Chicha e

Universit Lumire Lyon II
Sciences Po Lyon
LE CONSEIL EUROPEEN DANS LE PROCESSUS DECISIONNEL DE L'UNION EUROPEENNE
Mmoire de Quatrime anne Sminaire:L'Union Europenne la croise des chemins, vaporation, dislocation, largissement et/ou approfondissement.
Emeline Chicha
Sous la direction de Laurent Guihry (soutenu en Septembre 2011)
Table des matires

Remerciements . . Introduction . . Premire Partie : Le Conseil europen, une place lgitime aux cts des autres institutions .. Titre 1 - Historique: Des confrences europennes au sommet aux sommets du Conseil europen . . Section 1. Prmices de la pratique des confrences europennes au sommet .. Section 2. Problmes structurels et conjoncturels : gense du Conseil europen . . Section 3. Conceptions, concepts et cration du Conseil europen . . Titre 2 - Une intgration plus fonctionnelle que naturelle dans le processus de dcision des communauts . . Chapitre 1 - La Volont d'insrer le Conseil europen dans le cadre communautaire : la lente institutionnalisation . . Chapitre 2 Les nouvelles perspectives offertes par le trait de Lisbonne pour la relation du Conseil europen aux autres institutions . . Deuxime partie : Un instrument essentiel au processus dcisionnel europen . . Titre 1 Les runions du Conseil europen: impulsion, orientation et conciliation . . Chapitre 1 La fonction de stabilisation et d'intgration du Conseil europen . . Chapitre 2 Le Conseil europen: catalyseur suprme de l'Union Europenne
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Titre 2 Dissiper les craintes : ombres et lumires du Conseil europen . . Chapitre 1 Les actuelles ombres du Conseil europen . . Chapitre 2 De la pertinence du Conseil europen . . Conclusion . . Annexes . . Bibliographie . . Traits communautaires . . Documents officiels mis par le Conseil europen . . Rapports sur les institutions europennes . . Ouvrages . . Articles . . Sites internet (liste non exhaustive) . .
Remerciements
Ce mmoire doit beaucoup aux commentaires pertinents recueillis lors de l'entretien ralis avec Madame Catherine Lalumire, ancienne secrtaire d'tat aux affaires europennes qui ne pouvait tre que la mieux place que rpondre aux interrogations que soulevait un tel sujet. A ce titre, je la remercie pour ses remises en questions stimulantes qui ont contribues la formulation de la problmatique et l'avance de mes recherches. Elles est l'origine de la plupart des inspirations de ce travail c'est pourquoi l'entretien effectu dans son bureau en Janvier 2011 a t retranscrit dans son intgralit en Annexe. Je remercie galement collectivement l'ensemble des membres du Bureau de la Reprsentation de la Commission Europenne en France avec qui j'ai eu la chance de faire un stage durant les mois de Juin et de Juillet 2011. Les ressources bibliographiques officielles mises ma disposition lors de cette exprience dans un environnement de travail exclusivement europen ont constitu, bien plus qu'une srieuse base documentaire pour mes recherches, une excellente source de motivation pour achever ce mmoire. Plus que tout, je remercie infiniment ma famille et mon petit ami d'tre une source inpuisable de rconfort et d'encouragements. Je remercie galement Alix pour sa dernire lecture et ses corrections. Enfin, je tiens exprimer ma gratitude Laurent Guihry, le directeur de ce mmoire qui m'a permis de prolonger ma passion pour la construction europenne dans un travail de recherche approfondi. Ses conseils et critiques constructives changs lors des sances de sminaires ont aliment ma rflexion et me permettront sans doute de poursuivre mes recherches sur les politiques europennes dans le cadre de mes prochaines annes d'tudes.
Chicha Emeline - 2011
Introduction
Introduction
Depuis l'origine de la construction europenne, les Europens s'interrogent sur les meilleurs moyens d'honorer le pacte politique impliquant comme l'indiquait dj le prambule du trait 1 de Rome une union sans cesse plus troite entre les peuples d'Europe . Cette politique d'unification a donn lieu de nombreuses controverses sur la nature des institutions qui rassemblent les peuples europens. Comme toute organisation, le fonctionnement de l'Union Europenne n'est pas seulement rgi par les traits. Des accords formels ou informels entre tats membres sont venus enrichir les textes constitutifs et ont modifi la physionomie institutionnelle de l'Union. Dans cette perspective, la cration du Conseil europen par une simple dcision politique met l'accent sur l'adaptabilit du systme. Elle dmontre qu'en dehors des dispositions du trait, une structure informelle peut apporter l'Union une dynamique nouvelle. Lo Tindermans, homme politique belge et fdraliste convaincu connu pour son "Rapport sur l'Union politique de l'Europe " (1975) justifiait en ces termes la cration du Conseil europen:
Les structures mises en place par les traits se sont rvles dans la pratique trop faibles pour assurer de manire permanente l'impulsion politique ncessaire la construction europenne, c'est ce qui a conduit les chefs d'tat et de gouvernement se runir d'abord de manire informelle et occasionnelle puis de 2 manire rgulire sous le nom de Conseil europen .
Le Conseil europen a ainsi t envisag comme une rponse la crise dont souffrait l'Union Europenne et constitue en cela la trame d'une mutation institutionnelle originale. Jusqu'alors considr comme externe la Communaut, la rforme annonce par le trait de Lisbonne, entre en vigueur le 1er dcembre 2009, fait de lui la septime institution officielle de l'Union Europenne. L'article 15 du Trait sur l'Union Europenne (TUE) reprend la formule traditionnelle utilise sa cration selon laquelle Le Conseil europen donne l'Union les impulsions ncessaires son dveloppement et en dfinit les orientations et 3 les priorits politiques. mais il est prcis qu'il n'exerce pas de fonctions lgislatives 4 . Sans avoir t prvu dans le dispositif initial des Communauts europennes, le Conseil europen qui dsigne les rencontres de chefs d'tat et de gouvernement des vingt-sept pays de l'Union Europenne - s'est ainsi impos comme un lment dterminant de l'ordre institutionnel communautaire. De toutes les institutions, il est la plus controverse. Le fait qu'il ait t institu par une simple dcision politique et non par une rvision des traits porte prjudice sa lgitimit
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TRAITE INSTITUANT LA COMMUNAUTE ECONOMIQUE EUROPEENNE DU 27 MARS 1957, Journal Officiel du 4 aot 1957, TINDERMANS Lo, Rapport sur l'Union politique de l'Europe, Bulletin des Communauts europennes, supplment n VERSION CONSOLIDEE DU TRAITE SUR L'U.E. (TUE), VERSION CONSOLIDEE DU TRAITE SUR L'U.E. (TUE), Journal officiel n C 83 du 30 mars 2010, Titre III, Article 15 1. Journal officiel n C 83 du 30 mars 2010, Titre III, Article 15 1.
Prambule.
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1/76, 1975, p. 11-36 , Titre V B, p.32

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institutionnelle. Depuis sa cration en 1974 , il fait l'objet d'un indiscutable et passionn dbat qui oppose deux conceptions de l'unification europenne. Elle confronte celle des partisans de la coopration intergouvernementale favorables au Conseil europen celle des tenants de l'orthodoxie communautaire pour lesquels les runions de chefs d'tat contribueraient dnaturer le rle des autres institutions communautaires. Les critiques formules l'encontre de l'institution ont trait son utilit comme organe communautaire. Elles contestent sa porte sur le processus dcisionnel et insistent sur la perturbation de l'quilibre institutionnel que sa cration aurait provoqu. En effet, l'implication des chefs d'tat en son sein se heurte en diverses occasions, la mthode communautaire destine garantir un quilibre entre les diffrents intrts qui coexistent au sein de l'Union. Contrairement aux activits communautaires classiques, les conclusions du Conseil europen contribueraient ainsi dnaturer le systme de l'Union en le vidant de ses vertus pr-fdrales. Les incertitudes qui affectent la nature de l'institution viennent conforter les controverses sur sa prsence dans l'ordre europen. Il se veut la fois organe communautaire et instance extrieure au processus normal de dcision. Une telle originalit nous conduit ds cette introduction procder par hypothses - en respectant la dualit fonctionnelle du Conseil europen - pour envisager sa place dans le processus de dcision europen. Premire hypothse: le Conseil europen un organe intergouvernemental de coordination Quand il agit au titre de la coopration politique, le Conseil europen est, l'instar des sommets traditionnels de chefs d'tat et de gouvernement, une instance politique intergouvernementale qui a une vocation diplomatique. Dans ce cadre, il est un organe souple et informel dont les discussions ont, certes, un caractre intergouvernemental trs prononc mais qui s'attache pourtant respecter les dispositions des autres institutions. Il a vocation orienter et coordonner les actions des tats membres sans intervenir dans le processus lgislatif. Cette hypothse serait valide si le Conseil europen n'exerait qu'une impulsion au titre de la coopration politique. On remarque en revanche qu'il agit galement sur les questions communautaires, dont certaines ncessitent mme son approbation. Cette premire hypothse qui consiste considrer le Conseil europen comme une instance intergouvernementale de coopration se limite seulement l'un de ses deux domaines d'attribution et ne peut donc tre retenue pour le dveloppement de ce mmoire. Seconde hypothse: le Conseil europen une formation nouvelle du Conseil des ministres Cette hypothse tend dmontrer que le Conseil europen, lorsqu'il traite des questions communautaires, constitue une variante du Conseil des ministres. Elle trouve confirmation dans les dclarations officielles des chefs d'tat et de gouvernement selon lesquelles le Conseil europen lorsqu'il agit dans les matires relevant des communauts, 6 il le fait en tant que Conseil au sens des traits . Pourtant, la tenue des runions du Conseil europen ne permet pas de le reconnatre comme une formation du Conseil des ministres. La prsence de chefs d'tat, la prparation, la composition, l'ordre du jour ou encore les modalits de vote fonctionnent selon des procdures particulires qui sont juridiquement
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Le Conseil europen devient un organe formel l'issue du Sommet de Paris les 9 et 10 dcembre 1974, le Communiqu Dclaration solennelle sur l'Union Europenne, Stuttgart, 19 juin 1983, Section 2.1.3.
final prcise que les chefs d'tats et de gouvernement ont dcid de se runir trois fois par an et chaque fois que ncessaire.
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Introduction
diffrentes de celles du Conseil des ministres. Considrer le Conseil europen comme tel reviendrait lui faire perdre son caractre minemment diplomatique. Cette hypothse ne permet donc pas non plus d'envisager le Conseil europen dans son ensemble, la ralit tant bien plus complexe. Troisime hypothse: le Conseil europen est un organe original sui generis
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La dualit fonctionnelle du Conseil europen interdit que l'on s'arrte l'un de ses deux premires hypothses. Depuis plus de vingt ans, les chefs d'tat et de gouvernement ont montr qu'ils refusaient de transformer le Conseil europen en un organe purement intergouvernemental ou de faire de celui ci un Conseil des ministres amlior. Au contraire, ils ont su imposer une formule originale avec la pratique qui, tout en admettant sa qualit d'institution communautaire, le considre comme une institution sui generis, qui se distingue par sa singularit. Il agit tantt comme un organe intergouvernemental et tantt comme un Conseil au sens des institutions communautaires. Cette troisime hypothse qui a le mrite de runir les deux premires permet de saisir l'originalit et la porte du Conseil europen dans le processus dcisionnel. Les chefs d'tat et de gouvernement n'ont jamais souhait donner au Conseil europen de traduction normative afin de lui garantir une certaine ambivalence. Plac l'articulation du communautaire et de l'intergouvernemental , il mrite de conserver son caractre hybride et original. Cette troisime hypothse sera donc retenue dans le cadre des dveloppements de ce mmoire. A la lumire de l'hypothse selon laquelle le Conseil europen est un organe original sui generis, il conviendra de rpondre la question suivante: quelle est sa place relle dans le processus de dcision communautaire: faut-il le considrer comme une dnaturation de la Communaut ou au contraire, est il une instance de prise de dcision indispensable l'intgration europenne ? S'il est pour les uns, un lment de perturbation et pour les autres, au contraire, une institution essentielle, le Conseil europen prsente un caractre ambivalent. Le propos de ce mmoire est donc double. Il consiste d'une part dmontrer que le Conseil europen ne constitue pas un corps extrieur l'Union Europenne mais qu'au contraire, il a su s'intgrer de facto dans l'ordre institutionnel. Cette intgration fait de lui une institution lgitime qui se trouve renforc par les nouvelles perspectives offertes par le trait de Lisbonne (Premire Partie). D'autre part, il conviendra de souligner le rle essentiel du Conseil europen dans le processus dcisionnel de l'Union Europenne travers les diffrentes fonctions qu'il occupe, avant de dissiper les craintes sur son utilit et sa porte sur l'ordre communautaire. (Deuxime partie)
Expression utilise par B. TAULEGNE, Le Conseil europen, Presses Universitaires de France, 1993, p.97 100.
Premire Partie : Le Conseil europen, une place lgitime aux cts des autres institutions
Le Conseil europen a toujours t considr comme un lment externe et tranger la communaut europenne. Pour ses opposants, il ne serait que le reflet de l'action isole des chefs d'tat et de gouvernement qui dcideraient de s'associer aux dcisions europennes pour des raisons uniquement pratiques et ponctuelles. Au contraire, il doit tre apprci sa juste valeur. Par sa rgularit et sa porte sur les autres institutions, il est constitutivement rattach et inscrit dans le systme institutionnel communautaire bien qu'il ait t institu par une simple dcision politique et non par la procdure ordinaire de rvision des traits. Il s'agit dans cette premire partie de dterminer les raisons et les conditions d'existence du Conseil europen (Titre 1) avant d'tudier la porte de ses dcisions sur les autres institutions. (Titre 2) Cette partie relativement thorique permet de souligner l'originalit du Conseil europen qui rsulte de sa situation intermdiaire entre une confrence au sommet traditionnelle et une institution communautaire.
Titre 1 - Historique: Des confrences europennes au sommet aux sommets du Conseil europen
La premire confrence europenne au sommet dbuta en 1961 soit plus de dix ans avant la cration officielle du Conseil europen. La pratique de ces runions de 1961 1974 se distingue par son caractre exceptionnel et non institutionnel. Ces runions se situent dans la ligne des confrences diplomatiques multilatrales traditionnelles mais chacune a largement contribu dessiner la formule dfinitive choisie par Valry Giscard d'Estaing lors du sommet de Paris en 1974 .
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Section 1. Prmices de la pratique des confrences europennes au sommet

1. Les confrences au sommet de 1961 1969: vision gaulliste de la coopration politique et checs
Ces premiers sommets ont vu le jour grce la volont des chefs d'tat d'approfondir la construction europenne mais la personnalit du gnral de Gaulle, alors prsident de
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l'issue du sommet de Paris des 9 et 10 dcembre 1974, le prsident franais Valry Giscard d'Estaing dclara la presse: Nous
pourrions dire que le Sommet europen est mort, vive le conseil europen !
la Rpublique franaise domina inlassablement les dbats. Sa vision de l'Europe s'tait prcise ds la fin de la deuxime guerre mondiale mesure du rapprochement entre les puissances. Dsireux de voir advenir l'Europe des nations dans laquelle la souverainet de chaque tat est pleinement respecte, il s'est saisit des confrences intergouvernementales pour rappeler l'importance de la prsence des chefs d'tat au sommet de l'excutif europen. La vocation de l'Europe devait se raliser sans rompre avec les Amricains mais indpendamment de ces derniers afin d'incarner une authentique puissance dans un monde l'poque divis entre deux blocs. Il ne pouvait tre question d'oprer une rupture totale avec le Trait de l'Atlantique Nord ou d'exclure dfinitivement la Grande Bretagne d'une coopration europenne mais l'existence du Commonwealth et les rapports privilgis du Royaume Uni avec les tats Unis paraissaient momentanment incompatibles avec la vision que le Gnral de Gaulle se faisait de l'Europe. A l'initiative de la France, la Confrence de Paris des 10 et 11 fvrier 1961 fut l'occasion pour les six d'tablir sous la prsidence du diplomate franais Christian Fouchet, une commission intergouvernementale charge d'avancer des propositions pour la coopration politique europenne. Officialisant les propositions de cette commission, l'accord d'intention sur l'intrt des rencontres europennes intervalles rguliers fut sign lors de la Confrence de Bad Godesberg dans le district de Bonn les 17 et 19 juillet 1961 suivants. Si tous les tats taient conscients du besoin d'une coopration politique accrue au cours de ces deux rencontres, aucun ne l'envisageait sous la mme forme. Pour la France, l'acquis communautaire devait tre plac sous contrle et subordonn un systme de dcision central organis selon les rgles classiques de la coopration intergouvernementale entre chefs d'tat. Par peur d'une prsence hgmonique de la France, les petits tats plaidaient, quant eux, pour une forme de coopration plus souple qui empcherait la coalition des grands leur dpend. Rendus publics en 1961 et 1962, les plans Fouchet prvoyaient la mise en place d'un Conseil intergouvernemental runissant deux niveaux les chefs d'tat et de gouvernement et leurs ministres des affaires trangres respectifs. Malgr l'intrt de la proposition, la discussion d'un Conseil au sommet de l'excutif europen fut carte par les dbats sur l'adhsion de la Grande Bretagne la communaut et la rfrence l'OTAN qui opposaient inlassablement la France aux autres tats membres. Aucun des deux camps ne souhaitant faire de concessions, les ngociations furent ajournes. Le constat d'chec tait tel que la mise en place d'une instance de coopration politique ne pourrait voir le jour que dans la mesure o elle parviendrait concilier la pratique intergouvernementale classique et la procdure communautaire. L'impasse des ngociations de 1961 1969, couronne par la 10 crise de la chaise vide marqua le dbut d'une crise politique grave au sein de l'Europe. Il fallut attendre mai 1967 Rome l'occasion du dixime anniversaire de la signature des traits du mme nom, pour que les Chefs d'tat et de gouvernements se runissent nouveau. Les premires confrences au sommet n'eurent qu'un impact minime sur l'institutionnalisation du Conseil europen. Rythmes par les tentatives du Gnral de Gaulle de crer une union politique conforme l'image qu'il se faisait de l'Europe, elles se droulrent dans un contexte de tensions et suscitrent l'inquitude des petits pays.
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DE GAULLE C., Mmoires de guerre - Tome 3, Le Salut 1944 1946 , Pocket, 2010, 531p.
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Pour souligner son opposition la supranationalit, la France cesse sa participation lactivit et au fonctionnement des Luxembourg , reconnaissant la
communauts le 1er juillet 1965. Il faudra attendre le 30 janvier 1966 que le compromis du notion dintrt vital dun tat membre, mette fin cette crise.
Toutefois, elles indiquent qu'il appartient aux chefs de gouvernement de dbloquer le processus europen.
2. L'exprience des sommets de 1969 1973 : une exprience positive

L'arrive de Georges Pompidou permit de relancer la machine communautaire. Le programme largissement, achvement, approfondissement qu'il dfendit lors du sommet de la Haye en dcembre 1969 mit fin l'impasse dans laquelle se trouvait la communaut europenne depuis l'chec du plan Fouchet. Cette rencontre ouvrit la voix aux ngociations rgulires. Les chefs d'tat et de gouvernement se mirent d'accord pour tudier la meilleure faon d'achever les progrs dans le domaine de coopration politique dans un contexte d'largissement
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et promirent de nouvelles volutions.
L'adoption du rapport Davignon le 27 octobre 1970 suivant prconisa une plus grande coopration des tats membres dans le domaine politique. Les conclusions du rapport se fondaient sur le constat suivant : la volont d'union politique qui a soutenu depuis le dpart les progrs europens doit prendre forme dans un nouvel organe qui prouverait que l'Europe s'assume d'une seule voix. La cration d'un tel instrument permettrait d'harmoniser les points de vue europens afin de manifester aux yeux de tous que l'Europe a une vocation politique . Quelques mois plus tard le Rapport Vedel (1972) rdig par un groupe de personnalits places sous la prsidence du doyen Vedel proposa aux dirigeants europens une rflexion plus gnrale sur le besoin de rformer les institutions. Tous partageaient le sentiment que les premiers succs de la construction europenne devaient s'accompagner d'une perspective d'union politique long terme. Pour ce faire, ils avancrent des propositions concrtes dont la ncessit d'assurer des consultations rgulires au moins tous les six mois, avec la possibilit de dcider de consultations extraordinaires en cas de crise. La qualit et le ralisme des rapports Davignon et Vedel ont provoqu le dynamisme ncessaire pour plus de coopration entre les tats membres. Sans crer d'obligations pour les chefs d'tats, ils ont su profiter du cadre communautaire pour faire naitre le besoin d'une coopration informelle entre les excutifs nationaux. Les tats prirent ensuite l'habitude de discuter rgulirement six, puis neuf, des grands problmes dont souffrait la communaut. Au sommet de Paris en 1972, les chefs d'tat et de gouvernement prirent note des bons dbuts de la coopration politique et chargrent les ministres des affaires trangres de rdiger le second rapport Davignon en rclamant un vritable plan d'action pour la coopration politique. Malgr son ambition, la confrence de Paris n'a pas eu les rpercussions attendues car l'impulsion politique des chefs d'tat ne fut que trs peu relaye au sein des autres institutions. La meilleure faon de familiariser la communaut europenne aux confrences au sommet tait donc de les pratiquer. L'opportunit de
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Extrait du communiqu de presse des chefs d'tat et de gouvernement publi l'issue du Sommet de La Haye des 1 et 2 dcembre
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1969. Le 27 octobre 1970, les ministres des Affaires trangres des Six adoptrent Luxembourg le rapport Davignon qui prconise Extrait du rapport Davignon, Bulletin de la Communaut conomique europenne, Novembre 1970, n 11, p. 9 - 1427 Rapport du comit d'experts prsid par le doyen Georges Vedel remis au Parlement europen le 25 mars 1972, Bulletin des progrs dans le domaine de l'unification politique par la voie de la coopration en matire de politique trangre.
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octobre 1970
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des Communauts europennes, supplment n 4/72, 1972.
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la confrence de Copenhague les 14 et 15 dcembre 1973 permit de faire entendre la voix europenne sur la scne internationale l'occasion de la guerre au Proche Orient. Cette anne l, la tension internationale tait telle que l'institutionnalisation des sommets europens ne put tre envisage mais le communiqu de la confrence finale resta pourtant encourageant :
Les chefs d'tats et de gouvernements ont dcid de se runir plus frquemment, lorsque les circonstances les rendront opportunes pour la
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construction europenne.
L'exprience des sommets a encourag positivement la cration du Conseil europen. Les caractristiques des confrences de la Haye, Paris et Copenhague ressemblent la formule 16 choisie en 1974 : extrieures aux institutions, elles se sont tenues en dehors de Bruxelles; organiquement trangres la communaut, leurs proccupations taient pourtant bel et bien d'ordre communautaire. Cette ambivalence ne pouvait rester indfiniment hors du cadre dcisionnel europen tant leur impulsion s'est rvle dterminante pour la communaut europenne. Ces rencontres, certes, circonstancielles, ont instaur un climat et une routine familire qui s'est progressivement impose dans les esprits des chefs d'tat europens. Leur influence reste positive plusieurs gards. D'une part, la prparation des confrences a favoris une certaine dynamique qui participe de l'harmonisation des visions europennes. D'autre part, elles ont dsormais permis aux chefs d'tat de regarder le niveau europen comme le niveau appropri pour rsoudre les problmes nationaux et internationaux. Ces tentatives rptes auxquelles aucun chef d'tat n'a refus de se rendre attestent de l'intrt pour l'Europe et pour ses tats membres d'instaurer une coopration politique au plus haut niveau.
Section 2. Problmes structurels et conjoncturels : gense du Conseil europen

Si la pratique de plus en plus prononce des sommets depuis 1961 est avre, elle ne peut elle seule justifier la naissance du Conseil europen. D'autres facteurs structurels et conjoncturels ont contribu sa cration.
1. Raisons extra-communautaires: le contexte international

La cration du Conseil europen n'est pas une particularit europenne mais s'inscrit dans l'tude du contexte international de l'poque. Ds les annes soixante, les limites de la croissance perturbrent les mcanismes des conomies internes, exacerbant le dsordre conomique mondial. Nouveaut depuis l'aprs guerre, la stagflation traduite par un ralentissement de la croissance conomique et une forte inflation conduit les conomies europennes soutenir massivement la demande pour viter le souvenir de la rcession des annes trente. L'interdpendance des problmes conomiques et politiques contraint
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Extrait de la dclaration de la prsidence assure par le Premier ministre danois, Anker Jorgensen l'issue de la l'issue du sommet de Paris des 9 et 10 dcembre 1974, le prsident franais Valry Giscard d'Estaing dclara la presse:
confrence au sommet de Copenhague le 15 dcembre 1973.

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Nous pourrions dire que le Sommet europen est mort, vive le conseil europen !
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les nations se regrouper par affinit politique, idologique et rgionale en communaut d'intrt. Dans chaque rgion du monde, les prmices de la rgionalisation ont rpondu au besoin de crer des alliances pour faire face aux difficults internationales. Pour ne citer que quelques exemples, la Ligue Arabe s'est runie sept fois entre 1945 et 1973, l'organisation de l'Unit Africaine s'est runie treize fois entre 1963 et 1975 tandis que l'organisation du March commun centre amricain (MCCA) a mis en place six confrences au sommet entre 1960 et 1973. Si les raisons et les causes de mobilisation de ces confrences sont diverses, le regroupement en communaut d'intrt est indniable qu'il s'agisse de crer une zone de libre change ou de promouvoir la solidarit entre tats d'un mme continent. Dans ce contexte conomique de crise, les sommets et confrences de chef d'tat trouvent leur origine structurelle dans la volont de prserver la stabilit conomique d'aprs guerre afin d'empcher la crise de se propager. A terme, la multiplication de ces rencontres devrait permettre une approche multilatrale et europenne des problmes. Il convient ici de remarquer que l'implication des chefs d'tat et de gouvernement a t privilgie pour la mise en place de ces confrences en lieu et place d'une autre alternative intracommunautaire entre les structures dj existantes. La justification est telle que le pouvoir excutif depuis plusieurs annes et ce, pour des raisons confirmes par les dispositions constitutionnelles, n'a cess de s'accroitre. Selon le droit constitutionnel interne et le droit international public, les principaux dcideurs de la politique trangre sont les dtenteurs du pouvoir excutif. Cette centralisation du pouvoir de dcision rpond l'impratif de scurit de l'tat et au maintien de la cohsion interne. Les chefs d'tat et de gouvernement sont ainsi les plus mme de prendre des dcisions rapides dans les situations d'urgence ou de crise. Ainsi, l'initiative du sommet de Paris qui officialise le Conseil europen n'est pas une dcision contre courant mais fortement influence par le contexte international.
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2. Raisons communautaires
La gense du Conseil europen trouve galement son origine dans des facteurs politiques, intimement lis la construction europenne.
2.1. Surmonter la crise institutionnelle

L'incapacit et la lenteur des institutions mettre en place un accord a trouv sa pire expression lors de la politique de blocage mene par le Gnral de Gaulle du 30 juin 1965 au 30 janvier 1966. Refusant d'accepter une extension du rle du Fonds europen d'orientation et de garantie agricole (FEOGA), la France dcida de suspendre sa prsence aux sessions du Conseil. Communment appele crise de la chaise vide , ce n'est qu'en 1966 lors du compromis de Luxembourg que les tats membres se mirent d'accord sur la ncessit d'une prise de dcision l'unanimit pour les votes importants. Le veto jusqu'ici jamais utilis est devenu partir de cette date l'arme prfre des gouvernements qui s'enlisrent dans l'immobilisme. Ces blocages ont nuit la capacit dcisionnelle du Conseil des ministres et son autorit tandis que les experts et techniciens prsents dans les administrations demeuraient incapables de traduire leurs projets en actions et de donner l'Europe le dynamisme dont elle avait besoin. La combinaison de ces diffrents
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DUROSELLE J-B., KASPI A., Histoire des Relations internationales de 1945 nos jours, Tome 2, Dalloz-Sirey, 2004, 704p,
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facteurs constitua la premire critique des citoyens europens qui dnoncrent l'absence de lgitimit dmocratique; le Parlement europen tant par ailleurs la seule institution lue au suffrage universel dpourvue de tout pouvoir de dcision.
2.2. Combler un vide politique

La difficult des tats membres faire face aux nouveaux largissements de 1973 (Royaume Uni, Irlande, Danemark) relana le dbat institutionnel. L'absence d'un vritable centre de dcision capable de dpasser les silences des traits se fit sentir face au constat d'chec des institutions. L'atout humain que reprsenta l'arrive au pouvoir de nouveaux dirigeants en France et en Allemagne avec une connaissance personnelle et pragmatique de la ralit institutionnelle favorisa par ailleurs l'mergence du Conseil europen. L'entente franco-allemande entre Valry Giscard d'Estaing et Gerhard Schmidt participa indiscutablement de la nouvelle dynamique europenne vers plus de coopration politique. La mise en place du Conseil europen devait ainsi pouvoir rendre directement responsables les Chefs d'tat et de gouvernement dans les affaires communautaires au dtriment des ministres et des techniciens, souvent trop tents de faire le jeu des intrts nationaux. L'initiative du Conseil europen se comprend ainsi dans un contexte politique et historique original. La fin de l're gaullienne et les premiers largissements ncessitent des coordinations au niveau de l'excutif. Si 1974 constitue un tournant du point de vue des institutions, c'est galement un nouveau dpart pour l'intgration europenne.
Section 3. Conceptions, concepts et cration du Conseil europen

1. Le rle indispensable de Jean Monnet
L'une des dernires initiatives de Jean Monnet concerna la cration du Conseil europen. On dit de lui qu'il a souffl l'ide au prsident Giscard mme si l'image actuel de l'institution n'est pas exactement celle qu'il s'en faisait. Ces observations reposent sur les documents et notes crites par Jean Monnet lui mme, repris dans ses Mmoires parues en 1976.
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Si Jean Monnet est un dmocrate qui croit profondment aux vertus du rgime parlementaire, il tait convaincu qu'il fallait rendre les chefs d'tat directement responsables de leurs engagements europens par un transfert de responsabilit pour viter les drives 20 , technocratiques et fonder une vritable autorit europenne selon ses propres mots. Ds 1973, il rdigea une note dans laquelle il fit part de ses craintes et insista sur l'urgence de crer un excutif europen travers un gouvernement provisoire
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. Soumise aux
FONTAINE P., Le rle de Jean Monnet dans la gense du Conseil europen, Revue du March commun, n229, Septembre
1979, p. 357 365. 19 MONNET J., Mmoires, Le livre de Poche, 2007, 825p.
20 21
Ibid. Ibid.
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chefs de gouvernement lors de ses diffrentes rencontres, cette premire note permit de donner une suite concrte aux prcdentes confrences au sommet:
Je pense que l'ensemble des institutions europennes parle, mais n'agit pas, et que nous risquons de nous laisser aller la facilit de ne rien dcider. Les dcisions de la Communaut, dans la mesure o il y en a, sont dtermines le plus souvent par les administrations. L'autorit suprme politique des 22 gouvernements n'est pas engage dans la recherche des solutions communes
Aprs avoir rencontr les chefs d'tats et de gouvernement, Jean Monnet dcida galement de rencontrer Franois - Xavier Ortoli, alors prsident de la Commission europenne pour lui faire part de sa proposition. Il lui importait que le prsident de la Commission europenne, dtentrice du monopole de l'initiative lgislative donne son avis sur un projet qui aurait de l'influence sur les autres institutions. Le Commissaire, favorable au principe mais inquiet de l'absence de la Commission se laissa convaincre que celle ci deviendrait l'interlocuteur privilgi du Conseil.
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Les chefs d'tat prirent la mesure de la ncessit de mettre en place un gouvernement provisoire qu'ils choisirent de dnommer Conseil suprme de la Communaut europenne . Avec l'accord de l'Allemagne et de l'Angleterre, Jean Monnet tenta de convaincre la France de mettre en place l'initiative mais Georges Pompidou fit savoir qu'il ne voulait pas prendre une telle responsabilit seul. Quant la date choisie pour la prochaine 24 runion la tourne du prsident Nixon en Europe pressa les choses . Les pays europens devaient paraitre unis, capables de parler d'une seule voix malgr la rude preuve que connaissait la solidarit europenne face la crise ptrolire. Au printemps 1974, de nouveaux acteurs volurent sur la scne internationale. Wilson prit la place de Heath, Schmidt celle de Brandt et Giscard d'Estaing celle de Pompidou. Exerant la prsidence de la Communaut durant le deuxime semestre 1974, c'tait la France que revenait la dcision de crer le nouvel instrument de coopration politique ncessaire la communaut. Tout au long de sa campagne, Valry Giscard d'Estaing avait affirm qu'il s'engagerait dans des initiatives destines faire progresser l'intgration europenne, ce fut chose faite lorsqu'il dcida de la prochaine confrence au sommet prvue Paris les 9 et 10 dcembre 1974.
2. Quel modle pour le Conseil europen : le pas dcisif de la Confrence de Paris, dcembre 1974 2.1. Les diffrents modles proposs pour le Conseil europen
Les divergences entre la France et ses partenaires europens se firent sentir lors des dbats concernant la forme que prendrait le Conseil europen. Selon l'analyse de Wolfgang
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Ibid., p. 423 L'intervention de Jean Monnet explique ainsi la prsence actuelle de la Commission europenne aux sessions du Conseil europen.
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Le prsident de la Commission europenne est depuis devenu un membre permanent de l'institution. Peu de temps aprs le rapprochement entre les deux grandes puissances, le prsident Nixon embrasse la dtente EstOuest et se lance dans une tourne europenne, DUROSELLE J-B., KASPI A., Histoire des Relations internationales de 1945 nos jours, Tome 2, Dalloz-Sirey, 2004, 704p, p.364 366.
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Wessels , ces querelles se sont construites autour de trois modles conceptuels et stratgiques diffrents : le modle prsidentiel ("presidential model"), le modle du Conseil ("council model") et le modle parallle ("parallel model"). Les arguments qui ont aliment ces dbats mettent en avant le rle dterminant des intrts nationaux dans l'attitude des gouvernements envers l'Union Europenne. Chacun des modles prsents ci dessous entraine des consquences diffrentes pour la communaut et ses institutions. Le modle prsidentiel Le modle prsidentiel trouve son expression dans les plans Fouchet. Il est le reflet de la conception franaise et de la vision gaulliste de la construction europenne. Les sommets sont un moyen de crer l'Europe des tats nations en rassemblant les plus hauts dirigeants politiques, dtenteurs de l'autorit au niveau national. Les chefs d'tat doivent se rencontrer sans aucune contrainte lgale et prennent des dcisions par consentement. Dans le modle prsidentiel, le rle du Conseil europen est essentiel. Externe la communaut, ses dcisions doivent pourtant tre prises en compte par les autres institutions. Cette stratgie vise renforcer le pouvoir des gouvernements nationaux au sein de l'Union Europenne. De fait, elle conduit une situation dans laquelle les grands tats dominent les ngociations. Ce modle peut tre considr comme une menace pour l'intgration europenne si son action se fait uniquement au service des tats nations et au dtriment de l'intrt europen. Le modle Conseil - Le modle Conseil est port par l'Allemagne et l'Angleterre. Les sommets sont le symbole de l'autorit suprme et de la responsabilit des chefs de l'excutif au sein de l'Union. Les chefs de gouvernements se runissent rgulirement en tant que Conseil, organe suprme du mcanisme de la coopration politique. Le Conseil est, dans ce modle, une institution responsable pour la communaut toute entire mais son existence ne change aucune des comptences des autres institutions. Il est soumis toutes les dispositions du trait et fait partie intgrante de la division des pouvoirs au sein du systme institutionnel. Pour ce faire, les sessions se droulent en mme temps que celles du Conseil des ministres afin de permettre la Commission europenne de prserver son monopole de l'initiative lgislative. Ses dcisions sont galement soumises au contrle de la CJUE. Le modle Conseil permet de contenir le Conseil europen dans les dispositions des traits de sorte que celui ci ne surpasse pas les prrogatives des institutions et contribue, au contraire, respecter et garantir leur rle. Le modle parallle Le modle parallle est port par la Belgique et les petits pays (Luxembourg, Pays Bas). Il est prconis par la mthode communautaire dans laquelle la Commission europenne prserve le monopole de l'initiative mais accorde la diplomatie de sommets une place importante dans l'orientation et la prise de dcision en dehors des comptences conomiques et sociales de la communaut. Les chefs de gouvernement s'occupent alors principalement de la politique trangre et de la scurit. La division du travail prconise par le modle parallle empche tout dsordre dans le fonctionnement des institutions et largit la coopration europenne dans des domaines hautement politiques qui ne figurent pas dans les dispositions originales des traits. Ces trois modles bien que prsents dans leur forme simplifie permettent de comprendre les diffrentes craintes des gouvernements nationaux concernant la mise en place du Conseil europen. Ces dbats prcdant la confrence de 1974 ont jou un rle non ngligeable dans la forme actuelle que l'on connat de l'institution.
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25
BULMER S., WESSELS W.,
The European Council: Decision-Making in European Politics,
Houndmills: Macmillan, 1987,
174p, p. 39 41.
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2.2. Le pas dcisif en 1974

Par son statut, la confrence de Paris se situe dans la ligne des confrences intergouvernementales europennes traditionnelles qui ont vu le jour dans les annes soixante. Pourtant, l'impact durable des dcisions prises lors de cette confrence, fait d'elle le premier acte de naissance du Conseil europen. La proposition finale de Valry Giscard d'Estaing, est adopte le 10 dcembre 1974 par les participants au sommet de Paris :
Reconnaissant la ncessit d'une approche globale des problmes internes que pose la construction europenne et de ceux avec lesquels l'Europe est confronte l'extrieur, les chefs de gouvernement estiment qu'il y a lieu d'assurer le dveloppement et la cohsion d'ensemble des activits des Communauts et des travaux de la coopration politique. Les chefs de gouvernement ont, en consquence, dcid de se runir, accompagns des ministres des affaires trangres, trois fois par an et chaque fois que ncessaire, 26 en Conseil de la Communaut et au titre de la coopration politique.
Cette dclaration commune se distingue par sa prudence. En analysant les termes utiliss, on remarque que l'ide "d'approche globale" souligne la volont des chefs d'Etat de se dtacher de l'emprise des experts en faisant rfrence une approche politique concerte au plus haut niveau. D'autre part, le communiqu ne fait pas mention d'une nouvelle institution mais bien d'une instance de dcision et de coordination au titre de la coopration politique. L'acte de naissance de Conseil europen reste donc relativement discret au regard de l'importance de l'vnement. Sa lecture ne nous livre que quelques indications essentielles qui laissent penser que l'on se rapproche du modle "Conseil" port par l'Allemagne et l'Angleterre. Malgr les silences relatifs du communiqu, les chefs d'tat et notamment le prsident franais attendaient bien plus de ces rencontres au sommet dans l'espoir que la tenue de discussions franches puissent un jour conduire une forme prsidentielle du Conseil europen. Si le nom de "Conseil europen " n'apparat pas dans le communiqu de Paris, c'est dans une dclaration la presse l'issue de la runion de Paris que Valry Giscard d'Estaing utilise pour la premire fois le qualificatif:
"On peut en dire que nous avons assist au dernier Sommet europen et que nous avons particip au premier conseil europen. Et, reprenant une vieille expression franaise, nous pourrions dire que le Sommet europen est mort, vive 27 le Conseil europen ! ".
Ce nouvel organe allait tre celui qui conduirait les intrts nationaux et europens dans la mme direction. Sans devenir formellement une institution part entire, les ambitions des dirigeants europens de l'poque taient telles que le Conseil europen, par sa porte sur les autres institutions, ne pouvait rester trop longtemps hors du cadre dcisionnel europen.
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Extrait de la dclaration commune des chefs d'tat et de gouvernement signe le 10 dcembre 1974 lors du Sommet de
Paris du 9 et 10 dcembre 1974

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Dclaration du Prsident franais la presse le 10 dcembre 1974 l'issue du sommet de Paris des 9 et 10 dcembre
1974.
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Titre 2 - Une intgration plus fonctionnelle que naturelle dans le processus de dcision des communauts
La porte juridique du communiqu de Paris de dcembre 1974 reste limite et n'tablit aucun lien entre le Conseil europen et les institutions prexistantes. Les chefs d'tat ont ainsi tenu souligner leur volont de conserver un statu quo juridique en se plaant uniquement sur le terrain politique afin de faire progresser la construction europenne en ce sens. Pourtant, la cration de cet organe n'a pas t accueillie sans crainte ni scepticisme. Ses prsumes incidences sur l'quilibre institutionnel ont suscit certaines inquitudes. Il convient en premier lieu de s'intresser la volont d'insrer le Conseil europen dans le cadre des institutions communautaires depuis sa cration jusqu'au trait de Lisbonne (Chapitre 1) avant d'tudier les nouvelles perspectives offertes par ce trait dans les relations du Conseil europen aux autres institutions. (Chapitre 2)
Chapitre 1 - La Volont d'insrer le Conseil europen dans le cadre communautaire : la lente institutionnalisation
Section 1. Prudence et discernement, une nature qui a toujours pos problme 1. Les silences des traits
Au dpart, il n'est pas question de faire du Conseil europen une institution comme en tmoigne sa nature inchange jusqu'au trait de Lisbonne. Le Conseil europen assure le dveloppement et la cohsion d'ensemble des activits des communauts des communauts et des travaux de coopration politique . Tels sont les propos vasifs utiliss lors du communiqu de Paris. En effet, la mthode communautaire dans laquelle la Commission europenne propose ses initiatives au Conseil des ministres et au Parlement europen ne suppose pas l'intervention des chefs d'tat. Le communiqu de Paris est en ce sens le reflet d'un vritable compromis entre les tenants d'un Conseil europen, organe suprme des communauts et les dfenseurs des institutions communautaires supranationales que l'intergouvernemental drange. L'apparition d'un nouvel organe intergouvernemental runissant les chefs d'tat et de gouvernement suscitait dj les inquitudes des institutions communautaires, habitues s'affranchir des excutifs nationaux. Pour ne pas perturber l'quilibre dcisionnel europen, les chefs d'tat et de gouvernement ont ainsi fait le choix de ne pas crer de nouvelle institution en refusant de doter le Conseil europen d'une infrastructure autonome. Le maintien du caractre informel et spontan des premires confrences permettait de garantir que ces rencontres resteraient dans le cadre institutionnel original des communauts sans en perturber le fonctionnement. Les modalits concrtes d'activit du Conseil europen se sont donc tablies progressivement avec la pratique mais toujours avec une certaine prudence.
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Extrait de la dclaration commune des chefs d'tat et de gouvernement signe le 10 dcembre 1974 lors du Sommet de Paris
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Lors du sommet de Londres en 1977, les chefs d'tat rappelrent sans prcision supplmentaire que les discussions prises lors de leurs runions ne devaient en aucun cas faire l'objet de dclarations publiques et que le Conseil europen se conformerait aux dispositions des traits communautaires. Signe en 1983, la dclaration solennelle de Stuttgart constitue le premier document officiel contenant de vritables dispositions sur la nature, les comptences et le fonctionnement du Conseil europen, jusqu'alors coutumiers.
Malgr l'apparente clart des dispositions de la dclaration de Stuttgart, la nature du Conseil europen demeure hybride. Tiraill entre ses comptences communautaires - "le Conseil europen agit dans les matires relevant des Communauts europennes en tant que Conseil eu sens des traits" - et son influence dans les nouveaux domaines de coopration - "il ouvre la coopration de nouveaux secteurs d'activit"- il ne semble toujours pas prtendre au statut d'institution. Sa position demeure ambigu. A la fois organe communautaire et instance extrieure au processus de dcision, "il donne la construction europenne une impulsion politique gnrale".
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Face une telle complexit, l'Acte Unique (1986) n'apporta aucun claircissement supplmentaire sur l'ambivalence du Conseil europen mais prcisa nanmoins sa composition :
Le Conseil europen runit les chefs d'tat et de gouvernement des tats membres ainsi que le prsident de la Commission europenne. Ceux-ci sont assists par les ministres des affaires trangres et par un membre de la
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Commission.
Ce n'est qu'en 1992, soit prs de trente ans aprs la premire confrence au sommet que le trait de Maastricht consacra dfinitivement le Conseil comme sommet unique du cadre institutionnel europen (Titre 1 art. D devenu art. 4 du TUE) :
"Le Conseil donne a l'Union les impulsions ncessaires a son dveloppement et en dfinit les orientations gnrales. Il runit au moins deux fois par an, les chefs d'tat ou de gouvernement accompagns des ministres des affaires trangres 30 ainsi que le prsident de la Commission accompagne d'un Commissaire." 2. L'ambivalence de ses fonctions
Les silences quivoques que cachent les articles des traits sont l'origine de nombreuses interrogations d'ordre politique. A cet gard, le caractre provisoire que certains ont longtemps voulu voir dans la cration du Conseil europen mane de la volont propre des chefs d'tat qui ont voulu le maintenir dans le cadre des institutions sans pour autant le rendre indpendant. Jusqu'au trait de Lisbonne, les mmes incertitudes continurent affecter son existence. Alors qu'il est un instrument politique original indniablement intgr et lgitime aux cts des autres institutions europennes, il demeurait juridiquement hors de la communaut europenne. Cette prudence renvoie au ddoublement fonctionnel du Conseil europen. On lui reconnat la facult de statuer en tant qu'instance communautaire 31 dans certains cas, tout en limitant son action "donner les impulsions ncessaires". Face un tel constat, la seule conclusion approprie est celle qui affirme que le Conseil europen est en ralit une vritable institution europenne dont le fondement juridique est apparu plus de trente ans aprs sa cration. Les raisons d'un tel retard s'expliquent par sa nature intergouvernementale. Politiquement, la coopration intergouvernementale laisse supposer que les dcisions rsultent d'un compromis pass entre les tats membres. Cet accord tacite entre Chefs d'tat remettrait en cause les principes de la mthode communautaire. Pour cette raison, il ne pouvait tre officialis et traduit juridiquement au risque de sacrifier l'esprit communautaire qui avait toujours anim la construction europenne. La nature du Conseil europen posait un problme fondamental l'essence mme de la Communaut europenne mais il s'agit incontestablement d'une institution originale qui a su s'intgrer progressivement au processus dcisionnel de l'Union. La relance de la construction europenne dans les annes 2000 fut l'occasion de rformer le Conseil europen en lui donnant une nature propre.
Section 2. Le besoin de rforme

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ACTE UNIQUE EUROPEEN (1987),
Journal officiel nL 169 du 29 juin 1987, Titre Ier - Article 2.
TRAITE SUR L'UNION EUROPEENNE (1992), Journal officiel n C 191 du 29 juillet 1992, Titre I Article D TRAITE SUR L'UNION EUROPEENNE (1992), Journal officiel n C 191 du 29 juillet 1992, Titre I Article D
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1. Prparer le Conseil l'largissement
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Conscient des difficults du Conseil europen trouver sa place au sein du processus dcisionnel de la communaut, Javier Solana, secrtaire gnral du Conseil de l'Union europenne prsenta dans son rapport du 7 mars 2002 des propositions pour amliorer son fonctionnement. A cette date, l'quilibre institutionnel semblait menac. La dmission rcente de la Commission europenne sous la prsidence Santer et la dpendance de plus en plus croissante du Parlement vis vis du Conseil des ministres contriburent remettre en cause le Triangle institutionnel, form par la Commission, le Conseil des ministres et le Parlement europen. La perte de vitesse des trois institutions principales encouragea les grands tats privilgier les solutions intergouvernementales tandis que les petits tats recherchaient plutt une protection dans les structures supra nationales. Le rapport Prparer le Conseil l'largissement de Javier Solana tenta de dpasser cet antagonisme en dlimitant de manire plus claire le cadre d'action du Conseil europen. Parmi les "voies explorer"
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, il proposa principalement:
- un recentrage du Conseil sur ses missions de coordination et d'impulsion - une meilleure organisation des sessions - une prparation structure Depuis la cration du Conseil europen, ces questions formelles obissaient des rgles coutumires. Prciser le cadre organique du Conseil europen en clarifiant ses fonctions, sa composition, la frquence et la date de ses rencontres permettrait de l'insrer pleinement dans le fonctionnement des communauts. Depuis sa cration, les drives engendres par la pratique l'avaient circonscrit dans un exercice de bilan traditionnel. Les nombreux rapports et conclusions qu'il publie contribuaient le dtourner de son rle principal "d'autorit suprme de l'Union". Si les chefs de gouvernement se conformaient la rgularit coutumire des runions, la priodicit, le lieu et la forme des dcisions mritaient d'tre clairement dfinis. Les participants Depuis 1974, seuls les chefs d'Etat et de gouvernement et les ministres des affaires trangres participent au Conseil europen. Le prsident de la Commission europenne assist d'un commissaire, permutable selon les sujets traits, est galement prsent lors des runions. La prsidence est assure par rotation semestrielle selon l'ordre prvu par les traits. De ce point de vue, le rapport de Javier Solana n'apporte aucune modification. Frquence des runions La priodicit des runions du Conseil europen est l'origine une dcision purement politique fonde sur la coutume. Le communiqu de Paris indiquait que les chefs d'tat et de gouvernement "se runiraient trois fois par an et chaque fois que ncessaire" mais le rapport Solana prconise un nouveau calendrier afin d'inscrire ces runions de travail dans le cadre gnral des activits de l'Union. Depuis cette date, le Conseil europen se runit quatre fois par an, deux fois par semestre et chaque fois que la situation l'exige de manire limiter toutes les activits annexes, sources d'parpillement.
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SOLANA Javier, (2002) Prparer le Conseil l'largissement, Bruxelles: Conseil de l'Union europenne, Secrtariat
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gnral, Office des Publications de l'U.E, 2002 SOLANA Javier, (2002) Prparer le Conseil l'largissement, Bruxelles: Conseil de l'Union europenne, Secrtariat gnral, Office des Publications de l'U.E, 2002 Expression utilise pour le Titre II : Voies explorer
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Lieu(x) des runions Le choix du nombre de trois sessions par an avait garanti chaque prsident la tenue d'une session dans son pays, la troisime se droulant gnralement Bruxelles. La double nature du Conseil europen explique ce choix. Les runions dans la capitale du pays qui assure la prsidence avaient lieu au titre de ses activits de coopration politique tandis que la runion Bruxelles dans les btiments du Conseil de l'Union Europenne tait gnralement rserve aux domaines relevant des traits. Dans un souci de cohsion d'ensemble de ses travaux, il tait prfrable pour er le Conseil europen de centraliser les runions. Ainsi, depuis le 1 mai 2004, toutes les runions se droulent Bruxelles et permettent au Conseil europen de former un espace cohrent aux cts des autres institutions europennes. L'hypothse d'un sige unique avait toujours tait carte par les Etats membres, de peur qu'une telle localisation l'assimile une vritable institution. Les nouveaux dfis qu'ont entrains les largissements successifs de l'Union Europenne et les fonctions toujours plus importantes du Conseil europen ont pourtant contribu l'insrer progressivement dans le processus dcisionnel communautaire. Son lieu de runion est dsormais fix Bruxelles, dans un btiment qui 34 lui sera bientt exclusivement rserv. Prparation et conclusions des runions Le rapport Solana dnonce la lourdeur des documents de prparation et de dlibration qui nuisent la capacit de communication du Conseil europen. Ces proccupations concernent l'ordre du jour - qui ne comprend qu'un nombre limit de questions - souvent ignores par les participants qui se rservent le droit d'voquer tout moment d'autres sujets. L'imprcision est cependant encore plus grande au niveau des conclusions. Jusqu'aux annes 2000, il n'y avait ni communiqu final ni dclaration collective sur les questions dbattues en Conseil europen. Certaines runions avaient donn lieu des "relev de conclusions" mais plusieurs chefs d'tat et de gouvernement avaient refus de considrer leur responsabilit engage. Ainsi, Javier Solana avertit les dirigeants sur les besoins d'une meilleure organisation en remplaant 35 les nombreuses "procdures parasitaires qui encombrent les sessions" par des dcisions claires contenant des orientations stratgiques. Certains observateurs ont t amen s'interroger sur la rgularit et la continuit du Conseil europen en raison de la routinisation et de la banalisation que ces rformes pouvaient entrainer. De telles dispositions auraient pu affaiblir l'efficacit de l'institution. Si les chefs d'tat, trop souvent runis n'avaient pas russi maintenir le caractre solennel et exceptionnel des runions, ce dernier aurait perdu son prestige et son autorit. Le strict respect des dispositions coutumires tmoigne de la volont des chefs d'tat et de gouvernement d'insrer le Conseil europen dans le fonctionnement des communauts. Le trait de Lisbonne lui confre en ce sens la place lgitime qu'il a toujours mrite.
2. Le trait de Lisbonne: la pice manquante l'institutionnalisation du Conseil europen

Dsireux d'aligner enfin le droit sur la pratique, le trait de Lisbonne entr en vigueur er le 1 dcembre 2009 officialise la prsence du Conseil europen en tant que vritable institution, la septime de l'Union Europenne (Trait sur l'Union Europenne (TUE), Titre III Dispositions gnrales sur les Institutions - Article 13). Prs de quarante ans aprs
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L'inauguration du nouveau btiment du Conseil europen Europa est prvue au cours de l'anne 2014. SOLANA Javier, (2002) Prparer le Conseil l'largissement, Bruxelles: Conseil de l'Union europenne, Secrtariat gnral,
Office des Publications de l'U.E, 2002, Titre II.
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la premire tenue des sommets europens, sa nature juridique est dsormais claire. Il vote et adopte des dcisions susceptibles d'un contrle par la Cour de Justice de l'Union Europenne. Les dispositions suivantes TUE - Titre III, Article 15 dfinissent prcisment son cadre d'action.
Si les grandes lignes de la rforme prconise par le rapport Solana sont reprises, la composition du Conseil europen est lgrement modifie. Dsormais, deux nouveaux participants s'associent aux runions : le Prsident du Conseil Europen, lu, devient membre de droit, et le Haut Reprsentant pour les affaires trangres et la politique de scurit assiste aux travaux. En revanche, ce n'estque lorsque l'ordre du jour l'exige, que les Chefs d'tat et de gouvernement peuvent dcider d'tre chacun assists par un ministre et par un Commissaire pour le prsident de la Commission. La composition de l'institution est donc dsormais restreinte. Conformment ce qu'il a toujours t, le Conseil europen remplit simultanment des fonctions de nature constitutionnelle et des fonctions d'orientation de l'activit de l'Union. Dans le cadre de ses fonctions constitutionnelles, il joue un rle essentiel en matire de rvision des traits, se prononce sur les adhsions de nouveaux membres et fixe les orientations sur la base desquelles le retrait d'un tat serait ngoci. Sa mission gnrale d'orientation se manifeste quant elle en matire conomique et dans le cadre de l'ensemble des relations extrieures y compris concernant la PESC. (Ces fonctions sont par ailleurs tudies en dtail dans la Partie 2, Titre 1) Les hsitations et les incertitudes qui ont marqu le Conseil europen depuis sa cration ont t leves par la mise en place du trait de Lisbonne. Cette institutionnalisation tardive s'explique par les craintes des partisans de la mthode communautaire de voir un jour l'intrt europen sacrifi par les dcisions intergouvernementales. Pourtant, l'ambivalence de ses fonctions l'ont conduit devenir un instrument essentiel du processus dcisionnel europen, place qu'il tait temps de lgitimer. Si la cration du Conseil europen posait l'origine trs clairement les questions thoriques sur les dangers de l'inter tatisme,
22 Chicha Emeline - 2011
son cadre d'action l'a conduit intervenir en priorit dans les domaines communautaires sans menacer l'quilibre des traits. Le Conseil europen constitue, en ralit, l'une des manifestations de mutations institutionnelles dont la communaut europenne avait besoin. En ce sens, la redfinition de son cadre d'action avec le trait de Lisbonne lui offre de nouvelles perspectives dans ses rapports avec les autres institutions et contribue dfinitivement l'intgrer dans le processus dcisionnel de l'Union Europenne.
Chapitre 2 Les nouvelles perspectives offertes par le trait de Lisbonne pour la relation du Conseil europen aux autres institutions
Section 1. Porte des dcisions du Conseil europen sur les autres institutions: une porte plus politique que juridique 1. Les Conclusions: preuves tangibles et formelles des dcisions du Conseil europen
Les dcisions du Conseil europen sont contenues dans les Conclusions de la Prsidence du Conseil europen . Expression de l'entente commune des chefs d'tat et de gouvernement, elles sont rendues publiques et souvent considrs par la presse comme des communiqus. Pourtant, la diversit de ces documents autant dans leur contenu que dans leur porte, tend les loigner de l'ide de simples communiqus. Leur structure constitue un document crit et concis, dans lequel les diffrents points sont abords par thmatiques qui se distinguent les unes des autres par leur objet. La premire partie est gnralement consacr aux problmes d'intrt communautaire tandis que la seconde constitue les dclarations communes annexes sur les problmes internationaux selon les circonstances lors de la tenue de la sance. Le caractre ambivalent du Conseil europen se reflte dans la diversit de ses actes dont la classification s'tablit de la manire suivante: Les dcisions - Il s'agit le plus souvent de dcisions d'appel provenant de l'incapacit des autres institutions rsoudre le problme. Elles sont rares et constituent gnralement un pas supplmentaire dans l'intgration europenne. Les orientations - Elles reprsentent la production normative la plus importante du Conseil europen. Conformment sa fonction d'orientation, elles permettent d'tablir certaines priorits pour la construction europenne. Sans porte vritable, elles sont simplement observes par les autres institutions. Les dclarations communes - Rdige de manire solennelle, elles ne concernent que la coopration politique et n'interviennent dans les conclusions que lorsque la situation internationale l'exige. Elles sont l'occasion de rappeler l'attachement de l'Union Europenne aux valeurs et principes dmocratiques qu'elle dfend, comme ce fut le cas pour la dernire 36 dclaration de soutien aux Rvolutions Arabes. Aucun de ces actes ne fait l'objet d'une adoption formelle au cours de la sance du Conseil europen sauf si le trait en dispose autrement, notamment lorsqu'il s'agit de dispositions constitutionnelles (retrait ou entre d'un tat membre dans l'UE). Il est difficile d'en valuer la porte relle car ils sont gnralement le fruit d'un consensus et ne font pas l'objet d'un formalisme juridique contrairement aux directives et rglements que l'on connait. Les conclusions du Conseil europen ne sont ainsi que les preuves tangibles et formelles
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Conseil europen, Conclusions du 23 et 27 juin 2011 Dclaration concernant le voisinage mridional.
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du droulement de la sance. La vritable influence du Conseil europen dans le processus dcisionnel s'value en termes politiques.
2. Les bnfices politiques invisibles de la concertation

Les bnfices politiques de la concertation ne sont pas directement visibles dans les conclusions de la prsidence. L'absence de formalisme juridique prouve que le Conseil europen n'a jamais voulu se substituer aux autres institutions. Il entend simplement orienter les dbats, fonction politique que le trait de Lisbonne lui garantit en rappelant qu'il n'exerce 37 aucune fonction lgislative . Cette porte politique se matrialise d'abord travers l'agenda des institutions europennes. Si aucune runion extraordinaire n'est prvue en amont ou en aval de chaque sommet europen, les conclusions de ces derniers sont toujours prises en compte par les autres organes communautaires, surtout lors des runions extraordinaires. En effet, le suivi rgulier des runions du Conseil europen, assur par les services presse respectifs des institutions, dmontre que ces dernires intgrent les travaux des chefs d'tat dans leur processus bureaucratique traditionnel. Les orientations sont ainsi gnralement rapidement considres comme des actes communautaires dont la porte varie selon leur objet. Par ailleurs, en oubliant volontairement de faire apparatre les points de dsaccord dans les conclusions, les chefs d'tat et de gouvernement entendent donner l'impression d'un consensus gnral leur permettant d'obtenir un effet politique positif sur les autres institutions. Donnant l'impression d'tre unis et de parler d'une seule voix parfois en sacrifiant certaines discussions sur des sujets jugs trop brlants - ils esprent ne pas bloquer l'action communautaire et ainsi donner du poids aux arguments des opposants de la mthode intergouvernementale. La pratique du consensus en favorisant les rserves de position vite ainsi de morceler l'intrt communautaire et permet au Conseil europen d'avoir une plus grande influence politique sur les autres institutions. Enfin, la porte politique des actes du Conseil europen dpend d'un subtil quilibre qui repose sur les termes choisis par les participants, le respect des orientations par les institutions et surtout, la publicit mdiatique accorde leurs travaux. La prise en compte de la ncessit de communiquer et d'informer l'opinion publique a conduit le Conseil europen a dvelopper de nouvelles stratgies de communication. Les Confrences de presse rptition, les galeries photos disponibles sur internet et la TV Newsroom connecte en permanence sur les travaux internes sont autant de moyens de communication qui favorisent la porte mdiatique et politique du Conseil europen. L'activit du compte Twitter de son prsident (cf. Section 3) y contribue d'ailleurs largement. Les bnfices politiques dvelopps dans cette section sont autant d'aspect invisibles qui constitue la face cache du Conseil europen au sens o ils ne sont pas contenus dans les conclusions formelles de la Prsidence. Le Conseil europen suppose en ralit toute une srie d'actions diplomatiques parallles faites de rencontres bilatrales, de silences volontaires et de stratgies mdiatiques qui produisent l'effet spectaculaire attendu lors de chaque sommet europen. Cet effet se trouve galement renforc par les propos confidentiels des sances tenues huit-clos. L'importance de telles rencontres tmoigne de l'aptitude du Conseil europen favoriser l'intgration europenne. Contrairement aux institutions traditionnelles, sa porte politique sur le processus dcisionnel communautaire fait de celui-ci une institution lgitime aux cts de la Commission europenne, du Conseil des ministres et du Parlement europen.
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VERSION CONSOLIDEE DU TRAITE SUR L'U.E. (TUE),
Journal officiel n C 83 du 30 mars 2010, Titre III- Article 15.
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Section 2. Les relations du Conseil europen avec le triangle institutionnel : quel quilibre ?
A l'origine du processus dcisionnel europen, le triangle institutionnel dsigne les relations entre les trois institutions principales de l'Union Europenne: la Commission europenne, le Conseil des ministres et le Parlement europen. L'quilibre des pouvoirs au sein de ce triangle est assur par le Cour de Justice des Communauts europenne. Trois principes essentiels permettent le bon quilibre des relations entre les institutions: la Commission a toujours le monopole de l'initiative lgislative, le Conseil des ministres vote la majorit qualifie et le Parlement europen est co-lgislateur selon les domaines. Cette mthode dite communautaire est base sur la communautarisation des intrts europens au sein d'institutions indpendantes. Avec le dveloppement de ses fonctions, certains estiment que le Conseil europen viendrait dsormais bouleverser cet quilibre. Au del de la porte politique du Conseil europen, il convient prsent de s'intresser son impact sur l'ordre communautaire en analysant ses relations avec les autres institutions.
1. Une relation complmentaire avec le Conseil des ministres

Les fonctions de dcision du Conseil des ministres pourraient tre menaces si celui ci utilise abusivement le Conseil europen comme instance d'appel. Prfrant ainsi ne pas aborder les problmes litigieux et se dtacher de toute responsabilit, son attitude provoquerait un certain immobilisme prjudiciable l'intrt europen dans la mesure o les dcisions importantes seraient prises lors des runions intergouvernementales. Pour le Conseil des ministres, la cration du Conseil europen a une consquence manifeste: elle gnre un organe hirarchiquement suprieur disposant de pouvoirs importants dans le cadre de la coopration politique qui tend le placer dans une position subordonne et affaiblir son pouvoir dcisionnel. Ce risque a toujours t pris en compte par le Conseil europen qui a pris ses distances, refusant d'tre un super-Conseil . Les dispositions du trait de Lisbonne rappellent par ailleurs qu'il ne doit jouer le rle d'instance d'appel qu'exceptionnellement et ce uniquement au titre de questions politiques afin de rserver les dcisions techniques au Conseil des ministres. Il convient de nuancer les critiques faites l'encontre du Conseil europen puisque celui ci n'intervient que rarement pour mettre des orientations politiques ou des dcisions de principe sans interfrer dans les comptences du Conseil des ministres. Sa cration a fait natre une nouvelle coordination entre les deux institutions qui garantit une meilleure collaboration des intrts europens. Le plus souvent, le Conseil europen prend des dcisions lorsque le Conseil des ministres n'est pas en mesure de le faire et n'met que des orientations si la dcision doit tre arrt en Conseil des ministres. Dans certaines circonstances nanmoins, le Conseil des ministres transfre avec soulagement certaines de ses responsabilits comme ce fut le cas ces derniers mois concernant la crise de la zone euro. Longuement voque en Conseil des ministres, la situation tait telle que la responsabilit de la zone montaire a t transmise entre les mains des chefs d'tat et de gouvernement, plus mme de prendre des dcisions politiques. En revanche, la plupart des Conseils des ministres spcialiss comme celui de l'agriculture conservent leur autonomie sans jamais se rfrer aux chefs d'tat et de gouvernement.
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Expression utilise par B. TAULEGNE pour dcrire les relations du Conseil europen avec le Conseil de la Communaut, Le
Conseil europen, PUF, 1993, 504p., p. 144.
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Les relations entre le Conseil des ministres et le Conseil europen sont complmentaires et se droulent dans une absence quasi totale de conflit. Ce constat apparat logique dans la mesure o les deux institutions sont composes de membres issus des mmes gouvernements.
2. Une communication accrue avec la Commission europenne

Les craintes de dpart considraient que le Conseil europen allait vider de son sens le pouvoir d'initiative de la Commission europenne en dnaturant son poids politique. En effet, si le Conseil europen remplissait vritablement sa mission d'orientation et d'impulsion, la force d'initiative de la Commission serait rduite celle d'expert en charge de considrations purement techniques disposition de ce dernier. De telles consquences tendraient limiter l'indpendance de la Commission europenne - si chre aux partisans de la mthode communautaire en soumettant l'intrt communautaire aux exigences nationales exprimes lors des runions intergouvernementales du Conseil europen. Cette tendance s'est pourtant inverse par la prsence de le Commission europenne aux sessions du Conseil europen. Si pour certains, en participant au Conseil europen, elle s'est formellement loigne de sa vocation, la Commission n'a en ralit jamais eu autant d'influence dans la formulation des objectifs de politique europenne que depuis qu'elle est membre de l'institution. Lors de la prparation de chaque sommet, la Commission se saisit de thmes nouveaux en adressant un mmorandum concis aux chefs d'tat et de gouvernement. La pratique dmontre d'ailleurs que les derniers prsidents de la Commission europenne ne se gnent pas pour adresser aux chefs d'tat et de gouvernement leur ambitions. Un des derniers exemples en date concerne la lettre de Jos Manuel Barroso aux chefs d'tat sur le climat le 18 fvrier 2010. Dans cette lettre, il rappelle les objectifs de l'Union Europenne en matire d'environnement afin de dbattre avec le Conseil europen de la meilleure manire de garantir que la Communaut agisse et parle d'une seule voix sur les priorits environnementales:
Working together to maintain our ambitions on climate change will remain one of our most important challenges for this year. Since we did not have time to discuss this at our meeting last week I would like to share some thoughts on the work going on in the Commission as I believe we should prepare well the 39 important decisions ahead of us.
De la mme manire, les chefs d'tat et de gouvernement font galement part de leurs objectifs la Commission comme ce fut le cas dans la dernire lettre commune prcdant la prparation du cadre financier pluriannuel
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Ces exemples dmontrent que le pouvoir
Lettre du Prsident Barroso au chefs d'tats et de gouvernements le 18 fvrier 2010 informant le Conseil europen
sur les priorits de la Commission europenne pour le plan d'action Climat et Environnement : Travailler ensemble afin de maintenir nos ambitions dans la lutte contre le changement climatique reste un de nos principaux dfis cette anne. Dans la mesure o nous ne l'avons pas voqu lors du dernier sommet europen, je souhaiterais partager avec vous les priorits du travail de la Commission qui, je pense, permettront de bien prparer vos futurs dcisions.
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Dans cette lettre, la France, l'Allemagne, la Grande Bretagne, les Pays Bas et la Finlande imposent la Commission europenne
de limiter la participation des tats membres au budget europen 1% du PIB compte tenu de la crise budgtaire que connait l'Union Europenne. Ils font galement part du besoin de simplification de la du cadre financier afin de satisfaire les exigences d'efficacit du budget europen.
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de communication entre le Conseil europen et la Commission europenne n'est pas ngligeable et peut tre une des sources de promotion de l'intrt communautaire. Le pouvoir d'initiative de la Commission se trouve donc largement transpos en Conseil europen, a ceci prs qu'elle a du adopter un style plus politique en prsentant ses observations de manire audible et moins technique aux chefs d'tat. La prsidence de J. Delors est en ce sens rvlatrice de la force de communication de la Commission europenne mais tous les prsidents ont toujours uvr pour l'affirmation de leur autorit en lgitimant leur place au sein du Conseil europen. Si le Conseil europen n'adopte par toujours la lettre les propositions de la Commission, celle ci s'estime largement satisfaite de sa participation aux sommets. Paradoxalement, il semblerait que le Conseil europen lui ait permis de s'affranchir de la technicit qui la caractrisait pour prendre une certaine envergure politique. En retour, par ses relations avec la Commission europenne, le Conseil europen s'est ainsi assur une place lgitime au sein du processus dcisionnel de l'Union Europenne.
3. Le manque de concertation avec le Parlement europen

Fondamentalement opposs et revendiquant deux lgitimits contraires, le Parlement et le Conseil europen sont pourtant deux institutions essentielles du processus communautaire. Les parlementaires europens taient trs satisfaits du caractre exceptionnel des rencontres de chefs d'tat et de gouvernement qui permettait de donner un lan supplmentaire la construction europenne quand elle en avait besoin. Aujourd'hui, la plupart d'entre eux constatent que la cration de l'institution et l'extension de ses comptences a renforc considrablement la prsence et l'autorit des gouvernements nationaux au niveau europen au dtriment du Parlement. Le fait que le Conseil europen se trouve dans un espace inaccessible aux dputs les prive de leur droit de consultation et de contrle. La plus grande opposition entre les deux institutions concerne les pouvoirs budgtaires que le Parlement dtient mais que le Conseil oriente. La volont du Parlement de rtablir un certain quilibre institutionnel s'illustre travers la publication de rapports sur la ncessit d'tablir une coopration inter institutionnelle, ce dernier n'ayant que trs peu l'opportunit d'intervenir dans l'activit du Conseil europen. En effet, les liens entre les deux instituions ne s'oprent qu' deux moments du calendrier communautaire. Chaque sommet europen dbute par une allocution du prsident du Parlement. En retour, le prsident du Conseil europen prsente l'activit de ses travaux devant le Parlement et ouvre les dbats sur les rsultats obtenus lors du dernier sommet. Si ces allocutions permettent aux deux institutions un change de vues formel, leur porte est toutefois limite. Leur valeur n'est que dclaratoire et n'est pas la consultation lgislative que les Parlementaires europens rclament depuis la cration du Conseil europen. Malgr les efforts du trait de Lisbonne pour dlimiter le cadre d'action du Conseil europen, les rclamations du Parlement pour accroitre la coopration et responsabiliser politiquement les chefs d'tat et de gouvernement sont restes lettre morte. Seule l'information aprs chacune des runions et le rapport annuel soumis au Parlement sur les Progrs de l'Union Europenne constituent une volution des liens entre 41 les deux institutions depuis 1974 . L'absence de concertation porte prjudice l'influence du Parlement europen qui de fait, s'avre tre l'institution la plus affecte par la cration du Conseil europen. Ce dernier est marginalis, ne dispose d'aucun contact avec les rseaux
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. Date de cration du Conseil europen lors du Sommet de Paris les 9 et 10 dcembre 1974.
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intergouvernementaux et n'entretient finalement que peu de relations avec les chefs de l'excutif. Si l'on dresse un bilan des relations qu'entretient le Conseil europen avec les autres institutions, les craintes son encontre sont parfois justifies mais n'ont pas toujours t confirme par la pratique. Il s'est instaur progressivement entre le Conseil europen et le triangle institutionnel un vritable compromis qui a permis chacun de sauvegarder l'essence de ses attributions et de prserver l'intrt communautaire. Si le Parlement europen a souvent t nglig, l'influence du Conseil europen sur la Commission et le Conseil des ministres n'est pas aussi dommageable qu'on le prtend. De plus, l'amlioration de la coopration entre les institutions communautaires demeure un objectif toujours plus affirm dont l'enjeu est permanent. L'quilibre entre les institutions n'est donc pas affaibli par la cration du Conseil europen, dont la porte reste avant tout politique.
Section 3. La prsidence d'Herman Van Rompuy: premier bilan 1. Personnaliser l'excutif europen
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: le pari est il russi ?
L'volution la plus marquante du trait de Lisbonne reste sans doute la cration du poste de prsident du Conseil europen - dsign pour deux ans et demi, renouvelable une fois - qui met fin la traditionnelle rotation semestrielle des chefs d'tat et de gouvernement. La double responsabilit nationale et communautaire endosse par les chefs d'tat et de gouvernement lors de leur mandat de prsident ne pouvait tre maintenue trop longtemps face aux critiques des opposants la mthode intergouvernementale. A la ncessit de parler d'une seule voix, s'est ajoute celle de parler d'une seule bouche afin de permettre au Conseil europen plus d'efficacit dans sa mission. La mise en place d'une prsidence stable, porte parole des travaux du Conseil europen, suggre ainsi aux participants de mettre de ct leurs intrts nationaux pour rendre plus visible la solidarit europenne travers le prsident qu'ils choisissent de nominer. C'est Valry Giscard d'Estaing dans son ouvrage Deux franais sur trois qui considre l'initiative:
Personnaliser l'excutif europen me parait dcisif, la faiblesse du Conseil europen tient aux conditions d'exercice de sa prsidence. La rupture de continuit tous les six mois interdit toute inspiration suivie... Quant celui qui exerce la prsidence, il a tendance considrer cette responsabilit comme secondaire par rapport aux problmes qui l'assaillent sur le plan intrieur. Enfin, cette rotation des personnes dcourage les pays extrieurs d'attacher de l'importance aux points de vue exprims par celui qui exerce, provisoirement la 43 prsidence de l'excutif europen .
A l'origine, la formule prconise par Giscard consistait lire un Prsident de l'Union 44 Europenne lu au suffrage universel de tous les habitants de l'Union Europenne pour cinq ans, qui incarnerait l'intrieur comme l'extrieur la volont de la Communaut. Cependant, face au manque d'engouement des citoyens pour les lections du Parlement europen, les dirigeants europens ont prfr limiter la porte d'une telle lection. Par ailleurs, les pouvoirs du Prsident de l'Union Europenne , limits une fonction
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Expression utilise par GISCARD D'ESTAING V., Deux franais sur trois, Flammarion, 1992, 265p. GISCARD D'ESTAING V., Deux franais sur trois, Flammarion, 1992, 265p., p. 163. Ibid.
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symbolique, n'auraient pas t la mesure de la formule choisie. Ne disposant pas des ressources diplomatiques d'un prsident national (secrtariat et gouvernement) sa position serait vite apparue fragile et son autorit infrieure au Prsident de la Commission europenne. A ce propos, Jaques Delors avait mis l'ide de nommer comme prsident de l'Europe , le prsident de la Commission europenne afin de rapprocher les tats membres de l'administration communautaire mais le manque d'appui politique de la Commission europenne ne lui aurait pas permis de se poser en vritable arbitre des intrts nationaux. Face ces dbats, l'hypothse d'un prsident de l'Europe est parue politiquement et institutionnellement inenvisageable, c'est pourquoi le trait de Lisbonne a prfr y substituer un Prsident du Conseil europen. Ce prsident assure la prparation, l'animation et la continuit des travaux du Conseil europen. Il prpare l'ordre du jour et propose les Conclusions. Enfin, il reprsente l'Union dans le domaine extrieur, sans porter prjudice aux comptences du Haut reprsentant pour les affaires trangres et la politique de scurit commune. Le pari de personnalisation de l'excutif europen semble premire vue russi. Pourtant, la formule qu'utilisait dj il y a quarante ans Henry Kissinger: L'Europe, trs bien, mais quel numro de tlphone ? reste d'actualit. Avec le trait de Lisbonne, l'Europe s'est dote de personnalits supplmentaires dont les fonctions semblent se superposer. Le prsident du Conseil europen doit aujourd'hui coexister avec le Haut reprsentant pour les affaires trangres, le prsident de la Commission et la prsidence tournante du Conseil des ministres si bien que l'on s'interroge sur la capacit de la Communaut europenne se coordonner pour faire natre de nouvelles dcisions. Si la prsidence de l'Union reste idologiquement souhaitable, la situation actuelle est telle que ses fonctions semblent rparties entre plusieurs ttes. Avec la dsignation d'Herman Van Rompuy la prsidence du Conseil europen, la personnalisation de l'excutif semble aboutie et renforce par le style personnel qu'il a dvelopp. Mme si le dsir de voir un jour une seule personnalit la tte de l'Union Europenne n'est pas satisfait, il contribue donner une cohrence et une homognit aux travaux des sommets europens en dpassant le cadre des dcisions intergouvernementales. Par ses rencontres rgulires avec les diffrentes institutions, il a permis d'insrer dfinitivement le Conseil europen dans le processus dcisionnel de l'Union en vitant les conflits que prdisaient les adversaires d'une telle fonction.
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2. Le style Van Rompuy : une double rupture pour un nouveau monde de gouvernance europenne 2.1. Un nouveau rythme pour le Conseil europen: un degr de coordination plus efficace
Ds sa prise de fonction, Herman Van Rompuy a indiqu qu'il ne serait pas qu'un simple prsident de sance mais qu'il s'efforcerait de faire jouer au Conseil europen un rle majeur dans la gouvernance conomique de l'Europe. Il a alors voqu la possibilit de tenir d'avantage de runions pour que le Conseil europen exerce ses fonctions d'orientations et pour qu'il fasse pleinement partie du processus dcisionnel europen. De la mme manire, russissant le tour de force de mettre fin la prsence des ministres des affaires trangres des vingt-sept pays europens en rservant le Conseil europen uniquement
45 Dans les annes 70, H. Kissinger avait lanc une boutade : "LEurope, quel numro de tlphone ?", pour souligner labsence
dincarnation de lEurope autrement dit de personnalit politique la tte de l'Union.
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aux chefs d'tat et de gouvernement, il a rehauss le niveau de dcision et le degr de coordination. Ces changements ne sont pas anodins et sont l'origine d'un nouveau mode de gouvernance europenne. Si le projet de M. Van Rompuy de convoquer des sommets officiels tous les mois n'a pas pu tre mis en place, car contraire aux dispositions du trait , la possibilit de convoquer des runions informelles chaque fois qu'il l'exige prsente un bon compromis et permet de prserver l'impact politique des runions semestrielles. H. Van Rompuy a su se saisir de l'opportunit de la rcente reconnaissance institutionnelle dont il bnficie pour asseoir l'autorit du Conseil europen et l'imposer comme institution suprme de l'Union Europenne. En se saisissant du facteur temps avec le changement de vitesse qu'il impose aux runions des chefs d'tat, il semblerait qu'il ait russi faire parler ces derniers d'une seule voix. Ses rencontres bilatrales et ses runions rgulires avec les prsident de la Commission et du Parlement europen contribuent renforcer la visibilit du Conseil europen dans le processus dcisionnel. Deux proccupations principales questionnaient le poste du prsident: son rle et ses relations avec le Prsident de la Commission. Par son style, H. Van Rompuy a su s'imposer comme un vritable stratge en tendant son influence et celle de son institution. Les inquitudes et les dsaccords face la comptition qui pouvait exister entre le prsident de la Commission et celui du Conseil europen ont t dpasss avec succs par le mode de gouvernance de ce dernier. Si les critiques aiment dire que M. Van Rompuy aurait un prestige sans pouvoir et que M. Barroso dtient le rel pouvoir sans en avoir le prestige, la pratique dmontre que les nombreux contacts bilatraux stimulent l'impulsion politique entre les deux institutions. En effet, ces contacts se traduisent par la mise en valeur de nouveaux thmes, catalyseurs des nergies communautaires. A titre d'exemple, les dernires rencontres entre M. Van Rompuy et M. Baroso ont contribu dessiner le cadre financier pluriannuel 2013-2020. Porte parole des intrts des tats membres, M. Van Rompuy a notamment expliqu pourquoi le prochain budget de l'UE ne pouvait tre aussi ambitieux qu'il tait initialement prvu par la Commission europenne, vu la situation budgtaire de la plupart des pays. C'est galement au cours de ces rencontres que les deux hommes voquent les travaux du groupe de rflexion constitu autour de Jacques de 47 Larosire sur une plus grande rgulation du monde de la finance, notamment l'chelle europenne. Alors que les changements introduits par le trait de Lisbonne se concrtisent dans la pratique du premier titulaire, deux facteurs principaux sont l'origine du nouveau rythme de travail du Conseil europen: la fin de la prsence des ministres des affaires trangres et la prise en compte du facteur temps travers de nouvelles runions informelles. Ces changes de vue permettent, plus d'un an aprs sa nomination, de dresser un bilan positif de la prsidence de M. Van Rompuy. L o la plupart avait chou, il russit dsormais faire parler le Conseil europen d'une seule voix et lui confre une vritable identit europenne qui semble dpasser les intrts nationaux des runions intergouvernementales.
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VERSION CONSOLIDEE DU TRAITE SUR L'U.E. (TUE),
Journal officiel n C 83 du 30 mars 2010, Titre III, Article 13 - 3
Le Conseil europen se runit deux fois par semestre sur convocation de son prsident () Lorsque la situation lexige, le prsident convoque une runion extraordinaire du Conseil europen
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Haut fonctionnaire franais successivement directeur du FMI, gouverneur de la banque de France et prsident de la BERD,
il remet la Commission europenne un rapport sur la rgulation financire, la suite de la crise financire de 2008-2009 dans laquelle il demande un renforcement de la rgulation du secteur financier et appelle la cration d'un mcanisme d'alerte prcoce plac sous les auspices de la BCE.
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2.2. Les comptes Twitter et Facebook d'H. Van Rompuy au coeur d'une nouvelle stratgie de communication
Par la voix de son prsident, le Conseil europen semble mettre fin au phnomne de manque d'information et de communication dont il souffrait depuis son origine. Le blog vido, le compte Flickr, le compte Twitter ou encore la page Facebook d'Herman Van Rompuy sont autant de moyens utiles pour donner une nouvelle visibilit au travaux du Conseil europen. Avec son blog politique personnel, ( http://www.hermanvanrompuy.be/ ) Herman Van Rompuy entend informer le public sur les activits de l'institution mais pas seulement. Si l'on y retrouve essentiellement des photos et des vidos officielles de ses interventions, il consacre galement d'autres rubriques aux "hakus" - ces pomes japonais qu'il rdige durant son temps libre -, au sport, aux films et la religion dans lesquels il publie rgulirement des billets d'humeur. Son blog politique permet de dcouvrir ce qu'il dvoile de sa personnalit mais ne reprsente pas d'volution majeure dans la stratgie de communication, l'heure o tous les hommes politiques alimentent leur propre page internet. En revanche c'est travers le site : http://www.askthepresident.eu/ qu'il a compltement transform la visibilit de son institution. Vritable interface entre les citoyens europens et l'Union Europenne, ce site internet permet aux internautes d'interroger le prsident du Conseil europen sur le sujet de leur choix par message vido ou par crit. Chaque session de questions-rponses a lieu tous les deux mois et se droule autour d'un sujet prdfini par le Prsident qui prend soin de rpondre chaque question par une srie de vido depuis son bureau. Pour complter cette stratgie, il est trs actif sur ses comptes Facebook et Twitter qu'il actualise au moins une fois par jour par des photos, des communiqus de presse et des commentaires. Plus de 20 000 personnes suivent ses activits. La nouvelle stratgie de communication du Prsident du Conseil europen repose sur des allocutions directes aux internautes qu'il adapte en fonction des situations et en fonction de la langue utilise par ces derniers. Il maitrise la plupart des langues europennes mais rpond le plus souvent en anglais, en franais ou en allemand. Ses derniers commentaires sur Twitter sur le mariage princier 48 sont en franais:
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Extrait du compte Twitter d'Herman Van Rompuy sur http://twitter.com/#!/EUHVR 2 juillet 2011
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Mais il prfre crire dans la langue du pays o il se rend pour annoncer ses rencontres 49 bilatrales et s'adresser aux diffrents partenaires europens :
Il n'hsite pas non plus faire part de ses gots sur son compte Facebook
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Extrait du compte Twitter d'Herman Van Rompuy sur http://twitter.com/#!/EUHVR 11 et 12 juillet 2011 Extrait du compte Facebook d'Herman Van Rompuy sur http://www.facebook.com/hermanvanrompuy 30 Mai 2011
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et donne souvent lire ses Hakus ses fans :
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Alors que les journalistes, derrire les portes du Conseil europen, attendent les informations officielles sur le droulement des sommets europens, les utilisateurs de Twitter font dj suivre les grandes dcisions dont ils disposent en temps rel travers le compte du prsident. Bien entendu, ce n'est pas Herman Van Rompuy qui s'amuse pianoter sur son tlphone mme s'il a confi de nombreuses reprises qu'il est lui52 mme l'origine de certains commentaires . Depuis son entre en fonction, il s'est dot d'un vritable service de presse personnel qui rdige et met jour tous ses messages. Cette nouvelle stratgie a t lance principalement pour viter les rumeurs et canaliser l'information autour des sommets europens en diffusant des informations officielles en temps rel. Dirk De Backer, porte-parole du prsident de l'UE confie ainsi aux journalistes 53 de l'AFP
"Quand on descend dans l'atrium pour briefer les journalistes, on rate une partie des dbats de l'tage. Alors qu'un tweet peut aussi donner un lien vers un document frachement adopt, ou citer les phrases cls d'une dclaration, ce qui vite d'aller le distribuer physiquement la masse des journalistes rassembls au rez-de-chausse."
Tests en octobre 2010 pour la premire fois, les tweets et les posts facebook de HvR sont aujourd'hui en hausse avec une production quasi quotidienne allant jusqu' vingt actualisations par jour les journes de sommets. Les liens sur les documents officiels, les mots cls des discours, les photos en temps rel et mme les rflexions personnelles sont
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Extrait du compte Facebook d'Herman Van Rompuy sur http://www.facebook.com/hermanvanrompuy 9 Mai 2011 OLIVIER Y, Les tweets de Van Rompuy le rserv bousculent la bulle Bruxelloise, AFP Bruxelles, 11/02/2011. Ibid.
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publies et contribuent largement transformer l'image du Conseil europen et de son prsident. Du point de vue de la communication, le premier bilan de la prsidence Van Rompuy semble plus que positif. Sa prsence sur la toile a largement contribu rentre les sommets europens familiers et transparents pour les citoyens europens. L encore, il a russi le pari de rompre avec le style de ses prdcesseurs. En tant hyperactif sur les rseaux sociaux et autres nouveaux moyens de communication, il entend mettre fin aux critiques adresses au Conseil europen et en particulier au manque de lgitimit de sa prsence qui viendrait perturber l'quilibre des institutions. A travers la voix de son Prsident, le Conseil europen apparat dsormais comme transparent et lgitime dans le processus dcisionnel de l'Union. La premire partie a eu pour objet l'identification des facteurs originels auxquels peut tre rattache l'mergence du Conseil europen. Au terme de ces dveloppements, il apparat que le Conseil europen prsente une nature originale dont les perspectives ont t renforces par le trait de Lisbonne. Son institutionnalisation est rvlatrice de sa capacit apporter au moins un dbut de solution aux conflits qui lui sont soumis. Au fil des annes, il s'est intgr dans l'ordre communautaire et s'est rvl tre le moteur effectif du processus de dcision. Aux motivations de son existence succde la raison de sa persistance, l'tude des ralisations du Conseil europen propose dans la partie suivante rvlera l'apport spcifique et original de cette institution sur l'institution europenne.
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Deuxime partie : Un instrument essentiel au processus dcisionnel europen

La propension du Conseil europen tre une authentique force de dcision a toujours t controverse. L'objet de cette seconde partie consiste dmontrer d'une part que le Conseil europen est une institution dcisionnelle essentielle au dveloppement de la construction europenne par sa fonction d'orientation et d'impulsion (Titre 1) avant de souligner sa pertinence au sein du processus de dcision au del des craintes qu'il peut susciter (Titre 2). Les fonctions du Conseil europen se dfinissent plus clairement dans la pratique dans que l'acte constitutif du communiqu de Paris et dans les dispositions des traits. A partir de ses actions, il convient dans cette partie de montrer l'adaptabilit dont le Conseil europen fait part et de souligner l'importance de son rle la lumire des thories qui ont anim la construction europenne jusqu'ici.
Titre 1 Les runions du Conseil europen: impulsion, orientation et conciliation

La diversit des attributions du Conseil europen se rpartit entre les affaires communautaires, la coopration politique et les questions institutionnelles. Ces domaines font l'objet des deux chapitres suivants et tmoignent de la volont des chefs d'tat et de gouvernement de dpasser le cadre communautaire pour dvelopper de nouvelles politiques.
Chapitre 1 La fonction de stabilisation et d'intgration du Conseil europen

Si bon nombre de dcisions du Conseil europen sont critiques pour avoir peu d'effet, d'autres, au contraire peuvent sembler inattendues. L'objet de ce prsent chapitre vise montrer que le primtre des dcisions du Conseil europen le situe entre approfondissement de la construction europenne, atteinte et soutien aux tats. L'examen des conclusions du Conseil europen de 1961 Juillet 2011 (cf. Annexe 1) nous permet de dfinir trois profils majeurs de type de dcision du Conseil europen partir de leur impact sur les institutions communautaires. Ces observations nous conduisent l'affirmation suivante: si le Conseil europen est pour certains une menace, il peut nanmoins s'avrer tre un moteur de l'intgration europenne s'il intervient dans des circonstances rigoureusement dfinies.
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Graphique 1: Les conclusions prsidentielles de 1974 2004 par domaines de ngociation
Conformment au graphique ci dessus, la part des dossiers traits par le Conseil europen la plus importante concerne les relations internationales (external relations) et les dossiers conomiques (economic affairs). Les questions constitutionnelles (constitutional questions) occupent galement une place rgulire dans les conclusions. Ces observations statistiques suffisent justifier la pertinence de ce chapitre ainsi que le choix des diffrents profils de dcisions du Conseil europen dcrits dans les sections suivantes.
Section 1. Le "matre" de la gouvernance conomique 1. Les actions en faveur de l'Union conomique et montaires
Une fois l'union douanire et la politique agricole commune acheve, l'union conomique et montaire est devenue la pierre angulaire de la construction europenne. C'est ce titre qu'elle est l'une des constantes des dbats et conclusions du Conseil europen depuis 1970. Elle s'articule autour de la solidarit et de la convergence en vue achever le march intrieur. A ce titre, la cration du systme montaire europen est une des ralisations du Conseil europen qui, l'poque, avait charg le Conseil des ministres de "poursuivre l'effort pour rtablir un systme montaire plus stable" . Depuis cette premire ralisation qui se concrtisa ensuite par l'harmonisation des critres de convergence l'occasion du
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Conclusion prsidentielle issue du Sommet de Bruxelles en juillet 1975
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trait de Maastricht et la mise en place de la zone euro en 2002, le Conseil europen par son caractre intergouvernemental et sa porte politique constitue l'enceinte de dcision la plus approprie pour dcider des convergences des politiques conomiques. L'examen de ses conclusions (cf. Annexe 2) reflte principalement deux priorits: juguler la crise conomique et prserver la cohsion et l'unit des conomies europennes. Pour donner un exemple rcent, les conclusions de cette anne font rfrence "une stratgie commune globale" traduite par des propos directifs destins aux travaux de la Commission europenne et du Conseil des ministres (conomie et finances):
"La Commission et le Conseil sont galement invits laborer une feuille de route et prsenter un rapport en octobre 2011 sur ces domaines favorisant la croissance afin que des progrs soient raliss d'ici la runion du Conseil
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europen du printemps 2012."

A cet effet, le discours du Conseil europen est un discours pragmatique:
"Le Conseil europen considre que le semestre europen peut devenir une mthode de gouvernance efficace pour soutenir, en temps voulu, l'laboration des politiques europennes et nationales d'une faon intgre et transparente. La convergence conomique requiert des mesures dont la mise en uvre incombe
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en premier lieu aux Etats membres"

A travers ses actes, le Conseil europen s'attache ainsi soutenir les politiques nationales favorables la convergence mais entend galement orienter les institutions communautaires vers l'adoption de nouvelles mesures visant prserver la stabilit dans la zone euro. Toutefois, la coordination des politiques conomiques est un exercice difficile au regard des disparits entre les tats membres. Conscient de cette ralit, les conclusions du Conseil europen traduisent souvent les divergences entre les gouvernements sur les priorits tablir par exemple entre la lutte contre l'inflation ou la lutte contre le chmage - comme ce fut le cas ces dernires annes. La priorit tait accorde la lutte contre l'inflation mais depuis, la crise de l'emploi et ses rpercussions ngatives sur les pays europens ont conduit le Conseil europen soutenir massivement l'investissement pour lutter contre le chmage:
" Les efforts dploys l'chelon national doivent tre soutenus par une action mene au niveau de l'Union europenne, notamment afin de librer tout le potentiel de l'Europe en termes de croissance conomique et de cration
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d'emplois ."
Cette conception n'tant pas partage par tous les tats membres, le prsident du Conseil europen doit souvent faire appel des formules plus diplomatiques pour concilier les oppositions. Il prfrera ainsi des formules plus gnrales un interventionnisme radical :
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Extrait des Conclusions de la session du 23 et 24 juin 2011 Section 1 4 Politique conomique Extrait des Conclusions de la session du 16 et 17 dcembre 2010 Section 1 2 Politique conomique Extrait des Conclusions de la session des 20 et 21 mars 2003 Section 1 3 Politique conomique
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"Le Conseil europen exprime sa profonde inquitude devant une situation o plus de 4.5 millions de jeunes europens sont au chmage et constate
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l'importance qu'une action soutenue soit engage dans les Etats membres"
Le rle du Conseil europen dans la politique conomique et montaire consiste ainsi orienter les priorits conomiques de l'Union. La plupart des conclusions font tat des travaux des institutions communautaires et mentionnent de nouveaux objectifs. Ces conclusions doivent tre comprises comme des instruments de travail. Relai entre les gouvernements nationaux et les institutions communautaires, le Conseil europen apparat comme l'instrument en charge de faire respecter une certaine cohrence entre les deux niveaux. Si une approche unanime des questions conomiques reste rare, ses actions ont nanmoins favorises une prise de conscience en faveur de la cohsion communautaire qu'Herman Van Rompuy a souhait poursuivre.
2. Zoom sur la task force sur la gouvernance conomique d'H. Van Rompuy
Ce groupe de travail a t mis en place au printemps 2010, il est prsid par le prsident du Conseil europen M. Herman Van Rompuy et le prsident de la Commission europenne Jos Manuel Barroso. Il est charg de travailler sur le renforcement de la gouvernance conomique et de la discipline budgtaire au sein de l'Union. Cette initiative est intervenue en plein dbat sur la notion de gouvernement conomique dans la zone euro. Les conclusions du Conseil europen depuis 2007 ont ainsi toutes t compltes par des 59 et s'accompagnent de la cration dclarations pour la stabilit de la zone euro du fonds europen de stabilit financire (FESF) 60 . La crise financire, les erreurs de la Grce puis du Portugal ont ainsi conduit le Conseil europen se dclarer favorable la cration dune telle instance afin de disposer dun cadre solide pour la rsolution des urgences conomiques. Ce groupe de travail est la preuve matrielle de l'action d'orientation et d'impulsion du Conseil europen en matire de politique conomique et montaire. Il a ainsi permis un nouvel accord des chefs d'Etat sur un pacte pour la stabilit de la zone 61 euro qui contient un mcanisme de coordination des politiques conomiques. La multiplication des sommets extraordinaires qui a accompagn la crise de la zone euro dnote une volution dans l'approche des questions conomiques et montaires. Bien qu'il appartienne aux Etats de dcider des mesures spcifiques entreprendre, les derniers sommets sont marqus par la volont de dterminer plus explicitement les priorits en recommandant un certain nombre de mesures et d'objectifs atteindre dans le pacte. La retenue des premires annes s'est donc attnue. Cette transformation s'explique aujourd'hui par l'volution des mentalits des tats membres, conscients dsormais que seule la solidarit communautaire pourra enrayer la crise conomique. Cette approche
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Extrait des Conclusions de la session des 17 et 18 juin 2004 Introduction gnrale Conclusion 11 mars 2011 Sommet extraordinaire sur la zone euro Fonds commun de crances1 approuv par les 27 tats membres de l'Union europenne le 9 mai 2010, visant prserver la Le pacte adopt en Mars 2011 par les chefs d'tat et de gouvernement propose quatre domaines de coordination prioritaires / quatre
stabilit financire en Europe en fournissant une assistance financire aux tats de la zone euro en difficult conomique
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objectifs pour la zone euro: accrotre la comptitivit; promouvoir l'emploi; assurer la viabilit des finances publiques; et renforcer la stabilit financire.
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collective et commune ne peut trouver son expression qu'au sein des sommets europens c'est pourquoi l'impulsion du Conseil europen est essentielle dans ce domaine.
Section 2. Le Conseil europen : architecte constitutionnel

Avant le trait de Lisbonne, les institutions avaient pris l'habitude de se rfrer au Conseil europen pour les matires constitutionnelles ( qui relvent d'une modification des traits) en obtenant son aval par consensus. Aujourd'hui, le vote du Conseil europen dans la phase dcisive de la procdure est essentiel et se droule l'unanimit ou la majorit simple. Il concerne principalement la rvision des traits, les rformes institutionnelles et les actions en faveur de l'largissement de l'Union. Ces questions ont rgulirement occup une place importante dans les conclusions du Conseil europen, il conviendra ici de les voquer.
1. La rvision des traits art 48 TUE

Lors de la procdure de rvision ordinaire, les Etats membres, le Parlement ou la Commission europenne peuvent soumettre au Conseil des projets de rvision dans le but de rduire ou accroitre les comptences de l'Union. Aprs avoir fait adopter la dcision la majorit simple, le prsident du Conseil europen a deux choix. Il peut soit convoquer une convention compose des reprsentants des Parlements nationaux, de la Commission et du Parlement europen si l'ampleur des modifications le justifie, soit runir une simple confrence des chefs d'tat pour les enjeux moins importants. Toutes les dcisions de rvision sont donc arrtes en Conseil europen par consensus et entrent en vigueur aprs ratification des tats membres. En tant qu'instance d'appel, le Conseil europen se saisit galement des questions n'ayant pas fait l'objet d'une ratification dans les tats membres aprs un dlai de deux ans compter de la dcision. Pour les procdures de rvision simplifies (qui ne concernent que les dispositions de la troisime partie TFUE relatives aux politiques de la communaut), le Conseil europen adopte une dcision par consensus, sauf dans le domaine montaire o il statue l'unanimit.
2. Les actions en faveur de l'largissement de l'Union Europenne

Les chefs d'tat et de gouvernement ont toujours consacr leurs efforts aux largissements successifs de la Communaut. Le Conseil europen n'intervient que partiellement dans la phase de ngociation avec les tats candidats (qui se droule au sein de la Commission et du Conseil des ministres), mais chaque largissement fait l'objet d'une dclaration commune dans laquelle les chefs d'tat et de gouvernement manifestent explicitement leur volont afin d'viter que les accords ne soient remis en cause trop rapidement, comme ce fut le cas l'occasion de l'adhsion de la Grande Bretagne. Le rle du Conseil europen pour l'adhsion de nouveaux membres consiste principalement rappeler l'attachement de l'Union Europenne la dmocratie et aux principes qui y sont lis. Ainsi, l'issue de la dernire runion pour la candidature de la Croatie qui s'est tenue le 24 juin 2011, le prsident Herman Van Rompuy invitait le Conseil des ministres :
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Extrait du Communiqu de Presse du 24 juin 2011, La Croatie devrait ainsi devenir le vingt-huitime membre de l'Union le 1er
juillet 2013, une fois le trait d'adhsion sign et ratifi.
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L'action du Conseil europen est essentielle dans la phase dcisive de la procdure puisque le trait d'adhsion lui est d'abord soumis pour approbation avant l'accord du Parlement europen. Pour les matires constitutionnelles, le Conseil europen n'exerce pas proprement parler d'action action d'impulsion ou d'orientation. Il s'agit plutt ici d'une action de conciliation favorise par l'autorit politique qu'incarne les chefs d'Etat et de gouvernement. C'est dans l'exercice de cette fonction que le Conseil europen - dont le vote est indispensable depuis le Trait de Lisbonne - s'illustre comme acteur incontournable du processus dcisionnel europen.
Section 3. L'action du Conseil europen pour le dveloppement de nouvelles politiques communes: "l'europanisation avant la communautarisation"
Depuis sa cration, le Conseil europen a toujours tent d'largir le champ des activits communautaires de nouveaux domaines de coopration. Contre les critiques qui lui sont adresses, force est de reconnatre qu'il a souvent t l'origine de nouvelles politiques communes qui viennent illustrer son action d'orientation et d'impulsion. Le choix du terme "europanisation" se comprend ici comme le phnomne selon lequel les chefs d'Etat et de gouvernement dcident de dpasser le cadre des traits et d'inscrire dans leurs priorits un nouveau domaine de coopration. Par leurs discussions lors des runions du Conseil europen, ils contribuent ainsi "europaniser" un domaine, encore rserv aux comptences exclusives des Etats membres. Cet exercice requiert de leur part une certaine conviction communautaire qu'ils dveloppent au sein du Conseil europen avant mme que cet objectif ne soit inscrit dans les priorits des autres institutions. Par son action d'impulsion et d'orientation, le Conseil europen contribue ensuite la "communautarisation" de certaines comptences, lorsque celles-ci deviennent inscrites dans le cadre des traits. Le choix de l'expression "l'europanisation avant la communautarisation" trouve sa justification dans le caractre volutif de l'Union Europenne. Les nouvelles politiques communes ont ainsi souvent t pralablement discutes et dfendues en Conseil europen, bien avant de devenir des comptences communautaires. L'"europanisation" constitue ainsi une tape pralable au transfert de comptences. Elle est produit de l'activisme du Conseil europen et des anticipations des chefs d'tat et de gouvernement.
1. La politique nergtique commune: un exemple russi

Pour la politique nergtique commune, le Conseil europen a, de fait, contribu "europaniser" ce domaine qui pourrait bien devenir un jour une comptence exclusive de l'Union. Depuis le premier choc ptrolier en 1973, les chefs d'Etat et de gouvernement ont tent de mettre en place une stratgie nergtique commune dans le but de faire renaitre le dialogue entre les pays producteurs et les pays consommateurs. Au fil des conclusions, ce discours consistait raffirmer l'existence de liens conomiques entre les problmes de l'nergie, des matires premires et du dveloppement: Malgr les divergences entre les tats membres concernant notamment le recours l'nergie nuclaire, un pas supplmentaire a t franchi avec l'adoption d'un accord politique
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avec la Commission et le Parlement : le "paquet nergie-climat" . Ces objectifs initiaux dfendus par les conclusions du Conseil europen ont t par ailleurs confirm par le trait de Lisbonne, qui offre une base juridique nouvelle et autonome la politique commune de 64 l'nergie : Titre XXI nergie - Article 194 TFUE 1. Dans le cadre de l'tablissement ou du fonctionnement du march intrieur et en tenant compte de l'exigence de prserver et d'amliorer l'environnement, la politique de l'Union dans le domaine de l'nergie vise, dans un esprit de solidarit entre les tats membres: a) assurer le fonctionnement du march de l'nergie; b) assurer la scurit de l'approvisionnement nergtique dans l'Union; c) promouvoir l'efficacit nergtique et les conomies d'nergie ainsi que le dveloppement des nergies nouvelles et renouvelables; et d) promouvoir l'interconnexion des rseaux nergtiques. Autrefois domaine rserv des tats membres, l'nergie figure dsormais dans la catgorie des comptences partages de l'Union Europenne part entire. Les accords trouvs en Conseil europen depuis les annes soixante dix et entrins par les autres institutions ont ainsi constitus l'embryon de la politique nergique commune que l'on connat aujourd'hui. La mission d'impulsion et d'orientation du Conseil europen dans le domaine nergtique n'tait pas aise remplir mais la volont des chefs d'tat pour laborer de nouvelles politiques communes s'est rvle dcisive. L'action de ces derniers a contribu "europaniser" les priorits nergtiques dans le but qu'elles soient un jour "communautarises" et considres comme comptences exclusives de l'Union.
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2.La politique de scurit commune: l'europanisation sans la communautarisation

La politique de scurit commune a toujours t un domaine symbolique de la faiblesse de l'intgration europenne depuis l'chec de la Communaut europenne de dfense (CED) en 1954. Depuis, elle fait inlassablement l'objet d'une concertation diplomatique au cours des sances du Conseil europen. Si le trait de Maastricht faisait de la politique trangre de scurit commune (PESC) sont deuxime pilier, il n'en a pourtant pas chang le mode de fonctionnement bas sur des mcanismes intergouvernementaux. Le trait d'Amsterdam avait suscit plus d'espoir en confiant une comptence d'orientation renforce au Conseil europen en matire de scurit et de dfense mais sembla galement rester sur la voie d'une "europanisation" en prservant son cadre d'action dans le domaine strictement intergouvernemental. Souhaitant raffirmer leur volont de dpasser le cadre des traits, la dclaration conjointe franco-britannique de Saint -Malo (4 dcembre 1998) donna une nouvelle dimension la scurit commune: Les travaux poursuivis au sein du Conseil europen ont alors permis de franchir des tapes dcisives en crant des organes politico-militaires permanents tels que le Comit Politique et de Scurit (COPS), le Comit militaire de l'Union Europenne (CMUE) ou
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Aprs un an de ngociations marathons, le paquet nergie-climat a t adopt par les 27 Etats membres de l'UE le 12
dcembre 2008. En les validant en mars 2007, le Conseil europen a donn une importante impulsion aux efforts de lUE pour lutter contre le rchauffement climatique. Lobjectif affich est de limiter ce rchauffement 2 degrs Celsius dici 2100.
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VERSION CONSOLIDEE TFUE, TFUE, J ournal officiel n C 83 du 30 mars 2010. Mars 2010, Titre XXI: Energie, Article 194.
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encore l'tat Major de l'Union Europenne (EMUE) qui contribuent au dveloppement d'une expertise militaire europenne et favorisent les actions concertes. Malgr la difficile coordination entre les diffrents intrts des Etats membres, le chemin parcouru depuis l'chec de la CED est remarquable d'autant qu'il a t ralis par tous les Etats membres au sein du Conseil europen. Pour prserver l'impulsion politique de l'institution en la matire, le trait de Lisbonne fait du Haut reprsentant de l'Union pour les affaires trangres et la politique de scurit un membre permanent du Conseil europen. S'il n'existe pas de dfense communautaire, la politique de scurit commune est une dimension essentielle de la construction europenne et connat sans cesse de nouveau dveloppements. L'"europanisation" de la scurit commune a permis la constitution d'un espace commun de dfense entre les pays europen malgr l'absence d'une vritable arme europenne. Il n'y a pas aujourd'hui de "communautarisation" des comptences des tats membres en la matire mais l'inter-gouvernementalisme pratiqu au sein des sommets europens a largement permis une harmonisation des systmes et des organes politico militaire europens. L'tude des conclusions depuis 1961 (cf. Annexe 2) tmoigne de l'action d'orientation, d'impulsion et de conciliation du Conseil europen. Son caractre minemment politique et intergouvernemental lui confre une autorit et une lgitimit communautaire qui fait de lui une institution essentielle du processus dcisionnel europen. Il convient prsent de s'intresser la fonction symbolique de l'institution.
Chapitre 2 Le Conseil europen: catalyseur suprme de l'Union Europenne

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Section 1. Imposer une vision commune 1. Fonction symbolique du Conseil europen:

Les sommets europens sont des moments forts de l'agenda communautaire lis directement au prestige individuel des chefs d'Etat et de gouvernement et l'importance des sujets qui y sont dbattus. C'est cette occasion que la scne politique europenne se matrialise aux yeux des citoyens. La dimension symbolique du Conseil europen rside dans sa capacit faire concider l'ordre politique europen avec l'ordre politique idal et familier - prsentant les chefs de l'excutif au sommet du schma dcisionnel communautaire - auquel sont habitus les citoyens. Cette dimension symbolique permet ainsi de rinscrire l'Union Europenne dans la tradition des configurations politiques classiques avec un excutif au sommet de la hirarchie. Ds lors, le Conseil europen s'est 66 impos comme "le catalyseur suprme" des choix collectifs et des excutifs nationaux. Il est la fois un lieu et un moment. Un lieu o se rassemblent les plus hauts dirigeants europens et un moment attendu, vritable point d'orgue des dcisions europennes. Chaque sommet devient par nature, producteur d'une identit europenne qui lui confre le rle d'une enceinte fortement symbolique. La fonction de prsident du Conseil europen
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Expression utilise par Jean Louis Dewost, DEWOST J-L, Les relations entre le Conseil europen et la Commission
europenne dans le processus de dcision communautaire, Revue du March commun, n 238,Paris 1980.
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Ibid.
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mis en place par le trait de Lisbonne vient conforter cette position. Il appartient ce dernier de prparer l'vnement pour russir faire merger des positions communes. Il s'efforce d'adopter une dmarche pragmatique pour faciliter les dbats et produire l'effet politique attendu la fin de chaque sommet. Face aux autres institutions qui jouissent de la lgitimit originelle du processus d'intgration, la drive intergouvernementaliste reproche au Conseil europen trouve ici sa limite. Par sa fonction symbolique, il est l'vnement de la vie politique communautaire qui obtient la plus large audience auprs du public, bien qu'il suscite plus de rserves chez les fonctionnaires europens. Malgr la culture professionnelle de ces derniers qui apparat peu en phase avec la mthode intergouvernementale, nombreux reconnaissent sa capacit faire merger un certain consensus autour des grandes questions europennes. La pratique coutumire de la prparation des runions du Conseil europen veut d'ailleurs que chaque institution contribue aux travaux prparatoires des sommets par l'intermdiaire de "communications" et de "rapports" afin d'utiliser la fonction symbolique du Conseil europen pour faire valoir ses positions. Cette participation permet ainsi aux institutions de profiter de la grand-messe que constituent les rencontres au sommet pour obtenir plus de visibilit 67 dans "l'espace public europen" . La fonction symbolique du Conseil europen rside donc dans sa capacit mobiliser socit civile et fonctionnaires au mme moment sur le projet europen l'heure o les critiques sont au manque de lgitimit dmocratique des institutions.
2. Une lgitimit dmocratique certaine qui favorise l'incarnation de l'Europe par les gouvernants nationaux
Les dbats focaliss sur les modalits de participation des citoyens europens au systme dcisionnel europen trouvent une partie de leur rponse dans l'existence mme du Conseil europen. En effet, la plupart des chefs d'tat et de gouvernement lus au suffrage universel dans leurs pays respectifs tendent reprsenter la volont commune de leur peuple par les discussions qu'ils entreprennent lors des runions au sommet. Cette lgitimit politique contribue former un vritable "espace public europen" au sein du Conseil europen ralisant la synthse de la diversit sociale et politique des vingt sept pays de l'Union Europenne. Le dficit dmocratique de l'Europe se trouve alors en partie rsolu par l'intgration du Conseil europen au processus dcisionnel de l'UE. Contrairement la plupart des autres fonctionnaires de l'Union Europenne, les visages des vingt sept chefs d'Etat et de gouvernements sont familiers et reconnus par tous les citoyens. Audel des partis politiques que chacun d'entre eux reprsentent, leur prsence lors des sommets europens permet entre autres de "rconforter" les individus dans la mesure o ils incarnent le pouvoir excutif national lgitime et donnent l'impression de gouverner l'Union Europenne . Dans la pratique, le Conseil europen n'est qu'une scne du thtre europen mais sa porte symbolique est telle qu'il contribue galement rapprocher l'Union de sa population. Si certains regrettent qu'il ne soit justement qu'une scne d'expression slective des intrts europens - puisque la plupart des institutions communautaires sont absentes des runions - il est peru par d'autres comme l'lment central fdrateur de la communaut par l'autorit lgitime et dmocratique qu'incarnent ses membres permanents.
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Expression utilise par DACHEUX E., LEurope qui se construit. Rflexions sur lespace public europen, Presses
Universitaires de Saint tienne, 2003, 277p.
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Depuis la cration du Conseil europen, il n'est plus rare que les chefs d'tat et de gouvernement fassent exister le plus tangiblement l'Europe sous les objectifs et les camras des journalistes alors que les fonctionnaires europens continuent d'tre inaptes tenir ce rle en raison de l'anonymat dans lequel ils demeurent. Ainsi, la nature intergouvernementale de l'institution, le prestige et la notorit des participants ont tendance se confondre avec la mise en scne des rencontres au sommet et contribuent incarner l'Europe dans sa forme la plus restreinte mais pourtant essentielle: celle de la coopration politique.
Section 2. Le Conseil europen: porte parole d'une politique extrieur en devenir ?

Le trait de Lisbonne confre un rle fondamental au Prsident du Conseil europen: La prsidence du Conseil europen tire son autorit de ses membres mais l'interprte effectif de la volont politique de l'union pour les questions de politique trangre reste le Conseil europen. Depuis sa cration, ce dernier s'est efforc d'adopter une attitude commune face aux tensions internationales en se concentrant sur les grands thmes: maintien de la paix, aide au dveloppement, droits de l'homme et sur des secteurs gographiques chaque fois que la situation l'exigeait : Proche Orient, Afrique, Amrique centrale etc. Le combat pour le respect des droits de l'homme a t affirm tant l'intrieur qu' l'extrieur des frontires de l'Union dans ses dclarations. Ces interventions ne sont pas toujours couronnes de succs mais elles dmontrent que le Conseil europen reprsente une enceinte objective reconnue par toutes les institutions pour dbattre de la coopration politique. Embryon d'une politique extrieur, il est aujourd'hui la seule institution capable de parler au nom de l'Union Europenne lors de ses prises de position.
1. Prises de position face aux tensions internationales : zoom sur les dernires rvolutions arabes
Les prises de position du Conseil europen face aux tensions internationales constituent la majeure partie des dclarations annexes aux Conclusions de la prsidence. Dans ce secteur, le schma adopt est devenu traditionnel et se caractrise par une condamnation de la situation conflictuelle, accompagne d'une dclaration sur les valeurs dfendues par l'Union Europenne. Si depuis plus de dix ans, les dclarations annexes portent sur les crises au Moyen Orient, il conviendra ici de prendre l'exemple rcent des dernires rvolutions arabes en Tunisie, Egypte, Lybie et Syrie. Depuis Fvrier 2011, l'effort de concertation entrepris par l'institution porte spcifiquement sur cette rgion. Ces observations ont t ralises partir des conclusions de la prsidence l'issue des sommets du 4 fvrier 2011, du 11 mars 2011, des 24 et 25 mars 2011 et du dernier en date ce jour, celui des 23 et 24 juin 2011 (cf. Annexe 1) La premire dclaration sur l'gypte et la rgion lors du sommet du 4 fvrier 2011 prsente l'intrt d'tre le premier document commun sur la situation actuelle dans le monde arabe. Il demeure peu explicite quant au fond du problme mais les chefs d'tat et de gouvernement tiennent rappeler que : Ce texte traduit l'attachement des peuples europens aux valeurs dmocratiques. Les europens dmontrent leur soutien au processus de transition en rappelant le partenariat des pays du Maghreb dans le cadre de la Politique europenne de voisinage et de
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68 Conseil europen, dclaration annexe sur l'Egypte et la rgion Bruxelles, le 4 fvrier 2011
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l'Union pour la Mditerrane. Cette premire intervention prsente une certaine continuit par rapport aux principes voqus par les chefs de gouvernement au niveau national mais permet nanmoins de donner une porte europenne commune aux dclarations de principe. Voyant que la situation se dgrade lors des vnements en Libye et s'accompagne 69 de la radicalisation de Mouammar Khadafi contre sa population, les chefs d'tat et de gouvernement dcident d'un sommet extraordinaire ddi au monde arabe le 11 mars 2011 soit un mois aprs la premire dclaration commune. Cette dcision est riche d'enseignement. Elle tmoigne de leur volont de prendre plus de recul pour approfondir les donnes des problmes dans la rgion alors que des troubles graves continuent d'clater. Cette dclaration est l'occasion de condamner avec virulence le rgime du colonel Khadafi: Cette runion est galement l'occasion pour les chefs d'tat et de gouvernement d'englober ces vnements dans un rglement d'ensemble des conflits dans la rgion: A la suite de cette dclaration, l'Union Europenne dgagea ds la semaine suivante, une aide financire et technique pour l'aide d'urgence et l'aide humanitaire de 10 millions d'euros qui s'lve aujourd'hui plus de 50 millions d'euros pour la rgion. Lors des sessions suivantes des 24 et 25 mars 2011 puis des 24 et 25 juin 2011, le Conseil europen a inlassablement rappel sa position qui s'articule autour de plusieurs affirmations: 1. le respect et l'attachement de l'Union aux valeurs dmocratiques 2. l'importance de la protection des populations civiles 3. le rle du partenariat entre l'UE et les pays de la mditerrane, et en particulier de la Ligue Arabe pour trouver une solution la crise 4. la ncessit d'tablir un plan d'action pour la rgion association toutes les parties 5. le retour la paix et la normalit Le Conseil europen a jusqu'ici su tablir la concertation entre les tats membres en affirmant par la continuit de ses dclarations une position europenne solidaire. Lorsque la situation l'exigeait, les membres de l'institution ont su, d'une part, dissocier les vnements et les priorits propres chacun de ses pays tout en associant les conflits qui conjointement, doivent tre rsolus dans une stratgie globale. Cette stratgie a d'ailleurs pris le nom de stratgie nouvelle l'gard d'un voisinage en mutation
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depuis le mois de mai 2011.
Il convient de souligner que l'attitude europenne tout au long de l'anne 2011 s'est caractrise par l'unanimit des points de vues au sein du Conseil europen. Malgr cette attitude positive, la politique extrieure europenne doit tre envisage dans sa totalit. L'unique politique dclaratoire du Conseil europen ne saurait tre dissocie des actions politiques et militaires en faveur de la paix pour tre considre comme une vritable action extrieure. En dpit de l'absence d'un dispositif de dfense commune, la concertation europenne sous la responsabilit du Conseil europen a favoris l'affirmation d'une position europenne unique et cohrente. En marge de la situation actuelle dans les pays arabes qui monopolise les conclusions, le Conseil europen a adopt plusieurs reprises des dclarations sur l'Amrique latine,
En fvrier 2011, la suite des rvolutions et mouvements de protestation dans le monde arabe, le chef d'tat libyen fait face
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une rvolte populaire, qu'il tente de rprimer par des tirs balles relles et des bombardements ariens sur la population. 70 Stratgie nouvelle l'gard d'un voisinage en mutation Examen de la politique europenne de voisinage, Communication officielle conjointe de la Haute reprsentante de lUnion pour les affaires trangres et la politique de scurit et de la Commission europenne, le 25 mai 2011
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l'Afrique et le Moyen Orient chaque fois que la situation le suggrait. En reprenant trs souvent les dclarations du Conseil des ministres des Affaires trangres, il exerce son attribution de porte-parole de l'Union et amplifie la porte politique des positions des tats membres. Si les rsultats restent fragmentaires son action fait de lui le vritable porte parole d'une politique trangre en devenir.
Titre 2 Dissiper les craintes : ombres et lumires du Conseil europen

Les critiques les plus vivaces sont celles qui s'attachent dmontrer que le Conseil europen a dnatur le rle des institutions communautaires. Cette dangereuse situation mrite que l'on analyse les craintes qui alimentent la controverse sur l'utilit du Conseil europen (Chapitre 1) avant de nuancer et discuter la pertinence de l'institution la lumire des thories qui animent l'intgration europenne. (Chapitre 2)
Chapitre 1 Les actuelles ombres du Conseil europen

Section 1. Les dangers pour lui mme
Malgr la pertinence de la prsence du Conseil europen au sein du processus dcisionnel de l'Union, toute une srie de dangers le guette et pourrait terme diminuer son influence et la porte de ses actes.
1. Le risque actuel d'un certain immobilisme

L'institutionnalisation du Conseil europen avec le trait de Lisbonne a retir le caractre exceptionnel, spontan et ponctuel de ses runions. Trois risques guettent alors son activit. Dsormais partie prenante du processus de dcision, la tenue des sommets est fixe quatre fois par an avec possibilit de mettre en place des runions extraordinaires uniquement si la situation l'exige. La continuit et la rgularit des sommets europens pourraient terme conforter l'institution dans une certaine routine dfaut de produire une relle impulsion pour la construction europenne. Les chefs d'tat et de gouvernement, enferms dans un protocole traditionnel et habitus se runir tous les trois mois autour d'un ordre du jour ordinaire ne contribueraient plus donner l'Union l'orientation dont elle a besoin. A juste titre, par la rgularit des runions, les sessions du Conseil europen ne pourraient devenir, terme, que de simples runions de travail. A ce risque s'ajoute l'excs d'abstraction politique des conclusions que l'on retrouve tant dans le corps principal du texte que dans les dclarations annexes. A vouloir trop souvent dissocier les aspects techniques des discours politiques, le Conseil europen en viendrait oublier son rle principal. L'absence de vritables propositions concrtes trop souvent regrettes par les citoyens viendrait paralyser la poursuite des travaux internes des autres institutions. A dfaut d'impulsions nettes, ces dernires ne pourraient elles seules faire progresser la coopration entre les tats membres. Dans la mesure o les comptences
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du Conseil europen restent volontairement vagues depuis sa cration en 1974 , elles pourraient par la pratique ne devenir plus que des dclarations d'intentions qui videraient le Conseil europen de sa substance. Enfin, un dernier risque prsent par le Conseil europen serait que les grands pays , notamment la France, l'Allemagne et le Royaume-Uni, imposent leur vision aux petits et se mettent ensuite d'accord sur des solutions auxquelles ils ne pourraient chapper. Cette diffrence entre les participants et la mfiance de ces derniers, si elle s'accentue, pourrait bien devenir terme, un facteur entrainant le blocage des dcisions prises par consensus. En effet, la crainte que l'institution ne devienne un instrument de domination pour les grands tats , viendrait conforter les critiques faites aux runions intergouvernementales.
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2 Un Conseil europen plus pompier qu'architecte ?

Aprs les pompiers, l'Europe attend les architectes ! voici l'expression utilise par Jacques Delors lors de son discours Les leons d'Europe , prononc le 28 janvier 2011 Berlin. L'ancien prsident de la Commission europenne (1985-1994) a surtout regrett que les chefs d'Etat et de gouvernement europens actuels manquent d'ambitions et soient davantage plus pompiers qu'architectes au sein du Conseil europen. Expression d'ailleurs reprise quelques jours aprs au cours du dbat qui a suivi le Conseil europen par Jos Manuel Barroso, actuel prsident de la Commission qui, par opposition, dclarait :
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Nous ne sommes pas les pompiers de la stabilit financire. Nous construisons une architecture plus solide et durable pour les conomies 73 europennes .
Dans la crise actuelle que traverse l'Union Europenne, le Conseil europen apparat alors comme une institution d'appel et de secours court terme mais peine s'imposer aux yeux des autres institutions comme un moyen d'action durable. La crise de la zone euro et les mesures prises par le Conseil europen contribuent limiter son influence aux sujets d'actualit brlants sans toutefois poser les bases de nouvelles orientations. Il est vident que la crise conomique qui frappe les pays europens est une priorit pour les chefs d'tat et de gouvernement, reste savoir si une fois les solutions trouves, ces derniers seront mme de donner un nouveau souffle la construction europenne. Si l'urgence pour le Conseil europen est de panser les plaies de la zone euro pour pouvoir retrouver la prosprit et la stabilit, l'expression rcente utilise par Jacques Delors mritait d'tre souligne comme pouvant reprsenter un danger pour l'institution.
Section 2. Les dangers pour les autres institutions 1. Le risque d'affaiblissement du triangle institutionnel
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Dclaration Sommet de Paris 1974: Le Conseil europen donne l'Union les impulsions ncessaires son dveloppement
et en dfinit les orientations et les priorits politiques gnrales

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"Les leons d'Europe de Jacques Delors", discours prononc le vendredi 28 janvier 2011 Berlin lors de la confrence sur l'avenir Expression utilise par J.M Barroso la suite du Sommet exceptionnel du 11 Mars 2011 qui succde la dclaration
de l'Europe organise par le groupe des verts Allemands.

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des chefs d'tats et de gouvernements sur la stabilit de la zone euro.
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Les dangers pour les autres institutions sont les dangers les plus souvent mis en avant par les opposants la mthode intergouvernementale. Ces critiques dnoncent l'invitable dprciation du rle des institutions communautaires, obliges de se conformer aux dcisions auxquelles elles n'ont pas pris part. Ce risque les limiterait tre de simples organes excutants chargs de la mise en forme technique et juridique des dcisions du Conseil europen. Ce danger pse sur les trois principales institutions. Le Conseil des ministres peut tre tent de s'en remettre uniquement aux chefs d'tat et de gouvernement ds la moindre difficult abandonnant ainsi dlibrment ses responsabilits et son autorit. Le Parlement europen n'est pas, lui non plus, l'abri d'un tel danger. Inform aprs coup des dcisions prises lors des sommets europens et ne disposant d'aucun pouvoir d'amendement en la matire, il pourrait se retrouver encore plus dmuni qu' sa cration. Enfin, c'est surtout la Commission qui risque de perdre le monopole de l'initiative face aux chefs d'tat dsormais appels dessiner les grandes orientations de l'Union Europenne. Ces volutions seraient ainsi prjudiciables l'quilibre institutionnel classique puisque les trois institutions au cur de la gouvernance europenne verraient leurs comptences transfres entre les mains des excutifs nationaux. Cet quilibrage, dont on ne peut deviner l'issue, rsulte d'un savant dosage entre la pratique intergouvernementale des sommets europens et la tradition communautaire des autres institutions, comme nous l'avons abord dans la section prcdente (cf. Premire Partie, Chapitre 2, Section 2 les relations avec le triangle institutionnel, quel quilibre?). Les dangers pour les autres institutions ne sont pas ngliger, mais l'efficacit du Conseil europen dpend essentiellement de la capacit d'adaptation et de ractivit de ses partenaires, comme le montre l'exemple de la Commission europenne.
2. La rponse de la Commission europenne

La Commission europenne est la seule avoir ragi face au danger de devenir un simple relai des chefs d'tat et de gouvernement. Sa raction a consist adopter un style plus politique et plus incisif lorsqu'elle prend part aux sommets europens. Ses propositions ne prtendent plus seulement mettre en avant des dtails techniques mais contiennent dsormais des thses politiques clairement formules. C'est dans ce sens que M. Barroso, actuel prsident de la Commission europenne, oriente ses communications au Conseil europen et cela s'est traduit par un certain succs, comme le montre une de ses dernires interventions devant les chefs d'tats pour la stratgie nergtique. Le choix du vocabulaire employ est significatif de cette nouvelle communication entre les deux institutions, les priorits de la Commission sont nonces sous forme d'engagement et de manire directive:
Le premier engagement concerne la ralisation du march intrieur de l'nergie d'ici 2014. Pour ce faire, il faut encourager les nouveaux entrants et les fournisseurs indpendants et encourager les consommateurs changer de
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fournisseurs
Depuis la cration du Conseil europen, la Commission europenne a tenu renforcer son rle politique pour ne pas souffrir des nouvelles attributions de ce dernier. Par un effort de communication, elle a su profiter de l'autorit politique du Conseil europen pour avancer ses propositions et s'affranchir de la technicit qui caractrisait ses prises de positions. Toutes les craintes de dpart ont donc t surmontes par la volont de la Commission et de ses prsidents de ne pas rester en retrait des sommets europens. Pourtant, il n'en
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Prsentation de J.M. Barrosso au Conseil europen le 4 fvrier 2011 : nergie, les priorits pour l'Europe
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reste pas moins que ces interventions ne sont pas contraignantes pour le Conseil europen et qu'elles ne sont pas transmises au Parlement. Il existerait alors un double risque qui n'a pourtant pas encore t vrifi. Cette pratique pourrait, d'une part, remettre en cause l'quilibre institutionnel europen et d'autre part, elle contribuerait transformer la prise de dcision communautaire en une prise de dcision d'inspiration intergouvernementale si elle est exclusivement issue des rencontres au sommet. Les quarante ans de pratique des sommets europens n'ont pas fait disparatre les dcisions d'inspiration communautaire qui ont toujours favoris l'intgration europenne. Si les craintes sont parfois justifies, elles n'ont pas toujours t vritablement matrialises. Malgr les risques qui psent sur les autres institutions, il convient ici de souligner que du point de vue thorique, rien n'a empch le Conseil europen d'voluer vers la supranationalit. Son rle dterminant dans la mise en place de l'lection du Parlement europen au suffrage universel direct et d'autres innovations institutionnelles telles que l'extension des domaines de vote la majorit qualifie en Conseil des ministres, conduisent de fait une plus grande coopration supranationale. La Commission a acquis une place importante dans les sommets du Conseil europen et le Conseil des ministres constitue un lment important de prparation de leurs travaux. Par ailleurs, les relations entre le Conseil europen et le Parlement vont encore tre approfondies par la pratique comme le dmontrent les interventions du Prsident du Conseil europen aprs chaque sommet. Indpendamment des dangers qui guettent l'institution, l'existence du Conseil europen contribue dans une large mesure tablir une solidarit europenne entre les gouvernements des tats membres et les administrations europennes. Le succs de l'institution se trouve dans un quilibre subtil entre mthode communautaire et mthode intergouvernementale pour ne pas porter prjudice l'intgration europenne.
Chapitre 2 De la pertinence du Conseil europen

Section 1. Les perspectives thoriques
La thse dfendue par le prsent mmoire consiste montrer que le Conseil europen, loin d'tre une dnaturation de la Communaut europenne et ce, malgr les dangers qui le menacent, constitue une institution indispensable au processus dcisionnel de l'Union. Il convient dans cette section de mentionner les perspectives thoriques qui ont accompagn ce travail. S'il est utile de rappeler ici la premire lecture conventionnelle de l'intgration du Conseil europen qui consiste ne voir en lui que le reflet des intrts nationaux (1) , l'objet des recherches a t de dpasser cette lecture pour proposer une analyse de l'institution la lumire de la place qu'il occupe rellement dans le processus de dcision europen (2).
1. Remise en cause de la lecture conventionnelle du Conseil europen travers l'approche intergouvernementale et la relation principal-agent
Le Conseil europen n'est souvent apprhend qu' travers la mthode intergouvernementale selon laquelle les chefs d'tats et de gouvernements dcident des grandes orientations de l'Union Europenne l'unanimit ou par consensus sans consultation des autres institutions. La thorie intergouvernementale trouve son inspiration
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auprs des auteurs des thories ralistes - Morgenthau , Waltz - pour qui l'Etat est l'unit d'analyse privilgier en relations internationales dans la mesure o les chefs d'Etat agissent de manire rationnelle en privilgiant leurs intrts pour asseoir leur puissance. Ces auteurs, considrant que la stabilit d'un systme est dfinie par les relations intertatiques, suggrent que les gouvernements nationaux, dignes reprsentants de la volont gnrale et de la souverainet populaire soient de vritables acteurs de l'intgration europenne au sein d'un organe suprme. Selon cette approche, les ngociations des chefs d'tat et de gouvernement au sein du Conseil europen ne seraient que le reflet des intrts nationaux et tendraient menacer l'esprit communautaire promu par les autres institutions. La logique intergouvernementale voudrait que ces deniers cherchent maximiser leurs intrts selon les donnes conomiques et gopolitiques internes de leurs pays. Les Etats les plus puissants contraindraient alors les plus petits suivre leurs positions. De cette approche s'ensuit une lecture spcifique de l'architecture institutionnelle communautaire dcrite ci-dessous: Schma 1 Architecture institutionnelle du processus de dcisions de l'UE selon l'approche intergouvernementale
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Ce schma analyse la place du Conseil europen travers la vision intergouvernementale la lumire des thories de l'agence et de la relation principalagent. Comme nous l'avons soulign tout au long de ce mmoire, l'intgration europenne s'effectue dans un contexte de conflits de pouvoirs entre les chefs d'tats reprsents au sein du Conseil europen et les institutions supranationales. En conomie, la question de dlgation de pouvoir a surtout t tudie par l'approche principal-agent. La relation principal-agent est cre lorsque le principal (le Conseil europen, EC) dlgue un un pouvoir dcisionnel l'agent (en l'occurrence la Commission europenne et le Conseil des ministres) . La difficult vient du fait que l'un et l'autre disposent d'informations prives
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MORGENTHAU H., Une thorie raliste de la politique internationale in BRAILLARRD Ph, Thorie des relations internationales, WALTZ, K-N., Man, the state, and war : a theoretical analysis, New York : Columbia University Press, 1962, 449p.
Presses Universitaires de France, 2006, 127p.

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non observables. En raison des divergences d'intrts et des asymtries d'informations entre le principal et les agents , le principal ne peut pas contrler directement la bonne excution des tches par l'agent. Cela pose deux problmes majeurs: un conflit d'intrt entre l'agent et le principal (comme c'est le cas entre le Conseil europen d'un ct et la Commission et le Conseil des ministres de l'autre) et le risque pour le principal de perdre le contrle de ces agents. Le rsultat est tel que le processus dcisionnel europen n'est pas optimal dans cette situation. La thorie de l'agence suggre ainsi de rduire les cots de transaction au sein du Conseil europen pour maximiser son influence sur les autres institutions. La mise en place du Prsident du Conseil europen y contribue et renforce le rle du principal vis vis de ses agents . Ainsi, le Conseil europen par sa fonction d'impulsion et d'orientation deviendrait, de facto, l'institution suprme, au sommet de processus dcisionnel europen tandis que la Commission europenne et le Conseil des ministres seraient uniquement destins amliorer l'efficacit des ngociations entre les tats. La dcision des chefs d'tat de dlguer la souverainet repose ainsi sur une analyse cot-avantage. Le Parlement Europen, quant lui, se verrait attribuer un rle minime, forum d'expression du peuple europen sans relle influence dans le processus de dcision. Cette vision considre que les tats demeurent des acteurs politiques dominants puisqu'ils contrlent la fois le Conseil europen, le Conseil des ministres et la Commission europenne dans la mesure o ces derniers agissent en leur nom. L'approche principalagent a pour intrt de mettre en avant les enjeux de rpartition des pouvoirs entre les acteurs et les problmes lis l'asymtrie d'information mais ne ne reflte en rien la relle position occupe par le Conseil europen depuis sa cration. Malgr les craintes et les critiques que suscite l'volution de son rle au sein du processus dcisionnel europen, l'approche intergouvernementale classique n'est pas pertinente pour analyser la porte de sa cration sur les autres institutions. Cette approche n'a d'ailleurs pas t retenue pour les recherches poursuivies dans le cadre de ce mmoire. Le modle intergouvernemental tel qu'il est pens par les opposants au Conseil europen n'a jamais suffit justifier les accords ambitieux entre les tats qui ont vu le jour au sein des sommets europens. Seul le travail des institutions, comme l'avait bien compris les pres fondateurs de la Communaut europenne, a permis de passer outre la dfense des intrts nationaux. Il convient donc d'tudier le Conseil europen de manire objective, la lumire de la fonction qu'il occupe au sein du processus dcisionnel europen. Il existe ainsi une approche diffrente de la ralit communautaire qui offre une place importante aux institutions communautaires d'une part et aux tats d'autre part.
2. L'alternative conventionnelle: le Conseil europen comme acteur majeur des thories no fonctionnalistes
Cette thorie traduit de manire plus exacte la complexit et les interactions entre les diffrentes institutions communautaires et montre que la vision intergouvernementale centre sur les ngociations inter-tatiques au sein du Conseil europen doit tre complte par une analyse de ces phnomnes au niveau des institutions europennes. Il est difficile d'apprhender la ralit europenne par le prisme d'une seule thorie. Toutefois, l'approche fonctionnaliste selon laquelle les ncessits techniques d'une socit favorisent la coopration et entrainent la cration d'institutions supranationales appropries offre une
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MILTRANY D., The progress of international government and A working peace system, an argument for functional developement
of internal organization , Yale university press edition on openlibray.org, 1933.
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approche pertinente pour l'tude du Conseil europen. L'tat est ici considr comme une institution imparfaite pour rgler les problmes qui dpassent les frontires nationales. Seule une coopration pragmatique dans diffrents domaines au sein d'organismes supranationaux permet d'atteindre le bien commun par effet "d'engrenage" ou de "spill over". La thorie fonctionnaliste trouve ses limites dans la crise de la chaise vide qui contribua remettre en cause "l'engrenage automatique" produit par la construction
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europenne. Ces blocages politiques ont conduit les no fonctionnalistes insister sur le rle dterminant des lites et des chefs d'tat dans la mise en place du processus 80 de coopration. Cette thorie porte par Ernst B. Haas envisage l'action volontariste d'une autorit centrale qui donne l'impulsion dcisive vers plus d'intgration politique. Le Conseil europen s'avre ainsi tre l'institution approprie pour la rsolution des problmes transnationaux. L'autorit politique de ses membres contribue donner la construction europenne la dynamique ncessaire au dveloppement de nouveaux domaines de coopration. L'effet d'engrenage - spill-over - produit par l'intgration europenne est ainsi le fruit de la volont politique des chefs de l'excutif qui dcident de mettre en commun toujours plus de comptences. Dans cette lecture, l'architecture institutionnelle europenne est dcrite de la manire suivante: Schma 2 Architecture institutionnelle du processus de dcisions de l'UE selon l'approche no-fonctionnaliste
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Pour souligner son opposition la supranationalit, la France cesse sa participation lactivit et au fonctionnement des
communauts le 1er juillet 1965. Il faudra attendre le 30 janvier 1966 que le compromis du Luxembourg , reconnaissant la notion dintrt vital dun tat membre, mette fin cette crise.
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A la fin des annes 50, un groupe de chercheurs amricains prend acte de l'chec du fdralisme inspir du fonctionnalisme,
et bauche une nouvelle approche thorique, le no-fonctionnalisme. Ernst Haas (UC Berkeley) est le leader de cette nouvelle cole. Pour lui, l'intgration europenne ne peut russir que sous certaines conditions: la taille des tats, les taux de transaction, le pluralisme et la complmentarit des lites. Comme pour le fonctionnalisme, il s'agit de commencer par un secteur modeste et un engrenage (spillover) s'enclenchera. Ernst Haas accorde une place importante aux institutions centrales.
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HAAS E-B., The Uniting Europe: Political, Social and Economic forces 1950 1957, Stanford University Press, 1958, 552p.
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D'aprs ce schma, le Conseil europen (EC) est pleinement intgr dans le processus dcisionnel. Il tablit un partenariat solide avec la Commission europenne qui profite des impulsions politiques produites par les sommets europens pour transmettre ses priorits vers plus de coopration. Les chefs d'Etat et de gouvernement s'appuient en retour sur les comptences des Commissaires pour les questions techniques et la mise en uvre formelle de nouveaux textes lgislatifs. Ainsi, la Commission prserve son monopole de l'initiative lgislative tel qu'il existe actuellement et voit son rle renforc par la vitrine politique que lui offre les sommets europens. Dans ce schma, le Conseil des ministres et le Parlement europen (EP Forum) conservent leur pouvoir de co-dcision et contribuent activement au processus de dcision communautaire. L'quilibre du triangle institutionnel et donc maintenu (cf. institutional triangle sur le schma) et la porte politique du Conseil europen est telle qu'elle donne un nouvel lan la construction europenne chaque fois que ncessaire sans ingrence dans les comptences des autres institutions. Cette approche est actuellement la plus pertinente pour envisager la porte de la cration du Conseil europen sur le processus dcisionnel communautaire. Il constitue l'organe naturel d'orientation et d'impulsion de l'Union Europenne travers l'autorit politique que dtiennent ses membres. Il apparat ainsi comme une institution essentielle du processus de dcision communautaire qui s'intgre parfaitement dans le jeu institutionnel. La vocation d'impulsion et la mission d'orientation pour lesquelles il a t cre en 1974 confirment la place majeure qu'il occupe. Ses actions semblent confirmer la place que lui attribuaient les no-fonctionnalistes: institution indispensable "l'engrenage politique" ncessaire l'intgration europenne, il donne l'Union une impulsion politique dcisive. Cette thorie offre ainsi une vision plus objective de la ralit communautaire, celle des tats, acteurs souverains de la construction europenne qui acceptent de cooprer et contribuent nanmoins de manire dterminante au processus d'intgration.
Chicha Emeline - 2011 53
Section 2 Au-del de l'institution, l'intgration europenne par le jeu institutionnel, les rseaux et les hommes politiques
La ralit tatique du Conseil europen doit tre estompe au profit de processus plus complexes d'interactions impliquant d'autres facteurs et d'autres niveaux de pouvoir. Le Conseil europen est ainsi pris sous le feu de diffrents lments qui transforment son essence intergouvernementale et contribuent favoriser l'intgration communautaire. Il convient ici d'analyser les influences et les sources de pouvoir en jeu lors du processus de ngociation au sein de l'institution. Cette section s'inspire directement de l'entretien 81 ralis avec Catherine Lalumire , ancienne secrtaire d'tat auprs du ministre des Relations extrieures charge des Affaires europenne du gouvernement Fabius, puis dput europenne et aujourd'hui, prsidente des Maisons de l'Europe en France. Son exprience en tant que femme politique l'a conduit siger plusieurs fois au sein du Conseil europen. Ses propos constructifs et ses commentaires pertinents ont ainsi inspir cette section qui se propose de dpasser le cadre institutionnel de l'analyse du Conseil europen en offrant une vision plus sociologique du processus de ngociation au sein de l'institution.
1. La source de pouvoir tatique

La source de pouvoir la plus visible est celle des tats. Le pouvoir tatique appel galement pouvoir structurel dpend de la capacit d'un tat mobiliser ses ressources (territoire, population, stratgie conomique, militaire). Conformment l'approche raliste des thories internationales, ce pouvoir structurel dtermine la position d'un tat par rapport un autre. Ainsi, les tats disposant de ressources suprieures dominent les ngociations au sein du Conseil europen, comme c'est le cas actuellement pour la France, l'Allemagne et le Royaume Uni, bien que la Pologne rclame aujourd'hui sa place parmi les grands . Ces asymtries affectent les ngociations car les tats favoriss par leur capacit mobiliser leur ressources ont plus de visibilit lors des sommets europens et dominent la prise de dcision. Ce pouvoir structurel trop souvent utilis pour dcrire les ngociations au sein de l'institution ne doit pourtant pas occulter les autres forces en prsence. L'engagement d'un tat dans la ngociation est rvl par l'intensit de ses prfrences. Plus la prfrence de l'tat pour un problme est lev, plus il aura tendance se mobiliser. Au del du pouvoir structurel propre chaque entit nationale, le chef d'tat convaincu de son argumentation sera donc plus mme de faire entendre sa voix qu'un chefs d'tat dsintress par la question mme si la capacit de mobilisation des ressources de ce dernier est plus leve. Le poids des tats dans les ngociations du Conseil europen ne dpend donc pas uniquement de ses ressources structurelles mais aussi de sa capacit de mobilisation sur un sujet donn. A titre d'exemple, les pays nordiques ne disposent pas d'un pouvoir structurel lev mais leur voix est dterminante lors des ngociations sur les questions environnementales alors que l'engagement rcent de la France et de l'Allemagne dans ce domaine ne leur permet pas de dominer les dbats, bien qu'ils dtiennent un pouvoir structurel important. Les pays nordiques ont ainsi su faire valoir leur priorits et mettre en avant leur engagement sur ces questions. Cette stratgie leur rserve dsormais une place importante dans les schmas de dcisions traditionnels du Conseil europen.
2. La source de pouvoir institutionnelle

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Voir Annexe 1 retranscription intgrale de l'entretien
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Deux sources de pouvoir institutionnelles constituent les facteurs traditionnels des schmas de dcision au sein du Conseil europen: le droit de veto et le titre de prsident du Conseil europen. Bien que ce dernier soit remis en cause par le trait de Lisbonne, il convient de le mentionner. Le droit de vto donne chaque tat le mme droit de s'opposer une proposition. Il renforce ainsi la position des diffrentes parties et coalitions entre tats qui ne disposent pas au dpart d'un pouvoir structurel important. S'il reste une arme importante des schmas de prise de dcision au sein du Conseil europen, il n'est utilis que rarement. Ce droit constitue une ressource en dernier ressort si la question souleve est vitale pour l'intrt national de l'tat qui dcide de l'utiliser. L'utilisation du droit de vto a un cot politique important qui contribuerait affaiblir la crdibilit de l'tat en menaant directement la construction europenne. La source de pouvoir qu'il reprsente n'est efficace que si elle est peu utilise. Avant la mise en place d'une prsidence stable avec le trait de Lisbonne, la prsidence tournante constituait une source de pouvoir institutionnelle supplmentaire. L'tat en charge de la prsidence pouvait utiliser l'agenda, l'ordre du jour et la direction des dbats pour faire valoir ses prfrences. Cette asymtrie d'information entre les membres taient d'autant plus importante pour les petits tats qui avaient pour habitude d'utiliser leur statut de prsident pour faire passer leurs priorits. Avec la mise en place d'un prsident lu pour deux ans et demi, cet argument n'est plus valable mais un instrument essentiel demeure important : le tour des capitales effectu par H. Van Rompuy. Ces rencontres bilatrales permettent aux tats de faire valoir leurs intrts en amont des rencontres officielles. Les tournes spontanes effectues par l'actuel prsident du Conseil europen ou ses conseillers, l'usage intensif des tlcommunications et des nouvelles technologies ainsi que les conversations naturelles sont autant de canaux qui viennent ensuite peser dans les ngociations au sein du Conseil europen et qu'il convient de prendre en compte dans les sources de pouvoir institutionnelles:
Pendant un Conseil europen, on apprend autant de chose des interlocuteurs officiels que des chefs d'tats. La premire source de travail sont les confrres. Chacune des dlgations compte une trentaine de personnes, chaque personne
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connaissant X, il faut savoir qui connait les bonnes personnes . . 3. Source de pouvoir individuelle
La source de pouvoir individuelle dont dispose chaque chef d'tat et de gouvernement entre galement en jeu dans les ngociations. Cette source repose sur deux facteurs: l'autorit personnelle du chef d'tat et son expertise dans un domaine donn. L'autorit personnelle et le style de leadership du chefs d'tat ont tendance peser dans les ngociations notamment au regard de la confiance qui leur est accorde. Les comptences et le srieux de certains leur ont permis d'avoir plus d'influence. Un des exemples les plus pertinent est celui d'Helmut Kohl. La confiance qu'il inspirait et sa capacit faire primer l'intrt europen sur l'intrt national de son pays lui ont permis d'avoir beaucoup plus d'influence que d'autres sur la construction europenne. Outre son action pour la runification allemande, les russites conomiques qu'il a entreprises avec son homologue franais Franois Mitterand ont marqu les ngociations europennes des annes quatre-vingt. Bien que les changements de gouvernement et les lections
82 Tels sont les propos tenus par Catherine Lalumire lors de notre Entretien ralis le 4 Janvier 2011 la Maison de
l'Europe de Paris, voir Annexe 1
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prsidentielles propres chacun des pays europens affectent ce facteur, l'autorit personnelle qui mane des diffrentes personnalits la tte des excutifs europens reste une source de pouvoir important dans les ngociations. Par ailleurs, l'expertise et les comptences techniques dont font preuve les chefs d'tats dans la gestion de la complexit des dossier contribuent donner forme aux ngociations. Plus un chef d'tat maitrise un dossier dans son ensemble - des donnes techniques aux diffrents intrts des parties en jeu et des contraintes qui se posent plus il sera capable de guider les ngociations en introduisant des nuances et des perspectives d'avenir pour faire merger une dcision commune. Par exemple, l'expertise de Jaques Chirac et sa connaissance du terrain dans le domaine de l'agriculture ont contribu dessiner le cadre des ngociations dans ce secteur. La personnalit des hommes politiques et leurs engagements sont tant de facteurs prendre en compte dans le processus de dcision europen. Tout au long de notre rencontre, Catherine Lalumire dveloppa d'ailleurs l'ide selon laquelle tous les hommes politiques sont capables de transcender leurs intrts nationaux pour servir le projet europen:
Un homme politique n'est jamais univoque, on assiste un ddoublement de la personnalit de tous les hommes politiques qui peuvent la fois tre hyper nationaliste dans leur pays et avoir une aptitude toujours plus grande prendre 83 des dcisions au niveau europen.
Tous les chefs d'tats, sigeant au Conseil europen ont toujours agi au service de l'Europe et peuvent dpasser les intrts nationaux qui les animent. Pour cette femme politique, le Conseil europen n'est pas un obstacle l'intgration europenne. Au contraire, plusieurs reprises, les chefs de l'excutif ont t capable de faire avancer le projet europen en dpassant le cadre de leur fonction nationale. Elle rappela ainsi la prouesse de Robert Schuman qui, bien que ministres des affaires trangres franais de l'poque, a contribu faire avancer la construction europenne d'un pas dcisif:
La dclaration du 9 mai 1950, le lancement de la CECA et le parrainage qu'il donne la mthode Jean Monnet ont t ralis par un chef de la diplomatie franaise, de la Rpublique franaise! A ces moments l, pourtant, il est un grand Europen! Un homme qui a une fonction nationale peut ainsi transcender la 84 vision purement nationale de la politique et devenir le pre de l'Europe!
Pour complter son propos, elle nous confie une anecdote sur la signature de l'Acte Unique europen lors de la runion de Luxembourg en dcembre 1985:
Nous avons abord la runion de Luxembourg en dcembre 1985 avec des points noirs qui n'avaient pas t rgls et un moment donn j'ai crains et je n'tais pas la seule j'ai crains que se soit un terrible chec... Mais l il s'est pass ce qu'on peut appeler le miracle europen ! (rires) Et on a vu, enfin j'ai vu (malheureusement il n'y avait pas de photos puisque c'est huis clt) j'ai vu ces chefs d'tats autour de la table prendre leur crayon la main et crire eux mmes - ce n'est pas du tout dans les usages puisque vous savez que se sont en gnral les collaborateurs qui font les projets de papiers- , je les ai vu corrigs eux mmes, le fameux article 100 qui est le fruit d'un compromis trs compliqu. Bref, vous aviez Madame Thatcher, Khl, Mitterrand etc., vous
83 84
Voir Annexe 1 Voir Annexe 1.
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les aviez tous, l, entrain d'crire les formules de compromis. Le texte n'tait d'ailleurs pas beau sur le point stylistique car il y avait un principe, l'exception, l'exception de l'exception et ainsi de suite Mais enfin, alors que nous avions crains que le sommet ne se disperse en constatant l'chec, ces hommes et ces femmes sont rests l et le crayon la main, ils ont annot le texte et ont sauv l'Europe! Alors videmment, si ce jour l, l'intrt national et intergouvernemental l'avaient emport, on aurait essuy un terrible chec pour la construction 85 europenne.
La source de pouvoir individuelle que reprsentent les hommes et les femmes qui sigent au sein du Conseil europen constitue ainsi un lment dterminant du processus de ngociation. Pour conclure cette section, le Conseil europen apparat comme un rituel non fig et comme une scne entres de jeu multiples ( tatiques, institutionnelles et individuelles) o les gouvernements doivent composer avec les contraintes du multilatralisme. Cette diversit des logiques qui structure chaque runion permet de dpasser le cadre intergouvernemental qui monopolise tort les critiques son gard - et justifie ainsi l'importance de l'institution comme acteur essentiel de la construction europenne. Le Conseil europen est ainsi un instrument essentiel du processus dcisionnel europen. Ses runions contribuent donner la construction europenne les orientations et les impulsions ncessaires son dveloppement. Bien plus qu'une simple runion intergouvernementale, son action dessine galement les contours des politiques europennes venir. Ses prises de positions internationales et les domaines de ngociation dont il se saisit font de lui un prcurseur de l'intgration europenne dans la mesure o il contribue europaniser certains secteurs relevant encore des comptences exclusives des tats. Il convient ainsi de dissiper les craintes son gard en l'analysant la lumire de la place relle qu'il occupe au sein du jeu systme institutionnel communautaire pour constater que son action est essentielle.
85
Ibid.
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Conclusion
L'tude du Conseil europen a soulev quelques difficults. Le problme le plus immdiat a concern l'accs l'information. L'absence de tout formalisme revendiqu par l'institution n'a laiss que trs peu de traces de son action. L'unique documentation disponible les conclusions de la Prsidence et les communiqus de presse - n'en apprhendent que l'aspect mdiatique. Le caractre secret de tout ce qui se rapporte aux runions et le manque de ressources scientifiques ont restreint les recherches. Nanmoins, une observation attentive des conclusions (cf. Annexe 2) a conduit la prsentation d'une vue d'ensemble de son cadre d'action. Ainsi, le recours la science politique nous a permis de rpondre la problmatique qui s'interrogeait sur la place du Conseil europen dans le processus dcisionnel de l'Union : dnaturation de la Communaut ou instance de prise de dcision indispensable de la manire suivante. Le Conseil europen est la fois l'institution la plus renomme et la plus mconnue. Trop souvent dforme par les mdias, son image est infidle lorsqu'on le qualifie tort de sommet europen . Assimil une simple runion de chefs d'tat et de gouvernement, il est peru comme un corps isol du reste des institutions communautaires. Or, c'est en le considrant comme tel que certains contribuent dnaturer de manire prjudiciable ses fonctions. Aux termes de ces dveloppements, nous avons dmontr que le Conseil europen a une identit propre qui en fait son originalit. Depuis les premires annes de son existence, les chefs d'tat et de gouvernement ont toujours eu conscience de la place essentielle qu'il devait prendre au sein du processus dcisionnel europen. L'Acte unique (1986) et le trait sur l'Union Europenne (1992), en consacrant formellement son existence, ont contribu l'intgrer dans le systme communautaire. En revanche, c'est le trait de Lisbonne dans sa version finale qui fait de lui la septime institution permanente de l'Union Europenne en lui attribuant un lieu, une frquence et une prsidence stable. En dpit des limites inhrentes au mcanisme de coopration intergouvernementale, savoir la ncessit du consensus et le respect des intrts nationaux, force est de constater que le Conseil europen, depuis sa cration a largement permis la construction europenne de faire de nouveaux progrs. En examinant de prs toutes les conclusions de l'Institution depuis sa cration, on s'aperoit que tous les dossiers europens importants - qu'ils soient proprement communautaires, conomiques, institutionnels ou relevant de la coopration politique ont t traits par les chefs d'tat et de gouvernement. Rien de dcisif pour l'Union Europenne n'a t entrepris sans son autorit. Il joue ainsi un rle moteur en arbitrant en permanence entre les diffrents intrts nationaux et la ncessit de parvenir un engagement europen. Le potentiel humain et l'autorit de ses membres en fait une institution qui bnficie d'une efficacit indniable. Si le Conseil europen ne s'est pas cart de sa vocation initiale d'orientation et d'impulsion, certains amnagements pragmatiques peuvent tre envisags pour perfectionner son intgration et son action dans le processus dcisionnel europen. Ainsi, les dangers pour lui mme sont tels qu'il devrait dfinir plus clairement le suivi qu'il entend donner ses travaux afin d'viter l'abstraction politique qui le guette. De mme, une fois l'orientation dfinie en Conseil europen, les chefs d'tat et de gouvernement auraient
Conclusion
intrt laisser les institutions communautaires assumer pleinement leurs responsabilits afin de limiter les prises de dcisions d'inspiration intergouvernementale. Faute de pouvoir traiter correctement des aspects techniques, le Conseil europen pourrait terme dlguer de manire systmatique ces dossiers la Commission europenne ou aux ministres comptents. Enfin, le dveloppement d'une relation complmentaire avec le Parlement europen reste un objectif atteindre pour plus de coopration entre les deux institutions. Ces quelques amnagements consolideraient l'intgration du Conseil europen dans l'ordre communautaire et dissiperaient les craintes et les dangers qu'on lui associe. Indpendamment de ces amnagements pragmatiques, lorsqu'on analyse le Conseil europen selon la thorie no-fonctionnaliste qui anime la construction europenne depuis ses dbuts, il semble que ce dernier ne modifie en rien la prise de dcision communautaire qui mane du triangle institutionnel. Au contraire, il contribue donner l'Union le dynamisme ncessaire lorsque celle-ci en a besoin. Ainsi, il semble peu probable que le Conseil europen subissent des modifications fondamentales dans son organisation. Le statu quo tablit par le trait de Lisbonne est en ce sens rvlateur. Il tmoigne de la volont des chefs d'tat de ne pas modifier les conditions d'exercice de la coopration intergouvernementale qu'ils ont mise en place depuis des dcennies tout en gardant une fonction essentielle dans le processus de dcision. L'avenir du Conseil europen dpend de l'volution de l'Union europenne mais il appartient surtout aux chefs d'tat et de gouvernement qui se succderont et sigeront en son sein de faire persister l'esprit communautaire qui, jadis, inspira sa cration. Seule la manifestation de leur volont politique et leur capacit dpasser les intrts nationaux confreront au Conseil europen les moyens de ses ambitions. A bien des gards, le trait de Lisbonne est venu confirm le besoin d'un excutif europen fort. L'homme de compromis que symbolise Herman Van Rompuy et son approche pragmatique des questions europennes permettent de concilier l'quilibre entre la mthode communautaire et le caractre intergouvernemental du Conseil europen. Cette volution tmoigne de la capacit des instruments communautaires rpondre de nouveaux besoins. Il en va finalement au niveau europen, comme dans tout systme politique: les modes de gouvernance varient parfois de manire considrable d'un domaine l'autre. Gardons nous donc de tirer des conclusions htives et dfinitives du retour observ de l'intergouvernemental travers le renforcement des pouvoirs du Conseil europen.
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Annexes
- A consulter sur place au centre de documentation de l'Institut d'Etudes Politiques de LyonAnnexe 1 - Catherine Lalumire raconte le Conseil europen Ancienne secrtaire d'tat aux Affaires Europenne, Catherine Lalumire est, ce titre, signataire pour la France des Accords de Schengen en 1985. Elle transmet ainsi sa profonde passion pour la Construction europenne. Aprs avoir exerc plusieurs mandats de dput europen, elle se voit confier la vice-prsidence du Parlement europen entre 2001 et 2004. Aujourd'hui, elle est prsidence de la fdration franaise des Maisons de l'Europe et dirige ce titre, la Maison de l'Europe de Paris. C'est dans son bureau le 4 Janvier 2011 - la Maison de l'Europe de Paris dans le IVme arrondissement - qu'elle rpond aux questions prpares dans le cadre de ce travail de recherche. Ayant sig toutes les sessions du Conseil europen de 1984 1986, elle dcrit ainsi le processus de ngociation et les sources de pouvoir qui coexistent au sein de l'Institution. Les propos recueillis lors de cet entretien ont t enregistrs avec son accord et retranscrits dans leur intgralit dans ce document. Annexe 2 - Tableaux analytiques des Conclusions des confrences de chefs d'tat et de gouvernement au sommet et du Conseil europen de 1961 au 21 Juillet 2011 Ces tableaux ont t raliss partir des documents officiels mis par le Conseil europens. Ces documents constituent des Communiqus de Presse (pour la priode qui prcde la cration du Conseil europen allant de 1961 1974) et des conclusions de la Prsidence pour la priode allant de 1974 au 21 juillet 2011, date de la dernire rencontre des chefs d'tat et de gouvernement ce jour. Les tableaux de 1961 2001 ont t ralis par le Centre Virtuel de la Connaissance europenne (http://www.cvce.eu/). Les tableaux de 2002 2011 sont une cration personnelle partir des conclusions et des documents officiels du Conseil europen disponible en ligne sur le site officiel de l'institution: http://www.european-council.europa.eu/ Le manque de ressources bibliographiques et le peu d'tudes consacres ce sujet nous ont conduit utiliser les conclusions du Conseil europen comme point de dpart pourla recherche. Ces tableaux constituent en consquence la majeure partie des observations formules dans ce mmoire.
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Bibliographie
Bibliographie
Traits communautaires
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LE CONSEIL EUROPEEN DANS LE PROCESSUS DECISIONNEL DE L'UNION EUROPEENNE

Sous la direction de Laurent Guihry (soutenu en Septembre 2011)

Table des matires

LE CONSEIL EUROPEEN DANS LE PROCESSUS DECISIONNEL DE L'UNION EUROPEENNE

Chicha Emeline - 2011

1/76, 1975, p. 11-36 , Titre V B, p.32

Chicha Emeline - 2011

LE CONSEIL EUROPEEN DANS LE PROCESSUS DECISIONNEL DE L'UNION EUROPEENNE

Chicha Emeline - 2011

Chicha Emeline - 2011

LE CONSEIL EUROPEEN DANS LE PROCESSUS DECISIONNEL DE L'UNION EUROPEENNE

Section 1. Prmices de la pratique des confrences europennes au sommet

Chicha Emeline - 2011

Chicha Emeline - 2011

LE CONSEIL EUROPEEN DANS LE PROCESSUS DECISIONNEL DE L'UNION EUROPEENNE

2. L'exprience des sommets de 1969 1973 : une exprience positive

et promirent de nouvelles volutions.

des Communauts europennes, supplment n 4/72, 1972.

Chicha Emeline - 2011

Section 2. Problmes structurels et conjoncturels : gense du Conseil europen

1. Raisons extra-communautaires: le contexte international

confrence au sommet de Copenhague le 15 dcembre 1973.

Chicha Emeline - 2011

LE CONSEIL EUROPEEN DANS LE PROCESSUS DECISIONNEL DE L'UNION EUROPEENNE

2.1. Surmonter la crise institutionnelle

Chicha Emeline - 2011

2.2. Combler un vide politique

Section 3. Conceptions, concepts et cration du Conseil europen

Chicha Emeline - 2011

LE CONSEIL EUROPEEN DANS LE PROCESSUS DECISIONNEL DE L'UNION EUROPEENNE

Chicha Emeline - 2011

BULMER S., WESSELS W.,

The European Council: Decision-Making in European Politics,

Houndmills: Macmillan, 1987,

Chicha Emeline - 2011

LE CONSEIL EUROPEEN DANS LE PROCESSUS DECISIONNEL DE L'UNION EUROPEENNE

2.2. Le pas dcisif en 1974

Paris du 9 et 10 dcembre 1974

Chicha Emeline - 2011

Chicha Emeline - 2011

LE CONSEIL EUROPEEN DANS LE PROCESSUS DECISIONNEL DE L'UNION EUROPEENNE

Chicha Emeline - 2011

Section 2. Le besoin de rforme

ACTE UNIQUE EUROPEEN (1987),

Journal officiel nL 169 du 29 juin 1987, Titre Ier - Article 2.

Chicha Emeline - 2011

LE CONSEIL EUROPEEN DANS LE PROCESSUS DECISIONNEL DE L'UNION EUROPEENNE

1. Prparer le Conseil l'largissement

Chicha Emeline - 2011

2. Le trait de Lisbonne: la pice manquante l'institutionnalisation du Conseil europen

Office des Publications de l'U.E, 2002, Titre II.

Chicha Emeline - 2011

LE CONSEIL EUROPEEN DANS LE PROCESSUS DECISIONNEL DE L'UNION EUROPEENNE

Conseil europen, Conclusions du 23 et 27 juin 2011 Dclaration concernant le voisinage mridional.

Chicha Emeline - 2011

LE CONSEIL EUROPEEN DANS LE PROCESSUS DECISIONNEL DE L'UNION EUROPEENNE

2. Les bnfices politiques invisibles de la concertation

VERSION CONSOLIDEE DU TRAITE SUR L'U.E. (TUE),

Journal officiel n C 83 du 30 mars 2010, Titre III- Article 15.

Chicha Emeline - 2011

1. Une relation complmentaire avec le Conseil des ministres

Conseil europen, PUF, 1993, 504p., p. 144.