Droit administratif et les prisons

CAA Bordeaux 2007 « Dornbusch » fait application du régime de la responsabilité sans faute de l’Etat
du fait des attroupements et rassemblements, pour la 1e fois.
L’originalité est que le texte qui régit cette responsabilité sans faute est une disposition législative
issue du CGCT (al 1 définition large, al 2 possibilité d’action récursoire de la part de l’Etat contre les
communes). Quid de l’application en milieu pénitentiaire d’une disposition du CGCT. Le CAA répond
par l’affirmative en retenant une lecture séparée des 2 articles. Normalement, cette responsabilité
suppose que les personnes qui se réunissent disposent d’une liberté d’aller et venir qui est entamée en
milieu pénitentiaire.

L’impulsion décisive provient du conseil de l’Europe (droits des détenus). C’est grave à la CEDH que
les droits de l’homme ont obtenu un droit de cité dans les prisons. CEDH 1984 « Campbell c/ RU » :
“la justice ne saurait s’arrêter à la porte des prisons ».
L’autre facteur, c’est une action non contraignante, les règles de « soft law » qui proviennent d’une
recommandation du comité des ministres du conseil de l’Europe sur les règles pénitentiaires
européennes adoptées en 2006. (facteur d’incitation qui a pour objectif de mettre en place une
politique criminelle commune du conseil de l’Europe). Son but est de permettre la réinsertion des
prisonniers de la société civile (préserver la santé physique et mentale, préparer la réinsertion sociale).
C’est un instrument de référence (Réforme de l’isolement carcéral par un décret de 2006 est motivé
par le respect de ces règles pénitentiaires européennes). La CEDH les prend parfois en considération
(CEDH 2006 « Ramirez- Sanchez c/ France » condamnation concernant l’isolement carcéral). Le
DEDH fait figure de prionnier en matière de protection des droits des détenus (activité législative et
juridictionnelle).

I/ La prise en compte législative des droits des détenus

A/ l’instauration d’un contrôleur général des lieux de privation des libertés Loi du 30 octobre
2007
C’est une autorité spécialisée chargée de contrôler les lieux d’enfermement en vue de s’assurer
que les droits des personnes privées de liberté sont respectés. Cela permet à la France de se conformer
à ses engagements internationaux. Cela intervient aussi à un moment où les contraintes sociales sont
très importantes (état de vétusté, manque d’hygiène dans les prisons).
Au 1e octobre 2007, il y a avait 61 000 détenus pour moins de 51 000 places dont 31 000 en maison
d’arrêt (≠ centrale : établissements de peine). Il y a donc un besoin pressant d’amélioration.
C’est une autorité administrative indépendante qui n’a pas de personnalité juridique propre,
mais qui dispose d’une certaine autonomie.
Cela concerne tous les lieux d’enfermement : garde à vue, prisons, établissements de santé
recevant des personnes sans leur autorisation ( hôpitaux psychiatriques par exemple), futurs centres de
rétention de sûreté.

Ses pouvoirs :
Enquête, visites programmées ou inopinées (par principes, les autorités responsables ne
pourront pas s’opposer à la visite), accéder aux informations nécessaires (mais peut se voir opposer le
secret).
Il ne dispose ni de pouvoir de sanction, ni d’injonction (afin d’éviter le rejet de cette institution).
Il peut proposer des mesures utiles et nécessaires. Il pourra exercer une magistrature morale
d’influence (rapport public annuel, observations). Il peut initier des poursuites pénales et
disciplinaires.

Question : quelle est sa place ? était il nécessaire de l’instituer ? Il existe déjà 4 instances qui
sont habilitées à intervenir : HALDE, défenseur des enfants, médiateur de la république, commission
nationale de déontologie et de sécurité (interférences entre elles, mais le contrôleur peut être saisi par
elles).
 B/ La rétention de sûreté

1/ Le dispositif législatif

A/ La définition
Elle consiste dans le placement de la personne intéressée en centre socio-médico-
judiciaire de sûreté, dans lequel lui est proposé de façon permanente une prise en charge médicale,
sociale et psychologique destinée à permettre la fin de cette mesure.

B/ Conditions exigées par le code de procédure pénale

 Condamnation pour un crime particulièrement grave (homicide volontaire,
torture, viol, barbarie)
 Peine de réclusion criminelle supérieure ou égale à 15 ans
 La cour d’assise doit avoir expressément prévu dans sa décision de
condamnation que la personne pourra éventuellement faire l’objet d’une
rétention de sûreté à l’issue de sa peine.

C/ Placement à l’issue de la peine

Elle présente toujours une particulière dangerosité : probabilité élevée de récidive.
Il ne doit pas exister d’autres dispositifs de prévention de la récidive (ne faire jouer
ces mesure qu’à titre exceptionnel).
Problème : l’a 13 de la loi prévoit l’application immédiate de la rétention de sûreté,
ce qui pose problème pour les personnes déjà condamnées dans une période antérieure à la loi.

2/ Décision du CC du 21 février 2008 sur la loi relative à la rétention de sûreté

Le principal grief soulevé par les requérants (60 députés + 60 sénateurs) était tiré de la
méconnaissance de l’a 8 DDHC (principe d’égalité des délits et des peines, dont la non rétroactivité
des lois nouvelles : principe à valeur variable : législative voire constitutionnelle en matière pénale).
Ils qualifient la rétention de sûreté de peine. Par conséquent, si elle s’applique à des détenus antérieurs
à la loi, c’était une application rétroactive, ce qui est interdit. Et à titre subsidiaire, si la rétention de
sûreté n’est pas considérée comme une peine, on doit l’appréhender comme une atteinte d’une rigueur
non nécessaire à la liberté.
Le CC va écarter le moyen tiré de la méconnaissance de l’a 8 DDHC en énonçant que ce
n’est pas une peine. Il a confronté la rétention de sûreté aux critères cumulatifs de définition de la
peine (mesure prononcée par une juridiction de jugement, liée à l’appréciation de la culpabilité). La
rétention de sûreté n’est pas prononcée par la cour d’assises, mais rendue possible par elle (juridiction
régionale prononce la rétention de sûreté). La finalité n’est pas de réprimer le crime commis, mais au
contraire d’une mesure préventive fondée sur la dangerosité du détenu.
La rétention de sûreté constitue une privation de liberté individuelle qui va pouvoir être
confrontée à l’a 9 DDHC, et 66 C.
Le CC concilie d’une part la prévention des atteintes à l’ordre public et la recherche des
auteurs d’infraction et d’autre part l’exercice des libertés constitutionnellement garanties.
Le CC affirme que les mesures non punitives doivent être justifiées par une menace réelle
pour l’ordre public, ainsi que le respect du critère de la rigueur nécessaire.
Le contrôle de proportionnalité est très poussé. A l’issue de ce contrôle, il a formulé une
réserve d’interprétation. Le CC n’autorise la rétention de sûreté que si le temps de réclusion a été
utilisé pour soigner le détenu. Autrement dit, si on ne propose pas de soins au détenu pendant la durée
de sa détention, on ne peut y opposer sa dangerosité à l’issue de sa peine.
Conséquences : réforme du fonctionnement des prisons (amélioration de la qualité des
soins aux détenus). Cela vaut pour les personnes qui commettraient des crimes graves et odieux
postérieurement au passage de la loi. Concernant les délits actuels, le CC estime que l’application de la
loi à leur égard serait inconstitutionnelle. Le CC a censuré parce que cela constitue une mesure
attentatoire aux droits et libertés fondamentales.
II/ La prise en compte juridictionnelle des droits des détenus

Jusqu’en 1995, les détenus ne disposaient pas de droit de recours puisque la plupart des décisions dans
ce milieu étaient des mesures d’ordre intérieur. Selon le TC, le juge administratif était compétent pour
connaître des recours formés contre les décisions de l’autorité pénitentiaire. Le CE a décliné la
proposition, et l’a déclaré de mesure d’ordre intérieur, donc non susceptible de recours. Ainsi, il existe
un juge compétent, mais il refuse de connaître du litige (déni de justice)
2 motifs :
- adage « de minimis non curat praetor » : le litiges de faible importance n’intéressent pas le
juge.
- Admettre le recours des prisonniers, militaires, forces de l’ordre, remettait en cause l’autorité
hiérarchique nécessaire au bon fonctionnement de l’institution.
Evolution : le JA a fait reculer les frontières de mesures d’ordre intérieur et donc des actes non
justiciables. De 1995 à 2007, il y avait des décisions ponctuelles, mais on ignorait les critères des
mesures d’ordre intérieur.

A/ Le coup de semonce provoqué par les arrêts « Hardouin » et « Marie »

CE ass 17 février 1995 : « Hardouin » (sanction disciplinaire infligée aux militaires), « Marie »
(punition en prison).
Il s’agit d’un important revirement de jurisprudence. Pour admettre que ces mesures font grief,
le CE retient dans « Hardouin » que la mise aux arrêts a des effets directes sur la liberté d’aller et de
venir du fonctionnaire en dehors du service. Cette punition aura des conséquences sur l’avancement ou
le renouvellement des contrats d’engagement du soldat. Dans le cadre de « Marie », le CE admet la
recevabilité du recours eu égard à la nature et à la gravité de la mesure.
Ce revirement repose sur 5 arguments :
 Principe de l’état de droit : le Commissaire du gouvernement estimait que la
jurisprudence antérieure était archaïque.
 Par certaines décisions isolées, le conseil d’état avait amorcé cette décision
 Revirement de jurisprudence encouragé par la CEDH
 Droit comparé : reconnu facilement à l’étranger (Allemagne, Italie, Espagne,
Angleterre).
 Evolution sociologique notable des milieux pénitentiaires et de l’armée qui se sont
engagés à mieux reconnaître le droit des individus et à s’ouvrir à un contrôle extérieur.
Avant ces arrêts, les mesures d’ordre intérieur en prison et à l’école (CE 1992 : « Kherouaa »)
Critères tirés de la nature et de la gravité de la mesure. Avec une application intéressante par
CE 2003 « ministre de la justice c/ Remli » : arrêt de revirement qui admet qu’un détenu peut contester
la mesure visant à le mettre à l’isolement.

B/ la systématisation des principes gouvernant la recevabilité des recours des détenus

CE ass 14 décembre 2007 : « Bassouar » « Planchenault », « Payet ».
L’intérêt, c’est qu’ils conduisaient à soumettre au CE des actes que le juge n’avait pas encore
qualifié (transfert d’une centrale vers une maison d’arrêt « Bassouar », déclassement d’emploi
« Planchnault »). Les CAA saisies ont retenu des positions diamétralement opposées : juridique pour
« Bassouar » et casuistique pour « Planchenault ».
Le CE a souhaité mettre de l’ordre dans sa jurisprudence. Le commissaire du gouvernement
reprend les jurisprudence antérieures « Marie » et « Remli » qui montrent que le JA prend en
considération la dimension factuelle des situations des administrés. Cet arrêt est important car il monte
que les 2 critères de la nature et de la gravité de la mesure ne sont pas cumulatifs. Le commissaire du
gouvernement propose au CE de rester dans la ligne droit des arrêts de 1995 et 2003. Il fait un effort
de catégorisation des actes.
Désormais, le CE raisonne en termes de présomption :
 Lorsqu’une catégorie de mesure, eu égard à la nature et aux effets de celle ci, est susceptible
de faire l’objet d’un REP, il pèsera sur cette catégorie de mesure, une présomption irréfragable
de justiciabilité.
  Présomption de fermeture du recours en annulation (maintien de la qualification de mesure
d’ordre intérieur), présomption réfragable.

Solutions retenues au fond par le CE. Dans l’arrêt « Bassouar », le commissaire du gouvernement
souligne le taux d’occupation des maisons centrales et d’arrêt (problème du confort du détenu). Les
centrales sont plus adaptés au développement de la vie sociale du détenu (travail). Compte tenu du
changement de situation, la mesure est considérée comme faisant grief et donc souffre d’une
présomption irréfragable.
Le CE essaie de clarifier la situation le + possible. Il cherche à systématiser (changement d’affectation
entre 2 centres de nature différentes).
Il se prononce aussi sur le transfert de la maison d’arrêt vers la centrale.
= ces 2 décisions relèvent de la catégorie des mesures d’ordre intérieur : présomption simple
d’injusticiabilité parce que par nature, ces 2 mesures n’affectent pas les droits des individus.