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Dfense et Scurit nationale

LE LIVRE
BLANC

Dfense et Scurit nationale


LE LIVRE
BLANC
prface de

Nicolas Sarkozy
Prsident de la Rpublique

La documentation Franaise

ODILE JACOB /LA DOCUMENTATION FRANAISE juin 2008 15, RUE SOUFFLOT, 75005 PARIS www.odilejacob.fr ISBN : 978-2-7381-2185-1 Le Code de la proprit intellectuelle nautorisant, aux termes de larticle L.122-5, 2 et 3 a), dune part, que les copies ou reproductions strictement rserves lusage priv du copiste et non destines une utilisation collective et, dautre part, que les analyses et les courtes citations dans un but dexemple et dillustration, toute reprsentation ou reproduction intgrale ou partielle faite sans le consentement de lauteur ou de ses ayants droit ou ayants cause est illicite (art. L. 122-4). Cette reprsentation ou reproduction, par quelque procd que ce soit, constituerait donc une contrefaon sanctionne par les articles L. 335-2 et suivants du Code de la proprit intellectuelle.

SOMMAIRE

Prface du Prsident de la Rpublique ..................................... Introduction .................................................................................

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Premire partie
DE LA MONDIALISATION LA STRATGIE DE SCURIT NATIONALE Chapitre 1 : Lincertitude stratgique ........................................ Chapitre 2 : Les consquences pour la France et lEurope ..... Chapitre 3 : La stratgie de scurit nationale ......................... 19 43 61

Deuxime partie
LAMBITION EUROPENNE ET INTERNATIONALE DE LA FRANCE Chapitre 4 : Lambition europenne .......................................... Chapitre 5 : La rnovation transatlantique ............................... Chapitre 6 : La scurit collective au
XXI
e

81 99 113

sicle.......................

Troisime partie
UNE NOUVELLE STRATGIE POUR LACTION Chapitre 7 : Quels engagements ? .............................................. Chapitre 8 : Connatre et anticiper ............................................ Chapitre 9 : Prvenir ................................................................... 127 133 151

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Chapitre 10 : Dissuader............................................................... Chapitre 11 : Protger ................................................................. Chapitre 12 : Intervenir............................................................... Chapitre 13 : Les forces ..............................................................

169 175 199 221

Quatrime partie
LA DYNAMIQUE DE LA RFORME Chapitre 14 : Des professionnels au service de la nation ........ Chapitre 15 : La rorganisation des pouvoirs publics ............. Chapitre 16 : Lindustrie et la recherche................................... Chapitre 17 : Leffort financier................................................... Chapitre 18 : Ladhsion de la nation........................................ Relev de conclusions ................................................................. Composition de la Commission du Livre blanc sur la dfense et la scurit nationale ...................................... Glossaire ..................................................................................... Liste des principaux acronymes ............................................... Annexes .......................................................................................
Lettre de mission (336) Dcret (338)

235 251 261 285 299 313 321 324 330 335 341

Table des cartes et graphiques...................................................

PRFACE DU PRSIDENT DE LA RPUBLIQUE

La politique de dfense et de scurit de la France est, nouveau, la croise des chemins. Quatorze annes aprs le prcdent Livre blanc, la mondialisation a profondment modifi la vie conomique comme la vie quotidienne et les relations internationales. De nouvelles puissances ont merg et de nouvelles vulnrabilits se sont rvles. Le clivage traditionnel entre la scurit intrieure et la scurit extrieure sest encore davantage effac. Dans le mme temps, la France a remport le dfi de la professionnalisation de ses forces. Pour construire larme dont elle avait besoin, elle a consenti un effort important, mais elle a aussi rencontr des difficults indniables. Le modle darme 2015, qui guidait sa transformation, sest rvl la fois inadapt et inaccessible. Aujourdhui, chef des armes, garant de la dfense des intrts vitaux et stratgiques de notre pays, je porte la responsabilit du choix de la stratgie et des moyens dont la France a besoin pour aborder, lucidement et sereinement, les enjeux de scurit de ce dbut de XXIe sicle. ce titre, jai deux objectifs : celui que notre pays reste une puissance militaire et diplomatique majeure, prte relever les dfis que nous confrent nos obligations internationales, et celui que ltat assure lindpendance de la France et la protection de tous les Franais. Pour donner corps cette ambition, cest ensemble que nous devons entreprendre les efforts ncessaires.

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Cest pourquoi jai voulu une rflexion trs large qui ne limite pas les questions de dfense aux seules armes, pas plus que les questions de scurit aux seules forces de scurit intrieure. Cest aussi pourquoi jen ai confi la responsabilit une commission pluraliste, runissant des personnalits de tous horizons professionnels et politiques, y compris des armes et des administrations de la dfense et de la scurit. Des personnalits de toutes disciplines et de toutes origines ont t entendues, quil sagisse des partis politiques, de chercheurs, de syndicats, de philosophes et, bien sr, de membres de la communaut militaire et de scurit. Cest pour cette raison galement que le Parlement a t associ de faon indite aux travaux. Pour la premire fois, des parlementaires ont t membres de la Commission du Livre blanc. Pour la premire fois, les commissions parlementaires ont t consultes en amont sur les choix stratgiques. Pour la premire fois, le Livre blanc sera prsent au Parlement, et un dbat aura lieu sur notre politique de dfense et de scurit. De ce travail merge un nouveau concept ; celui dune stratgie de scurit nationale qui associe, sans les confondre, la politique de dfense, la politique de scurit intrieure, la politique trangre et la politique conomique. Cette stratgie porte une ambition europenne et internationale qui est au cur de la vocation de la France dans le monde. Jai la conviction que cette nouvelle doctrine et les moyens qui lui sont dvolus garantiront la scurit des Franais et notre capacit assumer nos responsabilits internationales. Pour faire vivre cette stratgie, des rformes profondes sont aujourdhui ncessaires. Elles vont dcloisonner les pouvoirs publics, acclrer les processus de dcision et de raction aux crises, crer de nouvelles marges de manuvre. Celles-ci seront toutes rinvesties dans loutil de dfense, cest ce prix que nous pourrons moderniser nos quipements et renforcer les capacits oprationnelles de nos armes. Lobjectif que je fixe toute la communaut de dfense et de scurit nationale, aux militaires, aux civils, aux ingnieurs, aux ouvriers, lobjectif que jassigne lensemble de la collectivit nationale, est de mener bien ladaptation de cet outil aux enjeux du e XXI sicle. Cette tape sera exigeante pour tous les Franais, qui continueront consentir un effort budgtaire majeur pour leur dfense et leur scurit. Elle sera exigeante pour tous les personnels dont je suis sr quils sauront sengager pleinement dans la rforme que je propose. Mais elle est ncessaire pour que la France soit la hauteur de ses ambitions, que ltat ait les moyens de garantir lind-

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pendance nationale et que les armes comme les moyens de la scurit intrieure et de la scurit civile assurent sa libert daction et son autonomie de dcision. Le monde de laprs-guerre froide cde trs vite la place un monde plus mobile, plus incertain et imprvisible, expos des vulnrabilits nouvelles. Dans ce monde qui vient, la scurit de la nation sera assure et la France jouera tout son rle pour la dfense de la paix et de ses valeurs.

Nicolas SARKOZY

INTRODUCTION

En 1994, aprs la fin de la division force de lEurope par le rideau de fer , la France a entrepris une adaptation majeure de sa stratgie et de son appareil de dfense. Elle a dcid, en 1996, de professionnaliser entirement ses forces armes, de dmanteler ses armes nuclaires sol-sol et de constituer une capacit dintervention extrieure (de projection ) adapte la nouvelle donne stratgique. Prs de quinze ans plus tard, en 2008, le monde a radicalement chang. Alors que la priode de laprs-guerre froide est termine, que la mondialisation structure dsormais lensemble des relations internationales, il est devenu ncessaire dadopter une nouvelle stratgie.

Un environnement toujours plus instable


La mondialisation transforme en profondeur les fondements mmes du systme international. La distribution de la puissance mondiale se modifie au bnfice de lAsie. Les tats sont concurrencs, dans leurs stratgies, par de nouveaux acteurs puissants. La typologie des menaces et des risques oblige redfinir les conditions de la scurit nationale et internationale. Le rle et la place des instruments militaires sont modifis. La complexit et lincertitude simposent comme des caractristiques majeures de ce nouvel environnement. Aucune grille danalyse unique ne permet dapprhender, dans lensemble de leurs dimensions, les dynamiques conomiques, stratgiques, politiques et culturelles de la mondialisation. Les exemples de cette complexit abondent. Lenrichissement spectaculaire dune partie nagure dshrite de la plante va de pair avec la pauprisation de pays ou de rgions entires. Le nombre de conflits

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entre tats est en diminution, mais le niveau de la violence peut tre extrme, et de nouveaux risques, sanitaires ou cologiques, ont des consquences pour la scurit collective. Des ruptures stratgiques majeures sont possibles tout moment, comme le montrent le changement dchelle du terrorisme et ses suites. Linterdpendance conomique cre des solidarits qui peuvent renforcer la stabilit plantaire, mais, simultanment, les rapports de forces entre tats ont repris toute leur place dans les relations internationales. La codification de nouvelles rgles de gouvernance mondiale apparat aussi ncessaire que difficile laborer et faire respecter. Cette liste npuise pas lincertitude du monde dans lequel nous sommes entrs, un monde qui nest pas ncessairement devenu plus dangereux, mais certainement plus imprvisible, plus instable, plus contradictoire que celui qui se dessinait en 1994, lors de llaboration du prcdent Livre blanc. Dans un tel environnement, des vulnrabilits nouvelles affectent le territoire national et la population franaise. Elles simposent comme des lments dterminants pour ladaptation de notre dfense et de notre scurit. Elles rsultent aussi bien de phnomnes globaux, tels les atteintes la biosphre ou les risques pandmiques, que des menaces directes que font peser sur la France les rseaux terroristes, les consquences terme de la prolifration balistique autour du continent europen et les attaques visant les systmes dinformation et de communication. Lambition franaise est de ne pas subir les effets de lincertitude, mais dtre capable danticiper, de ragir et de peser sur les volutions internationales. Cette ambition conduit la dfinition dune stratgie nouvelle de scurit nationale. Il nous faut tirer parti des rvolutions de la connaissance et de linformation, prvenir ou dissuader le risque de guerre, garantir la scurit des citoyens, sur le territoire et au loin, l o peuvent se jouer la scurit de la France, la dfense de lEurope et la paix internationale.

Une mthode nouvelle


En installant, le 23 aot 2007, la Commission charge de llaboration du Livre blanc sur la dfense et la scurit nationale, le Prsident de la Rpublique a souhait que la rflexion soit conduite sans prjug et quelle permette daborder de faon pluraliste et transparente les choix auxquels la France pourrait tre confronte. La Commission a pleinement utilis cette libert daction. Sa composition tait dlibrment ouverte : outre des reprsentants des administrations et des forces armes, elle comportait des parlementaires issus de la majorit et de lopposition, des personnalits qualifies venues du monde universi-

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taire et des instituts de recherche stratgique, des reprsentants de lindustrie, ainsi que des experts indpendants (cf. p. 321). La Commission a pris des initiatives, sans prcdent pour un tel exercice. Elle a tenu quarante auditions publiques, retransmises par les chanes parlementaires, et entendu cette occasion cinquante-deux personnalits franaises et internationales, reprsentant quatorze nationalits venues des cinq continents : responsables politiques, officiers gnraux, acteurs de terrain, experts, reprsentants de la socit civile. De nombreuses consultations ont t organises dans un cadre plus restreint, compte tenu de la confidentialit requise pour certains changes : reprsentants des administrations concernes, franais et trangers, experts civils et militaires, membres des conseils reprsentatifs des personnels de la dfense et de la scurit, chefs dentreprise, reprsentants des organisations syndicales, reprsentants dassociations, universitaires, journalistes. Le dialogue avec la reprsentation nationale a comport des changes rguliers avec les commissions des deux assembles, puis une srie dauditions huis clos avec les ministres du gouvernement, sur le projet de Livre blanc, avant mme que le texte ne soit arrt par le Prsident de la Rpublique. Cette dmarche reprsente une novation radicale. Un site Internet a t cr, qui a suscit plus de 250 000 visites depuis son ouverture, signe de lintrt de lopinion pour lvolution de la politique de scurit et de dfense de la France. Dans un souci de dialogue, la Commission a galement organis, sur son site, une srie de forums sur la plupart des sujets traits par le Livre blanc : la place de la France dans le monde, la dissuasion nuclaire, lEurope de la dfense, la notion de scurit nationale, le lien arme-nation, les relations avec lOTAN, les rservistes, les interventions extrieures, etc. Les membres de la Commission sont bien entendu alls la rencontre des professionnels qui uvrent au service de la dfense et de la scurit du pays. De nombreux dplacements dans les forces ou sur des thtres dopration ont permis de prendre la mesure des espoirs, des attentes et des difficults, notamment en ce qui concerne la qualit et la disponibilit des matriels. Ces visites ont comport systmatiquement des tables rondes entre les membres de la Commission et les personnels de toutes catgories. Au niveau europen, des changes avec nos principaux partenaires, ainsi quavec des personnalits de lUnion europenne et de lAlliance Atlantique, ont permis de prsenter la dmarche de la Commission et de recueillir les analyses de nos partenaires.

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Une stratgie renouvele


Au terme de ces travaux, ce Livre blanc introduit une innovation majeure dans la dfinition de la stratgie de la France. Il expose une stratgie non seulement de dfense, mais aussi de scurit nationale. Son objet est de parer aux risques et aux menaces susceptibles de porter atteinte la vie de la nation. Les menaces peuvent provenir dtats et de groupes non tatiques transnationaux. Les risques peuvent rsulter de catastrophes naturelles ou sanitaires qui appellent des rponses lchelle mondiale. Les atteintes possibles la vie du pays peuvent tre la consquence soit dintentions hostiles, soit de ruptures accidentelles. Dans tous les cas, la possibilit dune atteinte la scurit nationale appelle un effort danticipation, de prvention et de rponse rapide, mobilisant lensemble des moyens des pouvoirs publics et la mise en uvre de cooprations europennes et internationales. Cette stratgie inclut donc aussi bien la scurit extrieure que la scurit intrieure, les moyens militaires comme les moyens civils, la politique de dfense proprement dite et la politique de scurit intrieure et de scurit civile, la politique trangre et la politique conomique. La dfinition dune stratgie densemble en matire de scurit correspond une ncessit nouvelle, qui simpose la France comme lensemble de ses allis et partenaires : sadapter aux bouleversements engendrs par la mondialisation.

Premire partie

DE LA MONDIALISATION LA STRATGIE DE SCURIT NATIONALE

CHAPITRE 1

LINCERTITUDE STRATGIQUE

La mondialisation est une situation nouvelle dans laquelle la diffusion de linformation et de la connaissance, la transformation des changes conomiques et la modification des rapports de forces internationaux ont, demble, un impact mondial. Elle cre une interaction et une interdpendance gnralises et non matrises entre tous les tats. Elle permet une multitude nouvelle dacteurs non tatiques et dindividus de tirer le parti maximum des possibilits de circulation internationale acclre des hommes comme des donnes et des biens, matriels et immatriels. La mondialisation structure donc profondment lvolution de la scurit internationale. Elle constitue lun des changements les plus importants intervenus depuis la fin de la guerre froide, vnement qui servait de toile de fond au Livre blanc sur la dfense de 1994. Nous sommes entrs dans une re nouvelle, anime par des mouvements trs diffrents, contradictoires, et ne rpondant plus aux logiques institutionnelles, sociales, culturelles, militaires qui ont faonn notre vision de laprs-guerre froide.

Des dveloppements positifs depuis 1994


Depuis vingt ans, le nombre de dmocraties a progress. Elles reprsentaient en 2007 63 % des tats contre 40 % en 19871. Certes, cette tendance nest ni globale ni irrversible ; elle concerne essentiellement lEurope. Des rgimes autoritaires dominent encore plus
1. Source : Freedom House, 2007.

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de la moiti de la population mondiale, et certains tats nont de dmocratique que le nom. Mais la fin de la logique daffrontement entre deux systmes politiques et conomiques antagonistes, luniversalisation du modle dconomie librale port par les dmocraties et la rduction relative de la pauvret dans les zones de croissance forte, en dpit de grandes disparits entre tats ou au sein dun mme pays, ont contribu desserrer des tensions qui avaient marqu la priode prcdente. En chiffres absolus, depuis le milieu des annes 1990, une rduction de la pauvret sans prcdent a permis prs de 400 millions de personnes, essentiellement en Chine, de passer au-dessus du seuil de lextrme pauvret, symbolis par un revenu infrieur 1 dollar par jour. Linterdpendance accrue des marchs et des conomies mondiales tempre les risques de confrontation aigu entre tats. On observe, lors daccidents majeurs dordre climatique ou sanitaire, comme loccasion du tsunami du 26 dcembre 2004, de lpidmie du SRAS en 2002-2003, ou cette anne en Birmanie et en Chine, une capacit croissante de mobilisation et de coopration internationales. La conscience dune responsabilit commune face des risques plantaires progresse, mme si ladoption de solutions globales demeure difficile obtenir. Lessor du rseau Internet a boulevers les modes de communication, de formation, daccs la connaissance. Utilis par 16 millions de personnes environ en 1996, Internet comptait 1,1 milliard dutilisateurs en 2006, et la courbe de croissance reste exponentielle. Cette rvolution cre un monde plus transparent, sans frontires, mme si lInternet est troitement surveill dans certains tats, et fond sur lchange. Le temps sen trouve compress de manire indite. Appuye sur une chute impressionnante des cots des tlcommunications, cette mutation offre des potentialits sans prcdent, aussi bien aux puissances conomiques quaux pays en dveloppement, des groupes ou des individus. Dans ce contexte favorable, on constate une diminution du nombre de conflits arms. La dcroissance a t rgulire de 1990 2006. Il en est ainsi en Europe, avec la fin des conflits arms qui ont ensanglant les Balkans dans les annes 1990. Cest aussi le cas en Afrique, en Angola, au Liberia, au Rwanda. Dautres exemples sont venus illustrer cette tendance en Asie, avec la solution trouve des conflits arms qui pesaient sur lIndonsie, Aceh, la suite de la catastrophe du tsunami et de la mdiation europenne, ainsi quau Timor-Oriental. La capacit de mobilisation de la socit internationale progresse, grce laspiration dun nombre croissant dtats jouer un rle rgional ou mondial, et assumer plus de responsabilits pour se voir reconnatre un statut international suprieur. La volont dempcher, de limiter ou darrter les guerres doit tre mise lactif des nouveaux

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volution du nombre dinternautes 1991-2008

Source : ministre de la Dfense (daprs des sources ouvertes).

instruments de prvention que peut procurer la mondialisation. La coopration internationale pour la gestion ou la prvention des crises a pris une ampleur spectaculaire : les Nations unies dploient en 2008 prs de 90 000 hommes dans des oprations de maintien de la paix. Toute opration de stabilisation ou de soutien la paix fait appel plusieurs dizaines dtats ou dorganisations. Dans le mme temps, des tats importants, comme ceux qui sont issus de lclatement de lUnion sovitique, lAfrique du Sud ou la Libye ont renonc, selon les cas, leur statut, leurs armes et leurs ambitions nuclaires. LEurope est en voie de parachever son unit. Llargissement historique de lUnion europenne est dj un atout considrable. Elle est dsormais la premire puissance conomique et commerciale du

Contribution des tats aux oprations de lONU en 2008 22


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Source : ONU, avril 2008.

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monde, et le plus important contributeur en matire daide au dveloppement. Elle dispose de moyens diplomatiques, financiers, conomiques et militaires essentiels pour la stabilisation du systme international. Pour les tats membres, cest lchelle europenne quun grand nombre de questions de scurit trouvent dsormais leur solution : tel est le cas de la scurit sanitaire ou environnementale, de la reconstruction des zones de crise aprs un conflit ou de la lutte contre la grande criminalit organise. Llargissement de lUnion a t confort, sur le plan de la scurit, par celui de lAlliance Atlantique. Celle-ci a volu dune structure militaire destine faire face un pacte de Varsovie qui la menaait directement, vers une organisation de scurit capable doffrir aux Nations unies des capacits militaires multinationales, fondes sur une relation et une coordination troites entre les moyens amricains et les moyens europens.

Des tendances inquitantes


LES
REVERS DE LA MONDIALISATION

La mondialisation, qui dmultiplie les changes dans tous les domaines, prsente aussi un versant ngatif. La rapidit des moyens de transport naugmente pas seulement les risques de contamination sanitaire et Internet ne permet pas uniquement la propagation des virus informatiques. Les moyens de communication font merger un monde de plus en plus transparent, mais limmdiatet quils engendrent entrane la diffusion rapide de toutes les formes de crises, politiques, conomiques et financires. Les internautes devraient reprsenter en 2011 environ 22 % de la population mondiale. Linstantanit de la communication se mesure aussi au volume de messages changs chaque jour par voie lectronique, valu entre 100 et 200 milliards. Lacclration foudroyante de la circulation de linformation, et avec elle du rythme de laction dans tous les domaines, rend infiniment plus complexe la gestion de ces crises. Elle fragilise la capacit rgulatrice des tats et augmente, dans la mme proportion, la capacit dintervention autonome dentreprises, dorganisations ou de rseaux sur la scne plantaire. Les stratgies de dfense et de scurit doivent, ds lors, rpondre des problmes nouveaux : non plus seulement la dfense ou le contrle despaces dlimits, mais la prise en compte de lexplosion de flux non matriss de personnes, de biens ou dides. Les rponses ne peuvent elles-mmes qutre globales, associant tous les moyens

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Le rle croissant des acteurs non tatiques


Louverture des frontires, limmdiatet de linformation, la fluidit des changes, lextraordinaire croissance des flux financiers travers le monde relativisent le rle et le poids des tats dans la gestion des relations internationales. Leur capacit contrler les flux financiers internationaux, rguler les transactions conomiques, veiller ce que le flot dinformations diffuses par Internet ne comporte pas dlments criminels ou illgaux est dsormais trs diminue. Les organisations non gouvernementales sont devenues des acteurs de premier plan : leur capacit de mobilisation des opinions publiques leur donne des moyens daction, le cas chant de pression, considrables sur les politiques des tats et les organisations internationales. Les grands mdias de diffusion de linformation , notamment la tlvision, jouent un rle essentiel dans la perception des opinions publiques et le jugement port sur la lgitimit des interventions militaires. Leffet CNN et leffet Al-Jazira dans la formation de lopinion internationale sont des corollaires de cette puissance alternative des mdias. Certaines fonctions rgaliennes sont dsormais assures par des groupes privs. Des socits militaires prives se dveloppent en marge des forces rgulires. Les organisations criminelles se structurent lchelle mondiale, avec des moyens tels quelles acquirent et dpassent la puissance de certains tats. Les rseaux terroristes ont modifi leurs modes opratoires et rsistent aux appareils de scurit tatiques les plus performants. Les rseaux impliqus dans le trafic de drogue, notamment en Afghanistan, ou encore en Amrique latine, et les collusions quils entretiennent, constituent une menace croissante.

de la puissance publique et de la socit civile, et tous les niveaux de mobilisation, national, europen et international. La communication lchelle mondiale rend galement plus sensible la diffusion des modles conomiques, politiques ou culturels, perue comme une tentative pour rduire la diversit du monde. Ds lors, le refus de lhomognisation engendre des ractions identitaires multiples, parfois violentes, et porteuses de nouvelles fractures lchelle plantaire. La mondialisation va ainsi de pair, paradoxalement, avec une monte des nationalismes, du fanatisme religieux, ou des ractions de reprise en main autoritaires. Les uns exploitent les possibilits de diffusion de leurs ides par le truchement dInternet et des autres moyens dinformation et de communication. Les autres sattachent mettre en place des moyens de cloisonnement de lespace virtuel, de contrle et dinterdiction, ou mme de manipulation de la communication.

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La mondialisation nourrit aussi des ingalits conomiques et sociales flagrantes. Des rgions entires demeurent lcart des bnfices de la croissance mondiale et, au lieu de diminuer, les carts se sont creuss entre les plus riches et les plus pauvres. Une telle situation, au moment o la diffusion de linformation rend ces ingalits plus visibles, est lourde de menaces pour la stabilit internationale. Elle peut engendrer rvoltes et extrmismes. Une grande partie du continent africain, de lAsie et mme de lAmrique latine est reste en marge des effets positifs de la mondialisation. La croissance conomique des nouvelles puissances va de pair avec celle de la consommation dnergie, ainsi quun besoin accru en ressources naturelles et en matires premires stratgiques, ce qui contribue deux types de dsordres. Le premier concerne les atteintes la biosphre, dont le rchauffement climatique, qui exercera dici 2025 des effets encore difficiles mesurer sur lquilibre des zones polaires, le niveau des ocans, la gographie des migrations humaines, la scurit alimentaire, et lextension des aires de rpartition de certaines maladies. La propagation des agents microbiens semble devoir sacclrer. Ces nouveaux risques ne peuvent tre abords et traits qu lchelle mondiale, selon des organisations et des modes daction nouveaux. Leur impact sur la scurit doit tre mesur longtemps lavance. Le second est la tension accrue sur les approvisionnements stratgiques. La consommation mondiale dnergie pourrait doubler dici 2030. Les pays de lUnion europenne dpendent aujourdhui plus de 75 %, pour leur consommation de ptrole, de zones de production situes au Moyen-Orient, en Afrique ou en Russie. Les chiffres sont comparables pour le gaz. Les pays en forte croissance conomique, comme lInde et surtout la Chine, cherchent de nouvelles sources dapprovisionnement sur lensemble de la plante. Concurrence et peut-tre conflits pourraient rsulter de tensions trop fortes et non rgules. La surexploitation des ressources naturelles est susceptible de relancer lchelle mondiale des tensions inconnues jusqu prsent ce degr pour satisfaire les besoins en nergie, en eau, en nourriture et en matires premires. Ces questions relvent de stratgies de rgulation elles-mmes mondiales. En acclrant les changes de toute nature, la mondialisation facilite les programmes de prolifration darmes prohibes ou rgules par les traits internationaux. Ces dveloppements sont le fait non plus seulement de la volont de certains tats, mais aussi des initiatives prises par des rseaux privs et clandestins. La prolifration des armes nuclaires revt une nouvelle dimension, avec les essais nuclaires de lInde et du Pakistan en 1998, de la Core du Nord en 2006, et les

Environnement et changement climatique : consquences sur la scurit, 2008

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Source : ministre de la Dfense (daprs des sources ouvertes).

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graves soupons qui psent sur le programme nuclaire de lIran. Cette dynamique reprsente une menace majeure, susceptible de bouleverser la scurit internationale dans les annes venir. Simultanment, les technologies permettant la fabrication de missiles balistiques, de missiles de croisire ou encore de drones se sont largement diffuses. Depuis 1994, plusieurs pays ont franchi le seuil de 1 000 kilomtres de porte (Iran, Pakistan) ou ont accd des portes nettement suprieures (Inde, Core du Nord). Dans le domaine chimique, la mise en uvre de la convention dinterdiction des armes chimiques de 1993 nest pas satisfaisante : aucune inspection inopine de sites (inspections par dfi prvues dans la convention internationale) na t conduite. Dans le domaine biologique le plus difficile contrler et qui bnficie des progrs spectaculaires des sciences du vivant , aucun instrument de contrle de la convention dinterdiction signe en 1972 nexiste.

LVOLUTION

DES FORMES DE VIOLENCE

Le terrorisme a franchi un seuil historique et chang dchelle le 11 septembre 2001. Il a provoqu un traumatisme aux tats-Unis, lopration militaire en Afghanistan qui a renvers le rgime des Talibans, la fragilisation du Pakistan et, indirectement, la guerre en Irak. Les attentats de 2001 et ceux qui ont suivi, en Europe notamment (Madrid 2004, Londres 2005), ont marqu un tournant dans lampleur, la diffusion, les modes opratoires et lefficacit des rseaux terroristes. Le terrorisme est devenu capable de frapper au cur de tous les pays, une chelle de violence sans prcdent, avec un degr de prparation internationale et dintensit dans laction jamais atteint auparavant par des groupes terroristes.

Djihadisme, islamisme, terrorisme


En Europe, djihad est souvent traduit par guerre sainte . Mais tymologiquement, djihad signifie effort vers un but dtermin , cest-dire, dune part, leffort pour dfendre ou propager lislam et, dautre part, leffort du croyant pour se conformer aux rgles du Coran. On retrouve cette rfrence dans divers versets du Coran, sous des formes diffrentes : rpandre lislam par la persuasion, combattre pour repousser une attaque contre lislam, etc. De mme que lon distingue lislam de son exploitation politique (l islamisme), il faut diffrencier la notion religieuse de djihad du djihadisme, qui en est le dvoiement par laction terroriste.

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Cette radicalisation de la violence lchelle mondiale en fait lune des menaces majeures pour les annes venir. Elle impose une transformation des stratgies de dfense et de scurit. Les guerres en Afghanistan puis en Irak, celles qui ont ensanglant lAfrique ont domin la scne internationale. Les deux premires, aprs des phases daction militaire de haute intensit, utilisant tous les moyens des technologies de pointe, se prolongent en gurillas et se dveloppent au sein des populations civiles. En Irak, un nouveau point de focalisation de la violence terroriste internationale visant les populations civiles sest install. En Afrique, la guerre reste une ralit ou une menace potentielle dans de trop nombreuses rgions. Dans certains pays africains, la part des dpenses militaires dans les budgets nationaux demeure excessivement leve et freine le dveloppement. Dans dautres, le contrle du territoire est devenu, pour longtemps, un problme aigu. La privatisation de la violence arme se dveloppe. Paralllement la gnralisation du phnomne des milices dans les tats plus fragiles, des socits militaires prives se crent en marge ou aux cts des forces rgulires. Ces socits assurent la scurit dentreprises installes dans des rgions instables, comme en Afrique. Mais elles jouent aussi un rle direct de plus en plus manifeste dans les phases de stabilisation suivant les interventions militaires internationales. Cette volution va lencontre du principe de lgitimit du monopole tatique de la force arme. Le soldat en uniforme nest plus immdiatement assimilable un combattant qui agit dans un cadre multinational. la confusion qui rsulte de la multiplication des milices sajoute alors le brouillage de lidentit des forces disposant dun mandat international.

LAUGMENTATION
DANS LE MONDE

DES DPENSES MILITAIRES

Les dpenses militaires dans le monde, qui avaient nettement baiss dans les annes 1990, se sont accrues depuis lors de faon continue. Ainsi, leffort de dfense mondial, qui tait, en dollars constants de 2007, de 867 milliards de dollars en 1998, a atteint 1 204 milliards de dollars en 2006 : il est remont au niveau du dbut des annes 1990. Cet accroissement rsulte dabord des dpenses de lAmrique du Nord. Les tats-Unis ont en effet vivement augment en 2002 un effort qui a connu, depuis, une croissance plus rapide que leur produit intrieur brut (PIB). Ils sont le principal dterminant de la tendance mondiale la hausse. Leurs dpenses et, en Europe, celles du RoyaumeUni, ont aussi augment significativement en raison de leffort de guerre en Afghanistan et en Irak.

Les principaux attentats dans le monde depuis septembre 2001


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Source : ministre de la Dfense.

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Cependant, mme hors de ces deux pays, la dpense mondiale a augment depuis 1998 (cf. graphique, p. 31). LAsie du Sud et de lEst, avec 40 milliards de dollars supplmentaires depuis cette date, connat une volution marque. La Chine poursuit la modernisation de ses quipements, avec de nombreux achats la Russie (avions de combat, sous-marins) et un accroissement de ses capacits nuclaires et balistiques. Les dpenses de lInde ont augment au rythme, lev, de la croissance de son PIB. Il en rsulte un dveloppement important des moyens militaires des deux pays et surtout de la Chine. LEurope et lAmrique du Sud ont le moins augment leurs dpenses militaires depuis 1998, en proportion. Les comparaisons officielles doivent en outre tre utilises avec prcaution car la transparence des dpenses de certains pays majeurs, comme la Chine, est limite.

LES

GRANDES CRISES NON RSOLUES

Il convient de mettre part le cas des Balkans, o la situation demeure cependant fragile. Mais la guerre qui avait marqu les pays de lex-Yougoslavie tout au long des annes 1990 sest teinte. En revanche, rebours des espoirs ns durant ces mmes annes 1990, une gographie conflictuelle majeure se dessine, depuis la Mditerrane orientale jusqu lInde. Au Proche et au Moyen-Orient, la paix est sans cesse menace par au moins quatre sources de conflit. Limpasse du processus de paix entre Isral et les Palestiniens qui avait t lanc en 1993 nourrit une logique de radicalisation insparablement sociale, religieuse et scuritaire. Le Liban demeure victime de crises rptes, en grande partie manipules par des acteurs extrieurs, notamment depuis la Syrie et lIran. La poursuite des hostilits en Irak fait redouter une monte gnrale de lantagonisme entre chiites et sunnites, et entretient un foyer de violences qui affecte lensemble de la rgion. Le programme nuclaire et balistique ainsi que les activits extrieures de lIran sajoutent des menaces ouvertes contre lexistence mme dIsral. Relevant lorigine de logiques distinctes, ces crises prsentent nanmoins de plus en plus de liens directs et indirects et un risque denchanement qualimentent, jusqu prsent, lincapacit des institutions internationales et des grandes puissances engager une dynamique de rglement pacifique et celle des pays de la rgion surmonter leurs divisions. Dans le mme temps, les oprations de stabilisation en Afghanistan se prolongent, crant le sentiment que la puissance occidentale

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volutions de leffort mondial de dfense (en milliards de dollars, 2007)

Source : Stockholm International Peace Research Institute (SIPRI), www.sipri.org.

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volutions de leffort mondial de dfense (en milliards de dollars, 2007 hors Europe de lOuest et Amrique du Nord)

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Source : Stockholm International Peace Research Institute (SIPRI), www.sipri.org. Nota : Europe de lOuest : Allemagne, Autriche, Belgique, Chypre, Danemark, Espagne, Finlande, France, Grce, Islande, Irlande, Italie, Luxembourg, Malte, Norvge, Pays-Bas, Portugal, Sude, Suisse, Royaume-Uni, Turquie. Europe centrale : Albanie, pays baltes ( partir de 1991), Bulgarie, Hongrie, Pologne, RDA (jusquen 1990), Roumanie, Tchcoslovaquie (puis ses successeurs partir de 1992), Yougoslavie (puis ses successeurs partir de 1992). Europe de lEst : URSS jusquen 1990 ; donnes 1991 indisponibles, compte tenu de la fin de lUnion sovitique ; partir de 1992, Armnie, Azerbadjan, Bilorussie, Gorgie, Moldavie, Russie, Ukraine.

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est expose et vulnrable. La situation au Pakistan apparat de plus en plus fragile : les zones frontalires avec lAfghanistan sont dstabilises, non contrles et utilises comme des sanctuaires par AlQaida et les groupes qui lui sont affilis. Ces derniers sont susceptibles de menacer la scurit du Pakistan et des forces internationales en Afghanistan, comme de prparer des actions terroristes dans les pays occidentaux. La question du Cachemire nest pas rgle, en dpit dun dialogue renouvel avec lInde. Cette situation sinscrit dans un contexte de renforcement des capacits balistiques et nuclaires du Pakistan. La dtresse des populations de ces rgions prpare des gnrations nouvelles nayant comme horizon que la violence arme. Les rsistances la prsence de forces trangres, mme sous mandat international, se durcissent, alors que le recours la force militaire seule apparat inadapt. Dautres crises, sans solution actuelle, psent sur la scurit internationale. Sur le continent africain subsistent de nombreux conflits et des situations de gurilla. Ils deviennent de plus en plus complexes, en raison de la multiplication des acteurs et des phnomnes dextension de ces conflits au niveau rgional. Telle est la situation dans la corne de lAfrique, dans la rgion des Grands Lacs ou dans lespace sahlien. En Asie, des risques de conflits non rsolus, lis lHistoire, sont susceptibles de porter atteinte grande chelle, sils ne sont pas prvenus, la scurit internationale : ainsi la question corenne, celles de Taiwan et du Cachemire. Avec au moins trois puissances nuclaires dclares, la Chine, lInde et le Pakistan, et la prsence de deux autres puissances majeures en Extrme-Orient, la Russie et les tats-Unis, ces risques sont proccupants.

La nouvelle donne stratgique et linstabilit


La mondialisation ne cre un monde ni meilleur ni plus dangereux quil y a deux dcennies. Elle dessine en revanche les contours dun systme international nettement plus instable, moins contrl, et donc plus inquitant, qui appelle des rponses la fois globales et trs spcifiques.

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LE

DPLACEMENT PROGRESSIF DU CENTRE DE GRAVIT STRATGIQUE VERS LASIE

lhorizon 2025, lAsie sera devenue lun des ples majeurs de la vie internationale, avec lEurope et lAmrique. De nouvelles puissances auront merg, la Chine et lInde se situant aux premiers rangs. Plus de la moiti de la population mondiale sera dorigine asiatique cette date, soit environ 4,7 milliards dhabitants. La Chine devrait devenir le premier importateur et exportateur mondial. Sauf rupture majeure sur le plan interne ou international, le produit intrieur brut (PIB) de la Chine et celui de lInde pourraient tre multiplis par trois dici deux dcennies, et lAsie devrait alors reprsenter la moiti de la consommation mondiale de ptrole. Cette monte en puissance, conjugue avec celle dautres pays mergents, dessine les contours dun systme conomique et gopolitique mondial restructur. Le poids des nouvelles puissances, lampleur des intrts en jeu, la concurrence pour laccs aux marchs et aux ressources modifient lquation stratgique globale. Lessor de lAsie nest pas exempt de fragilits, comme en tmoignent les risques de surchauffe conomique, le sous-dveloppement persistant de pans entiers de la population, lexposition des risques naturels majeurs ou des catastrophes cologiques. Il nest pas non plus irrversible, si lune des causes de conflits potentiels dbouche sur une guerre qui, dans les conditions de la rgion, pourrait tre dvastatrice. LAsie est aussi, en effet, lune des zones principales o pourraient sexprimer des rivalits ou des conflits susceptibles de dstabiliser le systme de scurit internationale. Toutefois, laffirmation de ces nouvelles puissances est, sans conteste, lun des traits les plus importants du futur paysage stratgique.

LE

DCLIN RELATIF DES PUISSANCES OCCIDENTALES

Le monde occidental, soit essentiellement lEurope et lAmrique, nest plus le seul dtenteur de linitiative conomique et stratgique au sens o il ltait encore en 1994. Sur le plan conomique, les pays europens et nord-amricains ne produiront plus, dans vingt ans, quenviron 40 % de la richesse mondiale. Ils seront cet gard rattraps par lAsie. Sur le plan dmographique, les projections mettent en vidence le recul de la part relative des pays occidentaux. En 2025, les tats-Unis et lEurope ne reprsenteront plus que 9 % de la population mondiale. Les modles de gouvernance et les valeurs promus par ces tats, sils sont parfois envis, suscitent de plus en plus souvent une contes-

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Questions stratgiques en Asie


LAsie est dores et dj la partie du monde la plus dynamique, o la croissance est la plus forte, la population la plus nombreuse, et les mutations les plus impressionnantes. Cest aussi une rgion qui comprend de nombreux conflits non rsolus (Cachemire, pninsule corenne, question de Taiwan), des tensions intertatiques (Inde-Pakistan, Inde-Chine, Chine-Japon), et o trois des principaux pays du monde ont des intrts stratgiques et une prsence militaire (Russie, Chine, tats-Unis). Cest la seule rgion o trois puissances nuclaires ont des frontires communes, qui ne sont pas internationalement reconnues (Inde-Pakistan-Chine), tandis que la Core du Nord, qui a effectu un essai nuclaire en octobre 2006 et qui continue de dvelopper ses technologies balistiques, inquite ses voisins, tout particulirement le Japon. Son implication dans la prolifration dans le monde est dstabilisante. Dans ce contexte, la forte augmentation de leffort militaire, notamment en Chine (avec des taux annoncs pour le budget de 10 % par an en moyenne de 1989 2007, et de 17 % pour les deux annes 2007 et 2008), est un lment de proccupation dautant plus srieux que les donnes de cet effort manquent de transparence sagissant de la Chine, que la rgion ne connat aucun systme de scurit collective et que les mesures de confiance entre tats y sont limites.

tation radicale, idologique, religieuse, entretenue par la diffusion du djihadisme via Internet et les moyens dinformation publique. La puissance occidentale, lobsession de scurit qui lanime depuis 2001, la faon dont elle sexprime, sont souvent perues comme agressives. La mondialisation conomique a donc bien engendr un mouvement douverture et dunification sans prcdent de la socit internationale, mais elle ne cre pas encore une adhsion universelle une vision commune du monde. Au contraire, la contestation des ambitions occidentales nourrit de nouvelles tensions et des violences. La supriorit technologique et militaire amricaine et europenne restera relle, mais elle sera concurrence. Le dveloppement des moyens militaires des nouvelles puissances leur permettra une prsence plus forte et plus tendue dans leurs zones dintrt. Nombreux sont ceux, notamment en Asie, qui accdent des niveaux technologiques quivalents dans certains domaines cls, tels que les technologies de communication, de linformation ou de lespace. Les consquences de ces tendances de fond ne doivent toutefois pas tre surestimes, ni dramatises. Les pays occidentaux portent eux-mmes des visions diversifies du monde et ne sauraient tre rduits un seul modle , ni se lais-

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ser entraner dans une vision binaire des rapports internationaux. Leur diffrentiel technologique restera favorable, surtout lorsquils investissent dans les sciences et les technologies de pointe. cet gard, les tats-Unis demeureront la rfrence. Ils conserveront pour leur part, dans les quinze prochaines annes, les avantages qui en font la puissance conomique, technologique et militaire de premier rang dans le monde : dmographie vigoureuse, secteur priv dynamique, avance dcisive dans lconomie de la connaissance et des communications, prminence technologique et militaire. Quatre-vingts pour cent du total mondial des serveurs informatiques sont amricains. Cest la volont de rester ouverts, de sorganiser ensemble, dinvestir dans la connaissance et de porter leurs valeurs, qui permettra aux autres pays occidentaux de jouer leur rle dans la scurit internationale, dans un monde o les quilibres de puissances et la gouvernance mondiale vont de toute faon voluer.

Les tats-Unis, puissance majeure en 2025


Les tats-Unis disposent pour longtemps des principaux attributs de la puissance. Outre ceux dj cits, ils peuvent compter sur leur forte capacit dinnovation nourrie par des investissements importants dans la recherche et le dveloppement (70 milliards de dollars), leur domination militaire sur les espaces communs (air, mer, espace), et un rseau dalliances sans quivalent, commencer par lalliance avec les pays europens, dont la France. Les tats-Unis sont cependant confronts des facteurs de fragilisation tant sur le plan conomique (endettement, dpendance conomique et financire lgard de lAsie, risque de crise montaire), que militaire (difficults en Irak et en Afghanistan, mise en uvre de stratgies asymtriques par des adversaires de plus en plus nombreux) et diplomatique (Moyen-Orient). Leur politique est devenue depuis quelques annes la cible de toutes les contestations. La volont de la Russie de raffirmer sa place et lessor de la Chine dans tous les domaines pourraient conduire relativiser la place de lAmrique. Une des consquences possibles de cette situation est une crise de confiance des allis des tats-Unis dans les deux rgions les plus volatiles : le Moyen-Orient et lExtrme-Orient. Le retour sur soi est aussi une tentation qui peut guetter une partie de la socit amricaine. Cependant, la sous-estimation du dynamisme des tats-Unis est une donne permanente et, dici 2025, il est peu plausible que les fondements de leur puissance soient mis en pril.

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LES

FRAGILITS DU SYSTME DE SCURIT COLLECTIVE

Le systme de scurit collective apparat fragilis. La plupart des instruments et des institutions de la socit internationale (ONU, OMC, FMI, etc.) et des instruments multilatraux de matrise des armements traversent une double crise de lgitimit et defficacit. La crise de lgitimit rsulte dabord de labsence daccord sur la rforme du Conseil de scurit des Nations unies. Lorgane charg par excellence du maintien de la paix et de la scurit internationale reste la cl de vote des relations internationales. Mais sa reprsentativit dsormais insuffisante est une cause de fragilit croissante, au fur et mesure que se dessinent de nouveaux quilibres internationaux. En outre, les instruments de matrise des armements et de lutte contre la prolifration, malgr de nouveaux dveloppements, subissent des mises en cause rsultant soit des checs de la lutte contre la prolifration, soit de la non-participation dtats importants, soit de la contestation ou du retrait de certains dentre eux de traits qui ont longtemps organis la matrise des armements, le dsarmement et la non-prolifration (ainsi du retrait amricain du trait antimissiles balistiques ABM de 1972, annonc en dcembre 2001 ; de la prise de distance de la Russie par rapport au Trait sur les forces conventionnelles en Europe de 1990 ; ou du retrait de la Core du Nord du Trait de non-prolifration en 2003). Contrairement aux espoirs ns de la fin de la guerre froide, les logiques de puissance nont pas rgress. La mondialisation conomique na pas permis lmergence dun nouvel ordre mondial dmocratis et pacifi. Les tats qui sont exposs la violence du terrorisme inspir dAl-Qaida sont tents de saffranchir du cadre multilatral qui rgit lemploi de la force, ou des normes juridiques du droit international. Les rapports de forces entre tats et leurs divergences dintrts structurent autant les relations internationales que ne le font les nouvelles interdpendances conomiques et financires. Ainsi la Russie cherche-t-elle conforter son retour sur la scne internationale et son statut de puissance majeure, avec un discours offensif lgard de certains pays europens, notamment dans son voisinage. Elle semble prouver une certaine difficult prendre en compte les volutions politiques intervenues depuis la fin du pacte de Varsovie et assumer la plnitude du processus dmocratique engag dans les annes 1990. Elle est tente de tester les effets dune pression, au moins conomique, sur ses voisins.

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La Russie : le retour dune politique de puissance


Un des changements les plus remarquables par rapport 1994 est lvolution des relations entre la Russie et le monde occidental, quil sagisse des tats-Unis ou de lEurope. La politique de rapprochement engage la fin de la guerre froide a fait place une srie dinitiatives contraires cet objectif : utilisation de larme nergtique dans les rapports internationaux, tentatives de contrle des rgions ou des pays de ltranger proche , remise en cause du trait sur les forces conventionnelles en Europe. Forte de ses capacits conomiques lies au prix de lnergie, la Russie reprend une politique de puissance, qui bnficie aussi dun accroissement de ses dpenses militaires. Elle a augment lampleur de ses exercices militaires, qui se sont drouls depuis 2007 en mer Baltique, dans lAtlantique Nord, dans la Mditerrane, et dans locan Pacifique. La politique conduite lgard de voisins appartenant lUnion europenne et lOTAN, ou qui y posent leur candidature, est plus proccupante encore. Les faiblesses auxquelles la Russie doit faire face, reconnues par les autorits russes elles-mmes, ne sont pas moins videntes : bas niveau dinvestissements y compris dans le secteur nergtique, dcroissance dmographique, problmes de sant publique, par exemple. Une dmarche commune des pays europens pour proposer la Russie une coopration la fois ambitieuse et quilibre est ncessaire . Une telle dmarche permettra galement dinciter la Russie un exercice responsable de sa puissance retrouve, lment indispensable dun partenariat pour faire face efficacement aux dfis internationaux. La volont annonce par la Russie dtre associe aux oprations de lUnion europenne constitue un signal encourageant. Nous avons des intrts de scurit communs majeurs : stabilisation de lAfghanistan, lutte contre le terrorisme, interruption du programme nuclaire iranien.

TATS

FRAGILES ET ZONES DE NON-DROIT

linverse du phnomne prcdent, un nombre croissant dtats ne disposent pas de tous les attributs de la souverainet, ou les perdent progressivement. Ils se trouvent dans lincapacit dassumer leurs fonctions rgaliennes sur le plan de la scurit du territoire et de la population, pour la distribution des ressources, ou la prparation de lavenir. Ces tats fragiles, trs vulnrables des crises intrieures ou des chocs extrieurs, sont souvent dans lincapacit de lutter contre les trafics, les rbellions, ou les activits de groupes terroristes qui utilisent leur territoire. Des zones de non-droit se constituent ainsi dans

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plusieurs rgions du monde, particulirement en Afrique (zone saharosahlienne) et en Asie (par exemple au nord du Pakistan). Prvenir lapparition de crises ou de guerres dans ces tats est devenu lun des grands dfis poss au systme de scurit internationale.

SURPRISES

ET RUPTURES STRATGIQUES

Ceux qui contestent linfluence des pays occidentaux chercheront contourner lavantage technologique et la puissance militaire de ces pays, en mme temps que leur puissance conomique sera fortement concurrence. La recherche de stratgies vitant de prendre de front nos capacits les plus efficaces et cherchant tester les vulnrabilits de nos socits ira en sintensifiant. Ds lors, nous devons nous attendre des surprises stratgiques, matrialises par lampleur des violences ou des tentatives de blocage du fonctionnement normal de nos socits, l o nos moyens militaires ou de scurit ne les attendent pas habituellement. Linterruption des flux de biens, de personnes, de richesses, ou encore dinformations, qui innervent aujourdhui la vie nationale et internationale, peut prendre des formes imprvues et provoquer des retours en arrire inattendus dans telle ou telle partie du monde, y compris en Europe. Lhypothse la plus grave actuellement identifie est celle dune attaque terroriste majeure sur le territoire europen, utilisant des moyens non conventionnels, de type nuclaire, chimique ou biologique, couple une situation de guerre dans lune des zones dintrt stratgique pour lEurope. cet gard, les hypothses de dclenchement de conflits majeurs au Moyen-Orient et en Asie doivent tre prises en compte dans notre stratgie. Mais dautres formes de ruptures peuvent surgir. La rupture du tabou nuclaire elle-mme nest plus improbable. Les circonstances ont chang depuis lquilibre dissuasif atteint dans les annes 1960. De nouvelles puissances nuclaires sont apparues, dont les doctrines, lorsquelles existent, sont mal connues. Larme nuclaire est prsente dans plusieurs rgions sensibles o subsistent des contentieux territoriaux. Par ailleurs, il est tabli que certains groupes terroristes cherchent accder des matires ou des engins radiologiques ou nuclaires.

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Le contexte international dans son ensemble appelle la prise en compte de lincertitude stratgique comme fondement de la pense et de la politique de dfense et de scurit de la France . Cet accent sur lincertitude nest le signe ni dune carence dinformations ni dune lacune intellectuelle. Il pose la capacit danticipation et de protection de la nation comme fondement dune nouvelle stratgie axe sur lautonomie de dcision . Une telle stratgie sappuie sur une ambition et une politique internationale cohrentes : la promotion de lUnion europenne comme acteur de scurit globale, dune part, ldification dun systme de gouvernance mondiale lgitime et efficace, dautre part, sont les points dappui ncessaires de la dfense des intrts de scurit majeurs de la nation.

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Conflits et zones de tension en 2008

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Source : ministre de la Dfense (daprs des sources ouvertes).

CHAPITRE 2

LES CONSQUENCES POUR LA FRANCE ET LEUROPE

La France et lEurope appartiennent un ensemble de dmocraties qui se trouvent aujourdhui en situation de plus grande vulnrabilit quau moment de la sortie de la guerre froide.

Quatre zones critiques


LARC
DE CRISE, DE LATLANTIQUE LOCAN INDIEN

Cette rgion ne constitue pas un ensemble homogne. Chaque pays y a son identit et son histoire, ses ressorts politiques, sociaux, conomiques et humains. Les sous-ensembles rgionaux ont chacun sa logique : celle de la zone sahlienne, de la Mauritanie jusqu la Somalie, se distingue nettement des bordures de la Mditerrane, du ProcheOrient, du golfe Arabo-Persique, ou de lAfghanistan et du Pakistan. Mais, dans cette partie du monde, au voisinage de lEurope, au cur dintrts stratgiques pour la scurit mondiale, des volutions essentielles modifient les donnes de la scurit de la France et de lEurope. La pousse de lislam radical, les antagonismes entre sunnites et chiites, la question kurde et la fragilit des rgimes politiques constituent un mlange explosif. Limplantation et la mise en rseau de groupes terroristes sont devenues une donne permanente. Les programmes nuclaires et balistiques de lIran risquent, eux seuls, de dsquilibrer tout le Moyen-Orient et au-del. Les ressources en hydrocarbures qui sy trouvent demeurent centrales pour lapprovisionnement nergtique des pays du continent europen.

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Le risque, nouveau, dune connexion des conflits se dessine, entre le Proche et le Moyen-Orient, et la rgion du Pakistan et de lAfghanistan. Lexistence de programmes en gnral clandestins darmes nuclaires, chimiques et biologiques aggrave ce danger, alors que les pays de ces rgions acquirent en grand nombre, ouvertement ou non, des capacits militaires appuyes sur des vecteurs ariens et des missiles. La dstabilisation de lIrak, divis en communauts rivales, risque de stendre au Moyen-Orient. Linstabilit dans cet arc gographique peut affecter directement ou indirectement nos intrts. Les pays europens sont prsents militairement des titres divers, au Tchad, en Palestine, au Liban, en Irak et en Afghanistan. Dans ces conditions, lEurope et la France sont probablement appeles sengager davantage encore lavenir dans lensemble de la zone, pour aider la prvention et au rglement des crises.

LA

SCURIT EN

AFRIQUE

SUBSAHARIENNE

La France et lEurope ne peuvent se dsintresser du continent qui leur est le plus proche. LAfrique, riche de nombreux atouts, dispose dun potentiel humain et conomique considrable. long terme, ces capacits pourraient lui permettre de figurer parmi les acteurs de premier plan de la croissance conomique et de la scurit mondiales. Nanmoins, la poursuite de lessor dmographique, la faiblesse des structures tatiques et la mauvaise gouvernance risquent de freiner encore longtemps le dveloppement et une rpartition quitable de ses gains. La scurit en Afrique ptira dabord des conditions de vie lies lurbanisation croissante, labsence de structures sanitaires appropries, la rarfaction des ressources alimentaires locales. Le rchauffement climatique aggrave cette situation. La France et lEurope doivent contribuer la lutte contre la dgradation de ces conditions, afin de juguler les mouvements migratoires pousss par la dtresse conomique et sociale. Dans le mme temps, lradication des conditions permettant des trafics de plus en plus importants de transiter vers lEurope par ce continent est un objectif de premier plan, rendu plus sensible encore par la croissance spectaculaire des flux de stupfiants en provenance dAmrique latine. LAfrique subsaharienne reste marque par des guerres endmiques. Certains conflits (Somalie, Rpublique dmocratique du Congo, Darfour), du fait de leur dimension rgionale, peuvent mme affecter la scurit du continent. LAfrique aspire disposer de ses propres capacits de rglement des diffrends, de prvention des crises et de maintien de la paix. La France et lEurope ont un intrt majeur contribuer ltablissement de ces moyens. cette fin, elles doivent

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La monte des tensions de lAtlantique locan Indien


La zone qui stend de la Mauritanie au Pakistan restera cruciale pour lEurope lhorizon 2025. Les prvisions dmographiques postulent un doublement de la population dici 2030, tandis que les perspectives conomiques demeurent limites, les taux de chmage levs, les systmes dducation peu adapts, et les rgimes politiques contests. Les richesses naturelles sont essentiellement constitues dhydrocarbures (deux tiers des rserves mondiales). Lhydrologie est trs dfavorable et la rgion devrait connatre des problmes svres daccs leau potable, renforcs par les changements climatiques et les pousses migratoires. Dans ce contexte, la radicalisation des socits, lopposition entre chiites et sunnites, les tentatives dAl-Qaida pour sapproprier les luttes nationales sont autant de risques de dstabilisation supplmentaires. En outre, lenlisement des processus de paix, la persistance des conflits (Liban, Irak, Afghanistan) ou des menaces de dstabilisation (Pakistan) ne laissent pas prvoir de solutions dans les prochaines annes. Linterconnexion des rseaux dinfluence dans lensemble de la rgion constitue un autre facteur dinstabilit. Les ambitions rgionales de lIran, servies par des programmes balistiques et nuclaires, inquitent suffisamment certains de ses voisins pour que lon ne puisse exclure totalement, lhorizon de quinze ans, une rvision de leurs engagements lgard du TNP. Les quilibres rgionaux, dj fragiles, en seraient durablement affects, et tout conflit se produirait dsormais dans un contexte o le risque nuclaire devrait tre pris en compte. Enfin, les cooprations militaires noues avec plusieurs pays de la rgion par la Core du Nord dans le domaine balistique, voire nuclaire, constituent une autre source importante de risque, compte tenu des portes croissantes des missiles. On note aussi que la perce chinoise et russe dans les pays du Golfe et en Afrique saccompagne de ventes darmes importantes.

continuer daccompagner les efforts de lUnion africaine, des organisations rgionales et des pays africains eux-mmes. Labondance de matires premires stratgiques et de ressources nergtiques appelle une valorisation, dabord au bnfice des populations africaines elles-mmes. Elles constituent une ressource essentielle pour lAfrique. Par ailleurs, elles peuvent contribuer favoriser les technologies europennes. Une stratgie europenne organisant un partenariat quilibr avec les pays concerns, pour un accs quitable ces ressources, doit donc tre mise en uvre.

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LAfrique, encore pauvre mais de plus en plus convoite


LAfrique subsaharienne est une des seules rgions du monde o la pauvret a augment en dpit dune croissance conomique soutenue depuis le dbut des annes 2000 . lhorizon 2030, la Banque mondiale estime 3,3 % par an le taux de croissance relle du PIB de cette partie du continent. Compte tenu du taux daccroissement dmographique annuel de 2,5 %, la population sera de 1,04 milliard dhabitants en 2025. Le risque dune volution relativement faible du PIB par habitant demeurera trs lev. Certaines consquences de cette situation sont dores et dj identifies : augmentation du nombre et de la taille des mgalopoles ; raret alimentaire aggrave par les atteintes la biosphre, le rchauffement climatique et laugmentation de la demande ; risques pidmiques et absence de structures sanitaires adquates (sida et paludisme notamment) ; croissance de la population dont plus de la moiti aura moins de 25 ans en 2025, avec dimportants taux de chmage ; fortes pousses migratoires, y compris en direction de lEurope. La carence frquente des structures tatiques et lextension des zones de non-droit, les conomies de rente au profit dune minorit et lexistence de rseaux criminels disposant de moyens militaires importants constituent autant de facteurs dinquitude. Les problmes de lAfrique ont des incidences directes sur nos intrts : immigration clandestine, radicalisation religieuse en terrain musulman et dveloppement de sectes fondamentalistes en terrain chrtien, implantation des groupes terroristes se rclamant dAl-Qaida, apparition de nouvelles routes de la drogue, trafics darmes illicites, rseaux de prolifration, blanchiment dargent et risques sanitaires. La bande sahlienne, de lAtlantique la Somalie, apparat comme le lieu gomtrique de ces menaces imbriques et, ce titre, appelle une vigilance et un investissement spcifiques dans la dure. Pourtant, contrairement ce que cette liste laisserait prsager, le tableau est loin dtre entirement ngatif et lAfrique possde de nombreux atouts, quelle fait valoir de plus en plus : la zone subsaharienne comprend des richesses vitales pour lconomie mondiale ; sa jeunesse est une chance ; de nouvelles gnrations, quil faut encourager, accdent aux responsabilits conomiques et politiques. Il est vrai quen labsence de progrs significatifs en matire de gouvernance, les richesses du continent demeureront des facteurs de corruption, de conflits intra- et intertatiques, et daccroissement des ingalits plutt que de dveloppement. Enfin, lexpansion et linfluence croissantes des pays du Moyen-Orient et de lAsie en Afrique, attirs par les ressources et le potentiel africains, sont un des faits marquants des dix dernires annes. Elles se font

LE S C O N S Q UE N C E S PO UR L A F R A NCE ET L EU R OP E

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parfois au dtriment de laction du FMI et de la Banque mondiale, qui tentent de lier laide la gouvernance. En mars 2008, la Chine a ouvert la ligne de crdit la plus importante un pays africain : 50 milliards de dollars au profit du Nigeria, tandis que la Rpublique dmocratique du Congo a rcemment sign avec Pkin des accords qui portent sur des investissements de 12 milliards de dollars.

LE

CONTINENT EUROPEN

Lvolution de la Russie et de sa politique avec ses voisins immdiats, anciens tats membres de lUnion sovitique, ou adjacents, ainsi que son partenariat avec les Europens et lAlliance Atlantique resteront des facteurs importants pour la scurit du continent et la paix dans le monde. La Russie nest pas encore alle jusquau bout de lvolution amorce pendant les annes 1990. Son attitude vis--vis de certains de ses voisins inquite. La construction de relations quilibres restera donc un objectif majeur dans les annes venir. Par ailleurs, la stabilisation des Balkans doit appeler non une prise de distance, mais, au contraire, un redoublement dattention. Il sagit daccompagner un processus de rconciliation et une intgration dans lensemble europen et transatlantique. Les fragilits qui marquent encore la zone, lies lhistoire et aux ressorts du nationalisme, appellent la vigilance. Tous les pays europens ont un intrt direct conserver un engagement important dans cette rgion.

Le Maghreb : coopration, risques et espoirs


La rgion du Maghreb prsente une importance particulire pour la France (histoire, communauts maghrbines, langue, nergie, coopration conomique), ainsi que pour lensemble du sud de lEurope. Elle connat une situation contraste, avec des facteurs potentiellement positifs, quil faut encourager, et des facteurs plus proccupants dont il sagit de limiter le dveloppement. En outre, il faut compter dans cette rgion avec la prsence de nouveaux acteurs tatiques (notamment les tats-Unis et la Chine) ou non tatiques (Al-Qaida). Les facteurs les plus positifs portent notamment sur les points suivants : la transition dmographique, le potentiel conomique, la coopration entre les deux rives mditerranennes, labandon des programmes darmes non conventionnelles en Libye.

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Les facteurs plus proccupants sont : les dsquilibres sociaux (taux de chmage parmi les plus levs du monde, dveloppement trs ingalement rparti), les insuffisances des systmes dducation, la dgradation environnementale et lurbanisation non matrise. Ce facteur sera aggrav par lvolution climatique qui va augmenter la raret des ressources en eau dans une rgion dj proche de la pnurie (5 6 fois moins quen France), laugmentation de lmigration clandestine, lexposition des tats du Maghreb au transit, voire limmigration de migrants dAfrique subsaharienne en nombre toujours plus lev (plusieurs millions dans la zone du Maroc la Libye), les blocages politiques qui nourrissent lextrmisme, limplantation de la mouvance dAl-Qaida en Afrique du Nord. Les scnarios fonds sur la poursuite des tendances ngatives actuelles conduiraient en 2025 des situations de tension et dinstabilit proccupantes pour lEurope et la France. Une dmarche politique globale des Europens est ncessaire. Une action europenne volontariste doit tre conduite dans les domaines de lducation, de louverture conomique pour assurer le dveloppement, encourager lintgration rgionale et rapprocher les conomies maghrbines des conomies europennes , enfin dans le domaine de la coopration en matire dimmigration et de scurit. Cela suppose, de la part de la France et de lEurope, une vision, des moyens et un engagement politique durable. Les risques de conflits intertatiques de haute intensit semblent limits, mais imposent une vigilance internationale. En revanche, le risque de dstablisation dcoulant des facteurs internes (successions politiques, mouvements sociaux, chmage, terrorisme, etc.) est rel. Dici quinze ans, et au-del, seul le dveloppement conomique, politique et social peut prmunir la rgion contre de tels risques.

LEFFET

DE CONFLITS MAJEURS EN

ASIE

Des conflits majeurs en Asie affecteraient sans aucun doute les intrts de la France et de lEurope. Les sources de conflits hrits de la seconde moiti du XXe sicle et toujours non rsolus crent un risque dautant plus grave que trois grands tats nuclaires disposent de frontires communes, non reconnues internationalement (ligne de contrle entre lInde et le Pakistan, et ligne de contrle actuelle entre lInde et la Chine) et que lAsie ne bnficie pas encore dinstitutions multilatrales de prvention ou de rglement des conflits. La constitution en juin 2001 de lorganisation de coopration de Shanghai, runissant les chefs dtat des six pays membres (Chine, Russie, tats dAsie cen-

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trale) et dtats observateurs (Inde, Iran, Mongolie, Pakistan), ou encore les dveloppements de lASEAN tmoignent dune conscience accrue de la ncessit dune concertation collective des pays de la rgion sur les problmes de scurit. Mais ces efforts demeurent, de laveu mme des responsables asiatiques, en de des besoins. La prvention de conflits majeurs en Asie est donc un objectif central pour lensemble des acteurs internationaux. Les Europens devront prendre en compte les principales donnes suivantes : limpact dune guerre sur les routes maritimes caractre stratgique ; les effets conomiques et financiers dun conflit majeur sur un continent qui joue un rle croissant dans lconomie mondiale ; limpact de toute guerre dans les rgions o les puissances asiatiques sapprovisionnent en nergie ou en matires premires stratgiques ; nos liens avec les tats-Unis, garants de la scurit de plusieurs tats de la rgion. Limportance des enjeux asiatiques est de mieux en mieux perue en Europe et en France. Mais lloignement sajoute une grande mconnaissance de lAsie. La dmarche des pays europens devra donc sappuyer sur un effort dexplication et de familiarisation des opinions publiques, des administrations et de leurs cadres avec ces enjeux.

Des vulnrabilits nouvelles pour le territoire et les citoyens europens


La population et le territoire europens sont aujourdhui plus vulnrables que dans les annes 1990, cest--dire davantage exposs des menaces directes.

LE

TERRORISME

La France et lEurope sont directement vises par le djihadisme et ceux qui sen rclament. Cette source de terrorisme demeurera pour de longues annes lune des principales menaces physiques diriges contre lEurope et ses ressortissants dans le monde. La menace terroriste a conduit la France adopter, en juin 2006, le Livre blanc du gouvernement sur la scurit intrieure face au terrorisme. Il en ressort que le mode opratoire des groupes terroristes se modifiera en fonction de leur perception des vulnrabilits europennes. Les armes du terrorisme reposent aujourdhui essentiellement sur des moyens conventionnels utilisant les explosifs. Elles ont pris une forme extrme, malheureusement de plus en plus rpandue, avec les attentats-suicides.

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Mais lutilisation darmes non conventionnelles, mme rudimentaires, est recherche par plusieurs groupes. Si cette recherche aboutissait, elle ferait franchir un seuil dramatique dans la dstabilisation de la communaut nationale, europenne et internationale. Compte tenu de lampleur des attaques possibles, une action durgence est ncessaire pour mettre un terme linsuffisance des capacits de dtection, danalyse et de raction, comme des moyens de protection de nos forces de scurit intrieure, de scurit civile et des forces armes dans un contexte demploi darmes radiologiques, biologiques ou chimiques. Les infrastructures vitales pour le fonctionnement de lconomie, de la socit ou des institutions, sur le territoire comme lextrieur, sont galement des cibles potentielles, comme la chane de production et de transport des hydrocarbures, les autres modes de production dnergie, la chane alimentaire, de mme que les systmes dinformation, devenus essentiels pour lensemble des activits humaines. Dans les annes venir, des actions terroristes soutenues par un tat ne peuvent pas tre davantage cartes que celles des groupes dinspiration djihadiste. La France a dj eu en subir les effets dans le pass. Le territoire et la population pourraient de nouveau y tre exposs. Le terrorisme fera, ds lors, lobjet dune attention et dun suivi constants. Le renforcement des capacits de renseignement et de prvention vise, en relevant le seuil de nos dfenses, en empcher la survenance et en limiter les effets.

LA

MENACE DES MISSILES

La menace reprsente par les missiles balistiques et de croisire lencontre du continent europen saccrot. Dici 2025, la France et plusieurs pays europens se trouveront porte de nouvelles capacits balistiques. Cette exposition directe, quelles que soient les intentions des gouvernements qui se dotent de ces capacits, constitue une donne nouvelle laquelle la France et lEurope doivent tre prpares.

LES

ATTAQUES MAJEURES CONTRE LES SYSTMES DINFORMATION

Les systmes dinformation, qui innervent la vie conomique et sociale comme laction des pouvoirs publics, celle des grands oprateurs dnergie, de transports ou dalimentation, ou encore lorganisation de notre dfense, rendent nos socits et leur dfense vulnrables des ruptures accidentelles ou des attaques intentionnelles contre les rseaux informatiques.

1994-2015 : capacits balistiques et arc de crise*

LE S C O N S Q UE N C E S PO UR L A F R A NCE ET L EU R OP E

Source : ministre de la Dfense. * Hors Chine, tats-Unis, France, Royaume-Uni, Russie (membres permanents du Conseil de scurit des Nations unies) ** Exportatrice de technologies

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Le niveau quotidien actuel des agressions contre les systmes dinformation, quelles soient dorigine tatique ou non, laisse prsager un potentiel trs lev de dstabilisation de la vie courante, de paralysie de rseaux critiques pour la vie de la nation, ou de dni de fonctionnement de certaines capacits militaires. Les risques dattaque de grande ampleur, auxquels la socit et les pouvoirs publics sont encore mal prpars, doivent donc faire lobjet dune attention nouvelle, aussi bien pour le renforcement des dfenses que pour les capacits de rtorsion.

LESPIONNAGE

ET LES STRATGIES DINFLUENCE

La poursuite des changes mondialiss et le dveloppement de nouveaux ples de puissance sont propices des activits de renseignement offensif visant la France et lEurope, comme au dveloppement de stratgies dinfluence destines amoindrir notre rle dans le monde et sur le march international. Les lments qui garantissent la supriorit technologique comme notre patrimoine scientifique, conomique et militaire continueront faire lobjet de manuvres extrieures. Ces manuvres viseront obtenir des informations protges ou secrtes sur notre stratgie de scurit, notre diplomatie, nos technologies civiles et militaires et la stratgie de nos entreprises. Dans certains cas, les actions trangres privilgieront les attaques informatiques. Dans dautres, elles peuvent viser laffaiblissement dune entreprise ou une personne, par une dsinformation gnrale propage sur les mdias et via Internet. Pourront aussi tre vises par de telles actions les communauts franaises ltranger et les communauts trangres en France. Ces risques imposent la France et lEurope de dvelopper les capacits de leurs services de contre-ingrence, mais aussi les moyens de la puissance douce (soft power), reposant notamment sur la prsence dans les mdias et sur Internet, la culture dentreprise et sur la sensibilisation pralable des hauts responsables du secteur priv et du secteur public.

LES

GRANDS TRAFICS CRIMINELS

Les grands rseaux du crime organis, notamment dans le domaine du trafic de stupfiants, sont susceptibles de porter une grave atteinte la scurit nationale et europenne. La consommation de drogues de synthse base de cocane et decstasy a doubl en France

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Attaques informatiques majeures


Les moyens dinformation et de communication sont devenus les systmes nerveux de nos socits, sans lesquels elles ne peuvent plus fonctionner. Or le cyberespace , constitu par le maillage de lensemble des rseaux, est radicalement diffrent de lespace physique : sans frontire, volutif, anonyme, lidentification certaine dun agresseur y est dlicate. La menace est multiforme : blocage malveillant, destruction matrielle (par exemple, de satellites ou dinfrastructures de rseau nvralgiques), neutralisation informatique, vol ou altration de donnes, voire prise de contrle dun dispositif des fins hostiles. Dans les quinze ans venir, la multiplication des tentatives dattaques menes par des acteurs non tatiques, pirates informatiques, activistes ou organisations criminelles, est une certitude. Certaines dentre elles pourront tre de grande ampleur. Sagissant des attaques dorigine tatique , plusieurs pays ont dj dfini des stratgies de lutte informatique offensive et se dotent effectivement de capacits techniques relayes par des pirates informatiques. Dans ce contexte, les tentatives dattaques dissimules sont hautement probables. Des actions massives, menes ouvertement, sont galement plausibles. Lvolution des technologies et linterconnexion des rseaux rendent les seules stratgies de dfense passive et primtrique (de ligne ) de moins en moins efficaces, mme si elles restent ncessaires. Le passage dune stratgie de dfense passive une stratgie de dfense active en profondeur, combinant protection intrinsque des systmes, surveillance permanente, raction rapide et action offensive, impose une forte impulsion gouvernementale et un changement des mentalits. Lexpertise de ltat en scurit des systmes dinformation doit tre fortement dveloppe, entretenue et diffuse auprs des acteurs conomiques et notamment des oprateurs de rseaux. La nature immdiate, quasi imprvisible, des attaques exige aussi de se doter dune capacit de gestion de crise et daprs-crise, assurant la continuit des activits et permettant la poursuite et la rpression des agresseurs. En outre, dans la mesure o le cyberespace est devenu un nouveau champ daction dans lequel se droulent dj des oprations militaires, la France devra dvelopper une capacit de lutte dans cet espace. Des rgles dengagement appropries, tenant compte des considrations juridiques lies ce nouveau milieu, devront tre labores.

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Laccs Internet en 2008

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Source : ministre de la Dfense (daprs des sources ouvertes).

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depuis 2002. La cocane transite de plus en plus de lAmrique latine lEurope par le continent africain. Les organisations criminelles telles que les cartels de la drogue disposent dsormais de moyens financiers et logistiques comparables ceux de certains tats (700 1 000 milliards de dollars par an selon le FMI). Les mafias reprsentent, en Europe mme, des puissances redoutables. Les organisations criminelles investissent galement les trafics de contrefaons, en matrisant la chane de production (exploitation des enfants, travail illgal, non-respect des rgles de protection de la sant et de la scurit), les moyens dacheminement (importations en contrebande) et les circuits de distribution (ventes par Internet, utilisation de circuits parallles, pntration des circuits de la grande distribution). En 2007, le chiffre daffaires estim du commerce des contrefaons slevait, selon lOCDE, 200 milliards de dollars, reprsentant 5 7 % du commerce mondial. Lessor de ces groupes constitue une menace tant pour la scurit intrieure que pour la stabilit internationale.

LES

NOUVEAUX RISQUES NATURELS ET SANITAIRES

Les risques dorigine naturelle ou sanitaire sont devenus des facteurs de dstabilisation massive pour la population et les pouvoirs publics. Les risques sanitaires sont susceptibles dengendrer une dsorganisation des changes conomiques. Ils prsentent des cots de prvention et de protection trs importants. La propagation de nouvelles souches virales ou bactriennes ou la rapparition sur le continent europen de souches anciennes rsultent de louverture des frontires, de la fluidit des transports et de la rapidit des changes internationaux. De faon similaire, le territoire et la population sont exposs la possibilit de catastrophes naturelles dont les effets changent progressivement dchelle. Les dpartements et collectivits doutre-mer sont particulirement vulnrables ce type dvnements. Mais le territoire mtropolitain nen est pas exempt, comme le montrent les temptes de 1999 ou lexposition aux risques sismiques de la rgion mditerranenne. Les dsorganisations sociales majeures que peuvent provoquer les nouveaux types dpidmies ou les accidents climatiques violents font partie des risques dampleur nouvelle qui psent sur la collectivit nationale.

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DES

RISQUES TECHNOLOGIQUES ACCRUS

Il en est de mme des risques technologiques et industriels. Limpact dune catastrophe serait dautant plus profond que lvolution dmographique a entran des concentrations de population dans les zones urbaines, avec pour consquences un risque daugmentation du nombre de victimes et des difficults majeures pour vacuer et porter assistance aux blesss.

LEXPOSITION

DES RESSORTISSANTS LTRANGER

Un million et demi de Franais sont recenss comme vivant ltranger. Leur nombre diminue sur le continent africain et augmente sur tous les autres. Lvolution des communauts franaises et europennes ltranger, leur nouvelle rpartition gographique et linstabilit de certains pays htes les rendent plus vulnrables aux risques, notamment sanitaires, et aux agressions. Ils peuvent tre exposs des attaques et des prises dotages par des groupes terroristes ou par des forces combattantes engages dans des conflits rgionaux, ou tre victimes de catastrophes naturelles ou de crises sanitaires. La sensibilit extrme de ce problme implique une planification particulire au niveau national et une concertation et une solidarit accrues entre Europens.

Les nouveaux paramtres de la scurit


Compte tenu des analyses qui prcdent, plusieurs facteurs nouveaux doivent inspirer notre stratgie de dfense et de scurit.

LINTERCONNEXION

CROISSANTE DES MENACES ET DES RISQUES

Cette interconnexion est un effet direct de la mondialisation, qui dcloisonne les conflits comme elle acclre les changes. Ds lors, sous linfluence dAl-Qaida et de ceux qui sen inspirent, les groupes terroristes, nagure segments et obissant des logiques nationales ou rgionales, prparent des actions de guerre partir de plusieurs points du globe. Ils dfinissent des stratgies reposant sur des appuis dissmins dans plusieurs pays. Ils conduisent lchelle mon-

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diale une guerre idologique et tentent de lier entre eux des conflits dont les racines sont profondment diffrentes. Dans de nombreuses zones gographiques, les risques de contagion de la guerre rapparaissent, au Moyen-Orient, de lAfghanistan au Pakistan, et dans plusieurs rgions dAfrique centrale, dAfrique orientale ou autour du Soudan. Ce risque dinterconnexion gopolitique ne doit cependant pas tre surestim et sera dabord combattu par les politiques de prvention. Mais les brusques montes de fivre, alimentes par la vitesse de dplacement de linformation, des images et des ides, comme on la vu ces dernires annes dans le domaine religieux, crent un environnement particulirement instable et propice aux flambes de violence. Les tensions venir sur les ressources stratgiques, comme lnergie, leau, les matires premires stratgiques, notamment alimentaires ou nergtiques, peuvent aussi engendrer directement des crises majeures lchelle dune ou plusieurs rgions du monde. Il en est de mme des effets long terme du rchauffement climatique, sils ne sont pas prvenus temps. Ces risques dinterconnexion et denchanement des crises appellent des rponses de grande ampleur, associant troitement des politiques conomiques, sociales, cologiques et de scurit.

LA

CONTINUIT ENTRE SCURIT INTRIEURE ET SCURIT EXTRIEURE

La distinction traditionnelle entre scurit intrieure et scurit extrieure nest plus pertinente. Le terrorisme agit sur les territoires des pays europens partir dimplantations multiples, tout en cherchant infiltrer les socits franaise et europennes. La criminalit organise exploite les avantages de la mondialisation et leffacement des frontires. La scurit nergtique ne peut se concevoir qu lchelle globale. La vulnrabilit des systmes dinformation na ni territoire ni frontire. Il en va de mme pour les risques naturels ou sanitaires. Une telle continuit revt dsormais une dimension stratgique dont il est urgent que la France et lEurope tirent toutes les consquences. Elle implique la dfinition de stratgies densemble, intgrant les diffrentes dimensions de la scurit dans une mme approche.

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LA

POSSIBILIT DE RUPTURES STRATGIQUES BRUTALES

Lincertitude et linstabilit des volutions internationales rendent plausibles des scnarios de rupture par rapport aux risques auxquels nos systmes de dfense et de scurit publique et civile sont prpars. Outre le terrorisme, la prolifration et la guerre informatique, lapparition de nouvelles armes lies des dveloppements technologiques ou scientifiques acclrs, ou encore une utilisation de lespace extra-atmosphrique pour y dployer des armes, sont au cur de tels scnarios. Lexploitation des rvolutions de la biotechnologie, des nanosciences et du calcul informatique intensif, ou une vulnrabilit imprvue des systmes spatiaux pourront aussi entraner des modifications brusques dans la dfinition de dfenses efficaces.

LES

MODIFICATIONS QUI AFFECTENT LES OPRATIONS MILITAIRES

Les fondements classiques des actions militaires et de scurit du sicle (larges espaces daffrontement entre armes, guerre arienne, aronavale, aroterrestre) se sont rapidement transforms. Les interventions internationales de stabilisation et de maintien de la paix sont conduites dans des environnements souvent urbains. Cette situation pourrait se gnraliser au vu des donnes de la croissance dmographique dans le monde. En matire de gestion des crises, les rvolutions attendues, dans les annes 1980 et 1990, fondes sur une haute sophistication technologique, nont pas apport les garanties de succs espres. Le facteur humain demeure et demeurera dterminant. La complexit des crises internationales oblige dfinir des stratgies runissant lensemble des instruments, diplomatiques, financiers, civils, culturels et militaires, aussi bien dans les phases de prvention et de gestion des crises proprement dites, que dans les squences de stabilisation et de reconstruction aprs un conflit.
XX
e

Lvolution de la situation internationale modifie certains des fondements traditionnels des politiques de dfense et de scurit , tout en renforant les incertitudes qui psent sur la scurit de la France et lEurope. Une nouvelle approche de la scurit de la nation est devenue ncessaire.

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Hirarchisation des risques et des menaces sur le territoire national en 2008


Attentats terroristes (simultans et/ou majeurs) : probabilit forte, ampleur moyenne svre ; risque NRBC rel. Attaques informatiques : probabilit forte ; ampleur faible forte. Menace balistique : en provenance de puissances majeures, ou dsormais de nouvelles puissances dotes, compte tenu des portes prvisibles des missiles lhorizon 2025 ; dans ce second cas, probabilit faible moyenne ; ampleur potentiellement svre. Pandmie : probabilit moyenne ; ampleur moyenne svre. Catastrophes naturelles (notamment inondations en mtropole) ou industrielles : probabilit moyenne forte ; ampleur moyenne svre. Criminalit organise (accroissement des trafics de drogue, de contrefaons, darmes, activits de blanchiment) ; probabilit leve. Dom-Com : zone Carabes (sismes et cyclones) : probabilit forte ; menaces sur Guyane et zone Ocanie ; probabilit faible.

CHAPITRE 3

LA STRATGIE DE SCURIT NATIONALE

La place et les responsabilits de la France


La dfense et la scurit de la France senracinent dans une histoire longue, qui marque encore un territoire plusieurs fois envahi, et dans une gographie exigeante, la pointe du continent europen, en bordure de trois mers et aux carrefours de la plupart des routes ariennes qui relient lEurope lAmrique, lAfrique et au Moyen-Orient. Par ses dpartements et collectivits doutre-mer, la France dispose dune surface mondiale et dune prsence en plusieurs points stratgiques du globe. Avec 11 millions de kilomtres carrs de zone conomique exclusive, elle se situe au deuxime rang international aprs les tats-Unis. Sa stratgie doit tenir compte des particularits de son statut international. Membre permanent du Conseil de scurit des Nations unies depuis la cration de lorganisation en 1945, elle est engage ce titre dans lexercice, confi cette instance, de la responsabilit principale du maintien de la paix et de la scurit internationales . Membre fondateur de lAlliance Atlantique en 1949 et de lUnion europenne depuis lorigine des communauts europennes nes du trait de Rome de 1957, elle joue un rle essentiel dans la construction et le maintien de la paix, et dans lunification progressive de lEurope, le continent o naquirent deux guerres mondiales. Puissance nuclaire reconnue par le trait de non-prolifration de 1968, puissance spatiale, elle dispose de lune des meilleures capacits scientifiques et technologiques dans le monde. Avec 64 millions dhabitants aujourdhui, 66 millions en 2025, sa vitalit dmographique est lune des plus leves en Europe.

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La qualit de ses armes est reconnue, et leur professionnalisation, engage en 1996, a t conduite avec succs. Ses moyens de scurit intrieure et de scurit civile agissent au bnfice de la population et sadaptent en permanence des missions nouvelles. Ces atouts, cette histoire, ces capacits doivent tre mis au service de la protection des citoyens, des intrts et des responsabilits du pays dans un cadre transform, adapt aux mutations, aux espoirs et aux inquitudes quengendre la mondialisation.

La stratgie de scurit nationale : dfinition et objectifs


La stratgie de scurit nationale a pour objectif de parer aux risques ou menaces susceptibles de porter atteinte la vie de la nation. Sa premire finalit est de dfendre la population et le territoire, car il sagit du devoir et de la responsabilit de premier rang de ltat. La deuxime est dassurer la contribution de la France la scurit europenne et internationale : elle correspond la fois aux ncessits de sa scurit propre, qui se joue aussi lextrieur de ses frontires, et aux responsabilits que la France assume, dans le cadre des Nations unies et des alliances et traits auxquels elle a souscrit. La troisime finalit est de dfendre les valeurs du pacte rpublicain qui lie tous les Franais ltat : les principes de la dmocratie, en particulier les liberts individuelles et collectives, le respect de la dignit humaine, la solidarit et la justice. ces objectifs concourent : la politique de dfense, en totalit. Il lui revient dassurer la scurit de la nation face aux risques dagression arme, le respect de nos engagements internationaux en matire de dfense, la contribution de la France au maintien de la paix et de la scurit internationales, la participation la protection de la population sur le territoire en appui des dispositifs de scurit intrieure et de scurit civile, et ltranger ; la politique de scurit intrieure, pour tout ce qui ne relve pas de la scurit quotidienne et individuelle des personnes et des biens, et la politique de scurit civile. Au titre de la scurit nationale, la politique de scurit intrieure et la politique de scurit civile doivent assurer de faon permanente la protection de la population, garantir le fonctionnement rgulier des pouvoirs publics et le maintien de la vie normale du pays en cas de crise, et dfendre les intrts de scurit de la nation contre toute menace non militaire susceptible dy porter atteinte ;

LA STRAT G I E DE S C URI T NA T I ONA L E

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dautres politiques publiques, en premier lieu la politique trangre et la politique conomique, qui contribuent directement la scurit nationale. La scurit de la France peut tre mise en pril par laction dtats ou de groupes qui se jouent des frontires et utilisent toutes les ressources de la mondialisation. Elle peut tre touche par des catastrophes naturelles ou sanitaires qui appellent des rponses lchelle mondiale. La scurit de la France, comme celle de lEurope, doit donc tre pense de faon plus globale. La stratgie de scurit nationale embrasse aussi bien la scurit extrieure que la scurit intrieure, les moyens militaires comme les moyens civils, conomiques ou diplomatiques. Elle doit prendre en compte tous les phnomnes, risques et menaces susceptibles de porter atteinte la vie de la nation. Une diffrence de nature demeure entre les atteintes la scurit rsultant dinitiatives hostiles, et celles que ne sous-tend aucune intention malveillante, comme les catastrophes naturelles. Mais lexigence danticipation, de prparation et de rapidit dans la raction est la mme pour nos concitoyens dans les deux cas. Plusieurs principes devront ds lors guider la stratgie de scurit nationale.

ANTICIPATION-RACTIVIT
Les incertitudes qui psent sur lvolution de notre environnement international et son haut degr dimprvisibilit obligent prendre en compte le risque de surprises ou de ruptures stratgiques. Les surprises stratgiques sont des volutions ou des vnements inattendus par leur nature ou leur ampleur, qui modifient ou inflchissent les donnes de la scurit internationale. Certains vnements peuvent constituer de vritables ruptures, entranant, lorsquelles surviennent, une transformation radicale des fondements de la scurit des tats qui y sont exposs. La prise en compte de ce risque impose de dvelopper dune part des capacits danticipation et de connaissance, dautre part des capacits dadaptation et de raction rapides. Les unes comme les autres doivent tre la base de notre stratgie et recevoir une trs haute priorit dans leffort que la nation consent pour sa dfense et sa scurit. Les mmes impratifs impliquent de dvelopper la polyvalence des forces armes comme celle des dispositifs de scurit intrieure et de scurit civile. Les moyens militaires ou de scurit doivent en effet pouvoir tre employs dans des contextes trs diffrents et tre capables de faire face, bref dlai, des changements dans lintensit des risques auxquels ils peuvent tre exposs loccasion de leurs engagements.

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D F ENS E ET S CU R I T NA T I ONA LE

RSILIENCE
La rsilience se dfinit comme la volont et la capacit dun pays, de la socit et des pouvoirs publics rsister aux consquences dune agression ou dune catastrophe majeures, puis rtablir rapidement leur capacit de fonctionner normalement, ou tout le moins dans un mode socialement acceptable. Elle concerne non seulement les pouvoirs publics, mais encore les acteurs conomiques et la socit civile tout entire. La nature des crises possibles dans les prochaines annes appelle la prise en compte, dans la stratgie de scurit nationale, de lobjectif de rsilience. Cest en effet un devoir pour ltat de se prparer rpondre aux situations dans lesquelles pourraient tre mis en cause la vie de la population ou le fonctionnement rgulier de la vie conomique, sociale ou institutionnelle du pays. Cela suppose une organisation des pouvoirs publics conue ds le temps de paix pour prendre en compte les hypothses du temps de crise, et ltablissement de priorits dans les capacits de renseignement, danalyse et de dcision. La rsilience suppose aussi dorganiser la coopration entre ltat et les collectivits territoriales, pour la complmentarit des moyens, et entre ltat et les entreprises prives dans les secteurs stratgiques (nergie, communication, sant, alimentation). Accrotre la rsilience des institutions dmocratiques, de la socit et de la vie conomique constituera donc un objectif fondamental de la stratgie de scurit nationale, mise en uvre par ltat et lensemble des collectivits publiques.

CAPACIT

DE MONTE EN PUISSANCE

La perspective de conflits majeurs de haute intensit, donc de guerres, impliquant la France, si elle nest pas la plus probable, reste plausible. Une dgradation des relations internationales, conjugue des ruptures politiques ou stratgiques, peut faire rmerger une menace globale, notamment militaire, sur lEurope et la France. Nos choix stratgiques doivent donc prserver la capacit du pays faire monter en puissance et adapter ses forces militaires et civiles, ses capacits industrielles et ses moyens de formation, en fonction de ce type dvolution.

LA STRAT G I E DE S C URI T NA T I ONA L E

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Une redfinition des grandes fonctions stratgiques


Le Livre blanc sur la dfense de 1972 fut celui de la dissuasion. Le Livre blanc de 1994 fut celui de la projection et de laction distance du territoire national. Le prsent Livre blanc dfinit une stratgie de scurit nationale, adapte lre de la mondialisation, qui repose sur un quilibre nouveau entre cinq grandes fonctions. Face aux incertitudes qui psent sur les quinze ans venir, la fonction de connaissance et anticipation vient au premier plan. Les citoyens attendent de ltat quil soit en mesure de comprendre les volutions internationales, de prparer et dorienter les moyens de la dfense et de la scurit intrieure et, autant que ncessaire, daider la socit franaise sy adapter. Les capacits correspondant la fonction connaissance et anticipation sont utiles toutes les missions, tant des armes que du dispositif de scurit intrieure et de scurit civile. La prvention et la dissuasion doivent permettre, la premire dempcher ou de limiter lapparition de menaces ou de guerres susceptibles de viser la France directement ou par enchanement, la seconde dempcher tout tat de croire quil pourrait porter atteinte aux intrts vitaux de la nation sans sexposer des risques pour lui inacceptables. La protection et lintervention doivent permettre ltat, la premire, dassurer sur le territoire national la scurit des citoyens, de la socit et de la vie conomique, la seconde, de donner la scurit nationale, en troite coordination avec nos partenaires europens et nos Allis, la profondeur, la capacit dadaptation et la mobilit ncessaires toute stratgie de dfense dans le monde du XXIe sicle. Cest la combinaison de ces diffrentes fonctions qui permet dassurer la scurit nationale. Leur agencement doit demeurer souple. Ainsi la connaissance et lanticipation sont-elles des facteurs de prvention, mais aussi daide la dissuasion, la protection ou lintervention. De mme les interventions, notamment dans le cadre dactions humanitaires, peuvent-elles viser prvenir des conflits de plus grande ampleur. Dans le mme esprit, la protection du territoire et de la population, la prparation la gestion des crises, la surveillance des approches constituent des actions de prvention et peuvent contribuer la dissuasion. Au demeurant, dune faon gnrale, lensemble des capacits et des ressources, humaines et technologiques, militaires et civiles, contribue dissuader des adversaires potentiels de sen prendre la scurit de la France.

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CONNAISSANCE-ANTICIPATION
Le dveloppement de la connaissance et des capacits danticipation est notre premire ligne de dfense. Il doit faire lobjet dun effort significatif et prioritaire, qui irrigue lensemble des actions des pouvoirs publics, civils et militaires. La bataille du XXIe sicle se jouera dabord sur le terrain de la connaissance et de linformation, des hommes comme des socits. Cest aussi un domaine dexcellence de nos capacits scientifiques, technologiques et industrielles. Cette fonction couvre cinq domaines majeurs : le renseignement ; la connaissance des zones doprations ; laction diplomatique ; la dmarche prospective ; la matrise de linformation. Limportance de cette fonction est aussi forte au niveau politique et stratgique que sur les thtres daction extrieurs et intrieurs. Les responsables politiques doivent pouvoir disposer de lensemble des donnes qui permettront dclairer leurs dcisions et dapprcier les situations en toute souverainet. La connaissance et lanticipation sont lune des cls de lautonomie stratgique de la France. Les responsables militaires doivent pouvoir bnficier dune part de lensemble des informations ncessaires la dfinition et ladaptation de la stratgie militaire, dautre part de lensemble des moyens qui leur permettent dorienter en connaissance de cause la manuvre requise sur un thtre dopration et au niveau tactique. Enfin, cest toute la socit qui peut bnficier de cet effort et renforcer sa rsilience, sil est clair que les pouvoirs publics font le maximum pour clairer lavenir, analyser les risques, tenter de les viter, et prparer les moyens dy faire face.

PRVENTION
Lune des meilleures faons de garantir notre scurit face aux risques de conflit ou de crise est de prvenir leur avnement, en agissant au plus tt sur leurs causes. La scurit nationale doit donc sappuyer sur une stratgie de prvention qui repose sur des moyens diplomatiques, conomiques, financiers, militaires, juridiques et culturels. LUnion europenne et les Nations unies y jouent, pour la France, un rle central. La stratgie de prvention se dveloppe autour de trois orientations principales :

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avant les crises, en amliorant le systme international de scurit afin de rduire les risques de conflit ou de crise, quils soient militaires, humanitaires, technologiques ou naturels ; cela implique dagir sur les origines de ces risques et de rgler pacifiquement, au plus vite, un diffrend, avant quil ne dgnre en conflit arm ; pendant la crise, en sefforant den limiter les effets, le cas chant par des moyens militaires ; cela peut aussi conduire, y compris sagissant des risques naturels, empcher quils ne stendent ou ne saggravent ; lissue de la crise, en accompagnant le processus de stabilisation ou de rconciliation par les moyens conomiques, diplomatiques et de coopration. Lamlioration du systme international passe par une meilleure corrlation entre laide au dveloppement et les stratgies de scurit internationale et nationale. Laide au dveloppement participe de la prvention. Il appartient aussi aux institutions internationales de crer un environnement favorable la matrise des tensions et des diffrends. Dans cet esprit, la France doit contribuer rendre le systme international plus quilibr et plus lgitime. Elle doit en renforcer la crdibilit, notamment en ce qui concerne les instruments de scurit internationale et, au premier chef, les Nations unies, lUnion europenne et lAlliance Atlantique. La mise en place de la justice pnale internationale peut contribuer dissuader sinon lclatement des conflits arms, du moins les crimes les plus graves. Des mesures de dsarmement nuclaire et conventionnel, comme la lutte contre la prolifration des armes chimiques, biologiques et nuclaires, et des vecteurs susceptibles de les emporter, ou encore le contrle du commerce des armes et linterdiction de la fabrication, de lemploi et du commerce de certaines armes, font partie de la stratgie de prvention. lissue dune crise, la stratgie de prvention retrouve ses droits pour viter que la guerre ne renaisse. Lexprience enseigne en effet que la moiti des pays qui sortent dune guerre risquent dy retomber dans les cinq annes qui suivent. La coopration entre tats est un facteur de rduction des tensions et de construction de relations plus quilibres et transparentes entre les puissances. Elle contribue ce titre la stratgie de prvention, que la coopration porte sur des questions militaires ou de scurit, ou quelle touche des domaines intressant la scurit internationale, comme les ressources naturelles ou lenvironnement. Lobjectif de prvention doit, ds lors, conduire les pouvoirs publics simpliquer directement dans la scurit internationale, travers une diplomatie prventive qui vise :

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rduire les sources de tension ; leur identification est aujourdhui rendue beaucoup plus aise par la diffusion extrmement rapide de masses considrables dinformations ; intgrer les proccupations de scurit dans notre politique de dveloppement ; assurer un suivi au plus prs des situations fragiles dans le monde et promouvoir des mesures de confiance entre les tats. cet gard, les capacits de connaissance des situations locales et des risques de crise seront dveloppes ; renforcer les capacits locales de prvention des crises ; poursuivre les efforts de la France en faveur de la rforme des secteurs de scurit, dmarche qui inclut dans un ensemble cohrent la restructuration des forces armes, de police et des douanes des pays concerns, leurs services de renseignement, la justice et ladministration pnitentiaire. Cette action doit tre complte par un appui aux socits civiles locales. Ce sont en effet les acteurs locaux qui sont en premire ligne, que ce soit dans des conflits ou lors des catastrophes naturelles.

La mondialisation et laffirmation des puissances mergentes


La construction de la paix ne doit pas tre laisse aux seuls rapports de forces entre grandes puissances ( cf. chapitre 6). La stratgie de la France et de lEurope a tout gagner du dveloppement de rapports troits avec les nombreux tats qui bnficient de plus en plus, dsormais, dun poids dans la gopolitique mondiale : tats asiatiques ports par le dveloppement gnral du continent, pays cls situs au confluent de zones de crise et de prosprit, pays riches en nergie dont la croissance va se diversifier, nouvelles puissances en qute de stratgies autonomes et exerant une influence par leur dynamisme, leur potentiel conomique et technologique, ou leur poids dans un ensemble rgional. Au Moyen-Orient, en Asie, en Amrique latine, en Afrique, la France, par son action propre et avec lEurope, peut trouver des partenaires abordant de faon proche de la sienne les enjeux de prvention et de scurit et lquilibre ncessaire des rapports internationaux. Sa politique de scurit doit rechercher avec eux des liens substantiels et nouveaux.

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DISSUASION
La dissuasion nuclaire demeure un fondement essentiel de la stratgie de la France. Elle est la garantie ultime de la scurit et de lindpendance nationale. Elle est lune des conditions de notre autonomie stratgique, comme de la libert dapprciation, de dcision et daction du chef de ltat. Pour les quinze ans venir, il ne semble plus que la France coure le risque dune invasion, risque qui tait lune des causes de la constitution de la force de frappe au dbut de la Ve Rpublique. Mais dautres menaces psent sur notre scurit. Des arsenaux nuclaires considrables subsistent, dautres continuent de saccrotre, notamment en Asie. La prolifration des armes nuclaires, biologiques, chimiques ainsi que celle des missiles balistiques et de croisire samplifient. Demain, les progrs technologiques peuvent crer de nouvelles menaces. Il appartient au chef de ltat de veiller ce quen toutes circonstances, la France, son territoire, son peuple, ses institutions rpublicaines soient labri dune agression ou de chantages les mettant directement en pril. La dissuasion nuclaire est strictement dfensive. Elle a pour seul objet dempcher une agression dorigine tatique contre les intrts vitaux du pays, do quelle vienne et quelle quen soit la forme. Ces intrts vitaux comprennent, en particulier, les lments constitutifs de notre identit et de notre existence en tant qutat-nation, notamment le territoire, la population, ainsi que le libre exercice de notre souverainet. Il appartient au chef de ltat dapprcier la limite de ces intrts vitaux, dans un monde qui ne cesse de changer et o les tentatives de contournement de nos moyens de dfense et de scurit seront multiples. Sur ces bases, la stratgie de dissuasion consiste faire redouter tout tat qui menacerait de sen prendre nos intrts vitaux une riposte de la France, entranant des dommages inacceptables pour lui, hors de proportion avec lobjectif dune agression. Ses centres de pouvoir politiques, conomiques et militaires seraient alors viss en priorit. Lemploi de larme nuclaire ne serait concevable que dans des circonstances extrmes de lgitime dfense, au sens o celle-ci est consacre par la charte des Nations unies. La France ne peut exclure quun adversaire se mprenne sur la dlimitation de ses intrts vitaux ou sur sa dtermination les sauvegarder. Dans le cadre de lexercice de la dissuasion, elle dispose de la capacit de procder un avertissement nuclaire. Face la diversit des situations auxquelles la France pourrait se trouver confronte, la crdibilit de notre dissuasion reposera sur la possibilit pour le chef de ltat de disposer, de faon indpendante, dune

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gamme doptions suffisamment large et dun ensemble de moyens diversifis. Nos forces nuclaires continueront dtre adaptes en consquence. Elles seront articules en composantes diffrencies et complmentaires. La France disposera des moyens de prenniser ces capacits aussi longtemps que les armes nuclaires seront ncessaires sa scurit. La stratgie de dissuasion tient aussi compte de nos alliances et de lvolution de la construction europenne. Avec lautre puissance nuclaire europenne, le Royaume-Uni, la France constate quil nexiste pas de situation dans laquelle les intrts vitaux de lun seraient menacs sans que les intrts de lautre le soient galement. Au sein de lAlliance Atlantique, les forces nuclaires britannique et franaise contribuent la dissuasion globale, cette contribution ayant t reconnue depuis 1974. Elle a t rappele dans le concept stratgique de lOTAN de 1999. La dissuasion nuclaire franaise contribue aussi, par sa seule existence, la scurit de lEurope. Un agresseur qui songerait sen prendre lEurope doit en tre conscient. Notre engagement pour la scurit de nos partenaires europens est lexpression dune union toujours plus troite, consacre par le trait sign Lisbonne. Cest pourquoi la France propose ses partenaires europens qui le souhaiteraient un dialogue sur le rle de la dissuasion et sa contribution la scurit commune.

PROTECTION
Les vulnrabilits nouvelles apparues depuis les annes 1990 conduisent mettre au centre de la stratgie de scurit nationale la protection de la population et du territoire. Ceux-ci apparaissent en effet davantage et directement exposs des vnements portant gravement atteinte la vie normale de la nation. Ces vnements diffrent, par leur nature et par leur ampleur, de ceux qui ont t pris en compte par nos moyens de dfense et de scurit jusqu une date rcente. La protection doit sexercer face deux types de risques : les agressions intentionnelles, telles que les actes de terrorisme, les attaques informatiques majeures, la menace de frappe par de nouvelles armes en particulier balistiques, les diffrents types de contournement possibles de nos dfenses qui pourraient se manifester dans les prochaines annes ; les risques non intentionnels, tels que les crises sanitaires forte ltalit, les catastrophes naturelles dintensit nouvelle du fait des volutions de lenvironnement et du climat, enfin les catastrophes technologiques.

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Laccent mis sur la protection de la population complte naturellement la dissuasion et les interventions, et nest pas une forme de repli sur le territoire national. La scurit de la population doit tre conue demble dans un ensemble europen et bnficier de tous les atouts dune stratgie internationale. Les dfis majeurs auxquels pourront tre confronts les pouvoirs publics appellent une nouvelle organisation, de nouveaux dispositifs et de nouveaux moyens. Ltat doit se rorganiser pour garantir la meilleure coordination possible entre dune part le dispositif de scurit intrieure et de scurit civile, qui se situe au premier rang face ces risques, et dautre part les forces armes, dont les missions, les capacits et la ractivit doivent tre employes, le moment venu, en appui de ce dispositif et selon le cadre demploi dfini par lautorit politique. Simultanment, ltat doit organiser sa relation avec les oprateurs publics et privs ainsi quavec la socit civile dans ce type de situation. Il ne dispose plus directement de tous les leviers quil serait indispensable de pouvoir actionner, notamment dans les domaines de lnergie, des transports, ou de la sant publique. Il convient donc damplifier la prparation et les capacits de raction de lensemble des intervenants qui pourraient tre utiliss, mobiliss ou requis au bnfice de la population. Plus particulirement, cette organisation nouvelle doit tre prpare, plus que ce nest le cas aujourdhui, ragir des chocs de grande ampleur, inattendus et susceptibles dtre meurtriers ou de paralyser les rseaux ou infrastructures essentiels pour la vie du pays. Cette fonction stratgique inclut, en tant que volets essentiels, la formation des hommes, la prparation des entreprises et la communication publique, qui doivent accrotre la rsilience globale de la socit franaise.

INTERVENTION
Lintervention, particulirement lextrieur du territoire national, demeurera un mode daction essentiel de nos forces armes. La capacit dintervention doit permettre de garantir nos intrts stratgiques et dassumer nos responsabilits internationales. Il convient den prvoir la possibilit sur tout lventail possible des actions distance du territoire national. Le plus souvent, lintervention se droulera dans un cadre multinational. Les seules hypothses dans lesquelles une intervention titre purement national demeure plausible sont la protection de nos ressortissants ltranger, la mise en uvre des accords de dfense bilat-

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raux qui nous lient certains tats et, enfin, la rponse nationale que pourraient appeler, en riposte, des actions ponctuelles diriges contre nos intrts. Dans tous les autres cas, la stratgie dintervention de la France sinscrira dans un cadre multinational, quil sagisse de celui des Nations unies, de lUnion europenne, de lAlliance Atlantique, ou dun ensemble appropri, bnficiant de la lgitimit confre par le droit international. Les moyens militaires de la France doivent viter la dispersion1, pour pouvoir agir de faon ramasse et concentre sur les lieux o nos intrts peuvent tre mis en cause. Nos capacits dintervention doivent donc entrer dans une logique de concentration sur des axes gographiques prioritaires, couvrant de manire raliste les hypothses de dploiement ou demploi des forces. Ce principe de concentration constitue une orientation fondamentale du volet militaire de la stratgie de scurit nationale. Laxe principal pouse les contours des risques les plus lourds, de lAtlantique jusqu la mer dOman et locan Indien, partir duquel des extensions de prsence vers lAsie sont possibles. Il est galement essentiel de dvelopper nos capacits de lutte contre les trafics qui menacent la scurit intrieure, ce qui implique une prsence suffisante en Mditerrane, louest du continent africain et dans les Antilles. Enfin, la poursuite de ladaptation de notre dispositif militaire et de scurit en Afrique simpose, un demi-sicle aprs la dcolonisation. La conversion progressive de notre systme prpositionn sera donc entreprise, en partenariat troit avec les pays africains qui le souhaitent. Lobjectif est de contribuer la monte en puissance des moyens de scurit collective et rgionale des Africains et de faciliter la lutte contre les formes dinscurit qui menacent aussi bien le continent africain que lEurope et la France, en particulier les grands trafics dorigine criminelle et laction des groupes terroristes. La scurit europenne sera garantie par nos capacits daction dans le cadre de lUnion europenne et de lAlliance Atlantique. Le choix de ces axes prioritaires implique une rationalisation des moyens militaires stationns en dehors de la mtropole, afin de grouper nos capacits dintervention partir du territoire national ou sur ces axes. cette fin, notre dispositif devra comprendre, terme, une
1. Au cours de lanne 2006, environ 58 000 militaires ont effectu au moins un dploiement temporaire de quatre mois hors du territoire mtropolitain dans le cadre dune opration extrieure ou dune mission de courte dure dans une collectivit doutre-mer ou une base ltranger (rapport 2008 du Haut Comit dvaluation de la condition militaire).

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prsence sur la faade atlantique du continent africain, une sur sa faade orientale, un ou deux points dappui dans le golfe Arabo-Persique et un dans locan Indien. Dans le mme temps, les forces de souverainet stationnes dans les dpartements et collectivits doutre-mer devront tre dfinies au niveau strictement ncessaire aux missions des armes proprement dites. Les moyens de la gendarmerie nationale et de la scurit civile seront adapts en consquence et la coordination entre les capacits daction civiles et militaires sera renforce. Lincertitude de lenvironnement international montre que lengagement de la France dans une guerre entre tats doit encore tre envisag. Cette perspective demeurera donc un facteur dterminant pour notre effort de dfense, pour les objectifs assigns aux armes et pour la nature de nos capacits et quipements. Nanmoins, les missions de stabilisation constitueront sans doute lun des cadres demploi privilgis de nos forces armes dans les annes venir. Ladaptation de nos forces aux nouvelles caractristiques de ce type dopration (cf. chapitre 12), leur doctrine, leur entranement et leur quipement doivent donc recevoir une attention particulire. La dfinition et le dimensionnement de nos capacits dintervention prendront ds lors en compte aussi bien lhypothse dun engagement lourd que les missions de stabilisation et de gestion de crise pour les quinze ans venir. Cet objectif conduit carter une organisation des armes qui aurait t ordonne autour des seules missions de stabilisation. Pour autant, toutes nos interventions extrieures devront rpondre une ncessit claire, tre lgitimes et efficaces. Lengagement des forces franaises seffectuera donc en fonction de plusieurs principes directeurs : lvaluation des menaces la paix et la scurit sera le facteur dterminant dans la dcision dengagement, que lapprciation soit collective ou nationale. Le recours la force militaire nest envisageable que dans le cas dun risque ou dune menace suffisamment graves et srieux. La mise en jeu directe des intrts nationaux nest pas la seule justification dune intervention : la question doit tre aussi considre de faon plus large, du point de vue du maintien de la paix et de la scurit internationales au sens de la charte des Nations unies. Ainsi, la France, en raison de ses responsabilits internationales et sur le fondement dune vision collective de ses propres intrts de scurit, peut tre conduite sengager dans une intervention, sans que ses seuls intrts directs soient viss ; avant le recours la force arme, toutes les autres mesures doivent avoir t explores activement et ne doivent tre cartes que sil existe de fortes raisons de penser quelles choueraient. Ce principe

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sapplique sans prjudice des dcisions ncessites par lurgence, en raison de la lgitime dfense ou dans des situations relevant de la responsabilit de protger ; toute intervention doit sinscrire dans le respect de la lgalit internationale : droit de lgitime dfense individuelle ou collective consacr par larticle 51 de la charte des Nations unies, dcision du Conseil de scurit, mise en uvre de nos engagements internationaux au titre de nos accords de dfense, de nos alliances, ou du droit international ; la dcision de recourir aux forces armes dpendra, chaque fois, de circonstances particulires quil appartient lautorit politique franaise dapprcier en toute souverainet. Celle-ci doit donc disposer de la libert daction et des moyens dvaluer la situation en permanence, tout au long dune crise o nos forces seraient engages. La prservation de cette libert dapprciation nationale est compatible avec les engagements de solidarit souscrits par la France ; la lgitimit dune intervention militaire ne se limite pas sa lgalit au regard du droit international. Tout aussi importante est sa lgitimit dmocratique. Elle sera dautant plus forte que, pour chaque engagement, les objectifs poursuivis seront transparents et que le soutien de la collectivit nationale sera exprim, notamment par ses reprsentants au Parlement ; toute dcision dengagement militaire doit reposer sur une capacit dengagement dun niveau suffisant, sur la matrise nationale de lemploi de nos forces et sur une stratgie politique qui vise le rglement durable de la crise et pas seulement la dfinition des conditions permettant le dsengagement de nos forces ; lopportunit de lengagement franais devra enfin tre considre en tenant compte des autres oprations en cours et des forces disponibles. Cet examen doit conduire des dcisions dengagement dfinies dans lespace et autant que possible dans le temps, avec une valuation prcise de leur cot. Les cinq fonctions stratgiques forment un cadre souple, susceptible de sadapter la varit des circonstances auxquelles notre dfense et notre scurit pourraient avoir faire face. Laccent sur lune ou plusieurs dentre elles peut voluer en fonction des situations et leur combinaison doit sadapter lvolution permanente des donnes dterminantes de la stratgie de scurit nationale. cet gard, lquilibre propos devra tre rgulirement rexamin par le chef de ltat, le gouvernement et le Parlement, loccasion de lactualisation du Livre blanc et de la doctrine stratgique de la France qui prcdera chaque nouvelle loi de programmation.

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La rforme de lordonnance du 7 janvier 1959


La stratgie de scurit nationale, appuye sur la politique de dfense, la politique de scurit intrieure et de scurit civile et les autres politiques publiques, trouvera sexprimer dans un cadre lgislatif nouveau. Les orientations qui prcdent appellent une adaptation de lordonnance du 7 janvier 1959 portant organisation gnrale de la dfense, dsormais codifie dans le code de la dfense, ainsi que du futur code de la scurit intrieure. Ces textes devront en effet prendre en compte lobjectif de scurit nationale et la dfinition des diffrentes politiques qui y concourent politique de dfense, politique de scurit intrieure et de scurit civile, politique trangre et politique conomique. Ils devront aussi modifier les dfinitions de concepts relevant de situations ou de contextes qui ne sont plus dactualit, en particulier la dfense civile et la dfense conomique. Ces notions, qui organisaient la dfense face une invasion terrestre venue de lEst, doivent tre transformes pour correspondre aux risques et dfis de la mondialisation. Ainsi, la dfense civile doit-elle laisser la place aux notions actuelles de scurit intrieure et de scurit civile, rsultant des lois de 2002 et 2004. Ces notions couvrent la protection des populations et la sauvegarde des installations et des ressources dintrt gnral. De mme, les comptences du ministre charg de lconomie seront redfinies autour de la politique de scurit conomique, qui a pour objectif dassurer la continuit de lactivit conomique, notamment en cas de crise majeure et, plus largement, la protection des intrts conomiques de la nation.

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Engagement des forces armes ltranger : sept principes directeurs


Caractre grave et srieux de la menace contre la scurit nationale ou la paix et la scurit internationale. Examen, pralable lusage de la force arme, des autres mesures possibles, sans prjudice de lurgence tenant la lgitime dfense ou la responsabilit de protger. Respect de la lgalit internationale. Apprciation souveraine de lautorit politique franaise, libert daction, et capacit dvaluer la situation en permanence. Lgitimit dmocratique, impliquant la transparence des objectifs poursuivis et le soutien de la collectivit nationale, exprim notamment par ses reprsentants au Parlement. Capacit dengagement franais dun niveau suffisant, matrise nationale de lemploi de nos forces et stratgie politique visant le rglement durable de la crise. Dfinition de lengagement dans lespace et dans le temps, avec une valuation prcise du cot.

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Axe stratgique majeur : Atlantique-ocan Indien

Prsence actuelle sur la faade occidentale de lAfrique.

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Deuxime partie

LAMBITION EUROPENNE ET INTERNATIONALE DE LA FRANCE

CHAPITRE 4

LAMBITION EUROPENNE

Ldification dune Europe plus unie, ancrant la paix sur un continent qui fut, au XXe sicle, source de deux guerres mondiales, sest poursuivie depuis le dbut des annes 1990. Forte de 27 membres, lUnion europenne est devenue la premire puissance conomique et commerciale du monde, la premire puissance dmographique dans le groupe des pays dvelopps, le premier donateur mondial daide publique au dveloppement et lun des contributeurs majeurs la stabilisation financire et la reconstruction des pays aprs un conflit. LUnion politique est en revanche plus lente et encore en devenir. Llan des annes 1990 a sembl se perdre dans les querelles et les gosmes nationaux, avant de subir un grave revers lors du dclenchement de la guerre en Irak dbut 2003. Les dceptions engendres par une construction juge souvent loigne des proccupations quotidiennes des citoyens lont galement ralenti. Laspiration des citoyens une Europe plus proche deux, plus attentive leur vie quotidienne et en mme temps plus identifiable sur la scne internationale est tangible. La France, pour sa part, veut tre aux premiers rangs de ce projet dunification politique progressive, qui ne signifie pas uniformisation, mais mise en commun, partage de destins, force et espoir collectifs. Elle agira pour une Union europenne plus unie, plus forte, plus affirme dans les domaines de la scurit et de la dfense, notamment dans la rponse aux risques et dfis qui viennent dtre exposs et qui concernent lhumanit. Le potentiel europen doit tre amplifi, dfendu et valoris collectivement, les bnfices de la croissance et de la dmocratie europennes doivent pouvoir tre partags, la responsabilit des pays europens sur la scne internationale doit tre assume.

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LUnion europenne, acteur de la scurit internationale


Le rle de lUnion europenne, tant dans le domaine de la scurit intrieure que dans la gestion des crises extrieures, est longtemps demeur embryonnaire. Or, en quelques annes, lUnion est devenue un acteur important dans la stabilisation de lenvironnement international. Elle est aujourdhui la seule organisation capable de mobiliser en propre des instruments la fois conomiques, commerciaux, diplomatiques et militaires, ncessaires la rsolution des crises. Dix-sept oprations civiles et militaires, certes encore modestes pour la plupart, ont t conduites sur quatre continents, impliquant le dploiement de prs de 10 000 soldats et de 3 000 policiers europens. Elles refltent un apprentissage et une monte en puissance progressive de lUnion dans le domaine oprationnel. Le budget communautaire consacr laction en faveur de la stabilit dans le monde aide humanitaire, politique de voisinage, aide au dveloppement, budget de politique trangre et de scurit commune (PESC), accompagnement de llargissement a atteint 6,8 milliards deuros en 2007, soit 5 % du budget total. Dans le domaine de la scurit intrieure, des avances ont t ralises aussi bien dans la lutte contre le terrorisme quen matire de lutte contre les trafics de toute nature et le crime organis. Ladhsion des citoyens europens une politique trangre commune et laffirmation du rle international de lUnion est une constante depuis plusieurs annes. 67 % souhaitent que la politique de dfense et la politique trangre soient gres conjointement au niveau europen ; ils sont 81 % partager cette opinion en matire de lutte contre le terrorisme. Dans ces deux domaines, ladhsion des Franais est trs forte, puisquelle slve respectivement 75 % et 87 %1. LUnion reprsente prs de 500 millions de citoyens, ce qui lui confre un poids considrable. Son intervention dans certaines zones sensibles est gnralement bien accepte. Le cadre europen offre une cohrence adapte aux crises modernes, grce aux combinaisons possibles des instruments militaires et civils. Il permet notamment la mobilisation de moyens substantiels pour les phases de stabilisation et de reconstruction des pays en sortie de crise. La stratgie de scurit de lUnion, adopte en 2003, repose sur des principes dont la validit sest trouve conforte par les volutions rcentes : attachement la lgalit internationale, importance de la
1. Source Eurobaromtre, dcembre 2007.

L AM BI TI O N E URO P E N N E

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Exemples de contributions de lUnion la stabilit internationale


Stabilisation dans les Balkans : LUnion assume la totalit des tches de stabilisation, militaire et civile, en Bosnie-Herzgovine : la force europenne Althea, de 2 500 hommes en 2008, a pris le relais de lOTAN en dcembre 2005. Au Kosovo, depuis la dclaration dindpendance de ce pays en fvrier 2008, lUnion europenne devrait prendre le relais de la force de police des Nations unies, avec un contingent de 1 900 officiers de police, magistrats et douaniers, et sarticuler avec la KFOR de lOTAN. Stabilisation en Afrique : En 2003, 2006 et 2008, les Europens ont assur des missions militaires de stabilisation en Rpublique dmocratique du Congo, puis la frontire du Tchad et du Darfour. LUnion est galement devenue un acteur de premier plan dans la rforme des secteurs de scurit de plusieurs pays africains. Afghanistan/Moyen-Orient/Iran : Depuis juin 2007, lUnion met en uvre, en Afghanistan, une opration de police, en liaison avec la force internationale de lOTAN. Cest galement une opration europenne qui a assur, depuis 2005 et jusqu la prise de contrle de Gaza par les forces du Hamas, le contrle du point de passage de Rafah la frontire gyptienne. Ce sont les Europens qui assument la conduite du dialogue et de la ngociation, avec la Rpublique islamique dIran, dans le cadre des efforts internationaux pour suspendre les activits du cycle de combustible dans ce pays. Engag en 2003-2005, cet effort se poursuit, le haut reprsentant europen sexprimant aussi dans ce dialogue, au nom de la Chine, des tatsUnis et de la Russie. Contributions financires la reconstruction : LUnion est le plus important donateur pour la reconstruction et la stabilisation du Kosovo, avec plus de 2 milliards deuros ce jour. Sagissant daide au dveloppement, le Fonds europen pour le dveloppement a prvu daffecter au Tchad, pour 2008-2013, 311 millions deuros. En Afghanistan, la contribution de lUnion et de ses tats membres, pour la priode 2002-2006, tait de 3,7 milliards deuros, soit le tiers de laide internationale apporte ce pays. Partenariats avec les organisations rgionales : LUnion europenne joue un rle pionnier pour le dveloppement de partenariats avec les organisations rgionales de scurit. En Asie, cest en coopration avec lASEAN que lopration de lUnion Aceh sest effectue, pour aider au contrle du respect des accords de dsarmement de la gurilla. En Afrique, cest avec lUnion africaine que cette

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dynamique de partenariat de scurit est la plus avance : en 2003, le Conseil de lUnion a cr la Facilit de soutien la paix en Afrique, dote de 300 millions deuros pour la priode 2008-2010. LUnion europenne et les tats membres ont contribu hauteur de 435 millions deuros la mission europenne au Darfour depuis son lancement en 2004.

dimension civile, adhsion des populations locales aux processus de paix. Enfin, la cration de la politique europenne de scurit et de dfense (PESD) a permis de rapprocher les cultures de scurit nationale des 27, notamment pour ceux qui ne sont pas membres de lAlliance Atlantique. Ces progrs sont toutefois fragiles. Sur nombre de questions graves, telles que la guerre en Irak, lUnion europenne, du fait de ses divisions, na pu jouer un rle ni peser sur le cours des vnements. Elle na pu, jusqu prsent, simpliquer avec ses moyens militaires ou civils que dans des crises dampleur relativement limite, ou dj en partie rgles militairement par lintervention de lOTAN. Ses capacits de gestion des crises, militaires et civiles, doivent tre renforces. La France entend sengager en faveur dune relance de lUnion europenne en matire de dfense et de scurit.

Des avances institutionnelles


Le trait de Lisbonne, sign en dcembre 2007, comporte des dispositions qui devraient permettre la politique trangre de scurit et de dfense de lUnion de franchir un nouveau cap. La cration dun poste de haut reprsentant pour la politique trangre et de scurit, qui sera aussi vice-prsident de la Commission europenne et dot dun service propre, donnera une cohrence accrue aux moyens daction extrieure de lUnion. Le nouveau trait comporte une clause de solidarit qui ouvre la possibilit davoir recours aux moyens militaires mis disposition par les tats membres pour prvenir les menaces terroristes et, le cas chant, porter assistance sur son territoire un tat membre qui serait lobjet dune attaque terroriste, ou la victime dune catastrophe naturelle ou dorigine humaine. Le trait introduit galement une clause dassistance mutuelle qui stipule quau cas o un tat membre serait lobjet dune agression arme sur son territoire, les autres tats membres lui doivent aide et

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Oprations militaires et missions civiles de lUnion europenne en 2008

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Source : ministre de la Dfense.

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assistance par tous les moyens en leur pouvoir. La porte de cette clause est cependant prcise par lindication selon laquelle lOTAN reste, pour les tats qui en sont membres, le fondement de leur dfense collective et linstance de sa mise en uvre. Elle revt en revanche une valeur particulire pour les tats europens non allis.

La clause dassistance mutuelle


Article 42 1. La politique de scurit et de dfense commune fait partie intgrante de la politique trangre et de scurit commune. Elle assure lUnion une capacit oprationnelle sappuyant sur des moyens civils et militaires. LUnion peut y avoir recours dans des missions en dehors de lUnion afin dassurer le maintien de la paix, la prvention des conflits et le renforcement de la scurit internationale conformment aux principes de la charte des Nations unies. Lexcution de ces tches repose sur les capacits fournies par les tats membres. 2. La politique de scurit et de dfense commune inclut la dfinition progressive dune politique de dfense commune de lUnion. Elle conduira une dfense commune, ds lors que le Conseil europen, statuant lunanimit, en aura dcid ainsi. Il recommande, dans ce cas, aux tats membres dadopter une dcision dans ce sens conformment leurs rgles constitutionnelles respectives. [] La politique de lUnion au sens de la prsente section naffecte pas le caractre spcifique de la politique de scurit et de dfense de certains tats membres, elle respecte les obligations dcoulant du trait de lAtlantique Nord pour certains tats membres qui considrent que leur dfense commune est ralise dans le cadre de lOrganisation du trait de lAtlantique Nord (OTAN) et elle est compatible avec la politique commune de scurit et de dfense arrte dans ce cadre. [] 7. Au cas o un tat membre serait lobjet dune agression arme sur son territoire, les autres tats membres lui doivent aide et assistance par tous les moyens en leur pouvoir, conformment larticle 51 de la charte des Nations unies. Cela naffecte pas le caractre spcifique de la politique de scurit et de dfense de certains tats membres. Les engagements et la coopration dans ce domaine demeurent conformes aux engagements souscrits au sein de lOrganisation du trait de lAtlantique Nord, qui reste, pour les tats qui en sont membres, le fondement de leur dfense collective et linstance de sa mise en uvre.
Source : versions consolides du trait sur lUnion europenne et du trait sur le fonctionnement de lUnion europenne, Conseil de lUnion europenne, avril 2008.

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La clause de solidarit
Article 222 1. LUnion et ses tats membres agissent conjointement dans un esprit de solidarit si un tat membre est lobjet dune attaque terroriste ou la victime dune catastrophe naturelle ou dorigine humaine. LUnion mobilise tous les instruments sa disposition, y compris les moyens militaires mis sa disposition par les tats membres, pour : a) prvenir la menace terroriste sur le territoire des tats membres ; protger les institutions dmocratiques et la population civile dune ventuelle attaque terroriste ; porter assistance un tat membre sur son territoire, la demande de ses autorits politiques, dans le cas dune attaque terroriste ; b) porter assistance un tat membre sur son territoire, la demande de ses autorits politiques, en cas de catastrophe naturelle ou dorigine humaine. 2. Si un tat membre est lobjet dune attaque terroriste ou la victime dune catastrophe naturelle ou dorigine humaine, les autres tats membres lui portent assistance la demande de ses autorits politiques. cette fin, les tats membres se coordonnent au sein du Conseil. 3. Les modalits de mise en uvre par lUnion de la prsente clause de solidarit sont dfinies par une dcision adopte par le Conseil, sur proposition conjointe de la Commission et du haut reprsentant de lUnion pour les affaires trangres et la politique de scurit. Lorsque cette dcision a des implications dans le domaine de la dfense, le Conseil statue conformment larticle 31, paragraphe 1, du trait sur lUnion europenne. Le Parlement europen est inform. Dans le cadre du prsent paragraphe, et sans prjudice de larticle 240, le Conseil est assist par le comit politique et de scurit, avec le soutien des structures dveloppes dans le cadre de la politique de scurit et de dfense commune, et par le comit vis larticle 71, qui lui prsentent, le cas chant, des avis conjoints. 4. Afin de permettre lUnion et ses tats membres dagir dune manire efficace, le Conseil europen procde une valuation rgulire des menaces auxquelles lUnion est confronte.
Source : versions consolides du trait sur lUnion europenne et du trait sur le fonctionnement de lUnion europenne, Conseil de lUnion europenne, avril 2008.

Les dispositions du trait de Lisbonne offrent galement davantage de flexibilit au sein de la politique europenne de dfense et de scurit, en prvoyant un mcanisme de coopration renforce qui, condition quelle soit porte par au moins neuf tats membres, permet certains tats dagir ensemble pour favoriser la ralisation des

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objectifs de lUnion, prserver ses intrts et renforcer son processus dintgration. Les tats membres se sont enfin accords dans le trait sur une nouveaut, la cration du mcanisme de coopration structure permanente . Celle-ci permet de runir ceux des tats membres qui remplissent des critres plus levs de capacits militaires et qui ont souscrit des engagements plus contraignants en la matire, en vue des missions les plus exigeantes que pourrait effectuer lUnion. Elle est tablie sur dcision du Conseil, la majorit qualifie. La France estime quelle doit inciter au dveloppement des moyens de dfense en Europe. Aucun seuil minimal dtats membres nest requis pour mettre en place la coopration structure permanente. Mais la possibilit de participer cette forme de coopration est soumise au respect de critres de convergence en matire de capacits militaires, ainsi qu une disponibilit des tats participants pour utiliser leurs forces au profit de lUnion europenne. La France souhaite que cette coopration soit aussi inclusive que possible, en offrant chaque partenaire la possibilit, au-del des critres quantitatifs, de prendre des engagements en matire de participation aux oprations ou aux programmes darmement, ou en termes defforts sur les capacits. La coopration franco-allemande, qui a jou un rle historique dans lEurope de la dfense, constituera lun des moteurs des initiatives nouvelles.

Priorit aux capacits de gestion des crises


Tirant parti de lexprience et des acquis accumuls depuis 1999, la France souhaite que lUnion franchisse une nouvelle tape, afin de jouer un rle plus autonome et plus efficace dans le renforcement de sa propre scurit et de la scurit internationale. Elle ira rsolument dans ce sens dans les annes venir.

LAUGMENTATION

DES CAPACITS DISPONIBLES

La premire priorit doit tre donne au renforcement des moyens daction. Les Europens, dans leur ensemble, disposent de forces armes considrables numriquement. Mais des lacunes importantes par rapport aux besoins affaiblissent leur poids collectif. Elles concernent en

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premier lieu les capacits de commandement, de renseignement, de communication, de projection distance, daromobilit. Pour permettre aux pays membres et lUnion de renforcer leur rle dans leur dfense et dans la gestion des crises internationales, la France estime quelle doit, avec ses partenaires europens, constituer effectivement et progressivement une capacit dintervention de 60 000 hommes, dployables pendant un an sur un thtre loign, avec les composantes ariennes et maritimes ncessaires. Cette ambition tait dj celle du Corps europen, cr linitiative de la France et de lAllemagne ; elle fut reprise plus largement par le Conseil europen, sous la forme de lobjectif majeur (headline goal) dHelsinki en 1999. Elle doit tre relance et conforte. Les groupements tactiques interarmes de 1 500 hommes, dcids lors du Conseil europen de 2004, sont en place depuis janvier 2007 et offrent de relles possibilits en termes de flexibilit et de rapidit de lintervention. Mais ils sont loin de satisfaire les besoins oprationnels de lUnion. Les oprations de gestion de crise exigent en effet de disposer dun rservoir humain important, tant pour la phase de crise proprement dite que pour la phase de stabilisation et de reconstruction aprs un conflit. La dtention et la mise en cohrence de tels effectifs ne suffisent videmment pas. Les pays de lUnion doivent pouvoir planifier leurs besoins oprationnels et assembler le moment venu les forces ncessaires aux oprations retenues. Lobjectif commun devrait tre de pouvoir conduire simultanment, pour une dure significative, deux trois oprations de maintien ou de rtablissement de la paix, et plusieurs oprations civiles moins importantes, sur des thtres diffrents. Il en dcoule plusieurs mesures concrtes : 1. Combler les faiblesses des moyens dintervention distance de lEurope qui sont les plus videntes aujourdhui. Les bilans des moyens disponibles et des lacunes oprationnelles, raliss tant par lOTAN que par lAgence europenne de dfense, montrent quil est ncessaire daccrotre la mise en commun de certains moyens des pays europens, notamment dans les domaines cls que sont : les avions de transport stratgique et tactique, partir des avions A400M et de la cration dun commandement europen du transport arien militaire ; le ravitaillement en vol, en tirant le meilleur parti des moyens franais et britanniques du programme davions multirles construits par Airbus et du dveloppement du programme amricain correspondant ; les capacits aromobiles, avec une mise niveau des moyens europens sur la base des travaux franco-britanniques et franco-allemands ; les capacits aronavales, en associant porte-avions, porte-aronefs, units ariennes embarques et btiments descorte ncessaires.

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Renforcer la mutualisation des activits de soutien, tout particulirement pour les systmes darmes raliss en coopration, pour amliorer linteroprabilit des forces europennes et allies. Mettre en place des moyens plus robustes de gestion civile des crises, en rapport avec les demandes croissantes constates en oprations multinationales. Ils correspondent tout particulirement la facult propre de lUnion de jouer sur les diffrents volets de laccompagnement dune sortie de crise. La France souhaite donc que lUnion dispose de ressources en personnels mobilisables rapidement pour des oprations de prvention ou de stabilisation (policiers, gendarmes, juges, magistrats, douaniers, logisticiens, etc.). Prendre en compte le rle croissant des rserves, appel devenir de plus en plus important, notamment pour la gestion des crises sur le territoire de lUnion, ou la prise en charge des consquences, sur ce territoire, des crises extrieures. Les Europens disposent de moyens trs diffrents dans ce domaine, fruits dhistoires et dorganisations trs diverses. La France suggre dlaborer un statut europen des rservistes ou, tout le moins, un moyen de coordonner les rserves des tats membres, pour les personnels tant civils que militaires susceptibles dtre dploys dans des oprations de lUnion. 2. Accrotre les capacits danticipation et danalyse. La France favorisera une plus grande mise en commun du renseignement, utilise au bnfice des moyens de commandement et de planification et lappui des engagements civils et militaires de lUnion. Dans ce contexte, seront privilgis lidentification de thmes de renseignement dintrt commun, le partage de documentation ouverte et issue des moyens dobservation spatiale des pays membres, lchange de formateurs et de stagiaires. Ces moyens joueront un rle essentiel pour lautonomie stratgique de lUnion. Nos pays doivent donc raliser et exploiter en commun des moyens dobservation, de transmission, de golocalisation, de dtection et surveillance des tirs de missiles, ainsi que de surveillance de lespace. 3. Renforcer nettement les capacits de planification et de conduite doprations europennes. La France estime ncessaire que lUnion dispose dune capacit europenne permanente et autonome de planification stratgique. Sagissant de la planification oprationnelle et de la conduite doprations, lUnion est aujourdhui dpendante de la disponibilit, soit des capacits de commandement nationales que seuls possdent un petit nombre dtats membres, qui sont trs sollicits, soit de moyens de lOTAN. Le dveloppement de ses interventions extrieures appelle donc la monte en puissance de capacits europennes dans ce domaine. La France estime ncessaire, en outre, de prendre des dispositions pour que les oprations militaires et les missions civiles de lUnion soient places sous une direction stratgique unique Bruxelles.

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LA

RFORME DES PROCDURES DE FINANCEMENT DES OPRATIONS EXTRIEURES

Aider la stabilisation des crises est une entreprise coteuse. La France estime que le financement des interventions doit dsormais reflter le principe de la solidarit europenne, si lon souhaite que lUnion soit un acteur plus rapide et plus efficace dans la gestion des crises extrieures. Cette solidarit suppose : une refonte du financement des oprations militaires, par la cration dun budget autonome des oprations de lUnion : la France propose que le principe actuel du contributeur-payeur soit remplac terme par un principe de solidarit financire des pays membres : les tats qui ne participeraient pas sur le terrain telle ou telle opration de lUnion devraient prendre leur charge une partie des cots des oprations approuves ; un budget significatif pour la politique trangre et de scurit commune, au sein du nouveau budget affect au haut reprsentant, et la cration dun Fonds de rserve oprationnelle disposition de celui-ci.

LA

FORMATION ET LENTRANEMENT DES PERSONNELS

La complexit des oprations de gestion de crise ncessite que les personnels civils et militaires des pays membres de lUnion bnficient de formations communes, conduites selon les critres des interventions europennes. De nombreuses initiatives voient le jour dans ces domaines et devront tre menes bien dans les quinze ans venir. Les formations, initiale et continue, gnrale et spcialise, seront de plus en plus conues dans cette perspective. Cest dj le cas de lcole franco-allemande de pilotes dhlicoptre. Une cole europenne daviation de combat (Advanced European Jet Pilot Training) fait lobjet dun accord entre une dizaine de pays et pourrait ouvrir la voie dautres mises en commun. Des stagiaires europens seront forms dans les diffrentes structures nationales dont disposent les Europens pour la planification et la conduite oprationnelles, interarmes et propres chaque composante militaire, terrestre, navale ou arienne. La France est prte, pour sa part, ouvrir ses tats-majors et commandements cette fin. De mme, lutilisation des technologies nouvelles dans les oprations, oprations en rseau, dfense informatique, surveillance de lespace, utilisation des drones arms, sera encourage systmatiquement. Lutilisation en commun des capacits dentranement sera galement organise et intensifie. Les groupes tactiques inter-

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armes 1 500 hommes auront recours ces facilits, selon des modalits qui favoriseront la mise en place dune certification europenne. Plus largement, la France proposera un programme dchanges et de formation la scurit et la dfense. Une politique de formation commune des personnels europens devra intgrer dautres donnes que celles de laction militaire ou de scurit elles-mmes : paramtres juridiques, sociologiques, linguistiques, politiques, etc. Un centre europen permanent de formation la gestion des crises serait enfin un atout considrable, pour lequel la France est prte se mobiliser.

Une industrie europenne rationalise et comptitive


LEurope de la dfense comporte aussi un volet industriel, technologique et scientifique majeur. En dpit des rapprochements oprs entre certains groupes industriels, lindustrie europenne de larmement est encore excessivement morcele (chapitre 16), ce qui la place en position de faiblesse dans la comptition internationale. Des industries concurrentes se dveloppent dans les pays bnficiant dun fort potentiel de croissance et de capacits dintgration des technologies nouvelles. Les tentations de repli sur des bases nationales et les obstacles la mise en place dun march commun des industries de dfense et de scurit menacent de condamner, terme, les capacits industrielles et de recherche des pays de lUnion europenne. La coopration sur les programmes a rgress, ou senlise dans une course au retour industriel entre tats membres et la recherche de la satisfaction des besoins spcifiques de chaque arme, au point que certaines cooprations sont devenues de vritables contre-exemples. La relance de la coopration industrielle en Europe dpendra largement de la coordination accrue des politiques dacquisition (cf. chapitre 16). Celle-ci suppose des progrs dans la dfinition commune des capacits rechercher et du rle des instances de lUnion. Lanalyse commune des besoins militaires a dj commenc. En 2006 et 2007 ont t raliss un recensement des moyens disponibles des pays de lUE pour remplir ses missions et lidentification des besoins oprationnels. LAgence europenne de dfense (AED), qui anime cette dmarche et au sein de laquelle les tats se portent volontaires pour participer des projets en coopration, jouera un rle dterminant dans les choix raliser court et long terme sur la base de ces analyses.

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La France sengagera pour le renforcement de laction de lAED, qui devra se traduire par une augmentation de son budget oprationnel et par une clarification de son articulation avec dautres structures europennes, en premier lieu lOrganisation conjointe de coopration en matire dArmement (OCCAr). Celle-ci doit constituer un organe privilgi de conduite des programmes, eux-mmes dcids partir des objectifs de capacits dfinis par les ministres europens de la Dfense dans le cadre dune planification commune. La France encouragera, par ailleurs, la mise en place de rgles communes pour le march des quipements de dfense. La cration de ce march suppose aussi la suppression complte des obstacles au transfert dquipements et de technologies entre tats membres concerns et lencouragement un effort de recherche mieux coordonn.

Une protection plus efficace des citoyens europens


Dans tous les pays de lUnion, une trs large majorit de lopinion (86 %) manifeste une proccupation croissante pour les domaines relatifs la scurit intrieure1 : la lutte contre le terrorisme et la criminalit organise. Des progrs ont t accomplis et de nouveaux instruments sont mis en place pour faciliter lmergence de politiques communes lchelle de lUnion. Toutefois, lefficacit de lUnion souffre des cloisonnements institutionnels. On sait, par exemple, que la lutte contre le terrorisme est un domaine clat entre les structures grant laction extrieure de lUnion et celle soccupant de la politique intrieure. Cette distinction pourrait se rvler incomprhensible pour les citoyens, si elle apparaissait comme une cause de faiblesse de lUnion europenne en cas de crise grave. Or, malgr les amliorations rsultant du trait de Lisbonne pour ce qui concerne laction extrieure de lUnion, il nexiste pas de passerelle quivalente entre la scurit des citoyens sur le territoire de lUnion et la scurit extrieure de lUnion. Sans remettre en cause les comptences des diffrentes institutions europennes, la France plaidera donc pour une prise en compte densemble des questions de scurit affectant les citoyens des pays europens. Le Comit permanent, institu par le trait de Lisbonne pour assurer la promotion et le renforcement de la coopration oprationnelle
1. Source : Eurobaromtre, fvrier 2007.

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en matire de scurit intrieure (COSI), a pour but dassister le Conseil dans la mise en uvre de la clause de solidarit en cas dattaque terroriste ou de catastrophe naturelle. La France souhaite que cette volont de dfinir une approche plus coordonne, lchelle europenne, des questions de scurit intrieure se traduise par la tenue de runions largies du Conseil des ministres, associant, sur ces sujets, aux cts des ministres des Affaires trangres des tats membres, les ministres de lIntrieur, mais aussi le haut reprsentant, les commissaires et les agences comptents sur ces questions.

LE

RENFORCEMENT DE LA COOPRATION EUROPENNE CONTRE LE TERRORISME ET LA CRIMINALIT ORGANISE

La France considre quil est vital pour lUnion de sengager dans cette voie, parce que le rle que lUnion y jouera rpondra la fois lexigence de proximit des citoyens europens et un degr trs lev de risques. La coopration entre tats et les relations bilatrales entre services de renseignement sont la cl de vote de la scurit de tous. LUnion a aussi vocation occuper, en tant que telle, toute sa place. Pour rpondre aux attentes des citoyens europens, elle doit sinvestir sur lensemble du spectre des actions possibles : la prvention, lanticipation, la rpression et la raction en cas dattaque terroriste lencontre dun partenaire europen. LUnion a cr des outils quil convient de renforcer. Lorganisation Europol constitue lun des centres de la coopration europenne. Un fichier concernant les visas (VIS) est en cours de cration pour renforcer le dispositif de lutte antiterroriste. Le trait de Prm de 2005 prvoit lchange de donnes caractre personnel, y compris les empreintes gntiques ou digitales, ainsi que lorganisation de patrouilles communes. Le mandat darrt europen est une avance majeure, adopte par les Europens la suite des attentats du 11 septembre 2001. La France propose que laction de lUnion europenne contre le terrorisme soit intensifie, selon les modalits concrtes suivantes : lvaluation commune et rgulire de la menace, sous lgide du Conseil ; lorganisation dexercices conjoints, entre tats frontaliers, faisant intervenir lensemble de la chane de dcision, dintervention, de communication ; la mise au point par lindustrie europenne de techniques de dtection et de protection, notamment par la biomtrie et la recherche de nouveaux vaccins ;

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la prparation des attaques terroristes non conventionnelles : surveillance des marchandises, dtection de matires dangereuses, protection des transports et politique de communication ; la mise en place de systmes interoprables dalerte et de bases de donnes de gestion de crise, et lamlioration des bases de donnes sur les rseaux terroristes et le contrle des explosifs ou des armes ; la rflexion sur une lgislation spcifique pour les situations de crise grave ; le renforcement du volet antiterrorisme dans les relations extrieures de lUnion europenne (aide la lutte contre le terrorisme dans certains tats voisins mais aussi, dans certains cas, mise en uvre des stipulations conditionnant la coopration lengagement dans la lutte contre le terrorisme).

LE

DVELOPPEMENT

DE LA PROTECTION CIVILE EUROPENNE

La France soutient linitiative de la Commission europenne en faveur dune mutualisation renforce des capacits europennes de rponse aux catastrophes, tant sur le territoire de lUnion qu lextrieur. Elle propose en particulier de renforcer les mcanismes europens, avec pour objectif de crer un centre oprationnel europen pour la protection civile. Dans cette perspective, la France souhaite que se renforce le processus de convergence et dinterconnexion de certaines capacits civiles pour le secours aux populations victimes. Cette mise en commun devrait aussi viser la cration dune force europenne de scurit civile. Dans un premier temps, la France propose que les tats qui le souhaitent forment des groupes europens dintervention civile, en confiant chaque anne un tat, par rotation, la responsabilit de piloter lidentification et la mise en commun des moyens ncessaires. En outre, la France propose la constitution dun pool de moyens ariens pour lutter contre les feux de fort, et la cration dun service civique europen, constitu partir de bnvoles pour la protection civile. La formation et lentranement des acteurs europens de la protection civile pourraient galement donner lieu une troite coopration, notamment la mise en rseau des instituts et des coles de scurit civile, avec lobjectif de crer un collge europen de scurit civile. En outre, lUnion et ses tats membres devront coordonner les travaux et partager les donnes provenant de leurs diffrentes capacits spatiales en ce qui concerne la prvention et la surveillance des risques naturels.

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LA

COORDINATION DE LA DFENSE CONTRE LES ATTAQUES DES SYSTMES DINFORMATION

Les intrts europens et les intrts nationaux sont troitement corrls dans le cyberespace. La France juge donc indispensable de renforcer, au sein de lUnion europenne, la coopration oprationnelle la plus ractive possible entre tats partenaires face aux attaques contre les systmes dinformation. Elle proposera aussi que la Commission impose aux oprateurs des rgles de durcissement des rseaux et des procdures destines en accrotre trs fortement la rsilience. Lefficacit de lagence europenne ENISA devra galement tre trs notablement accrue ; elle doit en particulier contribuer la mise en place, par la Commission, dun volet de scurit des systmes dinformation dans toutes les ralisations des institutions europennes.

LA

GESTION INTGRE DE LA COOPRATION OPRATIONNELLE AUX FRONTIRES DE LUNION

Les douanes des 27 tats membres ont vocation participer la mise en uvre de rseaux interconnects, pour former un guichet unique en matire de contrle des marchandises et de mesures de sretscurit. En effet, la surveillance des frontires vise non seulement prvenir leur franchissement non autoris, mais aussi lutter contre les formes de criminalit transfrontalire ou de terrorisme finances par les trafics de produits stupfiants, darmes, de cigarettes. De mme, mise en place en 2005, lagence europenne Frontex sera soutenue par la France. La surveillance maritime constituera un terrain naturel pour la coopration europenne : la mise en rseau des systmes nationaux existants est une premire tape, pralable au renforcement de capacits maritimes europennes coordonnes.

LA

SCURISATION DES APPROVISIONNEMENTS STRATGIQUES DES PAYS EUROPENS

La scurit de lapprovisionnement en nergie et en matires premires constituera un dfi majeur pour les pays europens au XXIe sicle et concerne directement tous les citoyens. LEurope doit donc, limage des tats-Unis, de la Chine, de lInde ou du Japon, intgrer pleinement cette exigence. Dans le prolongement des Conseils europens de 2006 et 2007, la France encouragera une meilleure coordination des politiques qui sont

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actuellement conduites surtout au plan national. Cette coordination concerne aussi bien la scurisation de laccs aux matires premires stratgiques quaux sources dnergie, la scurit de leur acheminement, et la protection des infrastructures qui les traitent et les utilisent sur le territoire de lUnion europenne. Cette approche doit permettre daborder de manire concerte les grands marchs, et le cas chant de conclure les accords ncessaires avec la Russie, les pays dAsie centrale et du Proche et du MoyenOrient, le Maghreb et lAfrique.

Pour un Livre blanc europen de dfense et de scurit


Ladoption, en 2003, dune stratgie europenne de scurit par le Conseil europen a marqu une tape importante dans laffirmation du rle international de lUnion. En 2008, une premire adaptation de ce document est engage. La France considre quil serait naturel que lUnion europenne se dote dun Livre blanc europen en matire de dfense et de scurit. Celui-ci pourrait comprendre, en accord avec nos partenaires : une analyse europenne commune des menaces et du systme international, laquelle pourrait inspirer ensuite les documents nationaux en matire de politique de dfense et de scurit ; un rexamen de lvolution des grands ples de puissance dans le monde, prenant notamment davantage en compte laffirmation de lAsie ; une dfinition des intrts de scurit communs lUnion ; la dlimitation prcise de larticulation, au niveau de lUnion, entre la scurit intrieure et la politique de gestion des crises lextrieur. La continuit devrait faire partie de ce corps de doctrine stratgique europenne : le terrorisme, le crime organis sont des exemples types des menaces internes dont les racines se situent souvent hors des frontires de lUnion ; la question de la scurit nergtique relve de cette mme logique ; enfin, par leurs effets potentiellement globaux, les risques sanitaires, technologiques, environnementaux peuvent galement impliquer la ncessit dun recours aux moyens de scurit et de dfense ; une rationalisation des missions de lUnion (prvention, gestion, stabilisation des crises), assortie de lidentification des instruments et capacits ncessaires pour la ralisation de ces missions ; un cadre doctrinal pour lintervention extrieure et lusage de la force ; une stratgie de communication transparente lgard des citoyens.

Principaux enjeux go-nergtiques de lUnion europenne lhorizon 2010

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Source : donnes AIEA, Gaz de France, The Petroleum Economist. Rapport Robert-Schuman 2007 sur ltat de lUnion (fondation Robert-Schuman).

CHAPITRE 5

LA RNOVATION TRANSATLANTIQUE

Depuis 1949, lAlliance Atlantique incarne la relation stratgique entre lAmrique du Nord et lEurope. Elle a permis, pendant quarante ans, de prserver lindpendance et la libert de lEurope occidentale. Elle est devenue aussi le lieu privilgi de la coopration militaire entre les partenaires europens eux-mmes. Fonde sur une communaut de valeurs et dintrts, elle est une alliance dmocratique au sein de laquelle chaque tat est libre de faire entendre sa voix. LAlliance Atlantique joue un rle central dans la scurit de lEurope. Elle est essentielle la scurit de la France. Au cours des quinze dernires annes, lOrganisation Atlantique a su sadapter aux bouleversements survenus dans le paysage stratgique europen et dans la scurit internationale. Elle comporte aujourdhui 26 membres. Elle a largi son concept stratgique et ses missions lors de son 50e anniversaire en 1999. Depuis le dbut du XXIe sicle, de nouvelles volutions, politiques et militaires, conduisent envisager la rnovation de lOrganisation Atlantique. Notre intrt est dy contribuer.

LUnion europenne et lOTAN : des organisations complmentaires


La rnovation de lOTAN et le renforcement de lUnion constituent deux volets dune mme dmarche. LUnion et lOTAN, chacune avec ses spcificits, ses objectifs et sa dynamique propres, sont ncessaires la scurit et laction de la France sur la scne internationale.

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La relation entre lUnion europenne et lOTAN a souffert dun certain nombre de faux dbats et de vrais malentendus. Il importe de les lever. La coopration entre lUnion europenne et lOTAN bnficie des accords dits Berlin Plus qui permettent lUnion davoir recours aux moyens collectifs de lOrganisation Atlantique. Elle continue toutefois se heurter des difficults politiques et institutionnelles qui tiennent au statut particulier de certains pays non membres dalliances militaires et des questions politiques plus gnrales, telles que celle de Chypre.

La complmentarit entre lUnion europenne et lOTAN : les accords Berlin Plus


partir de 1996 (runion ministrielle de lOTAN Berlin, juin 1996) et en 1999 (sommet de lOTAN Washington, avril 1999), les bases de la coopration entre lOTAN et lUnion europenne ont t poses pour le recours aux capacits et aux moyens de lOTAN pour les oprations de lUnion europenne. Aprs avoir t agrs par lUnion europenne au Conseil europen de Nice en dcembre 2000, ces principes ont t juridiquement formaliss partir de 2002. Le 16 dcembre 2002, une dclaration commune a t adopte par les deux organisations : la dclaration OTAN-Union europenne sur la politique europenne de scurit et de dfense . Ce texte garantit lUnion europenne un accs aux capacits de planification de lOTAN pour ses propres oprations militaires et raffirme les principes politiques qui fondent le partenariat stratgique entre les deux organisations : concertation effective ; galit et respect de lautonomie de dcision de chaque organisation ; respect des intrts des tats membres de lUnion europenne et de lAlliance Atlantique ; respect des principes de la charte des Nations unies ; dveloppement cohrent, transparent et mutuellement profitable, en ce qui concerne les besoins en matire de capacits militaires communs aux deux organisations. Des arrangements, adopts au sein de lAlliance le 17 mars 2003, lui permettent de soutenir des oprations diriges par lUnion dans lesquelles lOTAN, dans son ensemble, nest pas engage. Ils prvoient : un accord de scurit entre lOTAN et lUnion europenne (couvrant lchange dinformations classifies en vertu de rgles de protection rciproque) ; un accs garanti de lUnion aux capacits de planification de lOTAN, en vue dune utilisation effective dans le cadre de la planification militaire doprations europennes de gestion de crise ;

LA R N O V ATI O N TRAN SATL A NT I QU E

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une disponibilit de capacits et de moyens communs de lOTAN (units de communication, quartiers gnraux, etc.) pour des oprations de gestion de crise diriges par lUnion ; des procdures suivre pour la mise disposition, le suivi, la restitution et le rappel de moyens et capacits OTAN ; le mandat de ladjoint au commandant suprme des forces allies en Europe (SACEUR) de lOTAN qui commandera lopration dirige par lUnion (et qui est toujours un Europen) ; les modalits des consultations entre les deux organisations dans le contexte dune opration de gestion des crises dirige par lUnion faisant appel des moyens et capacits de lOTAN ; lintgration, dans le systme des plans de dfense de lOTAN, des besoins et capacits militaires pouvant tre requis pour des oprations militaires diriges par lUnion, de faon garantir la disponibilit de forces bien quipes, entranes en vue doprations diriges soit par lOTAN, soit par lUnion.

Deux positions extrmes doivent tre cartes. Lune assignerait lUnion europenne la simple tche dtre lagence civile de lOTAN. De toute vidence, lUnion a un objectif beaucoup plus large, une mission politique globale, et son action couvre un vaste spectre, y compris militaire. Lautre demanderait lUnion europenne dassumer la mission dautodfense collective de ses membres. Or, la dfense commune est la fonction premire de lOTAN, comme le prcise larticle 5 du trait de Washington. Les perspectives ouvertes par le trait de Lisbonne ne remettent pas en cause le rle de lOTAN pour la dfense collective des pays europens qui en sont membres. Sur cette base, il est possible de mettre un terme aux dbats rcurrents sur un partage des tches qui serait dfini a priori entre lUnion europenne et lOTAN. Il serait irraliste de vouloir rserver lOTAN les oprations de haute intensit et lUnion europenne les conflits dits de basse intensit, la stabilisation ou la reconstruction. Lanalyse des conflits montre en effet que les moyens ncessaires sont largement communs et que les diffrentes phases ne se succdent pas de manire linaire. Un partage gographique ne serait pas davantage oprant, comme la montr lexemple des Balkans, o lengagement militaire des tatsUnis a entran le recours lOTAN, ou celui de la mission europenne Aceh en Indonsie. La complmentarit entre lUnion europenne et lOTAN doit donc se nourrir de la valeur ajoute respective des deux entits.

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LOTAN est lorganisation de dfense collective qui unit lAmrique du Nord et lEurope. Cette mission est spcifique lOrganisation. Il est dans lintrt de la France et de ses partenaires quelle soit prserve et adapte. Elle conserve tout son sens, dans des conditions diffrentes dautrefois, face la monte de nouvelles menaces globales qui affectent tous les Allis. LOTAN est galement devenue un instrument efficace pour la facilitation et la conduite des oprations militaires multinationales. La valeur ajoute de lUnion rside dans sa capacit mobiliser la gamme complte des instruments de gestion des crises, militaires, humanitaires, diplomatiques, financiers, au service dune politique trangre et de scurit commune. Cette continuit est devenue essentielle pour le succs des oprations de stabilisation des pays en conflit. Cest sur la base de la complmentarit et de lautonomie de dcision des deux entits que la France entend la fois renforcer lEurope de la dfense et participer activement une rnovation dynamique de lOTAN. Lobjectif est la construction dun partenariat stratgique renouvel entre lEurope et les tats-Unis : lAlliance Atlantique a besoin dune Union europenne capable dassumer une part croissante de la stabilisation des crises extrieures. LUnion a besoin dune OTAN capable dassurer ses missions de dfense et de renforcer le lien qui unit lAmrique du Nord ses allis europens, face une gamme nouvelle de menaces. Lexprience montre que les deux processus vont de pair et que, chaque fois, lattitude de la France lgard de lOTAN a jou un rle dcisif : la relance de la coopration franco-allemande dans les annes 1980, aprs vingt ans de blocage, stait accompagne de lengagement de notre pays en faveur de la dcision de lOTAN de dployer des missiles en rponse ceux de lURSS. Les gestes accomplis partir de 1995 vis--vis de lOrganisation Atlantique, en particulier notre pleine participation aux runions du Conseil Atlantique tenues au niveau des ministres de la Dfense, ainsi quau Comit militaire, ont contribu rassurer sur lattitude franaise lgard de lOrganisation elle-mme. Trois ans plus tard, la nouvelle volont britannique de renforcer lEurope de la dfense a bnfici de ce contexte, malgr lchec de la ngociation entre la France et les tats-Unis sur leuropanisation des commandements militaires. En dcembre 1998, Saint-Malo, le Royaume-Uni a soutenu pour la premire fois la ncessit de doter lUnion des moyens de conduire des oprations autonomes.

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LOTAN et les volutions stratgiques internationales


UN
INSTRUMENT MAJEUR DE LA GESTION DES CRISES INTERNATIONALES

LOrganisation Atlantique a profondment volu depuis 1994. Elle sest tout dabord largie dix nouveaux membres, la Pologne, la Hongrie et la Rpublique tchque en 1999, la Bulgarie, lEstonie, la Lettonie, la Lituanie, la Roumanie, la Slovaquie et la Slovnie en 2004. Ce sont dsormais 26 tats qui sigent au Conseil de lAtlantique Nord, bientt 28, avec linvitation faite lAlbanie et la Croatie au cours du sommet de Bucarest davril 2008. LAlliance a par ailleurs nou de nombreux partenariats : partenariat pour la paix avec les pays dEurope et dAsie centrale ; dialogue mditerranen avec sept pays riverains de la Mditerrane ; initiative de coopration dIstanbul en direction des pays du golfe AraboPersique ; partenariats spcifiques avec la Russie dune part et avec lUkraine dautre part. Des relations particulires ont galement t tablies avec les pays de lAsie et du Pacifique (Australie, Core du Sud, Japon et Nouvelle-Zlande). Cre lorigine pour tre une alliance militaire de dfense collective, reposant sur larticle 5 du trait de Washington1, lOrganisation Atlantique est, depuis plusieurs annes, utilise sans restriction gographique a priori et dans des hypothses daction multinationale ne relevant pas du champ de cet article. Ces oprations vont de lintervention militaire dans des missions de stabilisation jusquau contrle de zones, dans le cadre dactions de lutte contre le terrorisme, et du soutien doprations humanitaires jusqu laide la formation militaire sur diffrents thtres de crises.
1. Article 5 du trait de Washington : Les parties conviennent quune attaque arme contre lune ou plusieurs dentre elles survenant en Europe ou en Amrique du Nord sera considre comme une attaque dirige contre toutes les parties, et en consquence elles conviennent que, si une telle attaque se produit, chacune delles, dans lexercice du droit de lgitime dfense, individuelle ou collective, reconnu par larticle 51 de la charte des Nations unies, assistera la partie ou les parties ainsi attaques en prenant aussitt, individuellement et daccord avec les autres parties, telle action quelle jugera ncessaire, y compris lemploi de la force arme, pour rtablir et assurer la scurit dans la rgion de lAtlantique Nord.

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Oprations et missions militaires de lOTAN en 2008

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Source : ministre de la Dfense.

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LAlliance a vu, en consquence, ses structures militaires voluer, avec la mise en place de deux commandements stratgiques fonctionnels , lun consacr aux oprations (ACO Allied Command Operations), bas Mons, et command par le SACEUR, lautre ladaptation des armes allies au contexte de la guerre moderne, dnomme Transformation (ACT Norfolk), qui ont succd aux anciens commandements de la guerre froide. Elle a cr de nouveaux instruments oprationnels, comme la Force de raction de lOTAN (NRF), mise en place en 2003 pour rpondre un besoin simultan defficacit et de ractivit dans la gestion des crises internationales.

LES

INTERROGATIONS POUR LAVENIR

Certains instruments conus pour rpondre aux nouveaux besoins, comme la force de raction de lOTAN (NRF), connaissent des difficults, en dpit des espoirs initiaux. Elles rsultent notamment des tensions sur les effectifs dues lengagement actuel des pays allis sur plusieurs thtres doprations. Ce problme se pose galement au niveau de lUnion europenne. Il ne peut tre rsolu que par le renforcement des capacits. Llargissement de lAlliance de nouveaux membres et son rythme donnent lieu pour le moment des apprciations divergentes entre Allis. La recherche de partenariats nouveaux et plus troits avec des pays dautres zones, comme lAsie, semble la consquence logique du dplacement progressif du centre de gravit des questions stratgiques. Mais de telles avances doivent tre soigneusement prpares et organises, pour viter des incomprhensions entre Allis ou de la part de grandes puissances, et une dilution des objectifs et des moyens de lAlliance. Dautres questions touchent la finalit mme et lavenir de lOrganisation Atlantique. Elles portent sur la prise en charge de missions de nature plus civile que militaire ou des nouvelles menaces. Une doctrine commune reste dfinir sur ces enjeux nouveaux, dont limpact sur notre scurit ira croissant.

LA

RNOVATION DE LOTAN

Le dbat relatif la rnovation de lOTAN pourrait tre lanc lors du sommet du 60e anniversaire de lOrganisation, qui se tiendra Strasbourg et Kehl, en 2009. Cette discussion sera aussi le moment de tirer les leons des rformes lances au sommet de Prague du 21 novembre 2002 (place de la technologie, rle de la NRF, organisa-

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Menaces ou conflits pouvant impliquer lAlliance Atlantique


La solidarit de ses membres fait la force de lAlliance Atlantique, depuis soixante ans. Cette solidarit peut trouver sexprimer dsormais dans des situations moins tranches que celles que prvoit larticle 5 du trait de Washington. Une invasion dclenchant les mcanismes de solidarit de lAlliance parat peu probable dans les quinze annes venir. En revanche, des pays riverains ou porte de membres de lAlliance peuvent tre tents de tester les limites de la solidarit en adoptant des modes de confrontation indirects : dstabilisation rgionale, attaque ponctuelle, menace demploi de missiles, campagne terroriste, etc., dont certains relvent de larticle 5 et dautres des mcanismes de consultation entre Allis prvus par le trait. Le risque dune action limite dbouchant sur une erreur de calcul stratgique impliquant lAlliance ne peut tre nglig. Plusieurs facteurs rcents peuvent en effet accrotre la possibilit dun tel scnario : la diversit de moyens dattaque contournant les dfenses classiques des Allis : cyberguerre, terrorisme, missiles ; llargissement gographique de lAlliance ; le risque de conflits aux frontires de la zone de crise du MoyenOrient ; lextension des partenariats. La France contribue la capacit globale de dissuasion de lAlliance. cet effet, elle doit tre en mesure : danticiper les crises, le cas chant, didentifier lorigine dune menace, laide de moyens nationaux garantissant son autonomie dapprciation ; de conserver, en toutes circonstances, la libre dtermination des modalits de son action ; de participer une opration collective et, notamment, de rester capable dune raction rapide.

tion des commandements), des oprations en Afghanistan et daborder dautres questions importantes relatives aux relations entre Allis, en particulier dans le domaine budgtaire. La rnovation devrait tre guide, pour la France, par trois objectifs. Dune part, il est souhaitable de procder une relecture des missions de lAlliance cohrente avec lanalyse commune de lvolution des menaces :

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la mission premire de lAlliance est celle de la dfense collective, dans un contexte qui implique la prise en compte de risques nouveaux : la diffusion des technologies balistiques et des autres vecteurs capables demporter des charges militaires conventionnelles ou non conventionnelles, le terrorisme de masse, les attaques informatiques, ainsi que toutes les formes de contournement des capacits militaires des pays allis. Cette nouvelle vision doit galement tirer les enseignements du dplacement des intrts stratgiques communs vers des zones de crise sensibles, en particulier le Moyen-Orient et lAsie. Elle devrait conduire envisager des partenariats plus actifs avec la Russie, les pays dAsie centrale, le Japon, la Core du Sud ou lAustralie ; lAlliance a galement pour mission la gestion des crises ou la stabilisation de zones de conflit, en tirant parti de ses capacits multinationales et de linteroprabilit des forces allies. En revanche, le rle propre de lAlliance en matire de scurit civile et daide humanitaire, ou sa pertinence dans des oprations limites de stabilisation et de reconstruction sont plus discutables. Dautre part, la rnovation doit entraner un meilleur partage des responsabilits entre Amricains et Europens. Ds lors que lUnion europenne est reconnue par les tats-Unis comme un acteur politique de plein exercice sur la scne internationale, un oprateur privilgi dans le domaine civil et un oprateur militaire appel assumer une part croissante des missions et des risques, un nouvel quilibre doit tre recherch et guider lvolution de lorganisation. Cest donc une rnovation du lien transatlantique que la France entend uvrer. Enfin, la France apportera son soutien aux rflexions en cours au sein de lAlliance sur, dune part, lamlioration des procdures de planification, et, dautre part, la rationalisation des structures de commandement et du secrtariat international, pour les adapter aux missions de lOTAN.

La rnovation de la relation entre la France et lOTAN


Le dcalage est aujourdhui flagrant entre la ralit des contributions de la France lOrganisation Atlantique et la connaissance, comme la perception, que peuvent en avoir nos partenaires et notre propre opinion. La position de la France a volu depuis 1994 dans le sens dune prsence accrue dans lensemble des structures allies, et dune forte contribution aux oprations dcides dans le cadre de lAlliance Atlantique.

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La France est aujourdhui prsente dans toutes les instances multilatrales de lAlliance, sauf dans deux organes spcialiss crs aprs son retrait de lorganisation militaire en 1966 : le Comit des plans de dfense et le Groupe des plans nuclaires. Elle na jamais quitt sa place au Conseil atlantique, instance dirigeante de lOrganisation. En 1996, aprs une longue priode o elle ne fut quobservateur, elle a repris pleinement son sige au Comit militaire de lOrganisation, y compris son chef dtat-major des armes lorsque la runion de cette instance se tient au plus haut niveau. Depuis la mme anne, le ministre de la Dfense participe aux runions du Conseil atlantique. La contribution de la France aux procdures de gnration de forces de lOTAN, soit pour les oprations, soit pour la Force de raction de lOTAN (NRF), soit pour certaines forces de rserve, est leve. titre dexemple, en 2008, les engagements de la France dans le cadre de la NRF comprennent plus de 7 000 hommes, auxquels sajoutent des capacits ariennes et navales et des capacits de commandement. Lengagement effectif de ces forces est subordonn un accord pralable de la France et du Conseil atlantique. Cette contribution tmoigne de lengagement de la France dans les mcanismes nouveaux mis en place depuis la fin de la guerre froide. La prsence franaise dans les structures permanentes de commandement, aprs avoir t proscrite pendant prs de quarante ans, reste en revanche limite une centaine dofficiers, qui disposent dun statut particulier, sur le fondement dun accord pass en 2004 entre le chef dtat-major des armes franaises et le commandant suprme alli en Europe. En 1966, la dcision prise par le gnral de Gaulle de retirer la France de lorganisation militaire intgre avait pour objectif de rendre leur caractre compltement national nos armes et dviter toute subordination de nos forces une autorit trangre, comme toute prsence militaire trangre sur le territoire franais (confrence de presse du 28 octobre 1966). Ces principes fondamentaux demeurent, mais les transformations de lenvironnement international, lvolution de lAlliance Atlantique, lengagement de la France dans les nouvelles missions de lAlliance, nous invitent en revoir la traduction quarante ans plus tard. Vingt et un des vingt-six allis sont membres de lUnion europenne. Tous, lexception de la France, participent la structure militaire de lAlliance. Tous ceux1, parmi eux, qui sont aussi membres de lUnion, contribuent la construction de lEurope en matire de dfense et de scurit.
1. lexception du Danemark.

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Pays membres de lUE et de lOTAN

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Il est difficile de continuer proclamer la ncessit dune diffrence de nature dans notre position vis--vis de lOTAN, alors mme quavec nos partenaires europens nous reconnaissons lAlliance comme une cl de notre scurit commune, et que nous voulons faire partager notre conception dune Union europenne unie et efficace en matire de scurit et de dfense. Les enceintes de coopration transatlantique traitant de questions stratgiques, dans lesquelles nous ne sigeons pas, comme le Comit des plans de dfense, fonctionnent par consensus et nentament en rien la souverainet nationale. La participation au groupe des plans nuclaires pose un problme de nature diffrente compte tenu de lindpendance complte de nos moyens nuclaires. Notre distance particulire avec la structure militaire apparat peu cohrente nos partenaires : nous y sommes prsents plus dun titre, avec des statuts et des budgets sur mesure, et nous ne cessons de contribuer aux oprations avec des moyens trs importants. Un nouveau rapprochement avec la structure de commandement devra respecter les principes fondamentaux de notre politique de dfense. La libert dapprciation des autorits politiques franaises : une pleine participation de la France nimplique aucune automaticit dans la contribution de notre pays aux interventions de lOTAN. LAlliance Atlantique est une alliance de nations souveraines, o les dcisions politiques se prennent par consensus. La France conservera donc sa libert totale dapprciation et de dcision, en toutes circonstances. Lindpendance nuclaire de la France : les capacits nuclaires comme la stratgie de dissuasion franaises restent hors du cadre de lOTAN. La France considre que la dclaration dOttawa de 1974 et le Concept stratgique de 1999, qui reconnaissent la contribution de ses forces et de celles du Royaume-Uni la capacit de dissuasion de lAlliance1, continuent dtre les seules rfrences pour ce qui concerne les relations entre sa force de dissuasion et la doctrine nuclaire de lOTAN. La libert de dcision sur lengagement des forces franaises. Aucune force franaise ne sera place en permanence sous le commandement de lOTAN en temps de paix. En fonction de ses intrts de scurit et de ses besoins, la France gardera la matrise totale de lutilisation de ses capacits dintervention extrieure.
1. Selon les termes de cette dclaration, les forces nuclaires de la France et du Royaume-Uni sont en mesure de jouer un rle dissuasif propre contribuant au renforcement global de la dissuasion de lAlliance .

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La France doit tre le moteur dinitiatives europennes majeures dans tous les domaines de la scurit et de la dfense. LUnion europenne doit assumer un rle accru dans les domaines de la dfense et de la scurit, en jouant pleinement son rle dans la prvention et la gestion des crises internationales. La relance de lUnion europenne en matire de dfense et de scurit, et la rnovation du lien transatlantique sont deux volets indissociables dune mme politique long terme et doivent avancer du mme pas. Lengagement de la France dans lOTAN na pas de limite a priori, ds lors que seront sauvegardes lindpendance de nos forces nuclaires, la libert dapprciation de nos autorits et la libert de dcision sur lengagement de nos forces.

CHAPITRE 6

LA SCURIT COLLECTIVE AU XXIe SICLE

La scurit collective a t conue pour prserver les gnrations futures de la guerre. Alors que ce flau na pas disparu de notre horizon, dautres menaces, nombreuses, requirent prsent aussi une action collective. Ces menaces ne peuvent faire lobjet dun traitement strictement national ni mme rgional. Une action globale, collective, est ncessaire. Le systme de scurit internationale sera ainsi de plus en plus sollicit.

Le multilatralisme demeure un principe fondateur


Laction multilatrale traverse une priode de scepticisme, voire de pessimisme, lie aux faibles rsultats obtenus sur des questions cls, comme Chypre, le conflit isralo-palestinien, la difficult, ou lincapacit, dobtenir labandon par lIran de son programme nuclaire, ou encore linscurit alimentaire, la dgradation de lenvironnement. La rforme du Conseil de scurit, destine en faire une instance plus reprsentative de lquilibre des puissances, tarde. Certains checs sont gravs dans les mmoires : au Rwanda, en Bosnie-Herzgovine, au Kosovo, lONU na pas su prvenir les nettoyages ethniques. Surtout, contrairement ce que lon pouvait esprer, le champ ouvert la scurit collective par la fin de la guerre froide, qui sest acheve sans que le sang soit vers, na pas donn lieu une action suffisamment vigoureuse des tats pour en tirer les bnfices que le monde tait en droit dattendre.

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Ce scepticisme est en partie infond. Cest lintervention croissante des Nations unies que lon doit une diminution des guerres civiles. Des progrs ont galement t faits dans le domaine de la justice internationale, avec linstitution de la Cour pnale internationale, ou dans lappui donn aux organisations rgionales de scurit. En outre, les alternatives qui ont pu tre avances pour pallier les lacunes de laction collective nont gure convaincu de leur efficacit. Lunilatralisme a montr ses revers, en termes de lgitimit autant que defficacit. Lhistoire rcente montre que la lgitimit des interventions dpend plus que jamais du droit qui les fonde. La puissance militaire reste utile et mme indispensable en certaines circonstances, mais elle ne peut prtendre apporter elle seule des rponses suffisantes aux crises. Quant aux coalitions dtats circonstancielles, elles offrent une souplesse mais, lorsquelles ne disposent pas dun mandat international, elles risquent de donner limpression de contourner les institutions internationales de scurit, plutt que de les appuyer. Elles sont en outre insuffisantes face aux dfis de la stabilisation et de la reconstruction. Enfin, la mondialisation soulve de nouvelles questions de scurit, lchelle globale, qui ne pourront tre rsolues ni prvenues que par la mobilisation collective de lensemble des acteurs internationaux. Quels que soient ses dfauts et ses difficults, la voie multilatrale parat donc non seulement la plus lgitime, mais aussi la plus prometteuse, et cest son renforcement que la France continuera de privilgier. Les risques, aujourdhui rels, de chocs culturels ou daffrontements entre les systmes politiques globaux ne seront vits que par ldification dun systme de scurit internationale inclusif au XXIe sicle.

La centralit de lOrganisation des Nations unies


La charte des Nations unies est la rfrence fondamentale du droit international concernant lusage de la force militaire, quil sagisse de la lgitime dfense individuelle ou collective1, des oprations de maintien de la paix ou daction en cas de menace contre la paix, de rupture de la paix et dacte dagression.
1. Larticle 51 de la charte nonce qu aucune disposition de la prsente charte ne porte atteinte aux droits naturels de lgitime dfense, individuelle ou collective, dans le cas o un membre des Nations unies est lobjet dune agression arme, jusqu ce que le Conseil ait pris les mesures ncessaires pour maintenir la paix et la scurit internationales .

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Peu de conflits arms ont bnfici dun mandat des Nations unies : la guerre de Core en 1950, la premire guerre du Golfe en 1991, lopration militaire en Afghanistan en 2001, la suite des attentats du 11 Septembre de cette mme anne. Mais lincertitude qui pse sur lvolution des relations internationales, comme limportance des dangers qui les menacent, plaident plus que jamais pour la pertinence et la prminence de la charte. Dans un monde o le risque principal est celui du dsordre et de labsence de rgles, voire de lanarchie, lautorisation du Conseil de scurit pour le recours la force doit tre la rgle. Les volutions de la conflictualit conflits internes, acteurs privs, asymtrie, terrorisme ne doivent pas tre le prtexte dune remise en cause des rgles collectives. Au contraire, elles rendent encore plus ncessaires lexistence et le respect dun cadre lgal agr, quil sagisse de la protection des civils, du traitement des prisonniers, de linterdiction de la torture, ou encore de la rpression des crimes de guerre et de la protection des populations civiles. Outre la lgalit des interventions militaires, la question de leur lgitimit a dores et dj t pose par le secrtaire gnral des Nations unies et par le Conseil de scurit lui-mme. Cette volution concerne notamment les cas de gnocide, de nettoyage ethnique ou dautres violations graves du droit international humanitaire1 , face auxquels la responsabilit de protger incombe, en dernier ressort, la communaut internationale. Elle concerne aussi les cas de menaces la paix et la scurit internationales causes par des actes terroristes2 .

LA
DU

RESPONSABILIT DES MEMBRES PERMANENTS

CONSEIL

DE SCURIT

Les cinq membres permanents du Conseil de scurit ont un rle particulier jouer dans le bon fonctionnement de la scurit collective. Cest eux quil appartient au premier chef de prvenir les crises plutt que de ragir aprs quelles se sont produites. Cest eux, notamment, quil incombe de rduire les divisions entre les adversaires quand des conflits clatent. Et cest eux, surtout, de faire en sorte que les hostilits ne franchissent pas le seuil nuclaire. Ce sont l des responsabilits dautant plus lourdes que les crises et les facteurs de risques tendent sinterconnecter. La France, en tant que membre permanent du Conseil, doit y jouer pleinement son rle.
1. Rapport du secrtaire gnral des Nations unies. 2. Rsolution 1368 du Conseil de scurit des Nations unies.

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Les membres permanents du Conseil de scurit ne bnficient de droits particuliers comme celui du droit de veto que parce quils ont un devoir spcifique de prservation de la paix et de la scurit internationales. Il est galement de leur devoir de contribuer la solution de la crise actuelle des institutions internationales. La dfiance lgard des Nations unies et le recours lunilatralisme ont marqu les premires annes du XXIe sicle. Linvestissement dans les processus multilatraux de lensemble des tats est une condition majeure dune reprise de la confiance internationale. Faute de quoi, les mcanismes de la charte risquent dtre bloqus, empchant notamment la mise en uvre de la responsabilit de protger.

LA

LGITIMIT ET LA REPRSENTATIVIT DES NATIONS UNIES

La lgitimit est un critre indispensable pour le succs dune gestion collective des dfis de scurit. Fragile et difficile mettre en uvre, cette lgitimit multilatrale doit sappuyer sur un accord aussi large que possible : pour faire face aux conflits contemporains, aux dfis globaux, aux menaces transnationales, lagrment, lappui, lengagement constructif de tous les grands tats sont ncessaires. Alors que lgitimit et efficacit sont parfois opposes comme deux lments inconciliables, la France considre au contraire que lune et lautre se conditionnent et sappuient mutuellement. Elles doivent donc tre concilies, malgr les difficults. Ainsi la rforme du Conseil de scurit est-elle un impratif. Elle doit associer, titre de membres permanents, les puissances qui ont la capacit et la volont de contribuer la paix et la scurit internationales telles que lAllemagne, le Japon, lInde, le Brsil, et aussi permettre une juste reprsentation de lAfrique. La composition du Conseil devra galement slargir de nouveaux membres non permanents, afin damliorer la faon dont cette instance reflte les transformations gopolitiques en cours. La rforme doit enfin dpasser la seule question de llargissement pour amliorer lefficacit du fonctionnement du Conseil et celle des instruments dont il dispose.

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Ladaptation aux exigences de la prvention, de la non-prolifration et du dsarmement


Dans le domaine de la prvention, laction multilatrale devra se concentrer sur quelques sujets essentiels : la mdiation politique, les missions de bons offices, la gestion et lutilisation cooprative des ressources naturelles (eau, gaz, ptrole), la protection des minorits (telles que dfinies par lOSCE), la transparence des stocks et des achats darmes conventionnelles, la mise en uvre de systmes dinformation et dalerte rapides, en cas de catastrophes naturelles notamment, le dploiement prventif de Casques bleus, les rgimes de non-prolifration et de contrle des armements. Ce dernier domaine mrite une attention particulire. La lutte contre la prolifration des armes de destruction massive et de leurs vecteurs demeurera en effet une priorit. Leffet dstabilisateur de la prolifration sur la scurit internationale est dautant plus grand quelle se dveloppe aujourdhui plus particulirement dans des zones de tension (Moyen-Orient et Asie de lEst), ce qui la fois aiguise ces tensions et, terme, ne peut quaccrotre le risque demploi de ces armes. Pour tre efficace, la lutte contre la prolifration doit reposer sur trois piliers : 1. Luniversalisation et la pleine mise en uvre des conventions internationales signes par la trs grande majorit des tats (trait sur la non-prolifration des armes nuclaires ou TNP, convention sur linterdiction des armes bactriologiques ou toxines ou CIAB, convention sur linterdiction des armes chimiques ou CIAC). 2. Une action vigoureuse des rgimes de fournisseurs, qui ont pour objet, dans chaque domaine, de contrler la diffusion des technologies et matires (groupe des fournisseurs nuclaires ou NSG ; rgime de contrle de la technologie des missiles ou MTCR, groupe Australie pour le chimique et le biologique). 3. Une coopration oprationnelle dtermine en matire de contreprolifration, pour entraver les transferts sensibles en cours et lutter contre les rseaux clandestins. Linitiative de scurit contre la prolifration, ou PSI, constitue linstrument le plus formalis en ce domaine, mais ce nest pas le seul. Cette coopration oprationnelle doit rassembler en un seul rseau tous les acteurs concerns (diplomates, douaniers, policiers, militaires, agents des services de renseignement).

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Lutte contre la prolifration


La communaut internationale nest pas reste inactive face aux volutions rcentes en matire de prolifration. La France a jou un rle moteur dans le dveloppement dinstruments innovants dans la dernire dcennie, dans plusieurs instances internationales : Linitiative de scurit contre la prolifration ou PSI (dont les principes ont t agrs Paris en mai 2003) rassemblait initialement 11 tats. Elle en runit aujourdhui prs de 90. Elle vise amliorer la coopration oprationnelle entre acteurs gouvernementaux, pour identifier et interdire le transfert de matires ou dquipements pouvant contribuer des programmes darmes chimiques, biologiques et nuclaires ou de leurs vecteurs. Cest une opration de ce type qui a permis de saisir un cargo destin la Libye en octobre 2003, jouant un rle dans la dcision de ce pays de renoncer son programme nuclaire clandestin. Au sein du G8, un plan daction contre la prolifration a t adopt au sommet de Sea Island en 2004. Ce plan prconise notamment la suspension de toute coopration nuclaire avec un pays ayant viol ses engagements internationaux, ainsi que des mesures pour restreindre les transferts de technologies sensibles lies au cycle du combustible (enrichissement, retraitement) et leau lourde. Un important travail a t men entre les Huit puis au sein du GAFI (groupe daction financire) pour lutter contre le financement de la prolifration. LUnion europenne a adopt en dcembre 2003, au niveau des chefs dtat ou de gouvernement, un plan daction contre la prolifration des armes NRBC, qui couvre tous les volets de la lutte contre la prolifration. LUnion a en particulier retenu le principe selon lequel elle conditionnait la mise en uvre de ses accords commerciaux ou de coopration avec des pays tiers au respect par ceux-ci de leurs engagements internationaux en matire de non-prolifration (insertion dune clause de conditionnalit dans tout nouvel accord ou lors de la rengociation des anciens accords). Le Conseil de scurit des Nations unies a adopt lunanimit, en juin 2004, la rsolution 1540, coparraine par les tats-Unis, le Royaume-Uni et la France. Cette rsolution, adopte en vertu du chapitre VII de la charte, qualifie la prolifration darmes de destruction massive et de leurs vecteurs de menace la paix et la scurit internationales . Elle demande galement tous les tats de renforcer leurs contrles aux exportations, et reconnat leur responsabilit pour toute activit non tatique qui pourrait se dvelopper sur leur territoire. Le Conseil de scurit a galement ragi aux deux crises de prolifration majeures actuelles, en adoptant des rsolutions de sanctions contre lIran et contre la Core du Nord.

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Ces mesures ont ajout un nouvel tage au socle dinstruments plus traditionnels de lutte contre la prolifration que sont les conventions internationales et les rgimes des fournisseurs. Dans le domaine nuclaire, le trait de non-prolifration nuclaire ou TNP, sign en 1968 et reconduit par consensus pour une dure indfinie en 1995, rassemble en 2008 tous les tats membres des Nations unies, lexception de lInde, du Pakistan et dIsral. Le statut de la Core du Nord lgard du trait est ambigu, depuis que celle-ci a annonc son retrait en 2003 selon des modalits irrgulires. Tous les tats-parties autres que les tats-Unis, la Russie, la Chine, le Royaume-Uni et la France sengagent ne fabriquer ni acqurir de quelque autre manire des armes nuclaires ou autres dispositifs nuclaires explosifs, et ne rechercher ni recevoir une aide quelconque pour la fabrication darmes nuclaires ou dautres dispositifs nuclaires explosifs . Le TNP prvoit galement des zones exemptes darmes nuclaires dont les plus tendues sont constitues de lAmrique du Sud (trait de Tlatelolco), de lAfrique (trait de Pelindaba) et du Pacifique (trait de Rarotonga). Des rflexions sont actuellement en cours pour renforcer ce trait, en particulier en encadrant les possibilits de retrait et pour lutter contre la diffusion des technologies du cycle du combustible, sans pour autant porter atteinte au droit des tats lnergie nuclaire des fins civiles. LAgence internationale de lnergie atomique (AIEA) , cre en 1957, est charge de vrifier le respect par ses tats membres de leurs engagements en matire de non-prolifration. Le groupe des fournisseurs nuclaires ou NSG rassemble les dtenteurs de technologies nuclaires unis par la volont de lutter contre leur diffusion, qui sengagent respecter un ensemble de directives lorsquils envisagent des exportations. Les armes chimiques et biologiques sont un autre sujet de proccupation. Tous les pays occidentaux ont renonc leurs programmes dans ces domaines, et ne conservent dactivits que pour se protger dattaques potentielles. La Convention sur linterdiction des armes chimiques (CIAC) a t adopte en janvier 1993 et elle est entre en vigueur en 1997. Elle a t signe ce jour par 183 tats. La Convention sur linterdiction des armes biologiques (CIAB) a t adopte en 1972. Elle a t signe par 161 tats, mais ne dispose toujours pas de systme de vrification. Dans ces deux domaines, des activits clandestines peuvent aisment tre camoufles derrire un usage licite, comme la fabrication de pesticides pour les armes chimiques, ou la mise au point de vaccins pour les armes biologiques. Les autorits russes ont reconnu avoir conduit, entre 1972, date de ladoption de la Convention dinterdiction, dont Moscou tait un des trois pays dpositaires, et 1992, un programme biologique offensif interdit par la Convention. Certains groupes terroristes cherchent recourir des agents chimiques ou biologiques, comme la secte Aum qui a utilis en 1995 le gaz sarin contre des populations civiles.

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Le Groupe Australie, cr en 1985, et qui comprend 38 membres, surveille la politique des exportations dans ce domaine et met rgulirement jour les listes dagents surveiller. Enfin, en ce qui concerne les missiles balistiques et de croisire, il nexiste pas de trait, mais un rgime de contrle des exportations, mis en place en 1987 : il sagit du MTCR (Missile Technology Control Regime). Sy ajoute un code de conduite adopt La Haye en 2002, auquel 129 tats sont parties, qui concerne des engagements politiques et des mesures de confiance.

Dans le domaine nuclaire, le recours ncessaire lnergie lectronuclaire pour rsoudre les problmes nergtiques et rduire les missions de gaz effet de serre appelle un renforcement de la vigilance sur les technologies sensibles de lenrichissement, du retraitement et de la fabrication de leau lourde. Cette extension doit se faire dans le respect des conditions de scurit, de sret et de non-prolifration, qui pourraient figurer dans un code de bonne conduite destination des fournisseurs (tats et industriels). Dans le domaine biologique, des mesures de surveillance et de protection de la sant publique peuvent permettre de limiter les consquences dun emploi dlibr dun agent biologique contre des populations. Laction internationale seule donnera des rsultats, quil sagisse du dpistage, de la mise au point de nouveaux vaccins, de linformation rapide sur les pidmies suspectes, ou de mesures plus efficaces de diagnostic. Dans le domaine chimique, des programmes clandestins se poursuivent impunment, en profitant de lattention moindre porte ce secteur. Lobjectif de destruction dici 2012 des agents de guerre chimique, inscrit dans la Convention dinterdiction des armes chimiques, ne sera trs probablement pas atteint. Pour ces raisons, la mise en uvre effective de cette Convention doit devenir une priorit collective. Enfin, la France est engage en faveur du dsarmement nuclaire. Elle a t le premier tat, avec le Royaume-Uni, avoir sign et ratifi le trait dinterdiction complte des essais nuclaires. Elle a t le premier tat dcider la fermeture et le dmantlement de ses installations de production de matires fissiles des fins explosives. Elle est le seul tat avoir dmantel, de manire transparente, son site dessais nuclaires situ dans le Pacifique. Elle a dmantel ses missiles nuclaires sol-sol. Elle a rduit volontairement dun tiers le nombre de ses sous-marins nuclaires lanceurs dengins. Au nom du principe de stricte suffisance, le nombre darmes nuclaires, de missiles, et davions de la composante aroporte sera galement rduit dun tiers partir de 2008 (cf. chapitre 10). Avec cette rduction, larsenal nuclaire

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franais comprendra moins de 300 ttes, soit la moiti du nombre maximum de ttes possdes par la France durant la guerre froide. Le 21 mars 2008, la France a, de plus, propos un plan ambitieux en matire de poursuite du dsarmement nuclaire multilatral. Elle encourage le respect de trois principes : suffisance, transparence et rciprocit.

Dsarmement nuclaire : le plan daction propos par la France


Ratification par tous les tats du trait dinterdiction complte des essais nuclaires (la Chine et les tats-Unis lont sign en 1996 mais ne lont pas encore ratifi). Engagement des puissances nuclaires dmanteler tous leurs sites dessais nuclaires, de manire transparente et ouverte la communaut internationale. Lancement sans dlai de la ngociation sur un trait dinterdiction de la production de matires fissiles pour les armes nuclaires. Moratoire immdiat sur la production de ces matires. Adoption de mesures de transparence sur leurs arsenaux par les cinq puissances nuclaires reconnues par le trait de non-prolifration. Ouverture de ngociations sur un trait interdisant les missiles sol-sol de porte courte et intermdiaire. Adhsion de tous les tats et engagement mettre en uvre le code de conduite de La Haye contre la prolifration des missiles balistiques.

Nouvelles institutions collectives et organisations rgionales de scurit


DE
NOUVEAUX CADRES POUR LES ENJEUX MONDIAUX DE SCURIT

Laction du systme multilatral nest pas limite aux questions de dfense, de prolifration ou de terrorisme. La scurit collective implique galement des actions concertes et des rgulations en matire de sant publique internationale, de prvention des conflits, daide au dveloppement et de lutte contre la pauvret, de prservation de lenvironnement et de lutte contre les consquences du changement climatique, ou encore de stabilit des changes conomiques, commerciaux ou financiers.

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Si le comportement spontan des tats ne va pas toujours dans cette direction, laction multilatrale est souhaitable, car elle est la mieux mme dapporter une rponse complte. Un dfi global nimpose pas ncessairement une rponse globale, mais tout le moins une action large, convergente et coordonne de la part de tous les tats, que ce soit pour lutter contre les pandmies, pour agir sur les volutions, telles que le changement climatique, ou dvelopper les actions ncessaires pour rpondre aux menaces transnationales, telles que les grands trafics criminels. Avec lOrganisation mondiale de la sant, les Nations unies se trouvent en premire ligne dans la gestion du risque sanitaire international. LOMS agit dabord en amont de la crise, pour tenter de la prvenir par une assistance technique ponctuelle ou travers ldiction de normes. Elle intervient aussi, en tant que de besoin, dans la gestion de la crise sanitaire ventuelle, grce un rseau dalerte, des moyens dexpertise scientifique ou encore des capacits de coordination stratgique. Elle est aussi capable dinterventions cibles. Sagissant de la protection de la biosphre et de la lutte contre les effets du rchauffement climatique, la France soutient la cration dune instance multilatrale de prvention et daction concerte en la matire. Dans ce but, lUnion europenne a jou un rle pionnier, quelle doit renforcer et dvelopper. De la mme faon, un effort collectif doit tre entrepris face aux ingalits croissantes de dveloppement qui se creusent entre diffrentes rgions et pays de la plante. Les organisations internationales comptentes en matire de commerce international et daide au dveloppement doivent, elles aussi, faire un effort dadaptation profonde pour rpondre aux questions que posent la pauvret, la raret alimentaire, laccs aux ressources hydriques, qui sont autant de sources possibles dinstabilits dans les dcennies venir.

LE

RENFORCEMENT DES ORGANISATIONS RGIONALES DE SCURIT

Complmentaires des institutions multilatrales vocation universelle, les avantages comparatifs des organisations rgionales ou sousrgionales de scurit seront, dans lavenir, pleinement exploits. Ainsi, pour le continent africain : lUnion africaine, la CEDEAO (Communaut conomique des tats dAfrique de lOuest), la SADC (Communaut de dveloppement dAfrique australe), la CEEAC (Communaut conomique des tats dAfrique centrale) et lIGAD (Autorit intergouvernementale pour le dveloppement) pour lAfrique orientale deviennent des partenaires part entire. La France contribuera consolider

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leurs capacits de maintien de la paix (coopration, expertise, financements), et les promouvoir lorsquelles nexistent pas. Elle cherchera aussi tendre laction de ces organisations la prvention des conflits, au dsarmement, la lutte contre le terrorisme, la scurit civile. Au total, ce sont de vritables architectures rgionales de scurit qui seront dveloppes, modernises et relances. Ce doit tre le cas, au-del de lAfrique, dans le golfe Arabo-Persique et surtout en Asie. Cet effort ne doit toutefois pas remettre en cause la centralit de lONU. Notre intrt en faveur du renforcement de ces capacits rgionales nimplique pas une fragmentation du systme international de scurit, mais doit tre pens en terme de complmentarit entre le niveau rgional et le niveau mondial.

La dfense des Droits de lhomme


Lexprience du XXe sicle a montr le lien qui existait entre la ngation des Droits de lhomme et les grandes catastrophes historiques. Cette exprience ne doit pas tre perdue : les Droits de lhomme ne sopposent pas plus la souverainet des tats quils ne sopposent la poursuite de nos intrts. La souverainet dun tat consiste en tout premier lieu protger sa population. Ni le principe de non-ingrence dans les affaires intrieures dun tat ni celui de la souverainet de cet tat ne peuvent donc tre invoqus pour dfendre des atrocits telles que des massacres et dautres formes de violation massive du droit international humanitaire. La France soutiendra les efforts de la Cour pnale internationale et cherchera en renforcer luniversalit et les moyens daction. Il en va de mme des actions en faveur du droit international humanitaire. La France est favorable aux nouvelles obligations et contraintes justifies par la volont de limiter les dommages causs par lemploi de certaines armes. Ainsi, la convention sur certaines armes classiques de 1980, la convention sur linterdiction des mines antipersonnel de 1997 ou le rcent projet de convention sur les armes sous-munition, prpar Dublin, crent-ils des contraintes librement acceptes touchant des catgories compltes darmement. La primaut du droit, le respect des civils, la tolrance entre et au sein des nations, cest--dire les valeurs mmes qui fondent la charte des Nations unies, doivent tre sans cesse rappels, dfendus et intgrs dans la stratgie de scurit nationale.

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Le rle de lUnion europenne dans la gouvernance internationale


La stratgie europenne de scurit, adopte par les tats membres de lUnion europenne en 2003, insiste sur la ncessit de fonder la scurit internationale sur la cration et le renforcement dun multilatralisme efficace . Ce concept implique la mise en uvre dune diplomatie qui na pas pour objet principal dentretenir un processus, mais de poursuivre des objectifs concrets par une voie qui nest pas dabord celle de la force militaire. Il appartient donc au premier chef aux pays de lUnion europenne, qui font reposer une partie importante de leur scurit sur le succs des processus multilatraux, de montrer leur capacit dengager des processus de ngociation et dobtenir des rsultats. La France inscrit une large part de son action dans cette dmarche europenne. Elle soutient laffirmation de lUnion au sein des institutions multilatrales. Depuis 1994, lUnion en est lun des principaux animateurs, capable de faire avancer des projets aussi importants que la justice pnale internationale ou la responsabilit de protger, dassumer des responsabilits globales en matire de gestion des crises ou encore dappuyer les Nations unies ou lUnion africaine sur les thtres doprations. ce titre, lUnion europenne incarne, pour la France, la volont de promouvoir une vie internationale construite sur des rgles et une approche collectives de la prise de dcision et de laction.