des dpenses dinvestissement.
Var 20072011 -38% -29% Taux Croissance Moyen Annuel -9% -7%
EN MF CFP dpenses d'quipement (rel) Total des dpenses relles d'investissement de l'exercice part des dpenses d'quipement
2007 427 465 92%
2008 364 415 88%
2009 559 603 93%
2010 386 443 87%
2011 265 330 80%
Rapport la population, le niveau dquipement est de 64 102 FCFP par habitant en 2011. La comparaison avec les autres communes de la province Nord montre que Koumac se situe en dessous de la moyenne au niveau provincial qui est de 90 591 FCFP/habitant. 3.2.2 Les ressources dinvestissement
La commune a financ ses investissements par emprunt, grce aux subventions et sur ses fonds propres. Elle a ainsi puis dans son fonds de roulement, en diminution entre 2007 et 2009 et les exercices 2009 et 2010 se soldent avec un fonds de roulement ngatif hauteur respectivement de - 67 millions et - 40 millions. 34
Cependant, le ralentissement des investissements a permis de ne pas dtriorer la situation financire de la commune. En plus dune meilleure mobilisation des recettes, le fonds de roulement sest dailleurs reconstitu en 2011, atteignant un niveau de 115 MF CFP.
Recettes dinvestissement en MF CFP Dotations, fonds divers et rserves Subventions d'investissement Emprunts Total des recettes relles d'investissement
2 007 143 106 146 395
2 008 7 32 0 ,4 39
2 009 156 26 183
2 010 122 189 123 433
2 011 125 167 127 418
3.2.2.1
Le financement disponible
Le financement disponible est compos de la capacit dautofinancement nette (CAF brute remboursement des dettes) et des autres ressources dinvestissement (ressources propres et cessions dactifs). Le montant du financement disponible sest maintenu un niveau constant depuis 2008 (hormis 2009 o la commune a dispos dun surcrot de recettes).
MF CFP CAF NETTE autres ressources FINANCEMENT DISPONIBLE 2007 94 126 220 2008 158 182 340 2009 92 374 466 2010 99 228 327 2011 127 205 332
3.2.2.2
Lendettement
Encours de la dette sur 5 ans (en MF CFP) Annes 2007 509 Dette au 31 dcembre
SOURCE : comptes de gestion
2008 458
2009 440
2010 506
2011 565
Lencours de la dette tait denviron 565 millions au 31 dcembre 2011, ce qui reprsente un montant de 136 598 F/habitant, la moyenne provinciale tant de 104 281 FCFP. En valeur absolue, le montant de lendettement par habitant peut paratre lev pour une commune qui par ailleurs, a un niveau de dpenses dquipement infrieur la moyenne provinciale. Il faut nanmoins prendre en compte le fait que les deux principaux ratios utiliss pour mesurer les capacits de la collectivit faire face ses charges dendettement affichent encore des donnes satisfaisantes. Ceci sexplique par le fait que la progression du montant des produits de fonctionnement et le renforcement de lautofinancement brut ont permis de contrebalancer laugmentation de lencours de la dette : Chambre territoriale des comptes de Nouvelle-Caldonie Rapport dobservations dfinitives sur la gestion de la commune de Koumac 35
1. Taux dendettement Encours de la dette au fonctionnement 2007 2008 2009 2010 1,02 0,72 0,76 0,83 31-12/produits 2011 0,88 de
Le taux dendettement exprime le nombre dannes ncessaires la commune pour solder lintgralit de sa dette en utilisant la totalit de ses produits de fonctionnement. Seuil critique = ou > 2 Le ratio de capacit de dsendettement mesure la dure thorique en annes que la commune mettrait pour rembourser intgralement sa dette par laffectation de sa capacit dautofinancement brute. Seuil critique : = ou > 10
2. Capacit nette de dsendettement Stock dette/autofinancement brut 2007 2008 2009 2010 2011 3,34 2,19 3,19 3,25 2,94
3.3
Conclusion de la situation financire
La situation financire de la commune de Koumac sur la priode 2007-2011 apparat globalement satisfaisante. Les ratios financiers habituellement utiliss pour mesurer la sant financire des collectivits locales ne rvlent pas de tensions, en matire dautofinancement ou dendettement. Mme si la croissance moyenne des dpenses de fonctionnement a t lgrement suprieure celle des produits (+5,28 contre +5%), la commune a pu conserver un niveau dpargne oscillant entre 150 et 200 MF CFP par an, hormis sur lexercice 2009. Cette rduction passagre de lautofinancement a concid avec un pic dans le programme dinvestissement communal. Cet effort a t essentiellement support par le prlvement sur les rserves dgages au cours des exercices antrieurs, sans recours massif lemprunt, au point que le fonds de roulement communal est devenu ngatif en 2009 et 2010. Ceci sest traduit par des tensions de trsorerie pour la commune Sur 2011, la commune renoue avec des niveaux dpargne voisins de ceux de lexercice 2008 o le niveau des dotations provenant du FIP avait t exceptionnel. Elle a partiellement reconstitu son fonds de roulement qui a t galement aliment par la souscription demprunts. Toutefois, Koumac peut poursuivre une politique dinvestissement ds lors que la commune reste vigilante sur la progression de ses dpenses de fonctionnement. En revanche, pour ses recettes de fonctionnement, elle ne dispose plus de marge de manuvre.
36
Lorganisation des services et la gestion du personnel

4.1 Lvolution et la structure des effectifs Leffectif global de la commune sest renforc au cours de la priode 2007-
2011:
Personnels permanents Personnels temporaires Effectif global Variation en nombre dagents 2007 26 2 28 2008 29 6 35 +7 2009 29 6 35 0 2010 27 14 41 +6 2011 30 12 42 +1
Fin 2011, les services municipaux comptaient au total 42 agents, ce qui reprsente un ratio de 87 habitants pour un agent. A titre de comparaison, le ratio est de 108 Kon, 115 Pata et 74 Mar. Structure de leffectif 2007-2011
Leffectif de la commune en non titulaires qui tait de 2 en 2007 passe 12 en 2011. Et dans la mme priode le nombre dagents occupant des emplois permanents19 passe de 26 30. Globalement, laugmentation des effectifs est lie la croissance dmographique de la commune, mais sexplique aussi par la mise en uvre de mesures de rorganisation, ainsi que le dveloppement des travaux directement raliss par les services municipaux (travaux en rgie). Plus particulirement, laugmentation constate en 2008 provient du recrutement dun comptable, de 2 secrtaires temporaires et dagents dentretien pour lcole maternelle publique. En 2010, 6 recrutements supplmentaires sont intervenus (2 remplaants, 2 intgrs, 2 recruts) destins toffer le service technique, les coles, et le secteur communication, animation, tourisme avec le recrutement dun charg de
Les emplois permanents de ladministration des Communes et de leurs tablissements publics sont occups par des fonctionnaires rgis par le prsent statut ainsi que par des agents rgis par la Convention Collective des Services Publics (article 11 de la dlibration n486 du 10 aot 1994 portant cration du statut gnral des fonctionnaires des communes de Nouvelle-Caldonie).
19
37
communication contractuel et lintgration de 2 agents tourisme du point info au sein de lorganisation municipale. Selon les donnes de 2013, leffectif est dsormais compos de 48 agents dont : 6 fonctionnaires (reprsentant 12,5% de leffectif total) : 1A, 1B, 2C, 2D ; 6 agents contractuels (soit 12,5% de leffectif) ; 36 agents relevant de la convention collective (soit 75% de leffectif) : 23 permanents et 13 temporaires. Les aspects financiers : lvolution de la masse salariale
4.2
Les dpenses de personnel reprsentent, comme cest le cas gnralement, le premier poste de dpenses de fonctionnement de la collectivit (40% des charges relles en 2011). Elles sont en augmentation constante sur la priode entre 2007 et 2011, slevant 177 millions FCFP en 2011 contre 127 millions FCFP en 2007, soit une augmentation de 39% sur la priode examine et une croissance annuelle moyenne de 7%. Le renforcement des effectifs voqu prcdemment a contribu cette volution. Mais dautres facteurs ont galement jou, quil convient daborder maintenant. 4.2.1 Lvolution des rmunrations principales et des charges sociales
La hausse enregistre correspond pour lessentiel laugmentation des rmunrations et des charges sociales affrentes, concernant principalement les agents titulaires entre 2007 et 2009, puis les non titulaires compter de 2010.
A compter de lexercice 2010, outre les recrutements supplmentaires intervenus, les charges de personnel non titulaire augmentent nettement du fait de la reprise de travaux en rgie (le cot du personnel dans le cadre des travaux effectus en rgie au titre de lanne 2011 sest lev 41 323 509 FCFP).
38
4.2.2
Le dispositif dincitation de dpart la retraite
Lvolution de la masse salariale a t galement impacte par les effets de la mise en place en 2009 de mesures incitatives de dpart la retraite, calques sur celles instaures en 2003 par la Nouvelle-Caldonie pour ses agents20. Le dispositif adopt Koumac par la dlibration n 39/2009 du 26/10/200921, sappliquait donc aux agents contractuels ou relevant de la convention collective des services publics, gs de 55 ans et plus, dsireux de quitter volontairement les services de la commune. A cet effet, les agents intresss pouvaient bnficier dune indemnit spciale de dpart la retraite, dont le calcul tenait compte de lge (dcroissant, allant de 24 mois de salaire (55 ans) 6 mois de salaire (65 ans)) et de lanciennet (application dabattement sur anciennet infrieure 30 ans dactivit), le montant tant plafonn six millions de francs brut par agent. Ce dispositif daide au dpart anticip la retraite a bnfici un agent (agent de matrise Groupe 2, g de 55 ans et justifiant de 30 ans dactivit), pour six millions de francs brut. Aux termes des dispositions de la convention collective, les agents gs de 55 ans pouvant faire valoir leur droit la retraite, et justifiant de 25 annes de service, bnficient dune indemnit de dpart la retraite gale 6 fois le montant du dernier salaire mensuel brut, augment pour chaque anne supplmentaire partir de la 26me, dune indemnit gale 50% du salaire mensuel brut. Cette indemnit est diminue de 20% par anne lorsque la retraite est demande aprs 55 ans. Autrement dit, elle est gale 80% lge de 56 ans, 60% lge de 57 ans, 40% lge de 58 ans, 20% lge de 59 ans du montant de lindemnit. En 2010, le dispositif susvis de larticle 38 de la convention collective des services publics a t appliqu deux agents lun ouvrier professionnel 3me chelon, g de 65 ans justifiant de 30 ans danciennet22, lautre agent de matrise Groupe 1, g de 62 ans ayant 26 ans danciennet23 le tout reprsentant un cot global de 4 962 345 FCFP (brut).
4.2.3
Le rgime indemnitaire
Les revalorisations indemnitaires en vigueur compter de lexercice 2009, ont pareillement contribu accrotre les dpenses de personnel de manire significative.
Arrt n 2003-1655/GNC du 19/06/2003 concernant le protocole daccord relatif au dpart anticip la retraite des agents contractuels de la Nouvelle-Caldonie ou relevant de la convention collective des services publics (JONC du 24/06/2003 p 3357 et s). Dlibration n 39/2009 du 26/10/2009 relative au dispositif temporaire dindemnit spciale pour dpart volontaire
22 23 21
20
Indemnit de dpart totale brut de 2 317 066 FCFP Indemnit de dpart totale brut de 2 645 279 FCFP
39
Par dlibration n 28/2009 du 16/07/2009, il a t dcid lattribution dune indemnit de sujtion mensuelle gale 1/12e de la valeur de 48 points dINM, correspondant la fonction de chef du service technique (niveau hirarchique N-2). Cette indemnit est en principe verse aux agents exerant des fonctions entranant une sujtion spcifique lie lencadrement de personnels. Une dlibration n 27/2010 en date du 29 juin 2010, a dcid lattribution au secrtaire gnral de la mairie de Koumac dune indemnit fonctionnelle gale 1/12e de la valeur de 150 points dINM mensuel (correspondant la fonction de secrtaire gnral de commune de moins de 9000 habitants). Par dlibration n 26/2011 du 19/05/201, il a t attribu une prime catgorielle des agents fonctionnaires des services administratifs de la mairie de Koumac : laquelle bnficie 2 fonctionnaires de catgorie C compte tenu des fonctions qui leur sont assignes (lun affect au service financier, lautre au service animation, sports et loisirs) raison de 1/12e de la valeur de 22 points dINM mensuel. Mais, il convient de noter que la transposition la commune de Koumac de la dlibration n 54/CP du 20/04/2011 instituant un rgime indemnitaire au profit des agents exerant leurs fonctions au sein des communes de Nouvelle-Caldonie et de leurs tablissements publics , a entran au titre des dispositions transitoires, la rduction de moiti du montant de la prime catgorielle. Enfin, par dlibration n 19/2009 du 09/04/2009, la prime de qualification du personnel permanent ressortissant de la convention collective des services publics et tablissements publics, a t revalorise, raison de : 9250 F brut pour les ouvriers 9550 F brut pour les agents de matrise.
En revanche, la commune na pas mis en place la prime de fin danne encadre par la dlibration n 63/CP du 17 novembre 2008 ( portant attribution dune prime de fin danne au personnel relevant de la fonction publique des communes et de leurs tablissements publics ).
4.3
Une organisation des services qui devrait tre repense
Lorganigramme des services regroupe 4 secteurs placs sous lautorit directe du secrtaire gnral : le service administratif qui compte 17 agents : secrtariat, accueil/standard, tat civil, lections, urbanisme, comptabilit, coles (aides maternelles), police municipale (garde champtre), sport et loisirs; la cellule communication, animation et tourisme qui compte un chef de section et 3 agents ; la mdiathque dote de 2 agents ; la direction des services techniques, entretien espaces verts/environnement, travaux routiers, maintenance en btiment, qui compte 16 agents.
40
Lorganigramme des services montre une organisation dans laquelle le secrtariat gnral figure au centre. Le secteur administratif, comptable et financier, est plac sous son autorit directe sans prsence dchelon de responsabilit intermdiaire ; la police, les services ayant en charge laction culturelle et sportive, ou encore les services la population, lui sont directement rattachs. La direction des services techniques, galement place sous la responsabilit du secrtariat gnral, comporte sa tte un chef de service technique, fonctionnaire de catgorie B, exerant des missions transversales de nature administrative et financire (suivi des tudes et des offres), mais sans assumer la fonction managriale ou dencadrement, avec en revanche au niveau intermdiaire un conducteur de travaux et un responsable datelier. Larchitecture actuelle met en vidence linsuffisance de lencadrement des services communaux (suprieur comme intermdiaire) et un mode de gestion, o en labsence dencadrement, le travail des lus se confond avec celui en principe dvolu aux responsables administratifs et techniques. A titre dexemple, ladjoint en charge du secteur technique intervient directement dans le pilotage et le suivi oprationnel des chantiers de la commune. Les consquences de ce manque dencadrement se font ncessairement ressentir dans la gestion au quotidien. Aussi, lencadrement pourrait-il tre renforc (dans les principaux domaines dactivit : ressources humaines, finances, services techniques), saccompagnant dune redistribution globale des responsabilits et des fonctions, propice une plus forte implication et par consquent une gestion plus performante. Ce renforcement ne passerait pas ncessairement et exclusivement par de nouveaux recrutements, mais tout le moins par une rattribution des fonctions et une sollicitation accrue de certains agents (tel le directeur des services techniques qui nassure aucune fonction hirarchique sur les agents de sa direction, ou sur le suivi des chantiers). Ds-lors le secrtariat gnral serait en mesure de recentrer son intervention en se consacrant davantage sa mission de pilotage. Recommandation n 3 : La chambre recommande la commune de revoir son organisation interne en sappuyant le cas chant, sur les conclusions dun audit cibl sur ce thme. 4.4 Des outils de gestion du personnel et de pilotage de la masse salariale limits
La gestion des ressources humaines se cantonne la gestion de la paie et aux missions de base.
41
Le logiciel de gestion des salaires24 se limite une gestion basique qui nintgre pas toutes les situations ou positions administratives, comme par exemple le cong de maladie, ce qui oblige en consquence un traitement lourd en parallle, source derreur. La fonction GRH (hormis la paye) est centralise au niveau du secrtariat gnral, celui-ci pouvant aller jusqu grer les actes oprationnels relatifs la gestion administrative du personnel, autrement dit des activits dexcution. Le bilan social est inexistant, et bien que non obligatoire, ltablissement dun tel document permettrait la collectivit de disposer dun recueil dinformation utile la gestion de ses ressources humaines. La structuration et le suivi des donnes relatives la carrire, sous forme de tableaux de bord, sont ltat de balbutiement. Les tableaux davancement sont incomplets. La commune dispose seulement de ltat du personnel annex au budget, lequel, au surplus, est limit puisque en effet, ne sont pas retracs les mouvements ou les volutions. Lanalyse de lexistant montre les limites des outils actuels en matire de gestion du personnel. 4.5 La ncessit de sinscrire dans une dmarche de gestion prvisionnelle des emplois et des comptences
Les constats qui viennent dtre oprs sur les outils dont dispose la commune, montrent que lon se situe actuellement davantage dans une optique classique dadministration du personnel que dans une approche de gestion prvisionnelle des emplois et des comptences. Cette volution ncessaire passe par la mise en place ou le renforcement dinstruments, ainsi que par un changement de perception de la fonction GRH. 4.5.1 Le renforcement de la notion demploi
Si chaque agent est effectivement reprsent dans lorganigramme, et que lon visualise bien le secteur daffectation et le domaine dactivit gnrique, il nen demeure pas moins que lorganisation mriterait dtre encore amliore par une dfinition prcise des emplois de la commune. La notion demploi est un lment pivot dans la gestion des ressources humaines. Un emploi correspond un ensemble dactivits dvolues un "professionnel", dans le cadre dun poste de travail dont le contenu est dfini prcisment par lorganisation. Pour ce faire, la commune pourrait utilement se rfrer au rpertoire des emplois des services publics de Nouvelle-Caldonie (RESPNC) disponible sur le site internet de la DRHFPNC (www.drhfpnc.gouv.nc).
24
Logiciel paie dvelopp par la socit BFC
42
Il se prsente sous forme de nomenclature listant des intituls demplois regroups en familles professionnelles, assortie de fiches demplois descriptives. Chaque fiche vient prciser pour chaque emploi, son environnement, ses activits et les comptences requises pour les exercer. La commune pourrait donc sen inspirer pour laborer ses propres fiches de poste et ainsi se doter de son rfrentiel en ladaptant sa situation. Il constituerait pour la collectivit un outil de rfrence privilgi aussi bien en termes de valorisation du travail des agents et de positionnement professionnel (indpendamment du grade ou du statut), que daide au pilotage des ressources humaines en permettant notamment une meilleure prise en compte ou apprhension des volutions et des besoins (en effectifs comme en comptences). Recommandation n 4: La chambre territoriale des comptes recommande la commune de mettre en place une gestion des personnels par emploi en utilisant les outils existants de la direction des ressources humaines de la fonction publique de la NouvelleCaldonie (DRHFPNC). 4.5.2 Lanticipation des besoins en termes de recrutement
A Koumac, dans un contexte marqu par des enjeux dmographiques significatifs, la gestion prvisionnelle devrait simposer comme un axe essentiel de gestion des ressources humaines. Des besoins nouveaux sont lis au dveloppement de la commune, quil convient didentifier, puis danticiper en termes demplois. A cet gard, par exemple, le domaine scolaire, fortement impact, rend ncessaire des crations de poste dans les coles. Ne serait-ce que pour rpondre aux exigences de plus en plus fortes des administrs, il y aurait lieu, sans doute, dtoffer galement les services la population. Par ailleurs, il nexiste pas actuellement demploi de magasinier (cration prvue en 2015 seulement), alors quil sagit dun poste cl au sein des services techniques, et stratgique dans le cadre notamment de la mise en place dune comptabilit des engagements, des stocks, de la gestion des vhicules et du matriel. Enfin, limportance grandissante (depuis 2010) des travaux effectus en rgie devrait conduire restructurer les quipes du secteur technique, voire les renforcer.
43
Besoins prvisionnels identifis
Service administratif Services Etat-civil Police municipale Service Ecoles Aide-Maternelle Service Technique Chauffeur PL Mcanicien (petits entretiens) Adj. Chef travaux Magasinier
Effectif 1 1 1 1 2 1 1 1
anne 2014 2013 2013 2014 2013 et 2015 2013 2015 2015
Source : donnes transmises par les services de la commune de Koumac (tableau des effectifs)
La gestion prvisionnelle doit intgrer un aspect tant quantitatif que qualitatif et ne pas se limiter au seul tableau des effectifs. Or, comme il a t expos prcdemment, la commune nest pas dote dun organigramme fonctionnel, ni de fiches de postes, qui lui permettrait de prciser le grade et les qualifications requises correspondant chaque emploi. Cest pourquoi la chambre invite la commune sengager dans cette dmarche. Il importe galement de mieux estimer les dparts en retraite, les mobilits, les promotions, afin danticiper les ventuels redploiements ou remplacements pourvoir. 4.5.3 Lextension du primtre et de la place de lvaluation des agents
Lvaluation vise apprcier la valeur professionnelle dun agent, sa manire de servir, latteinte des rsultats professionnels au regard des objectifs assigns au cours de la priode dvaluation. Cest galement loccasion pour lvalu dexprimer des souhaits dvolution et de formation professionnelles, mais aussi dapprhender les orientations et attentes de la hirarchie travers la dclinaison des objectifs individuels et collectifs pour lanne venir. Enfin, elle contribue la gestion des ressources humaines et notamment des carrires (propositions davancements et de promotions). Une circulaire du gouvernement est adresse chaque anne aux employeurs publics dans le cadre de louverture de la campagne des entretiens annuels dchanges (EAE), rappelant que lensemble des personnels fonctionnaires et non fonctionnaires en activit et en dtachement doit bnficier dune valuation et dune notation quelle que soit son affectation. Celles-ci sont obligatoires pour les fonctionnaires en vertu des statuts gnraux des fonctions publiques de Nouvelle-Caldonie. Seuls les agents partant la retraite dans les six prochains mois et les contractuels de moins dun an en sont exonrs. Au sein de la mairie de Koumac, seuls les fonctionnaires sont valus chaque anne, soit 6 /7 agents sur 42. La collectivit se soumet donc ses obligations lgales et rglementaires, mais nen fait pas un outil de gestion des ressources humaines que la commune pourrait valoriser. Chambre territoriale des comptes de Nouvelle-Caldonie Rapport dobservations dfinitives sur la gestion de la commune de Koumac 44
Au vu de ce qui prcde, il conviendrait donc de proposer des entretiens annuels personnaliss chaque agent. Recommandation n 5 : La chambre recommande dtendre la procdure de lentretien dvaluation lensemble des agents communaux. Lvaluation professionnelle a vocation tre prise en compte pour lavancement. A ce titre, elle offre une vritable opportunit dindividualisation des carrires et devrait tre utilise davantage en ce sens. Rappelons que le mcanisme de lavancement diffrenci est intgr dans le statut gnral des fonctionnaires des cadres territoriaux et dans celui de la fonction publique des communes de de Nouvelle-Caldonie25 (article 65-1), mais ne sapplique qu certains statuts particuliers. Et sagissant des communes, il ne concerne que les agents de la filire administrative et de la filire incendie. Fond sur un principe de diffrenciation, il vise attribuer des rductions ou bonifications danciennet (dures davancement dchelon moyenne, minimale, maximale) en fonction de lvaluation sur la manire de servir de lagent au cours de lanne coule, tant rappel que lattribution de lavancement acclr ou dure minimale est limite par un quota de 30% par corps et par employeur. En tout tat de cause, il permet donc bien (en thorie), au maire, de traiter diffremment les agents en fonction de la performance individuelle. Sur la priode examine entre 2007 et 2011, la chambre relve quaucun agent na bnfici du dispositif, ni mme t propos un avancement dchelon la dure minimale. 4.5.4 La formation professionnelle devrait tre encourage
La formation est un droit reconnu par la dlibration n 486 du 10 aot 1994 portant cration du statut gnral des fonctionnaires des communes de NouvelleCaldonie en son article 1726.
Dlibration n 73/CP du 12 fvrier 2009 portant modification de larrt modifi n 1065 du 22 aot 1953 portant statut gnral des fonctionnaires des cadres territoriaux et de la dlibration modifie n 486 du 10 aot 1994 portant statut gnral des fonctionnaires des communes de NouvelleCaldonie et de leurs tablissements publics.
26
25
Dlibration n 486 du 10 aot 1994, article 17 :
1. Le droit la formation permanente est reconnu aux fonctionnaires. 2. Ceux-ci peuvent tre tenus de suivre des actions de formation professionnelle dans les conditions fixes par leur statut particulier.
45
Elle est ncessaire au dveloppement des comptences et lacquisition des qualifications professionnelles des agents. La formation continue apparat mme partiellement comme une obligation. Le statut gnral prvoit en effet que les agents peuvent tre tenus de suivre des actions de formation professionnelle dans les conditions fixes par leur statut particulier . Dans ce cadre, lavancement de grade peut tre subordonn au suivi dune formation. Les lments recueillis lors de linstruction et rcapitul dans le tableau ci-dessous montrent que la commune consacre peu ou pas de crdit la formation de ses agents, et en tout cas moins dun pour cent de la masse salariale. Notons que sur 2008 et 2009, aucune action de formation na t entreprise. La commune na pas non plus tabli de plan de formation, ni identifi les priorits en ce domaine. Le maire en fonctions a indiqu que les actions de formation ntaient pas toujours facilites en raison de lloignement gographique, dune part. Lemployeur se heurte dautre part, la problmatique inhrente aux remplacements, compte tenu de la faiblesse des effectifs (flux tendu) et dune polyvalence insuffisante.
Part en % de la masse salariale
Anne
Formation
Organisme de formation
Nb agent bnficiaire
Fonction
Montant (FCFP)
Cot annuel
2007
Programmation des Agence Franaise invest. Communaux de Dveloppement Atelier formation mtier Pdagogique bibliothque Personnalis / / Formation DESIGN In ALINEA / /
1 agent
Secrtaire Gnral
51 986 239 197 0,2%
1 agent / / 1 agent
Aide-bibliothcaire / / Agent communicat SG Ouvr. Polyvalent Ouvr. Polyvalent Garde champtre Secrtaire Gestion lectorale Comptable Agent serv. Techn. Agent serv. Techn. Comptable 0 0
187 211 0 0 75 600 619 600 544 000 0,4% 0% 0%
2008 2009 2010
Formation serv. Adm
AFPS GRETA NORD et ILES 5 agents
2011
Gestion de la solde Permis PL
B.F.C Ecole de conduite le Kaillou
1 agent 2 agents 1 agent
100 800 246 500 52 500 399 800 0,2%
Dmarche Projet IFAP NC Source : commune de Koumac
Au cas particulier, ajuster loffre de formation aux besoins pour une monte en comptences apparat ncessaire au dveloppement de la collectivit. Il sagit galement danticiper lvolution des mtiers. La pression constante au respect des procdures, les volutions des normes juridiques, auxquelles la commune de Koumac est confronte linstar des communes caldoniennes, rendent ncessaire de dvelopper dautres formes Chambre territoriale des comptes de Nouvelle-Caldonie Rapport dobservations dfinitives sur la gestion de la commune de Koumac 46
dexpertises (fondes sur des savoirs gestionnaires et comptables). Au regard de ces mutations, la formation devient un outil daccompagnement. Par ailleurs, intensifier la politique de valorisation des comptences en interne conduirait paralllement diminuer en partie la commande daudits extrieurs, et par consquent le recours relativement onreux des consultants et conseils externes dans bien des domaines. Enfin, et en rfrence aux dveloppements prcdents sur la ncessit de renforcer lencadrement des services, il serait souhaitable de professionnaliser le management des services (en sappropriant les mthodes managriales par le suivi de formations adaptes que propose par exemple lIFAP : posture managriale, dlgation motivante, organisation de service, projet de service, EAE). Recommandation n 6 : La chambre appelle lattention sur les gains que la commune pourrait obtenir en renforant les comptences de ses agents, dans le cadre dun plan de formation tabli tant pour les personnels en fonction que ceux nouvellement recruts. 4.6 Labsence de convention de mise disposition des agents auprs de lOffice Municipal des Sports
La commune met disposition 2 agents au profit de lOffice Municipal des Sports (OMS), sans que cette mise disposition de personnel nait t formalise par convention, comme elle aurait d ltre en application des dispositions de la dlibration n 486 du 10 aot 1994 portant cration du statut gnral des fonctionnaires des communes de Nouvelle-Caldonie, et notamment son article 109-1 et 109-2. La convention doit dfinir la nature des activits exerces, les conditions d'emploi, mais aussi les modalits de contrle et d'valuation des activits, les conditions du remboursement de la rmunration. La mise disposition doit en outre tre prononce, aprs accord de lagent, par arrt du maire, pour une dure maximale de trois ans renouvelables. Cette convention prvoit le remboursement par ladministration ou lorganisme daccueil de la rmunration du ou des fonctionnaires intresss ainsi que des charges sociales, frais de formation, et frais lis aux congs de toute nature. Elle peut toutefois prvoir lexonration totale ou partielle, temporaire ou permanente, de ce remboursement. La convention est conclue pour une priode dont la dure ne peut excder trois ans. Elle peut tre renouvele. Larrt prononant une mise disposition doit faire lobjet dune publication au Journal Officiel de la Nouvelle-Caldonie. Labsence de formalisme contractuel engendre une inscurit juridique qui fait peser sur la commune des risques en terme de responsabilit. Chambre territoriale des comptes de Nouvelle-Caldonie Rapport dobservations dfinitives sur la gestion de la commune de Koumac 47
Il y a donc lieu de formaliser par convention les mises disposition des agents communaux conformment la rglementation applicable.
Services caractre priscolaire : transport scolaire et cantine

Introduction
Les comptences de la commune en matire denseignement primaire public sont la gestion des fournitures scolaires et frais de fonctionnement des coles primaires (cantines, transports notamment), la construction et l'entretien des coles primaires et la gestion du personnel municipal en exercice dans celles-ci. En matire denseignement primaire priv, les communes caldoniennes versent le forfait dexternat des lves des cycles 2 et 3 des tablissements publics sous contrat dassociation. Koumac compte au total 7 tablissements scolaires dont 4 publics (primaire, maternelle et collge), regroupant au total environ 620 lves scolariss. Les effectifs de rentre 2012 font tat de 588 lves scolariss dans les coles primaires et maternelles de la commune. Ce nombre explique que les dpenses prises en charge par la commune, en matire de ramassage scolaire, distribution de fournitures et matriels scolaires, de fourniture des repas, de logements des instituteurs, sont non ngligeables. Il ressort de ltat des dpenses et des recettes relatives lenseignement 20072012, issu de la comptabilit analytique mise en place par le service comptable, que les enjeux en termes dinvestissement sont trs limits au cours de la priode examine ; seule lanne 2012 enregistre un volume de dpenses avoisinant les 37 MF CFP, ce qui reste modeste. En matire de fonctionnement27, hormis les dpenses de personnel dj examines prcdemment, le principal poste concerne les transports scolaires pour lesquels se pose toujours la question du financement du service. Les investigations menes lors de linstruction ont galement rvl lexistence dune organisation spcifique pour la restauration scolaire. 5.1 La commune de Koumac na pas mis en place de caisse des coles
Larticle L. 264-2 du code de lducation dispose que dans chaque commune de Nouvelle-Caldonie, une dlibration du conseil municipal cre une caisse des coles, tablissement public destin faciliter la frquentation scolaire et pouvant prendre en charge lorganisation des cantines et de toute activit parascolaire.
27
Dpenses de fonctionnement allant de 45,3 M. FCFP en 2007 79,6 M. FCFP en 2011.
48
Ainsi, si le primtre des comptences de cet tablissement communal doit tre dfini par les statuts, lexistence dune caisse des coles relve dune obligation lgale qui na pas t mise en uvre Koumac. La chambre rappelle la commune cette obligation en prcisant quil lui appartiendra de fixer ltendue des comptences transfres cet tablissement public. 5.2 Lorganisation du service du transport scolaire
En 2010, la commune de Koumac a eu recours lassistance dun cabinet de conseil pour laccompagner dans la ralisation dun diagnostic du schma de transport scolaire (lignes et points darrts, points dinterconnexion ou dchange, rgularit et qualit du service, scurit) afin de le mettre en adquation avec les nouveaux besoins prendre en charge. Jusquen 2011, le ramassage scolaire de la commune tait rparti en 3 circuits. A ce jour, le rseau de transport scolaire est dsormais structur autour de 4 circuits (4 bus) pour 261 lves transports de maternelle, primaire et du secondaire (selon le recensement des inscrits pour lanne 2012). Ainsi, Koumac offre un service de transport scolaire qui couvre tout le territoire de la commune et bnficie tous les lves, y compris ceux rsidant en dehors du centre du village. Le service du ramassage scolaire est assur par des transporteurs privs avec lesquels la commune a conclu des marchs de service (rpartis en 4 lots) pour une priode de trois ans, renouvelable pour une anne supplmentaire. La chambre relve que laccroissement de la charge supporte par le budget communal a conduit Koumac instaurer, depuis 2010, une participation des parents au cot du service. Avant cette date, le transport des enfants de la commune tait gratuit et entirement pris en charge par la collectivit.
2007 178 2008 168 2009 158 2010 205 2011 246
Nb d'enfants transports Cot du service du ramassage scolaire (en F CFP) 12 147 315 11 927 785 11 854 282 15 042 895 17 337 379 Subvention Etat (en F CFP) 3 155 290 3 590 178 2 852 604 3 337 201 3 403 986 Part parents (en F CFP) 0 0 0 1 818 650 2 757 600
Source : commune de Koumac
Les inscriptions sont prises directement auprs du service comptable de la mairie, selon les modalits et tarifs arrts par dlibrations du conseil municipal28.
28
- pour les collgiens et lves dALP : dlibration n03/2011 du 16/02/2011 ;
- pour les lves des tablissements primaire et maternelle publics : dlibration n13/2010 du 29/03/2010
49
5.3
Le service de cantine scolaire
Le nombre de pensionnaires des coles publiques de Koumac a fortement augment entre 2007 et 2012 puisquil est pass de 246 354 enfants :
2007 246 2008 274 2009 275 2010 385 2011 380 2012 354 (*)
(*) Nombre total de boursiers : 211 dont . Ecole primaire : 146 boursiers PN + 2 boursiers PS . Ecole maternelle : 62 boursiers PN + 1 boursier PS
Les dpenses de fonctionnement lies au service de cantine slvent 7,6 millions FCFP en 2012. Lorganisation du service de restauration scolaire Koumac est originale et soulve, en outre, une difficult juridique quant au volet affrent la surveillance des lves la cantine. 5.3.1 Lorganisation du service de restauration scolaire Koumac
Pour lenseignement primaire, les cantines relvent de la comptence de la commune, en termes de cration et de fonctionnement. Pour autant, la restauration scolaire nest pas un service public obligatoire. Considrant quune cantine scolaire revient garder les enfants hors du temps scolaire, le Conseil dEtat estime que la cration dune cantine scolaire prsente pour la commune un caractre facultatif (CE 5 octobre 1984, Commissaire de la Rpublique de lArige et commune de Lavelanet). Le service peut donc tre gr directement par la collectivit ou bien dlgu en partie. Ainsi, la fourniture, la prparation et la distribution des repas peuvent tre dlgues, contrairement au service de surveillance. La commune de Koumac ne dispose pas de service de cantine. Depuis 2006, elle est cependant dote dune cuisine satellite qui accueille les lves demi-pensionnaires des coles maternelle et primaire publiques. Les repas sont fournis par linternat provincial de Koumac dans le cadre dune convention conclue en date du 08 mars 2011 entre la province Nord et la commune. Cette convention tablit les modalits de fourniture des repas en faveur des coles communales du 1er degr, ainsi que les conditions financires de prise en charge par la commune de Koumac. Il y est indiqu en prambule, que linternat provincial a en principe vocation prparer des repas pour le compte des lves frquentant un tablissement scolaire du second degr, ce titre les frais inhrents cette prparation psent en totalit sur la collectivit provinciale, en particulier les charges de personnel.
50
Cest donc dans une logique de mutualisation des moyens, que la province assure cette prestation. Toutefois, cette logique va bien au-del puisque les inscriptions la cantine scolaire sont prises par le rgisseur de linternat provincial de Koumac. Les tarifs sont dtermins, non pas par la commune, mais par dlibration n 171/97/APN du 02 dcembre 1997 de lassemble de la province Nord, y compris pour les coles maternelles et lmentaires. Une nouvelle tarification a t adopte par dlibration (n 2011-377/APN) du 27/10/2011 pour entrer en vigueur compter de 2012. Pour les lves non boursiers, cette situation est sans consquence financire dans la mesure o le prix du repas est pris en charge dans sa totalit par la personne qui a la charge effective et permanente de llve. En revanche, sagissant des lves boursiers, une disparit de traitement serait apparu puisque si la bourse couvre les parties frais dalimentation et fluides et entretien du prix du repas, la partie frais de personnel aurait t supporte par la province en lieu et place soit de la commune, pour les coles publiques, soit de lenseignement confessionnel, pour les coles prives. La province Nord facture donc la commune des frais de personnel entrant dans la dtermination du prix des repas prpars linternat provincial pour le compte des lves boursiers frquentant un tablissement scolaire du 1er degr. Pour lanne 2011, les frais de personnel , fixs par dlibration de lassemble de province n 171/97/APN du 02 dcembre 1997, slevaient 90 F CFP par repas. Ceux-ci ont t rviss la hausse compter de 2012 par une nouvelle dlibration du 27 octobre 2011. Celle-ci prvoit lvolution suivante :
Montants applicables Montants jusquau rviss 31/12/2011 15 360 FCFP 22 230 FCFP Echelonnement de laugmentation Montants Montants Montants applicables applicables applicables sur 2012 sur 2013 sur 2014 17 650 FCFP 19 940 FCFP 22 230 FCFP
Nature des recettes Demi-pension Repas servis aux lves boursiers frquentant des coles publiques ou prives
90 FCFP
175 FCFP
118 FCFP
146 FCFP
175 FCFP
Selon les termes de la convention susvise, les repas tant consomms hors de lenceinte de linternat, la manutention des repas et leur transport aller-retour internat provincial de Koumac/tablissements scolaires municipaux sont galement la charge pleine et entire de la commune de Koumac. La distribution des repas a t confie par la commune un prestataire priv, la SARL La Restauration du Nord , dans le cadre dun march de service conclu pour trois ans compter de 2012.
51
5.3.2
La surveillance des lves durant le repas
Le temps de la restauration est considr comme du temps priscolaire. Cest donc au personnel communal (dans le primaire) quincombe en principe la surveillance des enfants. Une telle surveillance ne saurait ainsi tre dlgue une socit prive (avis du Conseil dEtat n 340-609 du 7 octobre 1986). Le Conseil dEtat prcise que les communes ne peuvent confier des personnes prives que la fourniture ou la prparation des repas, lexclusion des missions qui relvent du service de lenseignement public et notamment, de la surveillance des lves. La surveillance des lves, la cuisine satellite, est actuellement assure par les personnels employs par lOffice Municipal des Sports, qui est une association subventionne par la commune. Lintervention de salaris dune structure prive est donc en contradiction avec lavis du Conseil dEtat prcit puisque la commune est responsable des enfants durant la pause mridienne lintrieur des coles, et quelle ne peut confier son obligation une personne prive. La chambre rappelle la commune son obligation en lui demandant instamment de mettre en place le personnel communal ncessaire la surveillance de la cantine. La commune annonce la mise en place, compter de la rentre scolaire 2014, dune nouvelle organisation faisant appel au personnel salari de la commune.
52

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ROD 2013/003/NC du 25 JUILLET 2013

RAPPORT D'OBSERVATIONS DEFINITIVES ETABLI A LA SUITE DE L'EXAMEN DE LA GESTION DE LA COMMUNE DE KOUMAC

-=oOo=EXERCICES 2007 et suivants -=oOo=-

Sommaire : 1 LA FIABILITE DES COMPTES ET DES DOCUMENTS BUDGETAIRES 11

LA PRESENTATION DES DOCUMENTS BUDGETAIRES .................................................. 11

LA GESTION BUDGETAIRE ............................................................................ 21

LA SITUATION FINANCIERE ......................................................................... 26

LA FORMATION DE LAUTOFINANCEMENT ................................................................. 26

3.1.2.1 3.1.2.2 3.1.2.3 3.1.2.4 3.1.2.5

LINVESTISSEMENT ET SON FINANCEMENT ................................................................ 34

LORGANISATION DES SERVICES ET LA GESTION DU PERSONNEL .37

Le rgime indemnitaire ....................................................................................................... 39

5 SERVICES A CARACTERE PERISCOLAIRE : TRANSPORT SCOLAIRE ET CANTINE ................................................................................................................ 48

LISTE DES RAPPELS DOBLIGATIONS JURIDIQUES

Galagaoui, Wanap1 et 2, Paop, Pagou et Karack. Socit minire Georges Montagnat

La fiabilit des comptes et des documents budgtaires

Dlibration du conseil municipal 1250 du 26 mars 1999

2007 471 509 -38

2008 457 458 -1

2009 434 440 -6

2010 519 506 13

2011 572 565 7

Instruction budgtaire et comptable M 49 Titre I 3.2.

Instruction budgtaire et comptable M14, Tome II Titre 1.

La commune ne constitue pas certaines provisions obligatoires

compter de lexercice 2010 (article 16 du dcret n 2009-1602)

Crdit 775 21 192

462 675 676

Sortie limmobilisation (VNC) Plus-value de cession

101 071 517

c/462 c/675 c/676

6 323 000 3 354 635 438 365

c/775 c/21 c/19

17 460 019 3 354 635 438 365

Rsultat de clture n-1

2007 2008 2009 2010 2011

Source : comptes administratifs

Les taux de ralisation

Avec lindication de son chancier de ralisation et de son montant prvisionnel

16% -20% -94% 29%

3% -4% -42% 5,28%

Source : comptes administratifs

Le ratio de rigidit des charges structurelles est en baisse

2007 427 465 92%

2008 364 415 88%

2009 559 603 93%

2010 386 443 87%

2011 265 330 80%

2 007 143 106 146 395

2 009 156 26 183

2 010 122 189 123 433

2 011 125 167 127 418

Conclusion de la situation financire

Lorganisation des services et la gestion du personnel

Le dispositif dincitation de dpart la retraite

Une organisation des services qui devrait tre repense

Logiciel paie dvelopp par la socit BFC

Besoins prvisionnels identifis

Dlibration n 486 du 10 aot 1994, article 17 :

51 986 239 197 0,2%

187 211 0 0 75 600 619 600 544 000 0,4% 0% 0%

2008 2009 2010

Formation serv. Adm