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Les cahiers bleus

Rforme de la Justice
Rachid Filali Meknassi Brahim Bouabid

N15 2010

Collection les cahiers bleus


N15 - 2010 Disponible par Abonnement. Dpt Lgal : 2004 / 2093 ISBN : 1113 8823 Reproduction interdite sans avis pralable Prochainement : Dmocratie participative versus dmocratie reprsentative

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Rforme de la justice

Sommaire

Le Cercle dAnalyse Politique ........................................ 1 Prsentation ....................................................................... 3


La note de travail................................................................... 7
Rachid Filali Meknassi

Commentaire de Brahim Bouabid ................................... 31

Publications ..................................................................... 47

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Le Cercle dAnalyse Politique (CAP) est un espace cr en Juin 2001, linitiative conjointe de la Fondation Abderrahim Bouabid et la Fondation Friedrich Ebert. Compos dun cercle restreint de chercheurs marocains, cet espace de rflexion collective sattache en priorit (re)-formuler les interrogations que suggre une lecture critique et distancie de sujets politiques. Le dbat interne porte sur la discussion de la note de travail prpare par un membre, et de deux Commentaires critiques qui laccompagnent. Les changes, auxquels prennent part lensemble des membres font lobjet dune prsentation et dune synthse qui compltent la note de travail. Le tout rassembl compose la prsente publication appele Les cahiers bleus. Au plan mthodologique, le parti pris qui commande le choix des sujets et le traitement qui leur est rserv, drive du regard que nous nous efforons de porter sur lactualit : un sujet dactualit qui fait dbat, nous interpelle en ce quil fait fond sur des questions lourdes quil nous appartient de mettre au jour et dexpliciter. Inversement, soulever demble des thmes de fond, dont lexamen entre en rsonance et claire autrement l'actualit immdiate. Ulrich Storck Omar Balafrej

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Les Membres du Cercle

Belal Youssef Chercheur lIURS. Bouabid Ali Enseignant chercheur, et Directeur de la publication. Bourquia Rahma Prsidente de lUniversit de Mohammedia. Darif Mohamed Professeur la Facult de Droit de Mohammedia. Errarhib Mourad Fondation Friedrich Ebert. El Ayadi Mohamed Professeur la Facult des Lettres de Casablanca. El Messaoudi Amina Professeur la Facult de Droit de Rabat. El Moudden Abdelhay Professeur la Facult de Droit de Rabat. Filali Meknassi Rachid - Professeur la Facult de Droit de Rabat. Jadi Larabi Professeur chercheur, Facult de Droit de Rabat. Laarissa Mustapha Professeur la Facult des Lettres de Marrakech. Rachik Hassan Professeur la Facult de Droit de Casablanca. Saf Abdallah - Professeur chercheur, Facult de Droit de Rabat. Tozy Mohamed Professeur la Facult de Droit de Casablanca.

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Prsentation
Chronique dune rforme impossible, voil qui pourrait rsumer dun trait ltat de la justice au Maroc. En effet, on ne compte plus, depuis au moins le rapport de la Banque mondiale de 1995, jusquau statut avanc sign entre le Maroc et lUnion europenne, les dclarations rcurrentes et appels -y compris au plus haut niveau de lEtat- en faveur dune rforme de la justice. Pourtant lcart qui aujourdhui spare lemphase des exhortations la rforme et les difficults manifestes auxquelles sa mise en uvre semble confronte, se creuse, au point dinoculer le doute quant la dtermination relle des acteurs considrer le chantier dans ses implications effectives. A dire vrai si nul ne saurait msestimer le caractre particulirement ardu de lentreprise, nul ne peut davantage sen prvaloir pour justifier de nouveaux atermoiements. Au risque de solder dfinitivement le crdit de la parole publique sur le sujet, les Marocains ne comprendraient pas en effet que le sujet continue dentretenir des seules postures de circonstances, sans effet rel. Lenjeu majeur est, linstar des pays dmocratiques, duvrer lmergence dune institution judiciaire mancipe du pouvoir politique symbolisant lEtat de droit. A cette orientation soppose, comme le montre Rachid Filali, des paramtres politico-institutionnels objectifs lies larchitecture de nos institutions et aux pratiques quelles ont engendres. Aussi, tous les plaidoyers en faveur dune rforme de la justice mettent laccent sur la leve de ces contraintes comme condition pralable une rforme tangible de linstitution. Dans cette mme veine, Rachid Filali nous propose dans son working paper, une revue rtrospective des enjeux qui sous-tendent ce chantier et des pratiques qui caractrisent le fonctionnement actuel de la justice. Solidement argument, son propos donne ainsi apprcier le gap qui spare les dfaillances du systme judiciaire, quil pointe une une, dans ses fondements, son architecture, son fonctionnement et le caractre limit des rponses qui lui ont t apportes ce jour. Si historiquement, comme le rappelle lauteur, lappareil judicaire na pas t conu dans une perspective ddification de lEtat de droit et dune justice forte , il semble aujourdhui pris de cours par le retour en force de cette thmatique que scandent tous les discours sur le sujet. Pis encore la mise uvre effective dune rforme globale de la justice est en passe de devenir ltalon laune duquel se mesure la crdibilit de ladhsion du

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Maroc aux valeurs universelles des Droits de lHomme et aux principes de scurisation des biens et des transactions nationales et internationales. Jusque-l, des mesures partielles ont t engages contournant lapproche globale que la dimension systmique du chantier suggre. Elles visaient pour lessentiel amliorer les performances du systme pour rpondre prioritairement des exigences conomiques (formation, informatisation, tribunaux administratifs, tribunaux de commerce, etc.). Elles nont cependant pas manqu de buter contre la question plus globale de la place de la justice au sein de lEtat et dans larchitecture des pouvoirs (B. Bouabid). Ainsi, le propos de Rachid Filali vient illustrer ainsi de manire clatante la pusillanimit des politiques face un chantier qui met nu leur impuissance et semble par bien des gards les dpasser ds lors quil met en cause la logique constitutionnelle et extra-constitutionnelle qui fonde lordre judiciaire et les dogmes et usages dans lesquelles elle enserre la pratique des magistrats. Face la complexit du chantier dont lauteur nous donne toute la mesure, il prconise un renversement de perspective dans lapproche de la rforme et inscrit son propos dans la ligne des recommandations de lInstance Equit et Rconciliation (IER) et du mmorandum prsente par plusieurs organisations de la socit civile. Brahim Bouabid dans son commentaire, en mobilisant des rfrences conceptuelles et les enseignements quil tire de sa frquentation des arcanes de la justice au quotidien, nous apporte un clairage complmentaire qui, toutefois, insiste sur la ncessit dune mise plat pralable toute rforme densemble. Ainsi les raisons de la dpendance et de la partialit de notre justice y sont releves comme pour signifier a contrario ce que limpartialit et lindpendance signifieraient. Lauteur souligne par ailleurs labsence dvaluation du systme judiciaire rendue dautant plus dlicate quoutre lopacit, la tradition du mutisme est bien le trait dominant de cette institution comme le relevait R. Filali. Enfin, et sur lapproche prconise en matire de rforme, B. Bouabid nous invite dabord lapprhender dans sa double dimension spcifique qui en fait au sein de lappareil dEtat la fois un pouvoir constitu et un organe en charge de la production dun service public. Sensuit une srie de mesures concrtes afin dasseoir un cadre gnral favorable pour une rforme globale du systme judiciaire qui touchent aux diffrents volets de la rforme et qui mriteraient, au mme titre que celles nonces par Le Cercle dAnalyse Politique 4

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R. Filali, un dbat public auquel prendraient part cette fois-ci ceux qui sont supposs les mettre en uvre et demain les incarner. Car au-del du dbat sur les freins objectifs qui contrarient toute rforme tangible, et qui naturellement tendent occuper toute lespace du dbat sur le sujet, il faudra bien que ce dernier parvienne franchir ce seuil pour affronter de redoutables questions aujourdhui absentes du dbat public. Comment imaginer une autonomie de linstitution judiciaire qui ne sopre pas au dtriment de la construction dmocratique ? Autrement dit, comment penser la place croissante que le juge est amen occuper dans notre socit, en termes de responsabilit vis--vis de la socit, des mdias et du politique ? Au-del de la logique des droits humains comme porte dentre la rforme, une piste de rflexion parmi dautres, permet dactualiser et surtout de mettre en perspective les termes dun dbat venir sur linstitution judicaire. Il sagit de la question du statut et du positionnement des procureurs. Au Maroc, comme en France, les magistrats du parquet sont soumis la hirarchie de lautorit politique et chargs ce titre de mettre en uvre laction publique en matire judiciaire. Pour autant, ils ne doivent pas tre abusivement assimils de simples courroies de transmission de lexcutif. Cest l un premier quilibre trouver. Mais comment alors imaginer en pareille situation une indpendance de la justice si lon considre que la politique judiciaire (qui englobe la politique pnale) est une politique publique comme une autre, et qui donc, en dmocratie, relve naturellement de lexcutif ? Si lon rompt le lien hirarchique entre la chancellerie et le parquet, on rompt de facto la chane de la responsabilit politique du gouvernement en matire de politique judiciaire ! Mais alors, qui en pareil cas assumera la responsabilit politique de la politique judicaire devant le pays ? Ou plus prosaquement des dcisions et des procdures engages, par exemple dans le cadre de la gestion dun conflit, qui peuvent avoir de lourdes consquences politiques, conomiques et sociales ? Certainement pas le ministre de la Justice puisquil naurait plus dautorit sur les procureurs ? Ces derniers ? Difficile dimaginer des fonctionnaires (magistrats), qui agissent conformment la loi et dans le cadre de leurs pouvoirs, endosser une responsabilit politique ! Les magistrats du parquet sont en droit dattendre des garanties statutaires sauvegardant leur indpendance. La premire serait de soustraire leur carrire

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lautorit de lexcutif. Mais ds lors que leur indpendance est assure, comment imaginer au-del dune clause de conscience, quelle soit soumise des contraintes dontologiques notamment en termes de responsabilit ? On voit bien, travers ces questionnements autour de la figure centrale du procureur, la fois la difficult et la particularit du domaine de la justice ds lors quil est question dexpliciter l autorit judicaire , lindpendance de la justice (et/ou des magistrats du parquet), limpartialit et la responsabilit la fois des juges du parquet et des politiques. Le dbat est peine enclench. Au-del de ses dimensions propres, il engage un projet de socit et ncessite ce titre un consensus sur de nouvelles rgles institutionnelles et politiques permettant de construire un quilibre o, lautorit octroye au magistrat dune part et au politique dautre part, doit correspondre une responsabilit reconnue chacun des deux. Cest l la matrice fondamentale la base de toute construction dmocratique. A. B.

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La note de travail

La rforme de la justice
Le rcent changement la tte du Ministre de la Justice a t interprt comme une dsapprobation du projet de rforme prpar par le prcdent titulaire du poste, notamment parce quil a eu comme effet immdiat de suspendre la procdure dadoption par le gouvernement de dix-sept projets de lois et de dcrets qui devaient en constituer lossature. Le geste consacre aussi le remplacement dune personnalit politique de premier plan par lavocat des affaires royales, comme pour souligner symboliquement que le Palais de justice vit lombre du Palais royal et que le mandataire dsign pour administrer la justice ne peut se prvaloir ce titre que de lautorit du souverain. Mais le retour dun juriste la tte du ministre rappelle aussi que la mission de rformer la justice ne libre pas de lobligation dassumer la charge de la gestion courante dune maison dont le champ de comptence affecte directement la scurit de lEtat et la tranquillit publique. Ladoption par le nouvel attributaire du poste de mesures telles que la runion avec les corps professionnels, linstitution dun juge mdiateur et la spcialisation de certains magistrats dans les dlits de presse, tend dailleurs souligner de manire forte, que lamlioration du fonctionnement de la justice est laffaire de tous et quelle sobtient autant par des correctifs permanents son administration courante que par la dfinition dune politique qui consacre des changements plus substantiels. La faible communication institutionnelle autour du contenu du programme de rformes retenu par lquipe de M. Radi na sans doute pas aid la presse et les parties concernes sintresser cette volution et commenter la dcision royale. Mais, le choix de M. Naciri, avocat, deux fois btonnier et dfenseur des intrts de la famille royale aussi bien au prtoire que dans les arcanes secrtes, y contribue quelque peu, tellement il donne une image cruelle de la gouvernance publique.

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Les personnels de la justice prompts imputer les maux de leur appareil leurs mauvaises conditions de travail et de rmunration, apprcieront srement larrive de ce professionnel qui les frquente de prs, depuis quatre dcennies et qui dispose de suffisamment dinfluence politique pour faire aboutir les mesures retenues pour amliorer aussi bien leur situation matrielle que les procdures en vigueur. Pour leur part, tous ceux qui ont t dus par la faible participation ou par le contenu du dernier projet de rforme, ne peuvent quesprer que le Roi souhaite aller au-del, comme il la annonc dans plusieurs discours. Ils se reconnatront, sans doute dans les commentaires du dlgu de lUnion europenne au Maroc lorsquil a dclar que la rforme annonce navait pas encore t formule. Une telle raction prend dailleurs une signification particulire lorsquelle mane du partenaire tranger qui suit de prs les activits de ce dpartement depuis que le programme MEDA a pris le relais de la Banque mondiale pour poursuivre une rforme laquelle le Roi avait appel en 1995 et qui semblait compromise quelques annes plus tard. Linsuffisante communication institutionnelle ce sujet dmontre aussi combien le sujet est dlicat traiter en raison de la dilution des responsabilits et de lcart important qui svit entre les valeurs auxquelles on se rfre pour dfinir les objectifs de la rforme judiciaire et les contraintes tant institutionnelles quidologiques qui se dressent contre sa formulation. A vrai dire, lactivit de ladministration de la justice prsente objectivement de nombreuses originalits, eu gard aux autres politiques et services publics. Tout en relevant de la responsabilit de lexcutif, elle sorganise autour de structures destines garantir lindpendance de la magistrature et les conditions du procs quitable. Elle est la fois lexpression de la sparation des pouvoirs aux plans juridique et institutionnel et linstrument de leur ncessaire collaboration fonctionnelle. Dans toutes les dmocraties, le Ministre de la Justice hrite de fonctions nuances qui le dsignent la fois en tant quautorit administrative de la justice, dlgu du gouvernement auprs de lappareil judiciaire et reprsentant du gouvernement et/ou du chef de lEtat lgard de lopinion publique et des diffrentes institutions. Sa charge gagne en complexit lorsquelle se drape dune responsabilit directe la tte du parquet comme cest le cas en France et au Maroc, ou encore lorsque ses

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attributions stendent des domaines connexes comme la prparation des dcisions de grce, lattribution de la nationalit, linscription sur les listes des experts ou la direction de linspection. Tant les attributions explicites qui organisent ces rapports que les obligations qui en dcoulent implicitement, lui imposent la fois une prsence publique rgulire et beaucoup de discrtion pour communiquer au nom de lordre judiciaire en vitant toute immixtion indue dans son fonctionnement. Formellement reproduit au Maroc, ce schma connat cependant une mutation radicale en labsence de sparation des pouvoirs au sommet de lEtat. Le ministre hrite constitutionnellement de la fonction de viceprsident du Conseil suprieur de la magistrature, ce qui le place matriellement la tte de linstance qui symbolise lindpendance de lordre judiciaire par rapport aux pouvoirs lgislatif et excutif. Mais cette instance nest dote, en ralit, que dune fonction consultative, limite de surcrot, la gestion de la carrire des magistrats et leur discipline. Dune part, la nomination aux hautes charges judiciaires est effectue directement par le Roi comme pour tous les emplois civils et militaires suprieurs. Par ailleurs, le ministre garde la haute main sur le fonctionnement de ce conseil en prsidant systmatiquement ses travaux en labsence de son prsident, dont la qualit se confond avec celle dAmir Al Moumimine laquelle se rfre la jurisprudence pour soutenir que la justice sexerce par simple dlgation de sa part. Lappartenance du ministre de la Justice au gouvernement lui permet, comme ses confrres, de prendre part aux travaux de celui-ci et de recevoir dlgation du pouvoir rglementaire du Premier ministre dans son domaine de comptence, notamment dordre budgtaire. Mais il se prvaut aussi, en son sein, de prrogatives propres que lui attribuent la Constitution et la loi, dans lexercice desquelles il na pas de compte rendre au gouvernement. Loriginalit de cette situation se vrifie dans les relations quil est appel dvelopper au sein de son dpartement et lgard des institutions de lordre judiciaire. En fait, autant le cumul des fonctions quil assume la tte du Conseil suprieur de la magistrature, du parquet et de ladministration de la justice lui confre de trs larges pouvoirs et un prestige consquent, autant il lui impose la fois den dlguer lexercice une large chelle et den garder le contrle, avec lappui du secrtariat gnral, pour viter des mdiations et des interventions indues. Ses rapports, tant avec ses collaborateurs au niveau du service central quavec les hauts

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responsables dans les diffrentes juridictions, oscillent en permanence entre commandement et respect despaces de comptences autonomes en raison des statuts lgaux confrs leurs titulaires, de la nature de leur activit, ou de leur propre prestige et puissance. Cest dans cet environnement humain et professionnel que le ministre doit puiser les ressources humaines et le savoir faire ncessaires pour initier une rflexion critique et documente sur ltat actuel de la justice et sur les solutions alternatives pour sa rforme. Ses meilleurs interlocuteurs en la matire sont les cadres suprieurs du dpartement, lesquels sont dj occups plein temps par leurs charges administratives. Ils ont souvent t aussi les concepteurs de lorganisation actuelle par le pass, voire les rdacteurs des normes qui la rgissent. Lexprience quils ont acquise sur le tas, dans ces mmes structures, depuis de longues annes, tient lieu, pour la plupart dentre eux, de qualification en politiques publiques, en management administratif, en gestion des commandes publiques et en communication, tant entendu que lexpertise juridique est prsume garantie par leur cursus de formation et professionnel. La nature rserve et apolitique de ce travail alimente au fil du temps une culture maison qui tend se dresser contre les apports extrieurs et dvelopper un certain autisme qui se manifeste tant par lindiffrence lgard des critiques extrieures que par le peu douverture vers les diffrentes parties concernes par la rforme. Exception faite du programme de rforme de 1997 dont le dclenchement a t partiellement accompagn par lengagement de cadres suprieurs spcialiss et par le recours la consultation dans les chantiers importants quil a ouverts, les rformes antrieures ont t conues et mises en uvre dans les bureaux de ce dpartement par des hauts cadres qui assument alternativement les charges judiciaires et administratives. Cette pratique sest institue demble, ds lindpendance. Avec des moyens autrement plus modestes tant en ressources humaines que matrielles, le Maroc sest dot ds 1957 de la Cour suprme et na pas hsit tendre, la mme anne, lapplication du droit dit moderne du protectorat franais lensemble de la population de la zone sud, puis successivement aux anciennes zones espagnole et de Tanger. A peine sept annes plus tard, il a entrepris dunifier lordre judiciaire en recourant exclusivement au personnel national et en dcidant larabisation instantane. La construction la hte, voire dans

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limprovisation, du nouvel appareil judiciaire rpondait davantage aux priorits de la consolidation de lindpendance et du ramnagement des rapports avec lancienne mtropole qu celles de ldification de lEtat de droit et dune justice forte. Manifestement, la faiblesse qualitative et quantitative des ressources qui lui ont t allous cette poque, a fragilis les bases de lordre judiciaire ainsi constitu et la expos irrmdiablement la dpendance lgard du pouvoir politique. La proclamation de ltat dexception la mme anne ne pouvait que le mettre au service de la concentration absolue des pouvoirs. La rforme judiciaire de 1974 qui sest produite la suite des vnements sanglants de 1971, 1972 et 1973 traduisait la fois lessoufflement de lappareil de justice et la volont de sa reprise en main politique. Lordre judiciaire tait somm de sadapter la modestie des moyens qui pouvaient lui tre dbloqus et lautorit de lEtat qui nest autre que celle du Roi. Les amnagements institutionnels et normatifs dcids cette occasion ont consacr le retour au juge unique, voire au tribunal du Caid travers linstitution des juridictions communales et darrondissements, la suppression des juges des mineurs et dinstruction, la structuration du parquet sous lautorit du ministre et lattnuation du double degr de juridictions. Le corps de la magistrature a galement t mis au pas avec un statut qui interdit lexercice de la libert syndicale et place la carrire des juges, leur affectation et leur discipline sous lautorit de fait du ministre de la Justice et la protection formelle du Roi. Les restrictions apportes aux liberts dassociation, dexpression voire dopinion, devaient contribuer davantage substituer la soumission administrative et intellectuelle la discipline professionnelle. Lalimentation progressive de la profession par de jeunes licencis slectionns et sommairement forms lINEJ 1 par leurs futurs pairs, pour tre immdiatement affects, sans autre soutien aux juridictions, a contribu combler partiellement les besoins en ressources humaines, au dtriment de la qualification et de leffort de crativit jurisprudentielle. Le cumul de la fonction de ministre de la Justice avec celle de Premier ministre ainsi que lattribution du poste un gouverneur ont illustr cette mainmise du politique sur la justice.

Institut National des Etudes Judiciaires.

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Au plan doctrinal et jurisprudentiel cette volution sest appuye sur la rinterprtation de lEtat de droit et de la sparation des pouvoirs la lumire de la doctrine dAl Mawardi. Toutes les constitutions qui se sont succdes stipulent que lautorit judiciaire est indpendante des pouvoirs excutif et lgislatif ; mais depuis 1964 la juridiction administrative sest rfre une lecture de la doctrine du droit public traditionnel pour soutenir que la justice tait rendue par simple dlgation dAmir Al Mouminine, ce qui interdirait ceux qui en reoivent le mandat de se prononcer sur ses actes. Ce raisonnement peut tre soutenu aussi au sujet de la responsabilit civile, pnale et en matire de contrle de la constitutionnalit des actes royaux. En pratique, ce nest pas limmunit reconnue au Roi qui affecte profondment le fonctionnement de la justice mais la vulnrabilit des magistrats lgard de ceux qui se prvalent de lautorit royale, commencer par le ministre de la Justice. En prsence de juges dont la condition a t prcarise aussi bien par leur statut que par leur itinraire professionnel, tout dtenteur de pouvoir ce titre, peut faire incliner le cours dun procs. Lexistence de cette puissance occulte est prompte offrir des prtextes solides pour couvrir npotisme, clientlisme et corruption. Ltablissement du bilan des violations graves des droits de la personne a illustr cette ralit. De nombreuses affaires portes sur la place publique confirment quil est difficile de distinguer ce sujet, entre la cupidit des personnes, et les ordres qui se drapent des ncessits de protection de lordre public ou de lintrt gnral. La crdibilit de la justice en ptit ce qui la dsigne comme un obstacle au renforcement de lEtat de droit et un facteur majeur de dsaffection des investisseurs. Sa rforme ne pouvait nanmoins se concevoir que de manire progressive au rythme du retour la vie parlementaire, de la reconnaissance des droits humains et de la libralisation conomique. La cration du Conseil consultatif des droits de lHomme, le lancement du processus dindemnisation des victimes des violations graves des droits fondamentaux, la cration des tribunaux administratifs et de commerce ainsi que lactualisation des normes en vigueur ont constitu des tapes successives dans un processus de rformes institutionnelles qui sest acclr la suite de llaboration du rapport alarmant de la Banque mondiale en 1995. Le 24 avril de cette mme anne, le Roi appelait la mise niveau de la justice en mettant laccent sur la formation et la condition matrielle des juges. De manire implicite, la qualification et lintgrit des magistrats taient ainsi Le Cercle dAnalyse Politique 12

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dsignes comme les causes principales du manque de fiabilit de lappareil. Le Roi invitait aussi louverture sur les autres systmes juridiques et au rapprochement de la lgislation nationale avec celle de nos partenaires conomiques et sa mise en conformit avec les normes internationales. La stratgie retenue cette fin sest focalise, dans une premire tape, sur les actions qui ont recueilli le soutien de la Banque mondiale, laquelle se trouvait engage dans sa premire exprience mondiale en matire de rforme judiciaire. Le contexte de changement politique qui a t favoris en 1998 par lavnement dun nouveau gouvernement, puis consolid par lintronisation de Mohammed VI, a t particulirement favorable en rendant possible le redploiement des cadres suprieurs et ladoption de mesures destines amliorer la transparence et encourager le mrite. Des changements notables ont pu tre introduits alors dans ladministration du secteur, la responsabilisation des magistrats et lattnuation des immixtions indues : ouverture de lencadrement suprieur aux ressources externes, renforcement des pouvoirs des prsidents des cours et des tribunaux, amnagement des procdures administratives, rforme de la formation, ractivation des travaux du Conseil suprieur de la magistrature et de linspection, etc. Pour sa part, la Cour suprme a bnfici dun soutien financier du PNUD, portant en particulier sur linformatisation, lamlioration de ladministration et le relvement des capacits. Les mesures engages avaient pour ambition de rompre lopacit autour de laquelle lappareil sest constitu dans le temps et de crer des ples dexcellence, de manire rpondre aux priorits immdiates et instaurer un cercle vertueux capable de relever progressivement les performances du systme. En donnant la priorit au monde des affaires, on cherchait autant rpondre une exigence conomique et politique qu riger les juridictions commerciales et accessoirement les tribunaux administratifs, en modle atteindre progressivement par les autres tribunaux et cours. De mme, en procdant linformatisation, on aspirait aussi bien organiser laccs linformation pour ladministration et les juridictions, qu renforcer la transparence et promouvoir la matrise des mthodes de travail et des technologies nouvelles parmi un personnel demeur largement sous qualifi et sans facult de bnficier de la formation continue. Pour leur part, les mesures dinspection et les poursuites disciplinaires taient accompagnes de la

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fixation de critres clairs de promotion et dattribution des responsabilits afin de valoriser et de mettre aux commandes des cadres comptents et intgres appels constituer une ppinire de comptences. Lvaluation flatteuse faite par le PNUD et la Banque mondiale des actions auxquelles ils ont contribu peut stendre la plupart des autres composantes du plan daction 1997-2002. Il nest pas sr toutefois, que celui-ci ait amorc vritablement une rforme profonde du secteur. Le retour de cette thmatique au devant des problmes politiques, les scandales qui ont mis en cause lappareil de justice au cours des dernires annes ainsi que sa responsabilit dans la mauvaise apprciation des performances du pays en matire dintgrit, denvironnement des affaires et de dmocratie, tendent tablir que limpact des mesures a t limit dans le temps et aux domaines prioritaires qui ont t retenus. Les impratifs conomiques et politiques qui ont prvalu ont favoris ladoption des mesures de nature rassurer les investisseurs conomiques et rtablir la confiance en la justice ; mais le changement de contexte politique et le retour des proccupations scuritaires ont mis fin rapidement ce processus. Sans doute des progrs notables ont t enregistrs dans les secteurs qui ont t les mieux investis par ces transformations au cours de la dernire dcennie. Il nen demeure pas moins que la crise de la justice reste dactualit et sa rforme plus urgente que jamais. Le report rcurrent du dbat politique public sur cette question souligne la difficult du sujet. En fait, tous ceux qui peuvent laborder au nom de lEtat demeurent prisonniers des dogmes qui sont la base de la construction du modle judiciaire marocain et tenus par une obligation de rserve qui ne peut tre leve que sur ordre du premier magistrat. Leur mutisme ne permet gure dlaborer un diagnostic partag de la situation, base essentielle pour la conception dun processus de rforme susceptible de rapprocher notre justice des normes qui prvalent travers le monde. Cest pourquoi, les lments dun diagnostic mme partiel de la situation ne peuvent tre runis qu partir des travaux de la socit civile (1re partie). Dans la mesure o les recommandations de lIER ont t approuves par le Roi, les travaux qui les ont prpares ou qui ont cherch les mettre en uvre, peuvent leur tour, clairer utilement les voies de la rforme (2me partie).

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1. Elments pour un diagnostic


La plupart des documents dvaluation soulignent linsuffisance des ressources humaines, notamment concernant les magistrats, lvolution en dents de scie de leffort budgtaire, la rpartition dsquilibre de la carte judiciaire et les lenteurs subsquentes. Sur le plan qualitatif, on dplore couramment tant les faibles qualifications en matire dadministration de la justice que la mdiocrit du niveau des jugements et des arrts. Le manque de spcialisation est fortement ressenti notamment dans les domaines juridiques nouveaux. Ladaptation de la formation de base lInstitut suprieur de magistrature (ISM) reste insuffisante et tant quelle nest pas soutenue par une formation continue approfondie des magistrats qui sigent dans les juridictions suprieures, elle ne produira que peu dimpact sur le fonctionnement des juridictions. Dans le mme sens, on regrette le manque douverture des magistrats sur lenvironnement mondial, ce qui fausse linterprtation des normes en vigueur, contrarie lvolution normative et empche ladaptation aux besoins de la socit. Les limites matrielles et intellectuelles au bon fonctionnement de la justice semblent cependant moins proccupantes que le manque de transparence et lextension du npotisme, du clientlisme et de la corruption, ce qui ruine tout effort de progrs et entretient la mdiocrit aux postes de dcision. Tant les enqutes conduites auprs de lopinion publique et des milieux daffaires depuis 1997 que celles qui se sont droules auprs des personnels des juridictions, et notamment auprs des magistrats, tablissent le faible degr de confiance dans la qualit des jugements et dsignent la corruption et la mauvaise qualification des personnels la source du mal. Pour le public, la justice vient rgulirement la tte des services publics les plus corrompus avec des taux avoisinant 80%, rang quelle partage dailleurs avec deux groupes de ses auxiliaires, la police et la gendarmerie. Les sondages effectus auprs des professionnels affinent cette apprciation en soulignant que le manque dthique et de qualification est aussi manifeste chez les avocats et les experts, ce qui tend imputer injustement au juge, un bilan catastrophique qui est en fait celui de tout le corps professionnel de la justice. Les effets de la cupidit et lincomptence risquent cependant dtre exagrs si lon ne tient pas compte de lorganisation mise en place. Les

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immixtions dans le fonctionnement de la justice se sont tellement tendues quelles ont gnr une passivit tendue face la hirarchie. Une partie des magistrats sont conciliants cause de leur faible personnalit et de leur insuffisante qualification. Dautres nont aucun sens de lthique et nhsitent pas servir des rseaux mafieux comme lont tabli les grandes affaires rcentes de drogue, dmigration clandestine ou immobilires. Beaucoup saccommodent de cette situation en mnageant la hirarchie et les centres de pouvoir pour prserver leur carrire. Le sentiment de vulnrabilit individuelle qui prvaut entretient limpression gnrale que lappareil judiciaire est otage de ses structures et que les immixtions quil subit sont entretenues par les dysfonctionnements globaux de lEtat, ce qui rend sa rforme impossible sans une volution favorable de la gouvernance publique. Largumentaire dvelopp loccasion de la rforme de 1997-2002 semble exprimer cette inquitude lorsquil souligne la concordance de la volont royale avec lunanimit nationale pour engager la rforme de la justice dans le cadre dun projet gouvernemental intgr : Le Maroc a fait le choix de la dmocratie et de louverture conomique et il sest fortement engag dans limmense chantier des rformes ncessaires la russite de la transition politique et conomique en cours. Ce choix fait apparatre clairement les corrlations entre la mise niveau institutionnelle, la modernisation de lconomie, la bonne gouvernance et la moralisation de la vie publique. De ce fait, ldification de lEtat de droit et le renforcement de lthique apparaissent aujourdhui comme les conditions de la mise en place dune conomie moderne rgie par les nouvelles rgles du jeu savoir, la transparence, la scurit juridique et la prvisibilit () Le succs de cette entreprise, tient aussi la capacit de la justice accompagner et soutenir la mise niveau globale de la socit. Dans le processus de changement politique, conomique, social et culturel en cours, la justice se trouve ainsi propulse en premire ligne et somme de sacquitter de nombreuses missions nouvelles et dassumer de lourdes responsabilits indites .(Omar Azziman, Ministre de la Justice, 2002) Ce constat conduit forcment retenir lindpendance du pouvoir judiciaire comme objectif principal de la rforme. Le ministre ladmet mais escompte latteindre en visant la rhabilitation de lappareil judiciaire au moyen du rajustement de son organisation, du relvement de ses capacits et du renforcement de lthique en son sein. En revanche, dans lapproche dveloppe par la socit civile, cest la neutralisation de lindpendance de la justice par un arsenal juridique et institutionnel

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important (a) qui aggrave limpact ngatif des autres obstacles la garantie du procs quitable (b). a. Le dispositif de neutralisation de limpartialit de la justice

La proclamation de lindpendance de la justice est moins le produit de notre volution politique et sociale que le rsultat de ladhsion formelle aux valeurs universelles des Droits de lHomme. Mais tant que les protocoles facultatifs de la charte des droits humains ne sont pas ratifis par le Maroc, la dnonciation des atteintes ces droits ne peut pas seffectuer par les victimes et leurs dfenseurs auprs des instances internationales. Les rsistances internes au respect des droits fondamentaux et notamment au droit un procs quitable sen trouvent alors confortes Elles trouvent aussi dans la non reconnaissance formelle de la suprmatie du droit international par rapport au droit interne un alibi commode pour sen carter, en cas de besoin. Tant le silence de la constitution au sujet de la hirarchie des normes en vigueur, que la mention faite ladhsion du Maroc aux Droits de lHomme tels quils sont universellement reconnus dans le prambule de la constitution et non dans une disposition explicite de celle-ci, entretiennent une marge dinterprtation que le lgislateur comme la justice ne manquent pas dexploiter loccasion, pour neutraliser leffet dune norme internationale imprative. Pour sa part, la proclamation constitutionnelle de lindpendance de la justice par rapport aux pouvoirs excutif et lgislatif connat des restrictions formelles dont les effets sont aggravs par la pratique. Aux limites du contrle de constitutionnalit, sajoutent les larges pouvoirs confrs par le dahir portant loi du 11 novembre 1974 au ministre de la Justice, en matire de nomination, dinspection et de contrle pour garder la haute main sur la carrire du juge, depuis sa nomination comme attach de justice, jusquau report de sa mise la retraite, en passant par la nomination aux postes de responsabilit administrative ou aux fonctions lucratives complmentaires (commissions lectorales, de contentieux des impts, anciens rsistants, arbitrage, etc.). Malgr les dispositions inconstitutionnelles quils contiennent, les dahirs, les lois voire les rglements autonomes produisent pleinement leurs effets. Cest le cas en particulier des textes adopts dans le contexte

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tumultueux de 1974 pour rgir le statut des magistrats et le fonctionnement des juridictions. Leurs dispositions scartent de nombreuses normes adoptes par lONU respectivement en 1985 et 1990, comme principes de base de lindpendance de la justice. Le CSM qui symbolise cette indpendance hrite ce titre dun mandat congru que la pratique a rtrci davantage encore. Par le rglement intrieur dont il a t dot en 2000 par approbation royale, on a cherch assurer la rgularit de ses sances et clarifier son mode de fonctionnement. Mais cette ractivation a t aussi celle du pouvoir qui y prdomine lgalement, celui du ministre, en tant que vice-prsident. Parmi les manifestations de lemprise qui lui est confre sur cette instance, mais galement sur tous les magistrats, on relve : o o sa gestion administrative directe partir des locaux et du budget du ministre ; ltablissement de la liste davancement sur la base de la notation propose par les prsidents des juridictions et les chefs de parquet en vue de sa soumission lavis du CSM avant de la porter devant le Roi ; le pouvoir de nomination et de mutation absolu des membres du parquet ; laffectation temporaire de magistrats de sige ; la nomination et la rvocation des juges dinstruction, sur proposition des prsidents des juridictions ; la proposition de la prorogation de la priode dactivit au-del de lge de lgal de retraite.

o o o o

Face ce pouvoir tel quil est soutenu par lautorit royale de nomination, davancement et de rvocation sans possibilit de recours, les magistrats ne peuvent dvelopper que des conduites individuelles ds lors quils sont privs de la libert syndicale, dassociation et de runion publique. Le fonctionnement des juridictions constitue parfois aussi un relais du pouvoir administratif dans le fonctionnement de la justice. Ainsi, la loi institue dans chaque juridiction une assemble gnrale ouverte de plein droit tous les magistrats du sige et du parquet. Elle lui confie le droit de dcider du nombre des sections et des chambres crer, de leur composition, des horaires et de la rpartition des affaires entre elles. Mais, en labsence dune tradition de concertation et de participation

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dans les juridictions, il nest pas rare quelle se transforme en instance de validation des dcisions du prsident. La force de lhabitude et la crainte dune mauvaise valuation en fin danne concourent alors dissuader les magistrats daller lencontre des orientations qui leur sont soumises. Le statut des personnels administratifs et les rapports avec les auxiliaires de justice peuvent aussi aggraver le manque de transparence et porter atteinte lindpendance de la justice Malgr les attributions dauxiliaires de justice quils assurent lgalement, les secrtaires greffiers ne disposent daucun statut professionnel et sont considrs comme de simples fonctionnaires de lEtat. Placs sous lautorit du prsident de la juridiction, ils sont nanmoins appels travailler auprs des magistrats, tenir des dossiers, conserver les archives et accomplir une multitude dactes juridiques, essentiels pour la rgularit des procdures. En raison de la faible matrise de linformatique par de nombreux magistrats, ils sont mmes appels se substituer eux dans la rdaction. En matire de notification et dexcution des jugements, leur activit est dterminante pour lissue du procs. Tout abus dans lexercice de lautorit administrative leur gard comme les insuffisances professionnelles et dontologiques dans lexercice de leur activit, portent ncessairement atteinte limpartialit de la justice. Il en va de mme des huissiers et des experts de justice qui exercent leur mtier titre de profession librale sans avoir bnfici daucune formation leur procurant la qualification juridique ncessaire pour mettre leur activit professionnelle au service de la justice. Leur vulnrabilit est grande lgard de ladministration de la justice qui les agre et des magistrats qui font appel leurs services. Le dveloppement du clientlisme et de la corruption dans ce milieu en constitue la manifestation la plus visible. Lexercice du droit de grce illustre, de son ct, la mainmise du pouvoir politique sur la justice. Dune part, la prparation des listes des bnficiaires seffectue dans le Ministre de la Justice dans une opacit totale, peine tempre rcemment par la constitution dune commission interministrielle dote de pouvoir discrtionnaire. Dautre part, la grce peut tre prononce toute phase de poursuite et avant mme que le jugement ait acquis lautorit de la chose juge, ce qui constitue une atteinte la prsomption dinnocence et une violation flagrante des droits des victimes. Elle peut aussi produire leffet dune amnistie, ce qui

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confirme la confusion des pouvoirs et constitue une ngation de lautorit dun jugement. Lusage fait de la grce dans des affaires de drogue ou de coups et blessures illustre la partialit de la justice et lingalit devant la loi Lindpendance de la justice nest cependant pas une fin en soi. Elle est le moyen politique et institutionnel par lequel lEtat qui dtient la lgitimit de la force et la responsabilit de lordre public cherche soutenir la neutralit du systme quil met en place pour traiter les recours qui lui sont adresss. Celui-ci doit aussi runir les autres conditions ncessaires pour garantir le procs quitable et la primaut du droit en toutes circonstances. Leurs insuffisances constituent autant dentraves supplmentaires la justice et aggravent les dysfonctionnements occasionns par sa partialit. b. Les autres obstacles la garantie du procs quitable Laccs la justice se dtermine principalement par la carte judiciaire et par le cot de la procdure. Les efforts dploys ont permis de doubler le nombre de juridictions en trente ans et daccrotre le nombre des magistrats au rythme de 1,5% par an, ce qui demeure trs insuffisant par rapport aux besoins. On compte actuellement prs de 3.150 magistrats y compris ceux qui exercent des fonctions administratives. La carte judiciaire est constitue de 70 tribunaux de premire instance, 21 cours dappel, 9 tribunaux administratifs, 8 tribunaux de commerce, 3 cours dappel de commerce et de 2 cours administratives dappel. Plus de 2,6 millions daffaires ont t traites en 2008 par ces juridictions dont 2,2 millions par les tribunaux de premire instance et prs de 250.000 par les Cours dappel. Sy ajoutent une juridiction dexception Rabat, en loccurrence le tribunal permanent des FAR, la Cour suprme et les 183 juges rsidents qui connaissent des affaires mineures. La rpartition territoriale des juridictions rvle leur loignement par rapport une grande partie de la population, notamment au niveau du second degr et des tribunaux spcialiss. Le nombre des affaires traites laisse deviner quant lui, la surcharge et ses consquences sur la clrit des procdures et des dcisions. A elles seules, les trois Cours dappel de commerce traitent prs de 10.000 affaires par an. La disproportion entre les moyens disponibles et la demande effective ajoute aux distances parcourir altrent forcment la qualit du travail et sont dissuasives pour les plus humbles. Si la cration des tribunaux spcialiss est de nature

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amliorer la qualification de leurs magistrats, leur faible nombre conduit forcment les loigner des justiciables. Le surplus avoisine 3 millions de dossiers qui font lobjet de report constant. Les pressions qui sexercent sur les juridictions pour y faire face poussent souvent linvocation des incidents de procdure et des drives plus ou moins contrlables. On relve ainsi quen raison du nombre lev de dossiers quil doit traiter, le juge rapporteur narrive pas accomplir par crit toutes les formalits requises avant de prsenter laffaire la sance publique. La collgialit sen trouve affecte et le droulement de la procdure perturb et alourdi. Dans les affaires criminelles, la pression du temps ne permet pas dapprofondir lenqute, de telle sorte que lissue du procs est souvent prdtermine par le travail de la police. Les affaires de terrorisme ont souvent t bcles pour cette raison et il est courant que celles de trafic de drogue et de contrebande fassent lobjet de corruption organise. Le cot daccs la justice est dtermin par les distances, la taxe judiciaire et les honoraires des auxiliaires de justice. La gratuit est en principe assure aux plus dmunis par lassistance judicaire. Mais sa dsorganisation et la faible qualit des prestations quelle assure lui enlvent une grande partie de son intrt. En revanche, llvation des taxes judicaires et des honoraires des experts, rendent le recours la justice inaccessible, en particulier au niveau de lappel et du pourvoi en cassation. Paradoxalement, certaines rgles pnalisent particulirement les plus pauvres : cest le cas des habitants du milieu rural et des petites agglomrations non dotes de juridictions pour lesquels les frais des huissiers sont calculs en fonction de la distance quils parcourent. On compte galement 9.000 avocats, 3.550 adouls et 440 notaires. Exerant une profession librale et relevant de leurs ordres professionnels, ils sont installs pour la plupart dans les grandes villes. La formation de la majorit dentre eux est rudimentaire et se limite souvent aux acquis de la licence en droit. La concurrence quils se livrent seffectue au dtriment de lthique et de la qualit du service. Leur ordre professionnel, prisonnier de proccupations lectoralistes et de jeux dinfluence en subit le contrecoup et savre souvent incapable dobtenir le respect de la dontologie voire de donner une simple suite aux plaintes des clients. Les experts judiciaires posent des problmes aussi graves. Ntant pas organiss dans des ordres professionnels et nayant aucune formation

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dans le domaine juridique et judicaire, leur corps est constitu de praticiens professionnels dont lexpertise est parfois prsume grce lobtention dun diplme de spcialit et souvent reconnue sur la simple exprience professionnelle prtendue ou relle. A lincomptence dune grande partie dentre eux, sajoute une cupidit entretenue par le clientlisme qui prside leur dsignation par les tribunaux et par labsence de tout contrle des pairs comme des pouvoirs publics. La justice a d se prvaloir de ses attributions loccasion et prononcer les sanctions pnales et disciplinaires lencontre davocats, dexperts de notaires et dadouls indlicats. Elle ne la pas toujours fait bon escient, comme lillustre lexemple des avocats de Ttouan, auteurs de la lettre pour lHistoire par laquelle ils dnonaient la corruption svissant dans les tribunaux de leur ville au vu et au su de tous. La nouvelle loi du 6 novembre 2008, relative la profession davocat a rduit considrablement le pouvoir disciplinaire et coercitif du tribunal lgard de cette catgorie dauxiliaires de justice qui se plaint encore de violations des droits de la dfense, notamment dans les cas de poursuite caractre politique ou au titre de la lutte contre le terrorisme. Le droulement du procs et son aboutissement sont encadrs par les dispositions de fond et celles rgissant la procdure. Hormis les considrations de fait qui peuvent altrer le droulement lgal dun procs et labsence de garanties relles devant les juridictions militaires, la poursuite pnale et les conditions de dtention dclent de nombreuses atteintes la prsomption dinnocence et au droit un procs quitable parmi lesquelles, il faut souligner : o o o o o le pouvoir discrtionnaire reconnu aux officiers de police judiciaire en matire dinterpellation et de garde vue ; linsuffisance des dispositions rgissant linformation de la famille du prvenu ; la facult de retarder la visite de lavocat dans certains cas de poursuite ; le caractre facultatif de linstruction pour les crimes punis de moins de 30 ans ; la nomination du juge dinstruction par le ministre de la Justice sur proposition du procureur gnral.

Enfin, la phase de la notification et de lexcution de la sentence recouvre aussi des risques levs dimmixtions et de partialit. Linstitution des huissiers de justice a bien ouvert une alternative aux justiciables et allg

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la charge des juridictions en matire de notification et dexcution judiciaires Mais elle a donn jour aussi de nouveaux problmes en raison de linsuffisante organisation de cette profession et de la dualit institue lgard des activits du secrtariat-greffe. Dune part, certaines juridictions recourent systmatiquement aux services de ces huissiers, de manire oriente. Dautre part, un certain flottement apparat dans linterprtation des textes propos des actes et des procdures que les huissiers sont habilits accomplir. De plus, labsence de suivi et dvaluation de leur travail donne lieu souvent des marchandages et des abus auxquels les justiciables, mal informs, ne peuvent rsister. Ltape dexcution des jugements rvle son tour, des problmes de droit ou de fait. Parmi les premiers, on peut relever les retards imputables notamment lobligation de poursuivre lexcution auprs de la juridiction du domicile du redevable, ce qui dsigne de manire systmatique Casablanca pour lexcution des affaires dassurance. Le pouvoir discrtionnaire reconnu aux agents dautorit pour autoriser le recours la force publique en vue doprer une excution force est galement de nature remettre en cause limpartialit de la justice. Cest a fortiori le cas lorsque les administrations publiques ou des personnalits protges refusent dexcuter les jugements. La privation de la libert constitue toujours un risque particulirement grave de violation du droit un procs quitable. Elle recouvre le sjour dans les commissariats et autres centres de garde vue, la dtention prventive qui peut durer plusieurs mois voire plusieurs annes et lexcution de la peine demprisonnement. Toutes ces formes dalination de la libert des personnes bnficient de la protection de la loi et du contrle de la justice. Or, non seulement les conditions matrielles de dtention dans ces lieux sont dplorables, mais leur surveillance par la justice relve du symbolique. Larrestation et lemprisonnement constituent moins des actes destins faciliter lenqute judiciaire et redresser la conduite des dlinquants en vue de leur rinsertion sociale quun plongeon dans un milieu de ngation de tous les droits et de floraison des rseaux mafieux. La rforme de la lgislation a bien ouvert des horizons pour lamlioration des conditions de vie des personnes prives de libert, notamment en organisant la participation de la socit civile, le suivi par des commissions provinciales et par le juge de lexcution des peines ; mais en raison de la faiblesse des moyens matriels disponibles, du surpeuplement et des mauvaises conditions

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dadministration de ces lieux, ils tendent constituer des espaces de bannissement.

2. Les voies de la rforme


Telle quelle est prsente par lEtat, la rforme de la justice se proccupe principalement de justifier les mesures quelle dcide et den faire un levier damlioration globale de ses performances. En revanche, dans lapproche du mouvement des droits humains, la rforme doit se proccuper de lever les obstacles les plus graves laccs un procs quitable et dvoluer pour consolider lEtat de droit au service du dveloppement et de la dmocratie. La mise en conformit du droit en vigueur avec les normes internationales et les droits fondamentaux constitue un levier important (a) pour amliorer les structures et le fonctionnement du systme judicaire (b). a. Le progrs sur le plan normatif

Lvolution normative est destine consolider limpartialit de la justice et riger les droits humains fondamentaux en source normative suprme. Les recommandations de lIER rclament cette volution. Leur validation par le Roi a favoris leur dclinaison en mesures oprationnelles au service de la rforme de la justice. Elles portent sur la fois sur la ratification de conventions internationales, la proclamation constitutionnelle des principes fondamentaux et la mise en conformit lgislative. Larsenal conventionnel international que le Maroc est invit ratifier est constitu des six instruments internationaux suivants : 1. 2. le Statut de Rome de la Cour pnale internationale, sign par le Maroc en 2000 ; la Convention internationale sur la protection des personnes contre les disparitions forces adopte par lONU, le 29 dcembre 2006, le Protocole facultatif annex au pacte international sur les droits civils et politiques ; le Protocole facultatif annex au pacte international sur les droits conomiques, sociaux et culturels ;

3. 4.

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5. 6.

le Protocole facultatif annex la convention contre la torture (visites) ; la Convention n 87 de lOIT sur la libert syndicale.

Le pays est galement invit lever ses rserves sur la Convention pour llimination de toutes les formes de discrimination lgard des femmes et sur la Convention sur les droits de lenfant. Limpact de ces ratifications est double. Dune part, il met un terme aux hsitations du pays au sujet de son adhsion aux droits fondamentaux. Dautre part, il permet des recours individuels lchelle internationale, obligeant ainsi les parties concernes et notamment la justice au respect des normes ratifies depuis plusieurs annes. Le deuxime volet des rformes vise confrer un caractre constitutionnel aux droits humains fondamentaux. A cet effet, lIER prconise de charger une commission de juristes de haut niveau de dfinir les meilleurs moyens pour assurer lharmonisation du droit interne avec les conventions internationales relatives aux droits humains. Elle formule cette mme fin, une srie de propositions qui devraient saffirmer sous cette forme. Parmi elles on trouve laffirmation du droit un procs quitable et de la prsomption dinnocence ainsi que ladoption de mesures destines renforcer lindpendance de la justice et tendre le contrle de la constitutionnalit. Le principe de la sparation des pouvoirs devrait ainsi saffirmer par lattribution de garanties constitutionnelles lindpendance de la justice en interdisant explicitement toute immixtion de lexcutif dans lorganisation et le fonctionnement du pouvoir judiciaire. Lorganisation et le mandat du CSM sen trouveraient modifis par une loi organique afin dy faire admettre dautres membres que les magistrats et de le doter dattributions tendues en matire dorganisation de la profession, de prescription de ses rgles de fonctionnement et de dontologie, de suivi et dvaluation professionnelle des magistrats, de discipline et de communication, au moyen notamment de la publication dun rapport annuel. Cette instance devrait galement jouir de la personnalit civile et de lautonomie financire. Quant laffermissement du contrle de la constitutionnalit, il devrait tre recherch par son extension aux rglements autonomes et par ladmission de lexception dinconstitutionnalit de manire obtenir lexamen de cette prtention par la Cour constitutionnelle.

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Les questions que lIER constitutionnelle ont trait : 1.

voque

en

vue

de

leur

protection

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5. 6. 7.

la reconnaissance de la responsabilit du gouvernement dans les domaines de protection des droits humains, dadministration publique, ainsi que de maintien de lordre et de la scurit ; llargissement des attributions parlementaires notamment linvestigation sur les questions de droits humains ; la scurit des personnes, notamment en priode de crise ; les droits et liberts fondamentaux tels que la libert de circuler, dexpression, de rassemblement public, dassociation, syndicale, ainsi que le droit de grve et le respect de la vie prive ; lextension de lgalit sexuelle aux droits conomiques, sociaux et culturels ; llimination des disparitions forces, des arrestations arbitraires, de la torture, du gnocide et des crimes assimils ; linterdiction de toute forme de discrimination, de haine et dincitation au racisme, la xnophobie et la violence, conformment aux normes internationales.

Le mmorandum pour la rforme de la justice sinspire largement de ces propositions et dveloppe celles qui concernent spcialement la justice en prconisant notamment: 1. 2. 3. 4. dindemniser les victimes dactes manant de lEtat lorsquelles sont prives de voies de recours; de restituer au pouvoir lgislatif les attributions affrentes lamnistie ; de renforcer lindpendance et la transparence de la Cour constitutionnelle ; de rformer le CSM pour viter le corporatisme, renforcer la reprsentativit des diffrentes catgories de magistrats en son sein et soutenir son indpendance au niveau de sa prsidence. Il est prconis que ses attributions recouvrent le pouvoir disciplinaire et la dontologie, ce qui le dsigne aussi pour recevoir tous les rapports dinspection et les rclamations ainsi que pour formuler des propositions de rforme lintention des pouvoirs excutif et lgislatif.

Les mesures dordre strictement lgislatif visent, quant elles :

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assurer lindpendance du parquet, lgard du ministre de la Justice ; imposer la formulation par crit des ordres hirarchiques au sein du parquet ; amliorer lquilibre des relations entre le juge dinstruction et le parquet ; renforcer le contrle du parquet sur les officiers et les officiers suprieurs de la police judicaire ; rformer la justice militaire pour la rconcilier avec les normes du procs quitable (neutralit, transparence, lgalit, prsomption dinnocence, double degr de juridictions) ; adopter les mesures contraignantes pour obtenir lexcution des jugements lencontre des administrations et des entreprises publiques ; faciliter le recours lastreinte ; amnager le fonctionnement des caisses des tribunaux et les procdures dexcution en adoptant les moyens de paiement courants

Elles sont rapprocher des propositions de lIER relatives la rvision du Code pnal et du Code de procdure pnale, aux prisons, la gouvernance scuritaire, la dfinition dune stratgie de lutte contre limpunit ainsi quau renforcement des capacits de la justice et de son indpendance. Ces dernires portent explicitement sur: o o o o o o la sparation des fonctions du ministre de la Justice et du CSM ; la domiciliation du CSM la Cour suprme ; la rvision des attributions du Ministre de la Justice pour viter ses immixtions dans la justice et le droulement des procs ; la poursuite de la modernisation des juridictions ; lamlioration de la formation initiale et continue des magistrats et des auxiliaires de justice ; lincrimination des immixtions de ladministration dans le fonctionnement de la justice.

La mise en uvre de ces recommandations renvoie forcment aux moyens de travail mis la disposition de lordre judiciaire.

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b. Le dveloppement des moyens Lamlioration de la carte judicaire est rclame tant pour les juridictions de droit commun que pour les tribunaux spcialiss. Elle devrait se poursuivre aussi par la transformation de la section charge de la famille et de la section sociale en juridictions spcialises. La rhabilitation de lassemble gnrale pour lui permettre de mieux dfinir les structures internes et les rgles de rpartition des affaires devrait amliorer la transparence, la spcialisation et lvaluation des juges. Pour amliorer laccueil, la transparence et la gestion courante, les mesures suivantes sont retenues : o instituer un service daccueil et dorientation dans chaque juridiction et le doter de lquipement et de linformation numrise actualiss ; renforcer la fonction du juge/conseiller rapporteur ; engager des traducteurs permanents ; rdiger obligatoirement les jugements avant de les prononcer ; amliorer lquipement des juridictions ; numriser les dcisions et les archives ; dvelopper laccs la documentation ; enrichir les portails lectroniques pour assurer linformation juridique complte et la diffusion de la jurisprudence.

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En ce qui concerne la formation, les principales recommandations tendent : o renforcer les moyens et lautonomie de lISM pour en faire un centre dexcellence en matire de formation et de recherche sur les professions de justice ; instaurer des formations spcialises et continues en faveur des magistrats et des auxiliaires de justice ; accompagner par les formations appropries le recrutement par voie latrale de nouveaux magistrats dans les corps professionnels utiles (cadres financiers, administratifs, mdecine, etc.) encourager les formations qualifiantes aux fonctions parajudicaires dans les universits et coles suprieures ;

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relever le niveau de formation requis et/ou la dure et la qualit de la formation lISM ; dvelopper la formation distance et dlocalise.

Une srie de propositions visent aussi lamlioration des conditions matrielles et de travail des personnels, la lutte contre la corruption, le monde carcral et le rle de la Cour suprme dans lunification de linterprtation de la loi et le dveloppement de la jurisprudence.

Conclusion
Au cours du sicle dernier, le systme judiciaire marocain sest progressivement constitu sur la voie du modle dsormais universel qui consacre lindpendance de la justice et lEtat de droit. Sous le protectorat, le maintien des juges du chraa et des tribunaux Makhzen a permis de rserver les moyens affects la modernisation de la justice la sphre de lconomie europenne et de puiser dans les ressources humaines de la mtropole et des colonies pour la doter de ses bases matrielles. Mais lextension de cette structure lensemble du territoire au lendemain de lindpendance, puis sa reconversion improvise par la loi dunification de 1965 nont pas manqu de saper ses fondements et daccentuer aussi bien le dficit de ses moyens que sa dpendance lgard du pouvoir politique. La rforme judiciaire de 1974 consacre la fois laltration lgale des conditions dun procs quitable et la mise au pas du corps judiciaire. Ses lois continuent de le rappeler et de souligner que les amliorations introduites sur le systme depuis cette poque ont consist essentiellement en des ajustements successifs, quand bien mme limpratif dune rforme globale dans ce domaine est apparu comme une condition de russite aussi bien de la transition politique que de la mise niveau de lconomie dans le cadre de sa libralisation. A limage du fonctionnement de cette grande autorit muette, sa rforme se conoit dans les arcanes du pouvoir politique et nautorise quune communication limite sur ses aspects techniques. Le corps professionnel qui demeure rgi par un statut liberticide se garde bien de prendre position sur son sort. Mais les autres ordres et structures auxiliaires ne semblent pas non plus en mesure dvoquer publiquement les questions de fond qui les inquitent. Cette attitude a mme gagn, au cours des dernires annes, les partis politiques quils soient au gouvernement ou dans lopposition. La principale exception a t constitue par les travaux

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de lInstance Equit et Rconciliation, dont les recommandations prouvent dailleurs des difficults notables se concrtiser quand bien mme elles ont t approuves par le Roi. Deux obstacles majeurs semblent expliquer la discrtion professionnelle des uns et la prudence politique des autres. Dune part, lvocation du bilan de la justice et la reddition subsquente des comptes. Dautre part, lincontournable question de lindpendance et les limites constitutionnelles et jurisprudentielles quelle connat. Ce sont l aussi ces obstacles qui semblent handicaper le travail de ceux qui sont chargs de penser et de conduire la rforme de la justice. Faute dorientations politiques claires en la matire et de ressources propres, les ministres et les partenaires qui sengagent sur cette voie se retrouvent vite prisonniers des dogmes qui structurent le systme voire otages de ses incriminations, de son mode de fonctionnement et des solidarits qui sy sont constitues au cours des dernires dcennies. Le Mmorandum labor par dix associations de droits humains pour rclamer la rforme de la justice reprsente dans ce contexte une contribution originale au dbat public sur cette rforme. Aussi bien le diagnostic approfondi auquel il parvient sur la base des diffrents travaux antrieurs de la socit civile sur cette thmatique ainsi que les propositions souvent dtailles quil formule, fournissent une base exhaustive unique en son genre pour conduire une rflexion globale sur les voies emprunter pour runir progressivement les conditions du procs quitable. Il nest pas sr toutefois que la classe politique soit prte engager un tel dbat, du moins tant quelle ny est pas franchement invite.

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Commentaire de Brahim Bouabid


Lactualit du thme de la rforme de la justice nest plus souligner. Audel de linsatisfaction grandissante des justiciables, cest un trouble profond qui sest install depuis plusieurs annes, notamment chez tous les professionnels du secteur. Le diagnostic dress par Rachid Filali Meknassi dans son working paper est ce titre tout fait clair : la corruption du corps, la faible rmunration des magistrats, le manque de formation, la dpendance de la justice au pouvoir excutif, linsuffisance des structures judiciaires et des fonctionnaires de la justice, la vtust des btiments, le dficit de couverture des tribunaux sur lensemble du territoire, les longueurs procdurales et lengorgement des affaires dans les juridictions, etc. sont autant de maux dont il convient de dbarrasser notre justice. Notre propos se limitera donc trois aspects du problme. Tout dabord, nous aborderons les raisons de la dpendance et de la partialit de notre justice (1), ensuite la ncessit dvaluer le systme (2) pour le rformer en profondeur (3).

1. Un constat : une justice dpendante et partiale


Ce constat aurait pu, il y a quelques annes, tre jug subversif. Pourtant, dans aucun pays, lindpendance et limpartialit de la justice ne sont des acquis dmocratiques dfinitivement gagns, mais ncessitent au contraire une vigilance de tous les instants. Traditionnellement, on a coutume de distinguer lindpendance de limpartialit. Ces deux notions visent les rapports extrieurs de la justice, et consistent protger cette dernire des pressions et influences pouvant provenir de lextrieur et sexercer contre elle. Lindpendance du pouvoir judiciaire constitue lun des principes essentiels sur lesquels se fonde ce quon appelle lEtat de droit, conformment au postulat de la sparation des pouvoirs, labor par Montesquieu au XVIIIme sicle. Comme lobservait ce dernier, il ny a point () de libert si la puissance de juger nest pas spare de la puissance lgislative et de lexcutrice . Tout serait perdu ajoutait-il si le mme homme, ou le mme corps des principaux, ou des nobles, ou de peuple exeraient ces

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trois pouvoirs : celui de faire les lois, celui dexcuter les rsolutions publiques et celui de juger les crimes ou les diffrends des particuliers .2 Cette indpendance concerne donc les rapports ascendants de la justice, c'est--dire vis--vis de lEtat, lequel est institutionnellement reprsent par le pouvoir politique qui comprend le pouvoir lgislatif et surtout le pouvoir excutif, et traduit ainsi un corollaire de la sparation des pouvoirs. Limpartialit concerne ses rapports descendants, c'est--dire vis--vis des justiciables eux-mmes, quils soient ou non parties un procs, et, plus gnralement de la socit. Lindpendance est une interdiction faite au pouvoir politique de simmiscer dans la magistrature tandis que limpartialit est une obligation faite au magistrat de juger en toute neutralit laffaire qui lui est soumise.3 Une mesure de variabilit doit tre ici souligne selon que ces notions valent uniquement pour la magistrature du sige ou galement pour celle du parquet. Lon observera que lon ne pose jamais cette question en se demandant si la justice au Maroc est dpendante et partiale mais plutt si elle est indpendante et impartiale. Ce sont des sujets sensibles auxquels lon nose pas suffisamment sexposer de front. Et si lon saccorde souvent sur le fait que notre justice peut manquer ici et l dun peu dindpendance ou dimpartialit, jamais on se permettrait cependant daffirmer que notre justice serait prive du minimum vital. Des discussions portrent, en 2006, sur la ncessit de rformer lautorit qui assiste le Souverain dans son rle de garant de lindpendance de la justice : le Conseil suprieur de la magistrature. Des mesures ont pu tre proposes4, visant doter cet organe dattributions plus larges, telle la formation, ainsi que le retrait du ministre de la Justice de sa composition. Un silence absolu sen est suivi, signe de la sensibilit extrme de la question. Mais ces discussions ont toujours pass sous silence deux points majeurs. Le premier est celui de la justice administrative. Chaque fois quil sest agi de discuter du renforcement de lindpendance de la justice, seules les juridictions judiciaires occupent le champ des rformes. La France, qui connat galement une dualit dans lorganisation de ses juridictions, a

Montesquieu, De lesprit des lois (livre XI, 6) Lexique des termes juridiques, Dalloz 4 Note adresse S.M. le Roi par le ministre de la Justice, Mohamed Bouzouba, novembre 2006.
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longtemps adopt elle aussi cette attitude5. Le second est limpartialit du magistrat lui-mme, en tant quindividu qui peut se sentir cras sous le poids de pressions intimidantes qui psent sur lui et le fragilisent : seule lindpendance de la magistrature, en tant quinstitution judiciaire retient lattention, oubliant que la justice est compose de femmes et dhommes qui restent avant tout des tres humains. Un certain nombre de pays europens6 ont pu et plus ou moins russi endiguer ce phnomne de dpendance et ont connu au moins trois volutions : Lindpendance du Parquet, plac sous lautorit dun Procureur gnral prs la Cour Suprme. Le renforcement de lindpendance du Conseil suprieur de la magistrature, qui sest mu en Conseil suprieur de la Justice, avec des attributions plus larges, et en rapatriant en son sein des attributions du Ministre de la Justice, telles la formation et lInspection gnrale, et en couvrant non plus seulement la magistrature judiciaire mais galement les membres de lordre administratif. Enfin le passage du mode de leur nomination une procdure plus dmocratique et reprsentative au moins pour les postes levs de la Justice.7 Pour ce qui est de la partialit de la justice marocaine, elle est videmment due une corruption gangrenant le systme, et une difficult dgal accs la justice, mais elle rsulte aussi dinstitutions ou de dispositifs qui interviennent dans le cours du processus judiciaire. De nombreux facteurs peuvent sans doute tre voqus, mais on se limitera ici nen rappeler que deux : le premier est dordre processuel. La procdure judiciaire est perue souvent comme une voie tantt de redressement des torts, tantt de rdemption, tantt dexpiation, tantt de vengeance personnelle. Le demandeur ou le dfendeur, la partie civile ou laccus ou prvenu attendent souvent de la justice plus que ce que des magistrats sont normalement en mesure de fournir. Dans certaines affaires dont la nature pnale implique les plus forts enjeux humains, le risque de lerreur judiciaire pse comme une pe de Damocls sur la conscience des juges. Les scnes de joie, et linverse de colre de la part des victimes ou mme, selon le cas, des individus poursuivis, au sortir de la lecture du verdict, voire au cours du procs, sont pour les magistrats
Jean-Claude Farcy, Lhistoire de la Justice franaise de la Rvolution nos jours, PUF, 2001. Espagne, Pays-Bas, Portugal. 7 Bertrand Louvel, La tutelle de lexcutif sur le juge branle par le modle europen, Gazette du Palais, 22 mai 2008, n 143, p. 2
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charges daffects qui peuvent troubler la srnit desprit que requiert une charge telle que celle de juger une affaire, juger un homme. Le deuxime facteur est professionnel. La magistrature est une profession, et nonobstant son statut particulier, exerce contre rmunration dans le cadre dune carrire. Il sensuit ds lors, deux phnomnes, sources de ce facteur professionnel de mise mal de leur impartialit : les aspirations professionnelles et la vigilance lgard de la sanction disciplinaire. A propos de cette dernire, on observera que si ce dispositif existe bel et bien, il demeure marginal. Peut-tre la tendance sinversera-t-elle un jour, et que lon reconnatra tout justiciable, le droit de saisir le Conseil suprieur de la magistrature en vue de poursuivre disciplinairement un magistrat et qui pourrait se traduire par une augmentation du nombre de sanctions. Pour ce qui est des aspirations professionnelles, elles portent sur lavancement en grade et lobtention de promotions. Ces dernires ne sont point automatiques. Et linstitution judiciaire, si elle ne comprend pas en thorie une hirarchie dcisionnelle, comprend bel et bien une hirarchie organique. Cette dernire, qui caractrise tous les corps de la fonction publique, reprsente souvent un poids et est source dune grande retenue de la part des magistrats. Ainsi, dans certaine affaires sensibles, il sera prfrable pour le magistrat qui souhaite garder intacte la bonne estime quont ses suprieurs hirarchiques son gard de se conformer au consensus, explicite ou implicite, ft-il peu ou prou en marge de ce que dit le droit, de ce qui apparat le plus conforme lintrt gnral ou la vrit, ou de ce qui respecte le plus les droits et liberts fondamentaux. Le magistrat aura ainsi au long de sa carrire tout intrt faire montre de prudence dans ses actes et dcisions. Cest que le mrite, critre de lavancement dans la carrire, se concilie mal avec lide dun magistrat audacieux dans ses dcisions ! Au final, on pourrait affirmer que lexigence dindpendance et dimpartialit se heurte dirrductibles obstacles. Si en matire dindpendance, la solution semble plus aise trouver travers des mcanismes institutionnels ou procduraux destins amliorer son effectivit, les solutions en matire dimpartialit semblent plus difficiles. Certains auteurs du droit, ont ainsi pu affirmer pour le cas de la France, que pour rsoudre lpineuse question de la conscration dun vritable pouvoir judiciaire, il fallait quil soit incarn par une mme institution runissant toutes les juridictions, libr de toutes interfrences politiques,

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nayant plus rougir face au pouvoir politique, capable de porter haut et fort sa lgitimit, ayant confiance en elle : tout ceci supposant au moins une conscration constitutionnelle8.

2. Une valuation ncessaire du systme judicaire


Avant toute entreprise de rforme, une mise plat de lexistant dans notre systme judiciaire semble indispensable. La justice, comme les autres politiques ou services publics, doit faire lobjet dvaluations. Ces dernires semblent navoir jamais rellement t ralises. Gouverner ncessite non seulement de dtenir des informations les plus prcises possible sur la ralit des juridictions mais aussi de se doter de critres objectifs, mesurables, susceptibles dvaluer leurs performances. Cest la condition dune bonne administration de la justice, et un antidote aux critiques dont linstitution souffre. Aussi, comment concevoir que des agents publics (fussent-ils magistrats) puissent dpenser le bien public sans en tre comptable ? Ceux-l mme qui rclament juste titre une augmentation des moyens devraient se sentir de ce fait engags rpondre de la manire dont ils auront t utiliss. Aussi, depuis 1998, lapproche adopte par les responsables successifs du Ministre de la Justice a t en partie platement quantitative. On a eu trop tendance se proccuper du nombre de dcisions rendues, de la dure des procdures, etc. Il semble quil faille aujourdhui renouveler la rflexion. Il faudrait peut-tre tenter de mesurer des lments tels que le caractre quitable du procs, la satisfaction des usagers , ou encore le contenu des dcisions rendues. Lon pourrait sinspirer du travail ralis par un groupe de chercheurs europens, qui ont pu dmontrer dans le cadre dune tude comparative9, que lon ne pouvait penser la qualit de manire isole, mais quil fallait rattacher cette notion deux autres que sont la quantit et le cot, et ce dans une vision globale de la performance. Cette dimension internationale et comparatiste a ainsi permis dvaluer diffrents systmes judiciaires de candidats llargissement. Huit propositions pour bien valuer la justice ont t mises :

8 Jean-Franois Kriegk, Limpartialit, contrepartie exigeante de lindpendance, Les Petites Affiches, 12 juillet 1999, n 137, p.5. 9 Emmanuel Breen (dir.), Evaluer la Justice, PUF, coll. Droit et justice, p. 21

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Rechercher le consensus : A supposer quune administration puisse donner des solutions des problmes lis la qualit de la justice, celles-ci seraient vaines si elles ntaient pas considres comme lgitimes par les professionnels du secteur et les usagers. Respecter lindpendance des magistrats : Si ces derniers doivent tre indpendants du pouvoir politique et de ladministration, lvaluation ne doit pas pour autant disparatre, car lindpendance deviendrait alors synonyme dirresponsabilit. Il faudrait plutt mettre en place des organes de contrle et des indicateurs de performances respectueux de la libert des juges. Evaluer lessentiel : En choisissant un systme dvaluation de la qualit de la justice, on se contente en gnral de suivre lvolution de certains aspects accessoires du service (accueil, dlais de rponse, qualit des locaux, satisfaction de lusager) ou la ralisation des grands axes de la politique gouvernementale en matire de justice un moment donn. Or, il faudrait aussi chercher mesurer ce qui constitue lessentiel de la fonction de justice : dire le droit de manire motive et le faire respecter. Replacer la qualit de la justice dans son contexte : Les dysfonctionnements lorigine dune moindre qualit de la justice se situent parfois dans linsuffisante coordination des diffrents types dacteurs. La justice ne doit pas tre considre comme un systme isol. On ne pourra valuer sa qualit quen prenant en compte les interactions auxquelles elle participe ; par exemple, magistrats et avocats, justice et police, jurisprudence et lgislation. Par ailleurs, le problme que rencontrent souvent les pouvoirs publics nest pas que celui de la qualit en tant que telle, mais celui de la qualit sous contrainte budgtaire10

Distinguer et articuler les diffrentes finalits de lvaluation : Evaluer pour amliorer la perception publique de la justice, pour permettre au gouvernement une gestion par objectifs du budget de la justice sous le contrle du Parlement, pour donner aux juridictions les moyens damliorer leur gestion des flux daffaires, pour permettre aux juges damliorer leurs pratiques professionnelles grce un retour dinformation sur les

E. DOUAT (dir.), Les budgets de la justice en Europe, La Documentation franaise, coll. Perspectives sur la justice, 2001, p. 12
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consquences et la perception de leurs actions Il faudrait tenter didentifier et darticuler les diffrentes finalits de lvaluation de la justice pour mettre en place un systme de donnes usage multiple. Permettre le complet accs aux donnes existantes : Le caractre politiquement sensible de certains chiffres ou la charge de travail excessive subie par certains services ne doivent pas empcher de disposer en temps utile de tous les chiffres existants et prsentant un intrt du point de vue de la performance de la justice. Sengager dans la voie de la statistique judiciaire : La mesure de la performance aura un intrt certain sil est possible de procder, partir de chiffres pertinents, des comparaisons avec dautres pays partenaires. En ltat actuel, labsence de statistiques judiciaires nationales rend trs difficile cet exercice, qui suppose non seulement davoir accs toutes les donnes nationales, mais aussi trangres et dtre en mesure de les interprter correctement. En ce sens, des initiatives intressantes avaient t prises il y a quelques annes en Europe, et dont pourrions largement nous inspirer : une tude du Conseil de lEurope sur les systmes pnaux11, et un travail de lInstitut des hautes tudes sur la justice et de ses correspondants sur les chiffres cls de la justice 12 . Il faut souhaiter que ces types de recherches soient mens au niveau institutionnel national et que des donnes de ce type soient runies et diffuses de manire rgulire. Mesurer la performance de la mesure de performance : La qualit de lvaluation dpend aussi de sa capacit proposer des interprtations pertinentes des chiffres produits et viter de lancer dans le dbat public des chiffres bruts ou de prsenter comme directement oprationnelles des donnes qui ne peuvent en ralit constituer des lments dapprciation.

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European Sourcebook of Crime and Criminal Justice Statistics, Council of Europe, 1995 et 1999. European Data Base on Judicial Systems, Working papers, IRSIG-CNR, Bologne, Edizioni Scientifiche Lo Scarabeo, 2000.
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3. Une rforme en profondeur possible


Elle nest possible que suite une mise plat du systme actuel, et que suite une valuation comme nous lvoquions prcdemment. Et si lon considre que la rforme consiste en une srie de mesures mettre en uvre pour rgler des problmes lis un secteur dtermin, on peut tout aussi affirmer quen matire de justice, elle na pas encore vu le jour ! Comme la soulign juste titre, Rachid Filali Meknassi, si laccord se fait sur la ncessit de rformer depuis les annes 70, le contenu mme des mesures est des plus variables dun gouvernement lautre, du moins lorsque ce contenu est visible, ce qui est loin dtre le cas. Surtout, le lien est rarement fait entre la rforme de la justice et la rforme de lEtat, lune et lautre vhicules par des discours spars alors, pourtant, quil est question de rforme dans les deux cas et que la justice est une des fonctions traditionnelles de lEtat13. Au-del des dysfonctionnements matriels en termes deffectifs, dquipement ou dinfrastructures, le malaise de la justice pose aujourdhui la question plus globale de la place de la justice au sein de lEtat, dans larchitecture des pouvoirs tatiques. A lheure ou lon nentend plus parler que de gouvernance et de rgulation14, ce malaise doit tre reli aux volutions et aux critiques dont lEtat est lui-mme lobjet, tax darchasme et dimpuissance, invit se moderniser (sans que lon sache dailleurs concrtement en quoi consiste la modernit et ce que moderniser veut dire !). Toujours est-il que les difficults rencontres pour rviser la carte judiciaire, pour rformer le Conseil suprieur de la magistrature, et amliorer laide laccs au droit et la justice, qui sont autant de problmes non-solutionns, suggrent peut-tre quune rforme globale peut difficilement tre conue indpendamment de la rforme de lEtat dans ses rapports avec la socit politique et la socit civile. Il faudrait donc inscrire les interrogations souleves par la rforme de linstitution judiciaire dans une perspective qui la situe dans sa double dimension de pouvoir constitu et de service public, au sein de lappareil dEtat.
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L. Cadiet, Dcouvrir la justice, Dalloz, 1997, p. 4-7 J. Clam et G. Martin (dir.), Les transformations de la rgulation juridique, Paris, LGDJ, 1998, p. 21-46

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Pour commencer, ni les sondages dopinions qui pourraient tre mis en place, ni les statistiques qui doivent tre produites, ni lenvironnement international ne sont spcifiques la rforme judiciaire. Les unes et les autres peuvent et doivent sobserver dans les autres domaines dactivit tatique. Encore faut-il montrer la faon dont ils peuvent jouer en matire judiciaire, valuer les arguments quils pourraient fournir. Les mthodes, ensuite, sont importantes. La ncessit des rapports prparatoires 15 , fruits de commissions diverses ou dune mission pouvant tre confie un seul homme, la consultation pralable des autorits et des professions concernes, le poids de la Constitution dans llaboration du projet de rforme ou de la dcision mme de rformer. Limportance de lusage ces mthodes sont rarement mises en relief. Il tait donc important de lvoquer ici, de mme que la ncessit de recourir aux procdures dvaluation et dexprimentation. Enfin, le succs dune rforme globale dpend largement des moyens allous linstitution, de la part accorde la justice dans le budget de lEtat. Les arbitrages ne sont pas si simples raliser, mais la recherche defficacit ne doit pas se faire au dtriment du souci de qualit. Sous la question financire, se pose alors celle de la place et du rle de la justice dans un systme de rgulation sociale. Cette dimension politique doit tre prise en considration lchelon local, avec la rvision de la carte judiciaire, et lchelon national avec le statut des magistrats, celui du parquet, et corrlativement la composition et le rle du Conseil suprieur de la magistrature ainsi que le rgime de la responsabilit des magistrats. Comment donc poser ces questions et les rsoudre abstraction faite de lEtat, indpendamment de toute rflexion sur ce quest lEtat dans le Maroc daujourdhui, sur ce que sont ses missions, ses pouvoirs et ses devoirs, le rle quy joue le droit, la part que doit conserver la politique, la manire dont le droit et la politique peuvent sarticuler et sexprimer travers les activits respectives de la fonction lgislative, de la fonction excutive et de la fonction juridictionnelle de lEtat. Il semble que le dbat sur les moyens est un

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Jacques Commaille, Les rformes de la justice entre commissions et missions : les rapports sur la justice, PUF, 2003, p.83-89

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dbat courte vue sil nglige celui sur les fins. La rforme de la justice nest pas quaffaire de lois de programme ! Au final, voici quelques mesures16 pouvant tre mises en uvre afin dasseoir un cadre gnral favorable pour une rforme globale du systme judiciaire : Le Conseil suprieur de la magistrature (CSM) Composition Instaurer un panache entre magistrats et non-magistrats, tout en maintenant la supriorit en nombre des juges (en sinspirant des normes du Conseil de lEurope). On pourrait imaginer un reprsentant de lassociation des Barreaux, un reprsentant du Conseil constitutionnel, personnalits indpendantes, autres, etc.

Nominations des non-magistrats Par le Roi, par les Prsidents des deux Chambres du Parlement, et par les instances principales pour les Barreaux du Maroc.

Secrtariat Il doit tre indpendant du ministre et autonome.

Fonctionnement Le CSM doit grer le recrutement (latral) et les nominations. Les avancements doivent se faire sur proposition du Ministre de la Justice. Les carrires des magistrats doivent tre arbitres et gres en fonction des besoins mis par le Ministre de la Justice. La procdure disciplinaire doit tre place sous lautorit du Ministre de la Justice, de lInspection gnrale du Ministre de la Justice, et des chefs de Cour. Les requtes et les rclamations reviennent lInspection gnrale du Ministre de la Justice, et les renvois vers les chefs de Cour. LInspection gnrale doit donc pouvoir saisir le CSM. LInspecteur gnral doit faire partie du CSM. Les membres du CSM ne doivent bnficier ni davancements ni de mutations pendant la dure de leur mandat.

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Liste non-exhaustive

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On peut imaginer un mandat de 4 ans pour les magistrats lus, et des rgimes diffrencis selon les catgories.

Rapport annuel Le CSM doit tre en mesure de rendre annuellement un rapport public Le rapport doit comprendre les aspects disciplinaires. Le rapport doit constituer une force de proposition quant lorganisation judiciaire.

LInspection Gnrale Dsignation La dsignation de lInspecteur gnral doit tre sous lautorit directe du Ministre de la Justice. Deux verrous : le Ministre doit pouvoir dsigner lInspecteur gnral au sein mme de lInspection (1) avec un mandat limit dans le temps (2).

La Formation LInstitut suprieur de la magistrature (ISM) LISM doit tre un prestataire de services au profit de lensemble de linstitution judiciaire. Remise plat de lISM, quant la composition de son Conseil dadministration : ce dernier doit comprendre les reprsentants des directions de ladministration centrale du Ministre de la Justice. Les greffes : il ny a pas aujourdhui de formation initiale des greffes, c'est--dire de stages dispenss avant laffectation dans les tribunaux, et de sminaires sur lthique. Il faut ouvrir des perspectives de carrire au profit des greffes, en leur offrant la possibilit dintgrer la magistrature par concours. Le statut des formateurs : les formateurs ne sont aujourdhui que des vacataires en majorit. LISM a besoin dun corps enseignant plus prenne. Les dtachements doivent pouvoir soprer en plus grand nombre ; il faudrait faire appel des universitaires ou dautres professionnels du droit.

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Le concours : il est revoir. Se pose galement le problme de la prslection sur dossier. Par ailleurs, dans les jurys, il faut faire appel des extrieurs (cest une question de principe). La formation continue : le choix des bnficiaires ne doit pas tre laiss la hirarchie. Cest un droit et une obligation. Le recrutement direct : Il faut laugmenter par un apport extrieur. Cest au Conseil suprieur de la magistrature de produire des propositions en ce sens, avec comme objectif de doubler le nombre de magistrats.

Le statut des magistrats Inamovibilit et indpendance Les deux notions sont intimement lies : lquilibre se situe dans le choix de limiter la possibilit doccuper certaines fonctions dans le temps. Il ne doit pas y avoir de procureurs ou de juges indboulonnables. Linamovibilit est lie la fonction juridictionnelle de base, mais pas celle de chef de juridiction ou autre

Affectation dans dautres fonctions Il faudrait mettre en place une obligation de mobilit ladministration centrale, et linspection gnrale. Il faut passer par ladministration et y rester un certain temps. Conditionner la fonction de chef de Cour par cette mobilit, contribue galement dsacraliser la relation entre ladministration et la juridiction.

Le Ministre de la Justice Simplifier lorganigramme pour plus de cohrence : moins de directions et plus de transparence et defficacit. Une direction des affaires civiles, une direction des affaires pnales et des grces, une direction de ladministration judiciaire et une direction de la coopration internationale ; avec un secrtariat gnral assurant lhorizontalit. Une direction de ladministration judiciaire ayant plnitude de comptence.

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Les Procureurs gnraux deviennent les ordonnateurs secondaires et rendent compte devant une Assemble gnrale des juridictions. Doubler le budget de la justice, sachant que prs de 70% de celuici est aspir par les dpenses de personnel : il sagit daugmenter le nombre de magistrats de 3000, ainsi que le personnel judiciaire.

La carte judiciaire Elle doit sinscrire dans une logique de territoires et de services. Sa rforme ncessite avant tout une mthode de ngociation, une modification des rgles de comptence des tribunaux et une rforme des rgles de la procdure pour permettre, site par site, dans un cadre dcentralis, de dployer ou concentrer les moyens partir dune analyse des besoins des usagers, des cultures locales, des moyens de transport, des habitudes de dplacement, etc. Ces avances pourraient se faire de faon pragmatique en anticipant les rformes. Ainsi, les petits parquets mutualiseraient progressivement leurs actions, tout comme la gendarmerie et les petits barreaux. Il ny aurait aucun inconvnient avoir un parquet unique auprs de plusieurs juridictions. Les avocats gagneraient largir leur primtre dintervention. La justice dploierait ses moyens selon une logique de territoire, de service, defficacit et non partir de lhistoire de ses quipements et de la dfense des situations acquises. Cest tout un programme ! Supprimer les Cours dappel de commerce et mettre en place des chambres commerciales au sein des Cours dappel. Supprimer le Parquet commercial : le Parquet gnral doit tre comptent galement pour les affaires commerciales, et notamment en matire de droit pnal des affaires. Il deviendrait ainsi le pont entre le monde des affaires et le droit pnal.

Fonctionnement des juridictions et procdures Juridictions commerciales Instituer la profession de syndic avec une rglementation propre.

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Permettre laccs cette profession aux avocats, notaires ou experts comptables ayant une exprience pertinente dans le domaine. Cette fonction se doit dtre surveille, car elle revt un caractre judiciaire et conomique. La rmunration de cette fonction doit tre plus attractive.

Juridictions de droit commun Se pose le problme de la collgialit. Il y a trop de dcisions juge unique. Limiter les comptences des juges rsidants et les plafonner. Tout justiciable qui exige la collgialit doit pouvoir lobtenir. Celle-ci est stratgique en matire dindpendance, de transparence et de lutte contre la corruption. Cest une garantie, et cela est vrai tant en matire civile quen matire pnale. Rtablir le juge rapporteur en matire civile, afin dviter les renvois et reports interminables : cela ncessite une remise plat de la procdure civile.

Procdure pnale Revoir la politique daide aux victimes. Le problme de laccs la justice (sauf la constitution de partie civile) se pose galement : en ce qui concerne la gratuit, tous les actes juridiques sont soumis aujourdhui taxation. La matrise de la police judiciaire : les services de police judiciaire nationaux doivent tre sous lautorit effective des Parquets gnraux. Pour ce qui est des services rgionaux, ils pourraient tre confis des magistrats qualifis. Linstruction : Il faudrait obliger le recours linstruction. Tous les dossiers criminels doivent faire lobjet dinstructions prparatoires. Il ny a aujourdhui aucune valeur ajoute en ce qui concerne la mise en tat des dossiers. Il sagit dtablir une squence au cours de laquelle la dfense puisse obtenir les lments essentiels ncessaires la manifestation de la vrit. Supprimer le mandat de dpt dlivr par le Parquet. Limiter les audiences et les dbats contradictoires : sil y a reconnaissance du crime, il faut uniquement discuter la peine. En sinspirant du modle anglo-saxon, un juge unique pourrait dans ce cas prendre acte de laveu et proposer une peine.

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Les sanctions : Celles-ci renvoient la question de la probation. Le sursis probatoire permettrait notamment de dgonfler les effectifs carcraux.

Justice des mineurs Elle nexiste quau pnal, et une vritable rflexion doit sengager sur ce thme. Cette rflexion pourrait porter sur la mise en place dune justice civile des mineurs, rattache aux juridictions de la famille.

La profession davocat Instaurer lEcole nationale du Barreau. Limiter le volume des entrants en instaurant une sorte de numerus clausus. Contraindre la profession une politique dhonoraires transparente. Clarifier la question de laide juridictionnelle. Pour certaines rgions dfavorises, des alternatives aux avocats peuvent tre encourages, travers la mise en place dun systme de para-juristes, qui peuvent tre des bnvoles issus dorganisations non-gouvernementales, ayant suivi une formation et ayant une bonne connaissance du terrain.

Laide juridictionnelle Il faudrait repenser le financement du systme daide juridictionnelle. Un certain nombre de nouveaux entrants dans la profession davocat voient leur revenu moyen stagner, voire diminuer. Pour eux, laide juridictionnelle deviendrait un lment indispensable de lquilibre conomique de leur activit. Au contraire, les grands cabinets, toujours plus concentrs, pour lesquels elle est un cot, sen dgagent. On peut donc se demander si cest lEtat quil incombe de supporter financirement cette volution. On peut aussi se demander si une partie de la charge financire de laide juridictionnelle ne devrait pas tre mutualise au sein mme de la profession davocat, pesant en particulier sur les cabinets qui sexonrent de cette obligation. On pourrait prvoir que la rmunration de lavocat soit proportionne son implication dans le systme daide

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juridictionnelle avec une variation possible de 25%. Cest un grand enjeu pour les annes venir !

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Publications
Les cahiers bleus :
1. La Rvision Constitutionnelle : un vrai faux dbat. n1 - 2004. 2. La ralit du pluralisme au Maroc. n2 - 2004. 3. Etat, Monarchie et religion. n3 - 2005. 4. Rgulation et Etat de droit n4 - 2005. 5. Presse crite et transition n5 - 2006. 6. Histoire et mmoire n6 - 2006. 7. Droits de lhomme substitut aux idologies ? n7 - 2006. 8. Nation, nationalisme et citoyennet n8 - 2007. 9. Technocratie versus dmocratie ? n9 - 2007. 10. Acteurs religieux aprs le 16 mai 2003 n10 - 2007. 11. Autonomie et rgionalisation n11 - 2008. 12. Le Maroc entre le statut avanc et lUnion pour la Mditerrane n12 - 2008 13. Crise des lites et restructuration du champ politique par le haut n13 2009. 2009 - 14

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15. Rforme de la Justice - n15- 2010

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Le Cercle dAnalyse Politique


Le Cercle dAnalyse Politique (CAP) est un espace cr en Juin 2001, linitiative conjointe de la Fondation Abderrahim Bouabid et la Fondation Friedrich Ebert. Compos dun cercle restreint de chercheur adeptes du principe de fertilisation croise, cet espace de rflexion critique sefforce de runir les conditions dun dbat rigoureux selon une approche qui consiste : Rflchir sur lactualit pour en clairer les thmatiques profondes, ou linverse rflchir sur des thmatiques de fonds pour clairer lactualit.

Collection les cahiers bleus


N15 - 2010 Disponible par Abonnement. Dpt Lgal : 2004 / 2093 ISBN : 1113 8823 Reproduction interdite sans avis pralable Prochainement : Dmocratie participative versus dmocratie reprsentative

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