Klein Edward

TD n°17

Diversité des personnes publiques et unité de l'État

Marquée par une forte tradition jacobine, la France a connu aux cours
de ces deux derniers siècles d'importantes modifications de son
administration interne amenant à s'interroger sur les menaces réelles
ou fictives qui planent sur l'unité de l'État.
La notion d'État nécessite une étude approfondie. Toutefois, il est
possible de dégager quelques traits principaux. L'Etat est en effet
composé d'une population, d'un territoire ainsi que d'une organisation
politique. Cette organisation politique peut se manifester de plusieurs
manières. Les deux principales formes d'État sont aujourd'hui l'État
fédéral et l'État unitaire.
Si le premier est constitué d'un système politique à double niveau, le
second est constitué d'un pouvoir central fort dominant.
La France depuis la fin de l'époque féodale a toujours été un État
unitaire marqué par une vision Jacobine d'un pouvoir central
dominateur. Les tentatives de modification de cette tradition par les
girondins lors de la révolution les a conduit à un sanglant échec.
Malgré tout, l'organisation politique de l'État français a
considérablement évolué depuis.
Des mouvements successifs tels que la déconcentration puis plus
récemment, la décentralisation ont conduit à modifier en profondeur
l'organisation politique du pays.
Ces deux phénomènes pouvant sembler proches ne s'expriment
pourtant pas de la même manière et ne conduisent pas au même
résultat.
La déconcentration consiste à déléguer des pouvoirs au sein même
d'une personne publique, selon la célèbre formule d'Odilon Barrot
« c'est le même marteau qui frappe mais on en a raccourci le
manche ».
La décentralisation en revanche entame profondément le système
politique français. Contrairement à la déconcentration, il s'agit d'un
transfert de compétence d'une personne publique vers une autre
personne publique. Cette abandon de compétence de l'État central au
profit de nouvelles personnes publiques a contribué à la multiplication
de ces dernières.
Cette diversité donne l'impression d'un État à plusieurs visages et
brouille dans l'esprit de l'administré le sentiment d'unité de l'État. En
parallèle cette diversité est nécessaire pour l'efficacité du pouvoir, de
la réponse publique aux besoins privés.
L'étude des personnes publiques en charge exclusivement d'un
service public n'a pas d'intérêt pour les besoins de cette étude car leur
diversification ne remet pas en cause l'unité de l'État.
Cette question d'unité de l'État est au coeur du débat politique actuel.
La volonté de l'actuel président Sarkozy de rendre l'État plus proche
des citoyens se manifeste par de nombreuses initiatives. Dans les
dernières semaines, plusieurs ministères ont été déplacés en province
périodiquement. Ces actions témoignes d'une volonté publique de
redonner le sentiment d'un État fort, à la fois central et proche des
préoccupations quotidiennes des citoyens.
Comment la diversité des personnes publiques peut-elle se concilier
avec l'unité de l'État ? En d'autres termes, comment s'articule le souci
contemporain d'une plus grande efficacité des pouvoirs publics avec le
principe constitutionnel d'indivisibilité de l'État ?
Si l'unité de l'État reste aujourd'hui préservée grâce à une vision
historique de l'État unitaire ainsi que d'un mouvement de
déconcentration permettant une meilleure administration, la diversité
des personnes publiques demeure néanmoins un outil de l'efficacité
des pouvoirs publics.
I) L'unité de l'État préservée

A) La tradition d'un État unitaire

Un État est dit unitaire quand la souveraineté n'appartient qu'à un

seul des États. Traditionnellement, dans ce type de système politique,
le pouvoir est concentré à son maximum dans une capitale politique
et les délégations de pouvoir sont rares.
L'article I de la constitution française de cette volonté « La France est
une République indivisible, laïque, démocratique et sociale ».
Toutefois, une évolution s'est opéré devant l'impossibilité technique
que représentait autrefois la gestion d'un territoire d'une certaine
ampleur. Si les rois du moyen age se déplaçait de château en château
afin de rendre la justice et se tenir au courant des affaires locales, la
révolution en faisant éclater cette extrême concentration des pouvoirs
dans les mains d'un seul homme a permis d'entreprendre la première
étape d'une déconcentration jusqu'à nos jours.
La première étape de cette déconcentration a conduit à la séparation
des pouvoirs selon la théorie de Montesquieu. Cette première étape
n'est cependant pas suffisante si l'on souhaite poursuivre un objectif
de bonne administration.
Les moyens de communications n'étant pas autrefois aussi
développés qu'aujourd'hui, le besoin s'est fait ressentir de déléguer
des pouvoirs à des administrations locales.

B) La déconcentration: conciliation entre unité de l'État et prise en

compte des exigences locales

La France est un des premiers pays unitaire à avoir mis en place un

important système de déconcentration puisqu'elle touche aujourd'hui
95% de l'administration.
Cette déconcentration s'est faite en plusieurs étapes.
Tout d'abord, sous la domination de Napoléon, la France s'est dotée
d'un système de préfet permettant de superviser les actions engagées
au niveau local.
L'élaboration de ce réseau vertical permet un meilleur contrôle ainsi
qu'une meilleure application des décisions prises au niveau central.
L'ultime étape de cette déconcentration venant couronner deux
siècles d'avancées est la loi ATR de 1992 qui érige la déconcentration
en principe de l'administration française.
La déconcentration est une technique permettant de déléguer des
compétences autrefois détenues par le pouvoir central au sein d'une
même personne morale. Ce système s'oppose à celui de la
décentralisation, en effet le pouvoir reste au niveau de l'État central
qui reste seul auteur de décisions. Ce système permet une
décongestion de l'administration centrale mais également d'accélérer
les prises de décisions au niveau local.

L'organe pivot de ce système demeure le préfet. Celui-ci est nommé

et donc révocable a tout moment. Il ne dispose pas de la légitimité
populaire et donc ne dispose que d'une autonomie très restreinte
soumise à un contrôle hiérarchique strict. Le préfet est en quelque
sorte un homme de terrain de l'État permettant un action rapide et
éclairée de ce dernier.

Si la déconcentration constituait autrefois un progrès véritable, l'idée

semble aujourd'hui un peu désuette notamment vis à vis des progrès
effectués par les télécommunications. Ce mouvement de
déconcentration est aujourd'hui éclipsé par les mouvements de
décentralisations successifs. Toutefois malgré son vieillissement, ce
mode d'administration présente un intérêt certain.

Même si la déconcentration est aujourd'hui la norme au sein de

l'organisation administrative, la création de nouvelles personnes
publiques par l'État amène à s'interroger sur l'éventuelle menace d'un
morcèlement de l'État.
 II) La diversité des personnes publiques: outil de l'efficacité des
personnes publiques

Le souci de proximité de l'administration pour répondre plus

efficacement, plus rapidement, plus spécifiquement aux besoins des
administrations à conduit à une multiplication des personnes
publiques.
Cette multiplication des personnes publiques s'est orienté vers un
double mouvement: une diversification locale et une diversification
par l'expertise.

A) Diversification locale: la décentralisation contrôlée

La décentralisation est le fait pour l'État de transférer des

compétences à des personnes morales qu'il crée. En France, cette
tendance a véritablement commencé au début des années 1980 avec
la loi Defferre promulguée le 2 mars 1982. La création de nombreuses
collectivités territoriales ainsi que la délégation de pouvoirs toujours
plus grands à permis d'obtenir un meilleur suivi des désirs des
citoyens. La France n'apparait toutefois que faiblement décentralisée
par rapport à ses voisins européen.
La décentralisation rapproche le processus de décision des citoyens,
favorisant l'émergence d'une démocratie de proximité. Cette
démocratie de proximité trouve son fondement dans l'existence
d'élection locale permettant aux élus d'obtenir la légitimité nécessaire
afin de prendre des décisions engageant la collectivité.
Les collectivités territoriales disposent de pouvoirs propres qui ne
trouvent leur possibilité d'exercice par des financements propres
collectés au niveau local.
Une des principales vertus de la décentralisation est d'adapter les
politiques publiques au plus près des besoins de la population. Cela
peut toutefois introduire de nouveaux déséquilibres au sein du
territoire, en raison de choix politiques différents et de l'inégalité des
ressources des collectivités territoriales. Certains le voient comme un
risque, d'autres comme une latitude pour saisir les opportunités au
niveau local. Toujours est-il qu'elle ne peut guère se faire sans une
péréquation financière qui, sans brimer les zones dynamiques et à fort
potentiel, évite que certaines autres se trouvent par trop défavorisées.
Cette décentralisation territoriale s'accompagne d'une
décentralisation fonctionnelle.

B) Diversification par l'expertise: les autorités administratives

indépendantes

Le décentralisation fonctionnelle apparaît au moment ou une

personne morale de droit public décide de ne plus gérer une activité
mais de transférer sa gestion à un organe distinct que l'on appelle
établissement public.
Cette décentralisation entraine la création de nombreuses personnes
publiques comme par exemple l'AMF ou le CSA...
Les autorités administratives indépendantes restent cependant très
liés à l'autorité qui les a crée. En effet cette dernière peut à tout
moment décider de la suppression de sa création.
Cette création de nouvelles personnes publiques tient sa justification
dans la grande spécialisation des domaines qu'elles règlementent
(audiovisuel par exemple).
Les autorités administratives pour leur bon fonctionnement disposent
d'un pouvoir règlementaire et d'un pouvoir disciplinaire afin de
sanctionner les éventuels abus constatés par les commissions qui la
compose. Ces moyens sont bien sur strictement encadrés par la loi qui
à crée ces autorités administratives indépendantes.
Si l'on observe une grande multiplication de ces organes ces dernières
années, ceux-ci par leur faible autonomie ainsi que par leur pouvoir
limité ne constitue pas véritablement une menace pour l'unité de
l'État et sont plus un moyen de celui-ci tout comme la
décentralisation.