livre blanc 12

fiscalité
la fiscalité du futur

ADI/ILA ANS/YEARS
coordinatrice
Marilyne Sadowsky
Maître de conférences, École de Droit de la Sorbonne,
Université Paris 1 Panthéon Sorbonne, France

comité de pilotage
Hugh Ault
Professeur émérite, Université Boston College of Law, Etats-Unis,
Chercheur à l’Institut Max Planck, Munich, Allemagne

informations auteurs
Dandi Gnamou
Professeur, Université d’Abomey-Calavi,
Présidente de la Chambre des comptes des entreprises publiques, Bénin

Na Li
Professeur associé, International Law School,
East China University of Political Science and Law, Shanghai, Chine

Pasquale Pistone
Président académique de l’IBFD, Pays-Bas,
Professeur à l’Université de Salerne, Italie, Chaire Jean Monnet en droit
et politique fiscale européenne à l’Université WU de Vienne, Autriche

Luís Eduardo Schoueri

Professeur, Université de Sao Paulo,
Associé fondateur du cabinet Lacaz Martins, Pereira Neto,
Gurevich & Schoueri Advogados, Brésil

Miranda Stewart
Professeur, Université de Melbourne, Australie
 0
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sommaire

1. état de l'art page 7

• 1. Les principes fondateurs de la fiscalité internationale

• 2. Enrichissement des sources
• 3. Réforme de la fiscalité internationale
• 4. En transition

2. les défis fiscaux pour le futur  page 63

• 1. Changement climatique
• 2. Révolution technologique
• 3. Processus de décision en matière fiscale
• 4. Aggravation des inégalités
• 5. Mise en œuvre de la réforme
• 6. L'inadéquation de la règle de droit
• 7. Limitation du système de résolution des litiges
page 4

3. les questions
de politiques fiscales pour l'avenir page 111

• 1. Comment atténuer le changement climatique ?

• 2. Comment accompagner le changement technologique ?
• 3. Comment repenser le processus de décision en matière fiscale ?
• 4. Comment lutter contre les inégalités ?
• 5. Comment repenser l'impôt sur les sociétés ?
• 6. Comment améliorer la règle de droit ?
• 7. Comment améliorer le mécanisme de règlement des litiges ?

remerciements page 149

1.
état de l'art
 1
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état de l'art

A l’époque de la Société des Nations, dans les années 1920, les

questions fiscales étaient essentiellement nationales. L’accent
1. Les principes fondateurs
était mis sur le traitement de l’entreprise, la relation entre les de la fiscalité internationale
actionnaires et les sociétés, et le traitement des flux d’investis-
Les rapports et les premiers modèles issus de la Société des
sement transfrontaliers. Aujourd’hui, les questions internatio-
Nations contiennent les principes fondateurs de la fiscalité
nales et transfrontalières sont prédominantes et touchent tous
internationale.
les domaines de la fiscalité. Les particuliers et les entreprises
ne sont pas limités à un pays particulier. Les affaires, le travail
et les investissements ont lieu partout dans le monde.
Rapports et premiers modèles
Les principes fondateurs de la fiscalité internationale datent de
Les années 1920 sont marquées par une crise des dépenses
cette époque et restent toujours applicables. Depuis lors, les
publiques, causée par l’effort de guerre des pays belligérants.
page 8

page 9
sources du droit fiscal international ont été progressivement
Pour y faire face, certains pays augmentent les impôts, provo-
enrichies par la construction de l’ordre commercial internatio-
quant la fuite des capitaux. C’est la raison pour laquelle la So-
nal. L’accélération de la mondialisation et la numérisation de
ciété des Nations se voit confier diverses missions relatives à
l’économie au XXIe siècle ont conduit à des systèmes d’évasion
la double imposition (Conférence économique internationale
et de fraude de plus en plus sophistiqués, qui coûtent cher aux
de Bruxelles de 1920) et à l’exode des capitaux (Conférence
États et appellent une réforme de la fiscalité internationale.
économique internationale de Gênes de 1922).
Pour la première fois, ces principes fondateurs entrent dans
une période de transition du fait de changements qui résulteront Une quinzaine de rapports ont été rédigés par différents groupes
pour les grandes entreprises multinationales de l’accord poli- de juristes et d’économistes. Ils constituent toujours la base
tique des deux piliers conclus au sein de l’Organisation de intellectuelle des principes applicables à la fiscalité internationale
coopération et de développement économiques (OCDE) en et contiennent la première architecture des conventions et
octobre 2021.
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état de l'art

modèles fiscaux internationaux publiés officiellement pour la • Comité fiscal de la Société des Nations : Rapport au Conseil
première fois par l’OCDE en 1963 et modifiés depuis. sur la quatrième session du Comité. C.399.M.204. 1933.II.A.

Liens vers les rapports : • Comité fiscal de la Société des Nations : Rapport au Conseil
sur la cinquième session du Comité C. 252.M. 124.1935.II.A.
• Rapport sur la double imposition : Document E.F.S.73. F.19 ;
5 avril 1923 • Comité fiscal de la Société des Nations : Travaux du Comité
fiscal au cours de sa sixième session C. 450.M. 266.1936.II.A.
• Double imposition et évasion fiscale Document F.212 Février 1925
• Comité fiscal de la Société des Nations : Rapport au Conseil
• Double imposition et évasion fiscale : Rapport ; C. 216. M. 85
sur la septième session du Comité. C. 490.M. 331.1937.II.A.
• Société des Nations Double imposition et évasion fiscale, C.
• Comité fiscal de la Société des Nations : Rapport au Conseil
562.M. 178.1928.II.
sur les travaux de la huitième session du Comité. C. 384.M.
page 10

page 11
• Comité fiscal de la Société des Nations : Rapport au Conseil 229.1938.II.A.
sur les travaux de la première session du Comité ; C516.M.
• Comité fiscal de la Société des Nations : Rapport au Conseil
175.1929.II.
sur les travaux de la neuvième session du Comité. C. 181.M.
• Comité fiscal de la Société des Nations : Rapport au Conseil 110.1939.II.A.
sur les travaux de la deuxième session du Comité. C. 340.M.
• Comité fiscal de la Société des Nations : Rapport sur les tra-
140.1930.II.
vaux de la dixième session du Comité. C. 37.M. 37.1946.II.A.
• Comité fiscal de la Société des Nations : Rapport au Conseil
• Modèle de convention fiscale de Londres et de Mexico du
sur les travaux de la troisième session du Comité C. 415.M.
Comité fiscal de la Société des Nations : commentaire et
171.1931.II.A.
texte. C. 88.M. 88.1946.II.A.
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état de l'art

Le contenu agent dépendant), soit une présence physique de l’entreprise

elle-même (un établissement). Ainsi, la recherche d’un établis-
Dans les années 1920, l’économie était essentiellement maté-
sement stable ou d’une installation fixe d’affaires est apparue
rielle. Avec l’augmentation des taux d’imposition dans les diffé-
déterminante pour marquer la présence d’une usine, d’un
rents pays, l’élimination de la double imposition est devenue
entrepôt ou de biens matériels, ainsi que celle d’une personne
un objectif essentiel des traités, car elle constituait un véritable
physique représentant la société, sur un territoire. Cette im-
obstacle économique au commerce mondial. Ces éléments
plantation territoriale permet aux autorités fiscales qui y sont
contextuels expliquent en grande partie les principes du com-
établies de percevoir une partie de la richesse produite.
promis de 1920.
À l’époque où la fiscalité était essentiellement nationale, le
Sous l’impulsion de Seligman, la Société des Nations préconise
besoin s’est fait sentir de limiter l’autonomie des parties privées
dans son rapport de 1923 un système d’allégeance économique
pour organiser leurs affaires au-delà des frontières. Pour les
fondé sur la capacité ou la faculté économique de l’individu à
page 12

page 13
entreprises multinationales, ou les groupes de sociétés, le
payer1. Le critère économique doit déterminer où le contribuable
principe de pleine concurrence avait pour but d’empêcher le
doit payer ses impôts et prendre en compte quatre considéra-
transfert indirect de bénéfices d’un pays vers un autre bénéfi-
tions fondamentales de la richesse : l’acquisition (le lieu d’origine),
ciant d’un statut fiscal privilégié, par la manipulation des « prix
la localisation (le situs), l’exigibilité des droits (le lieu d’exécution
de transfert », qui sont les prix fixés entre les sociétés liées d’un
des droits légaux) et la consommation (la résidence ou le do-
groupe au moment du transfert de biens ou de services. En
micile). Pour les entreprises, le critère retenu pour la compétence
effet, ces entreprises liées doivent respecter un prix de « pleine
fiscale est un lien physique, soit la présence d’un individu (un
concurrence », c’est-à-dire le prix qui aurait été fixé entre deux
entreprises indépendantes, afin d’éviter les distorsions de
concurrence entre pays. Ce repère structurel est important et
parfois la référence concerne les conditions entre parties indé-
Note 1 Pour une vision renouvelée de ce concept, voir les avancées de la phase 2 du groupe
de travail ADI/ILA sur le Droit Fiscal International relatif à la «  Division des droits d’imposition
(nexus) », présidé par J. Kokott et P. Pistone : https://www.ila-hq.org/index.php/study-groups.

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pendantes (par exemple, le commentaire actuel français de
l’article 9 du modèle de convention de l’OCDE). Enfin, la répar-
tition originale des richesses repose sur une distinction fonda-
mentale entre les juridictions de source (État où la richesse est
produite) et les juridictions de résidence (État du bénéficiaire
de la richesse). Ainsi, les revenus passifs (investissements) sont
principalement imposés dans l’État de résidence tandis que les
revenus actifs (activité) sont imposés dans l’État de la source.
Pour les personnes physiques, les travaux de la Société des
Nations ont plutôt tranché en faveur de l’imposition dans l’État
de résidence.
page 14
A l’origine, les traités étaient surtout bilatéraux et principalement
entre pays européens (il y avait peu de traités applicables ailleurs
dans le monde jusqu’au milieu du vingtième siècle). Le bilaté-
ralisme a prévalu sur les diverses tentatives multilatérales, re-
flétant une logique contractuelle qui préservait au mieux la
volonté des États parties. En l’absence d’un système de règle-
ment des différends rattaché à un organisme international
spécifique, les procédures amiables (PA) sont apparues comme
une innovation ne mettant à la charge des États qu’une obliga-
tion de moyens et permettant aux autorités fiscales d’établir
un dialogue formel sans recourir aux instruments diplomatiques
ou à une juridiction internationale. L’arbitrage fiscal, qui se dé-
1
état de l'art
roule entre États avec des conséquences pour le contribuable,
s’inscrit dans cette extension.
2. Enrichissement des sources
Après la Seconde Guerre mondiale, la reconstruction écono-
mique a entraîné l’émergence d’organisations mondiales et
régionales (ayant parfois leur propre juridiction), mais aussi le
renforcement de la coopération internationale et la volonté des
États de revenir au libre-échange. Durant cette période, des
négociations visant à créer un cadre pour le libre-échange in-
page 15
ternational ont été entamées, donnant naissance à l’Accord
Général sur les Tarifs Douaniers et le Commerce (connu sous
l’acronyme anglais de « General Agreement on Tariffs and Trade »,
GATT), puis à l’Organisation Mondiale du Commerce (OMC), afin
de réduire les obstacles au commerce international des mar-
chandises et de régler les différends commerciaux entre les
nations. D’autres institutions internationales telles que le Fonds
Monétaire International (FMI), la Banque Internationale pour la
Reconstruction et le Développement (BIRD) puis la Banque
Mondiale sont apparues pour aider à la reconstruction écono-
mique, gérer la dette souveraine et renforcer la coopération
mondiale en réponse aux crises économiques, ainsi que le

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forum mondial des Nations unies. L’ordre économique européen
s’est construit en parallèle de ce nouvel ordre économique
international. De même, la construction de l’Union Européenne
(UE) a débuté avec le traité de la Communauté Européenne du
Charbon et de l’Acier (CECA), qui jette les bases de l’intégration
européenne. Cette évolution a entraîné la diversification des
sources internationales, européennes, et nationales, ainsi que
leur interaction.
Sources internationales
En matière de droit fiscal international, il faut distinguer deux
page 16
types de sources internationales : les traités généraux 2 ayant
un impact en matière fiscale et les conventions fiscales et mo-
dèles de conventions de double imposition.
Note 2 Nous employons le terme « généraux » pour qualifier les traités internationaux qui
n’ont pas pour objet premier la fiscalité, par opposition aux conventions qui ont pour objet spéci-
fique la fiscalité.
1
état de l'art
Traités généraux ayant
un impact en matière fiscale
Les conventions ayant une portée générale s’appliquent aux
questions de fiscalité internationale, à moins qu’il n’existe une
dérogation fiscale spécifique, conformément à l’adage specialia
generalibus derogant. Plusieurs traités généraux s’appliquent dans
ce contexte. Pour commencer, après la Seconde Guerre mondiale,
les accords du GATT (1947) ont établi les conditions d’un com-
merce équitable des biens, puis des services, permettant la libre
concurrence dans un cadre multilatéral et libéral, afin d’assurer
l’égalité de traitement des agents économiques sur le marché
(https://www.wto.org/french/docs_f/legal_f/gatt47.pdf). Les États
page 17
se sont mis d’accord sur les principes du libre-échange et d’une
union douanière. Tous ces principes serviront de base à l’élabo-
ration du GATT de 1994 et à la création de l’OMC, qui couvre
aussi bien le commerce international des marchandises que
celui des services, la propriété intellectuelle ou encore les inves-
tissements internationaux (https://www.wto.org/french/docs_f/
legal_f/legal_f.htm). L’impact des accords du GATT reste très
important en matière de la fiscalités directe et indirecte.

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D’autres traités généraux sont pertinents en matière fiscale,
comme :
• la Déclaration universelle des droits de l’homme : https://
www.ohchr.org/sites/default/files/UDHR/Documents/UDHR_
Translations/frn.pdf
• le Pacte international relatif aux droits civils et politiques
des Nations unies de 1966 : https://www.ohchr.org/fr/ins-
truments-mechanisms/instruments/international-cove-
nant-civil-and-political-rights
• le Pacte international relatif aux droits économiques, sociaux
page 18
et culturels des Nations unies de 1966 : https://www.ohchr.
org/fr/instruments-mechanisms/instruments/internatio-
nal-covenant-economic-social-and-cultural-rights
• la convention de Vienne sur les relations diplomatiques de
1961 : https://legal.un.org/ilc/texts/instruments/french/
conventions/9_1_1961.pdf
• la Convention de Vienne sur le droit des traités de 1969 : https://
legal.un.org /ilc /tex ts/instruments/french/conven-
tions/1_1_1969.pdf
1
état de l'art
• des traités d’investissement bilatéraux (https://icsid.wor-
ldbank.org/fr/ressources/base-de-données/base-de-don-
nées-relative-aux-traités-bilatéraux-dinvestissement) ou
multilatéraux (par exemple, le traité sur la charte de l’énergie :
https://www.energycharter.org/fileadmin/DocumentsMedia/
Legal/ECT-fr.pdf)
Certains États décident également de promouvoir leurs relations
économiques par le biais d’accords régionaux interétatiques
qui prennent trois formes principales. Premièrement, les accords
de libre-échange comme l’Accord de Libre-échange Nord-Amé-
ricain (ALENA) promulgué en 1994 et remplacé par l’Accord
page 19
Canada-États-Unis-Mexique (ACEUM) en 2020 (https://www.
international.gc.ca/trade-commerce/trade-agreements-ac-
cords-commerciaux/agr-acc/cusma-aceum/text-texte/toc-tdm.
aspx?lang=fra). Ensuite, les unions douanières comme le traité
de l’Union économique Benelux en 1958 révisé en 2008, qui
dispose de sa propre Cour de justice (1958 : https://www.benelux.
int/files/3914/0067/7093/trait_Benelux_17.06.2008Ondertekend.
pdf, 2008 : https://wipolex.wipo.int/fr/text/242225). Enfin, les
marchés communs qui visent à éliminer les barrières tarifaires
et non tarifaires au commerce afin de promouvoir la libre circu-
lation, connus des pays du Mercosur ou du groupe andin.
 1
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état de l'art

Conventions fiscales et modèles de conventions C’est en 1963 que l’OCDE a promulgué le premier modèle de
de double imposition convention fiscale sur le revenu et la fortune. Jusqu’en 1992, le

Dès 1948, l’Organisation européenne de coopération écono- modèle a été mis à jour avec une fréquence limitée, par volon-

mique (OECE) est chargée de répartir les fonds du plan Marshall té de stabilité. Puis l’OCDE a commencé à augmenter la taille

américain pour la reconstruction de l’Europe, d’intensifier les du commentaire des clauses de la convention, avec des mises

échanges intra-européens en abaissant les droits de douane à jour quasi annuelles. Pour autant, la dernière mise à jour du

ou autres obstacles au développement des échanges et d’as- modèle date de 2017 (https://www.oecd.org/fr/ctp/conventions/

surer la création d’une union douanière ou d’une zone de libre- articles-modele-de-convention-fiscale-2017.pdf). De nombreuses

échange. En 1961, l’OECE devient l’OCDE, qui reste le moteur conventions fiscales bilatérales sont basées sur ce modèle

de l’évolution de la fiscalité internationale. La fin des années OCDE, qui reflète les intérêts des pays développés avec une

1990 marque le début d’un effort systématique de l’OCDE pour faveur accordée au pays de résidence. En revanche, le modèle

promouvoir la transparence, mettre l’accent sur l’assistance de l’ONU développé pour s’appliquer spécifiquement aux
page 20

page 21
mutuelle au niveau mondial et réfléchir à la meilleure façon de conventions entre pays en développement et pays développés

réagir aux techniques d’érosion de la base d’imposition et de reflète les intérêts des pays en développement avec une pré-

transfert de bénéfices. Dès 1998, un important ouvrage sur la férence donnée à l’État source. L’idée est de donner plus de

concurrence fiscale dommageable est publié (https://www. revenus fiscaux aux États de la source, dans lesquels l’investis-

oecd-ilibrary.org/fr/taxation/concurrence-fiscale-domma- sement où l’activité a lieu, alors que le modèle de l’OCDE favo-

geable_9789264262942-fr) et des recommandations sont faites rise l’État de résidence de l’investisseur, ou l’État où l’activité

pour lutter contre la fraude et l’évasion fiscales par le biais d’une est menée. Le modèle de l’ONU a été promulgué pour la pre-

liste des « paradis fiscaux » non coopératifs. Ces recommanda- mière fois en 1979, dernièrement mise à jour en 2021 (https://

tions ont conduit certains pays à s’engager dans la mise en www.un.org/development/desa/financing/sites/www.un.org.

œuvre de normes de transparence et d’échange d’informations.


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development.desa.financing/files/2022-03/UN Model_2021.pdf).
En réalité, le modèle de l’OCDE a plus d’influence sur la pratique
des conventions fiscales bilatérales que le modèle de l’ONU,
bien que certaines clauses du modèle ONU restent influentes,
à l’image de l’article 12 sur les redevances.
Outre les modèles de convention de l’OCDE et de l’ONU, des
modèles régionaux ont également été élaborés pour promou-
voir les intérêts des pays situés dans une même zone écono-
mique ou géographique, comme le modèle du Forum Africain
d’Administration Fiscale assorti de commentaires (connu sous
l’acronyme anglais de African Tax Administration Forum, ATAF :
page 22
https://events.ataftax.org/media/events/6/documents/French_
ATAF_Model_DTA_Revised_30_Nov_fr-FR1.pdf). Certains pays
ont même conçu et publié leur propre modèle fiscal national,
comme le modèle américain de convention fiscale qui est ac-
cessible au public, mis à jour périodiquement et accompagné
d’explications dites techniques (https://home.treasury.gov/
system/files/131/Treaty-US-Model-2016_1.pdf).
Enfin, il existe des conventions fiscales multilatérales spécifiques.
L’une des premières conventions fiscales multilatérales de double
imposition a été signée en 1922 entre l’Autriche, la Hongrie,
l’Italie, la Roumanie et le Royaume des Serbes, Croates et Slo-
vènes, en raison de la fin de l’empire austro-hongrois. Ensuite,
1
état de l'art
d’autres conventions ont vu le jour sous l’égide de l’ONU, comme
la Convention multilatérale des Nations unies sur la taxation
des véhicules routiers à usage privé en trafic international de
1956 (https://unece.org/DAM/trans/conventn/TaxationPrivRoad-
Vehic.pdf). Aujourd’hui, l’un des exemples les plus importants
est la Convention fiscale multilatérale entre les pays nordiques
entrée en vigueur en 1998. Son objectif est de faciliter le déve-
loppement d’une approche commune des questions fiscales
transfrontalières entre des pays qui partagent globalement une
politique fiscale internationale similaire, présentent des besoins
semblables et des relations économiques très fortes. Toutefois,
les nombreuses clauses bilatérales qu’elle contient confirment
page 23
la nature essentiellement bilatérale des conventions fiscales
(http://internationaltaxtreaty.com/download/Sweden/DTC/Swe-
den-Iceland-DTC-Sep-1996.pdf). D’autres conventions fiscales
multilatérales ont été élaborées sous l’égide d’organisations
internationales avec un objet et un but différents, à savoir créer
une approche globale des questions nécessitant un ensemble
de règles communes. Dans de telles circonstances, le bilatéra-
lisme cède à juste titre la place au multilatéralisme. La Conven-
tion multilatérale concernant l’assistance administrative mutuelle
en matière fiscale, élaborée par l’OCDE et le Conseil de l’Europe
en 1988 et modifiée en 2010 est l’une des conventions multila-
térales la plus largement adoptée (https://read.oecd-ilibrary.

fiscalité | livre blanc 12
org/taxation/la-convention-multilaterale-concernant-l-assistan-
ce-administrative-mutuelle-en-matiere-fiscale_9789264115682-fr#-
page1). Elle a un impact très large, avec plus de 140 juridictions
y participant, et a révolutionné la coopération administrative
fiscale internationale.
Sources européennes
Après la Seconde Guerre mondiale, il y a eu une forte volonté
internationale de créer un espace économique, démocratique
et juridique commun afin de définir et de garantir les droits
fondamentaux et de libéraliser les échanges. Les interdictions
page 24
fiscales contenues dans les premiers traités européens, en
particulier dans le traité de la Communauté Économique Euro-
péenne (CEE), étaient à l’origine fondées sur la libre circulation
des marchandises (interdiction des accords tarifaires, non ta-
rifaires et du protectionnisme) et visaient expressément la
fiscalité indirecte. Face à la persistance d’obstacles à la libre
circulation des personnes et des biens, l’Acte Unique Européen
(1986) a appelé à la pleine réalisation du marché intérieur, et le
traité de Maastricht (1992) a jeté les bases de l’Union Européenne
et de la monnaie unique en établissant des critères de conver-
gence pour assurer la stabilité économique de la zone euro.
1
état de l'art
Partant de là, la Cour de justice européenne a progressivement
donné un contenu fiscal aux libertés fondamentales et au droit
de la concurrence, dans le domaine de la fiscalité directe, en
interprétant les dispositions non fiscales des traités. L’idée
générale est que la fiscalité directe ou indirecte ne doit pas
constituer un obstacle à la libre circulation des personnes, des
services et des capitaux. Depuis la fin du XXème siècle, la mon-
dialisation de l’économie s’est accélérée. Le développement des
politiques de libre-échange, la désintermédiation et la dérégu-
lation financière ont favorisé cette expansion. Dans le cadre
des règles européennes actuelles, on peut distinguer deux
types de sources ayant un impact sur les questions fiscales,
page 25
liées aux règles de l’Union européenne (UE) et à la Convention
Européenne des Droits de l’Homme (CEDH).
Union européenne (UE)
L’objectif du traité de Rome de 1957 a été de créer pour les
États membres un espace de libre circulation des biens, des
services, des personnes et des capitaux par le biais d’une inté-
gration économique, d’un marché commun, et d’une union
douanière impliquant la mise en place d’un tarif douanier com-
mun, rappelant les mêmes catégories qu’en droit international.
Les États tiers sont également pris en compte car ils peuvent
 1
fiscalité | livre blanc 12
état de l'art

appartenir à différents espaces économiques européens (Espace
Économique Européen - EEE, Association Européenne de Libre-
Échange avec sa propre Cour de justice - AELE, unions doua-
nières, accords de libre-échange ou espace Schengen). Certains
pays tiers, comme la Suisse, ont décidé de conclure des accords
mixtes avec l’UE.
En ce qui concerne le droit primaire, les traités constitutifs
prévoient deux types d’obligations. D’une part, une obligation
de faire, dite « intégration positive » (harmoniser, éliminer la
double imposition et coopérer). D’autre part, une obligation de
ne pas faire, dite « intégration négative » (ne pas discriminer les
page 26
• la Charte européenne des droits fondamentaux, qui a la
même valeur juridique que les traités constitutifs (https://
eur-lex.europa.eu/legal- content /FR / T X T/ ?uri= CE-
LEX%3A12012P%2FTXT).
Le traité sur l’UE a ajouté une dimension non économique, qui
élargit le cadre dans lequel les États ont abandonné leur sou-
veraineté du niveau national au niveau supranational.
Dans ce contexte, un contribuable de l’UE a le droit d’exercer
quatre libertés fondamentales : la libre circulation des personnes
(art. 45 du TFUE), la liberté d’établissement (art. 49 du TFUE),
la libre prestation des services (art. 56 du TFUE) et la libre cir-

page 27
libertés et ne pas accorder d’aides d’État incompatibles avec le
culation des capitaux et des paiements (art. 63 du TFUE). En ce
marché intérieur), qui a largement affecté le développement
qui concerne cette dernière liberté, l’UE a souhaité libéraliser
du droit fiscal européen depuis le milieu des années 1980.
les mouvements transfrontaliers de capitaux et de paiements
L’obligation d’éliminer la double imposition prévue par l’article
sur une base unilatérale, ce qui conduit à offrir aux ressortis-
293 du traité instituant la Communauté Européenne a été
sants de pays tiers une protection similaire à celle des ressor-
abrogée. Depuis l’entrée en vigueur du traité de Lisbonne en
tissants de l’UE dans ce domaine.
2009, l’UE est régie par trois textes principaux :
En ce qui concerne le droit dérivé, les actes unilatéraux (par
• le traité sur l’UE (https://eur-lex.europa.eu/legal-content/
exemple, règlements, directives, décisions, avis, recommanda-
FR/TXT/PDF/?uri=CELEX:02016M/TXT-20200301&from=en),
tions, code de conduite sur la fiscalité des entreprises) et les
• le traité sur le fonctionnement de l’UE (https://eur-lex.euro- actes conventionnels (traités internationaux signés par l’UE,
pa.eu/eli/treaty/tfeu_2012/oj?locale=fr),

fiscalité | livre blanc 12
accords entre les États membres ou entre les institutions) sont
également pertinents en matière fiscale.
Les premières directives en matière fiscale ont concerné :
• L’harmonisation de la législation des États membres concer-
nant les taxes sur le chiffre d’affaires en 1967, qui a entraîné
un changement de modèle passant d’une taxation basée
sur le chiffre d’affaires cumulé à une taxation de la valeur
ajoutée (Première directive : https://eur-lex.europa.eu/le-
gal-content/FR/TXT/?uri=CELEX%3A31967L0227 et Deu-
xième directive : https://eur-lex.europa.eu/legal-content/
FR/TXT/PDF/?uri=CELEX:31967L0228&from=FR). La 6ème
page 28
directive relative à un système commun de taxe sur la valeur
ajoutée (TVA) de 1977, établissant des règles communes
pour la détermination de la base imposable (https://eur-lex.
europa.eu / legal - content / F R / T X T/ H T ML / ?ur i= CE-
LEX%3A31977L0388), a été mise à jour en 2006 (https://
eur-lex.europa.eu/legal- content /FR / T X T/ ?uri= ce-
lex:32006L0112).
• Les impôts indirects sur les rassemblements de capitaux
en 1969 (https://eur-lex.europa.eu/legal-content/FR/TXT/?u-
ri=CELEX%3A31969L0335), remplacé en 2008 (https://eur-lex.
e u r o p a . e u / l e g a l - c o n t e n t / F R / T X T/ P D F / ? u r i = C E -
LEX:32008L0007&from=pt).
1
état de l'art
Contrairement à la fiscalité indirecte, la fiscalité directe relève
de la compétence exclusive des États membres. Par conséquent,
l’harmonisation de la fiscalité directe s’effectue sur la base de
directives en vertu de l’article 115 du TFUE. La première direc-
tive sur la fiscalité directe concernait l’assistance mutuelle en
1977 (https://eur-lex.europa.eu/legal-content/FR/TXT/?uri=ce-
lex%3A31977L0799), remplacée en 2011 par une directive sur
la coopération administrative (connue sous l’acronyme anglais
de Directive on Administrative Cooperation, DAC) qui étend le
mécanisme d’échange d’informations entre les États membres
(https://eur-lex.europa.eu/legal-content/FR/TXT/PDF/?uri=CE-
LEX:32011L0016&from=SK). Puis, au début des années 1990,
page 29
trois directives ont été adoptées concernant un régime fiscal
commun applicable aux fusions, scissions, apports d’actifs et
échanges d’actions entre sociétés d’États membres différents :
• La directive «  fusions  » : https://eur-lex.europa.eu/le-
gal-content/FR/TXT/?uri=celex%3A31990L0434
• La directive « mère-fille » : https://eur-lex.europa.eu/le-
gal-content/FR/ALL/?uri=CELEX%3A31990L0435, désormais
remplacée par : https://eur-lex.europa.eu/legal-content/FR/
TXT/PDF/?uri=CELEX:32011L0096&from=IT,

fiscalité | livre blanc 12
• La Convention européenne d’arbitrage relative à l’élimination
de la double imposition en cas de correction des bénéfices
d’entreprises associées  : https://eur-lex.europa.eu/le-
gal-content/FR/TXT/HTML/?uri=CELEX:41990A0436&from=EN.
Ces textes, combinés à la directive sur les paiements d’intérêts
et de redevances effectués entre des sociétés associées de
différents Etats membres de 2003 (Directive Intérêts-Rede-
vances : https://eur-lex.europa.eu/legal-content/FR/TXT/HT-
ML/?uri=CELEX:32003L0049&from=EN), permettent la libre
circulation des sociétés et des capitaux au sein de l’UE.
Depuis ces premiers textes, des étapes importantes ont été
page 30
franchies. Premièrement, pour aller au-delà de la Convention
européenne d’arbitrage limitée à certaines entreprises, un
mécanisme plus général de règlement des différends fiscaux
de l’UE a été promulgué en 2017, qui couvre les différends dé-
coulant de l’interprétation et de l’application des conventions
fiscales conclues entre les États membres (https://eur-lex.euro-
pa.eu/legal-content/FR/TXT/PDF/?uri=CELEX:32017L1852&from=EN).
Deuxièmement, le nombre de directives sur la coopération
administrative ne cesse d’augmenter, la DAC 7 relative aux
obligations de déclaration des plateformes numériques au sein
de l’UE ayant été adoptée en mars 2021 (https://eur-lex.europa.
eu/legal-content/FR/TXT/HTML/?uri=CELEX:32021L0514&from=FR).
1
état de l'art
Il en va de même pour les directives relatives à l’évitement
fiscal (connues sous l’acronyme anglais de Anti Tax Avoidance
Directive, ATAD), qui visent à renforcer la lutte contre les pra-
tiques d’évasion fiscale affectant directement le fonctionnement
du marché intérieur, avec ATAD 1 de 2016 relative à la déduction
des charges financières (https://eur-lex.europa.eu/legal-content/
FR/TXT/?uri=CELEX%3A32016L1164) et ATAD 2 de 2017 prévoyant
des règles anti-hybrides (https://eur-lex.europa.eu/legal-content/
FR/TXT/HTML/?uri=CELEX:32017L0952&from=fr). La coopération
a également été renforcée au sein des administrations fiscales
par une directive spécifique sur l’assistance mutuelle pour le
recouvrement des créances relatives aux taxes et impôts (https://
page 31
eur- lex.europa.eu/legal-content/FR/ T X T/PDF/?uri=CE-
LEX:32010L0024&from=EN). Enfin, la création d’une assiette
commune consolidée pour l’impôt sur les sociétés (ACCIS) pour
les groupes européens de sociétés semble prendre un nouveau
tournant depuis la proposition de directive de 2011 (https://
www.europarl.europa.eu/RegData/docs_autres_institutions/
commission_europeenne/com/2011/0121/COM_COM(2011)0121(COR1)_
FR.pdf), avec la communication du 18 mai 2021 sur « la fiscalité
des entreprises au XXIe siècle » (https://eur-lex.europa.eu/le-
gal-content/FR/TXT/HTML/?uri=CELEX:52021DC0251&from=EN).

fiscalité | livre blanc 12
L’UE a récemment commencé à dessiner les contours d’une
approche commune des problèmes de lutte contre les « para-
dis fiscaux ». À l’instar du droit international, une liste européenne
des juridictions non coopératives à des fins fiscales a été créée
en 2017, mise à jour en 2022 (https://eur-lex.europa.eu/le-
gal-content/FR/TXT/HTML/?uri=CELEX:52022XG0303(01)&from=FR),
qui ne correspond pas nécessairement aux listes nationales
publiées par un certain nombre de pays (par exemple, pour la
France : https://www.legifrance.gouv.fr/download/pdf?id=amKv-7g5r-
LaQSeNDDlhzB1o7HqWR6wDUo19VGpmA_28=). Enfin, afin d’éta-
blir une réponse uniforme au phénomène d’évasion fiscale,
deux directives ont également été proposées pour mettre fin
page 32
à l’utilisation abusive des sociétés écrans - dite (ATAD 3) https://
eur-lex.europa.eu/legal-content/FR/TXT/?uri=celex%3A52021PC0565),
et pour assurer un niveau minimum global d’imposition des
groupes multinationaux dans l’Union (https://eur-lex.europa.
eu/legal-content/FR/TXT/HTML/?uri=CELEX:52021PC0823&from=EN).
Convention Européenne des Droits de l’Homme (CEDH)
La CEDH a été signée le 4/11/1950 et est entrée en vigueur en
1953 (https://www.echr.coe.int/documents/convention_fra.pdf).
Cette convention a un impact en matière fiscale pour les litiges
1
état de l'art
fiscaux relatifs aux droits civil et pénal, sur la base de l’article 6
§1 du droit à un procès équitable. D’autres fondements peuvent
être invoqués, comme l’article 1 du premier protocole intitulé
« Protection de la propriété » ou l’article 14 sur la non-discrimi-
nation s’il est combiné avec une autre disposition de la Conven-
tion. La Cour européenne des droits de l’homme, créée en 1959,
a rendu plusieurs arrêts importants concernant les perquisitions,
le principe du caractère individuel des peines, la rétroactivité
de la loi fiscale, la confiance légitime ou encore le cumul de
sanctions administratives et pénales.
Le groupe de travail ADI/ILA sur le Droit Fiscal International a
page 33
défini trois types d’impact fiscal, relatifs aux règles de procédure,
de fond et de sanction 3 . En ce qui concerne les règles de pro-
cédure, la forte interaction entre les procédures fiscales admi-
nistratives et judiciaires est telle qu’il n’y a pas de droit à un
procès équitable sans droit à une procédure fiscale adminis-
trative équitable. Quant aux règles de fond, le groupe a identi-
fié deux axes principaux. D’une part, en ce qui concerne la
Note 3 Voir la phase 1 du groupe de travail «  Droit international public et droit fiscal : les
droits des contribuables », et le livre : Les contribuables en droit international : Normes minimales
internationales pour la protection des droits des contribuables, J. Kokott et P. Pistone (Dir), Hart
Publishing, 2022.

fiscalité | livre blanc 12
protection des données par le droit au respect de la vie privée,
il est nécessaire de trouver un équilibre entre le droit des au-
torités fiscales d’avoir pleinement accès à la documentation
concernant les contribuables afin d’exercer leur droit de mener
des audits, et la protection des contribuables contre la divul-
gation publique des données, comme c’est le cas avec certaines
mesures récentes (par exemple, la déclaration publique pays
par pays - CbCR). D’autre part, en ce qui concerne le droit de
propriété, le problème de l’impôt confiscatoire reste difficile à
résoudre lorsque de tels effets sont produits par l’exercice
parallèle de deux juridictions fiscales, donnant lieu à une double
imposition juridique internationale. Enfin, en ce qui concerne
page 34
les sanctions, le groupe conclut à l’existence d’un haut degré
d’incertitude juridique en ce qui concerne le prélèvement de
surtaxes, de pénalités, de sanctions administratives et pénales
et propose une interprétation spécifique de l’affaire A & B vs
Norvège de 2016 quant au principe non bis idem (https://hudoc.
echr.coe.int/eng - {«itemid»:[«001-168973»]}).
Sources nationales
Les règles fiscales internationales sont établies en droit interne,
en fonction du système juridique de chaque pays : common
1
état de l'art
law, droit civil, droit mixte, systèmes monistes ou dualistes. Tous
les États prennent en compte à leur manière les différents
éléments de la fiscalité internationale, à savoir la neutralité des
importations et des exportations de capitaux, et les éléments
juridiques tels que les principes de nationalité (résidence) et de
territorialité (source). Dans chaque pays, la fiscalité est généra-
lement liée à la constitution, aux lois, aux sources réglementaires
et administratives et à la jurisprudence. Ainsi, la mise en œuvre
et l’interprétation des règles fiscales internationales et des règles
fiscales européennes varient.
En ce qui concerne les conventions fiscales, le réseau de conven-
page 35
tions est plus ou moins étendu selon les pays. Par exemple, la
France possède l’un des réseaux de conventions fiscales les
plus étendus (environ 130) par rapport à l’Australie (environ 45).
Pour un pays donné, la signature de conventions fiscales signi-
fie généralement l’abandon d’une partie de son droit d’exercer
sa souveraineté fiscale. C’est particulièrement vrai pour les pays
importateurs de capitaux et, en général, pour les pays en dé-
veloppement qui renoncent à leur droit d’imposer à la source
par le biais de conventions fiscales.
En l’absence d’un tribunal fiscal international ou d’un forum de
règlement des différends, les litiges fiscaux internationaux sont
 1
fiscalité | livre blanc 12
état de l'art

résolus par les tribunaux nationaux (entre les contribuables et

les autorités fiscales nationales) ou, s’ils opposent des États,
3. Réforme de la fiscalité
sur la base d’une procédure amiable ou par des mécanismes internationale
d’arbitrage généralement fondés sur des conventions fiscales.
Pendant la crise financière de 2008-2009, les gouvernements
Si la procédure échoue ou s’il n’existe pas de convention de
ont ressenti le besoin d’augmenter leurs recettes fiscales et de
double imposition, le contribuable peut se retrouver doublement
combler les lacunes du système fiscal international existant,
imposé, voire pas imposé du tout. Dans ce cas, le juge national
afin de rendre plus difficile le transfert des bénéfices vers des
peut agir en fonction du contenu de la loi. Certains organismes
juridictions à fiscalité privilégiée. C’est l’une des raisons de la
internationaux ou européens sont aussi compétents en matière
réforme fiscale internationale, initiée en 2013 par l’OCDE et le
fiscale. C’est le cas par exemple de la Cour de justice de l’UE,
G20, et convenue dans le cadre du projet Base Erosion and
de la Cour de la CEDH, des tribunaux du BENELUX et de l’AELE,
Profit Shifting (BEPS). Le résultat le plus récent de cette réforme
mais aussi de l’Organe de règlement des différends (ORD) de
page 36

l’OMC. Enfin, le système de renvoi préjudiciel au sein de l’UE
permet aux juges nationaux et à ceux de la Cour de justice de
dialoguer. Le dialogue naît également de l’interaction des sources
entre les normes internationales et européennes, mais aussi
au sein des règles européennes entre différents ordres norma-
tifs tels que la CEDH et l’UE.
page 37
est la déclaration politique de consensus « à deux piliers » du
8 octobre 2021.
Les raisons
La libre circulation des biens, des personnes et des capitaux
ou des paiements permet une meilleure circulation des ri-
chesses. Il est désormais facile de mettre en place une structure
dans un État en utilisant l’infrastructure d’autres États, et de
transférer des actifs incorporels vers d’autres juridictions. Les
concepts issus du compromis des années 1920 ne sont plus
adaptés à notre époque. La nouvelle ère est celle de la numé-
 1
fiscalité | livre blanc 12
état de l'art

risation de l’économie, dans un contexte pandémique où la
richesse produite par les entreprises du numérique n’a cessé
de croître, dans des juridictions sans présence physique. Il y a
désormais une déconnexion entre les facteurs de production,
les facteurs de valeur qui sont payés dans la chaîne de produc-
tion, et le territoire. La matière imposable se détache du terri-
toire et les bases imposables des États s’érodent.
L’un des principaux défis est la croissance de la valeur et la
diffusion des actifs incorporels qui représentent aujourd’hui
une grande richesse pour les entreprises, en particulier pour
les entreprises multinationales. Les actifs incorporels et les tran-
page 38
blies. Les règles fiscales actuelles ne tiennent pas compte de la
manière dont les entreprises multinationales opèrent aujourd’hui
dans un monde globalisé et numérisé.
L’impossibilité de taxer les entreprises du numérique sur le
fondement des principes actuels et la difficulté de trouver un
consensus mondial rapide ont poussé de nombreux États à
agir en dehors de leurs conventions fiscales bilatérales pour
créer des taxes spécifiques pour ce type d’entreprises, notam-
ment les géants du numérique que sont Google, Apple, Face-
book, Amazon et Microsoft (GAFAM).
Par exemple, le Royaume-Uni a adopté une taxe sur les béné-

page 39
sactions les concernant posent des difficultés importantes en
fices détournés le 1er avril 2015, tandis que l’Inde a mis en place
matière d’évaluation. Les prix et la forme juridique des actifs
en 2016 une taxe de péréquation ciblant les transactions nu-
immatériels peuvent être plus facilement manipulés que pour
mériques effectuées par des non-résidents. De nombreux pays
les biens physiques, en raison de leurs caractéristiques princi-
ont alors introduit des taxes sur les services numériques, no-
pales : mobilité et dématérialisation. Ces actifs peuvent être lo-
tamment l’Autriche, l’Italie, le Royaume-Uni et la France, sous
calisés de manière arbitraire, séparés de la production physique
la forme d’une taxe sur le chiffre d’affaires. Au Brésil, la situation
dans les chaînes de valeur dans des pays du monde entier. Cela
est très complexe, car la loi n’est pas claire sur la nature des
génère des opportunités de planification fiscale, notamment la
biens numériques commercialisés (biens ou services) et il existe
localisation artificielle des actifs incorporels et des bénéfices qui
deux traitements fiscaux différents (TVA étatique sur les biens
y sont liés dans des juridictions à faible fiscalité, entraînant un
et taxe municipale sur les services), ce qui crée un conflit de
transfert de bénéfices et une érosion de la base taxable pour les
perception entre l’État et les municipalités. Cette situation fait
États dans lesquels les entreprises sont traditionnellement éta-
fuir les investisseurs et entraîne des difficultés constitutionnelles.

fiscalité | livre blanc 12
De son côté, l’ONU a enrichi son modèle fiscal en intégrant un
article 12B spécifiquement dédié aux revenus des services
numériques automatisés, montrant qu’il est difficile de trouver
une position commune.
Les principes fondateurs ne suffisent pas à lutter contre la
sophistication des stratagèmes d’évasion fiscale dans un monde
globalisé. Le principal défi reste à l’égard des multinationales,
en raison de la planification fiscale ou de la minimisation légale
des impôts. Les limites de ces principes dans un contexte de
concurrence fiscale toujours plus néfaste ont fait perdre des
recettes aux Etats. C’est cette réalité qui a causé la réforme.
page 40
Le projet Base Erosion and Profit Shifting (BEPS)
Le projet BEPS de l’OCDE et du G20 a été initié en 2013 avec 15
actions visant à combler les lacunes du système fiscal interna-
tional (https://www.oecd.org/fr/ctp/beps/actions-beps.htm).
C’est dans le cadre de ces actions que la mise en œuvre de
cette réforme se fait par une série de mesures nationales et
internationales. La modification des conventions fiscales bila-
térales se fait par la Convention multilatérale pour la mise en
œuvre des mesures relatives aux conventions fiscales en vue
de prévenir le BEPS (l’instrument multilatéral ou le MLI) qui a
1
état de l'art
été ouverte à la signature le 7 juin 2017 au sein de l’OCDE,
comptant 99 signataires au 28 juin 2022 (https://www.oecd.org/
fr/fiscalite/conventions/convention-multilaterale-pour-la-mise-
en-oeuvre-des-mesures-relatives-aux-conventions-fiscales-
pour-prevenir-le-BEPS.pdf). L’instrument multilatéral a été spé-
cifiquement créé pour mettre en œuvre la réforme, afin de
modifier les conventions fiscales bilatérales applicables sans
passer par un avenant. Elle restera un outil de coordination et
de modification des conventions fiscales existantes sur une
base continue, sans applicabilité autonome. Les éléments mul-
tilatéraux les plus importants de cet instrument sont les normes
minimales communes que tous les États doivent appliquer,
page 41
notamment en ce qui concerne l’abus des conventions et le
règlement des différends fiscaux internationaux. Ainsi, l’article
6 exige une modification des préambules des conventions pour
préciser l’objectif d’élimination de la double imposition sans
possibilité de non-imposition ou d’imposition réduite par des
pratiques d’évasion, de fraude ou d’évitement. L’article 7 im-
plique, quant à lui, la mise en œuvre de mécanismes anti-abus,
sous la forme d’un test subjectif appelé test de l’objet principal
(Principal Purpose Test, PPT), ou d’une clause simplifiée de limi-
tation des avantages (Limitation On Benefits, LOB). En outre, de
nombreux États ont choisi de mettre en œuvre l’arbitrage
obligatoire sur la base de la dernière offre. Toutefois, si de

fiscalité | livre blanc 12
nombreux pays ont signé et ratifié le MLI, il existe de grandes
différences dans la sélection des conventions fiscales bilatérales
qui seront « couvertes » par cet instrument, ainsi que dans les
articles particuliers adoptés ou les réserves formulées dans le
cadre de la convention multilatérale elle-même.
Déclaration de consensus
« à deux piliers » du 8 octobre 2021
Compte tenu de l’importance de cette réforme et du fait que
l’OCDE n’est composée que de 38 États membres, il a été dé-
cidé de prolonger les négociations dans un « Cadre inclusif » du
page 42
projet BEPS. En novembre 2021, 137 des 141 États membres
du Cadre inclusif ont accepté la Déclaration du 8 octobre 2021.
Les quatre pays membres du Cadre inclusif qui ont refusé de
signer la Déclaration de consensus sont le Kenya, le Nigeria, le
Pakistan et le Sri Lanka. Aujourd’hui, plus de 50 pays dans le
monde n’ont pas encore rejoint le Cadre inclusif et n’ont donc
pas accepté la Déclaration. Si la coordination fiscale internatio-
nale prévue par la réforme poursuit des objectifs largement
souhaitables, elle prive néanmoins les États de la substance de
leur souveraineté.
1
état de l'art
Pour préparer l’accord politique et accompagner les discussions,
l’OCDE a publié en octobre 2020 deux documents techniques
présentés sous forme de « piliers », appelés « blueprints ». Le
premier pilier concerne la répartition des droits d’imposition
des plus grandes entreprises multinationales mondiales. Le
deuxième pilier concerne la mise en œuvre d’un impôt minimum
mondial sur les grandes entreprises multinationales. La décla-
ration du 8 octobre 2021 sur une « solution à deux piliers pour
relever les défis fiscaux découlant de la numérisation de l’éco-
nomie » maintient cette structure à deux piliers (https://www.
oecd.org/fr/fiscalite/beps/declaration-sur-une-solution-repo-
sant-sur-deux-piliers-pour-resoudre-les-defis-fiscaux-souleves-
page 43
par-la-numerisation-de-l-economie-octobre-2021.pdf).
Pilier 1
répartition des droits d’imposition pour les plus grandes
entreprises multinationales mondiales
Le premier pilier vise à taxer les entreprises multinationales les
plus grandes et profitables qui génèrent des revenus dans les
« juridictions de marché », qu’il y ait ou non une présence phy-
sique. Le premier élément (« Montant A ») permettra aux juri-
dictions de marché dans lesquelles les biens ou les services
sont finalement utilisés ou consommés d’imposer 25% des

fiscalité | livre blanc 12
bénéfices des groupes mondiaux multinationaux au-delà d’un
seuil de 10%, calculé au niveau du groupe. Les groupes couverts
par le premier pilier ont un chiffre d’affaires mondial supérieur
à 20 milliards d’euros et une rentabilité supérieure à 10%. Les
industries extractives et les services financiers réglementés
sont exclus. Ce pilier est le résultat d’un compromis, puisque
certains pays souhaitaient se concentrer sur l’économie numé-
rique (Royaume-Uni), tandis que d’autres voulaient une appli-
cation à l’ensemble de l’économie (États-Unis). Le résultat met
en œuvre l’approche américaine consistant à couvrir toutes les
plus grandes entreprises multinationales, qu’elles soient ou non
des entreprises « technologiques ».
page 44
Dans le cadre du pilier 1, pour le montant A, la comptabilité
financière est appliquée avec des ajustements pour calculer les
revenus et les bénéfices du groupe de sociétés. Pour qu’une
juridiction de marché puisse prélever un impôt sur le montant
A (à son taux d’imposition des sociétés), l’entreprise multinatio-
nale doit générer au moins 1 million d’euros de revenus dans
cette juridiction. Ce seuil est abaissé à 250 000 € pour les juri-
dictions dont le Produit Intérieur Brut (PIB) est inférieur à 40
milliards d’euros. Le deuxième élément (« Montant B ») propose
une approche simplifiée du principe de pleine concurrence
1
état de l'art
pour les activités principales de marketing et de distribution à
l’intérieur des pays, afin de se concentrer sur les besoins des
pays à faible capacité. Les détails du montant B ne sont pas
encore diffusés et sont toujours en cours de négociation. Le
premier pilier comprend également des mécanismes de pré-
vention et de règlement des différends pour éviter la double
imposition en ce qui concerne le montant A, avec un mécanisme
facultatif pour les pays en développement. Enfin, pour prévenir
les différends commerciaux, le pilier 1 exige l’élimination des
taxes qui ne sont pas calculées sur les bénéfices, telles que les
taxes sur les services numériques ou d’autres mesures similaires
pertinentes, qui doivent encore être définies en détail.
page 45
Une série de documents de consultation publique ont été pu-
bliés en 2022 concernant :
• de nouveaux mécanismes permettant aux entreprises mul-
tinationales d’obtenir des certitudes sur divers aspects du
montant A (https://www.oecd.org/fr/fiscalite/beps/docu-
ment-de-consultation-publique-pilier-un-montant-a-cadre-
securite-juridique.pdf),
• un mécanisme obligatoire et contraignant de prévention et
de règlement des différends pour les multinationales concer-
nées et un mécanisme facultatif pour certaines économies

fiscalité | livre blanc 12
en développement (https://www.oecd.org/fr/fiscalite/beps/
document-de-consultation-publique-pilier-un-montant-a-se-
curite-juridique-questions-liees.pdf),
• l’exclusion des services financiers réglementés (https://www.
oecd.org/fr/fiscalite/beps/document-de-consultation-pu-
blique-pilier-un-montant-a-exclusion-des-services-finan-
ciers-reglementes.pdf).
Les modalités et le calendrier de mise en œuvre de ce pilier ont
été retardés puisque la finalisation de la convention multilatérale
a été reportée d’un an, à la mi-2023, pour une entrée en vigueur
en 2024, tandis que le résultat des travaux sur le montant B
page 46
doit être présenté d’ici la fin 2022.
Le pilier 1 a déjà eu un effet politique concernant l’élimination
ou le « gel » des taxes unilatérales sur les services numériques.
En octobre 2021, l’Autriche, la France, l’Italie, l’Espagne et le
Royaume-Uni ont signé un accord de transition avec les États-
Unis, en attendant la formalisation de l’instrument multilatéral
du pilier 1 qui prendra effet en 2024.
1
état de l'art
Pilier 2
un impôt minimum mondial
sur les grandes entreprises multinationales
Le deuxième pilier vise à mettre en place un impôt minimum
mondial de 15 % sur les bénéfices des sociétés, quelle que soit
la juridiction dont ils proviennent dans le monde. Cette règle
autorise les États à prélever un impôt supplémentaire sur les
bénéfices étrangers des sociétés ayant leur siège dans leur
juridiction, lorsque le taux d’imposition effectif minimum n’est
pas atteint dans d’autres juridictions. Les entreprises multina-
tionales qui entrent dans le champ d’application du deuxième
pilier ont un chiffre d’affaires d’au moins 750 millions d’euros,
page 47
avec quelques exclusions dont les entités publiques, les orga-
nisations internationales, les organisations à but non lucratif,
les fonds de pension, les fonds d’investissement et les revenus
des activités de transport maritime international.
Le deuxième pilier sera mis en œuvre par une réforme de la
législation fiscale nationale conformément aux règles modèles
promulguées par le Cadre inclusif. Il existe deux règles nationales
interdépendantes, appelées ensemble les règles globales d’éro-
sion de la base fiscale (GloBE). En outre, il existe une proposition
visant à permettre à certains pays de promulguer une règle
conventionnelle appelée la règle de l’assujettissement à l’impôt

fiscalité | livre blanc 12
(Subject To Tax Rule, STTR). Les règles nationales (GloBe) com-
prennent tout d’abord une règle d’inclusion des revenus (Inco-
me Inclusion Rule, IIR), qui permet à la juridiction où se trouve
une société mère de taxer les bénéfices de l’une de ses entités
qui est imposée à un taux effectif inférieur à 15 % dans sa juri-
diction. En second lieu, GloBE comprend une règle de paiement
sous-imposé (Under-Taxed Payment Rule, UTPR), qui fonctionne
là où l’IIR n’a pas fonctionné, pour refuser la déductibilité des
paiements intra-groupe provenant de la juridiction à faible taux
d’imposition. L’IIR est censé compléter les règles relatives aux
sociétés étrangères contrôlées (Controlled Foreign Corporation,
CFC) du pays d’origine. À certains égards, l’IIR est similaire aux
page 48
règles américaines relatives aux CFC dans la sous-partie F de
l’Internal Revenue Code.
Le STTR fondé sur une convention permet à certaines juridic-
tions sources de pays en développement d’avoir le droit d’im-
poser les paiements sortants effectués par des multinationales
dans des juridictions à faible imposition, lorsque ces paiements
sont imposés dans la juridiction d’accueil à un taux nominal
inférieur à 9 %.
Les règles GloBE ne sont pas prescrites par un traité et les Etats
ne sont pas obligés de les adopter. Il s’agit d’une « approche
commune ». En réalité, le calendrier est déjà dépassé, puisqu’une
1
état de l'art
transposition en droit en 2022 était initialement proposée pour
une entrée en vigueur effective en 2023, ou en 2024 pour la
règle sur les paiements sous-imposés. Pour la règle conven-
tionnelle, un instrument multilatéral devait être élaboré avant
la mi-2022. Ce calendrier sera donc retardé, comme pour le
premier pilier. Pour l’instant, seule une consultation publique
a été ouverte pour la période du 14 mars au 11 avril 2022 sur
la mise en œuvre du GloBE par les administrations fiscales et
les entreprises multinationales (https://www.oecd.org/tax/beps/
tax-challenges-arising-from-the-digitalisation-of-the-economy-
global-anti-base-erosion-model-rules-pillar-two.htm).
page 49
4. En transition
En attendant la rédaction d’une convention multilatérale per-
mettant la mise en œuvre du premier pilier de cette réforme,
et des règles types permettant la mise en œuvre du deuxième
pilier, les négociations politiques se poursuivent entre les États
membres du Cadre inclusif. Bien que les États-Unis aient sou-
tenu la solution des deux piliers, ils restent dans une position
complexe. À cet égard, certaines observations peuvent être
faites sur le paradoxe américain, la réforme incrémentale et sur
l’existence ou non d’un changement multilatéral.

fiscalité | livre blanc 12
Le paradoxe américain
Certains aspects du consensus fiscal international des deux
piliers ont été inspirés par les réformes fiscales américaines,
notamment la réforme Trump de 2017 (Tax Cuts and Jobs Act,
22/12/2017). Par cette réforme nationale, les États-Unis ont
ouvert la voie en introduisant deux mesures contre l’érosion
des bases taxables :
1) Global Intangible Low Taxed Income (GILTI, nouvelle section
951A de l’Internal Revenue Code, IRC), qui introduit un impôt
minimum sur les revenus immatériels comptabilisés dans les
pays étrangers afin de décourager le transfert de bénéfices,
page 50
2) Base Erosion Anti-Abuse Tax (BEAT, nouvelle section 59A de l’IRC)
qui crée une imposition minimale des entreprises américaines
pour éviter les délocalisations.
Cependant, ils ne participent pas à la réforme fiscale interna-
tionale. Par conséquent, les anciens principes demeurent et il
faudra bientôt articuler les instruments multilatéraux avec le
droit existant. A cet égard, il est intéressant de noter que la
déclaration du 8 octobre 2021 fait référence à cette difficulté.
En effet, un point spécifique du pilier 2 est intitulé « Coexistence
avec le régime GILTI ». La déclaration précise qu’une attention
particulière sera portée à la coexistence de ce régime américain
1
état de l'art
avec les règles du GloBE, afin de garantir des « conditions de
concurrence équitables ».
Une question particulière est de savoir comment mettre en
œuvre la réforme multilatérale du pilier 1 permettant de taxer
le Montant A. Certains membres du Congrès américain consi-
dèrent que la convention proposée est un « traité » au sens de
la Constitution américaine, ce qui signifie qu’elle ne peut entrer
en vigueur sans le consentement d’une majorité des deux tiers
du Sénat américain. L’adoption de la convention n’est pas encore
certaine, car des élections de mi-mandat auront lieu à l’automne
2022, qui renouvelleront la Chambre des représentants au
page 51
Congrès et plus d’un tiers du Sénat. Ces résultats électoraux
auront des conséquences sur le soutien américain à la réforme
fiscale internationale.
Cependant, l’approche adoptée par les Etats-Unis peut aussi
être un moyen de maintenir la souveraineté sur la norme fiscale
internationale, puisqu’ils ont finalement négocié l’adaptation de
leur règle nationale pour avoir un équivalent des règles conte-
nues dans la réforme. Cependant, le GILTI n’est pas la norme
qui a été négociée au niveau international et ne représente pas
l’équivalent des principes négociés au niveau international dans
le cadre inclusif de l’OCDE. C’est une préoccupation pour les
entreprises étrangères qui se demandent si les entreprises

fiscalité | livre blanc 12
américaines devront fournir les mêmes informations que celles
exigées par la réforme fiscale internationale, qui lie toutes les
entreprises étrangères dont les États ont adhéré à la réforme.
Au moment de la rédaction du présent document, des discus-
sions sont en cours concernant les modifications à apporter à
la législation américaine pour la rendre compatible avec la
solution à deux piliers. Si les gouvernements peuvent agir de
manière très différente sur une même intention commune, il
existe également un risque que les règles fiscales américaines
ne s’alignent pas sur le consensus plus large du double pilier,
ce qui entraînerait une incertitude persistante et une rupture
du multilatéralisme.
page 52
Réforme incrémentale
La réforme à deux piliers, si elle est mise en œuvre, ajoutera
de nouveaux éléments aux anciens principes de la fiscalité in-
ternationale. Le droit à l’impôt de la « juridiction du marché »
et l’application de l’impôt sur les bénéfices comptables de
l’entreprise multinationale mondiale sont nouveaux, mais ne
s’appliqueront qu’aux très grandes entreprises mondiales. La
difficulté est que la réforme ne résout pas les problèmes fon-
damentaux des règles actuelles. Ajouter de nouveaux principes
1
état de l'art
sans s’attaquer aux dysfonctionnements du système existant
ne permet pas de progresser facilement.
La réforme n’aborde pas explicitement les fondamentaux du
droit fiscal international, notamment la comptabilité séparée
des entités d’un groupe de sociétés (à l’exception du montant
A pour les plus grandes entreprises multinationales), la création
de filiales, la tentative d’imposer les filiales là où elles réalisent
leurs bénéfices, la distinction entre revenus actifs et passifs, le
transfert d’actifs incorporels vers des paradis fiscaux, le paie-
ment de redevances ou encore la fixation du prix de pleine
concurrence. Le concept de « création de valeur », qui reflète
page 53
l’idée de taxer là où la valeur est créée, reste flou et ne corres-
pond pas à la description du système existant. Il n’est pas
certain que cette logique puisse être appliquée de manière plus
large pour réformer les règles internationales de l’impôt sur les
sociétés. Les tentatives passées d’attribuer des avantages aux
différentes parties d’une chaîne d’approvisionnement mondiale
intégrée n’ont pas abouti. Elles ont conduit à l’utilisation de
substituts tels que les actifs, la main-d’œuvre, ou autres, pour
trouver une base d’allocation. Ce concept de « création de va-
leur » est ambigu car le principe de la réforme est de taxer à
l’endroit où la valeur est créée, alors que ce n’est pas le cas
dans un paradis fiscal, car il n’y a pas de création de valeur dans

fiscalité | livre blanc 12
un tel endroit. L’un des problèmes fondamentaux du système
actuel est le suivant : en essayant de taxer là où se trouve l’ac-
tivité économique, on essaie de taxer quelque chose qui est
relativement mobile.
Au-delà de la coexistence des lois nationales avec les règles
fiscales internationales proposées, il faudra également s’assu-
rer que la réforme fiscale internationale est compatible avec le
droit de l’UE. Alors que l’accord politique attend d’être concré-
tisé en droit, l’UE prévoit de transposer certains de ses principes
en droit dur par le biais de 2 propositions de directives du 22
décembre 2021 afin de garantir un niveau minimum global
page 54
d’imposition pour les groupes multinationaux et d’empêcher
l’utilisation abusive d’entités fictives à des fins fiscales (ATAD 3).
Des progrès sont réalisés dans l’UE pour adapter ces règles aux
libertés fondamentales de circulation, malgré certaines résis-
tances (par exemple, en Hongrie), tandis qu’une impasse poli-
tique semble se poursuivre aux États-Unis.
Les traités multilatéraux et les règles types qui restent à finali-
ser devront aller au-delà de tous les instruments multilatéraux
existants. L’interaction entre les conventions fiscales bilatérales
et multilatérales est abordée dans l’annexe de la déclaration,
intitulée « Plan de mise en œuvre détaillé ». Pour le pilier 1, il
est précisé pour les pays qui sont déjà liés par une convention
1
état de l'art
antérieure, que le texte antérieur continuera à s’appliquer tant
qu’il ne concerne pas le montant A. La convention multilatérale
proposée pour le pilier 1 devra résoudre les incohérences avec
les conventions antérieures qui ne permettraient pas l’applica-
tion du montant A et établir le lien nécessaire entre les parties
en l’absence de relations conventionnelles préexistantes. Pour
le pilier 2, les règles alternatives de certaines conventions fiscales
seront prises en compte lors de la détermination des règles
types, et l’instrument multilatéral devra faciliter la mise en œuvre
de la règle de responsabilité fiscale dans les conventions fiscales
bilatérales pertinentes.
page 55
Enfin, cette réforme a suscité des inquiétudes chez de nombreux
acteurs internationaux (gouvernements, groupes d’entreprises,
administrations fiscales, mais aussi praticiens et universitaires),
quant à la mise en œuvre concrète des piliers et à leur interac-
tion. L’approche commune des règles du GloBE et l’ordre de
priorité des règles du deuxième pilier font craindre une appli-
cation à la carte ou sélective des piliers par les différents pays.
L’interaction des deux piliers entraîne un risque concret pour
les entreprises de créer des situations de double, voire de triple
imposition, conduisant à une augmentation des litiges entre
juridictions (entre juridictions de marché, entre États de rési-
dence, entre États de marché et États de résidence, etc.) La

fiscalité | livre blanc 12
coexistence d’anciens et de nouveaux principes rend finalement
le système fiscal international plus complexe, moins lisible, et
créera inévitablement de nouvelles questions d’application et
d’interprétation.
Un changement multilatéral ?
Depuis les années 1920, les conventions fiscales ont été conçues
principalement sur une base bilatérale pour deux raisons prin-
cipales. Premièrement, l’objectif premier des conventions fiscales
bilatérales repose sur la logique source-résidence, car il s’agit
d’éliminer la double imposition entre les Etats de la source et
page 56
de la résidence, généralement en exigeant que l’État de la rési-
dence renonce à sa demande ou la conditionne à celle de l’État
de la source. Ensuite, une logique contractuelle bilatérale pré-
vaut, calquée sur la logique géopolitique bipolaire de l’époque.
Loin de cette logique, la réforme BEPS souhaite un virage mul-
tilatéral, puisqu’elle propose de nouveaux modèles de traités
multilatéraux qui renforceront les relations multilatérales entre
les États et les administrations fiscales.
Si le multilatéralisme a des aspects positifs, car on est plus fort
quand on agit ensemble, il nécessite des compromis sur certains
1
état de l'art
principes bien établis au niveau national afin de parvenir à un
consensus. Des différences significatives entre les pays, notam-
ment des différences très importantes dans le niveau de déve-
loppement économique ou de revenu national identifié en PIB
ou Produit National Brut (PNB), et dans les capacités adminis-
tratives fiscales, ainsi que de fortes différences dans la structure
économique, comme les pays importateurs ou exportateurs
de capitaux, rendent le consensus très difficile à atteindre. Il
existe un décalage entre la vitesse à laquelle les développements
se produisent en ce qui concerne l’économie, la technologie,
les questions sociales, la pandémie, et la vitesse à laquelle les
décisions sont prises et mises en œuvre au niveau multilatéral.
page 57
L’action multilatérale peut également être insuffisante, notam-
ment dans le domaine des nouvelles technologies. L’OCDE a
par exemple publié un projet de « Cadre de déclaration des
actifs cryptographiques » (2022), mais il ne se limite qu’aux
crypto-monnaies. Si l’imposition d’un gain dérivé d’une tran-
saction en crypto-monnaie ou d’autres jetons numériques -
fongibles ou non - est importante, elle ne concerne que la
transaction finale. Or, il reste fondamental de discuter au pré-
alable de la conception du système décentralisé dans son en-
semble et du modèle économique sous-jacent pour concevoir
une réglementation appropriée.

fiscalité | livre blanc 12
De son côté, les relations entre les administrations fiscales de
la plupart des pays tendent également à devenir plus multila-
térales, grâce à des normes et des ressources communes telles
que la norme commune de déclaration (CRS) et le système
commun de transmission (CTS). La transparence et l’échange
d’informations progressent, avec le CbCR. Les systèmes natio-
naux d’échange automatique d’informations tels que le Foreign
Account Tax Compliance Act (FATCA) aux Etats-Unis sont de plus
en plus répandus, bien que cette innovation américaine pose
un certain nombre de problèmes pratiques à de nombreux
pays. Par ailleurs, le Forum de l’OCDE pour l’administration
fiscale permet aux administrations fiscales de différents pays
page 58
de se rencontrer pour discuter de situations concrètes, comme
un groupe opérant dans plusieurs pays, afin de déterminer la
marche à suivre. Cela permet de résoudre plus facilement les
différends, de faciliter les accords à l’amiable en l’absence de
pratiques fiscales harmonisées et aussi de recueillir des infor-
mations sur les entités et les activités des ressortissants dans
d’autres pays afin de renforcer les recettes fiscales des États. Il
peut également arriver que dans certains cas, les administra-
tions fiscales ne coopèrent pas avec les autres administrations
ou même avec les contribuables.
1
état de l'art
La difficulté pour les pays en développement reste le manque
de ressources financières et humaines pour développer leur
capacité administrative, bien que certains progrès aient déjà
été réalisés grâce à des initiatives telles que l’outil d’évaluation
diagnostique de l’administration fiscale (TADAT) du FMI. Il est
difficile pour les pays en développement de garder sur place
des personnes hautement formées, qualifiées et compétentes ;
nombre d’entre elles partent pour des pays où elles seront
mieux payées. À ce jour, ces pays sont effectivement exclus de
l’échange d’informations pratiques et de la coopération admi-
nistrative dans de nombreux cas.
page 59
Enfin, il subsiste un manque de dialogue sur la fiscalité interna-
tionale entre les ministères de l’économie et des finances et les
agences d’aide au développement. Dans de nombreux pays
développés, le ministère s’adresse au secteur privé et adopte
parfois une attitude agressive en termes de pratiques de né-
gociation avec les pays en développement, qui restent parfois
sans défense. Il en va de même pour l’environnement, même
si des mécanismes existent déjà. Par exemple, dans le cadre
des incitations fiscales de l’administration Obama en réponse
à la récession de 2008, il y avait un certain nombre de dépenses
fiscales pour essayer de stimuler la croissance économique
dans les nouvelles technologies, et il y avait une disposition
 1
fiscalité | livre blanc 12
état de l'art

spécifique pour que le département du Trésor consulte le dé-

partement de l’énergie de l’Agence de protection de l’environ-
nement et leur donne des rôles spécifiques dans l’examen des
demandes de dépenses fiscales qui nécessiteraient une exper-
tise technique.

Compte tenu de cette situation, seul le temps dira si ce virage

multilatéral est réussi.
page 60

page 61
2.
les défis fiscaux
pour le futur

fiscalité | livre blanc 12
Compte tenu des différents changements de nature multiples
attendus - juridiques, politiques, sociaux, démographiques,
scientifiques, climatiques, technologiques ou encore écono-
miques-, sept grands défis fiscaux à relever ont été identifiés
pour l’avenir: le changement climatique, la révolution techno-
logique, le processus de prise de décision en matière fiscale,
l’aggravation des inégalités, la mise en œuvre de la réforme
fiscale internationale, l’inadéquation de la règle juridique et les
limites du système de règlement des différends.
page 64
2
les défis
1. Changement climatique
L’un des plus importants défis fiscaux à relever sera l’atténuation
du changement climatique, qui reste l’un des 17 objectifs de
développement durable de l’agenda 2030 des Nations unies 4 .
Les activités des entreprises et des particuliers peuvent avoir
un impact important sur la production de déchets, le change-
ment climatique, la pollution atmosphérique ou sonore. Les
conséquences de l’activité humaine sur le climat doivent être
prises en compte5 . Les règles fiscales nationales et internatio-
nales peuvent jouer un rôle dans la résolution de ce problème.
Cependant, les pays ont des approches différentes du change-
page 65
ment climatique, du fait d’une reconnaissance juridique inégale
et du rôle assigné à la fiscalité comme outil pour guider les
comportements.
Note 4 Voir le livre blanc ADI/ILA 2023 sur les ODD au-delà de 2030, https://www.ilaparis2023.
org/en/white-paper/sdgs-beyond-2030/
Note 5 Voir le livre blanc ADI/ILA 2023 sur l’Anthropocène, https://www.ilaparis2023.org/en/
white-paper/anthropocene
 2
fiscalité | livre blanc 12
les défis

Les conséquences de l’activité humaine Le rapport note des différences d’impact climatique en fonction
de la catégorie de revenu concernée 7. Par exemple, les ménages
La dernière évaluation du Groupe d’Experts Intergouverne-
à hauts revenus consomment et demandent plus d’énergie que
mental sur l’Évolution du Climat (GIEC) confirme que l’activité
ce qui est nécessaire pour un niveau de vie décent. Les per-
humaine est en partie responsable du réchauffement clima-
sonnes à haut revenu ont une empreinte énergétique plus
tique6. A cet égard, le ralentissement massif de l’activité humaine
élevée. À l’inverse, les pays à faible revenu peuvent avoir une
au cours de la période Covid a entraîné une diminution des
empreinte carbone par habitant 30 fois inférieure à celle des
émissions de polluants atmosphériques. Cependant, cette di-
pays riches, et les émissions sont principalement domestiques
minution a été très faible et rappelle les constats alarmants du
et liées à la fourniture de services essentiels. L’empreinte car-
GIEC : un réchauffement de 1,5°C vers 2030, l’élévation du niveau
bone par habitant augmente avec la catégorie de revenu : faible,
des mers, l’affaiblissement de l’efficacité des puits de carbone
moyen et élevé. Les 10 % d’émetteurs les plus importants, dont
et du courant océanique Atlantic Meridional Overturning Circu-
seulement 1/3 sont des pays émergents, contribuent à environ
page 66

page 67
lation (AMOC), l’augmentation des concentrations de méthane
45 % des émissions mondiales, tandis que les 50 % d’émetteurs
avec un réchauffement plus important que celui du CO2 ou
les moins importants contribuent à 13 % des émissions mon-
encore des événements climatiques extrêmes. Il est désormais
diales 8 . Une différence d’émissions est donc observable entre
urgent que l’homme agisse sur son mode de vie, ses habitudes
pays défavorisés/riches, développés/en voie de développement
de consommation et de production.
et les pays les mieux lotis doivent faire davantage d’efforts pour
inverser cette trajectoire. Un effort particulier doit être fait par

Note 7 Voir le chapitre 5 « Demande, services et aspects sociaux de l’atténuation », https://

Note 6 Changement climatique 2022 - Atténuation du changement climatique, Contribution
report.ipcc.ch/ar6wg3/pdf/IPCC_AR6_WGIII_FinalDraft_Chapter05.pdf.
du Groupe de travail III au 6ème rapport d’évaluation du Groupe d’experts intergouvernemental
sur l’évolution du climat, OMM, PNUE, Avril 2022, https://report.ipcc.ch/ar6wg3/pdf/IPCC_AR6_
WGIII_FinalDraft_FullReport.pdf. Note 8 Chancel et Piketty, 2015 : http://piketty.pse.ens.fr/files/ChancelPiketty2015.pdf.

fiscalité | livre blanc 12
les secteurs les plus énergivores et les personnes ayant un
statut économique élevé.
Une reconnaissance juridique inégale
L’expression « changement climatique » est polysémique. Il fait
parfois référence au climat, à l’environnement ou à l’écologie.
L’environnement est protégé dans la constitution de nombreux
États. L’impulsion a été donnée par la Conférence de Stockholm
en 1972, qui a conduit à la constitutionnalisation de l’environ-
nement dans des pays comme la Suède (1974), le Portugal (1976)
et l’Espagne (1978). Dans les années 1990, d’autres pays ont
page 68
suivi, comme l’Allemagne (1994), la Finlande et le Mexique (1999).
La France a intégré la Charte de l’environnement dans le pré-
ambule de sa Constitution en 2005, et le Conseil constitution-
nel a reconnu que « l’avenir et l’existence même de l’humanité
sont inséparables de son milieu naturel (...), l’environnement
est le patrimoine commun des êtres humains (...), la préservation
de l’environnement doit être recherchée au même titre que les
autres intérêts fondamentaux de la Nation » (Décision n° 2019-
823 QPC 31 janvier 2020). Plus récemment encore, l’Italie a
modifié sa constitution pour ajouter la protection de l’environ-
nement dans son article 9, qui se lit comme suit : « Elle protège
2
les défis
l’environnement, la biodiversité et les écosystèmes, également
dans l’intérêt des générations futures (...) ». Dans ces textes, les
termes réchauffement global, climat ou écologie sont souvent
absents. À cet égard, il est intéressant de noter qu’aux États-
Unis où l’environnement n’est pas explicitement protégé par la
Constitution, des litiges sont en cours pour tenter d’établir un
précédent juridique selon lequel la doctrine des trusts publics
s’applique à l’atmosphère à des fins climatiques. L’idée est que
l’État doit agir en tant que gardien de l’atmosphère pour tous,
afin que chacun puisse exercer ses droits.
La référence au changement climatique se retrouve effective-
page 69
ment dans les accords internationaux, tels que le Protocole de
Montréal relatif à des substances qui appauvrissent la couche
d’ozone (1987), la Convention-cadre des Nations unies sur les
changements climatiques (1992), le Protocole de Kyoto (1997),
l’Accord de Paris (2015), mais aussi dans plusieurs rapports de
l’OCDE, de l’ONU (GIEC) ou de l’OMC. Le même constat peut
être fait en droit européen, qui a fixé le cap avec le Pacte vert
pour l’Europe (2019) visant la neutralité carbone en 2050 et qui
doit être mis en œuvre par le paquet « Fit for 55 » (2021). Les
règles européennes ne manquent pas, reposant sur des règle-
ments (Règlement (UE) 2021/1119 du Parlement européen et
du Conseil du 30 juin 2021 établissant le cadre pour parvenir

fiscalité | livre blanc 12
à la neutralité climatique), des directives (Directives 2003/87/
CE sur l’échange de quotas d’émission de gaz à effet de serre ;
2003/96/CE relative à la taxation des produits énergétiques et
de l’électricité ; 2008/118/CE relative au régime général d’accises
ou 2009/28/CE relative à la promotion de l’utilisation de l’éner-
gie produite à partir de sources renouvelables) ou encore des
lignes directrices (Lignes directrices concernant les aides d’État
en faveur du climat, de la protection de l’environnement et de
l’énergie pour 2022). Au niveau national, et dans de nombreux
pays, des programmes environnementaux à court ou long terme
ont été établis. Pour ne prendre que l’exemple français, on peut
citer le plan climat, le plan France Relance, la stratégie nationale
page 70
bas carbone ou encore le plan d’action climat.
La fiscalité pour guider les comportements
L’État dispose de deux moyens pour orienter les comportements.
De manière négative, l’État peut corriger le comportement des
personnes physiques ou morales ou des activités qui portent
atteinte à l’environnement. Il s’agit d’imposer une charge fiscale
plus lourde à l’auteur de l’atteinte à l’environnement afin de le
punir. Cela nous amène à envisager des taxes vertes basées
sur le principe pollueur-payeur, qui visent à corriger les exter-
2
les défis
nalités négatives. Les leaders dans ce domaine sont les pays
du Nord, qui ont développé un modèle scandinave. De manière
positive, l’Etat peut aider les personnes physiques ou morales
qui ont une action favorable pour soutenir ou encourager l’en-
vironnement. La logique des taxes comportementales ou pi-
gouviennes s’oppose au rôle central de la perception de taxes
pour augmenter les recettes.
L’intervention négative de l’État a une vocation budgétaire -
augmenter les recettes fiscales - ainsi que de pénaliser les
comportements ou les activités qui ont un effet négatif sur
l’environnement. Ce type d’intervention est donc favorable à
page 71
l’État et défavorable au contribuable. A l’inverse, une interven-
tion positive de l’État va permettre d’accorder des avantages
fiscaux par rapport à un système fiscal de référence. Ces avan-
tages se traduisent par des dépenses fiscales, et donc par un
manque à gagner pour l’État. Ce mode d’intervention fiscale
est favorable au contribuable et défavorable à l’État. Certains
pays, comme les États-Unis, mettent davantage l’accent sur les
dépenses fiscales. La fiscalité est un moyen d’orienter les com-
portements, mais d’autres instruments existent, comme la
réglementation ou la création de marchés de quotas grâce à
des mesures de plafonnement et d’échange.

fiscalité | livre blanc 12
L’ambition européenne est importante et permet d’avancer sur
des sujets comme les taxes vertes ou l’abrogation des subven-
tions, qui sont une part importante de l’agenda européen. L’UE
est un véritable leader, comme les États-Unis dans les années
70 et 80 en termes de réglementation. L’UE a un réel avantage
sur les États-Unis car le contrôle des questions environnemen-
tales est consolidé au niveau de l’UE par des directives qui
coordonnent les activités des États membres, alors que le système
fédéral américain pose plus de difficultés pour coordonner la
législation fédérale avec l’indépendance des États. Il existe une
tension constante entre ce qui doit être fait au niveau fédéral et
le contrôle des États. Le manque d’harmonisation entraîne des
page 72
risques de redondance entre ce qui est mis en place du côté de
la réglementation et ce qui se passe du côté des dépenses fis-
cales. Certaines réglementations sont efficaces lorsque la pollu-
tion est ciblée - les nouvelles technologies peuvent aussi bien
aider que polluer -, et il est plus facile de réglementer lorsqu’il
existe des sources uniques ou identifiées. Enfin, lorsque les
objectifs de politique économique entrent en conflit avec la
protection de l’environnement, qui est un objectif d’intérêt gé-
néral, la mesure fiscale n’est plus économiquement efficace.
2
les défis
2. Révolution technologique
Le développement rapide des nouvelles technologies appelle
à repenser les règles juridiques existantes, car l’intervention
humaine pourrait à terme disparaître dans les transactions
futures. En effet, il existe un risque que les paiements en espèces
soient réduits ou éliminés à long terme, obligeant à anticiper le
fait que toutes les transactions pourraient être réglementées
sans espèces, sans échange physique. Les défis les plus impor-
tants dans ce domaine résultent de la transformation de l’huma-
nité causée par le développement de ces nouvelles technologies,
qui évoluent plus vite que la règle de droit et du fait que les
page 73
données constituent une richesse immatérielle.
La transformation de l’humanité
Le progrès technique permet l’émergence de nouvelles tech-
nologies ou industries. Plusieurs révolutions industrielles se
sont succédées. Nous vivons aujourd’hui dans la 4 ème révolution
industrielle décrite par Klaus Schwab en 2016, celle d’un monde
connec té (ht tps://ia801808.us.archive.org /31/items/
klaus-schwab-la-quatrieme-revolution-industrielle_202102/
Klaus Schwab - La quatrième révolution industrielle.pdf). L’hu-

fiscalité | livre blanc 12
manité se transforme sous cet effet. Notre modèle sociétal est
en train de changer. Notre façon de travailler, de consommer,
de communiquer, de s’informer ou de s’exprimer et plus géné-
ralement de vivre en société est bouleversée. Il en va de même
pour les sociétés qui se restructurent autour de systèmes de
production, de consommation ou de transport modifiés. L’Etat,
les administrations publiques et les institutions politiques re-
modèlent leurs actions en fonction de ces nouveaux outils.
L’économie numérique a donné naissance à de nouveaux mo-
dèles commerciaux hégémoniques et à des acteurs disruptifs.
Elle a transformé le rôle du capital et la taille des entreprises.
page 74
Cette transformation technologique impose au droit de nou-
veaux concepts tels que le cloud, les robots, l’intelligence arti-
ficielle, l’algorithme, l’internet des objets, le big data, la présence
numérique, l’établissement permanent virtuel, la présence
économique significative, la blockchain, le bitcoin, ou encore les
assistants intelligents. Partant de ce constat, il est certain que
le remplacement des humains par des machines va transformer
les revenus du travail et les cotisations sociales. La numérisation
de l’économie a déjà eu des effets sur le système fiscal.
2
les défis
Développements plus rapides que la règle de droit
La conception de nos systèmes est le résultat d’une époque
où le commerce était essentiellement physique. Penser que
nos nouveaux interlocuteurs seraient des plateformes ou des
robots était alors inconcevable. Cependant, la vitesse de pro-
pagation de ces nouveaux outils est telle que la règle de droit
est prise au dépourvu. L’extension des nouvelles technologies
du web 1.0 au web 2.0 a provoqué une extension à de nouveaux
acteurs externes. La cryptographie nous permet d’échanger et
de transférer de grandes quantités de données en une fraction
de seconde, et le cloud computing signifie que les capacités de
page 75
calcul et de stockage peuvent être fournies par un cloud, au-de-
là d’un ordinateur ou d’un serveur. La difficulté est que la tech-
nologie blockchain que le droit commence à appréhender, sera
bientôt dépassée par l’avènement de l’ordinateur quantique,
qui remplacera les circuits électriques classiques par des atomes,
pour augmenter la puissance de calcul et casser les clés de
sécurité cryptographiques sécurisant la blockchain.

fiscalité | livre blanc 12
Les données comme richesse immatérielle
Les données générées par ces nouveaux outils sont stockées
en ligne et offrent une mine d’informations à toute personne
qui y accède. Les données ont deux caractéristiques fonda-
mentales : elles représentent des informations économiques
et stratégiques, source de richesse pour ceux qui les exploitent
(entreprises, États ou autres), et elles identifient numériquement
une personne morale ou physique. De ce point de vue, il est
essentiel de déterminer le propriétaire de ces données, leur
localisation et leur collecte. D’un point de vue politique, nous
assistons à l’émergence de nouveaux pouvoirs numériques
page 76
concurrents, non réglementés, qui ont un effet sur le marché.
Le problème posé par cette évolution est double : elle crée de
nouveaux risques pour la sécurité des données qui serviront
à établir l’impôt qui sera collecté, et ces risques entraînent des
doutes, une remise en cause profonde des liens de confiance
et de la règle de droit, notamment en ce qui concerne l’usage
qui sera fait de ces données par ceux qui les détiennent. Il y a
donc deux besoins : protéger les marchés de ces risques afin
de protéger l’assiette de l’impôt, mais aussi protéger le contri-
buable d’éventuelles atteintes à ses droits fondamentaux.
Cette réalité technologique s’observe déjà avec la décentralisa-
tion de la finance qui permet de fournir des produits et services
2
les défis
traditionnels sans intermédiaire et l’émergence de nouveaux
actifs numériques très volatiles comme les crypto-monnaies,
laissant les banques centrales perplexes. L’utilisation des don-
nées à des fins fiscales n’a pas manqué de révéler son utilité :
détecter les comportements frauduleux de manière automati-
sée, rechercher et contrôler les informations en temps réel et,
surtout, augmenter les recettes fiscales. Chaque année, il est
possible d’observer un écart fiscal résultant de la différence
entre ce qui devrait être perçu si la loi fiscale avait été respectée
et ce qui a été effectivement perçu. Dans de nombreux pays,
on peut constater que certains écarts ne sont pas significatifs
pour les impôts dont les informations sont facilement vérifiables,
page 77
et lorsque les informations ne le sont pas, l’écart se creuse
considérablement.
Concrètement, certains pays ont déjà mis en place de nouveaux
outils tels que la blockchain en matière fiscale. Par exemple,
certains pays enregistrent déjà les entreprises avec leurs actifs
sur la blockchain sans aucune intervention humaine. Ces nou-
veaux systèmes permettent de générer des factures électro-
niques sécurisées pour éviter les falsifications et de collecter
les impôts (système GAChain en Chine). Dans d’autres pays
encore, la blockchain est utilisée pour combiner différents in-
termédiaires tiers afin d’optimiser la collecte d’informations
 2
fiscalité | livre blanc 12
les défis

(expériences en Suède et en Finlande) ou pour établir différents

modes de coopération, soit verticale - entre contribuables et
3. Processus de décision
administrations fiscales (programme Making Tax Digital au en matière fiscale
Royaume-Uni) - soit horizontale - entre administrations fiscales
Le processus décisionnel des États est difficile à appréhender
et autres autorités (Brésil). Des systèmes de coopération inter-
en matière fiscale internationale. En effet, la fiscalité reste un
nationaux (système BConnect dans les pays du Mercosur) et
pouvoir souverain de l’État qui est discuté au-delà de la sphère
européens (infrastructure européenne de services blockchain)
de l’État-nation, et le contribuable doit faire face à une super-
utilisent également cette nouvelle technologie pour faciliter
position de normes issues de différents ordres juridiques. Dans
l’échange d’informations. La possibilité pour l’administration
ce contexte, les enjeux fiscaux du pouvoir décisionnel reposent
fiscale d’accéder aux informations en temps réel par le biais des
sur la nécessité de faire face au déficit démocratique et à l’al-
déclarations électroniques ou des systèmes de facturation la
tération de la confiance du contribuable, afin de réfléchir à la
place dans une situation de tiers. Le risque est que cette situation
page 78

conduise à des contrôles systématisés en temps réel : un contrôle
fiscal métavers. Les nouvelles technologies mettent ainsi à
l’épreuve les droits de la défense du contribuable qui, dans cer-
tains pays comme l’Inde, n’a pas d’interlocuteur physique. Certains
pays utilisent des systèmes de datamining ou de machine learning
basés sur l’intelligence artificielle pour appuyer leurs contrôles
fiscaux, pour identifier de manière automatisée les risques de
fraude, ou pour effectuer des opérations de recherche, d’inves-
tigation, de programmation, de contrôle et de recouvrement des
infractions fiscales (France). Au Brésil, l’utilisation de l’intelligence
artificielle et du big data a permis, même pendant la pandémie,
d’augmenter le budget brésilien de 10%.
page 79
gouvernance fiscale.
Le déficit démocratique
Certaines procédures de vote conduisent à bloquer la prise de
décisions. C’est le cas en droit européen où la règle de l’unani-
mité a pour effet de paralyser l’action fiscale européenne, tout
en préservant la souveraineté fiscale des États membres. L’échec
de l’adoption d’une taxe européenne sur les GAFAM ou l’im-
possibilité de réaliser une assiette commune consolidée (ACCIS)
pour les entreprises le montrent. Cette règle constitue également
un obstacle à l’adoption d’un budget européen pour l’Union.

fiscalité | livre blanc 12
En droit américain, les règles de super-majorité ou d’unanimité
peuvent constituer de véritables obstacles à l’adoption de taxes
environnementales. Ainsi, certains instruments visant à atténuer
le changement climatique sont plus faciles à utiliser que d’autres.
De plus, selon la caractérisation juridique retenue (une taxe, un
droit ou un système d’option d’échange autorisé), l’adoption
peut se faire à la majorité ou à la super-majorité comme le
montre une décision du 3ème district de la Cour d’appel de
Californie (California Chamber of Commerce v. State Air Re-
sources Bd., 10 Cal.App.5th 604, 6 avril 2017), et peut avoir un
impact sur l’application ou non de la technique d’obstruction
parlementaire dite « Filibuster rule ». Enfin, la décision United
page 80
adoptée par la Cour suprême des États-Unis en 2010 (Supreme
Court, Citizens United v. Federal Election Commission, 21 janvier
2010) conduit à l’influence des plus riches sur la campagne
électorale américaine, et indirectement sur l’État de droit. Les
juges ont estimé que l’interdiction légale faite aux sociétés et
aux syndicats d’utiliser leur propre argent pour soutenir ou
s’opposer à des candidats à un poste électif ou à une fonction
publique violait le premier amendement de la Constitution
américaine relatif à la liberté d’expression.
Dans certains pays en développement, la situation est différente
et des moyens sont utilisés pour inciter les gens à agir contre
2
les défis
leur devoir ou leur conscience. La corruption entraîne des pro-
blèmes d’application et de cohérence de la loi, lorsque l’appli-
cation entraîne des ajustements ou lorsque les pratiques de
l’administration entraînent une mauvaise application de la loi.
Certaines administrations fiscales qui ne sont pas satisfaites
du résultat trouveront parfois un moyen de se détourner du
résultat qui ne leur convient pas. Les institutions de certains
pays en développement sont faibles en même temps qu’elles
produisent des règles institutionnelles. Certaines zones parti-
culièrement instables sur le plan politique, comme les zones
tribales administrées par le gouvernement fédéral (FATA) et les
zones tribales administrées par les provinces (PATA) au Pakistan,
page 81
peuvent également bénéficier d’exonérations fiscales afin de
promouvoir l’industrialisation de ces zones.
Altération de la confiance du contribuable
Il y a parfois un écart entre ce qu’un pays veut faire en termes
de fiscalité et ce qu’il finit par faire. Ainsi, les dirigeants peuvent
constater qu’il y a une différence entre la volonté du peuple et
le résultat démocratique de l’action politique qui a été entre-
prise. La conception de certains systèmes politiques, tels que
le système Checks and Balances aux États-Unis, ne permet pas

fiscalité | livre blanc 12
vraiment à la majorité d’obtenir ce que le peuple veut. De plus,
la progressivité de l’impôt ne produira pas le même résultat
selon le système politique considéré : par exemple, dans le
système suédois basé sur un compromis politique, ou dans le
système américain basé sur le système Checks and Balances.
Cette divergence conduit les citoyens à se méfier de leur sys-
tème politique et de leurs dirigeants politiques, or la confiance
dans le gouvernement est essentielle en matière d’impôts. Cette
méfiance est encore accrue dans un contexte international, où
la concurrence fiscale met en concurrence les États, lorsque la
législation d’un pays attire les contribuables en raison d’un taux
d’imposition plus attractif (Irlande) ou de l’existence de mesures
page 82
de transparence à la carte, comme en Suède.
Aux États-Unis, le président peut signer ou non la loi fiscale
issue du Congrès. En effet, comme les membres du Congrès
représentent de nombreux intérêts territoriaux divergents, un
projet de loi fiscale peut ne satisfaire personne. Les lobbyistes
font du lobbying, tout comme les entrepreneurs qui sont en
faveur de réductions d’impôts. Le résultat final peut donc dé-
cevoir les citoyens.
Pour accepter les impôts, il faut que la relation de confiance
entre le peuple et ceux qui le gouvernent ne soit pas altérée.
C’est la clé de l’acceptation de l’impôt. Le contribuable doit avoir
2
les défis
confiance dans le processus politique de décision fiscale, mais
aussi dans sa relation avec l’administration fiscale. Il est difficile
d’accepter l’impôt dans une société où il y a trop de fraude,
d’évasion ou de corruption. Le contribuable est prêt à payer s’il
pense que tous les autres contribuables paient. Si quelqu’un
réduit sa part d’impôts, il pensera toujours qu’il paie trop par
rapport aux autres. Le contribuable est toujours confronté à
un choix : payer ou ne pas payer, déclarer ou ne pas déclarer,
payer en espèces ou réduire les montants à déclarer. Si la
confiance est établie, le contribuable est plus susceptible de
payer sa juste part d’impôts. À l’inverse, s’il existe un doute sur
le comportement de l’administration fiscale ou de l’État, le
page 83
contrat social se rompt.
Avec les nouvelles technologies, la confiance est plus un espoir
qu’une assurance. Ce sont les technologies sous-jacentes qui
créent la confiance en assurant à des personnes qui ne se
connaissent pas qu’elles peuvent se faire confiance pour colla-
borer sur la blockchain. L’émergence des monnaies virtuelles
révolutionne également le lien de confiance que les individus
ont historiquement construit avec la monnaie fiduciaire. Ce-
pendant, l’administration désincarnée - en l’absence d’un agent
physique pour la représenter - qui assimile l’individu à un flux
informatique, l’utilisation de l’automatisation dans la prise de

fiscalité | livre blanc 12
décision politique ou la fixation d’impôts basés sur la collecte
de données que la personne ne contrôle pas, sont autant
d’éléments qui font perdre confiance au contribuable.
Enfin, la confiance du contribuable peut être altérée par le
manque de stabilité de la règle fiscale, causé par le changement
des objectifs fixés par le gouvernement. Cette instabilité de la
politique fiscale, ou son incohérence, augmente l’insécurité
juridique du contribuable. Certains changements de politique
fiscale sont très coûteux pour les entreprises qui investissent
lourdement pour atteindre l’objectif fixé, puis se retrouvent du
jour au lendemain avec l’objectif inverse et un investissement
page 84
perdu. Ce changement peut également être observé dans la
politique fiscale environnementale et conduit à une mauvaise
compréhension du système fiscal par le contribuable.
Gouvernance fiscale
Aujourd’hui, nous assistons à un changement de pouvoir qui
conduit à de nouveaux modèles de gouvernance fiscale mon-
diale. Les organisations établissant des standards, telles que
l’OCDE, élaborent des principes que les pays membres peuvent
mettre en œuvre dans leur législation nationale. Les organisa-
tions multilatérales sont les plus influentes dans les affaires
2
les défis
internationales au XXIe siècle, et les groupements d’États tels
que le G7 ou le G20 exercent une réelle influence. On assiste
à une évolution vers des acteurs non étatiques et aussi vers
des zones géographiques qui cherchent à agir collectivement
pour défendre leurs intérêts régionaux dans divers forums,
comme l’ATAF ou le programme régional Amérique latine et
Caraïbes au sein de l’OCDE.
Le changement concerne également le processus mis en place
par ces institutions ou groupes d’intérêt économique commun,
qui aboutira à la promulgation d’une norme minimale acceptée
et examinée par les pairs, puis discutée dans les forums. Un
page 85
État qui ne s’y conforme pas risque d’être placé sur des listes
établies par l’OCDE, l’UE et certains pays pour son comporte-
ment non coopératif. Un rapport négatif sur un pays est ce qui
se rapproche le plus d’une sanction.
Enfin, ce phénomène interroge la pertinence du maintien de
modèles qui incarnent des intérêts économiques différents se
traduisant par des modèles de traités différents (ex : ONU,
OCDE, ATAF, USA...), alors que les pouvoirs régionaux se redes-
sinent et que le modèle OCDE est majoritaire. Par ailleurs, la
légitimité d’organisations telles que l’OCDE, qui négocie dans
un cadre « inclusif » comprenant plus d’Etats qu’elle n’en compte
de membres, peut également être remise en question.

fiscalité | livre blanc 12
4. Aggravation des inégalités
Certains économistes, comme Thomas Piketty, identifient un
mouvement historique vers l’égalité sur le long terme, démon-
trant que le monde actuel est plus égalitaire que par le passé,
évoluant vers une plus grande égalité de statut, de propriété,
de revenu, de sexe et de race. Pour autant, la réalité montre
que des facteurs tels que la Covid19 et le vieillissement de la
population ont accéléré la croissance des inégalités. Cette ré-
alité économique et sociale pose de nouveaux défis fiscaux
pour lutter contre les inégalités de richesse et de revenu et
contre les inégalités entre pays.
page 86
Inégalités de richesse et de revenu
La richesse est de plus en plus inégale, et les tentatives passées
pour y remédier n’ont pas fonctionné. Les expériences d’impôt
sur la fortune abandonnées par plusieurs États, les programmes
d’investissement dans la citoyenneté ou la résidence n’ont pas
été très fructueux, que ce soit pour lutter contre l’évasion fiscale
internationale ou pour remédier aux inégalités de richesse et
de revenu. En outre, la Covid19 a contribué à accroître la dette,
les dépenses et les inégalités.
2
les défis
Le principe de la capacité contributive nous rappelle qu’un État
doit répartir ses charges de manière équitable, en tenant compte
de la capacité économique des citoyens. L’atteinte à cette ca-
pacité peut provoquer un sentiment d’injustice fiscale chez les
contribuables, ce qui peut les conduire à la révolte, comme dans
le cas des mouvements sociaux des gilets jaunes ou des bonnets
rouges en France, signes d’exaspération fiscale. Les impôts
permettent à l’État d’exister et de financer les dépenses d’inté-
rêt général. En contrepartie, l’État doit pouvoir collecter des
impôts pour aider au développement de son pays en redistri-
buant cet argent à la population, afin de construire des routes,
des hôpitaux ou des écoles. Pour assurer son bon fonctionne-
page 87
ment, les institutions doivent garantir que l’argent public est
utilisé comme prévu.
Une autre inégalité concerne la répartition entre les revenus
du travail et les revenus du capital. L’économiste américain
Arnold Harberger a fondé ses premières théories économiques
sur l’hypothèse d’une économie fermée9. Après avoir revisité
ses recherches pour prendre en compte la révolution de l’éco-
Note 9 « The Incidence of the Corporation Income Tax Revisited », National Tax Journal, vol.
61(2), pages 303-312, juin 2008.

fiscalité | livre blanc 12
nomie ouverte, il n’a pas hésité à modifier sa théorie pour af-
firmer que c’est désormais le travail qui supportera le coût de
l’impôt sur les sociétés, car si une entreprise est trop taxée dans
un pays, elle peut aller ailleurs. En France, l’équilibre entre la
fiscalité du travail et celle du capital a pris différentes tournures,
d’un rééquilibrage en faveur de l’un ou l’autre selon les périodes.
En outre, il existe certaines inégalités en matière de droits de
succession, car il semble que des situations factuelles similaires
ne soient pas traitées de la même manière et cette situation
est aggravée par le fait que les autorités fiscales ne disposent
pas des informations nécessaires dans ce domaine.
page 88
Inégalités entre pays
Les pays en développement ont des besoins différents de ceux
des pays développés. L’une des difficultés pour les pays en
développement est le besoin de propriété intellectuelle, de
capital ou de services. Pour ce faire, ils font appel à des sociétés
étrangères et le coût de la retenue à la source est répercuté
sur le client dans le pays en développement. Cette situation est
un frein au développement économique. L’introduction d’un
article 12 B dans le modèle ONU qui donne aux entreprises le
choix de payer l’impôt sur la base du revenu brut, sous la forme
2
les défis
d’un taux de retenue à la source convenu par les parties au
traité, ou du revenu net selon une formule de répartition, et la
mise en œuvre de l’approche autorisée de l’OCDE montrent
que cette question n’est pas simple et que la solution est diffi-
cile à trouver.
En outre, la réforme fiscale internationale a été menée par
l’OCDE dans un cadre dit « inclusif » qui réunit 140 pays « sur
un pied d’égalité », alors qu’en temps ordinaire l’OCDE est com-
posée de 38 États membres. Certains pays, comme le Brésil,
ont une situation intéressante à cet égard, puisqu’ils n’ont pas
signé le MLI, mais négocient néanmoins dans le cadre inclusif
page 89
en traitant de manière bilatérale. Toutefois, le ministre brésilien
de l’économie a plaidé ces derniers mois pour une intégration
rapide du Brésil dans l’OCDE, dont le processus d’adhésion a
déjà commencé. Si des progrès ont été réalisés, permettant à
de nombreux pays en développement de rejoindre les négo-
ciations, un sentiment commun prévaut selon lequel ce seront
toujours les 10 pays les plus puissants qui comptent le plus,
même en considérant que certains pays en développement
sont techniquement forts. En 2018, une étude a observé que
si le MLI offre théoriquement une grande flexibilité aux signa-
taires, certains traités majeurs restent en dehors du champ
d’application de l’instrument. Parmi les traités qui ne corres-
 2
fiscalité | livre blanc 12
les défis

pondent pas, un grand nombre d’accords ne sont pas réperto- réalité par le biais de la fiscalité car le taux de pauvreté y est
riés par les pays développés, ce qui indique que le champ très élevé. L’une des difficultés réside également dans l’équilibre
d’application de cet instrument n’est pas aussi large que prévu10. entre rendement, capital et inflation.
Si de nombreuses voix peuvent être entendues, elles risquent
Enfin, l’évolution démographique et le vieillissement de la po-
d’être diluées dans les comités de pilotage ou autres groupe-
pulation ont déjà commencé à affecter certains pays, comme
ments qui transformeront ce qui est dit, alors que tous les États
le Japon, qui a la population la plus âgée du monde selon le FMI
n’y seront pas. Il y a un manque de légitimité dans les structures.
(https://www.imf.org/-/media/Files/Publications/CR/2020/Engli-
De son côté, l’ONU peut présenter un cadre dysfonctionnel
sh/1JPNEA2020001.ashx). Le vieillissement de la population
dans lequel peuvent s’exprimer des positions politiques de
devrait accroître les inégalités de revenus car, en fonction de
blocage, comme dans le cas du Code de conduite sur les aides
la structure de la population, de moins en moins d’actifs tra-
fiscales lancé il y a une dizaine d’années et paralysé par certains
vailleront pour subvenir aux besoins de plus en plus de per-
pays qui ne veulent pas accorder des aides qui seraient soumises
page 90

page 91
sonnes âgées. Ce sera un défi pour l’avenir, car les revenus
à l’impôt. Dans certains cas, l’existence et la persistance des
diminueront en raison de la baisse de la population et de l’aug-
inégalités maintiennent les pays en développement dans une
mentation rapide de la part des personnes âgées. Les systèmes
impasse. D’une part, ils ne peuvent pas respecter les traités
de sécurité sociale et la répartition des revenus seront affectés
d’investissement en raison de ces inégalités, et d’autre part,
par cette réalité démographique.
leur réforme entraînerait la violation de ces mêmes traités.
D’autres pays, comme le Brésil, où la répartition des richesses
est l’une des pires au monde, ont des difficultés à changer cette
5. Mise en œuvre de la réforme
En attendant la mise en œuvre du pilier 1 et du pilier 2, les
défis fiscaux sont nombreux face à l’incertitude du succès de
Note 10 Suranjali Tandon, The Multilateral Legal Instrument : A developing country perspec- cette réforme.
tive, NIPFP Working paper series, n°220, 2018 : https://nipfp.org.in/media/medialibrary/2018/03/
WP_2018_220.pdf.

fiscalité | livre blanc 12
En attendant le Pilier 1
Originellement, les discussions ont porté sur l’importance des
données, leur rattachement aux États et la nécessité de capter
la valeur créée par les entreprises du numérique. Le pilier 1 ne
suffira pas à répondre à ces enjeux, car il a ensuite été étendu
sous la pression des États-Unis à l’ensemble de l’économie
contrairement à la volonté du Royaume-Uni souhaitant se
concentrer sur l’économie numérique.
L’objectif de ce pilier est de taxer là où la vente a lieu, c’est-à-dire
là où se trouve le consommateur immobile. L’imposition des
bénéfices là où se trouve le marché facilite le recouvrement,
page 92
rend plus difficile le déplacement des bénéfices et élimine la
concurrence fiscale. En fin de compte, l’approche est plus éco-
nomique que juridique, ce qui rappelle le problème qui s’était
posé dans les années 1920 aux États-Unis, lorsque la méthode
de répartition avait été rejetée car jugée trop complexe, au
profit du principe de pleine concurrence, qui est toujours ap-
plicable malgré la réforme actuelle.
Cependant, plusieurs doutes ont été exprimés quant à la réa-
lisation de ce pilier. Pour certains, même s’ils sont correctement
mis en œuvre, les efforts consentis pour réaliser cette réforme
ne se traduiront pas par un montant significatif de recettes
2
les défis
fiscales pour les États. Certains pays en développement ne
voient pas l’intérêt de mettre en œuvre les règles du premier
pilier lorsque chaque paiement effectué par un non-résident
est soumis à une retenue à la source, qu’un tel système fonc-
tionne bien depuis longtemps et est conforme aux règles in-
ternationales. En outre, certains pays ont mis en place des taxes
numériques qui rapportent plus d’argent que le coût de mise
en œuvre de la réforme. Ainsi, certains pays en développement
craignent que les efforts déployés pour réaliser cette réforme
ne se traduisent pas par un montant significatif ou suffisant de
recettes fiscales.
page 93
Si la réforme devient une réalité, le progrès sera significatif, car
il implique de s’éloigner de la théorie de l’entité distincte et de
la comptabilité séparée pour considérer le groupe comme un
tout. La symbolique est forte et implique de s’éloigner du lien
physique et, dans une moindre mesure, du principe de pleine
concurrence. La prise en compte du marché pour la répartition
de l’impôt est novatrice, car elle implique de taxer sur la base
d’une vente. Si tel est le cas, les pays en développement espèrent
pouvoir mettre en œuvre le premier pilier de manière simple
et peu coûteuse. Si certains États ont accepté de retirer leur
taxe numérique en cas de mise en œuvre du premier pilier,
tous ne l’ont pas fait, et il est probable que ces mesures se

fiscalité | livre blanc 12
cumulent avec les mesures unilatérales. Si la réforme échoue,
il y aura un risque d’accumulation de règles multiples comme
la taxe sur les bénéfices détournés, la taxe d’égalisation en Inde
et la taxe sur les services numériques (TSN) en Europe ou encore
de multiples TSN dans certains États fédéraux comme le Brésil.
Dans ce cas, toutes ces règles devraient probablement être
normalisées et un système de crédit d’impôt approprié devrait
être prévu.
En attendant le Pilier 2
Les règles économiques du deuxième pilier fonctionnent comme
page 94
un cartel sur un marché privé, ce qui est intrinsèquement ins-
table. En effet, il existe toujours une incitation, du moins à court
terme, pour l’un des participants à réduire secrètement ou
publiquement ses prix, auquel cas il obtient une plus grande part
du marché au détriment de ses concurrents. Il est donc impor-
tant de déterminer comment le mettre en place de manière à
ne pas encourager les entreprises à pratiquer des prix inférieurs
à ceux de leurs concurrents. Les règles juridiques impliquent
que chacun accepte de respecter les règles pour que le système
fonctionne et que les recettes soient effectivement taxées quelque
part. Nous devons éviter la situation où les États conviennent
2
les défis
que les revenus ne doivent pas être imposés, et c’est certaine-
ment la raison pour laquelle la règle UTPR a été élaborée. Quoi
qu’il en soit, le pilier 2, qui touchera davantage d’entreprises que
le pilier 1, est théoriquement plus facile à mettre en œuvre parce
qu’il est moins novateur que le pilier 1.
Si la réforme devient une réalité, il y aura un risque de double
nivellement car les paradis fiscaux passeront à 15%, et ceux qui
sont au-delà diminueront à 15%. Cette norme minimale de 15%
mettra l’accent sur l’assiette, et donc sur les aides et les incita-
tions. En effet, un article récent montre que « le deuxième pilier
augmente les incitations pour (au moins certains) pays à réduire
page 95
l’impôt sur les sociétés qu’ils imposent aux entreprises, aug-
mentant ainsi la probabilité que les pays réduisent l’impôt sur
les sociétés, peut-être même jusqu’à zéro » 11.
En fait, la structure du deuxième pilier souffre d’un certain
nombre de faiblesses, comme le montre l’application aux en-
treprises et aux pays en développement. Pour les pays en
développement, la réforme introduira des règles complexes
(UTPR, IIR) alors que les règles déjà en place sont simples et
Note 11 Devereux, Vella et Wardell-Burrus, «Pillar 2: Rule order, Incentives, and Tax Competi-
tion», Oxford University Centre for Business Taxation Policy Brief 2022.
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fiscalité | livre blanc 12
les défis

fonctionnent bien (système de retenue à la source, principe de
pleine concurrence et règles relatives aux sociétés étrangères
contrôlées (CFC)). En outre, on peut s’interroger sur l’utilité de
la règle STTR. Quel est l’intérêt de fixer un taux de retenue à la
source de 9 % alors que de nombreux pays appliquent déjà un
taux plus élevé ? Et quelle sera la compatibilité générale avec
les conventions fiscales bilatérales ? De leur côté, les entreprises
auront du mal à s’accommoder des nouveaux principes. Par
exemple, la définition d’une base d’imposition dans un grand
groupe ayant différentes activités et différents systèmes comp-
tables sera complexe et nécessitera une analyse très précise,
transaction par transaction, des structures du groupe. Le coût
page 96
égard, la mise en œuvre de la directive ATAD 2 reflète la difficul-
té des États à traiter les arrangements hybrides et à appliquer
les règles existantes. En ce qui concerne l’entreprise américaine,
le problème est que l’accord international porte sur la possibili-
té d’introduire le deuxième pilier, et non sur l’obligation de le
faire. Par conséquent, les États-Unis peuvent rester en dehors
de l’accord alors que de nombreuses règles ont été influencées
par la position américaine. Il existe donc un risque que les en-
treprises américaines soient soumises à la fois à GILTI et à l’UTPR
si la législation nationale américaine n’est pas modifiée. Si la ré-
forme échoue, il sera probablement nécessaire d’aller plus loin
dans la voie de la taxation là où se trouve le consommateur

page 97
d’ajustement humain et financier pour l’entreprise sera élevé et immobile, et lorsque cela n’est pas possible d’augmenter la TVA.
certains groupes pourront préférer payer des pénalités de
non-conformité plus rentables que le coût de mise en conformi-
té avec la réforme. La mise en œuvre de la DAC 6 montre le
paradoxe d’une obligation de conformité dans un laps de temps
très court, et du fait d’avoir des pénalités qui varient d’un pays à
l’autre (https://eur-lex.europa.eu/legal-content/FR/TXT/PDF/?u-
ri=CELEX:32018L0822&from=EN). De plus, il faut faire attention
aux failles créées par les divergences de mise en œuvre et d’ap-
plication entre les États, qui pourraient conduire à l’existence
d’une situation hybride dont les entreprises pourraient tirer
profit, en l’absence de règles communes harmonisées. À cet
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fiscalité | livre blanc 12
les défis

6. L’inadéquation Saoudite ou le Soudan, pose des difficultés. En outre, certaines

de la règle de droit
L’inadéquation de la règle de droit conduit à deux défis fiscaux :
l’inexistence ou l’inadéquation des concepts et la complexité
de la norme fiscale.
Inexistence ou inadéquation des concepts
L’émergence des nouvelles technologies a mis au défi les sys-
tèmes fiscaux nationaux, qui manquent parfois d’un concept
page 98
règles juridiques doivent être clarifiées, comme l’ajustement
des taxes à la frontière en vertu du droit de l’OMC. Il en va de
même pour la notion de source, sans que l’on sache clairement
de quelle source il s’agit, du lieu de production, du lieu où la
valeur est ajoutée ou du lieu de consommation. La même ob-
servation peut être faite à propos de la distinction entre les
concepts d’évasion et de fraude, qui est actuellement floue
dans plusieurs pays et doit être mieux définie de manière com-
mune, d’autant plus que cette distinction est liée à d’autres
concepts de résidence fiscale (plus facile à déplacer) et de ci-
toyenneté (plus difficile à changer).

page 99
approprié pour établir une qualification juridique. Un exemple
Le contexte changeant dans lequel la règle de droit a été éla-
est la création du concept « d’actif numérique » en France, qui
borée doit permettre son évolution. Les principaux modèles
n’existait pas il y a plusieurs années. L’utilisation de nouveaux
de conventions OCDE et ONU ont été adoptés à une époque
cadres technologiques, tels que la blockchain, ou de nouveaux
différente de celle d’aujourd’hui. Le modèle des Nations unies
produits technologiques tels que les crypto-monnaies ou les
est né de la nécessité de trouver un terrain d’entente entre les
NFT, enrichit les catégories acceptées par un système juridique
pays développés et les pays en développement, alors qu’au-
donné. Cet enrichissement doit également permettre de mettre
jourd’hui les pays en développement sont directement impliqués
à jour des concepts aujourd’hui dépassés, comme celui de
dans les discussions sur la réforme fiscale internationale par le
l’établissement stable. L’article 5§1 de la convention modèle
biais du cadre inclusif. L’ONU a également montré qu’elle pou-
OCDE permet beaucoup de choses, et l’interprétation de ce
vait agir directement pour modifier son modèle et introduire
concept par certains pays non membres de l’OCDE sans tenir
un nouvel article sur les services numériques, comme l’article
compte des commentaires associés, comme le font l’Arabie

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12 B. Cependant, l’imposition par l’État de résidence reste la
règle primaire, et l’imposition par l’État de source la règle secon-
daire. Cette règle est communément acceptée et la réforme BEPS
continue de proposer cette priorité dans le pilier 2. Les pays en
développement sont moins favorisés par cette structure.
Enfin, certains concepts ont été édictés pour faire fonctionner la
réforme, sans être des principes fondateurs de la fiscalité interna-
tionale. C’est le cas de la création de valeur, qui est une coquille
vide. C’est plus un concept politique qu’un concept économique.
La bonne définition de la création de valeur ne manquera pas de
remettre en cause les futures réformes du système fiscal interna-
page 100
tional. Un auteur démontre que « les développements récents du
Pilier 1 (Montant A) ont complètement négligé d’aborder la ques-
tion de la création de valeur (et pas seulement pour l’économie
numérique) » et propose l’intégration d’un concept cohérent de
création de valeur pour le Développement, l’Amélioration, le Main-
tien, la Protection et l’Exploitation (DEMPE), afin de faciliter l’aligne-
ment de la création de valeur et de la distribution des bénéfices,
notamment en termes de prix de transfert12 .
Note 12 Oliver Treidler, «On Defining the Concept of Value Generation for Transfer Pricing in
the 21st Century», SSRN 2022.
2
les défis
Complexité de la norme fiscale
Les règles fiscales internationales deviennent de plus en plus
complexes en raison d’une superposition de normes, aggravée
par la réforme incrémentale de la fiscalité internationale. Au-
jourd’hui, pour analyser une convention fiscale bilatérale, il faut
disposer de la convention, du MLI, des clauses de la nation la
plus favorisée, de la législation des deux États, des textes et de
la jurisprudence européenne, en attendant l’entrée en vigueur
des différents instruments multilatéraux qui seront utilisés
demain pour mettre en œuvre la réforme fiscale internationale.
Certains pays africains, comme le Mali, devront appliquer cette
page 101
superposition de normes à la simplicité de leurs lois. Pour évi-
ter de compliquer inutilement des règles internes simples, le
Brésil a préféré conserver ses règles internes sur les CFC, les
prix de transfert et les retenues à la source, car cela implique-
rait aussi des changements constitutionnels. Ce chevauchement
s’accompagne d’une prolifération de règles anti-abus dans le
monde, sans commentaire, sans jurisprudence, ni cas communs
ou même normes d’interprétation communes permettant de
comprendre le fonctionnement de ces différentes règles et leur
articulation. Dans le contexte de l’application du test de l’objet
principal, un certain nombre de termes ne sont pas définis ou
ont des significations différentes selon les pays. Le seul exemple
 2
fiscalité | livre blanc 12
les défis

européen montre la difficulté d’administrer 27 systèmes fiscaux ajoutée : assiette uniforme) à 414 articles dans la version modifiée
différents pour les entreprises en l’absence de règles communes. (directive 2006/112/CE du Conseil du 28 novembre 2006 relative
au système commun de taxe sur la valeur ajoutée).
D’autre part, le contribuable fait l’expérience de la même com-
plexité lors de contrôles fiscaux simultanés dans différents pays,
où il est confronté à différentes administrations fiscales sans
savoir quelles règles de l’administration fiscale il doit suivre :
7. Limitation du système
celle qui effectue le contrôle ou une autre, ou toutes en même de résolution des litiges
temps. Cette situation crée une insécurité juridique pour le
La limitation du système de résolution des litiges est un défi
contribuable. Il en va de même pour la TVA, où la réaction d’une
qui interroge le rôle des tribunaux, d’autant plus que la mise
administration fiscale peut entraîner une imposition multiple
en œuvre de la réforme conduira inévitablement à une aug-
sans qu’il soit possible à l’heure actuelle de l’éliminer car il s’agit
mentation des litiges fiscaux et à la manifestation des limites
page 102

page 103
d’un domaine non couvert par les conventions fiscales.
de l’arbitrage en matière fiscale.
Enfin, la rédaction de la règle fiscale a également un impact sur
la justice et l’égalité fiscales. On constate que les conventions
sont rédigées par des personnes issues des systèmes de common Le rôle des tribunaux
law, ce qui entraîne des difficultés en cas d’imprécision pour les
Certaines des règles issues de la réforme ne donnent pas aux
interpréter. Lorsque le droit est réécrit, c’est parfois pour rendre
tribunaux la possibilité immédiate d’interpréter la règle. Certains
plus dense et plus lourd un texte qui était simple à l’origine. Tel
litiges surviendront ultérieurement et permettront d’interpréter
est l’exemple en droit européen de la réécriture de la sixième
ou de coordonner les règles du pilier 2, par exemple relatives
directive TVA, qui est passée de 38 articles (sixième directive
à l’attribution d’un crédit d’impôt recherche. Pour l’instant, le
77/388/CEE du Conseil du 17 mai 1977 en matière d’harmonisa-
cadre juridique de la réforme n’est pas encore en place. Des
tion des législations des États membres relatives aux taxes sur
questions pourront se poser à l’avenir, comme celle de savoir
le chiffre d’affaires - Système commun de taxe sur la valeur

fiscalité | livre blanc 12
si un juge de droit civil peut utiliser une décision rendue par un
juge de common law sur le pilier 1. Le seul constat que l’on peut
faire pour l’instant est que le juge a du mal à traiter une règle de
nature économique. En matière de prix de transfert, la logique
est plus économique que juridique. Cette situation explique sans
doute pourquoi il y a peu de contentieux dans ce domaine au
niveau des cours suprêmes, car il y a peu de place pour l’appli-
cation d’une règle de droit, sauf pour les questions de procédure.
De plus, pour juger certaines situations, la matière fiscale néces-
site la connaissance par le juge d’autres matières que le droit,
comme l’économie, la comptabilité ou la finance.
page 104
Par ailleurs, on peut trouver certaines mauvaises pratiques
consistant à contourner une décision de justice par le biais
d’une loi rétroactive, agissant contre la sécurité juridique et
fiscale du contribuable. Un exemple indien illustre cette incer-
titude. L’État indien a perdu un litige fiscal contre Vodafone
devant la Cour suprême en 2012 (Supreme Court of India, Vo-
dafone International Holdings vs Union of India & Anr, 20 janvier
2012). En réponse à cette défaite, l’État a adopté une loi pour
taxer rétroactivement les transactions litigieuses de l’entreprise.
La société britannique Vodafone a alors fait valoir que ce chan-
gement rétroactif de la loi n’était pas juste et équitable, sur la
base de l’article 9 du traité d’investissement signé entre l’Inde
2
les défis
et les Pays-Bas en 1995. La Cour permanente d’arbitrage de La
Haye a tranché en faveur de Vodafone (affaire CPA n° 2016-35 :
Vodafone International Holdings BV (Pays-Bas) c. Inde, sentence,
25/09/2020). Ces pratiques ont été sanctionnées par la Cour.
En 2022, le gouvernement indien a annoncé qu’il rembourserait
le montant en litige à Vodafone. Cette situation pourrait poten-
tiellement modifier la position prudente d’autres juridictions,
comme celle de la CEDH dans l’affaire Vegotex renvoyée devant
la Grande Chambre en 2021, qui a permis l’application rétroac-
tive d’une nouvelle législation pour éviter la prescription d’un
crédit d’impôt imputable au contribuable (https://hudoc.echr.
coe.int/eng/ - {«itemid» :[«001-206214»]}).
page 105
Vers une augmentation des litiges fiscaux
La multiplication des normes, leur imbrication ou leur complexi-
té rendent leur application et leur interprétation difficiles, ce
qui générera inévitablement de nombreux conflits multi-juri-
dictionnels. La conception du pilier 1 conduira nécessairement
à devoir dépasser le lieu du conflit et à créer un risque de litiges
multiples. Le conflit ne sera plus entre le contribuable et l’ad-
ministration fiscale, mais entre les Etats sur la répartition de
l’impôt entre plusieurs juridictions. Aucune juridiction n’est

fiscalité | livre blanc 12
prévue à cet effet. Si l’ORD de l’OMC peut traiter ce type de litige
et reste très compétent en matière fiscale, il n’est pas vraiment
efficace. La procédure amiable n’est plus suffisante et les délais
actuels de traitement des litiges sont trop longs. On le voit dans
le domaine des prix de transfert, où les délais s’allongent et où
l’ouverture de plusieurs procédures (par exemple une par pays)
peut complètement paralyser le litige.
Limites de l’arbitrage en matière fiscale
En pratique, si l’accord amiable pour les différends fiscaux in-
page 106
ternationaux fonctionne très bien et permet de régler le litige
sans rendre la décision publique, les contribuables ont également
recours à l’arbitrage dans le cadre d’un traité bilatéral d’inves-
tissement (TBI) chaque fois qu’il n’existe pas d’exception fiscale.
L’arbitrage fiscal est la poursuite de la procédure amiable devant
un panel d’experts partiellement indépendants - dont certains
sont en fait nommés par les autorités fiscales - sans implication
effective de la personne et avec le droit pour cette personne
de remettre en cause le résultat de la sentence arbitrale. Tou-
tefois, certaines limites européennes sont apparues depuis
l’affirmation dans l’affaire Achmea de la CJUE de 2018 que la
clause d’arbitrage investisseur-État d’un traité bilatéral d’inves-
tissement entre deux États membres de l’UE n’était pas com-
2
les défis
patible avec le droit de l’UE (https://curia.europa.eu/juris/document/
document.jsf?text=&docid=199968&pageIndex=0&doclang=FR&-
mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=823663). Depuis, la plu-
part des États membres de l’UE se sont engagés à mettre en
œuvre l’accord pour la résiliation des TBI intra-européens
(https://www.tresor.economie.gouv.fr/Articles/d203607b-1dd9-
44f0-aead-b1dc0d27ffa7/files/3dea0320-9a7c-4d2e-8512-
2b9f19decdf2) et la CJUE continue à démanteler progressivement
l’arbitrage d’investissement intra-UE. En effet, le raisonnement
d’Achmea a été étendu aux conventions d’arbitrage ad hoc
identiques aux clauses d’arbitrage des TBI intra-UE (https://
curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&do-
page 107
cid=248141&pageIndex=0&doclang=FR&mode=req&dir=&oc-
c=first&part=1&cid=26091670).
L’arbitrage reste un système intéressant en matière fiscale, car
il est plus souple, puisqu’il est également possible de choisir
les arbitres en fonction de la nature du litige (prix de transfert,
retenue à la source ou autre). Certains pays, comme le Brésil,
tentent d’introduire ce mécanisme depuis plusieurs années,
mais sans succès. En fait, l’arbitrage pose une difficulté pour
les pays en développement, qui n’ont pas la possibilité de choi-
sir les arbitres, et presque tous les arbitres sont issus de pays
développés. Le manque de ressources humaines, d’expérience
 2
fiscalité | livre blanc 12
les défis

et de formation empêche ce recrutement. Dans ce contexte,

les intérêts des pays en développement sont moins bien pro-
tégés. Dans certains pays en développement, la constitution
ne permet pas l’exécution d’une décision contraignante prise
en dehors du pays. Cette distance a été prise pour éviter un
retour à l’histoire coloniale de certains pays où la plus haute
juridiction était un conseil privé situé à l’extérieur du pays (par
exemple le Nigeria avec le Royaume-Uni).

De nombreux pays en développement sont conscients de l’im-

pact fiscal des traités d’investissement et développent des
pratiques visant à exclure la fiscalité de leur champ d’application,
page 108

page 109
par exemple en incluant une clause de sauvegarde. Il est difficile
pour les pays en développement de respecter les traités d’in-
vestissement en raison de difficultés économiques liées à l’iné-
galité, au droit du travail, à la pauvreté, à l’instabilité institution-
nelle ou au déficit démocratique. Les implications fiscales des
accords d’investissement ne sont souvent pas bien comprises
par certains pays en développement au moment de leur conclu-
sion. Il est donc difficile d’entreprendre des réformes écono-
miques sans se heurter à ces traités, avec le risque de voir
apparaître des régimes fiscaux différents entre le moment où
le traité a été conclu et celui où il est mis en œuvre.
3.
les questions
de politiques fiscales
pour l'avenir

fiscalité | livre blanc 12
Compte tenu de l’état de l’art et des défis fiscaux précédemment
constatés, plusieurs questions doivent être examinées afin de
construire les politiques fiscales du futur : Comment atténuer le
changement climatique ? Comment accompagner le changement
technologique ? Comment repenser le processus de décision en
matière fiscale ? Comment lutter contre les inégalités ? Comment
repenser la fiscalité des entreprises ? Comment améliorer la règle
de droit ? Comment améliorer le mécanisme de règlement des
différends ?
1. C
 omment atténuer
page 112
le changement climatique ?
Il est nécessaire de sensibiliser les citoyens au changement
climatique afin de modifier le comportement des ménages, des
entreprises et des institutions, et d’inciter les gouvernements
à prendre les mesures suffisantes pour répondre à l’urgence
décrite par le rapport du GIEC. Les Etats doivent prendre
conscience de l’urgence climatique afin d’orienter au plus vite
leurs politiques publiques vers la préservation de l’environne-
ment et des ressources naturelles, et doivent également se
3
les questions
concentrer sur les pollutions diffuses13 . Si de nouvelles perspec-
tives telles que la caractérisation juridique des biens communs
ou l’adoption d’un régime fiscal universel pour l’exploration de
l’espace peuvent être envisagées, certaines mesures peuvent
être prises pour améliorer le système fiscal existant.
Caractérisation juridique des biens communs
Comment gérer au mieux les ressources naturelles partagées
par de nombreuses personnes ? Elinor Ostrom a publié un livre
sur les biens communs en 1990 14 , répondant à cette question
page 113
du point de vue de la manière dont les droits de propriété af-
fectent l’allocation des ressources. Pour éviter la « tragédie des
communs » qui symbolise la dégradation de l’environnement
à laquelle il faut s’attendre lorsque de nombreux individus
utilisent en commun une ressource rare, Ostrom a développé
une théorie des communs basée sur trois caractéristiques :
Note 13 Il s’agit de sources de pollution sans point d’origine unique, par exemple le transport
de polluants hors du sol par le ruissellement des eaux de pluie.
Note 14 Governing the Commons - The evolution of institutions for Collective Action, Cam-
bridge University Press, 1990.
 3
fiscalité | livre blanc 12
les questions

l’existence d’une ressource, des droits pour distribuer ses usages Un régime fiscal universel pour l’exploration de
et une gouvernance collective pour assurer la durabilité de la l’espace extra-atmosphérique
ressource. Cette méthode permet de gérer au mieux des res-
Les activités dans l’espace se multiplient ces dernières années
sources rares et modifiables. En effet, l’idée est de considérer
et certaines entreprises de tourisme spatial réalisent déjà des
qu’il existe des biens ou des ressources auxquels est associé
bénéfices en proposant des voyages dans l’espace, comme la
un intérêt commun, socialement, collectivement et juridiquement
société Space Adventures qui travaille actuellement sur le dé-
reconnu. Pour protéger cet intérêt commun qui peut être na-
ploiement des premiers aéroports spatiaux commerciaux.
tional, international ou local, la communauté désignée comme
D’autres entreprises privées comme SpaceX ou Blue Origin
l’organisation sociale ou le gouvernement de la ressource va
travaillent à l’installation d’habitats extra-terrestres. Pour éviter
gérer les différents droits, accès ou autres aspects du bien
une tragédie des biens communs et instaurer la confiance né-
commun, afin d’assurer la durabilité de la ressource.
cessaire à la gouvernance, certains chercheurs proposent
page 114

page 115
Dans cette perspective, pourquoi ne pas considérer l’eau, l’es- d’adopter un régime fiscal universel pour l’exploration de l’espace
pace ou le climat comme des biens communs et imaginer un extra-terrestre15 . La fiscalité apparaît comme une clé pour en-
moyen de les taxer afin de préserver l’existence de ces res- visager la bonne répartition des bénéfices spatiaux.
sources et de lutter contre leur exploitation lucrative ? Une telle
Ces auteurs proposent la création d’un régime fiscal universel
caractérisation juridique permettrait de mieux protéger les
en vue d’une participation universelle aux coûts et aux bénéfices
ressources communes et plus particulièrement d’échapper aux
de l’exploration spatiale, dans lequel les pays se verraient fac-
règles bloquantes de la super-majorité requise pour certains
turer un pourcentage de leur PIB comme coût pour bénéficier
Etats américains afin d’introduire un changement dans la fisca-
lité environnementale.

Note 15 Proposition d’Alexander Ezenagu et Eytan Tepper, Adopter un régime fiscal universel
pour l’exploration de l’espace extra-atmosphérique, Proposition sélectionnée par le jury du Labo
d’idées ADI/ILA 2023.

fiscalité | livre blanc 12
potentiellement de l’espace. Pour mettre en œuvre un tel régime
fiscal universel, les pays doivent abandonner leur souveraineté
fiscale à une autorité supranationale (une agence fiscale inter-
nationale dirigée par les Nations unies) et se conformer aux
décisions et aux normes fixées par cette autorité pour être
taxés en fonction de leur capacité de paiement, c’est-à-dire de
leur PIB, pour les avantages qu’ils peuvent tirer de l’espace. Une
option viable sera un taux forfaitaire sur le PIB des pays. Les
pays deviennent donc des contribuables.
Au-delà de cette proposition, d’autres types de taxes peuvent
être envisagés, comme l’imposition des bénéfices réalisés dans
page 116
l’espace par les entreprises, ou la taxation des débris spatiaux,
de la mise en orbite des satellites ou du tourisme spatial. Ces
perspectives pourraient également contribuer à préserver les
ressources spatiales et à éviter leur surexploitation.
Améliorer le système fiscal existant
Différentes politiques fiscales pourraient être proposées pour
améliorer le système fiscal existant en modifiant certaines règles
constitutionnelles, en améliorant certaines règles fiscales et en
promouvant la gouvernance climatique.
3
les questions
Tout d’abord, certains changements juridiques peuvent être
apportés afin d’introduire la protection de l’environnement dans
la Constitution lorsque ce n’est pas encore le cas, ou d’introduire
des mesures anti-épuisement, comme une règle selon laquelle
on ne peut pas utiliser plus que ce que la ressource peut pro-
duire. Une idée plus audacieuse serait d’avoir une constitution
thématique, ici dédiée à l’environnement.
Ensuite, certaines règles fiscales peuvent être améliorées dans
trois directions. Tout d’abord, pour mieux évaluer et contrôler
les comportements, différentes solutions ont été proposées
comme l’introduction d’une évaluation annuelle de l’empreinte
page 117
carbone des entreprises, des individus ou des Etats ou le ren-
forcement des règles de reporting et d’évaluation pour évaluer
la performance réelle des investissements verts et le contrôle
international des dépenses fiscales. Il en va de même pour
l’amélioration de l’affectation des recettes avec la mise en place
d’une taxe sur les transactions financières (par exemple la taxe
Tobin) qui serait affectée à la lutte contre le réchauffement
climatique ou un système d’affectation directe des taxes au
financement de projets environnementaux. Ensuite, pour mieux
orienter les comportements, il sera possible de mettre en place
des règles générales et spécifiques. En ce qui concerne la mise
en place de mécanismes généraux, on peut citer un ajustement
 3
fiscalité | livre blanc 12
les questions

aux frontières (par exemple le mécanisme européen d’ajuste-
ment aux frontières carbone (CBAM) compatible avec le droit
de l’OMC, dont l’idée est d’uniformiser les règles entre produc-
teurs européens et extra-européens en matière d’émissions de
gaz à effet de serre), une taxe carbone, un impôt sur la fortune
climatique ou une carte carbone individuelle. Il semble également
nécessaire de développer certains instruments négatifs pour
corriger les comportements nuisibles (par exemple, l’élimination
des subventions aux combustibles fossiles avec des subventions
à la reprise des véhicules polluants permettant l’achat d’un vé-
hicule vert ou des exemptions ou des aides à l’achat de forêts).
Ensuite, certaines mesures plus spécifiques ont été proposées.
page 118
internationales - afin de réformer le système financier interna-
tional en redistribuant une partie des bénéfices transférés par
les multinationales aux pays en développement16. Enfin, pour
mieux réparer les dommages causés à l’environnement, il pour-
rait être intéressant de revoir le point de départ du délai de
prescription en le faisant passer du moment du dommage au
moment de la fin de la pollution.
Enfin, la gouvernance climatique peut promouvoir les négociations
et les discussions avec des groupes de gouvernements nationaux
et locaux, d’organisations internationales et non gouvernemen-
tales, d’entreprises du secteur privé et d’autres acteurs sociaux

page 119
(universitaires, économistes, sociologues, philosophes...). Une
Ainsi, la création de taxes sur les éléments naturels, comme l’eau.
autre idée serait de favoriser l’action climatique en créant de
Pour les entreprises, la mise en place d’un système de bonus-ma-
nouveaux outils de manière sectorielle ou globale et en renforçant
lus basé sur leur comportement environnemental à partir de
la participation des citoyens à l’action et à la connaissance du
critères à définir, tels que le choix de circuits longs, l’utilisation
climat avec des groupes de veille climatique, des consultations
de pesticides ou d’énergies renouvelables, le recyclage des dé-
citoyennes ou le développement de l’éducation dans les écoles.
chets ou encore le niveau de leur empreinte carbone, pourrait
L’action collective pourrait également être limitée à un petit groupe
être envisagée. Par ailleurs, la conception d’un crédit d’impôt
de personnes afin de favoriser la confiance de ses participants.
environnemental sur le modèle du crédit d’impôt recherche et
développement pourrait permettre à certaines dépenses de
générer un crédit d’impôt environnemental. Troisièmement,
certains auteurs ont proposé de lier le problème du changement
Note 16 Alexander Faden, «Case Study Analysis of the OECD Pillar One and Pillar Two Alloca-
climatique à deux autres - l’extrême pauvreté et les inégalités tions to Developing Countries», Bulletin for International Taxation, 08/2021, pp. 382-400.
 3
fiscalité | livre blanc 12
les questions

2. C
 omment accompagner de collecte de données publiées en ligne sur des plateformes
par les administrations fiscales et douanières. Il s’agit donc d’un
le changement technologique ? changement de modèle avec une inversion des méthodes de
travail des administrations et des traitements mis en œuvre,
Face à des processus où toute intervention humaine peut dis-
puisqu’on passe d’un traitement de données ciblé en cas de
paraître, il semble fondamental de conserver la validation finale
doute ou de suspicion d’infractions à l’encontre d’une personne,
et l’interprétation par un être humain. L’être humain doit rester
à une collecte préalable générale de données afin de cibler les
maître de la machine afin de faire face à tous les types de dé-
actions de contrôle ultérieures. Le développement d’outils de
faillances et les personnels de l’administration fiscale ont besoin
collecte et d’analyse des données permettant l’élaboration et
d’une formation informatique spécifique pour y faire face. Si
l’utilisation de critères d’identification ou d’indicateurs pertinents
certaines mesures très spécifiques ont été proposées afin de
afin d’identifier les violations ou infractions fiscales ou doua-
fournir un instrument multilatéral pour encadrer l’évolution
nières conduit à l’identification de deux types de données : les
page 120

page 121
technologique dans son ensemble, au-delà des seuls cryptoac-
données personnelles et les données d’activité. Par ailleurs,
tifs ou de la création d’une taxe sur les transactions ayant lieu
différents types de données apparaissent, ciblant une activité
sur la blockchain, les politiques fiscales du futur pourraient
ou la personne, qui se voient attribuer différents qualificatifs :
distinguer selon la nature des données, établir un dividende
d’identification, de contexte, fiscale ou de caractérisation. La
des données et renforcer les droits des contribuables.
question de l’adaptation d’un cadre fiscal selon chaque type de
données, toutes ces données n’ayant pas la même valeur, se
posera certainement à l’avenir.
Distinguer la nature des données
L’une des questions intéressantes pour l’avenir sera probable-
ment la nature des données. Certains des procédés technolo-
giques qui permettaient initialement un traitement automatisé
des données pour cibler la fraude évoluent vers des mécanismes
 3
fiscalité | livre blanc 12
les questions

Établir un dividende de données sur la dépendance des données répartie sur les ventes, une
taxe sur les ventes de données, une taxe par unité (payer par
Cette idée est la proposition d’un groupe de travail formé après
unité de données) ou une taxe d’utilisation (payer par utilisation
que le gouverneur de Californie, Gavin Newsom, ait appelé à la
de données), une taxation nécessitant des avancées techniques
création d’un dividende de données, dans un discours de 2019,
ou une taxe forfaitaire basée sur l’intensité des données. Selon
pour partager la richesse issue de l’exploitation des données
le groupe, une taxe sur la dépendance des données répartie
personnelles avec les utilisateurs qui les génèrent17. L’idée est
sur les ventes serait la plus efficace avec la création d’une au-
de partager la richesse issue de l’exploitation des données
torité réglementaire indépendante là où elle n’existe pas.
personnelles avec les utilisateurs qui les génèrent en considé-
rant que les données sont un bien collectif et que tout dividende
de données doit tenir compte de ce fait. La logique première Renforcer les droits des contribuables
du dividende des données est que la valeur économique des
page 122

page 123
Les droits des contribuables ne sont pas nés de la numérisation
données provient principalement de l’agrégation de données
de l’économie et devront, encore plus qu’aujourd’hui, s’adapter
générées par de grands groupes, plutôt que par un seul indi-
à l’avenir de ce nouvel environnement. L’une des conséquences
vidu. Le groupe de travail a évalué différents modèles de collecte
de l’application de cette nouveauté technologique à la collecte
des recettes, un mécanisme qui permet de reverser des reve-
des impôts est l’absence d’un cadre juridique et réglementaire
nus aux utilisateurs pour leur travail numérique et qui constitue
approprié. La collecte des données est entrée dans une nouvelle
la première composante d’un dividende des données : une taxe
ère et remet en cause la vie privée, les droits de la défense, l’in-
violabilité du domicile et le principe de sécurité juridique. Le
maintien de la sécurité des informations et le renforcement de
la confidentialité des données sont donc des conditions essen-
Note 17 Feygin, Hecht, Prewitt, Li, Vincent, Lala, Scarcella, A Data Dividend that Works : Steps
Toward Building an Equitable Data Economy, Institut Berggruen, 2021 : https://www.berggruen. tielles à l’utilisation de cette nouvelle technologie par les autori-
org/themencode-pdf-viewer-sc/?tnc_pvfw=ZmlsZT1odHRwczovL3d3dy5iZXJnZ3J1ZW4ub3JnL3d-
wLWNvbnRlbnQvdXBsb2Fkcy8yMDIxLzA1L0RhdGEtRGl2aWRlbmRfZmluYWwucGRmJnNldHRpb-
mdzPTExMTExMTExMTExMTExMTExJmxhbmc9ZW4tVVM=#page=&zoom=auto&pagemode=.

fiscalité | livre blanc 12
tés fiscales pour localiser le patrimoine et déterminer le proprié-
taire ou le bénéficiaire effectif.
Les risques pour le contribuable peuvent être multiples 18 . En ce
qui concerne l’accès aux données, il sera nécessaire de fournir
un accès sécurisé aux données pour les contribuables et les
autorités fiscales ou autres autorités compétentes autorisées
afin de permettre les corrections. Quant à l’utilisation des don-
nées, une formation spécifique devra être proposée à l’admi-
nistration fiscale et à toute autre autorité compétente autorisée
mais aussi dans l’entreprise, à l’université, dans d’autres insti-
tutions publiques ou privées. En ce qui concerne l’intégrité des
page 124
données, il est fondamental de s’assurer que les données sont
correctement stockées et transmises et de renforcer l’intégrité
de l’interopérabilité en veillant à ce qu’elles soient stockées dans
un endroit approprié (serveur, cloud, etc.). Enfin, il sera néces-
saire de développer des politiques de sécurité des données à
tous les stades de l’accès, de l’activité ou de la transmission.
L’ensemble de ces avancées permettra au contribuable de faire
face à l’erreur technologique sur les données, à l’atteinte à
Note 18 Pour une analyse plus approfondie, voir le travail effectué dans le cadre de la phase
1 par le groupe de travail de l’ILA: J. Kokott et P. Pistone (eds), Taxpayers in International Law, Hart
Publishing, 2022.
3
les questions
l’intégrité de son identité fiscale numérique, mais aussi à l’uti-
lisation de ces données de manière contraire à la loi. Enfin, il
faudra éviter les contrôles fiscaux métavers et recréer le dialogue
humain lorsqu’il aura complètement disparu.
3. Comment repenser
le processus de décision
en matière fiscale ?
Une fois le déficit démocratique restauré, il faudra repenser la
page 125
souveraineté et définir la bonne gouvernance fiscale.
Eliminer le déficit démocratique
Premièrement, il est nécessaire de restaurer la confiance pour
encourager le consentement des contribuables. Les contri-
buables doivent être rassurés par une plus grande transparence
dans l’affectation des recettes et ils doivent pouvoir évaluer les
résultats des politiques fiscales mises en œuvre en identifiant
les indicateurs de performance de ces politiques afin de vérifier
que ce qui était considéré ex ante comme l’effet probable de la
nouvelle politique est confirmé ex post. Il devrait être possible

fiscalité | livre blanc 12
de déterminer l’écart entre ce qui était attendu et ce qui a été
réalisé, afin de pouvoir l’ajuster pour atteindre les objectifs
initialement fixés. Les objectifs de l’évolution du système fiscal
doivent être affichés et chacun doit veiller à ce que l’État les
atteigne. Cette approche permettrait de restaurer la confiance
des contribuables. Les pouvoirs publics doivent également
rassurer le contribuable sur l’accès et l’utilisation de ses don-
nées. Ces mesures permettraient d’associer le contribuable au
processus de décision.
Deuxièmement, il faut redonner un sens et une valeur aux
élections. Dans les pays en développement, les structures
page 126
institutionnelles doivent progresser pour réduire la corruption
et le secteur informel. Aux États-Unis, il faut contrôler l’influence
des lobbies sur le développement de l’État de droit et revenir
sur la décision Citizens United de la Cour suprême, pour em-
pêcher l’influence des plus riches sur les campagnes électorales.
Enfin, il est nécessaire de garantir la légitimité et le bon fonc-
tionnement des institutions et de l’État de droit. D’un point de
vue international, il semble important de renforcer la légitimité
du cadre inclusif de l’OCDE. D’un point de vue européen, il faut
se donner les moyens politiques d’agir afin d’abandonner la
règle de l’unanimité même si cela nécessite la modification des
traités européens. L’idée de créer un impôt européen, collecté
3
les questions
par une autorité fiscale européenne et versé de manière conve-
nue à chaque membre, avec l’établissement d’un statut de
contribuable européen, a également été proposée. D’un point
de vue national, certains obstacles techniques et juridiques à
l’avancement des règles fiscales vertes doivent être revus,
comme c’est le cas aux États-Unis avec les règles relatives à la
super-majorité et à l’unanimité, ainsi que la procédure Filibuster.
Repenser la souveraineté
Le concept de souveraineté solidaire a été proposé par Mireille
page 127
Delmas Marty, alors qu’elle était au Collège de France dans le
cadre de la Chaire « Études juridiques comparées et internatio-
nalisation du droit ». L’idée va au-delà de l’absence d’un État
mondial et de l’interdépendance qui unit tous les acteurs mon-
diaux. Aucun Etat ne peut rester seul et doit faire preuve de
solidarité. La transposition de cette idée à la fiscalité permet
d’imaginer une souveraineté fiscale solidaire afin de mettre en
œuvre un droit fiscal national internationalisé ou un droit fiscal
international contextualisé.
La première étape serait alors de définir des objectifs fiscaux
réellement communs, afin d’imaginer les responsabilités qui en
découlent pour tous les acteurs (États, organisations interna-

fiscalité | livre blanc 12
tionales, sociétés transnationales). La deuxième étape serait
de définir des régimes fiscaux pour des objectifs internationaux
communs, avec une mise en œuvre nationale obligatoire.
Définir la bonne gouvernance fiscale
Ce concept a d’abord fait référence à une norme de bonne
gouvernance introduite par le Conseil ECOFIN de l’UE en 2008,
pour lutter contre la fraude et l’évasion fiscales. Elle comprenait
la transparence, l’échange d’informations et la concurrence
fiscale loyale. Ce concept a ensuite évolué et s’est étendu aux
page 128
quatre normes minimales du projet BEPS . La question est
devenue si importante qu’une chaire a été créée au sein de
l’UE . Dans l’attente de ces recherches, certaines mesures
20
peuvent être proposées. D’une part, des mesures visant à en-
courager les États à adopter les principes de bonne gouvernance,
comme des incitations financières ou la fourniture d’une assis-
Note 19 Irma Mosquera Valderrama, « La norme européenne de bonne gouvernance en ma-
tière fiscale pour les pays tiers (hors UE) », Intertax, vol. 47, numéro 5, 2019.
Note 20 Chaire Jean Monnet EUTAXGOV, « Standard de bonne gouvernance fiscale », dirigée
par le Professeur Irma Mosquera Valderrama.
3
les questions
tance technique pour aider les pays à respecter leurs engage-
ments dans ce domaine. D’autre part, des mesures de simpli-
fication telles que le développement d’approches unifiées avec
les pays tiers. Enfin, de véritables mesures de sanction liées à
la liste des pays non coopératifs en imposant des surtaxes à
tous ceux qui refusent de coopérer.
Si la réforme BEPS a influencé la norme européenne de bonne
gouvernance fiscale, nous pouvons trouver des propositions
similaires sur la scène internationale. En termes d’échange
d’informations, il a été proposé de développer différents types
d’échanges et de coopération. Afin d’accroître la conformité, les
page 129
19
informations sur les contribuables et les déclarations fiscales
pourraient être rendues publiques pour être utilisées par
d’autres autorités intéressées. Il a également été proposé
d’étendre l’échange automatique d’informations pour fournir
des mécanismes tels que FATCA aux entreprises, en l’étendant
aux informations sur la propriété, la propriété intellectuelle, les
services, les intérêts ou autres. Enfin, la déclaration des tran-
sactions financières par les tiers qui disposent de données
pourrait être renforcée et il faudrait envisager de trouver des
moyens de sanctionner la non-coopération autrement que par
des rapports négatifs sur un État.

fiscalité | livre blanc 12
Enfin, cette bonne gouvernance fiscale peut se retrouver au
sein de l’administration fiscale. Une proposition pourrait être
de créer un pool d’inspecteurs fiscaux internationaux indépen-
dants, qui ne soient pas liés à la représentation des différents
pays, mais qui restent techniquement compétents pour inter-
venir de manière indépendante sur les problèmes transfronta-
liers. Une autre proposition plus traditionnelle consiste à établir
un dialogue entre les ministères et les agences d’aide au déve-
loppement et à fournir une expertise externe (technique, verte
ou autre) aux autorités fiscales. Enfin, pour retenir les personnes
formées, les pays peuvent imposer une obligation de servir leur
pays pendant une période donnée ou offrir des avantages en
page 130
nature qui compensent le niveau de vie dans le pays en déve-
loppement.
4. C
 omment lutter
contre les inégalités ?
Il existe différentes manières de lutter contre les inégalités, en
procédant à un rééquilibrage en faveur de l’égalité et de la
solidarité, en allant plus loin dans la progressivité du système
fiscal ou en renforçant le contrôle des dépenses et des recettes.
3
les questions
Rééquilibrage en faveur de l’égalité
et de la solidarité
Les rééquilibrages peuvent se produire entre les revenus ou
les instruments, mais aussi entre les pays. Parmi les revenus,
certains rééquilibrages peuvent se produire entre les revenus
du travail et du capital, par exemple pour déterminer si un di-
vidende doit être faiblement taxé alors qu’il rémunère un travail
plus fortement taxé. Il devrait y avoir des critères pour décider
de la répartition entre les travailleurs, les propriétaires, les
détenteurs de capital et les consommateurs. Certains écono-
mistes, comme Thomas Piketty, proposent de donner 50% des
page 131
droits de vote dans l’entreprise aux salariés et les 50% restants
aux actionnaires, étant entendu qu’aucun actionnaire individuel
ne peut avoir plus de 10% des droits de vote pour les grandes
entreprises. Cela permettrait un rééquilibrage entre le travail
et le capital. Enfin, il est également possible de mieux contrôler
la combinaison d’instruments politiques pour le changement
climatique, entre la taxation, la réglementation ou les mesures
de plafonnement et d’échange.
Entre pays, chaque pays doit disposer de ressources humaines
et financières suffisantes. La participation des pays en déve-
loppement à la réforme BEPS doit être facile et peu coûteuse,
et la mise en œuvre doit garantir que les pays en développement
 3
fiscalité | livre blanc 12
les questions

obtiennent un retour sur leur investissement, c’est-à-dire que Aller plus loin dans la progressivité
le coût de l’effort de participation ne dépasse pas les avantages du système fiscal
potentiels. La proposition actuelle d’une approche unifiée a
La fiscalité peut être utilisée pour corriger les inégalités, comme
peu de chances de répondre aux besoins des pays en dévelop-
certains l’ont déjà proposé. Pour Thomas Piketty, la progressi-
pement. Une solution pourrait être une taxe mondiale de 15 %
vité de l’impôt sur le revenu est un bon outil pour rétablir les
administrée par les Nations unies sur la base d’un bénéfice
inégalités. En effet, le 20e siècle a introduit et expérimenté à
consolidé, sans que l’on sache où le bénéfice est réalisé. D’autres
grande échelle la progressivité de l’impôt sur le revenu comme
propositions générales ont été faites par Thomas Piketty pour
un outil puissant pour financer l’État social, réduire les dispari-
rééquilibrer en faveur de l’égalité, par exemple en créant un
tés de revenus et promouvoir une économie plus égalitaire et
impôt mondial de 2% sur les fortunes supérieures à 10 millions
prospère. Il affirme que le 21e siècle devrait prolonger cet hé-
d’euros pour financer la santé, l’éducation et les infrastructures
ritage en introduisant et en expérimentant largement un impôt
dans les pays les plus pauvres. Enfin, des ajustements salariaux
page 132

page 133
progressif sur le patrimoine afin de mieux faire circuler la pro-
peuvent être proposés dans le domaine démographique, car il
priété, le pouvoir et la participation sous toutes ses formes dans
a été démontré qu’ils tendent à diminuer ces inégalités (https://
la société21. Au Royaume-Uni, le coût d’achat d’une maison ou
link.springer.com/content/pdf/10.1007/s10888-019-09411-z.pdf).
d’une propriété augmente proportionnellement au revenu. Par
En fait, les politiques fiscales devraient reconnecter les systèmes
conséquent, il faut un revenu très élevé pour acheter, alors
d’imposition au vieillissement de la population, afin de trouver
qu’auparavant c’était possible avec un faible revenu. Là encore,
de nouvelles ressources de financement pour une adaptation
la fiscalité peut permettre d’éliminer les disparités au sein d’une
globale de la société à cette réalité, à travers les systèmes d’as-
génération en instaurant un impôt sur le transfert de richesse
surance maladie, lorsqu’ils existent. Lorsque ce n’est pas le cas,
ou un impôt sur la fortune. De manière spécifique, Thomas
des solutions telles que l’augmentation des droits de succession
et de donation, l’introduction d’un prélèvement social spécifique-
ment dédié aux personnes âgées ou l’introduction de journées
de solidarité pour les travailleurs pourraient aussi être envisagées. Note 21 Piketty, Une brève histoire de l’égalité, Editions du Seuil, 2021.
 3
fiscalité | livre blanc 12
les questions

Piketty fait la proposition d’introduire un impôt progressif sur

la fortune qui financerait le versement d’un héritage minimum
à chacun à l’âge de 25 ans, de l’ordre de 120 000€ pour chacun,
montant qui correspond à 60% de l’héritage moyen en France.
En contrepartie, des mesures doivent être prises pour réduire
les revenus perçus sur les gros héritages afin de réduire l’écart
global des héritages perçus.
Renforcer le contrôle des dépenses et des recettes
5. Comment repenser
l’impôt sur les sociétés ?
La réforme BEPS a braqué les projecteurs sur l’avenir de la
fiscalité des entreprises. Les incertitudes qui entourent la réus-
site de sa mise en œuvre ont fait naître l’espoir de nouvelles
politiques fiscales qui favoriseraient la destination et la consom-
mation, abandonneraient ou modifieraient le principe de pleine
concurrence et assureraient la sécurité juridique des entreprises.

D’une manière générale, l’utilisation des nouvelles technologies

page 134

page 135
peut contribuer à améliorer le recouvrement des impôts afin Favoriser la destination et la consommation
de réduire les écarts d’imposition et de rendre le système plus
Le principe du cash-flow à destination est préconisé par certains
efficace, à condition que les droits du contribuable soient res-
auteurs comme présentant la meilleure efficacité économique22 .
pectés. Afin de rationaliser les dépenses fiscales, on peut éga-
En effet, ce système permet une meilleure perception de l’impôt
lement réserver les incitations fiscales aux produits ou services
et un transfert de bénéfices plus difficile. Il évite les distorsions
qui répondent à des critères multifactoriels prédéfinis tels que
économiques causées par le déplacement de l’activité vers des
l’utilité sociale, budgétaire, environnementale, économique,
juridictions à fiscalité privilégiée. L’attribution des droits d’im-
énergétique, culturelle ou sécuritaire. Ou encore, on peut ré-
position au pays de destination est avantageuse si les coûts de
fléchir à la répartition des recettes en fonction de ce qui doit
être amélioré, en affectant mieux les recettes, par exemple dans
le domaine du changement climatique, pour construire les in-
frastructures nécessaires à la protection contre les phénomènes
Note 22 Devereux, Auerbach, Keen, Oosterhuis, Schön et Vella, Taxing Profit in Global Eco-
climatiques ou pour soutenir les investissements verts ou autres. nomy, Oxford, 2021.

fiscalité | livre blanc 12
transaction ne sont pas trop élevés et si une forme d’imposition
appropriée peut être mise en œuvre. Le taux d’imposition de-
vrait être déterminé par la localisation d’un facteur d’immobi-
lité relative, étant donné que le lieu de résidence du consom-
mateur est plus immobile que son lieu de consommation. En
outre, les taxes sur la consommation à large assiette semblent
être la meilleure alternative aux flux transfrontaliers. L’extension
rapide de la TVA montre que l’accent est mis de plus en plus
sur l’impôt sur la consommation et qu’il est de plus en plus
difficile d’appliquer l’impôt sur le revenu du capital en raison
de sa nature transfrontalière. Il semble donc logique de taxer
là où se trouve le consommateur immobile afin de relever le
page 136
défi de la mobilité internationale des capitaux. On pourrait
également envisager d’élargir l’assiette de l’impôt sur le revenu
afin d’y inclure moins d’exemptions et de concessions.
Abandonner ou modifier
le principe de pleine concurrence
L’une des critiques de la réforme BEPS est qu’elle cherche à
s’éloigner du principe de pleine concurrence sans le faire réel-
lement. L’idée de supprimer le principe de pleine concurrence
repose sur le fait qu’il n’a pas été bien pensé dès le départ et
3
les questions
qu’il continuera, malgré les réformes, à poser des difficultés
relatives à la manipulation ou à la détermination des prix. Le
maintien de ce principe pourrait avoir un sens si le bon prix
était simple à déterminer.
Le principe de pleine concurrence est apparu comme un moyen
d’échapper à la complexité du système de répartition par for-
mule, contenu dans les travaux de la Société des Nations de
1920. Ce système, qui avait été proposé comme un moyen de
répartir les bénéfices fiscaux des multinationales entre les ju-
ridictions, pourrait voir le jour à l’avenir. L’idée principale était
d’évaluer le bénéfice global d’une entreprise afin d’attribuer des
page 137
parties de ce bénéfice à différents pays en fonction de différents
facteurs (actifs, travail, ventes). Nous retrouvons cette idée au
21ème siècle. En effet, dans l’UE, l’ACCIS - et son successeur le
projet BEFIT (Business in Europe Framework for Income Taxation)
- s’appuie sur une variante de la formule de répartition pour
attribuer les bénéfices des entreprises entre les États membres
et sur la transformation du système d’information comptable
et fiscal des entreprises pour réduire les coûts administratifs
de documentation et de retraitement. Il semble donc possible
de conserver ces deux concepts. Certains auteurs ont même
proposé de revisiter le principe de pleine concurrence à l’avenir
en considérant le concept de « génération de valeur » axé sur
 3
fiscalité | livre blanc 12
les questions

la valeur reflétée dans le travail ou le revenu plutôt que la valeur

marchande ou d’échange (https://papers.ssrn.com/sol3/papers.
cfm?abstract_id=4060111).
Assurer la sécurité juridique des entreprises
6. Comment améliorer
la règle de droit ?
Pour améliorer la règle de droit, les politiques fiscales du futur
devront se concentrer sur sa conception et son application.

Le renforcement des mesures de conformité et la mise en œuvre

de la réforme internationale préoccupent les entreprises. Cer- La conception de la règle de droit
taines mesures semblent nécessaires pour les rassurer. En
Des efforts peuvent être déployés dans trois directions différentes.
effet, un certain nombre de mesures fiscales doivent être prises
La première direction est la réécriture de la loi, qui a déjà été initiée
afin de garantir la confidentialité des pratiques commerciales,
dans certains pays comme le Royaume-Uni en 1996 par le biais
page 138

page 139
de la position stratégique ou de la documentation fiscale de
d’une procédure parlementaire, avec le soutien d’un comité mixte
l’entreprise. Les entreprises doivent également être protégées
(Tax Law Rewrite). Ce travail vient d’être entrepris en France par le
du risque de réputation encouru par l’analyse erronée de ses
biais de commissions de codification placées sous l’autorité du
documents publics, comme cela peut être le cas avec les exi-
Premier ministre. L’objectif est de réécrire le Code Général des
gences du CbCR. Certaines règles doivent également être mises
Impôts et de créer de nouveaux codes, comme le Code des Impôts
en place pour réduire le coût de l’adaptation de la réforme aux
sur les Biens et Services, qui vient d’être publié (ordonnance n°
groupes et pour éviter la taxation multiple.
2021-1843 du 22 décembre 2021). Pour tenir compte des nouvelles
technologies, il sera également nécessaire d’adapter le style d’écri-
ture pour faciliter l’exécution d’un « contrat intelligent » en matière
fiscale, en développant la capacité de contrôle et de vérification
du code qui intègre la législation.
 3
fiscalité | livre blanc 12
les questions

La deuxième direction est la clarification de la règle de droit. Il L’application de la règle de droit

semble nécessaire d’éliminer ou de réviser certains concepts
Si la réforme devait être mise en œuvre, il serait probablement
tels que l’établissement stable ou le principe de pleine concur-
nécessaire d’expliquer la coordination des différentes conven-
rence. Les frontières entre certains autres concepts doivent
tions multilatérales entre elles et de fournir un guide ou un
être redéfinies, comme les distinctions source-résidence, évi-
manuel simplifié pour expliquer comment ces différentes
tement-évasion, soutien-aide-subvention ou revenu passif-ac-
conventions ou modèles s’appliqueront. En ce qui concerne
tif. Des précisions pourraient également être apportées en
plus spécifiquement le rôle du juge dans l’application des règles
matière constitutionnelle pour de nouveaux sujets tels que les
juridiques, plusieurs idées ont été avancées. Premièrement, il
questions technologiques, numériques ou climatiques, et une
semble nécessaire de réglementer la possibilité de promulguer
convention multilatérale pourrait être envisagée dans le domaine
des lois rétroactives dans le seul but de contourner la décision
de la non-discrimination pour mieux encadrer les subventions
d’un juge. Ensuite, l’idée de rendre des jugements pour l’avenir
fiscales et l’aide internationale.
page 140

page 141
a été envisagée afin de laisser le temps aux contribuables ou
La dernière option est la simplification de la règle de droit. Cette aux autorités publiques de prendre les mesures nécessaires
simplification pourrait se faire au niveau de certaines directives pour répondre au jugement. Enfin, il serait intéressant d’inten-
européennes, qui restent de plus en plus complexes à lire. En sifier le dialogue des juges pour aider les juges travaillant sur
ce qui concerne les conventions, l’idée a été envisagée de ne des questions similaires dans différents pays à mieux échanger.
formuler qu’un seul modèle conventionnel. L’élaboration d’une
seule base multilatérale commune à tous les Etats, représentant
tous les intérêts en jeu, pourrait donner lieu à une réflexion.
Une autre idée serait de considérer que les pays en dévelop-
pement ne travaillent que sur le fondement de retenues à la
source, avec un crédit d’impôt dédié qui serait formalisé dans
un accord technique.
 3
fiscalité | livre blanc 12
les questions

7. C
 omment améliorer entrevoir la possibilité pour l’OCDE de disposer à l’avenir de son
propre système de règlement des différends.
le mécanisme de règlement
Un autre mécanisme intéressant est proposé dans le cadre de
des litiges ? l’assistance administrative mutuelle, pour développer les
contrôles fiscaux conjoints grâce à de nouveaux modèles d’ac-
Afin d’améliorer le mécanisme de résolution des différends fiscaux,
cords administratifs internationaux visant à lutter contre la
la création de nouveaux mécanismes pourrait être envisagée
double imposition des bénéfices des sociétés23 . Une coopération
ainsi que l’amélioration des mécanismes existants.
plus étroite entre les administrations fiscales dans le domaine
des audits des contribuables impliqués dans des activités éco-
nomiques transfrontalières est nécessaire et les propositions
Nouveaux mécanismes
faites par l’auteur permettent à l’État d’exercer son pouvoir en
page 142

page 143
Une première proposition apparaît dans un document de dehors de son territoire.
consultation publique sur le pilier 1 qui propose la mise en place
Une idée plus ambitieuse est la création d’une juridiction fiscale
d’une procédure de règlement des différends (https://www.
internationale, indépendante et acceptée au niveau inter-
oecd.org/fr/fiscalite/beps/document-de-consultation-pu-
national, suggérant que tous les Etats aillent au-delà des ques-
blique-pilier-un-montant-a-securite-juridique-questions-liees.
tions de souveraineté fiscale. Cette idée n’est pas nouvelle
pdf). La procédure est décrite dans l’annexe en quatre étapes
puisque Vito Tanzi l’envisageait « probablement au XXIIe siècle »24 .
principales commençant par une phase de procédure amiable,
la constitution d’un comité de règlement des différends, la
délibération de ce comité et la mise en œuvre de la résolution.
Un calendrier spécifique est fourni pour chacune de ces étapes. Note 23 Isabella Zimmerl, Joint Tax Audits als Ausgangspunkt zur Effektuierung des Verständi-
gungsverfahrens, Beck, 2022.
Il est intéressant de noter certains points communs avec le
mécanisme de règlement des différends de l’OMC, ce qui laisse Note 24 V. Tanzi, « Globalization and the Future of Fiscal Protection », Document de travail FMI,
no 00/12, janvier 2000.

fiscalité | livre blanc 12
La question est de savoir quelle instance est la plus à même
d’accueillir une telle juridiction : l’OCDE, l’OMC ou l’ONU ? Le
choix de l’une de ces organisations peut être discuté sur la base
de leur légitimité et de leur capacité à accueillir une telle fonc-
tion. Une autre possibilité serait de rattacher cette fonction à
une juridiction internationale existante.
Amélioration des mécanismes existants
L’une des principales difficultés pour les entreprises est l’im-
possibilité de réduire les délais judiciaires et conventionnels,
page 144
qui peuvent parfois être très longs et empêcher le contribuable
d’agir. En outre, le système de la procédure amiable ne man-
quera pas de révéler ses limites lors de la mise en œuvre des
réformes BEPS et l’absence de systèmes efficaces en place
pourrait encourager la réforme des systèmes existants.
Une proposition spécifique a été présentée par un groupe
d’universitaires. Elle vise à établir un mécanisme de résolution
des différends qui reflète la procédure amiable des conventions
3
les questions
fiscales25 . En effet, la procédure amiable prévue à l’article 25 §3
du modèle de l’OCDE peut être un moyen de traiter les diffé-
rends relatifs au GloBE si elle est clarifiée et renforcée. Cette
applicabilité pourrait être contestée et certains systèmes na-
tionaux ou conventions fiscales pourraient constituer un obs-
tacle à la mise en œuvre de cette possibilité. Pour toutes ces
raisons, il est proposé d’ajouter cette possibilité aux commen-
taires de l’article 25 du modèle de l’OCDE et d’introduire dans
les règles modèles GloBE une disposition modèle nationale
reprenant le cadre de l’article 25 §3 du modèle OCDE. Enfin,
l’interaction de cette proposition avec la Convention concernant
l’assistance administrative mutuelle en matière fiscale est faite
page 145
afin de proposer deux options pour une meilleure coordination.
D’autres propositions peuvent être mentionnées. Premièrement,
l’Organe de règlement des différends de l’OMC pourrait être
réformé pour aider les pays à recourir à l’arbitrage, pour rendre
ses sanctions plus efficaces et pour sortir de l’impasse politique
qui paralyse l’activité contentieuse. Ensuite, le développement
d’autres modes alternatifs de résolution des conflits pourrait
Note 25 Danon, Gutmann, Maisto et Jimenez, 2022 : https://media-exp1.licdn.com/dms/document/
C4E1FAQH-rHvhu1DSzw/feedshare-document-pdf-analyzed/0/1650617359700?e=1654732800&v=-
beta&t=opeg0BPpQw8XiRbb1ggCpfHzsl--pX8yoPiblH9_XFI.
 3
fiscalité | livre blanc 12
les questions

être envisagé, par exemple en imaginant des facilitateurs indé-

pendants tels que ceux qui existent au sein de l’OMC. Enfin, les
tribunaux des pays en développement devraient pouvoir traiter
les litiges plutôt que de recourir à l’arbitrage. S’ils décident de
le faire, il doit être alors possible d’imaginer d’institutionnaliser
l’arbitrage fiscal international en créant un organisme interna-
tional spécifique qui servirait de forum dans ce domaine, avec
une représentation égale des pays en développement et des
pays développés.

L’avenir étant par définition incertain, n’ayons pas peur d’ima-

giner d’autres évolutions pour la fiscalité du futur.
page 146

page 147
*
remerciements
les personnes
auditionnées

fiscalité | livre blanc 12
Nous remercions tout particulièrement toutes les personnes
qui ont accepté d’apporter leur expérience et leurs idées à ce
livre blanc. Il s’agit de :
Ideas Lab (chercheurs en doctorat)
Alexander Ezenagu et Eytan Tepper, dont le projet de document :
«Adopter un régime fiscal universel pour l’exploration de l’espace
extra-atmosphérique», a été sélectionné par le jury du Labo-
ratoire d’idées.
page 150
Les personnalités auditionnées
Lady Arden : Ancienne juge de la Cour suprême du Royaume-
Uni, Membre de la Cour permanente d’arbitrage de La Haye et
juge ad hoc de la Cour européenne des droits de l’homme à
Strasbourg, Royaume-Uni.
Mary Bennett : Avocate en fiscalité internationale (Baker &
McKenzie LLP), Ancienne chef de division de l’OCDE, Traités
fiscaux et prix de transfert (2005-2011), Etats-Unis.
Pierre Collin : Président de la 8ème chambre de la section du
contentieux (Conseil d’Etat), France.
*
remerciements
Mike Devereux : Professeur de fiscalité des entreprises, Direc-
teur du Centre de fiscalité des entreprises de l’Université
d’Oxford, Royaume-Uni.
Liselott Kana : Chef du département de la législation fiscale
internationale au sein du ministère des finances, Membre du
comité d’experts des Nations unies sur la coopération interna-
tionale en matière fiscale, Chili.
Marcus Livio Gomes : Juge fédéral, Professeur associé Univer-
sité de Rio de Janeiro, Brésil
Janet Milne : Professeur de droit, Directrice de l’Environmental
page 151
Tax Policy Institute, Vermont Law School, USA.
Belema Obuoforibo : Directrice du Centre de Connaissances
du Bureau international de documentation fiscale (IBFD), Pré-
sidente du Centre d’études sur la fiscalité africaine, Pays-Bas.
Emmanuel Opoku : Conseiller juridique au Secrétariat de l’Or-
ganisation des États d’Afrique, des Caraïbes et du Pacifique
(OACPS), Belgique.
Hugues Perdriel Vaissière : Directeur fiscal, General Electric,
France.
 *
fiscalité | livre blanc 12
remerciements

Vicki Perry : Chef de division au Fonds Monétaire International

(FMI), États-Unis.

Rasmi Ranjan Das : Joint Secretary (FT&TR-I), Department of

Revenue, Ministère des finances, Inde.

Raffaele Russo : Avocat of counsel Chiomenti, Ancien conseiller

principal à l’OCDE (2007-2016) et au ministère de l’Économie et
des Finances (2016-2021), Italie.

Jacques Sasseville : Ancien conseiller interrégional aux Nations

unies (2017-2020), Chef de l’Unité des conventions fiscales au
Centre de politique et d’administration fiscales de l’OCDE (1995
page 152

page 153
-2017) et administrateur principal puis chef adjoint de la Division
des affaires fiscales de l’OCDE (1990-1993), Canada.

Sven Steinmo : Professeur de sciences politiques, Université du

Colorado, USA.

Remarques écrites
Thomas Piketty : Professeur à l’EHESS et à l’École d’économie
de Paris, France.
DANS LA MÊME COLLECTION

Alimentation / Agriculture
Anthropocène
Lutte contre la corruption
Crimes de masse et impunité
Démocratie et état de droit
Droits de la personne humaine
Énergie
Entreprises et droits de la personne humaine
Espace extra-atmosphérique
État civil
Finance internationale
Fiscalité
Gouvernance mondiale
Investissements internationaux
Migrations
Défis du numérique pour le droit international
L'océan
Les ODD au-delà de 2030
Patrimoine culturel
Propriété intellectuelle
Règlement des différends
Santé
Travail
Villes en droit international
 livre blanc n° 12 - Fiscalité
réalisation : juillet 2022
création graphique : clémence hivert - bluclemence@gmail.com
 www.ilaparis2023.org
Consultation publique du 1er septembre au 31 décembre 2022
adi.ila2023taxation@gmail.com

ADI/ILA ANS/YEARS
White Paper 12

taxation
taxing the future

ADI/ILA ANS/YEARS
coordinator
Marilyne Sadowsky
Associate Professor, Sorbonne Law School,
Paris 1 Pantheon Sorbonne University, France

steering committee
Hugh Ault
Professor Emeritus, Boston College of Law, USA,
Researcher Max Planck Institute, Munich, Germany

authors informations
Dandi Gnamou
Professor, University of Abomey-Calavi
and President of the Chamber of Auditors of Public Enterprises, Benin

Na Li
Associate Professor, International Law School,
East China University of Political Science and Law, Shanghai, China

Pasquale Pistone
Academic Chairman IBFD, Netherlands,
Professor at the University of Salerno, Italy, Jean Monnet Chair in
European Tax Law and Policy at the WU University in Vienna, Austria

Luís Eduardo Schoueri

Professor, University of Sao Paulo, Founding Partner
of Lacaz Martins, Pereira Neto, Gurevich & Schoueri Advogados, Brazil

Miranda Stewart
Professor, Melbourne University, Australia
 0
summary

1. state of the art page 7

• 1. The founding principles of international taxation
• 2. Enrichment of sources
• 3. International tax reform
• 4. In transition

2. tax challenges for the future page 57

• 1. Climate change
• 2. Technological revolution
• 3. Tax decision-making process
• 4. Worsening inequalities
• 5. Implementation of the reform
• 6. The inadequacy of the legal rule
• 7. Limitation of the dispute resolution system

3. tax policies issues for the future page 101

• 1. How to mitigate climate change?
• 2. How to support technological change?
• 3. How to rethink the tax decision-making process?
• 4. How to fight inequalities?
• 5. How to rethink the corporate taxation?
• 6. How to improve the legal rule?
• 7. How to improve the dispute resolution mechanism?

acknowledgments page 135

1.
state of the art
 1
taxation | White Paper 12
state of the art

At the time of the League of Nations in the 1920s, tax issues

were essentially national and the focus was on the treatment
1. The founding principles
of the company, the relationship between shareholders and of international taxation
companies, and treatment of investment flows across borders.
Reports and first models issued from the League of Nations
Today, international and cross-border issues are predominant
contained the founding principles of international taxation.
and affect all areas of taxation. Individuals and companies are
not restricted to a particular country. Business, work and in-
vestment take place all over the world.
Reports and first models
The founding principles of international taxation date from the
The 1920s were marked by a crisis in public spending, caused
1920s and still apply. Since then, the sources of international tax
by the war effort of the belligerent countries. To cope with this,
law were progressively enriched by the construction of the in-
some countries increased taxes, causing capital to flee. This is
page 8

ternational trade order. The acceleration of globalization and the
digitization of the economy in the twenty-first century have led
to increasingly sophisticated evasion and fraud schemes, which
are costly to states and call for international tax reform. For the
first time, these founding principles are entering in a transition
period due to the changes that will result for large multinational
enterprises from the political Two-Pillar agreement reached
within the Organization for Economic Co-operation and deve-
lopment (OECD) in October 2021.
page 9
why the League of Nations was entrusted with various missions
concerning double taxation (Brussels International Economic
Conference of 1920) and the exodus of capital (Genoa Interna-
tional Economic Conference of 1922).
About fifteen reports were drafted by different groups of lawy-
ers and economists. They still form the intellectual basis of the
principles applicable to international taxation and contain the
first architecture of the international tax conventions and mo-
dels formally published for the first time by the OECD in 1963
and since modified.
 1
taxation | White Paper 12
state of the art

Links to reports: • League of Nations Fiscal Committee: Report to the Council

on the Fifth Session of the Committee C.252.M.124.1935.II.A.
• Report on Double Taxation: Document E.F.S.73. F.19; April
5, 1923 • League of Nations Fiscal Committee: Work of the Fiscal
Committee during Its Sixth Session C.450.M.266.1936.II.A.
• Double Taxation and Tax Evasion Document F.212 February 1925
• League of Nations Fiscal Committee: Report to the Council on
• Double Taxation and Tax Evasion: Report; C. 216. M. 85
the Seventh Session of the Committee. C.490.M.331.1937.II.A.
• League of Nations Double Taxation and Tax Evasion,
• League of Nations Fiscal Committee: Report to the Council
C.562.M.178.1928.II.
on the Work of the Eight Session of the Committee.
• League of Nations Fiscal Committee: Report to the Council C.384.M.229.1938.II.A.
on the Work of the First Session of the Committee;
• League of Nations Fiscal Committee: Report to the Council
page 10

page 11
C516.M.175.1929.II.
on the Work of the Ninth Session of the Committee.
• League of Nations Fiscal Committee: Report to the Council C.181.M.110.1939.II.A.
on the Work of the Second Session of the Committee.
• League of Nations Fiscal Committee: Report on the Work of
C.340.M.140.1930.II.
the Tenth Session of the Committee. C.37.M.37.1946.II.A.
• League of Nations Fiscal Committee: Report to the Council
• League of Nations Fiscal Committee London and Mexico
on the Work of the Third Session of the Committee
Model Tax Conventions Commentar y and Text.
C.415.M.171.1931.II.A.
C.88.M.88.1946.II.A.
• League of Nations Fiscal Committee: Report to the Council on
the Fourth Session of the Committee. C.399.M.204. 1933.II.A.
 1
taxation | White Paper 12
state of the art

The content decisive in marking the presence of a factory, a warehouse or

physical goods, as well as that of a physical person representing
In the 1920s, the economy was essentially material. As tax rates
the company, in a territory. This territorial location allows the
rose in various countries, the elimination of double taxation
tax authorities established there to collect part of the wealth
became a key treaty objective, as it was a real economic barrier
generated.
to global trade. These contextual elements largely explain the
principles of the 1920 compromise. At the time, taxation was essentially national, the need arose
to limit the autonomy of private parties to organize their affairs
Under Seligman’s leadership, the League of Nations advocated
across borders. For multinational enterprises, or groups of
a system of economic allegiance in its 1923 report, based on
companies, the arm’s length principle was intended to prevent
the individual’s ability or economic capacity to pay1. The econo-
the indirect transfer of profits from a country to another with
mic criteria should determine where a taxpayer should pay
a privileged tax status, through the manipulation of «transfer
taxes and take into account four basic considerations of wealth:
page 12

page 13
prices», which are the prices set between related companies
acquisition (the place of origin), location (the situs), chargeability
within a group at the time of transfer of goods or services. Indeed,
(the place of enforcement of legal rights) and consumption (the
these affiliated companies must respect an «arm’s length» price,
residence or domicile). For companies, the criterion used for
i.e. the price that would have been set between two independent
tax jurisdiction is a physical link, either the presence of an indi-
companies, in order to avoid distortions of competition between
vidual (a dependent agent) or a physical presence of the company
countries. This structural benchmark is important and some-
itself (an establishment). Thus, the search for a permanent
times the reference concerns the conditions between inde-
establishment or a fixed place of business has appeared to be
pendent parties (e.g. the French current commentary on article
9 of the OECD model convention). Finally, the original distribu-
tion of wealth is based on a fundamental distinction between
source jurisdictions (the state where the wealth is produced)
Note 1 For a renewed vision of this concept, see the progress of phase 2 of the ILA working
group on International Tax Law on the “Division of taxation rights (nexus)”, chaired by J. Kokott and and residence jurisdictions (the state of the beneficiary of the
P. Pistone: https://www.ila-hq.org/index.php/study-groups

taxation | White Paper 12
wealth). Thus, passive income (investments) is primarily taxed
in the residence state while active income (business) is taxed
in the source state. For natural persons, the League of Nations
works have rather decided in favor of taxation in the state of
residence.
Originally, treaties were mostly bilateral and mainly between
European countries (there were few treaties applicable elsewhere
in the world until the middle of the twentieth century). Bilate-
ralism prevailed over the various multilateral attempts, reflecting
a contractual logic that best preserved the will of the state
parties. In the absence of a dispute resolution system embedded
page 14
in a specific international body, mutual agreement procedures
(MAP) have emerged as an innovation placing on states only an
obligation of means and allowing tax authorities to establish a
formal dialogue without recourse to diplomatic instruments or
an international jurisdiction. Tax arbitration is part of this exten-
sion, since it takes place between states with consequences for
the taxpayer.
1
state of the art
2. Enrichment of sources
After Second World War, economic reconstruction led to the
emergence of global and regional organizations (sometimes with
their own jurisdiction), but also to the strengthening of internatio-
nal cooperation and the desire of states to return to free trade.
During this period, negotiations to create a framework for free
international trade began, from which the Global Agreement on
Tariffs and Trade (GATT) was born, and subsequently the World
Trade Organization (WTO), in order to reduce barriers to interna-
tional trade in goods, and settle trade disputes between nations.
Other international institutions such as the International Moneta-
page 15
ry Fund (IMF), the International Bank for Reconstruction and De-
velopment (IBRD) and then Word Bank emerged to assist in eco-
nomic reconstruction, manage sovereign debt and enhance global
cooperation in response to economic crises, together with the
global forum of the United Nations. The European economic order
was built in parallel with this new international economic order.
Similarly, the construction of the European Union (EU) with the
European Coal and Steel Community (ECSC) Treaty was started,
which lays the foundations for European integration. This evolution
has led to the diversification of international, European, and na-
tional sources, and their interaction.
 1
taxation | White Paper 12
state of the art

International sources
Concerning international tax law, two kinds of international
sources must be distinguished: general treaties 2 relevant for
tax matters and tax treaties and models of double tax treaties.
as well as trade in services, intellectual property and even in-
ternational investments (https://www.wto.org/english/res_e/
booksp_e/agrmntseries2_gatt_e.pdf). The impact of the GATT
Agreements remains very important in terms of direct and in-
direct taxation.

Other general treaties are relevant for tax matters as:

General treaties relevant for tax matters
• the Universal Declaration of Human Rights: https://www.
General treaties apply to international tax matters unless there
un.org/sites/un2.un.org/files/2021/03/udhr.pdf;
is a specific tax carve-out, following the adage Specialia Gene-
ralibus Derogant. Several general treaties apply in this context. • the UN International Covenant on Civil and Political Rights
To start with, after Second World War, GATT Agreements (1947) of 1966: https://www.ohchr.org/en/instruments-mecha-
page 16

established the conditions for fair trade on goods, and subse-
quently services, enabling free competition within a multilateral
and liberal framework, in order to ensure equal treatment of
economic agents on the market (http://www.wto.org/english/
docs_e/legal_e/gatt47_e.pdf). States agreed on the principles
of free trade and a customs union. All these principles will serve
as the basis for the elaboration of the GATT of 1994 and the
creation of the WTO, which covers international trade in goods
page 17
nisms/instruments/international-covenant-civil-and-politi-
cal-rights;
• the UN International Covenant on Economic, Social and
Cultural Rights of 1966: https://www.ohchr.org/en/instru-
ments-mechanisms/instruments/international-cove-
nant-economic-social-and-cultural-rights)
• the Vienna Convention on Diplomatic Relations of 1961:
(https://legal.un.org/ilc/texts/instruments/english/conven-
tions/9_1_1961.pdf);

Note 2 We use the term «general» to describe international treaties that do not have taxation
as their primary purpose, as opposed to conventions that have taxation as their specific purpose.
 1
taxation | White Paper 12
state of the art

• the Vienna Convention on the Law of Treaties of 1969 (https://
legal.un.org /ilc /texts/instruments/english/conven-
tions/1_1_1969.pdf);
• bilateral investments treaties (https://icsid.worldbank.org/
resources/databases/bilateral-investment-treaties) or mul-
tilateral ones (e.g the Energy Charter Treaty https://www.
energycharter.org/fileadmin/DocumentsMedia/Legal/EC-
TC-en.pdf).
Some states also decide to promote their economic relations
through regional inter-state agreements in three main forms.
First, free trade agreements as the North American Free Trade
page 18
Tax treaties and models of double tax treaties
As early as 1948, the Organization for European Economic
Cooperation (OEEC) was charged with distributing the funds of
the American Marshall Plan for the reconstruction of Europe
and with intensifying intra-European trade by lowering customs
duties or other obstacles to the development of trade and
ensuring the creation of a customs union or a free-trade zone.
In 1961, the OEEC becomes the OECD, which remains the driving
force behind international tax changes. The end of the 1990s
marked the beginning of a systematic effort by the OECD to
promote transparency, focus on mutual assistance at the global

page 19
level and consider how best to respond to tax base erosion and
Agreement (NAFTA) enacted in 1994 and replaced by the
profit shifting techniques. As early as 1998, an important work
US-Mexico-Canada agreement (USMCA) in 2020 (https://ustr.
on harmful tax competition was published (https://www.
gov/trade-agreement s/free-trade-agreement s/
oecd-ilibrary.org/docserver/9789264162945-en.pdf ?ex-
united-states-mexico-canada-agreement/agreement-between).
pires=1654247048&id=id&accname=ocid177424&check-
Second, the customs unions as the Benelux Economic Union
sum=79360E34859DB3A55146EE9DC8CBE309) and recom-
treaty in 1958 revised in 2008, which has its own court of justice
mendations have been made to combat tax evasion and
(1958: https://wipolex.wipo.int/en/text/242221, 2008: https://
avoidance through the establishment of a list of uncooperative
wipolex.wipo.int/fr/text/242224). Finally, common markets which
«tax havens». These recommendations have led some countries
aim at eliminating tariff and non-tariff barriers to trade in order
to commit to the implementation of transparency and informa-
to promote free movement as experienced by the Mercosur
tion exchange standards.
countries or the Andean group.

taxation | White Paper 12
The OECD enacted the first model tax convention on income
and capital in 1963. Until 1992 the Model was updated with li-
mited frequency, mainly due to a will of stability. Then the OECD
started increasing the size of the commentary of the treaty
clauses, with almost annual updates. The last update of the
model was in 2017 (https://www.oecd.org/ctp/treaties/ar-
ticles-model-tax-convention-2017.pdf). Many bilateral tax trea-
ties are based on this OECD model, which reflects the interests
of the developed countries with a favor given to the residence
country. In contrast, the UN model developed to apply specifi-
cally for treaties between developing countries and developed
countries reflects the interests of developing countries with
page 20
preference given to the source state. The idea is to give more
tax revenue to the source states, in which the investment or
activity takes place, whereas the OECD model favors the state
of residence of the investor, or the state where the activity is
conducted. The UN model was enacted for the first time in 1979,
last updated in 2021 (https://www.un.org/development/desa/
financing/sites/www.un.org.development.desa.financing/
files/2022-03/UN%20Model_2021.pdf). In reality, the OECD
model has more influence on bilateral tax treaty practice than
the UN model, although some clauses in the UN model remain
influential, such as Article 12 on royalties.
1
state of the art
In addition to the OECD and UN model treaties, regional models
have also been developed that promote the interests of coun-
tries located in the same economic or geographic area such as
the African Tax Administration Forum model, with commentaries
(ATAF: https://events.ataftax.org/events/index.php?page=docu-
ments&func=view&document_id=7). Some countries have even
designed and published they own national tax model, such as
the U.S. Model Tax Convention which is publicly available, up-
dated periodically and accompanied by so-called technical
explanations (https://home.treasury.gov/system/files/131/Treaty-
US-Model-2016_1.pdf).
page 21
Finally, there are some specific multilateral tax treaties. One of
the earliest multilateral double taxation tax treaties was signed
in 1922 between Austria, Hungary, Italy, Romania and the King-
dom of the Serbs, Croats and Slovenes, because of the end of
the Austrian-Hungarian empire. Then, other conventions
emerged within the framework of the UN, such as the UN
Multilateral Convention on the Taxation of Road Vehicles for
Private Use in International Traffic of 1956 (https://treaties.
un.org/doc/Treaties/1959/08/19590818%2001-46%20AM/Ch_
XI_B_10p.pdf). Today, one of the most important examples
among tax treaties in force is the Nordic Multilateral Convention
entered into force in 1998. Its goal is to facilitate the development
 1
taxation | White Paper 12
state of the art

of a common approach to cross-border tax issues among European sources

countries that broadly share a similar international tax policy,
After Second World War, there was a strong international will
have similar needs and very strong economic relations. Howe-
to create a common economic, democratic and legal space in
ver, the numerous bilateral clauses contained in it confirm the
order to define and guarantee fundamental rights and to libe-
essentially bilateral nature of tax treaties (http://international-
ralize exchanges. The tax prohibitions in the first European
taxtreaty.com/download/Sweden/DTC/Sweden-Iceland-DTC-
treaties, in particular in the European Economic Community
Sep-1996.pdf). Other multilateral tax conventions have been
(EEC) treaty, were originally based on the free movement of
developed under the aegis of international organizations with
goods (prohibition of tariff, non-tariff agreements and protec-
a different object and purpose, namely to create a global ap-
tionism) and were expressly aimed at indirect taxation. Faced
proach to issues requiring a common set of rules. In such cir-
with the persistence of obstacles to the free movement of
cumstances, bilateralism rightly gives the way to multilateralism.
people and goods, the European Single Act (1986) called for the
The Multilateral Convention on Mutual Administrative Assistan-
page 22

page 23
full realization of the internal market, and the Maastricht Treaty
ce in Tax Matters developed by of the OECD and the Council of
(1992) laid the foundations of the European Union and the single
Europe in 1988 and amended in 2010 is one of the most widely
currency by establishing convergence criteria to ensure econo-
adopted multilateral convention (https://www.oecd.org/tax/
mic stability in the euro zone. From there, the European court
exchange-of-tax-information/ENG-Amended-Convention.pdf).
of justice has progressively given a tax content to the funda-
It has a very broad impact, with more than 140 jurisdictions
mental freedoms and to competition law, in the field of direct
participating, and has revolutionized international tax adminis-
taxation, by interpreting the non-tax provisions of the treaties.
trative cooperation.
The general idea is that direct or indirect taxation must not be
an obstacle to the free movement of persons, services and
capital. Since the late twentieth century, economic globalization
has accelerated. The development of free trade policies, disin-
termediation and financial deregulation have encouraged this

taxation | White Paper 12
expansion. Within current European rules a distinction can be
made between two kinds of sources impacting tax matters,
related to the European union (EU) rules and the European
Convention on Human Rights (ECHR).
European Union (EU)
The objective of the 1957 Treaty of Rome is to create for member
states an area of free movement of goods, services, people and
capital through an economic integration, a common market,
and some customs union involving the setting up of a common
customs tariff, recalling the same categories as in international
page 24
law. Third states are also taken into account as they may belong
to different European economic areas (European Economic
Area- EEA, European Free Trade Association with its own Court
of Justice - EFTA, customs unions, free trade agreements or the
Schengen area). Some third countries, such as Switzerland,
decided to conclude mixed agreements with the EU.
Concerning primary law, the constitutive treaties provide for
two kinds of obligations. On the one hand, an obligation to do
- the so-called ‘positive integration’ (harmonize, eliminate double
taxation and cooperate). On the other hand, an obligation not
to do - the so-called ‘negative integration’ (not to discriminate
1
state of the art
with freedoms and not to grant state aid incompatible with the
internal market), which has broadly affected the development
of European tax law since the mid 1980’s. The obligation to
eliminate double taxation provided by the article 293 of the
European Community Treaty has been repealed. Since the
entry into force of the Lisbon Treaty in 2009, the EU is governed
by three main texts:
• the Treaty on the EU (https://eur-lex.europa.eu/legal-content/
en/ALL/?uri=CELEX%3A02016M%2FTXT-20200301),
• the Treaty on the Functioning of the EU (https://eur-lex.
europa.eu/eli/treaty/tfeu_2012/oj),
page 25
• the European Charter of fundamental rights, which has the
same legal value than the constitutive treaties (https://eur-lex.
europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX:12012P/TXT).
The Treaty on the EU has added a non-economic dimension,
which broadens the framework in which states have surrendered
their sovereignty from the national to the supranational level.
In this context, an EU taxpayer has the right to exercise four
fundamental freedoms: the free movement of persons (Art. 45
TFEU), the freedom of establishment (Art. 49 TFEU), the freedom
to provide services (Art. 56 TFEU) and the free movement of
 1
taxation | White Paper 12
state of the art

capital and payments (Art. 63 TFEU). With regard to the latter
freedom, the EU wished to liberalize the cross-border movement
of capital and payments on a unilateral basis, which leads to
third-country nationals being offered protection similar to that
of EU nationals in this area.
Concerning secondary law, unilateral acts (e.g regulations, di-
rectives, decisions, opinions, recommendations, code of conduct
on company taxation) and conventional acts (international
treaties signed by the EU, agreements between member states
or between institutions) are also relevant in tax matters.
The first directives in tax matters concerned:
page 26
ri=CELEX:31977L0388&from=FR, was updated in 2006:
https://eur-lex.europa.eu/eli/dir/2006/112/oj),
• indirect taxes on the raising of capital in 1969 (https://eur-lex.
europa.eu / legal - content /EN/ T X T/H T ML / ?uri= CE-
LEX:31969L0335&from=FR, replaced in 2008: https://eur-lex.
europa.eu / legal - content /EN/ T X T/H T ML / ?uri= CE-
LEX:32008L0007&from=FR).
In contrast to indirect taxation, the direct taxation falls under the
exclusive competence of the member states. Consequently, the
harmonization of direct taxation is carried out on the basis of
directives under Article 115 TFEU. The first directive on direct

page 27
taxation was related to mutual assistance in 1977 (https://eur-lex.
• the harmonisation of legislation of Member States concer-
e u r o p a . e u / l e g a l - c o n t e n t / E N / T X T/ H T M L / ? u r i = C E -
ning turnover taxes in 1967, causing a change of model from
LEX:31977L0799&from=FR), replaced in 2011 by a directive on
taxation based on cumulative turnover to taxation of added
administrative cooperation (DAC) which extends the mechanism
value: (First directive: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/
of information exchange between member states (https://eur-lex.
EN/TXT/HTML/?uri=CELEX:31967L0227&from=FR and Se-
europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX:32011L0016). Then,
cond directive: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/
at the beginning of the 1990s, three directives were adopted
TXT/PDF/?uri=CELEX:31967L0228&from=FR). The 6th direc-
concerning a common tax regime applicable to mergers, divisions,
tive on a common system of value added tax (VAT) in 1977
transfers of assets and exchanges of shares between companies
establishing common rules for determining the taxable base
of different member states:
(https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/HTML/?u-

taxation | White Paper 12
• the merger directive: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/
EN/TXT/HTML/?uri=CELEX:31990L0434&from=FR)
• the Parent-Subsidiary directive: https://eur-lex.europa.eu/le-
gal-content/EN/TXT/HTML/?uri=CELEX:31990L0435&from=FR,
now replaced: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/
TXT/HTML/?uri=CELEX:32011L0096&from=FR),
• the European Arbitration Convention: https://eur-lex.europa.
eu/legal-content/EN/TXT/HTML/?uri=CELEX:41990A0436&from=fr),
to the elimination of double taxation in connection with the
adjustment of profits of associated enterprises.
page 28
These texts, combined with the 2003 Directive on interest and
royalty payments made between associated companies of
different member states (The Interest-Royalty Directive:https://
e u r- l e x . e u r o p a . e u / l e g a l - c o n t e n t / EN / T X T/ ? u r i = c e -
lex%3A32003L0049), allow the free movement of companies
and capital within the EU.
Since these first texts, some significant steps have been taken.
First, to go beyond the European Arbitration Convention limited
to some companies, a more general EU tax dispute resolution
mechanism was enacted in 2017 which covers disputes arising
from the interpretation and application of tax treaties concluded
between Member States (https://eur-lex.europa.eu/legal-content/
1
state of the art
EN/TXT/?uri=celex%3A32017L1852). Second, the number of
directives on administrative cooperation is increasing as DAC
7 related to the reporting obligations of digital platforms within
the EU has been adopted in march 2021 (https://eur-lex.europa.
eu/legal-content/EN/TXT/HTML/?uri=CELEX:32021L0514&from=FR).
The same is true concerning anti-tax avoidance directives (ATAD)
to reinforce the fight against tax avoidance practices that direc-
tly affect the functioning of the internal market, with 2016 ATAD
1 related to deduction of financial charges (https://eur-lex.europa.
eu/legal-content/EN/TXT/HTML/?uri=CELEX:32016L1164&from=FR)
and 2017 ATAD 2 providing for anti-hybrid rules (https://eur-lex.
europa.eu/legal-content/EN/TXT/HTML/?uri=CELEX:32017L0952&from=fr).
page 29
The cooperation has also been reinforced within tax adminis-
trations by a specific directive on mutual assistance for the
recovery of claims relating to taxes (https://eur-lex.europa.eu/
legal-content/EN/ALL/?uri=CELEX%3A32010L0024). Finally, the
creation of a common consolidated corporate tax base (CCCTB)
for European groups of companies seems to take a new turn
since the 2011 proposal for a directive (https://ec.europa.eu/
taxation_customs/system/files/2016-09/com_2011_121_en_0.
pdf), with the Communication of 18 May 2021 on “Business
taxation for the 21st Century” (https://ec.europa.eu/taxation_cus-
toms/system/files/2021-05/communication_on_business_taxa-
tion_for_the_21st_century.pdf).

taxation | White Paper 12
The EU has recently begun to outline a common approach to
the problems of combating “tax havens”. Following the example
of international law, a European list of uncooperative jurisdictions
for tax purposes was created in 2017, updated in 2022 (https://
eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/HTML/?uri=CE-
LEX:52022XG0303(01)&from=FR), which does not necessarily
correspond to the national lists published by a number of
countries (e.g. for France: https://www.legifrance.gouv.fr/down-
load/pdf?id=amKv-7g5rLaQSeNDDlhzB1o7HqWR6wDUo19VGp-
mA_28=). Finally, in order to establish a uniform response to
tax evasion to prevent and counteract this phenomenon, two
directives have also been proposed to end the misuse of shell
page 30
Companies - the so-called ATAD 3 (https://ec.europa.eu/taxa-
tion_customs/system/files/2021-12/COM_2021_565_1_EN_ACT_
part1_v7.pdf), and to ensure a global minimum level of taxation
for multinational groups in the Union (https://eur-lex.europa.
eu/legal-content/EN/TXT/?uri=celex%3A52021PC0823).
1
state of the art
European Convention on Human Rights (ECHR)
The ECHR was signed on 4/11/1950 and came into force in 1953
(https://www.echr.coe.int/documents/convention_eng.pdf). This
convention has an impact on tax matters for tax disputes related
to civil and criminal law, on the basis of Article 6 §1 of the right
to a fair trial. Other grounds can be invoked, such as article 1
of the first protocol entitled «Protection of property» or article
14 on non-discrimination if combined with another provision
of the Convention. The European Court of Human Rights, esta-
blished in 1959, has rendered several important judgments
concerning searches, the principle of the individual nature of
page 31
penalties, the retroactivity of tax law, legitimate expectations
or the combination of administrative and penal sanctions.
The ILA Working Group on International Tax Law has defined
three types of tax impact, relating to procedural, substantive
and penalty rules 3 . With regard to procedural rules, the strong
interaction between administrative and judicial tax procedures
is such that there is no right to a fair trial without a right to a
Note 3 See phase 1 of the working group “Public international law and tax law: taxpayers’
rights”, and the book dedicated: Taxpayers in International Law: International Minimum Standards
for the Protection of Taxpayers’ Rights, J. Kokott and P. Pistone (Dir), Hart Publishing, 2022.

taxation | White Paper 12
fair administrative tax procedure. As for the substantive rules,
the group identifies two main axes. On the one hand, with regard
to data protection through the right to privacy, it is necessary
to find a balance between the right of tax authorities to have
full access to taxpayer documentation in order to exercise their
right to conduct audits, and the protection of taxpayers against
the public disclosure of data, as is the case with certain recent
measures (e.g. public Country by Country Reporting - CbCR).
On the other hand, with respect to property right, the problem
of confiscatory taxation remains difficult to resolve when such
effects are produced by the parallel exercise of two tax juris-
dictions, giving rise to international legal double taxation. Final-
page 32
ly, with regard to sanctions, the group concludes that there is
a high degree of legal uncertainty with regard to the levying of
surcharges, penalties, administrative and criminal sanctions,
and proposes a specific interpretation of the 2016 case A & B
vs Norway case as to the non bis idem principle (https://hudoc.
echr.coe.int/tur - {“itemid”:[“001-168972”]}).
National sources
International tax rules are established in domestic law, according
to the legal system of each country: common law, civil law, mixed
1
state of the art
law, monist or dualist systems. All states take into account in
their own way the different elements of international taxation,
i.e. the neutrality of imports and exports of capital, and legal
elements such as the principles of nationality (residence) and
territoriality (source). In each country, taxation is generally related
to the constitution, statutes, regulatory and administrative
sources and case law. Thus, the implementation and the inter-
pretation of international tax rules and European tax rules
depends on each country.
Regarding tax treaties, the treaty network is more or less exten-
sive depending on the country. For example, France has one of
page 33
the most extensive tax treaty networks (about 130) compared
to Australia (about 45). For a country, to sign tax treaties usual-
ly means surrendering a part of its right to exercise the tax
sovereignty. This is particularly true for the capital importing
countries and in general the developing countries which give
up their right to tax at source by means of tax treaties.
In the absence of an international tax court or dispute forum,
international tax disputes are resolved in domestic courts
(between taxpayers and national tax authorities) or, if between
states, on the basis of a MAP or through arbitration mechanisms
generally based on tax treaties. If the procedure fails or if there
is no double tax convention, the taxpayer may be taxed twice
 1
taxation | White Paper 12
state of the art

or not at all. In this case, the national judge can act depending The reasons
of the content of the law. Some international or European bodies
The free movement of goods, people and capital or payments
are also competent in tax matters. It is the case for instance of
allows for a better flow of wealth. It is now easy to set up a
the EU Court of justice, of the ECHR Court, of the BENELUX and
structure in one state, using the infrastructure of other states,
the EFTA courts, but also of the Dispute Settlement Body (DSB)
and to transfer intangible assets to other jurisdictions. The
of the WTO. Finally, the system of preliminary rulings within the
concepts that came out of the 1920s compromise are no longer
EU allows this dialogue between national judges and the judges
appropriate for our time. The new era is that of the digitization
of the Court of Justice. The dialogue also arises from the
of the economy, in a pandemic context where the wealth pro-
interaction of sources between international and European
duced by digital companies has continued to grow, in jurisdictions
norms, but also within European rules between different nor-
without a physical presence. There is now a disconnect between
mative orders such as the ECHR and the EU.
the factors of production, the value factors that are paid in the
page 34

page 35
production chain, and the territory. The taxable material is

3. International tax reform detached from the territory and the taxable bases of the states
are eroded.
During the financial crisis of 2008-2009, governments felt the
A key challenge is the growth of the value and spread of intan-
need to increase their tax revenues and close loopholes in the
gible assets which today represent great wealth for companies,
existing international tax system, in order to make it more dif-
especially for multinational enterprises. Intangible assets, and
ficult for profits to be shifted to preferential tax jurisdictions.
transactions dealing with them, pose significant difficulties in
This was one of the reasons for the international tax reforms,
valuation. Prices and the legal form of intangible assets may be
launched in 2013 by the OECD and the G20, and agreed as part
more easily manipulated than for physical goods, due to their
of the Base Erosion and Profit Shifting (BEPS) project. The most
main characteristics: mobility and dematerialization. These
recent result of this reform is the political “Two-Pillar” consensus
assets can be located in an arbitrary way, separated from
statement of 8 October 2021.
physical production in value chains, in countries around the

taxation | White Paper 12
world. This generates opportunities for tax planning, including
the artificial location of intangible assets and related profits in
low tax jurisdictions, causing profit shifting and tax base erosion
for states in which the companies are traditionally based. Cur-
rent tax rules do not take into account the way multinational
enterprises operate today in a globalized and digitalized world.
The impossibility of taxing digital companies on the basis of
current principles and the difficulty of finding a rapid global
consensus has pushed many states to go outside their bilateral
tax treaties to create specific taxes on digital companies, espe-
cially the digital giants Google, Apple, Facebook, Amazon and
page 36
Microsoft (GAFAM).
For example, the United Kingdom adopted a Diverted Profits
Tax on April 1, 2015, while India has implemented in 2016 an
Equalization Levy targeting digital transactions made by non-re-
sidents. Many countries have introduced taxes on digital services,
including Austria, Italy, the United Kingdom and France, in the
form of a turnover tax. In Brazil, the situation is very complex,
as the law is not clear about the nature of the digital goods
marketed (goods or services) and there are two different tax
treatments (state VAT on goods and municipal tax on services),
which creates a collection conflict between the state and mu-
nicipalities. This situation scares off investors and causes consti-
1
state of the art
tutional difficulties. For its part, the UN has enriched its tax
model by integrating an article 12B specifically dedicated to
income from automated digital services, showing that it is dif-
ficult to find a common position.
The founding principles are not effective in combating the so-
phistication of tax avoidance schemes in a globalized world.
The main challenge remains with MNEs due to tax planning or
legal tax minimization. The limits of these principles in a context
of ever more harmful tax competition have caused states to
lose revenue. This reality caused the reform.
page 37
The Base Erosion Profit Shifting (BEPS) Project
The OECD and G20 BEPS project was launched in 2013 with 15
actions that aim to close these gaps in the international tax
system (https://www.oecd.org/tax/beps/beps-actions/). Within
the framework of these actions, the implementation of this
reform is done through a series of national and international
measures. The modification of bilateral tax treaties is done
through the Multilateral Convention to Implement Tax Treaty
Related Measures to Prevent BEPS (the Multilateral instrument
or the MLI), which was opened for signature on June 7, 2017 at
the OECD, with 99 signatories as of June 28, 2022 (https://www.

taxation | White Paper 12
oecd.org/tax/treaties/multilateral-convention-to-implement-
tax-treaty-related-measures-to-prevent-BEPS.pdf). The Multi-
lateral instrument was specifically created to implement the
reform, in order to modify the applicable bilateral tax treaties
without going through an amendment. It will remain a tool for
coordinating and modifying existing tax treaties on an ongoing
basis, without autonomous applicability. The most important
multilateral elements of this instrument are the common mini-
mum standards that all states must implement in particular on
treaty abuse and the resolution of international tax disputes.
Thus, Article 6 requires a change in the preambles of treaties
to specify the objective of eliminating double taxation without
page 38
the possibility of non-taxation or reduced taxation through
evasion, fraud or avoidance practices. On the other hand, Article
7 involves the implementation of anti-abuse mechanisms, in
the form of a subjective test called the Principal Purpose Test
(PPT), or a simplified Limitation of Benefits (LOB) clause. In
addition, many states have chosen to implement mandatory
arbitration on a last-best-offer basis. However, while many
countries have signed and ratified the MLI, there is wide varia-
tion in their selection of bilateral tax treaties to be “covered” by
the MLI, and diversity in the particular articles adopted or re-
servations made under the MLI itself.
1
state of the art
“Two-Pillar”
Consensus Statement of 8 October 2021
Given the importance of this reform and the fact that the OECD
is composed of only 38 member states, it was decided to extend
the negotiations in a so-called “Inclusive Framework” of the
BEPS project. On November 2021, 137 of 141 member states
in the Inclusive Framework agreed to the October 8, 2021
Statement. The four Inclusive Framework countries that have
refused to sign the Consensus Statement are Kenya, Nigeria,
Pakistan and Sri Lanka. To date, more than 50 countries around
the world have not joined the Inclusive Framework and therefore
page 39
have not accepted the Declaration. While international tax
coordination under the reform pursues broadly desirable ob-
jectives, it nevertheless deprives states of the substance of their
sovereignty.
To prepare the political agreement and to accompany the dis-
cussions, the OECD published in October 2020 two technical
documents presented in the form of «pillars», called «blueprints».
The first pillar concerns the allocation of taxing rights for the
largest global multinational enterprises (MNEs). The second
pillar concerns the implementation of a global minimum tax on
large MNEs. The October 8, 2021 Statement on a “Two-Pillar
Solution to Address the Tax Challenges Arising from the Digita-

taxation | White Paper 12
lization of Economy” maintains this two-pillar structure (https://
www.oecd.org/tax/beps/statement-on-a-two-pillar-solution-to-
address-the-tax-challenges-arising-from-the-digitalisation-of-
the-economy-october-2021.pdf).
Pillar 1:
allocation of taxing rights for the largest global
multinational enterprises
The first pillar is intended to tax very large and profitable mul-
tinational enterprises that generate revenues in «market juris-
dictions», whether or not there is a physical presence. The first
page 40
element («Amount A”) will allow market jurisdictions in which
goods or services are ultimately used or consumed to tax 25%
of MNE group profit above a threshold of 10%, calculated at the
group level. The MNE groups covered by Pillar 1 have worldwide
turnover in excess of €20 billion and profitability in excess of
10%. The extractive and regulated financial services industries
are excluded. This pillar is the result of a compromise, since
some countries wanted a focus on the digital economy (United
Kingdom), while others wanted an application to the whole
economy (United States). The result implements the US approach
of covering all of the largest global MNEs whether or not they
are “tech” companies.
1
state of the art
Under Pillar 1, for Amount A, financial accounting, with adjust-
ments, is applied to calculate revenues and profits of the cor-
porate group. For a market jurisdiction to be able to levy tax on
Amount A (at its corporate tax rate), the MNE must generate at
least €1 million in revenues in that jurisdiction. The threshold
is lowered to €250,000 for jurisdictions with a gross domestic
product (GDP) of less than €40 billion. The second element
(«Amount B») proposes a simplified approach to the arm’s
length principle for core marketing and distribution activities
within countries, to focus on the needs of low-capacity countries.
The details of Amount B are not yet disseminated and are still
under negotiation. Pillar 1 also includes dispute avoidance and
page 41
resolution mechanisms to prevent double taxation in relation
to Amount A, with an optional mechanism for developing coun-
tries. Finally, to prevent trade disputes, Pillar 1 requires the
elimination of taxes that are not calculated on profits, such as
digital services taxes or other relevant similar measures, yet to
be defined in detail.

taxation | White Paper 12
A series of public consultation documents have been published
in 2022 related to:
• new mechanisms for MNEs to obtain certainty on various
aspects of Amount A (https://www.oecd.org/tax/beps/public-
consultation-document-pillar-one-amount-a-tax-certainty-
framework.pdf),
• a mandatory and binding dispute prevention and resolution
mechanisms for in-scope MNEs and an elective one for
certain developing economies (https://www.oecd.org/tax/
beps/public-consultation-document-pillar-one-amount-a-
tax-certainty-issues.pdf),
page 42
• the regulated financial services exclusion (https://www.oecd.
org / t ax / beps /public- consul t ation - document- pil -
lar-one-amount-a-regulated-financial-services-exclusion.pdf).
The modalities and timetable for the implementation of this
pillar have been delayed since the finalization of the multilateral
convention has been postponed by one year, to mid-2023, for
an entry into force in 2024, while the result of the work on
Amount B is to be presented by the end of 2022.
Pillar 1 has already had a political effect concerning the elimi-
nation or “freezing” of unilateral digital services taxes. In Octo-
1
state of the art
ber 2021, Austria, France, Italy, Spain and the United Kingdom
signed a transition agreement with the US, pending the forma-
lization of the multilateral instrument of Pillar 1 that will take
effect in 2024.
Pillar 2:
a global minimum tax on large multinational enterprises
The second pillar aims to implement a global minimum tax of
15% on corporate profits no matter in which jurisdiction they
are derived around the world. This rule authorizes states to
levy an additional tax on the foreign profits of companies head-
page 43
quartered in their jurisdiction, where the minimum effective tax
rate is not achieved in other jurisdictions. MNEs that fall within
the scope of Pillar 2 have a turnover of at least €750 million,
with some exclusions including public entities, international
organizations, non-profit organizations, pension funds, invest-
ment funds and income from international shipping activities.
Pillar 2 will be implemented by domestic tax law reform in line
with model rules promulgated by the Inclusive Framework.
There are two interrelated domestic rules, together referred to
as the global base erosion rules (GloBE). In addition, there is a
proposal to enable some countries to enact a treaty rule called

taxation | White Paper 12
the Subject to Tax Rule (STTR). The domestic rules (GloBe) include
first an income inclusion rule (IIR), which allows the jurisdiction
where a parent company is located to tax the profits of one of
its entities that is taxed at below a 15% effective tax rate in its
jurisdiction. Second, GloBE includes an under-taxed payment
rule (UTPR), which operates where the IIR has not worked, to
disallow the deductibility of intra-group payments from the
low-tax jurisdiction. The IIR is expected to supplement the
Controlled Foreign Corporation (CFC) rules of the parent country.
In some respects, the IIR is similar to the US CFC rules in its
Internal Revenue Code Subpart F.
page 44
The treaty-based STTR allows some developing country source
jurisdictions a right to tax outbound payments by MNEs to low
tax jurisdictions, where such payments are taxed in the receiving
jurisdiction below a nominal rate of 9%.
The GloBE rules are not prescribed by a treaty and states are
not obliged to adopt them. This is a «common approach». In
fact, the timetable is already outdated, since a transposition
into law in 2022 was initially proposed for an effective entry into
force in 2023, or in 2024 for the rule on under-taxed payments.
For the treaty rule, a multilateral instrument was to be developed
before mid-2022. This calendar will therefore be delayed, as for
Pillar 1. For the time being, only a public consultation was
1
state of the art
opened for the period 14 March – 11 April 2022 about the im-
plementation of the GloBE by tax administrations and MNEs
with the publication of the commentary to the GloBE rules
(https://www.oecd.org/tax/beps/tax-challenges-arising-from-
the-digitalisation-of-the-economy-global-anti-base-erosion-mo-
del-rules-pillar-two-commentary.pdf) and illustrative examples
(https://www.oecd.org/tax/beps/tax-challenges-arising-from-
the-digitalisation-of-the-economy-global-anti-base-erosion-
model-rules-pillar-two-examples.pdf).
4. In transition
page 45
Pending the drafting of a multilateral convention to enable
Pillar 1 reform to be implemented, and the Model Rules enabling
Pillar 2 to be implemented, political negotiations are continuing
between member states in the Inclusive Framework. While the
US has been supportive of the Two-Pillar Solution, it remains in
a complex position. In this regard, some observations can be
made on the American paradox, the incremental reform and
on whether or not there is a multilateral shift.

taxation | White Paper 12
The American paradox
Aspects of the Two-Pillar international tax consensus were
inspired by US tax reforms, including Trump’s 2017 tax reform
(Tax Cuts and Jobs Act, 22/12/2017). With this national reform,
the US led the way with the introduction of two anti-base
erosion measures:
1) Global Intangible Low Taxed Income (GILTI, new Internal
Revenue Code -IRC- section 951A) which introduces a minimum
tax on intangible income booked in foreign countries to
discourage profit shifting,
page 46
2) Base Erosion Anti-Abuse Tax (BEAT, new IRC section 59A)
which creates a minimum taxation of US companies to avoid
relocation.
However, they do not participate in the international tax reform.
Consequently, the old principles remain and the need will soon
be to articulate the multilateral instruments with existing law.
In this regard, it is interesting to note that the October 8, 2021
statement referred to this difficulty. Indeed, a specific point in
Pillar 2 is entitled «Coexistence with the GILTI regime». The
declaration states that particular attention will be paid to the
coexistence of this US regime with the GloBE rules, to ensure
a «level playing field».
1
state of the art
A particular issue is how to implement the Pillar 1 multilateral
reform enabling Amount A to be taxed. Some members of the
US Congress consider the proposed convention to be a «treaty»
under the US Constitution, which means that it cannot enter
into force without the consent of a two thirds majority of the
US Senate. The adoption of the agreement is not yet certain,
since mid-term elections will be held in the fall of 2022, which
will renew the House of Representatives in Congress and more
than one-third of the Senate. These electoral outcomes will
have implications for US support for international tax reform.
However, the approach taken by the US may also be a way to
page 47
maintain sovereignty over the international tax standard, as
they have finally negotiated the adaptation of their national rule
to have an equivalent of the rules contained in the reform.
However, GILTI is not the standard that has been negotiated
internationally and does not represent the equivalent of the
principles negotiated internationally within the inclusive
framework of the OECD. This is a concern for foreign companies
who wonder whether U.S. companies will have to provide the
same information as required by the international tax reform,
which binds all foreign companies whose states have signed up
to the reform. At the time of writing, discussions are underway
regarding changes to U.S. legislation to make it compatible with

taxation | White Paper 12
the Two-Pillar solution. While governments can act very diffe-
rently on the same common intent, there is also a risk that the
US tax rules will not align with the broader Two-Pillar consensus,
leading to continued uncertainty and a breakdown in multila-
teralism.
Incremental reform
The Two-Pillar reform, if implemented, will add new elements to
the old international tax principles. The right to tax of the «mar-
ket jurisdiction» and the application of tax on financial accounting
profits of the global MNE are new, but will only apply to the very
page 48
largest global corporations. The difficulty is that the reform does
not solve the fundamental problems of the current rules. Adding
new principles without addressing the dysfunctions of the exis-
ting system does not allow for easy progress.
The reform did not explicitly address international tax law
fundamentals including separate accounting of entities in a
corporate group (apart from Amount A for the largest MNEs),
the creation of subsidiaries, the attempt to tax subsidiaries
where they make their profits, the distinction between active
and passive income, the shifting of intangibles to tax havens,
the payment of royalties or the setting of the arm’s length price.
1
state of the art
The concept of «value creation» reflecting the idea of taxing
where the value is created remains unclear and it does not
correspond to the description of the existing system. It is unclear
whether the logic can be applied more broadly to reform inter-
national corporate tax rules. Historical attempts to allocate
benefits to different parts of an integrated global supply chain
have not succeeded. These have led to the use of proxies such
as assets, labor, or others, to find a basis for allocation. This
concept of «value creation» is ambiguous as the principle of the
reform is to tax in the place where the value is created, whereas
it’s not the case in a tax heaven, because there is no value
creation in such a place. One of the fundamental problems with
page 49
the current system is that by trying to tax where the economic
activity is, we are trying to tax something that is relatively mobile.
Beyond the coexistence of national laws with the proposed
international tax rules, it will also be necessary to ensure that
the international tax reform is compatible with EU law. While
the political agreement awaits implementation into legal rules,
the EU plans to transpose some of its principles into hard law
through the 2 directive proposals on 22 December 2021 to
ensure a global minimum level of taxation for multinational
groups and to prevent the misuse of shell entities for tax pur-
pose (ATAD 3). Progress is being made in the EU to adapt these

taxation | White Paper 12
rules to the fundamental freedoms of circulation, despite some
resistance (for example, Hungary), while a political deadlock
seems to continue in the US.
The multilateral treaties and model rules that remain to be fi-
nalized will have to go beyond all existing multilateral instru-
ments. The interaction between bilateral and multilateral tax
treaties is addressed in the Annex to the Declaration, entitled
«Detailed Implementation Plan». For Pillar 1, it is specified that
for countries that are already bound by a previous convention,
the previous text will continue to apply as long as it does not
concern the Amount A. The proposed multilateral convention
page 50
for Pillar 1 will have to resolve inconsistencies with previous
conventions that would not allow the application of the Amount
A and establish the necessary link between the parties in the
absence of pre-existing treaty relations. For Pillar 2, alternative
rules in some tax treaties will be considered when determining
the model rules, and the multilateral instrument should facilitate
the implementation of the tax liability rule in the relevant bila-
teral tax treaties.
Finally, this reform has raised concerns among many interna-
tional actors (governments, corporate groups, tax administra-
tions, but also practitioners and academics), about the concrete
implementation of the pillars and their interaction. The common
1
state of the art
approach to the GloBE rules and the order of priority of the
Pillar 2 rules give rise to fears of an à la carte or selective appli-
cation of the pillars by different countries. The interaction of
the two pillars causes a concrete risk for companies of creating
situations of double or even triple taxation, leading to an increase
in disputes between jurisdictions (between market jurisdictions,
between states of residence, between market states and states
of residence, etc.). The coexistence of old and new principles
finally makes the international tax system more complex, less
readable, and will inevitably create new questions of application
and interpretation.
page 51
A multilateral shift?
Since the 1920s, tax treaties have been designed primarily on
a bilateral basis, for two main reasons. First, the primary objec-
tive of bilateral tax treaties is based on the source-residence
logic, in order to eliminate double taxation between source and
residence, usually by requiring the residence state to give up
or to make its request conditional on that of the source state.
Second, a bilateral contractual logic prevails, modelled on the
bipolar geopolitical logic of the time. Far from this logic, the
BEPS reform wishes a multilateral shift, since it proposes new

taxation | White Paper 12
multilateral treaty models that will strengthen multilateral rela-
tions between states and tax administrations.
While multilateralism has positive aspects, as action is stronger
when acting together, it requires compromises on certain
well-established principles at the national level in order to reach
a consensus. Significant differences between countries, including
very significant differences in the level of economic development
or national income identified in GDP or GNP, and in tax admi-
nistrative capacities, as well as strong differences in economic
structure, such as capital importing or capital exporting coun-
tries, makes consensus very difficult to achieve. There is a gap
page 52
between the speed at which developments are taking place
regarding the economy, technology, social issues, the pandemic,
and the speed at which decisions are taken and implemented
at the multilateral level.
Multilateral action may also be insufficient, especially in the field
of new technologies. For example, the OECD has published a
draft «Crypto Asset Reporting Framework» (2022), but it is limited
to cryptocurrencies. While the taxation of a gain derived from
a cryptocurrency transaction or other digital tokens - fungible
or not- is important, it only relates to the final transaction. Yet,
prior discussion of the design of the decentralized system as a
1
state of the art
whole and the underlying business model remains fundamen-
tal to designing appropriate regulation.
For its part, relations between tax administrations of most
countries also tend to become more multilateral, thanks to
common standards and resources such as the Common Re-
porting Standard (CRS) and the Common Transmission System
(CTS). Transparency and information exchange are progressing,
with the CbCR. National automatic information exchange systems
such as Foreign Account Tax Compliance Act (FATCA) in the US
are increasingly widespread, although this American innovation
page 53
poses a number of practical problems for many countries. In
addition, the OECD Forum for Tax Administration enables the
tax administrations of different countries meet to discuss
concrete situations, such as a group operating in several coun-
tries, in order to determine how to proceed. This makes it easier
to resolve disputes, to facilitate amicable agreements in the
absence of harmonized tax practices and also to gather infor-
mations on the entities and activities of nationals in other
countries to strengthen the tax revenues of the states. It may
also happen that in some cases tax administrations do not
cooperate with other administrations or even with taxpayers.
 1
taxation | White Paper 12
state of the art

The difficulty for developing countries remains the lack of finan- specific roles in reviewing tax expenditure requests that would
cial and human resources to develop their administrative ca- require technical expertise.
pacity, although some progress has already been made through
In view of this situation, only time will tell if this multilateral shift
initiatives such as the IMF Tax Administration Diagnostic Assess-
is successful.
ment Tool (TADAT). It is difficult for developing countries to keep
highly trained, qualified and competent people in their country;
many leave for countries where they will be better paid. To date,
these countries are effectively excluded from practical informa-
tion exchange and administrative cooperation in many cases.

Finally, there remains a lack of dialogue on international tax

between ministries of economy and finance and development
page 54

page 55
assistance agencies. In many developed countries, the ministry
addresses the private sector and sometimes adopts an aggres-
sive attitude in terms of negotiation practices with developing
countries, which sometimes remain defenseless. The same is
true for the environment, even though mechanisms already
exist. For example, as part of the Obama administration’s tax
incentives in response to the 2008 recession, there were a
number of tax expenditures to try to stimulate economic growth
in new technologies, and there was a specific provision for the
Treasury Department to consult with the Department of Ener-
gy in the Environmental Protection Agency and to give them
2.
tax challenges
for the future

taxation | White Paper 12
Taking into account the various changes of multiple nature
expected in the future - legal, political, social, demographic,
scientific, climatic, technological or economic -, seven main tax
challenges for the future have been identified: climate change,
technological revolution, tax decision-making process, worsening
inequalities, the implementation of the international tax reform,
inadequacy of the legal rule and limitations of the dispute
resolution system.
1. Climate change
page 58
One of the most important tax challenges to overcome will be
climate change mitigation, which remains one of the 17 Sustai-
nable Development Goals of the UN 2030 agenda4 . The activities
of companies and individuals can have a strong impact on waste
production, climate change, air or noise pollution. Consequences
of human activity on the climate has to be taken into account 5 .
Note 4 See the ADI/ILA 2023 White Paper on SGDs Beyond 2030, https://www.ilaparis2023.
org/en/white-paper/sdgs-beyond-2030/.
Note 5 See the ADI/ILA 2023 White Paper on Anthropocene, https://www.ilaparis2023.org/en/
white-paper/anthropocene/.
2
challenges
National and international tax rules can play a role in addressing
this challenge. However, countries have different approaches
to climate change due to unequal legal recognition, and to role
assigned to taxation as a tool to guide behavior.
The consequences of human activity
The latest assessment of the Intergovernmental Panel on Climate
Change (IPCC) confirms that human activity is partly responsible
for global warming6 . In this respect, the massive slowdown in
human activity during the Covid period has led to a decrease
in air pollutant emissions. However, this decrease has been very
page 59
small and reminds us of the alarming findings of the IPCC: a
warming of 1.5°C around 2030, the rise in sea level, the weake-
ning of the effectiveness of carbon sinks and the Atlantic Me-
ridional Overturning Circulation (AMOC) ocean current, the
increase in concentrations of methane with a more warming than
CO2 or extreme weather events. It is now urgent that humans
act on their lifestyle, consumption and production habits.
Note 6 Climate Change 2022 - Mitigation of Climate Change, Working Group III contribution
to the Sixth Assessment Report of the Intergovernmental Panel on Climate Change, WMO, UNEP,
April 2022, https://report.ipcc.ch/ar6wg3/pdf/IPCC_AR6_WGIII_FinalDraft_FullReport.pdf.
 2
taxation | White Paper 12
challenges

The report notes differences in climate impact depending on Unequal legal recognition
the income category concerned . For example, high-income
7

“Climate change” is polysemous. Sometimes it refers to climate

households consume and demand more energy than is neces-
or to the environment or to ecology. Many states protect the
sary for a decent standard of living. High-income people have
environment in their constitution. The impetus was given by
higher energy footprints. Conversely, low-income countries can
the Stockholm Conference in 1972, which led to the constitu-
have a per capita carbon footprint 30 times smaller than rich
tionalization of the environment in countries such as Sweden
countries, and emissions are primarily domestic and related to
(1974), Portugal (1976) and Spain (1978). In the 1990s, other
the provision of essential services. The carbon footprint per
countries followed, such as Germany (1994), Finland and Mexi-
capita increases with income category: low, middle and high.
co (1999). France integrated the Charter of the Environment
The top 10% of emitters of which only 1/3 are from emerging
into the preamble of its Constitution in 2005, and the Consti-
countries contribute about 45% of global emissions, while the
tutional Council recognized that «the future and the very exis-
bottom 50% of emitters contribute 13% of global emissions8 .
page 60

Therefore, a difference in emissions is observable between
disadvantaged/rich, developed/developing countries and the
better-off countries need to make greater efforts to reverse this
trajectory. A particular effort must be made by the most
energy intensive sectors and people with high economic status.
Note 7 See, Chapter 5 “Demand, services and social aspects of mitigation», https://report.ipcc.
ch/ar6wg3/pdf/IPCC_AR6_WGIII_FinalDraft_Chapter05.pdf.
Note 8 Chancel and Piketty, 2015: http://piketty.pse.ens.fr/files/ChancelPiketty2015.pdf.
page 61
tence of humanity are inseparable from its natural environment
(...), the environment is the common heritage of human beings
(...), the preservation of the environment must be sought in the
same way as the other fundamental interests of the Nation»
(Decision No. 2019-823 QPC January 31, 2020). Even more
recently, Italy amended its constitution to add environmental
protection in Article 9, which reads: «It protects the environment,
biodiversity and ecosystems, also in the interest of future
generations (...)». In these texts, the terms global warming, climate
or ecology are often absent. In this regard, it is interesting to
note that in the US where the environment is not explicitly
protected by the Constitution, there are ongoing litigations to

taxation | White Paper 12
try to establish a legal precedent that doctrine of public trusts
applies to the atmosphere for climate purposes. The idea is
that the state must act as a custodian of the atmosphere for
all, so that everyone can exercise their rights.
The reference to climate change is actually found in internatio-
nal agreements, such as the Montreal Protocol on Substances
that Deplete the Ozone Layer (1987), the United Nations
Framework Convention on Climate Change (1992), the Kyoto
Protocol (1997), the Paris Agreement (2015), and also in several
reports of the OECD, the UN (IPCC) or the World Trade Organi-
zation (WTO). The same observation can be made in European
page 62
law, which has set the course with the Green Pact for Europe
(2019) aiming at carbon neutrality in 2050 and which must be
implemented by the «Fit for 55» package (2021). There is no
shortage of European rules, based on regulations (Regulation
(EU) 2021/1119 of the European Parliament and of the Council
of 30 June 2021 establishing the framework for achieving climate
neutrality), directives (Directives 2003/87/EC on greenhouse
gas emission allowance trading; 2003/96/EC on the taxation of
energy products and electricity; 2008/118/EC on the general
arrangements for excise duties or 2009/28/EC on the promotion
of the use of energy from renewable sources) or even guidelines
(Guidelines on State aid for climate, environmental protection
2
challenges
and energy for 2022). At the national level, and in many countries,
short or long-term environmental programs have been esta-
blished. To only take the French example, we can cite the climate
plan, the France Relance plan, the national low carbon strategy
or the climate action plan.
Taxation to guide behavior
The State has two ways to guide behavior. In a negative way,
the State can correct the behavior of natural or legal persons
or activities that harm the environment. This involves imposing
a heavier tax burden on the person causing the environmental
page 63
damage in order to punish them. This leads us to consider green
taxes, based on the polluter-pays principle, which aim to correct
negative externalities. The leaders in this field are the Northern
countries, which have developed a Scandinavian model. In a
positive way, the state can help natural or legal persons who
have a favorable action to support or encourage the environ-
ment. The logic of behavioral or Pigouvian taxes is opposed to
the core role of levying taxes to raise revenues.
The negative intervention of the state has a budgetary vocation
- to increase tax revenues - as well as to penalize behaviors or

taxation | White Paper 12
activities that have a negative effect on the environment. This
type of intervention is therefore favorable to the state and
unfavorable to the taxpayer. Conversely, positive government
intervention will allow for the granting of tax favors in relation
to a reference tax system. These advantages result in tax ex-
penditures, and therefore in a shortfall for the state. This method
of tax intervention is favorable to the taxpayer and unfavorable
to the state. Some countries, such as the US, place more em-
phasis on tax expenditures. Taxation is one means of guiding
behavior, but other instruments exist, such as regulation or the
creation of quota markets, thanks to cap-and-trade measures.
page 64
The European ambition is important and has enables progress
on subjects such as green taxes or the repeal of subsidies, which
are an important part of the European agenda. The EU is a real
leader, as the US in the 70’s and 80’s in terms of regulation. The
EU has a real advantage over the US because control of envi-
ronmental issues is consolidated at the EU level through direc-
tives that coordinate the activities of member states, whereas
the U.S. federal system poses more difficulty in coordinating
federal legislation with the independence of the states. There
is a constant tension between what needs to be done at the
federal level and state control. The lack of harmonization leads
to risks of redundancy between what is put in place on the
2
challenges
regulatory side and what happens on the tax expenditure side.
Some regulations are effective when pollution is targeted - new
technologies can help as well as pollute - and it is easier to re-
gulate when there is single or identified sources. Finally, when
economic policy objectives conflict with environmental protec-
tion, which is an objective of general interest, the tax measure
is no longer economically efficient.
2. Technological revolution
The rapid development of new technologies calls for a rethinking
page 65
of existing legal rules, as human intervention may eventually
disappear in future transactions. Indeed, there is a risk that
cash payments will be reduced or eliminated in the long term,
forcing one to anticipate that all transactions could be regulated
without cash, without physical exchange. The most important
challenges in this area result from the transformation of huma-
nity caused by the development of these new technologies,
which evolve faster than the legal rule and from the fact that
data is an intangible wealth.
 2
taxation | White Paper 12
challenges

The transformation of humanity placement of humans by machines will transform labor income
and social contributions. The digitalization of the economy has
Technical progress allows the emergence of new technologies
already had an effect on the tax system.
or industries. Several industrial revolutions have followed one
another. We are living today in the 4th industrial revolutions
described by Klaus Schwab in 2016, that of a connected world Faster developments than the legal rule
( h t t p s : // l a w . u n i m e l b . e d u . a u /_ _ d a t a / a s s e t s / p d f _
The design of our systems is the result of a time when commerce
file/0005/3385454/Schwab-The_Fourth_Industrial_Revolu-
was essentially physical. To think that our new interlocutors
tion_Klaus_S.pdf) . Humanity is transforming under this effect.
would be platforms or robots was then inconceivable. However,
Our societal model is changing. Our way of working, of consu-
the speed of propagation of these new tools is such that legal
ming, of communicating, of informing or expressing ourselves
rule is caught off guard. The extension of new technologies from
and more generally of living in society is being disrupted. The
web 1.0 to web 2.0 has caused an extension to new external
page 66

page 67
same is happening to societies that are being restructured
actors. Cryptography allows us to exchange and transfer large
around modified production, consumption or transportation
amounts of data in a fraction of second, and cloud computing
systems. The state, public administrations and political institu-
means that computing and storage capacity can be provided
tions are reshaping their actions according to these new tools.
by a cloud, beyond a computer or server. The difficulty is that
The digital economy has given rise to new hegemonic business blockchain technology, which the law is beginning to grasp, will
models and disruptive players. It has transformed the role of soon be overtaken by the advent of the quantum computer,
capital and the size of companies. This technological transfor- which will replace classical electrical circuits with atoms, to in-
mation imposes on the law new concepts such as the cloud, crease computing power and break the cryptographic security
robots, artificial intelligence, algorithm, internet of things, big keys securing the blockchain.
data, digital presence, virtual permanent establishment, signi-
ficant economic presence, blockchain, bitcoin, or intelligent
assistants. Based on this observation, it is certain that the re-

taxation | White Paper 12
Data as intangible wealth
The data generated by these new tools is stored online and offers
a wealth of information to anyone who has access to it. Data has
two fundamental characteristics: it represents economic and
strategic information, as a source of wealth for those who exploit
it (companies, states or others), and it digitally identifies a legal
or natural person. From this point of view, it’s essential to deter-
mine the owner of this data, its location and its collection. From
a policy perspective, we are witnessing the emergence of new,
unregulated, competing digital powers that are having an effect
on the market. The problem posed by this development is two-
page 68
fold: it creates new risks for the security of the data that will be
used to establish the tax that will be collected, and these risks
lead to doubts, a profound questioning of the bonds of trust and
the legal rule, particularly with regard to the use that will be made
of this data by those who hold it. There are therefore two needs:
to protect the markets from these risks in order to protect the
tax base, but also to protect the taxpayer from possible infrin-
gements of her/his fundamental rights.
This technological reality can already be observed with the
decentralization of finance which allows traditional products
and services to be provided without intermediaries and the
emergence of new highly volatile digital assets such as cryp-
2
challenges
to-currencies, leaving central banks perplexed. The use of data
for tax purposes has not failed to reveal its usefulness: to detect
fraudulent behavior in an automated way, to search and control
information in real time and, most importantly, to increase tax
revenues. Every year, it is possible to observe a tax gap resulting
from the difference between what should be collected if the
tax law had been respected and what was actually collected. In
many countries, it can be seen that some gaps are not significant
for taxes where information is easily verifiable, but where infor-
mation is not, the gap widens considerably.
In practical terms, some countries have already implemented
page 69
new tools such as blockchain in tax matters. For example, some
countries already register companies with their assets on the
blockchain without any human intervention. These new systems
allow to generate secure electronic invoices to prevent falsifi-
cation and to collect taxes (GAChain system in China). In other
countries, blockchain is used to combine different third-party
intermediaries in order to optimize information collection (ex-
periments in Sweden and Finland) or to establish different
modes of cooperation, either vertical - between taxpayers and
tax administrations (Making Tax Digital program in the UK) - or
horizontal - between tax administrations and other authorities
(Brazil). International (BConnect system in Mercosur countries)

taxation | White Paper 12
and European (European Blockchain Services infrastructure)
cooperation systems are also using this new technology to fa-
cilitate the exchange of information. The possibility for the tax
authorities to access information in real time through electronic
declarations or invoicing systems places them in a third-party
situation. The risk is that this situation will lead to systematized
real-time controls: a metavers tax audit. The new technologies
thus put to the test the rights of defense of the taxpayer who,
in some countries such as India, has no real interlocutors. Some
countries use datamining or machine learning systems based
on artificial intelligence to support their tax audits, to identify
fraud risks in an automated way, or to carry out research, in-
page 70
vestigation, programming, control and recovery operations for
tax violations (France). In Brazil, the use of artificial intelligence
and big data has allowed, even during the pandemic, to increase
the Brazilian budget by 10%.
2
challenges
3. Tax decision-making process
The decision-making process of states is difficult to grasp in
international tax matters. Indeed, taxation remains a sovereign
power of the State that is discussed beyond the sphere of the
nation-State, and the taxpayer must deal with a superposition
of norms from different legal orders. In this context, the tax
challenges of decision-making power are based on the need to
address the democratic deficit and the alteration of the tax-
payer’s trust in order to reflect on tax governance.
page 71
The democratic deficit
Some voting procedures lead decisions to be blocked. This is
the case in European law where the unanimity rule has the
effect of paralyzing European tax action, while preserving the
fiscal sovereignty of member states. The failure to adopt a
European GAFAM tax or the impossibility of achieving a common
consolidated tax base (CCCTB) for companies shows it. This rule
is also an obstacle to the adoption of a European budget for
the Union.

taxation | White Paper 12
In U.S. law, super-majority or unanimity rules can be real obs-
tacles to the adoption of environmental taxes. Thus, some
instruments to mitigate climate change are easier to use than
others. Moreover, depending on the legal characterization
chosen (a tax, a fee or a trading option permitted system),
adoption can be by majority or super-majority as shown in a
decision of the 3rd district of the California Court of Appeal
(California Chamber of Commerce v. State Air Resources Bd.,
10 Cal.App.5th 604, April 6, 2017), and may have an impact on
whether or not the parliamentary filibuster technique known
as the “Filibuster rule” is applied. Finally, the United decision
adopted by the US Supreme Court in 2010 (Supreme Court,
page 72
Citizens United v. Federal Election Commission, January 21, 2010)
leads to the influence of the wealthiest on the American election
campaign, and indirectly on the rule of law. The justices held
that the legal prohibition on corporations and unions using their
own money to support or oppose candidates for elected office
and public office violates the First Amendment of the U.S.
Constitution concerning freedom of speech.
In some developing countries, the situation is different and ways
are used to make people act against their duty or conscience.
Corruption leads to problems of enforcement and consistency
of the law, where enforcement leads to adjustments or where
2
challenges
the practices of the administration lead to misapplication of the
law. Some tax administrations that are not satisfied with the
outcome will sometimes find a way to turn away from the outcome
that it does not suit them. The institutions of some developing
countries are weak at the same time as they produce institutional
rules. Some particularly politically unstable areas, such as the
Federally Administered Tribal Areas (FATA) and Provincially Admi-
nistered Tribal Areas (PATA) in Pakistan, may also receive tax
exemptions to promote industrialization in these areas.
Alteration of trust of the taxpayer
page 73
There is sometimes a gap between what a country wants to do
in terms of taxation and what it ends up doing. Thus, rulers may
find that there is a difference between the will of the people
and the democratic outcome of the political action that has
been taken. The design of some political systems, such as the
Checks and Balances system in the US, does not really allow
the majority to get what the people want. Moreover, tax pro-
gressivity will not produce the same result depending on which
political system is considered: for example, in the Swedish
system based on a political compromise, or in the American
system based on the Checks and Balances system. This diver-

taxation | White Paper 12
gence leads citizens to distrust their political system and their
political leaders, and trust in government is essential when it
comes to taxes. This mistrust is further increased in an inter-
national context, where tax competition puts states in compe-
tition, when a country’s legislation attracts taxpayers because
of a more attractive tax rate (Ireland) or the existence of à la
carte transparency measures, such as in Sweden.
In the US, the president can sign or not the tax bill that comes
out of Congress. Indeed, because Congress Members represent
many divergent territorial interests, a tax bill may satisfy no one.
Lobbyists lobby, but so do entrepreneurs who are in favor of tax
page 74
cuts. The final result may therefore disappoint citizens.
To accept taxes, the relationship of trust between the people
and those who govern them must not be altered. This is the
key to tax acceptance. The taxpayer must have confidence in
the political process of tax decision, but also in his relationship
with the tax administration. It is difficult to accept taxes in a
society where there is too much fraud, evasion or corruption.
The taxpayer is willing to pay if he thinks that all other taxpayers
pay. If someone reduces his share of taxes, he will always think
that he is paying too much compared to others. The taxpayer
is always faced with a choice: to pay or not to pay, to report or
not to report, to pay in cash or to reduce the amounts to be
2
challenges
reported. If trust is established, the taxpayer is more likely to
pay his fair share of taxes. Conversely, if there is doubt about
the behavior of the tax administration or the state, then the
social contract breaks down.
With new technologies, trust is more of a hope than an assu-
rance. It is the underlying technologies that create trust by
assuring people who do not know each other that they can trust
each other to collaborate on the blockchain. The emergence of
virtual currencies also revolutionizes the bond of trust that
individuals have historically built with fiat currency. However,
the disembodied administration - in the absence of a physical
page 75
agent to represent it - that equates the individual with a com-
puter stream, the use of automation in political decision-making
or the setting of taxes based on the collection of data that the
person does not control, are all elements that cause the taxpayer
to lose trust.
Finally, taxpayer confidence may be impaired by the lack of
stability in the tax rule, caused by the government’s change in
the objectives set. This instability of tax policy, or its inconsis-
tency, increases the taxpayer’s legal uncertainty. Some changes
in tax policy are very costly for companies that invest heavily to
achieve the set objective, then find themselves overnight with
the opposite objective and a lost investment. This change can
 2
taxation | White Paper 12
challenges

also be observed in environmental tax policy and leads to a
misunderstanding of the tax system by the taxpayer.
Tax governance
Today, we are witnessing a power shift that is leading to new
models of global tax governance. Standard-setting organizations,
such as the OECD, are developing principles that member
countries may implement in their domestic legislation. Multila-
teral organizations are the most influential in international affairs
in the 21st century, and groupings of states such as the G7 or
the G20 have real influence. There is a shift towards non-state
page 76
Finally, this phenomenon questions the relevance of maintaining
models that embody different economic interests reflecting in
different treaty models (e. g. UN, OECD, ATAF, US…), while regio-
nal powers are being redrawn and the OECD model is in the
majority. Moreover, the legitimacy of organizations such as the
OECD, which negotiates in an “inclusive” framework comprising
more states than it has members, can also be questioned.
4. Worsening inequalities
Some economists, such as Thomas Piketty, identify a historical

page 77
movement toward equality over the long term, demonstrating
actors and also towards geographical areas seeking to act
that the world today is more egalitarian than in the past, moving
collectively to defend their regional interests in various forums,
towards greater equality of status, property, income, gender
such as the ATAF or the Latin America and Caribbean regional
and race. However, reality shows that factors such as the Covid19
program within the OECD.
or population aging have accelerated the growth of inequality.
The change also involves the process set up by these institutions This economic and social reality presents new tax challenges
or common economic interest groups, which will result in the to address wealth and income inequalities and inequalities
promulgation of a minimum standard that is accepted and re- between countries.
viewed by peers and then discussed in the forums. A state that
does not comply risks being placed on lists established by the
OECD, the EU and some countries for its uncooperative behavior.
A negative report on a country is the closest thing to a sanction.

taxation | White Paper 12
Wealth and income inequalities
Wealth is increasingly unequal, and past attempts to address
it have not worked. Wealth tax experiments phased out by
several states, citizenship or residency investment programs
have not been very successful either in combating international
tax evasion or in addressing wealth and income inequality.
Moreover, Covid19 has contributed to increased debt, spending
and inequality.
The ability to pay principle reminds us that a state must distri-
bute its burdens equitably, taking into account the economic
capacity of citizens. Undermining this capacity can provoke a
page 78
feeling of tax injustice among taxpayers, which can lead them
to revolt, as in the case of the social movements of the yellow
vests or the red caps in France, signs of tax exasperation. Taxes
allow the state to exist and to finance general interest expen-
diture. In return, the state must be able to collect taxes to help
the development of its country by redistributing this money to
the people, in order to build roads, hospitals or schools. To
ensure that if functions properly, institutions must guarantee
that public money is used as intended.
Another inequality concerns the distribution between labour
income and capital income. American economist Arnold Har-
2
challenges
berger based his early economic theories on the assumption of
a closed economy9. After revisiting his research to take into account
the open economy revolution, he did not hesitate to modify his
theory to assert that it is now labor that will bear the cost of the
corporate tax, because if a company is overtaxed in one country
it can go elsewhere. In France, the balance between the taxation
of labor and that of capital has taken different turns, from a re-
balancing in favor of one or the other depending on the period.
In addition, there are some inequalities in inheritance tax, as it
appears that similar factual situations are not treated in the same
way and this situation is aggravated by the fact that the tax au-
thorities do not have the necessary information in this area.
page 79
Inequalities between countries
Developing countries have different needs than developed
countries. One of the difficulties for developing countries is the
need for intellectual property, capital or services. To do this,
they use foreign companies and the cost of the withholding tax
is passed on to the customer in the developing country. This
Note 9 «The Incidence of the Corporation Income Tax Revisited», National Tax Journal, vol.
61(2), pages 303-312, June 2008.
 2
taxation | White Paper 12
challenges

situation is an impediment to economic development. The intro-
duction of an article 12 B in the UN Model that gives companies
the choice of paying tax on the basis of gross income, in the form
of a withholding tax rate agreed by the parties to the treaty, or
net income, according to an apportionment formula, and the
implementation of the authorized OECD approach show that this
issue is not simple and that the solution is difficult to find.
In addition, international tax reform has been carried out by
the OECD in a so-called “inclusive” framework that brings to-
gether 140 countries «on an equal footing», whereas in ordina-
ry times the OECD is composed of 38 member states. Some
page 80
remain outside the scope of the instrument. Within the treaties
that do not match, a large number of agreements are not listed
by developed countries, indicating that the scope of this instru-
ment is not as broad as intended10. While many voices may be
heard, they risk being diluted in steering committees or other
groupings that will transform what is said, while not all states
will be there. There is a lack of legitimacy in the structures. For
its part, the UN can present a dysfunctional framework in which
political blocking positions can be expressed, as in the case of
the Code of conduct on tax aid launched about ten years ago
and paralyzed by some countries that do not want to grant aid
that would be subject to taxation. In some cases, the existence

page 81
countries, such as Brazil, have an interesting situation in this
and persistence of inequality keeps developing countries in a
regard, as they have not signed the MLI, but nevertheless ne-
bind. On the one hand, they cannot comply with investment
gotiate within the inclusive framework by dealing bilaterally.
treaties because of these inequalities, and on the other hand,
However, the Brazilian Minister of the Economy has argued in
their reform would lead to the violation of these same treaties.
last months for Brazil’s rapid integration into the OECD, whose
Other countries, such as Brazil, where the distribution of wealth
membership process has already begun. While progress has
is one of the worst in the world, have difficulty changing this
been made, allowing many developing countries to join the
reality through taxation because the poverty rate is very high.
negotiations, a common sentiment prevails that it will always
be the 10 most powerful countries that matter most, even
considering that some developing countries are technically
strong. In 2018, a study observed that while the MLI theoreti-
Note 10 Suranjali Tandon, The Multilateral Legal Instrument: A developing country perspec-
cally offers great flexibility to signatories, some major treaties tive, NIPFP Working paper series, n°220, 2018: https://nipfp.org.in/media/medialibrary/2018/03/
WP_2018_220.pdf.
 2
taxation | White Paper 12
challenges

One of the difficulties also lies in the balance between return,

capital and inflation.
5. Implementation of the reform
Finally, demographic change and population aging already Pending the implementation of Pillar 1 and Pillar 2, there are

begun to affect some countries, such as Japan, which has the many tax challenges, so great is the uncertainty about the

world’s oldest population according to the IMF (https://www. success of this reform.

i m f.o r g /- /m e d ia / F i l e s / Pu b l i c a t i o n s /C R / 2020/ En g l i -
sh/1JPNEA2020001.ashx). The aging of the population is expec-
Pending Pillar 1
ted to increase income inequality because, depending on the
structure of the population, fewer and fewer working people Originally, discussions focused on the importance of data, its
will work to support more and more elderly people. This will be connection to states and the need to capture the value created
a challenge for the future, as incomes will decline due to the by digital companies. Pillar 1 will not be enough to address these
page 82

page 83
declining population and the rapidly increasing share of the issues, as it was then extended under pressure from the US to
older people. Social security systems and income distribution the entire economy contrary to the UK’s desire to focus on the
will be affected by this demographic reality. digital economy.

The objective of this pillar is to tax where the sale takes place,
i.e. where the immobile consumer is located. Taxing profits
where the market is located facilitates collection, makes it more
difficult to shift profits and eliminates tax competition. In the
end, the approach is more economic than legal, reminiscent of
the problem in the 1920s in the US when the apportionment
method was rejected as too complex in favor of the arm’s
length principle, which is still applicable despite the current
reform.

taxation | White Paper 12
However, several doubts have been expressed about the rea-
lization of this pillar. For some, even if properly implemented,
the efforts made to achieve this reform will not result in a signi-
ficant amount of tax revenue for the States. Some developing
countries do not see the point of implementing Pillar 1 rules
when every payment made by a non-resident is subject to
withholding tax, and when such a system has been working well
for a long time and is consistent with international rules. In
addition, some countries have implemented digital taxes that
bring in more money than the cost of implementing the reform.
Thus, some developing countries are concerned that efforts to
achieve this reform will not result in a significant or sufficient
page 84
amount of tax revenue.
If the reform becomes a reality, the progress will be significant,
because it implies moving away from the separate entity theo-
ry and separate accounting to consider the group as a whole.
The symbolism is strong and involves a move away from the
physical link and, to a lesser extent, the arm’s length principle.
Taking the market into account for tax allocation is innovative,
because it implies taxing on the basis of a sale. If this is the case,
developing countries hope to be able to implement Pillar 1 in
a simple and inexpensive way. While some states have agreed
to withdraw their digital tax if Pillar 1 is implemented, not all
2
challenges
have done so, and it is likely that these measures will be cumu-
lative with these unilateral measures. If the reform fails, there
will be a risk of accumulation of multiple rules as diverted
profit tax, the equalization levy in India and the Digital services
tax (DST) in Europe or multiple DSTs in some federal states like
Brazil. In this case, all these rules should probably be standar-
dized and an appropriate tax credit system should be provided.
Pending Pillar 2
The economic rules of the Pillar 2 operate like a cartel in a
private market, which is inherently unstable. This is because
page 85
there is always an incentive, at least in the short run, for one of
the participants to secretly or publicly reduce its prices, in which
case it gets a larger share of the market to the detriment of its
competitors. It is therefore important to determine how to set
it up in such a way as not to encourage firms to undercut each
other’s prices. The legal rules imply that everyone agrees to
play by the rules in order for the system to work and for the
revenue to effectively be taxed somewhere. We need to avoid
the situation where states agree that income should not be
taxed, and that is certainly why the UTPR was developed. In any
case, Pillar 2, which will affect more companies than Pillar 1, is

taxation | White Paper 12
theoretically easier to implement because it is less innovative
than Pillar 1.
If the reform becomes a reality, there will be a risk to a double
levelling because tax havens will increase to 15%, and those
beyond will decrease to 15%. This minimum standard of 15%
will put the emphasis on the base, and therefore on aids and
incentives. Indeed, a recent article show that “Pillar 2 increases
the incentives for (at least some) countries to reduce the Cor-
poration Tax liabilities they impose on companies, thus increa-
sing the probability that countries reduce Corporation Tax lia-
bilities perhaps even all the way to zero”11.
page 86
In fact, the structure of Pillar 2 suffers from of number of
weaknesses as shown by the application to business and de-
veloping countries. For developing countries, the reform will
introduce complex rules (UTPR, IIR) whereas the rules already
in place are simple and work well (withholding tax system, arm’s
length principle and Controlled Foreign Corporation (CFC) rules).
Moreover, one may question the usefulness of the STTR rule.
What is the point of setting a withholding tax rate of 9% when
Note 11 Devereux, Vella and Wardell-Burrus, “Pillar 2: Rule order, Incentives, and Tax Competi-
tion”, Oxford University Centre for Business Taxation Policy Brief 2022.
2
challenges
many countries already have a higher rate? And what will be
the general compatibility with bilateral tax treaties? For their
part, companies will find it difficult to cope with the new prin-
ciples. For example, the definition of a tax base in a large group
with different activities and different accounting systems will
be complex and will require a very precise transaction-by-tran-
saction analysis of the group’s structures. The human and fi-
nancial adjustment cost for the company will be high and some
groups may prefer to pay penalties for non-compliance that are
more cost-effective than the cost of compliance with the reform.
The implementation of DAC 6 shows the paradox of a compliance
obligation in a very short period of time, and then having pe-
page 87
nalties that vary from country to country (https://eur-lex.europa.
eu/legal-content/EN/TXT/HTML/?uri=CELEX:32018L0822&from=FR).
Moreover, one must be careful about the loopholes created by
the divergences in implementation and enforcement between
States, which could lead to the existence of a hybrid situation
from which companies could take advantage, in the absence of
common harmonized rules. In this respect, the implementation
of ATAD 2 directive reflects the difficulty of States to deal with
hybrid arrangements and to apply existing rules. As far as the
US company is concerned, the problem is that the international
agreement is about the possibility of introducing Pillar 2, not
the obligation to do so. As a result, the US can remain outside

taxation | White Paper 12
the agreement while many rules have been influenced by the
US position. There is therefore a risk that US companies will be
subject to both GILTI and UTPR if US domestic law is not changed.
If reform fails, it will probably be necessary to go further down
the road of taxing where the immobile consumer is, and where
that is not possible to increase the VAT.
6. The inadequacy of the legal rule
The inadequacy of the legal rule leads to two tax challenges:
the inexistence or inadequacy of concepts and the complexity
page 88
of tax standard.
Inexistence or inadequacy of concepts
The emergence of new technologies has challenged national
tax systems, which sometimes lack an appropriate concept to
establish a legal qualification. One example is the creation of
the concept of “digital asset” in France, which did not exist se-
veral years ago. The use of new technological frameworks, such
as blockchain, or new technological products, such as crypto-
currency or NFT’s, enriches the categories accepted by a given
legal system. This enrichment must also allow for the updating
2
challenges
of concepts that are now outdated, such as that of permanent
establishment. Article 5§1 of the OECD model convention allows
for many things, and the interpretation of this concept by some
non-OECD countries without taking into account the associated
commentaries, as is the case in Saudi Arabia or Sudan, poses
difficulties. In addition, some legal rules need to be clarified,
such as the adjustment of border taxes under WTO law. The
same applies to the concept of source, without it being clear
which source is meant, the place of production, the place where
value is added or the place of consumption. The same observa-
tion can be made about the distinction between the concepts
of avoidance and evasion, which is currently blurred in several
page 89
countries and needs to be better defined in a common way,
especially since this distinction is linked to other concepts of tax
residence (easier to shift) and citizenship (more difficult to change).
The changing context in which the legal rule was developed
must allow for its evolution. The main treaty models of the OECD
and the UN were adopted in a different time from the present.
The UN model was born out of the need to find common ground
between developed and developing countries, whereas today
developing countries are directly involved in discussions of in-
ternational tax reform through the inclusive framework. The
UN has also shown that it can act directly to change its model

taxation | White Paper 12
and introduce a new article on digital services, such as the
article 12 B. However, residence state taxation remains the
primary rule, and source state taxation the secondary rule. This
rule is commonly accepted and the BEPS reform continues to
propose this priority in Pillar 2. Developing countries are less
favored by this structure.
Finally, some concepts have been enacted to make the reform
work, without being founding principles of international taxation.
Such is the case of value creation, which is an empty shell. It’s
more a political concept than an economic one. The proper
definition of value creation is bound to challenge future reforms
page 90
of the international tax system. One author demonstrates that
“the recent developments of Pillar 1 (Amount A) have thoroughly
neglected addressing the question of value creation (and not
only for the digital economy)” and proposes the integration of
a coherent concept of value creation for Development, Enhan-
cement, Maintenance, Protection and Exploitation (DEMPE), to
facilitate the alignment of value creation and profit distribution,
particularly in terms of transfer pricing12 .
Note 12 Oliver Treidler, “On Defining the Concept of Value Generation for Transfer Pricing in
the 21st Century”, SSRN 2022.
2
challenges
Complexity of the tax standard
International tax rules are becoming more and more complex
due to an overlap of norms, aggravated by the incremental
international tax reform. Today, in order to analyze a bilateral
tax treaty, one must have: the treaty, the MLI, the most-fa-
vored-nation clauses, the legislation of both States, the texts
and the European case law, while waiting for the entry into force
of the different multilateral instruments that will be used to-
morrow to implement the international tax reform. Some
African countries, such as Mali, will have to apply this superpo-
sition of standards to the simplicity of their laws. To avoid un-
page 91
necessarily complicating simple domestic rules, Brazil preferred
to keep its domestic rules on CFC, transfer pricing and withhol-
ding taxes, as this would also involve constitutional changes.
This overlap is accompanied by a proliferation of anti-abuse
rules around the world, with no commentary, no case law, no
common cases or even common standards of interpretation
to understand how these different rules work and how they fit
together. In the context of the application of the principal pur-
pose test, a number of terms are not defined or have different
meanings in different countries. The European example alone
shows the difficulty of administering 27 different tax systems
for companies in the absence of common rules.
 2
taxation | White Paper 12
challenges

On the other hand, the taxpayer experiences the same com-

plexity in simultaneous tax audits in different countries, where
7. Limitation of the dispute
he is confronted with different tax administrations without resolution system
knowing which tax administration’s rules he should follow: the
The limitation of the dispute resolution system is a challenge
one carrying out the audit or another one, or all of them at the
that questions the role of courts, especially since the imple-
same time. This situation creates legal uncertainty for the tax-
mentation of the reform will inevitably lead to an increase in
payer. The same applies to VAT, where the reaction of a tax
tax disputes and to the manifestation of the limits of arbitration
administration may lead to multiple taxation without it being
in tax matters.
possible at present to eliminate it, as it is an area not covered
by tax treaties.

Finally, the drafting of the tax rule also has an impact on tax The role of courts
page 92

page 93
justice and equality. It is noted that treaties are drafted by people
Some of the rules resulting from the reform do not give courts
from common law systems, which leads to difficulties in inter-
an immediate possibility to interpret the rule. Some disputes
preting them if they are unclear. When the law is rewritten, it is
will arise at a later date and will allow for the interpretation or
sometimes to make a text that was originally simple denser and
coordination of the rules of the Pillar 2, for example relating to
more cumbersome. This is the example in European law of the
the allocation of a research tax credit. For now, the legal
rewriting of the Sixth VAT Directive, which went from 38 articles
framework of the reform is not yet in place. Questions may arise
(Sixth Council Directive 77/388/EEC of 17 May 1977 on the
in the future, such as whether a civil law judge can use a decision
harmonization of the laws of the Member States relating to
rendered by a common law judge on the Pillar I. The only ob-
turnover taxes - Common system of value added tax: uniform
servation that can be made for the moment is that the judge
basis of assessment) to 414 articles in the amended version
has difficulty dealing with a rule of an economic nature. In
(Council Directive 2006/112/EC of 28 November 2006 on the
matters of transfer pricing, the logic is more economic than
common system of value added tax).
legal. This situation no doubt explains why there is little litigation

taxation | White Paper 12
in this area at the level of the supreme courts, because there
is little room for the application of a legal rule, except for ques-
tions of procedure. Moreover, in order to judge certain situations,
tax matters require the judge’s knowledge of subjects other
than law, such as economics, accounting or finance.
In addition, one can find some bad practices consisting in cir-
cumventing a court decision by means of a retroactive law,
acting against the legal and tax certainty of the taxpayer. An
Indian example shows this uncertainty. The Indian state lost a
tax dispute against Vodafone in the Supreme Court in 2012
(Supreme Court of India, Vodafone International Holdings vs
page 94
Union of India & Anr, 20 January, 2012). In response to this
defeat, the state passed a law to retroactively tax the company’s
disputed transactions. The British company Vodafone then
argued that this retroactive change in the law was not fair and
equitable, based on Article 9 of the investment treaty signed
between India and the Netherlands in 1995. The Permanent
Court of Arbitration in The Hague ruled in favor of Vodafone
(PCA Case No. 2016-35: Vodafone International Holdings BV
(The Netherlands) v. India Award, 25/09/2020). These practices
were sanctioned by the Court. In 2022, the Indian government
announced that it would refund the amount in dispute to Vo-
dafone. This situation could potentially change the cautious
2
challenges
position of other courts, such as the ECHR in the Vegotex case
referred to the Grand Chamber in 2021, which allowed new
legislation to be applied retroactively to prevent a tax credit
attributable to the taxpayer from becoming time-barred (https://
hudoc.echr.coe.int/eng/ - {«itemid»:[«001-206214»]}).
Towards an increase in tax disputes
The multiplication of norms, their interweaving or their com-
plexity make their application and interpretation difficult, which
will inevitably generate numerous multi-jurisdictional conflicts.
The design of Pillar 1 will necessarily lead to having to go beyond
page 95
the place of conflict and create a risk of multiple litigation. The
conflict will no longer be between the taxpayer and the tax
administration, but between states on the tax allocation between
several jurisdictions. No jurisdiction is foreseen for this purpo-
se. Although the WTO’s DSB can deal with this type of dispute
and remains highly competent in tax matters, it is not really
effective. Mutual agreement procedure is no longer sufficient
and the current time limits for handling disputes are too long.
This can be seen in the area of transfer pricing, where delays
are getting longer and where the opening of several procedures
(e.g. one per country) can completely paralyze the dispute.

taxation | White Paper 12
Limits of arbitration in tax matters
In practice, while the mutual agreement for international tax
disputes works very well and allows the dispute to be settled
without making the decision public, taxpayers also resort to
Bilateral Investment Treaty (BIT) arbitration whenever there is
no tax carve-out. Tax arbitration is the continuation of the MAP
before a panel of partly independent experts - some of which
are in fact nominated by tax authorities - without an effective
involvement of the person and with the right for this person to
question the outcome of the arbitral award. However, some
European limits have appeared since the 2018 ECJ Achmea case
page 96
affirmed that the investor-state arbitration clause in a bilateral
investment treaty between two EU Member States was not
compatible with EU law (https://curia.europa.eu/juris/document/
document.jsf ?text=&docid=199968&pageIndex=0&do-
clang=EN&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=823663).
Since then, most EU Member States are committed to implement
the Agreement for the Termination of Intra-European BIT (https://
eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/HTML/?uri=CE-
LEX:22020A0529(01)&from=FR) and the ECJ continues to gra-
dually dismantle of intra-EU investment arbitration, as the
Achmea reasoning was extended to ad hoc arbitration agree-
ments identical to arbitration clauses in intra-EU BITs (https://
2
challenges
curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&do-
cid=248141&pageIndex=0&doclang=EN&mode=req&dir=&oc-
c=first&part=1&cid=26091670).
Arbitration remains an interesting system in tax matters, because
it is more flexible, as it’s also possible to choose arbitrators
according to the nature of the dispute (transfer pricing, with-
holding tax or other). Some countries, such as Brazil, have been
trying to introduce this mechanism for several years, but without
success. In fact, arbitration poses a difficulty for developing
countries, which do not have the possibility to choose arbitra-
tors, and almost all arbitrators are from developed countries.
page 97
The lack of human resources, experience and training prevent
such recruitment. In this context, the interests of developing
countries are less well protected. In some developing countries,
the constitution does not allow for the enforcement of a binding
decision made outside the country. This distance was taken to
avoid a return to the colonial history of some countries where
the highest court was a private council located outside the
country (e.g. Nigeria with the UK).
Many developing countries are aware of the tax impact of in-
vestment treaties and are developing practices to exclude
taxation from their scope, for example by including a safeguard
 2
taxation | White Paper 12
challenges

clause. It is difficult for developing countries to comply with

investment treaties because of economic difficulties related to
inequality, labor right, poverty, institutional instability or demo-
cratic deficit. The tax implications of investment agreements
are often not well understood by some developing countries
at the time of their conclusion. This makes it difficult to under-
take economic reforms without running up against these trea-
ties, with the risk of different tax regimes emerging between
the time the treaty was concluded and when it is implemented.
page 98

page 99
3.
tax policies
issues for the future

taxation | White Paper 12
Given the state of the art and the tax challenges previously
identified, several questions need to be considered in order to
build the tax policies of the future: How to mitigate climate
change? How to support technological change? How to rethink
the tax decision-making process? How to fight inequalities? How
to rethink corporate taxation? How to improve the legal rule?
How to improve the dispute resolution mechanism?
1. H
 ow to mitigate climate change?
It is necessary to educate citizens about climate change in order
page 102
to change the behavior of households, businesses and institutions,
and to encourage governments to take sufficient measures to
respond to the urgency described by the IPCC report. States must
become aware of the climate emergency in order to orient their
public policies towards the preservation of the environment and
natural resources as soon as possible, and must also focus on
non-point source pollution13. If new perspectives such as the legal
characterization of common goods or the adoption of a universal
Note 13 There are sources of pollution with no single point of origin, for instance the transport
of pollutants out of the ground by stormwater runoff.
3
issues
tax regime for outer space exploration can be considered, some
measures can be taken to improve the existing tax system.
Legal characterization of common goods
How best to manage natural resources shared by many people?
Elinor Ostrom published a book on the Commons in 1990 14 ,
answering this question from the perspective of how property
rights affect resource allocation. To avoid the “tragedy of the
commons” which symbolizes the environmental degradation
to be expected when many individuals use a scarce resource
page 103
in common, Ostrom developed a theory of the commons based
on three characteristics: the existence of a resource, rights to
distribute its uses and collective governance to ensure the
sustainability of the resource. This method allows for the best
management of scarce and alterable resources. Indeed, the
idea is to consider that there are goods or resources with which
a common interest is associated, socially, collectively and legal-
ly recognized. To protect this common interest which can be
Note 14 Governing the Commons - The evolution of institutions for Collective Action, Cam-
bridge University Press, 1990.

taxation | White Paper 12
national, international or local, the community designated as
the social organization or government of the resource will
manage the various rights, access or other aspects of the
commons, in order to ensure the sustainability of the resource.
In this perspective, why not consider water, space or climate as
common goods and imagine a way to tax them in order to preserve
the existence of these resources and fight against their lucrative
exploitation? Such a legal qualification would better protect
common resources and more particularly to escape the blocking
rules of super-majority required for some states in the US in
order to introduce a change in environmental taxation.
page 104
A Universal Tax Regime
for Outer Space Exploration
Activities in outer-space are multiplying in recent years and some
space tourism companies are already making profits by offering
space travel, such as the company Space Adventures which is
currently working on the deployment of the first commercial
space airports. Other private companies such as SpaceX or Blue
Origin are working on the installation of extra-terrestrial habitats.
To avoid a tragedy of the commons and build the trust necessa-
3
issues
ry for governance, some researchers propose adopting a univer-
sal tax regime for outer-space exploration15. Taxation appears to
be a key to considering the proper distribution of space profits.
These authors propose the creation of a universal tax regime for
universal participation in the cost and profits of space exploration,
in which countries would be charged a percentage of their GDP
as a cost for potentially benefiting from the outer space. To im-
plement such a universal tax system, countries must surrender
their tax sovereignty to a supranational authority (a UN-led in-
ternational tax agency) and must comply with the decisions and
standards set by the supranational authority to be taxed accor-
page 105
ding to their ability to pay, i.e. their GDP, for the benefits they can
derive from space. A viable option will be a flat rate on countries’
GDP. Therefore, countries become taxpayers.
Beyond this proposal, other kind of taxes can be considered
such as the taxation of profits made in space by companies, or
the taxation of space debris, satellite orbiting or space tourism.
These perspectives could also contribute to preserve space
resources and avoid their overexploitation.
Note 15 Proposed by Alexander Ezenagu and Eytan Tepper, Adopting a Universal Tax Regime
for Outer Space Exploration, Proposal selected by the jury of the ADI/ILA 2023 Ideas Lab.

taxation | White Paper 12
Improving the existing tax system
Different tax policies could be proposed to improve the existing
tax system by changing some constitutional rules, improving
some tax rules and promoting climate governance.
First, some legal changes can be made to introduce environ-
mental protection into the Constitution where this is not yet
the case, or to introduce anti-depletion measures, such as a
rule that no more can be used than the resource can produce.
A bolder idea would be to have a thematic constitution, here
dedicated to the environment.
page 106
Second, some tax rules can be improved in three directions.
First of all, to better evaluate and control the behavior, different
solutions have been proposed such as the introduction of an
annual assessment of the carbon footprint of companies, indi-
viduals or States or the reinforcement of reporting and evalua-
tion rules to evaluate the real performance of green investments
and the international control of tax expenditures. The same
goes for improving the allocation of revenues with the imple-
mentation of a tax on financial transactions (e.g. the Tobin Tax)
that would be allocated to the fight against global warming or
a system of direct allocation of taxes to finance environmental
projects. Then, to better guide behavior, it will be possible to
3
issues
set up general and specific rules. Regarding the implementation
of general mechanisms, we can mention a border adjustment
(e.g. European Carbon Border Adjustment Mechanism (CBAM)
compatible with WTO law, whose idea is to standardize the rules
between European and non-European producers in terms of
greenhouse gas emissions), a carbon tax, a climate wealth tax
or an individual carbon card. It also seems necessary to deve-
lop some negative instruments to correct harmful behaviors
(e. g. eliminating fossil fuels subsidies with trade-in subsidies
for polluting vehicles allowing the purchase of a green vehicle
or exemptions or aids for the purchase of forests). Second,
some more specific measures were proposed. Thus, the creation
page 107
of taxes on natural elements, such as water. For companies, the
implementation of a bonus-malus system based on their envi-
ronmental behavior from criteria to be defined, such as the
choice of long circuits, the use of pesticides or renewable en-
ergies, waste recycling or the level of their carbon footprint,
could be considered. In addition, the design of an environmen-
tal tax credit based on the model of the research and develop-
ment tax credit may allow some expenses to generate an en-
vironmental tax credit. Third, some authors have proposed to
link the problem of climate change with two others – extreme
poverty and international inequality – in order to reform the
international financial system by redistributing part of the pro-

taxation | White Paper 12
fits transferred by multinationals to developing countries16 .
Lastly, in order to better remedy environmental damage, it could
be interesting to revise the starting point of the limitation period
from to time of damage to the time when pollution ends.
Finally, climate governance can promote negotiations and dis-
cussions with groups of national and local governments, inter-
national and non-governmental organizations, private sector
companies and other social actors (academics, economists,
sociologists, philosophers...). Another idea would be to foster
climate action by creating new tools in a sectoral or global way
and by strengthening citizen participation in climate action and
page 108
knowledge with climate watch groups, citizen consultations or
the development of education in schools. Collective action could
also be limited to a small group of people in order to foster the
confidence of its participants.
Note 16 Alexander Faden, “Case Study Analysis of the OECD Pillar One and Pillar Two Alloca-
tions to Developing Countries”, Bulletin for International Taxation, 08/2021, pp. 382-400.
3
issues
2. How to support
technological change?
Faced with processes where all human intervention can disap-
pear, it seems fundamental to keep the final validation and in-
terpretation by a human being. Human beings must remain in
control of the machine in order to deal with all types of failures
and tax officials need specific computer training to deal with
them. While some very specific measures have been proposed
as to provide a multilateral instrument to frame the technolo-
gical evolution as a whole, beyond just crypto-assets or the
page 109
creation of a tax on transactions taking place on the blockchain,
tax policies of the future should focus on distinguishing the
nature of data, establishing a data dividend and strengthening
taxpayers’ rights.
Distinguishing the nature of data
One of the interesting issues for the future is likely to be the
nature of the data. Some of the technological processes that
initially allowed for automated data processing to target fraud
are evolving into mechanisms for collecting data published
online on platforms by tax and customs administrations. It is

taxation | White Paper 12
therefore a change of model with a reversal of the working
methods of the administrations and of the processing imple-
mented, since we are moving from targeted data processing
when there is a doubt or a suspicion of offences against a
person, to a general prior collection of data in order to target
subsequent control actions. The development of data collection
and analysis tools enabling the development and use of iden-
tification criteria or relevant indicators in order to identify tax
or customs violations or infringements leads to the identification
of two types of data: personal data and activity data. Moreover,
different types of data appear, targeting an activity or the per-
son, which are given different qualifiers: identification, context,
page 110
taxation or characterization. The question of adapting a tax
framework according to each type of data, since not all these
data have the same value, will certainly arise in the future.
Establishing a data dividend
This idea is the proposal of a working group formed after Cali-
fornia Governor Gavin Newsom called for the creation of a data
dividend, in a 2019 speech, to share the wealth that comes from
3
issues
mining personal data with the users who generate it17. The idea
is to share the wealth from the exploitation of personal data with
the users who generate it by considering that data is a collective
good and that any data dividend must take this fact into account.
The primary logic of the data dividend is that the economic value
of data comes primarily from the aggregation of data generated
by large groups, rather than from a single individual. The working
group evaluated different models for revenue collection, a mecha-
nism that returns revenue to users for their digital work and
which is the first component of a data dividend: sales-apportioned
data dependency tax, sales tax on data, per unit tax (pay per
data unit) or use tax (pay per data use), taxation requiring tech-
page 111
nical advances or a flat tax based on data intensity. According to
the group, a sales-apportioned data dependency tax would be
most effective with the creation of an independent regulatory
authority where one does not exist.
Note 17 Feygin, Hecht, Prewitt, Li, Vincent, Lala, Scarcella, A Data Dividend that Works: Steps
Toward Building an Equitable Data Economy, Berggruen Institute, 2021: https://www.berggruen.
org/themencode-pdf-viewer-sc/?tnc_pvfw=ZmlsZT1odHRwczovL3d3dy5iZXJnZ3J1ZW4ub3JnL3d-
wLWNvbnRlbnQvdXBsb2Fkcy8yMDIxLzA1L0RhdGEtRGl2aWRlbmRfZmluYWwucGRmJnNldHRpb-
mdzPTExMTExMTExMTExMTExMTExJmxhbmc9ZW4tVVM=#page=&zoom=auto&pagemode=.
 3
taxation | White Paper 12
issues

Strengthening taxpayers’ rights also in the company, at the university, in other public or private
institutions. With respect to data integrity, it is fundamental to
Taxpayers’ rights were not born out of the digitization of the
ensure that data is properly stored and transmitted and to
economy and will have to adapt to the future of this new envi-
strengthen the integrity of interoperability by ensuring that it
ronment, even more than today. One of the consequences of
is stored in an appropriate location (server, cloud, etc.). Finally,
the application of this new technology to tax collection is the
it will be necessary to develop data security policies at all stages
absence of an appropriate legal and regulatory framework. Data
of access, activity, or transmission. All of these advances will
collection has entered a new era and challenges privacy, the
allow the taxpayer to deal with technological error on data, the
rights of the defense, the inviolability of the home, and the
breach of the integrity of his/her digital tax identity, but also
principle of legal certainty. Maintaining information security and
the use of these data in a manner contrary to the law. Finally,
strengthening data confidentiality are therefore essential condi-
it will be necessary to avoid metaverse tax audits and to recreate
tions for the use of this new technology by tax authorities in
human dialogue when it has completely disappeared.
page 112

page 113
localizing the wealth and determining the owner or beneficial
owner.

The risks to the taxpayer may be multiple 18 . As far as access to 3. How to rethink the tax
data is concerned, it will be necessary to provide secure access decision-making process?
to data for taxpayers and tax authorities or other authorized
competent authorities in order to allow corrections. As for the Once the democratic deficit is addressed, it will be necessary
use of the data, specific training will have to be offered to the to rethink sovereignty and define good tax governance.
tax administration and any other authorized tax authority but

Note 18 For a deeper analysis see the work done by the ILA Committee, phase 1: J. Kokott and
P. Pistone (eds), Taxpayers in International Law, Hart Publishing, 2022.

taxation | White Paper 12
Addressing the democratic deficit
First, it is necessary to restore trust to encourage taxpayer
consent. Taxpayers need to be reassured by greater transpa-
rency in the allocation of revenues. They need to be able to
assess the outcome of implemented tax policies by identifying
the performance indicators of these policies to verify that what
was considered ex ante to be the likely effect of the new policy
is confirmed ex post. It should be possible to determine the gap
between what was expected and what was achieved, so that it
can be adjusted to achieve the objectives initially set. The ob-
jectives of the evolution of the tax system must be posted and
page 114
everyone must ensure that the state achieves them. This ap-
proach would help restore taxpayer confidence. The public
authorities must also reassure the taxpayer about access and
use of their data. These measures would allow taxpayers to be
involved in the decision-making process.
Second, elections must be given meaning and value. In developing
countries, institutional structures must be improved to reduce
corruption and the informal sector. In the US, the influence of
lobbies on the development of the rule of law must be controlled
and the Supreme Court’s Citizens United decision reversed, to
prevent the influence of the wealthiest on election campaigns.
3
issues
Finally, it is necessary to ensure the legitimacy and proper
functioning of institutions and the rule of law. From an interna-
tional perspective, it seems important to strengthen the legiti-
macy of the OECD’s inclusive framework. From a European point
of view, it’s necessary to give the political means to act in order
to abandon the unanimity rule, even if it requires the modifica-
tion of the European treaties. The idea of creating a European
tax, collected by a European tax authority and paid in an agreed
manner to each member, with the establishment of a European
taxpayer status, has also been proposed. From a national point
of view, some technical and legal obstacles to the advancement
of green tax rules need to be reviewed, as is the case in the US
page 115
with the super-majority and unanimity rules, and the Filibuster
procedure.
Rethinking sovereignty
The concept of “sovereignty in solidarity” was proposed by
Mireille Delmas Marty, while she was at the Collège de France
in the framework of the Chair «Comparative Legal Studies and
Internationalization of Law”. The idea goes beyond the absence
of a world state and the interdependence that unites all global
actors. No state can stand alone and must show solidarity. The

taxation | White Paper 12
transposition of this idea to taxation makes it possible to imagine
a solidarity-based fiscal sovereignty in order to implement an
internationalized national tax law or a contextualized interna-
tional tax law.
The first step would then be to define truly common tax objec-
tives, in order to imagine the resulting responsibilities of all
actors (states, international organizations, transnational corpo-
rations). The second step would be to define tax regimes for
common international objectives, with mandatory national
implementation.
page 116
Defining good tax governance
This concept first referred to a good governance standard in-
troduced by the EU ECOFIN Council in 2008, to tackle tax fraud
and evasion. It included transparency, exchange of information
and fair tax competition. This concept then evolved and ex-
panded to the four minimum standards of the BEPS project19.
The issue has become so important that a chair has been created
Note 19 Irma Mosquera Valderrama, “The EU Standard of Good Governance in Tax Matters for
Third (Non-EU) Countries”, Intertax, Vol. 47, Issue 5, 2019.
3
issues
within the EU20. Pending this research, some measures can be
proposed. On the one hand, measures to encourage states to
adopt the principles of good governance, such as financial in-
centives or the provision of technical assistance to help countries
meet their commitments in this area. On the other hand, sim-
plification measures such as the development of unified ap-
proaches with third countries. Finally, real sanction measures
linked to the list of non-cooperative countries by imposing
surcharges on all those who refuse to cooperate.
If the BEPS reform has influenced the EU standard of good tax
governance, we can find similar proposals in the international
page 117
arena. In terms of information exchange, it has been proposed
to develop different types of exchange and cooperation. In
order to increase compliance, information on taxpayer and tax
returns could be made public for use by other interested au-
thorities. It has also been proposed to extend automatic infor-
mation exchange to provide mechanisms such as FATCA to
businesses, extending it to information on property, intellectual
property, services, interests or other. Finally, the reporting of
Note 20 Jean Monnet EUTAXGOV Chair, «Standard of Tax Good Governance”, directed by Pr
Irma Mosquera Valderrama.

taxation | White Paper 12
financial transactions by third parties who have data could be
strengthened and consideration should be given to finding ways to
sanction non-cooperation other than negative reports on a State.
Finally, this good tax governance can be found within the tax
administration. One proposal could be to create a pool of in-
dependent international tax inspectors, who are not linked to
the representation of the different countries, but who remain
technically competent to intervene independently on cross-bor-
der problems. Another more traditional proposal is to establi-
sh a dialogue between ministries and development aid agencies
and to provide external expertise (technical, green or other) to
page 118
tax authorities. Lastly, to retain trainees, countries may impose
an obligation to serve their country for a given period of time
or offer in-kind benefits that offset for the standard of living in
the developing country.
4. H
 ow to fight inequalities?
There are different ways to fight against inequalities by reba-
lancing in favor of equality and solidarity, by going further in
progressivity of the tax system or by strengthening the control
of expenditures and revenues.
3
issues
Rebalancing in favor of equality and solidarity
Rebalances can occur between incomes or instruments and
also between countries. Among incomes, some rebalancing
may occur between labor and capital incomes, for example to
determine whether a dividend should be taxes low when it
remunerates for labor that is taxed higher. There should be
criteria for deciding the distribution between workers, owners,
capital owners and consumers. Some economists, such as
Thomas Piketty, propose to give 50% of voting rights in the
company to employees and of the remaining 50% to the
shareholders, it being understood that no individual sharehol-
page 119
der can have more than 10% of the voting rights for large
companies. This would allow a rebalancing between labor and
capital. Finally, there is also scope for better control over the
mix of policy instruments for climate change, between taxation,
regulation or cape-and-trade measures.
Between countries, each country must have sufficient human
and financial resources. Participation by developing countries
in BEPS reform must be easy and inexpensive, and implemen-
tation must ensure that developing countries get a return on
their investment, i.e. that the cost of the effort to participate
does not outweigh the potential benefits. The current proposal
for a unified approach is unlikely to meet the needs of develo-

taxation | White Paper 12
ping countries. One solution might be a world tax of 15% ad-
ministrated by the UN on the basis of a consolidated profit, with
no knowledge of where the profit is made. Other general pro-
posals have been made by Thomas Piketty to rebalance in favor
of equality, for example by creating a global tax of 2% on fortunes
over 10 million euros to finance health, education and infrastruc-
ture in the poorest countries. Finally, wage adjustments can be
proposed in the demographic field, as it has been shown that
they tend to decrease these inequalities (https://link.springer.
com/content/pdf/10.1007/s10888-019-09411-z.pdf). In fact,
fiscal policies should reconnect tax systems to population aging,
in order to find new financing resources for a global adaptation
page 120
of society to this reality, through the health insurance systems,
when they exist. When this is not the case, solutions such as
increasing inheritance and gift taxes, introducing a social levy
specifically dedicated to the elderly or introducing solidarity
days for workers could also be considered.
Going further in progressivity of the tax system
Taxation can be used to correct inequalities, as some have
already proposed. For Thomas Piketty, the progressivity of in-
come tax is a good tool to address inequalities. Indeed, the 20th
3
issues
century introduced and experimented extensively with pro-
gressive income taxes as a powerful tool for financing the social
state, compressing income disparities and promoting a more
egalitarian and prosperous economy. He argues that the 21st
century should extend this legacy by introducing and widely
experimenting with a progressive wealth tax to better circulate
property, power and participation in all its forms in society21. In
the UK, the cost of buying a house or property increases in
proportion to income. As a result, it takes a very high income
to buy, whereas previously it was possible with a low income.
Again, taxation can help to eliminate disparities within a gene-
ration by introducing a wealth transfer tax or a wealth tax. More
page 121
specifically, Thomas Piketty makes the proposal to introduce a
progressive wealth tax that would finance the payment of a
minimum inheritance to everyone at the age of 25, in the order
of 120 000€ for each, amount that corresponds to 60% of the
average inheritance in France. In return, measures must be
taken to reduce the income received from large inheritances in
order to reduce the overall gap in inheritances received.
Note 21 Piketty, Une brève histoire de l’égalité, Editions du Seuil, 2021.
 3
taxation | White Paper 12
issues

Strengthening the control or modify the arm’s length principle and to ensure legal certainty
of expenditures and revenues for companies.

In general, the use of new technologies can contribute to im-

proving tax collection in order to reduce tax gaps and make the Favoring destination and consumption
system more efficient, provided that the rights of the taxpayer
The principle of destination-based cash flow is advocated by
are respected. In order to rationalize tax expenditures, one can
some authors as having the best economic efficiency22 . Indeed,
also reserve tax incentives for products or services that meet
this system allows for better tax collection and more difficult
predefined multifactorial criteria such as social, budgetary,
profit shifting. It avoids economic distortions caused by shifting
environmental, economic, energy, cultural or security utility. Or,
activity to low-tax-rate locations. Allocating taxing rights to the
one may think about the distribution of revenues according to
destination country is advantageous if transaction costs are
what needs to be improved, by better allocating revenues, for
page 122

example in the area of climate change, to build the necessary
infrastructure to protect against climate phenomena or to
support green or other investments.
5. H
 ow to rethink
the corporate taxation?
The BEPS reform has put the spotlight on the future of corpo-
rate taxation. The uncertainties surrounding its successful
implementation have raised hopes for new tax policies for the
future that would favor destination and consumption, abandon
page 123
not too high and if an appropriate form of taxation can be im-
plemented. The tax rate should be determined by the location
of a relative immobility factor, given that the consumer’s place
of residence is more immobile than his place of consumption.
Moreover, broad-base consumption taxes seem to be the best
alternative to cross-border flows. The rapid extension of VAT
shows that the focus is increasingly on consumption tax and
that it is increasingly difficult to apply capital income tax because
of its cross-border nature. It therefore seems logical to tax
Note 22 Devereux, Auerbach, Keen, Oosterhuis, Schön, and Vella, Taxing Profit in Global Eco-
nomy, Oxford, 2021.

taxation | White Paper 12
where the immobile consumer is in order to meet the challenge
of international capital mobility. Consideration could also be
given to broadening the income tax base to include fewer
exemptions and concessions.
Abandoning
or modifying the arm’s length principle
One of the criticisms of the BEPS reform is that it seeks to move
away from the arm’s length principle without actually doing so.
The idea of removing the arm’s length principle is based on the
page 124
fact that it was not well thought out from the beginning and will
continue, despite the reforms, to pose difficulties with respect
to price manipulation or price determination. Maintaining this
principle might make sense if the right price was simple to
determine.
The arm’s length principle emerged as a way to escape the
complexity of the formula apportionment system contained in
the 1920 League of Nations work. This system, which had been
proposed as a way to allocate tax profits to multinationals across
jurisdictions, may come in the future. The main idea was to
evaluate the overall profit of a company in order to allocate
parts of this profit to different countries based on different
3
issues
factors (assets, labor, sales). We find this idea in the 21st cen-
tury. Indeed, in the EU, the CCCTB - and its successor the BEFIT
project (Business in Europe Framework for Income Taxation)
– relies on a variant of the apportionment formula to allocate
corporate profits between member states and on the transfor-
mation of the accounting and tax information system of com-
panies to reduce the administrative costs of documentation
and reprocessing. It therefore seems possible to retain both
concepts. Some authors have even proposed revisiting the
arm’s length principle in the future by considering the concept
of “value generation” focusing on value reflected in labor or
income rather than market or exchange value (https://papers.
page 125
ssrn.com/sol3/papers.cfm?abstract_id=4060111).
Ensuring legal certainty for companies
The strengthening of compliance measures and the implemen-
tation of international reform are of concern to companies.
Some measures seem to be necessary to reassure them. Indeed,
a number of tax policies must be taken in order to guarantee
the confidentiality of the company’s business practices, strate-
gic position or tax documentation. Companies must also be
protected from the reputational risk incurred by the erroneous

taxation | White Paper 12
analysis of its public documents, as may be the case with the
CbCR requirements. Some rules must also be put in place to
reduce the cost of adapting the reform to groups and to avoid
multiple taxation.
6. H
 ow to improve the legal rule?
To improve the legal rule, future tax policies will have to focus
on its design and its application.
page 126
The design of the legal rule
Efforts can be made in three different directions. The first di-
rection is the rewriting of the law, which has already been initiated
in some countries such as the United Kingdom in 1996 through
a parliamentary procedure, with the support of a joint committee
(the Tax Law Rewrite). This work has just been undertaken in
France through codification commissions placed under the
authority of the Prime Minister. The objective is to rewrite the
General Tax Code and to create new codes, such as the Tax
Code on Goods and Services, which has just been published
(ordinance n° 2021-1843 of December 22, 2021). To take into
account new technologies, it will also be necessary to adapt the
3
issues
writing style to facilitate the execution of a smart contract in
tax matters, by developing the control and verification capacity
of the code that integrates the legislation.
The second direction is the clarification of the legal rule. It seems
necessary to eliminate or revise some concepts such as per-
manent establishment or the arm’s length principle. The boun-
daries between some other concepts need to be redefined,
such as the source-residence, avoidance-evasion, sup-
port-aid-subsidy or passive-active income distinctions. Consti-
tutional clarifications could also be made for new topics such
as technological, digital or climate issues, and a multilateral
page 127
convention could be considered in the area of non-discrimina-
tion to better regulate tax subsidies and international aid.
The last option is the simplification of the legal rule. This sim-
plification could be done at the level of some European directives,
which remain increasingly complex to read. As far as conventions
are concerned, the idea has been considered of formulating
only one conventional model. The elaboration of a single mul-
tilateral basis common to all States, representing all the interests
involved, could give rise to reflection. Another idea would be to
consider that developing countries work only on a withholding
tax basis, with a dedicated tax credit that would be formalized
in a technical agreement.

taxation | White Paper 12
The application of the legal rule
If the reform were to be implemented, it would probably be
necessary to explain the coordination of different multilateral
conventions among themselves and to provide a simplified
guide or manual to explain how these different conventions or
models will apply. More specifically, with regard to the role of
the judge in the application of legal rules, several ideas have
been put forward. First, it seems necessary to regulate the
possibility of enacting retroactive laws for the sole purpose of
circumventing a judge’s decision. Second, the idea of issuing
judgments for the future was considered in order to give tax-
page 128
payers or public authorities time to take the necessary steps
to respond to the judgment. Finally, it would be interesting to
intensify the dialogue of judges to help them working on similar
issues in different countries to better exchange.
7. H
 ow to improve the dispute
resolution mechanism?
In order to improve the tax dispute resolution mechanism, the
creation of new mechanisms could be considered as well as the
improvement of existing ones.
3
issues
New mechanisms
A first proposal appears in a public consultation document on
Pillar 1 which proposes the implementation of a dispute reso-
lution panel process (https://www.oecd.org/tax/beps/public-
consultation-document-pillar-one-amount-a-tax-certainty-is-
sues.pdf). The procedure is described in the annex in four main
steps starting with a MAP stage, the appointment of the dispute
resolution panel, the deliberation of the dispute resolution
panel and choice of resolution and the implementation of the
resolution. A specific timeline is provided for each of these steps.
It is interesting to note some commonalities with the WTO
page 129
dispute settlement mechanism, suggesting a possibility for the
OECD to have its own dispute resolution system in the future.
Another interesting mechanism is proposed in the context of
mutual administrative assistance, to develop join tax audits
through new models of international administrative agreements
to combat double taxation of corporate profits23 . Closer coope-
ration between tax administrations in the field of audits of
taxpayers involve in cross-border economic activities is neces-
Note 23 Isabella Zimmerl, Joint Tax Audits als Ausgangspunkt zur Effektuierung des Verständi-
gungsverfahrens, Beck, 2022.

taxation | White Paper 12
sary and the proposals made by the author allows the state to
exercise its power outside its territory.
A more ambitious idea is the creation of an international tax
jurisdiction, independent and accepted at the international
level, suggesting that all states go beyond questions of tax
sovereignty. This idea is not new, since Vito Tanzi envisaged it
“probably in the XXII century”24 . The question is to know which
forum is most likely to host such a jurisdiction: the OECD, the
WTO or the UN? The choice of one of these organizations can
be discussed on the basis of their legitimacy and their capacity
to host such a function. Another possibility would be to attach
page 130
this function to an existing international jurisdiction.
Improvement of existing mechanisms
One of the main difficulties for companies is the inability to
reduce judicial and treaty delays, which can sometimes be very
long and can prevent the taxpayer from taking action. In addi-
tion, the MAP system is bound to reveal its limitations during
Note 24 V. Tanzi, « Globalization and the Future of Fiscal Protection », Working Paper IMF, no
00/12, January 2000.
3
issues
the implementation of BEPS reforms and the lack of effective
systems in place could encourage reform of existing systems.
A specific proposal has been put forward by a group of acade-
mics. It aims to establish a dispute resolution mechanism that
mirrors the MAP of tax treaties 25 . Indeed, the MAP provided for
in article 25 §3 of the OECD MC can be a way of handling GloBE
disputes if it is clarified and strengthened. This applicability
could be contested and some national systems or tax treaties
could be an obstacle to the implementation of this possibility.
For all these reasons, it is proposed to add this possibility to
the commentaries of the article 25 of the OECD MC and to in-
page 131
troduce in the GloBE Model Rules a national model provision
that takes up the framework of Article 25 §3 OECD MC. Finally,
the interaction of this proposal with the Convention on Mutual
Administrative Assistance in Tax Matters is made in order to
propose two options for better coordination.
Other proposals can be mentioned. First, the WTO Dispute
Settlement Body, which is already involved in inter-state tax
Note 25 Danon, Gutmann, Maisto and Jimenez, 2022: https://media-exp1.licdn.com/dms/document/
C4E1FAQH-rHvhu1DSzw/feedshare-document-pdf-analyzed/0/1650617359700?e=1654732800&v=-
beta&t=opeg0BPpQw8XiRbb1ggCpfHzsl--pX8yoPiblH9_XFI.
 3
taxation | White Paper 12
issues

justice, could be reformed to help countries resort to arbitration,

to make its sanctions more effective, and to break the political
deadlock that paralyzes litigation activity. Second, the develop-
ment of other alternative dispute resolution methods could be
envisaged, for example by imagining independent facilitators
such as those that exist within the WTO. Finally, courts in de-
veloping country should be able to handle disputes rather than
go to arbitration. If they decide to do so, it should be possible
to imagine institutionalizing international tax arbitration by
creating a specific international body that would serve as a
forum in this area, with equal representation from developing
and developed countries.
page 132

page 133
Since the future is by definition uncertain, let us not be afraid
to imagine other developments for taxing the future.
*
acknowledgments
persons interviewed
 *
taxation | White Paper 12
acknowledgments

Special thanks are due to all individuals who have accepted to Liselott Kana: Head of the International Tax Legislation Depart-
contribute their experience and ideas to this white paper. They are: ment at the Ministry of Finance, Member of the UN Committee
of Experts on International Cooperation in Tax Matters, Chile

Ideas Lab (PhD researchers): Marcus Livio Gomes: Federal Judge, Associate Professor Uni-
versidade do Estado do Rio de Janeiro, Brazil
Alexander Ezenagu and Eytan Tepper, whose draft paper:
“Adopting a Universal Tax Regime for Outer Space Exploration”, Janet Milne: Professor of Law, Director, Environmental Tax Po-

selected by the jury of the Ideas Laboratory, licy Institute, Vermont Law School USA

Belema Obuoforibo: Director of the Knowledge Centre, Inter-

national Bureau of Fiscal Documentation (IBFD), Chair at Centre
The Personalities interviewed:
for Studies in African Taxation, The Netherlands
page 136

page 137
Justice Lady Arden: Former Justice of the Supreme Court,
Emmanuel Opoku: Legal Counsel at the Organisation of African,
Member of the Permanent Court of Arbitration in The Hague
Caribbean and Pacific States (OACPS) Secretariat, Belgium
and an ad hoc judge of the European Court of Human Rights in
Strasbourg, United Kingdom Hugues Perdriel Vaissière: Tax executive, General Electric, France

Mary Bennett: International tax attorney (Baker & McKenzie Vicki Perry: Division Chief at International Monetary Fund, USA
LLP), Former OECD Head of Division, Tax Treaties & Transfer
Rasmi Ranjan Das: Joint Secretary (FT&TR-I), Department of
Pricing (2005-2011), USA
Revenue, Ministry of Finance, India
Pierre Collin: President of the 8th Chamber of the Administrative
Raffaele Russo: Lawyer of counsel Chiomenti, Former senior
Jurisdiction Division (Conseil d’Etat), France
advisor at the OECD (2007-2016) and at the Ministry of Economy
Mike Devereux: Professor of Business taxation, Director of the and Finance (2016-2021), Italy
Oxford University Centre for Business Taxation, United Kingdom
 *
taxation | White Paper 12
acknowledgments

Jacques Sasseville: Former Inter-regional Adviser at the United

Nations (2017-2020), Head of the Tax Treaty Unit at the Centre
for Tax Policy and Administration of the OECD (1995-2017) and
principal administrator and subsequently deputy head of the
OECD Fiscal Affairs Division (1990-1993), Canada

Sven Steinmo: Professor of Political Sciences, University of

Colorado, USA

Written remarks:
Thomas Piketty: Professor at EHESS and Paris School of Econo-
page 138

page 139
mics, France
IN THE SAME COLLECTION

Food / Agriculture
Anthropocene
Fight Against Corruption
Mass Crimes and Impunity
Law In Support of Democracy
Human Rights
Energy
Business and Human Rights
Outer Space
Civil Status
International Finance
Taxation
Global Governance / Multilateralism
International Investments
Migration
Digital Challenges for International Law
Ocean
Sdgs beyond 2030
Cultural Heritage
Intellectual Property
Dispute Resolution
Health
Labour
Cities in International Law
 White Paper n° 12 - Taxation
realisation: July, 2022
graphic design: clémence hivert - bluclemence@gmail.com
 www.ilaparis2023.org/en
Public consultation from September 1 to December 31, 2022
adi.ila2023taxation@gmail.com

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