Complter lUnion

conomique et
montaire europenne
Rapport prpar par:

Jean-Claude Juncker
en troite coopration avec

Donald Tusk
Jeroen Dijsselbloem
Mario Draghi
et Martin Schulz

Table des matires

1. Caractristiques dune Union conomique et montaire approfondie,
vritable et quitable
2. Vers lUnion conomique: convergence, prosprit et cohsion
sociale
3. Vers lUnion financire: un systme financier intgr pour une
conomie intgre
4. Vers lUnion budgtaire: un cadre pour des politiques budgtaires
saines et intgres
5. Responsabilit dmocratique, lgitimit et renforcement
institutionnel
Annexe 1: Feuille de route pour lachvement de lUnion conomique
et montaire
Annexe 2: Un semestre europen plus intgr
Annexe 3: C
 omit budgtaire europen consultatif: principes
directeurs

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25

Introduction
Les conclusions du sommet de la zone euro qui
sest tenu en octobre 2014 ont soulign quil est
essentiel de coordonner plus troitement les politiques
conomiques pour assurer le bon fonctionnement
de lUnion conomique et montaire (UEM). Elles
ont appel poursuivre les travaux afin de mettre
en place des mcanismes concrets permettant de
renforcer la coordination des politiques conomiques,
la convergence et la solidarit et de prparer de
nouvelles initiatives visant amliorer la gouvernance
conomique dans la zone euro.
Le prsent rapport a t prpar par le prsident de la
Commission europenne, en troite coopration avec
le prsident du sommet de la zone euro, le prsident
de lEurogroupe, le prsident de la Banque centrale
europenne et le prsident du Parlement europen.
Il est aussi le fruit de discussions approfondies avec
les tats membres et la socit civile, et sappuie
la fois sur le rapport intitul Vers une vritable
Union conomique et montaire (galement appel
rapport des quatre prsidents), sur la communication
de la Commission de 2012 intitule Projet dtaill
pour une Union conomique et montaire vritable
et approfondie, ainsi que sur la note danalyse du
12fvrier 2015 sur la prparation des prochaines
tapes de lamlioration de la gouvernance dans la zone
euro (Preparing Next Steps on Better Governance in the
Euro Area), qui demeurent des rfrences essentielles
pour lachvement de lUEM.

Le prsent rapport reflte les discussions et

contributions personnelles quont changes les
cinq prsidents. Il se concentre sur la zone euro,
puisque des pays qui partagent une mme monnaie
sont confronts des dfis communs bien prcis, et
partagent des intrts et des responsabilits identiques.
Le processus qui mne une Union conomique et
montaire approfondie est nanmoins ouvert tous
les tats membres de lUE. Il se doit dtre transparent
et de prserver lintgrit du march unique sous tous
ses aspects. De fait, lachvement et lexploitation
pleine et entire du march unique des biens et des
services, dans le secteur du numrique, de lnergie
et des marchs de capitaux, devraient sinscrire dans
un lan plus vaste vers une Union conomique crant
davantage demplois et de croissance.
Complter lUEM nest pas une fin en soi; cest un moyen
de crer les conditions dune vie meilleure et plus
quitable pour tous les citoyens, de prparer lUnion aux
futurs dfis mondiaux et de permettre chacun de ses
tats membres de prosprer.

Commission europenne

Caractristiques dune Union

conomique et montaire
approfondie, vritable et
quitable

Complter lUnion conomique et montaire europenne

Leuro est une monnaie stable qui a fait ses preuves.

Plus de 330 millions de citoyens dans 19 tats
membres lutilisent aujourdhui. Elle leur a apport
la stabilit des prix et les a protgs des vicissitudes
extrieures. En dpit de la crise rcente, elle reste la
deuxime monnaie la plus importante dans le monde,
reprsentant presque un quart des rserves de change
mondiales et servant de point dancrage direct ou
indirect aux monnaies de prs de soixante pays et
territoires.
LEurope merge actuellement de la pire crise
conomique et financire quelle ait connue en 70 ans.
Les difficults de ces dernires annes ont contraint
les gouvernements nationaux et les institutions
europennes prendre dans lurgence des mesures
exceptionnelles. Il leur fallait stabiliser leurs conomies
et prserver tout ce quavait permis de raliser le
processus graduel, et parfois laborieux, dintgration
europenne. Lintgrit de la zone euro dans son
ensemble a pu ainsi tre prserve et le march
intrieur reste solide.
Toutefois, avec le retour progressif de la croissance
conomique et de la confiance dans une grande partie
de lEurope, il est clair que les remdes court terme
doivent faire place des solutions durables, quitables
et dmocratiquement lgitimes. Il est galement clair
quavec 18 millions de chmeurs dans la zone euro, il
faut encore faire bien davantage pour amliorer les
politiques conomiques.
LUnion conomique et montaire (UEM) aujourdhui est
comme une maison que lon a construite sur plusieurs
dcennies, mais partiellement acheve. Lorsque la
tempte a frapp, ses murs et sa toiture ont d tre
rapidement renforcs; il est grand temps de consolider
ses fondations et daccomplir la vocation de lUEM
en en faisant un lieu de prosprit reposant sur une
croissance conomique quilibre et la stabilit des
prix, une conomie sociale de march comptitive
poursuivant le plein emploi et le progrs social. Pour ce
faire, il sera ncessaire de franchir de nouvelles tapes
afin de complter lUnion conomique et montaire.
Leuro nest pas seulement une monnaie, cest un projet
politique et conomique. Chaque membre de notre
Union montaire a renonc une fois pour toutes son
ancienne monnaie nationale et partage en permanence
la souverainet montaire avec les autres pays de la
zone euro. En contrepartie, il jouit des avantages lis
lutilisation dune monnaie stable et crdible au sein
dun grand march unique, puissant et comptitif. Ce
destin commun impose tous les membres de faire
preuve de solidarit en temps de crise et de respecter
les rgles dfinies dun commun accord.

Toutefois, cet arrangement tient seulement tant que

tous les membres y trouvent un avantage. Pour quil en
soit ainsi, les pays doivent prendre des mesures, tant
individuellement que collectivement, pour remplacer
les outils dajustement nationaux quils ont d
abandonner en adhrant. Tout dabord, ils doivent tre
en mesure de mieux prvenir les crises, en se dotant
dune gouvernance de qualit au niveau europen
comme au niveau national, de politiques budgtaires
et conomiques durables et dune administration
publique juste et efficace. Deuximement, lorsquun choc
conomique survient, et il sen produit invitablement,
chaque pays doit tre capable de ragir de manire
efficace.
Son conomie doit avoir la rsilience ncessaire, et
ses marges budgtaires doivent tre suffisantes sur
lensemble du cycle conomique, pour lui permettre
dabsorber les chocs au niveau interne. En effet, puisque
la politique montaire est fixe uniformment pour
lensemble de la zone euro, les politiques budgtaires
nationales jouent un rle vital dans la stabilisation
de lconomie chaque fois quun choc se produit
localement. Et comme tous les pays partagent un taux
de change unique, leurs conomies doivent avoir la
flexibilit requise pour pouvoir ragir rapidement tout
flchissement de lactivit. Dans le cas contraire, elles
prennent le risque quune rcession laisse des traces
profondes et durables.
Cependant, le mcanisme dajustement des prix relatifs
ne sera jamais aussi rapide quun ajustement des
taux de change, et nous avons pu constater que les
pressions du march peuvent priver les pays de leurs
stabilisateurs budgtaires en priode de crise. Pour
quil soit en permanence plus avantageux pour toutes
les conomies de se situer lintrieur de la zone euro,
elles doivent aussi pouvoir absorber ensemble limpact
des chocs conomiques par un partage des risques au
sein de lUEM. court terme, cet objectif de partage des
risques peut tre atteint par la combinaison de marchs
financiers et de capitaux intgrs (volet priv du partage
des risques) et des ncessaires mcanismes de soutien
communs lUnion bancaire, qui forment un filet de
scurit financier de dernier ressort. moyen terme,
mesure que les structures conomiques convergent vers
les normes les plus leves en Europe, le partage des
risques public devrait tre renforc par un mcanisme
de stabilisation budgtaire couvrant lensemble de la
zone euro.
Lexprience montre quil sest avr difficile dviter
ladoption de politiques de courte vue et dabsorber les
chocs, tant individuellement que collectivement, aussi
bien avant que pendant la crise. Bien que plusieurs
amliorations importantes aient t apportes
depuis au plan institutionnel, lhritage des lacunes
initiales perdure. Il existe dsormais des divergences

importantes au sein de la zone euro. Dans certains

pays, le taux de chmage est un niveau plancher,
tandis quil atteint des niveaux record dans dautres;
ici, la politique budgtaire peut tre utilise de manire
anticyclique, alors quailleurs il faudra des annes
dassainissement pour reconstituer la marge de
manuvre budgtaire.
Cest toute lUnion qui est fragilise par les divergences
actuelles. Nous devons mettre fin cette situation
et entamer un nouveau processus de convergence.
Le succs de lUnion montaire ne sera complet pour
tous que sil est partag par chacun. En outre, dans un
monde qui se globalise, il est de la responsabilit des
tats membres, en mme temps que dans leur intrt
propre, de mener des politiques saines et de sengager
sur la voie de rformes aptes rendre leur conomie
plus flexible et plus comptitive.
Il leur faut progresser sur quatre fronts. Premirement
il faut avancer vers une vritable Union conomique
dans laquelle chaque conomie possde les
caractristiques structurelles lui permettant de
prosprer au sein de lUnion montaire. Deuximement,
il nous faut avancer vers une Union financire qui
garantisse lintgrit de notre monnaie dans lensemble
de lUnion montaire et renforce le partage des risques
avec le secteur priv. Cela implique la fois de finaliser
lUnion bancaire et dacclrer la ralisation de lUnion
des marchs de capitaux. En troisime lieu, nous
devons poursuivre sur la voie dune Union budgtaire
synonyme la fois de stabilisation et de viabilit
budgtaires. Et enfin, il faut avancer vers une Union
politique qui serve dassise aux trois autres grce un
vritable systme de responsabilit dmocratique, de
lgitimit et de renforcement des institutions.
Ces quatre Unions dpendent les unes des autres. Elles
doivent donc tre dveloppes en parallle et tous
les tats membres de la zone euro doivent participer
chacune dentre elles. Dans chaque cas, les progrs
devront consister en une srie de mesures court et
plus long terme, mais il est essentiel darrter dun
commun accord la squence complte ds aujourdhui.
Les mesures court terme naccrotront la confiance
ds aujourdhui que si elles constituent lamorce dun
processus plus large, un tremplin vers une Union
conomique et montaire complte et vritable. Aprs
de longues annes de crise, les gouvernements et les
institutions doivent dmontrer aux citoyens et aux
marchs que la zone euro fera plus que survivre. Ces
derniers ont besoin de voir quelle va effectivement
prosprer.

Complter lUnion conomique et montaire europenne

Cette perspective plus long terme exige des mesures

ambitieuses court terme. Elles doivent permettre
de stabiliser la maison Europe ds aujourdhui
et de prparer le terrain pour ldification dune
structure complte moyen terme. Cela se traduira
invitablement par un partage accru de souverainet
au fil du temps. Malgr limportance incontestable
de rgles conomiques et budgtaires et du respect
de celles-ci, la deuxime puissance conomique du
monde ne saurait tre rgie par une simple coopration
fonde sur un ensemble de rgles. Pour que la zone
euro puisse progressivement voluer vers une vritable
Union conomique et montaire, il nous faudra passer
dun systme de rgles et de lignes directrices pour
llaboration des politiques conomiques nationales
un rgime de partage de souverainet accru au sein
dinstitutions communes, dont la plupart existent dj
et peuvent progressivement assumer cette tche. Dans
la pratique, cela exigerait des tats membres quils
acceptent quun certain nombre dlments de leurs
budgets nationaux et politiques conomiques fassent
de plus en plus lobjet dune prise de dcision conjointe.
lissue dun processus russi de convergence
conomique et dintgration financire, cela ouvrirait la
voie un certain degr de partage des risques public,
qui devrait saccompagner dans le mme temps dun
renforcement de la participation et de la responsabilit
dmocratiques, tant au niveau national quau niveau
europen. Une telle approche par tapes est ncessaire
dans la mesure o certaines des initiatives les plus
ambitieuses obligent apporter des changements au
cadre juridique actuel de lUE certains plus profonds
que dautres et sont subordonnes la ralisation
de progrs significatifs en termes de convergence
conomique et dharmonisation de la rglementation
entre tats membres de la zone euro.
Le prsent rapport sert un double objectif: dune part,
dfinir les mesures prendre immdiatement pour
lancer ds prsent ce processus et, dautre part,
fournir des orientations claires pour les mesures
qui seront prises plus long terme. Le processus se
droulera en deux phases successives (voir la feuille de
route lannexe 1):
Phase 1 (1er juillet 2015 - 30 juin 2017): Au cours
de cette premire phase (approfondissement par
la pratique), les institutions europennes et les
tats membres de la zone euro sappuieraient sur
les instruments existants et exploiteraient au mieux
les traits en vigueur. En rsum, il sagit de stimuler
la comptitivit et la convergence structurelle, de
complter lUnion financire, dinstaurer et de conserver
des politiques budgtaires responsables au niveau
national et au niveau de la zone euro et de renforcer la
responsabilit dmocratique.

Phase2: Au cours de cette deuxime phase

(achvement de lUEM), il serait convenu de
mesures concrtes de plus grande ampleur pour
parachever larchitecture institutionnelle et conomique
de lUEM. Plus prcisment, lors de cette deuxime
phase, le processus de convergence serait rendu plus
contraignant travers un ensemble de critres de
convergence dfinis conjointement, qui pourraient
ventuellement revtir un caractre juridique. Raliser
des avances significatives vers le respect de ces
critres, puis, une fois lobjectif atteint, ne plus sen
carter, ferait partie des conditions pour quun
tat membre de la zone euro puisse participer au
mcanisme dabsorption des chocs qui devrait tre
tabli pour la zone euro au cours de cette seconde
phase.
Phase finale (au plus tard dici 2025): lissue de
la deuxime phase, une fois toutes les mesures bien en
place, lUEM approfondie et vritable devrait tre un lieu
de stabilit et de prosprit pour tous les citoyens des
tats membres de lUE ayant adopt la monnaie unique,
et tre attractive pour les autres tats membres, qui
pourront la rejoindre sils y sont prts.
Les prsidents des institutions europennes suivront la
mise en uvre des recommandations figurant dans le
prsent rapport. Pour prparer le passage de la phase 1
la phase 2, la Commission prsentera, au printemps
2017, un livre blanc mesurant les progrs accomplis
au cours de la phase 1 et dcrivant les prochaines
tapes ncessaires, y compris des mesures dordre
lgislatif, pour complter lUEM au cours de la phase 2.
Ce livre blanc sappuiera sur les analyses formules
par un groupe consultatif dexperts, qui examinera plus
en dtail les pralables juridiques, conomiques et
politiques aux propositions plus long terme contenues
dans le prsent rapport. Il sera labor en concertation
avec les prsidents des autres institutions europennes.
Le prsent rapport expose des ides qui, lissue de
nouvelles discussions, pourront tre transposes dans
le droit et les institutions. Il faut pour cela un vaste
processus, transparent et inclusif, quil convient de
lancer ds prsent.

Vers lUnion conomique:

convergence, prosprit
et cohsion sociale

Commission europenne

Complter lUnion conomique et montaire europenne

La notion de convergence est au cur de notre Union

conomique: convergence entre les tats membres vers
les plus hauts niveaux de prosprit et convergence
au sein des socits europennes, pour faire prosprer
notre modle europen, unique au monde.
Dans lUEM, la politique montaire est centralise,
mais des aspects importants de la politique
conomique restent nationaux. Or, comme la crise la
particulirement mis en vidence, les tats membres
de la zone euro ont besoin les uns des autres pour
assurer leur croissance. Chaque membre de la zone
euro doit, dans son propre intrt et dans lintrt
de tous les autres, tre capable de bien amortir les
chocs conomiques, de moderniser ses structures
conomiques et son systme de protection sociale et
de faire en sorte que ses citoyens et ses entreprises
puissent sadapter aux nouvelles demandes, aux
nouvelles tendances et aux nouveaux dfis, afin den
tirer parti. Il est galement dans lintrt de chacun
que tous progressent dans cette voie un rythme
semblable. En effet, dans une Union montaire telle que
lUEM, il nest pas prvu de transferts budgtaires de
grande ampleur entre les membres et la mobilit de la
main-duvre est relativement rduite.
Cela ne veut pas dire que tous les tats membres
qui ont adopt la monnaie unique sont semblables
ou devraient ltre, ni quils devraient appliquer les
mmes politiques. Ce qui compte, en dfinitive, cest
que tous les tats membres de la zone euro mnent
des politiques saines leur permettant de rebondir
rapidement aprs un choc conjoncturel, quils soient
capables dexploiter leurs avantages comparatifs
au sein du march unique et quils attirent les
investissements, afin dassurer de hauts niveaux de
croissance et demploi.
De grandes avances pourraient dj tre obtenues en
approfondissant le march unique, qui est important
pour les 28tats membres de lUnion, mais surtout pour
ceux dentre eux qui ont adopt leuro. Le march unique
reste inachev dans dimportants domaines, comme les
biens et les services, ainsi que dans des secteurs o son
potentiel est inexploit, tels que lnergie, le numrique
et les marchs de capitaux. Cela montre quen dpit
de lnorme potentiel conomique qui lui est associ,
il se heurte dimportants obstacles politiques. Il
faudrait, pour avancer, quau lieu dtre conues comme
indpendantes les unes des autres, les dcisions dans
chacun de ces domaines soient considres comme
faisant partie dun ensemble politique bnfique
tous les tats membres. Mais cela ne suffit pas. Une
convergence durable ncessite galement un ensemble

Pour quil y ait convergence entre les membres

de la zone euro, des progrs restent ncessaires.
Premirement, court terme (phase 1), nous devons
relancer les efforts visant ce que tous les membres
salignent sur les meilleures performances et pratiques
dEurope, en nous appuyant sur le cadre de gouvernance
actuel et en le renforant encore. Lobjectif ultime est
de parvenir, dans toute la zone euro, des structures
conomiques aussi rsilientes les unes que les autres.
Cela devrait redonner un coup de fouet la croissance
et lemploi, avec la comptitivit et la cohsion sociale
comme lments centraux.
Dans la phase 2, ce processus de convergence serait
formalis et se fonderait sur un ensemble de critres
tablis conjointement qui revtiront un caractre
juridique. Laccomplissement de progrs significatifs
vers le respect de ces critres devrait tre surveill
rgulirement et serait lune des conditions pour quun
membre puisse bnficier dautres instruments, tels que
le mcanisme dabsorption des chocs qui serait mis en
place pour lensemble de la zone euro.

2.1. Relancer la convergence,

lemploi et la croissance
Un nouvel lan en faveur des rformes peut tre inspir
de lesprit du pacte pour leuro plus de 2011, qui visait
instaurer une coordination renforce des politiques
conomiques pour la comptitivit et la convergence;
ce pacte na cependant gure permis dobtenir les
rsultats escompts, en raison de son caractre non
contraignant et de sa nature intergouvernementale1.
Pour avancer sur la voie dune Union conomique de la
convergence, de la croissance et de lemploi, ce ne sont
pas de nouveaux pactes qui sont ncessaires, mais
des progrs concrets sur la base du droit europen. Ces
progrs devraient reposer sur quatre piliers: la cration
dun systme dautorits de la comptitivit de la zone
euro, une mise en uvre renforce de la procdure
concernant les dsquilibres macroconomiques, une
attention accrue porte aux performances sociales et
demploi, et une coordination plus troite des politiques
conomiques dans le cadre dun semestre europen
rnov. Ces quatre volets devraient tre mis en uvre
court terme (phase 1), travers des mesures concrtes
et dans le respect de la mthode communautaire.

Le pacte pour leuro plus sur la coordination renforce des politiques conomiques pour la comptitivit et la convergence a t approuv en 2011 par les chefs
dtat et de gouvernement de la zone euro ainsi que de la Bulgarie, du Danemark, de la Lettonie, de la Lituanie, de la Pologne et de la Roumanie, mais est ouvert aux
autres tats membres sur une base volontaire. Il a t conu comme une solution intergouvernementale pour promouvoir les rformes et la coordination. Si sa mise en
uvre a souffert dun certain nombre de lacunes, notamment de labsence dun organe de contrle, il conserve sa raison dtre et il convient de lui donner un nouvel lan.
Par consquent, ses lments pertinents devraient tre intgrs au droit de lUnion.
1

plus large de politiques regroupes sous ltiquette

gnrale de rformes structurelles, cest--dire des
rformes destines moderniser les conomies pour
parvenir plus de croissance et plus demploi. Cela
implique des marchs du travail et des produits plus
efficients et des institutions publiques plus fortes.

Un systme dautorits de la
comptitivit de la zone euro
La gouvernance de la zone euro est bien tablie en
ce qui concerne la coordination et la surveillance
des politiques budgtaires. Elle est en revanche
encore insuffisante dans le domaine plus vaste de
la comptitivit, qui occupe une place de plus
en plus centrale. Le Semestre europen et la
cration de la procdure concernant les dsquilibres
macroconomiques ont dj en partie permis de
remdier cette lacune, mais il reste encore beaucoup
faire pour que tous les tats membres amliorent leur
comptitivit dans un mme mouvement.
Chaque tat membre de la zone euro devrait crer un
organe national charg de suivre les performances
et les politiques dans le domaine de la comptitivit.
Cela permettrait dviter les divergences conomiques
et de renforcer, au niveau national, ladhsion aux
rformes ncessaires. Ces autorits de la comptitivit
devraient tre des entits indpendantes ayant pour
mandat de dterminer si les salaires voluent en
accord avec la productivit, par comparaison avec
lvolution dans dautres pays de la zone euro et chez
les principaux partenaires commerciaux comparables,
comme cela a dj t convenu par une large majorit
dtats membres dans le cadre du pacte pour leuro
plus. En outre, ces organismes pourraient tre chargs
dvaluer lavance des rformes conomiques visant
renforcer la comptitivit dune manire plus gnrale.
En fin de compte, une conomie comptitive est une
conomie dans laquelle les institutions et les politiques
permettent aux entreprises productives de prosprer.
Le dveloppement de ces entreprises soutient alors
la croissance de lemploi, des investissements et du
commerce.
Le systme dautorits de la comptitivit de la zone
euro rassemblerait ces organismes nationaux et la
Commission, qui coordonnerait leurs actions sur une
base annuelle. La Commission prendrait alors en
compte les rsultats de cette coordination pour dcider
de mesures dans le cadre du Semestre europen, en
particulier pour son examen annuel de la croissance et
pour les dcisions prendre au titre de la procdure
concernant les dsquilibres macroconomiques
(PDM), y compris sagissant de recommander ou non
lactivation de la procdure concernant les dsquilibres
excessifs.

Les autorits de la comptitivit

Les autorits de la comptitivit ne doivent pas avoir
pour objectif dharmoniser, dun pays lautre, les
pratiques et les institutions charges de la formation
des salaires. Ces processus sont trs diffrents dun
pays lautre de lUE et refltent juste titre les
prfrences et traditions juridiques nationales.
Complter lUnion conomique et montaire europenne

Sur la base dun modle commun, chaque tat membre

devrait dcider de lorganisation exacte de son autorit
nationale de la comptitivit, mais ces autorits
devraient tre dmocratiquement tenues de rendre des
comptes et devraient galement tre indpendantes
du point de vue oprationnel. Les acteurs nationaux,
tels que les partenaires sociaux, devraient continuer
jouer leur rle conformment aux pratiques tablies
dans chaque tat membre, mais ils devraient tenir
compte de lavis des autorits de la comptitivit lors
des ngociations sur les salaires. Dans certains tats
membres, comme les Pays-Bas et la Belgique, de telles
autorits existent dj.

Une procdure concernant les

dsquilibres macroconomiques plus
robuste
La procdure concernant les dsquilibres
macroconomiques (PDM) a t cre au plus fort de la
crise. Elle sinscrit dans le cadre du Semestre europen,
le cycle annuel de suivi et de surveillance des politiques
conomiques de lUnion et de ses tats membres. Elle
constitue un outil de prvention et de correction des
dsquilibres avant quils ne deviennent ingrables. Elle
est devenue un instrument indispensable du dispositif
europen de surveillance, notamment pour prvenir les
bulles immobilires ou pour dtecter une baisse de la
comptitivit, un accroissement du niveau des dettes
prive et publique, ou un manque dinvestissements.
Cette procdure doit tre pleinement mise profit, ce
qui requiert une action sur deux fronts en particulier:
Elle devrait tre utilise non seulement pour dtecter
les dsquilibres mais aussi pour encourager les
rformes structurelles dans le contexte du Semestre
europen. Son volet correctif devrait tre mis en
uvre de manire rsolue. Elle devrait tre active
ds que des dsquilibres excessifs sont constats
et devrait contribuer contrler lexcution des
rformes.
La procdure devrait galement mieux cerner les
dsquilibres qui touchent la zone euro dans son
ensemble, et pas seulement ceux qui concernent
spcifiquement des pays individuels. Pour cela, elle
doit continuer de cibler la correction des dficits
extrieurs prjudiciables, compte tenu du risque quils
font peser sur le bon fonctionnement de la zone
euro (par exemple en cas dinterruptions brutales
des flux de capitaux). La procdure concernant les
dsquilibres macroconomiques devrait galement
promouvoir des rformes appropries dans les pays
qui accumulent durablement des excdents levs de
la balance courante, en particulier si ces excdents
sont le rsultat dune demande intrieure insuffisante
et/ou dun faible potentiel de croissance, car cela
contribue galement assurer un rquilibrage
effectif au sein de lUnion montaire.
9

Une attention accrue aux

performances dans le domaine social
et de lemploi
La situation de lemploi et la situation sociale varient
considrablement dans la zone euro, en partie cause
de la crise, mais galement en raison des tendances
sous-jacentes et des pitres rsultats avant la crise.
LEurope devrait sefforcer dobtenir un triple A social.
Cest galement une ncessit conomique. Pour que
lUEM soit un succs, les marchs du travail et les
systmes de protection sociale doivent fonctionner
correctement et de manire quitable dans tous les
tats membres de la zone euro. Par consquent, les
questions sociales et lemploi doivent tre lune des
priorits du Semestre europen. Le chmage, en
particulier le chmage de longue dure, est une des
causes principales de lingalit et de lexclusion sociale.
Ds lors, il est essentiel de disposer de marchs du
travail efficients qui favorisent un niveau demploi
lev et peuvent absorber les chocs sans engendrer de
chmage; ils contribuent ainsi au bon fonctionnement
de lUnion conomique et montaire ainsi qu des
socits plus inclusives.
Il nexiste pas de modle taille unique, mais les dfis
relever par les tats membres sont souvent similaires:
augmenter la participation de personnes de tous ges
dans le monde du travail; trouver le juste quilibre entre
des contrats de travail flexibles et srs; viter la fracture
entre les initis (insiders) qui bnficient dune
protection et de salaires levs et les autres qui en sont
exclus; allger la fiscalit du travail; fournir une aide sur
mesure aux chmeurs pour quils rintgrent le march
du travail; amliorer lducation et lapprentissage
tout au long de la vie, pour nen citer que quelquesuns. Au-del des marchs du travail, il est important
de veiller ce que chaque citoyen ait accs une
ducation adquate et de faire en sorte quun systme
de protection sociale efficace soit mis en place pour
protger les plus vulnrables de la socit, notamment
au moyen dun socle de protection sociale. Notre
population vieillit rapidement, et dimportantes rformes
sont encore ncessaires pour que les systmes de
retraite et de sant puissent faire face cette situation.
Il conviendra notamment daligner lge de la retraite
sur lesprance de vie.
Pour garantir le succs long terme de lUEM, nous
devrions aller plus loin et promouvoir une intgration
plus pousse des marchs nationaux du travail, en
facilitant la mobilit gographique et professionnelle,
notamment par une meilleure reconnaissance des
qualifications, un accs plus ais aux emplois du
secteur public pour les non-nationaux et une meilleure
coordination des systmes de scurit sociale.

10

Une coordination renforce des

politiques conomiques
Le Semestre europen a considrablement renforc la
coordination des politiques conomiques. Mais lajout
de nombreux paquets, pactes, procdures et
rapports multiples a nui quelque peu sa logique
et son efficacit. Le Semestre europen doit nous
permettre de fixer ensemble nos priorits et dy donner
suite dans une perspective europenne, avec une
vision claire de notre intrt commun. Des mesures
ont t prises afin de simplifier et de renforcer le
Semestre europen: un recentrage sur les priorits,
moins de documents et plus de temps pour en dbattre,
une dimension politique accrue et une meilleure
participation des autorits nationales. Il convient de
poursuivre cette approche afin de:
donner aux tats membres des recommandations
claires qui restent concentres sur des rformes
prioritaires, essentielles pour accrotre le potentiel
de croissance, soutenir la cration demplois et saisir
les possibilits offertes par le march unique. Les
recommandations par pays doivent tre concrtes
et ambitieuses, notamment en ce qui concerne les
rsultats escompts et le calendrier de leur mise en
uvre. Par ailleurs, elles devraient rester politiques,
de sorte que les tats membres disposent dune
marge de libert en ce qui concerne les mesures
spcifiques mettre en uvre. Les programmes
nationaux de rforme que les tats membres
laborent chaque anne devraient servir de base de
discussion de leurs intentions de rforme.
rendre les tats membres responsables du respect
de leurs engagements. Il convient dutiliser plus
systmatiquement les rapports de suivi sur la mise
en uvre, les examens rguliers par les pairs ou
lapproche appliquer ou expliquer. LEurogroupe
pourrait, dj durant la premire phase, jouer un
rle de coordination dans lexamen crois de la
mise en uvre, en mettant davantage laccent sur
ltalonnage et les meilleures pratiques. Cela doit
aller de pair avec la pleine utilisation de la procdure
concernant les dsquilibres macroconomiques
(PDM).
intgrer davantage les considrations nationales et
celles de la zone euro dans son ensemble. cette
fin, le Semestre europen devrait sarticuler autour
de deux tapes successives - une tape europenne
et une tape nationale. Dans un premier temps,
les discussions et les recommandations devraient
porter sur la zone euro dans son ensemble, avant les
discussions spcifiques par pays, de manire ce que
les dfis communs soient pleinement pris en compte
dans les actions spcifiques par pays. Lannexe 2
illustre cette proposition.
Dfinir une vision claire long terme: tout ne
peut pas et ne doit pas se faire en un an. Le cycle
annuel du Semestre europen devrait aller de pair

avec un renforcement de lapproche pluriannuelle

conformment la nouvelle procdure de
convergence.

2.2. Formaliser le processus

de convergence
moyen terme (deuxime phase), le processus de
convergence vers des structures conomiques plus
robustes, tel quil est dcrit ci-dessus, doit devenir
plus contraignant. cette fin, il conviendrait dadopter
un ensemble commun de normes de haut niveau qui
seraient dfinies dans la lgislation de lUE, puisque
la souverainet en ce qui concerne les politiques
dintrt commun serait partage et que des processus
dcisionnels robustes seraient mis en place au
niveau de la zone euro. Dans certains domaines, cela
impliquera une plus grande harmonisation. Dans
dautres, o les diffrentes politiques peuvent conduire
des rsultats de mme qualit, il conviendra de trouver
des solutions spcifiques chaque pays. Les normes
communes devraient se concentrer principalement sur
les marchs du travail, la comptitivit, lenvironnement
des entreprises et ladministration publique, ainsi
que certains aspects de la politique fiscale (par ex.
lassiette de limpt des socits). Les progrs accomplis
vers ladoption de ces normes devraient faire lobjet
dun suivi rgulier. Les recommandations par pays
pourraient continuer dtre utilises dans ce contexte.
De plus, la procdure concernant les dsquilibres
macroconomiques pourrait tre utilise en tant
quoutil non seulement pour prvenir et corriger les
dsquilibres, mais aussi pour encourager les rformes
et assurer le suivi des progrs accomplis dans chaque
tat membre de la zone euro en direction de ces normes
communes. La convergence significative et durable vers
des conomies qui affichent une rsilience similaire
devrait tre une condition daccs un mcanisme
dabsorption des chocs mettre en place pour la zone
euro, comme cela sera brivement voqu au point 4.2.

Complter lUnion conomique et montaire europenne

La dfinition des normes et des indicateurs spcifiques

ncessite une analyse plus approfondie. Toutefois,
titre dexemple, les normes portant sur les marchs
du travail devraient combiner scurit et flexibilit et
pourraient sarticuler autour des diffrents piliers du
concept de flexicurit (par exemple, des contrats de
travail flexibles et fiables permettant dviter un march
du travail deux vitesses, des stratgies globales
dapprentissage tout au long de la vie, des politiques
efficaces pour aider les chmeurs rintgrer le march
du travail, des systmes de scurit sociale modernes
et une fiscalit du travail adquate).

11

Commission europenne

Vers lUnion financire:

un systme financier intgr
pour une conomie intgre

12

Les progrs vers une Union conomique plus forte

contribueront largement amliorer le fonctionnement
de lUEM. Mais ces progrs doivent aller de pair avec
lachvement de lUnion financire. En effet, lUnion
conomique et lUnion financire se compltent et se
renforcent mutuellement. Les progrs sur ces deux
fronts doivent tre une priorit absolue lors de la
premire phase de la feuille de route menant une
vritable Union conomique et montaire.
Dans une Union montaire, le systme financier doit
tre vritablement unifi, sans quoi les impulsions
donnes par les dcisions de politique montaire (par
exemple les modifications des taux directeurs) ne seront
pas transmises de manire uniforme dans tous ses
tats membres. Or cest ce qui sest pass pendant la
crise, ce qui a aggrav les divergences conomiques. En
outre, un systme bancaire unique est le pendant dune
monnaie unique. Lessentiel de la masse montaire
tant constitu de dpts bancaires, une monnaie ne
peut vritablement tre unique que si la confiance dans
la scurit des dpts bancaires est la mme quel que
soit ltat membre dans lequel une banque opre. Il
faut donc une surveillance bancaire unique, un systme
unique de rsolution des dfaillances bancaires et un
systme unique de garantie des dpts, y compris pour
viter les cercles vicieux de dgradation de la situation
des banques et de la dette souveraine, qui ont t au
cur de la crise.
Dans le mme temps, le systme financier doit
permettre de diversifier les risques entre les pays afin
dattnuer limpact de chocs localiss et de rduire
le montant du risque qui doit tre mutualis par des
moyens budgtaires.
Toutes ces raisons rendent urgente la mise en
place dune Union financire. Avec linstauration du
mcanisme de surveillance unique, nous avons dans une
large mesure atteint lobjectif de surveillance bancaire.
Le mcanisme de rsolution unique a galement t
approuv, mais il na pas encore t pleinement mis en
uvre. Pour finaliser lUnion financire, nous devons
lancer un systme commun de garantie des dpts et
lUnion des marchs de capitaux. Compte tenu de leur
urgence, ces mesures devraient toutes tre mises en
uvre lors de la phase 1.

3.1. Finaliser lUnion bancaire

Lachvement de lUnion bancaire ncessite en premier
lieu la transposition complte en droit national, par
tous les tats membres, de la directive relative au
redressement des banques et la rsolution de leurs
dfaillances. Cette transposition est indispensable pour
que le secteur priv assume sa part des risques. En
effet, lUnion bancaire est un moyen de mieux protger
Complter
lUnion conomique
europenne
Conformment
la dclarationet
dumontaire
Conseil ECOFIN
du 18 dcembre 2013.
2

le contribuable du cot du sauvetage des banques.

Deuximement, nous avons besoin dun accord rapide
sur un mcanisme de financement-relais un moyen
de garantir que des ressources suffisantes seront
disponibles sil est ncessaire dassurer la rsolution
dune banque un moment o le Fonds de rsolution
unique nest pas assez provisionn en sachant que
ce Fonds ne commencerait devenir oprationnel qu
partir du 1er janvier 20162.
Troisimement, il est prioritaire de mettre en place
un dispositif de soutien (backstop) commun crdible
pour le Fonds de rsolution unique et de progresser
vers lgalit de traitement des banques dans tous les
tats membres au cours de la priode de transition
menant la cration du Fonds de rsolution unique. Un
tel dispositif de soutien doit donc tre mis en uvre
rapidement. Il pourrait prendre la forme dune ligne
de crdit mise disposition du Fonds de rsolution
unique par le mcanisme europen de stabilit (MES).
Le dispositif de soutien devrait tre neutre dun point
de vue budgtaire moyen terme, toute aide publique
devant tre compense par des prlvements ex post
sur le secteur financier.
Nous proposons galement la mise en place dun
systme europen de garantie des dpts le
troisime pilier dune Union bancaire part entire,
les deux autres tant la surveillance et la rsolution
bancaires. Dans la configuration actuelle, les systmes
nationaux de garantie des dpts restant vulnrables
aux chocs locaux de grande ampleur (en particulier
lorsque la dette souveraine et le secteur bancaire
national sont perus comme tant fragiles), un systme
commun de garantie des dpts permettrait daccrotre
la rsilience aux crises futures. Dun point de vue
budgtaire, un tel systme devrait galement tre plus
neutre, terme, que les systmes nationaux de garantie
des dpts, parce quil rpartirait plus largement les
risques et que les contributions prives proviendraient
dun nombre beaucoup plus grand dtablissements
financiers. La mise en place dun systme europen de
garantie des dpts pleinement oprationnel prendra
du temps, mais il faudrait nanmoins, ds la phase 1,
prendre des mesures concrtes en ce sens en utilisant
les possibilits offertes par le cadre juridique actuel. Une
option possible serait dtablir ce systme en tant que
dispositif de rassurance europen pour les systmes
nationaux de garantie des dpts. linstar du Fonds
de rsolution unique, le systme europen de garantie
des dpts serait financ par le secteur priv au moyen
de redevances dtermines sur la base dune analyse
des risques et verses ex ante par lensemble des
banques participantes des tats membres, et il serait
conu de manire prvenir lala moral. Son champ
dapplication devrait concider avec celui du mcanisme
de surveillance unique.
13

Lefficacit de linstrument de recapitalisation directe

des banques par le mcanisme europen de stabilit
devra tre analyse le moment venu, notamment
eu gard ses critres dligibilit restrictifs actuels,
dans le respect des rgles convenues en matire
de renflouement. Un mcanisme plus accessible de
recapitalisation directe des banques renforcerait la
confiance des dposants en limitant limplication de
ltat dont la dette souveraine est en difficult dans la
gouvernance des banques restructures, et romprait
ainsi le lien entre banques et dette souveraine au
niveau national.
Toutes les banques participant lUnion bancaire
doivent bnficier dune galit de traitement. Il faudra
pour cela des mesures supplmentaires, allant au-del
du rglement uniforme (single rule book), afin de
limiter une marge dapprciation nationale qui reste
consquente et qui a des incidences importantes,
notamment en ce qui concerne la qualit et la
composition du capital des banques. Une grande partie
de ces divergences pourraient tre traites dans le
cadre du mcanisme de surveillance unique. Mais pour
certaines questions, des changements lgislatifs seront
ncessaires, en particulier pour celles lies la diversit
des cadres juridiques et institutionnels. De la mme
manire, la rcente rvision de la directive relative aux
systmes de garantie des dpts a abouti une plus
grande harmonisation, en particulier en ce qui concerne
le prfinancement des systmes nationaux, mais
elle laisse encore une certaine latitude aux autorits
nationales, qui devrait tre rexamine.
Dans le mme temps, lUnion doit continuer accorder
une attention particulire aux nouveaux risques
susceptibles de natre dans le secteur bancaire, y
compris ceux lis au secteur bancaire parallle. Les
structures existantes doivent tre en mesure de
dceler les risques pour le secteur financier dans son
ensemble. cette fin, il y a lieu denvisager de renforcer
nos institutions macroprudentielles, en sappuyant
sur le rle et les comptences du Comit europen
du risque systmique (CERS), tout en optimisant ses
synergies avec la BCE. Enfin, moyen terme, il pourrait
tre judicieux de revoir le traitement des expositions
des banques la dette souveraine, par exemple en
prvoyant des limites dexposition aux grands risques.
Cela pourrait contribuer rendre les enjeux de stabilit
financire encore plus indpendants de la situation
des finances publiques nationales. Toutefois, des
modifications dune telle ampleur du cadre actuel ne
devraient tre envisages que dans le cadre dun effort
coordonn au niveau mondial.

Paralllement lUnion bancaire, le lancement de

lUnion des marchs des capitaux doit tre considr
comme une priorit3. Elle concerne lensemble des 28
tats membres de lUnion, mais plus particulirement la
zone euro. Elle assurera une diversification de sources
de financement afin que les entreprises, y compris les
PME, puissent accder aux marchs de capitaux et
dautres sources de financement non bancaires, en plus
du crdit bancaire. Dans le mme temps, une Union des
marchs des capitaux permettra un meilleur partage
des risques au-del des frontires par une plus grande
intgration des marchs dobligations et dactions,
ces derniers jouant un rle essentiel pour attnuer les
chocs. Des marchs des capitaux vritablement intgrs
offriraient galement une protection contre les chocs
systmiques dans le secteur financier et renforceraient
le partage des risques dans le secteur priv entre pays4,
ce qui rduirait la proportion de partage des risques
qui doit tre assure au moyen de finances publiques.
Toutefois, comme lintgration plus troite des marchs
de capitaux et la suppression progressive des barrires
nationales restantes sont susceptibles dinduire de
nouveaux risques pour la stabilit financire, il faudra
complter et renforcer les outils existants pour assurer
la gestion prudentielle des risques systmiques lis aux
acteurs financiers (bote outils macroprudentielle)
et renforcer le cadre de surveillance pour garantir
la solidit de tous les acteurs du secteur. terme,
cela devrait aboutir la mise en place dune autorit
europenne unique de contrle des marchs de
capitaux.
Dans ce contexte, il est important que la rglementation
incite la mutualisation et au partage des risques et
fasse en sorte que tous les tablissements financiers
disposent de structures adquates de gestion des
risques et maintiennent leur solidit prudentielle. La
fiscalit peut galement jouer un rle important en
assurant un traitement neutre pour des activits et
des investissements diffrents mais comparables dun
pays lautre. Une vritable Union des marchs des
capitaux ncessite galement dautres amliorations,
dont certaines ne peuvent tre obtenues que par le
biais de la lgislation, telles que: une simplification des
exigences en matire de prospectus; une revitalisation
du march europen des titrisations de grande
qualit; une plus grande harmonisation des pratiques
comptables et daudit; et la suppression des principaux
goulets dtranglement qui empchent lintgration
des marchs de capitaux, dans des domaines tels que
le droit des faillites, le droit des entreprises, les droits
de proprit et le caractre excutoire des crances
transfrontires.

Voir le livre vert intitul Construire une Union des marchs de capitaux, Commission europenne, 18 fvrier 2015.

Laugmentation des flux dinvestissements tires devrait en principe conduire un plus grand partage des risques par le secteur priv, et ce pour deux raisons: 1)
la dtention dun portefeuille dactifs financiers plus diversifis gographiquement, y compris des obligations et actions dentreprises, offre des rendements moins
volatils et moins corrls aux revenus nationaux (partage des risques par le biais des marchs de capitaux); 2) lorsquun pays est frapp par un choc conomique,
les flux transfrontires devraient permettre ses ressortissants de prter ou demprunter pour compenser le choc (partage des risques par le biais des marchs du
crdit).

3
4

14

3.2. Lancer lUnion des

marchs de capitaux

Commission europenne

Vers lUnion budgtaire:

un cadre pour des politiques
budgtaires saines et
intgres

Complter lUnion conomique et montaire europenne

15

Lun des principaux enseignements tirer de la crise

est que, dans une Union montaire, les politiques
budgtaires sont un sujet dun intrt commun
primordial. Mme une Union conomique et financire
solide et une politique montaire commune axe sur
la stabilit des prix ne garantissent pas toujours le
bon fonctionnement de lUEM. Outre quelles mettent
en pril la stabilit des prix dans lUnion, les politiques
budgtaires non viables compromettent la stabilit
financire ds lors quelles crent un effet de contagion
entre tats membres et favorisent la fragmentation
financire.
Il est par consquent essentiel dlaborer des politiques
budgtaires nationales responsables, qui doivent
remplir une double fonction: garantir la viabilit de la
dette publique et permettre le bon fonctionnement
des stabilisateurs automatiques budgtaires afin
dabsorber les chocs conomiques propres chaque
pays. dfaut, les priodes de rcession risqueraient
de durer plus longtemps dans les pays concerns, au
dtriment de toute la zone euro. Mais cela ne suffit
pas: il faut galement faire en sorte que la somme des
soldes budgtaires nationaux conduise une orientation
budgtaire approprie5 au niveau de lensemble de la
zone euro. Cest la condition indispensable pour viter
des politiques budgtaires procycliques en toutes
circonstances.
Enfin, en cas de crise trs grave, il se peut que les
budgets nationaux atteignent leurs limites, comme
cela sest produit ces dernires annes dans un certain
nombre de pays. En pareil cas, les stabilisateurs
budgtaires nationaux pourraient ne pas suffire
pour absorber le choc et assurer une stabilisation
conomique optimale, ce qui pourrait porter prjudice
toute la zone euro. Cest pourquoi il conviendrait de
crer plus long terme un mcanisme de stabilisation
budgtaire lchelle de la zone euro. Cette mesure
devrait marquer laboutissement dun processus qui
exige, comme condition pralable, un degr lev de
convergence conomique et dintgration financire
ainsi que le renforcement de la coordination et la
mise en commun du processus dcisionnel relatif
aux budgets nationaux, le tout accompagn dun
renforcement correspondant de la responsabilit
dmocratique. Ce processus est important pour viter
lala moral et garantir une discipline budgtaire
commune.
Paralllement, nous devons aussi renforcer la confiance
dans le cadre commun de la gouvernance budgtaire
de lUnion. Il est donc indispensable de continuer
mettre en uvre de manire approfondie, cohrente et

16

transparente le cadre budgtaire actuel de lUnion afin

de prparer le terrain pour les prochaines tapes.

4.1. Des politiques budgtaires

responsables, pilier de lUEM
Ces dernires annes, le six-pack, le two-pack et le
trait sur la stabilit, la coordination et la gouvernance
ont permis damliorer considrablement le cadre des
politiques budgtaires au sein de lUEM. Ensemble, ils
guident laction que nous menons pour prvenir les
dsquilibres budgtaires, contrler lvolution de la
dette, amliorer les mcanismes de mise en uvre
et favoriser ladhsion de chaque pays aux rgles de
lUE. Ce nouveau cadre de gouvernance prvoit dj
une large coordination pralable des budgets annuels
des tats membres de la zone euro et renforce la
surveillance de ceux qui connaissent des difficults
financires. Chaque tat membre doit respecter les
rgles, sous peine de porter atteinte la crdibilit
du cadre. Certes, les rgles sont complexes, mais le
prochain rexamen du six-pack et du two-pack
devrait tre loccasion de les rendre plus claires et plus
transparentes, et den amliorer la conformit et la
lgitimit, tout en veillant ce quelles demeurent axes
sur la stabilit.
court terme (phase 1), il conviendrait de renforcer le
cadre de gouvernance actuel par la cration dun comit
budgtaire europen consultatif. Cette nouvelle entit
consultative coordonnerait et complterait les conseils
budgtaires nationaux qui ont t mis en place dans le
cadre de la directive de lUE sur les cadres budgtaires.
Elle devrait se composer dun large ventail dexperts
dans des domaines varis. Elle fournirait, au niveau
europen, une valuation publique et indpendante des
budgets et de leur excution laune des objectifs
conomiques et des recommandations formuls dans
le cadre de la gouvernance budgtaire de lUE. Les
conclusions de cette valuation seraient prises en
compte dans le contexte du Semestre europen. Le
mandat de ce nouveau comit budgtaire europen
devrait reposer sur un certain nombre de principes
directeurs noncs lannexe 3.
Ce comit budgtaire europen devrait permettre
damliorer le respect des rgles budgtaires
communes, de mieux informer le dbat public et de
renforcer la coordination des politiques budgtaires
nationales.

La notion dorientation budgtaire reflte les changements apports lquilibre budgtaire afin dinfluer sur la demande et la production conomiques globales.
Dans le cadre du pacte de stabilit et de croissance, lorientation budgtaire est mesure sur la base du solde budgtaire structurel, cest--dire le solde budgtaire
corrig des effets conjoncturels et des mesures ponctuelles et autres mesures temporaires. Dune manire gnrale, un dficit budgtaire indique une orientation
budgtaire expansionniste, un excdent budgtaire indiquant une orientation budgtaire restrictive.

4.2. Un mcanisme de
stabilisation budgtaire pour
la zone euro
Il existe de nombreux moyens pour faire progresser
une Union montaire sur la voie de lUnion budgtaire.
Toutefois, si le nombre dinstruments budgtaires
communs varie dune Union montaire lautre, toutes
les Unions montaires matures ont mis en place un
mcanisme commun de stabilisation macroconomique
pour mieux absorber les chocs auxquels il est
impossible de faire face au seul niveau national.
Il sagirait pour la zone euro dune volution naturelle
plus long terme (phase 2), dans les conditions dcrites
ci-dessus, cest--dire lissue dun processus de
convergence et dune mise en commun plus pousse
du processus dcisionnel relatif aux budgets nationaux.
Lobjectif de la stabilisation automatique au niveau de
la zone euro ne serait pas de chercher activement
ajuster le cycle conomique dans la zone euro, mais
dattnuer les effets des chocs macroconomiques de
grande ampleur et, ainsi, de rendre lUEM globalement
plus rsiliente. Des travaux plus approfondis devront
tre mens pour dfinir les modalits de conception de
ces stabilisateurs. Le groupe dexperts propos pourrait
notamment satteler cette tche.

accomplis dans la convergence vers les normes

communes dcrites la section2.
Il devrait tre labor dans le cadre de lUnion
europenne pour tre parfaitement compatible
avec le cadre budgtaire actuel de celle-ci et avec
les procdures de coordination des politiques
conomiques. Il devait tre ouvert et transparent
pour tous les tats membres de lUnion europenne;
Il ne devrait pas servir dinstrument de gestion de
crises, le mcanisme europen de stabilit (MES)
assurant dj cette fonction. Il devrait en revanche
servir renforcer la rsilience conomique globale
de lUEM et de chaque pays de la zone euro. Il
contribuerait ainsi prvenir les crises et, par
l mme, rendre moins probables de futures
interventions du MES.

Options et principes directeurs pour

un mcanisme de stabilisation
lchelle de la zone euro
Un futur mcanisme de stabilisation pourrait, par
exemple, sappuyer dans un premier temps sur le
Fonds europen pour les investissements stratgiques
(FEIS), grce la dfinition dun ensemble de sources
de financement et de projets dinvestissement propres
la zone euro, dans lequel puiser en fonction du cycle
conomique. Plusieurs autres sources de financement
devraient tre envisages. Il faudra veiller ce que
ce mcanisme de stabilisation respecte les principes
directeurs suivants:
Il ne devrait pas conduire des transferts
permanents entre pays ni des transferts en sens
unique; cest pourquoi la convergence vers lUnion
conomique est une condition pralable toute
participation. Il ne devrait pas non plus tre conu en
vue dgaliser les revenus entre les tats membres;
Il ne devrait pas dissuader les pays participants
dlaborer des politiques budgtaires nationales
saines ni de remdier leurs faiblesses structurelles.
En consquence, et pour prvenir lala moral, il
devrait tre troitement li au respect du cadre
gnral de gouvernance de lUE et aux progrs

Complter lUnion conomique et montaire europenne

17

Commission europenne

Responsabilit dmocratique,
lgitimit et renforcement
institutionnel

18

Les responsabilits accrues et lintgration approfondie

au niveau de lUE et de la zone euro devraient aller de
pair avec une plus grande responsabilit dmocratique,
une plus grande lgitimit et un renforcement
institutionnel. Cest la fois une consquence naturelle
de linterdpendance accrue au sein de lUEM et une
condition de son succs. Cela suppose galement un
meilleur partage des nouvelles comptences et une plus
grande transparence quant aux responsabilits et au
calendrier de la prise de dcisions. Cela suppose enfin
un renforcement du dialogue, de la confiance mutuelle
et de la capacit dagir collectivement.
Au plus fort de la crise, des dcisions dune porte
considrable ont souvent d tre prises dans la
prcipitation, parfois en une nuit. plusieurs reprises,
pour acclrer la dcision ou pour surmonter les
dsaccords, il a t choisi de recourir des solutions
intergouvernementales. Il est temps prsent de
rexaminer et de consolider notre construction
politique, et de btir la prochaine phase de notre Union
conomique et montaire.
Un certain nombre de mesures concrtes devraient
tre prises court terme (ds la phase 1) pour plus de
responsabilit et de participation.

Un rle essentiel pour le Parlement

europen et les parlements nationaux
De premires initiatives concrtes ont t prises par
le Parlement europen pour renforcer le contrle
parlementaire dans le cadre du Semestre europen.
Lors des derniers Semestres europens, des dialogues
conomiques entre le Parlement europen et le
Conseil, la Commission et lEurogroupe se sont dores et
dj tenus conformment aux dispositions lgislatives
du six-pack et du two-pack. Lutilit de ces dialogues
pourrait tre renforce sil tait dcid de les tenir des
moments spcifiques au cours des principales tapes du
cycle du Semestre. Une nouvelle forme de coopration
interparlementaire a aussi t cre pour runir les
acteurs europens et nationaux. Il sagit de la semaine
parlementaire europenne, organise par le Parlement
europen en coopration avec les parlements nationaux,
qui associe des reprsentants de ces derniers des
discussions approfondies sur les priorits politiques.
Le two-pack a galement consacr le droit pour un
parlement national de demander quun commissaire
lui prsente lavis de la Commission sur le projet de
plan budgtaire, ou la recommandation adresse un
tat membre qui fait lobjet dune procdure de dficit
excessif; ce droit devrait tre exerc de faon plus
systmatique quil ne lest actuellement.
Nous pourrions mieux dfinir le calendrier de ces
moments parlementaires et renforcer leur valeur

Complter lUnion conomique et montaire europenne

ajoute dans le cadre du Semestre europen renouvel

dcrit lannexe 2. En particulier, la Commission
europenne pourrait participer un dbat en sance
plnire au Parlement europen avant la prsentation
de lexamen annuel de la croissance, et poursuivre
ce dbat aprs ladoption de celui-ci. Un autre dbat
en plnire pourrait tre tenu lors de la prsentation
par la Commission des recommandations par pays,
conformment aux dispositions pertinentes du sixpack sur le dialogue conomique. Paralllement,
des reprsentants de la Commission et du Conseil
pourraient participer des runions interparlementaires,
notamment dans le contexte de la semaine
parlementaire europenne. Cette nouvelle pratique
pourrait progressivement faire lobjet de conventions
plus dtailles entre les institutions europennes
(Commission, Conseil Ecofin, Eurogroupe et Parlement
europen), dans le plein respect de leurs rles
institutionnels respectifs, sous la forme dun accord
interinstitutionnel non contraignant.
En outre, la Commission europenne devrait laborer
des modles daccord visant amliorer lefficacit
de ses interactions avec les parlements nationaux.
Ces interactions devraient concerner les dbats
parlementaires nationaux portant tant sur les
recommandations adresses ltat membre que sur
la procdure budgtaire annuelle. Le droit reconnu
par le two-pack dinviter un commissaire devant
un parlement national serait ainsi davantage mis en
pratique. Les parlements nationaux devraient en rgle
gnrale tre troitement associs ladoption des
programmes nationaux de rforme et des programmes
de stabilit.
Quant au Parlement europen, il conviendrait quil
sorganise pour jouer son rle dans les matires
spcifiquement lies la zone euro.

Consolider la reprsentation
extrieure de leuro
mesure que lUEM voluera vers une Union
conomique, financire et budgtaire, il serait bon que
sa reprsentation extrieure sunifie. Ce processus
pourrait tre progressif, mais devrait tre lanc ds la
phase 1.
LUE est le plus grand bloc commercial au monde,
et le premier acteur pour les changes de biens
manufacturs et de services. Elle a acquis ce statut
en parlant dune seule voix sur la scne mondiale, et
non pas en sappuyant sur 28 stratgies commerciales
distinctes. En raison de la surface conomique et
financire de lUE et de lexistence dune monnaie et
dune politique de change communes la plupart de
ses tats membres, ses dcisions et lvolution de son

19

conomie revtent une importance croissante pour

lconomie mondiale.
Cependant, dans les institutions financires
internationales, lUE et la zone euro nont toujours
pas de reprsentation unique. LUE ne parle donc
pas avec toute la force que pourrait lui confrer
son poids conomique, chaque tat membre de la
zone euro sexprimant en son nom propre. Cela se
vrifie en particulier au sein du FMI (Fonds montaire
international), malgr les efforts consentis pour
coordonner les positions europennes.

Intgrer les solutions

intergouvernementales dans le cadre
juridique de lUE.
Plusieurs dispositifs intergouvernementaux ont t
crs pendant la crise. Ils taient justifis par les
dficiences de larchitecture de lUEM, mais ils doivent
en fin de compte tre intgrs au cadre juridique de
lUE. Cette intgration est dj prvue pour le trait sur
la stabilit, la coordination et la gouvernance, et devrait
se faire pour dautres instruments, comme le pacte pour
leuro plus et laccord intergouvernemental sur le Fonds
de rsolution unique.
Enfin, le Mcanisme europen de stabilit sest
impos comme un instrument central de gestion
des crises potentielles. Cependant, sa gouvernance
et ses processus dcisionnels sont lents et
complexes, en grande partie cause de sa structure
intergouvernementale. Sa gouvernance devrait donc
tre pleinement intgre aux traits de lUE moyen
terme (phase 2).

Un rle central de pilote pour

lEurogroupe
LEurogroupe a un rle central jouer dans les
discussions sur les intrts de la zone euro, leur
promotion et leur reprsentation. Sa participation sera
revue la hausse dans le cadre du Semestre europen
revu et corrig. court terme, cela pourrait ncessiter
un renforcement de sa prsidence et des moyens sa
disposition. plus long terme (phase 2), une prsidence
temps plein de lEurogroupe pourrait tre envisage,
avec un mandat clair dans le cadre du prsent rapport.
LEurogroupe pourrait, avec le soutien de toutes les
institutions de lUE, jouer un rle encore plus grand dans
la reprsentation des intrts de la monnaie unique,
dans la zone euro et au-del.

20

Un Trsor de la zone euro

Le pacte de stabilit et de croissance reste un
fondement de la stabilit budgtaire et de la confiance
dans le respect de nos rgles budgtaires. Une vritable
Union budgtaire ncessitera, en outre, davantage de
dcisions communes en matire de politique budgtaire.
Cela nimplique pas la centralisation de tous les
aspects de la politique des recettes et des dpenses:
les tats membres de la zone euro conserveraient
leur autonomie de dcision en matire de fiscalit et
de rpartition des dpenses budgtaires, en fonction
de leurs propres prfrences et choix politiques.
Cependant, avec lvolution de la zone euro vers une
vritable UEM, il conviendra de prendre de plus en plus
certaines dcisions de faon collective, en garantissant
un systme de responsabilit et de lgitimit
dmocratiques. Ces dcisions collectives pourraient
lavenir tre prises au sein dun Trsor de la zone euro.

CONCLUSION

Le prsent rapport a expos les principales mesures

ncessaires lachvement de lUEM au plus tard dici
2025. La feuille de route quil prsente est ambitieuse
mais pragmatique. Certaines de ces mesures pourraient,
et devraient, tre mises en uvre immdiatement.
Les premires initiatives cette fin devraient tre
lances par les institutions de lUE ds le 1er juillet
2015. Dautres mesures ncessiteront plus de temps.
Cependant, avant tout, le rapport donne une orientation
claire lUEM europenne, ce qui est essentiel pour les
citoyens, comme pour les acteurs conomiques, afin
de nourrir la confiance en la monnaie unique. Traduire
ces propositions en actions exigera que tous les tats
membres et toutes les institutions de lUE gardent
lesprit leur but commun. Le Conseil europen est invit
approuver les prsentes propositions ds que possible.

 Commission europenne

Complter lUnion conomique et montaire europenne

21

Annexe 1
Feuille de route pour lachvement de lUnion conomique et montaire

PHASE

1er juillet 2015 - 30 Juin 2017

MESURES IMMDIATES

Union conomique
Relancer la convergence, lemploi et la croissance

Cration dun systme dautorits de la comptitivit pour la zone euro;

Mise en uvre renforce de la procdure concernant les dsquilibres macroconomiques;
Une attention accrue aux performances dans le domaine social et de lemploi;
Coordination plus troite des politiques conomiques dans le cadre dun Semestre europen renforc.

Union financire
Parachever lUnion bancaire
Mise en place dun mcanisme de financement-relais pour le Fonds de rsolution unique;
Mise en uvre de mesures concrtes en vue de crer un mcanisme de soutien (backstop) commun pour
le Fonds de rsolution unique;
Accord sur un systme commun de garantie des dpts;
Amlioration de lefficacit de linstrument de recapitalisation directe des banques dans le mcanisme
europen de stabilit (MES).

Lancer lUnion des marchs de capitaux

Renforcer le Comit europen du risque systmique

Union budgtaire
Un nouveau comit budgtaire europen consultatif
Le comit fournirait, au niveau europen, une valuation publique et indpendante des budgets et de
leur excution laune des objectifs conomiques et des recommandations formuls dans le cadre
budgtaire de lUE. Son avis devrait tre pris en compte dans les dcisions prises par la Commission dans
le contexte du Semestre europen.

Responsabilit dmocratique, lgitimit et renforcement institutionnel

Rviser le Semestre europen
Rorganiser le Semestre europen en deux phases successives: la premire serait consacre la zone
euro dans son ensemble, avant la discussion de questions particulires chaque pays au cours de la
deuxime.

Renforcer le contrle parlementaire dans le cadre du Semestre europen

Dbat en sance plnire au Parlement europen sur lexamen annuel de la croissance avant et aprs sa
publication par la Commission, suivi dun dbat en sance plnire sur les recommandations par pays;
Interactions plus systmatiques entre les membres de la Commission et les parlements nationaux sur les
recommandations par pays et sur les budgets nationaux;
Consultation et implication plus systmatiques des parlements nationaux et des partenaires sociaux
par les gouvernements avant la prsentation annuelle des programmes nationaux de rforme et des
programmes de stabilit.

Accrotre le niveau de coopration entre le Parlement europen et les parlements

nationaux
Renforcer le rle de lEurogroupe
Prendre des mesures visant consolider la reprsentation extrieure de la zone euro

22

Intgrer au droit de lUnion le trait sur la stabilit, la coordination et la gouvernance,

les lments pertinents du pacte pour leuro plus et laccord intergouvernemental sur le
Fonds de rsolution uniqueAgreement on the Single Resolution Fund

PHASE

PARACHEVER LARCHITECTURE DE LUEM

Union conomique
Formaliser et rendre plus contraignant le processus de convergence

Union budgtaire
Mettre en place un mcanisme de stabilisation budgtaire pour la zone euro
La convergence vers des structures conomiques de rsilience similaire serait une condition daccs ce
mcanisme.

Responsabilit dmocratique, lgitimit et renforcement institutionnel

Intgrer le Mcanisme europen de stabilit (MES) au droit de lUnion
Mettre en place un Trsor de la zone euro responsable au niveau europen

PHASE FINALE AU PLUS TARD DICI 2025

Complter lUnion conomique et montaire europenne

23

Annexe 2
Un Semestre europen plus intgr
Afin de mieux intgrer la zone euro et la dimension
nationale, le Semestre europen devrait tre structur
en deux tapes successives en distinguant plus
clairement une tape europenne et une tape
nationale (lillustration ci-dessous montre la nouvelle
structure).
La premire tape (novembre de lanne n-1
fvrier de lanne n) serait consacre lvaluation
de la situation de la zone euro dans son ensemble.
Lexamen annuel de la croissance par la Commission
devrait servir de base ce dbat, en se fondant sur
un certain nombre de rapports thmatiques, tels que
le rapport sur le mcanisme dalerte, le rapport annuel
du Comit europen du risque systmique, le rapport
conjoint sur lemploi et la situation sociale, ainsi que
lavis dun nouveau comit budgtaire europen et dun
nouveau systme dautorits de la comptitivit de la
zone euro. Ensemble, ces rapports devraient brosser un
tableau complet des dfis de la zone euro. Lexamen
annuel de la croissance serait prsent pour examen au
Parlement europen. Au mme moment, la Commission
prsenterait une recommandation concernant laction
engager au sein de la zone euro, ainsi quune liste des
tats membres qui devraient faire lobjet de bilans
approfondis conformment la procdure concernant
les dsquilibres macroconomiques. Ces documents
Annexe 2

Rapport du
comit budgtaire
europen
Rapport conjoint sur
lemploi et la situation
sociale
Rapport du Comit
europen du risque
systmique sur les questions
macroprudentielles

seraient examins avec le Parlement europen dans le

cadre du dialogue conomique, comme prvu dans le
six-pack, et dans les diffrentes formations du Conseil
et de lEurogroupe. Cela signifie que chaque anne,
avant la fin du mois de fvrier, un vritable dbat aura
lieu sur les priorits dfinies pour lUE, et la zone euro
en particulier, pour lanne venir.
Ltape suivante (de mars juillet de lanne n) serait
consacre examiner et valuer les performances et
les politiques des tats membres la lumire de ces
priorits. Cest la phase au cours de laquelle les tats
membres devraient systmatiquement associer les
parlements nationaux, ainsi que les partenaires sociaux
et la socit civile, la discussion sur les priorits
nationales. Cette tape dbutera avec la publication des
rapports par pays de la Commission europenne, qui
rsument les dfis et les rsultats des tats membres.
Elle sachvera par ladoption de recommandations
par pays, qui devraient clairement tenir compte de la
dimension zone euro dfinie lors de la premire tape.
Les partenaires sociaux lchelle de lUE pourraient
tre associs aux discussions plus tt, par exemple
en repensant le rle du sommet social tripartite et du
dialogue macroconomique, afin de maximiser leur
contribution ce nouveau processus.

UN SEMESTRE EUROPEN PLUS INTGR

Zone euro:

de novembre de lanne n-1 fvrier de lanne n

Examen annuel de la
croissance, y compris
mcanisme dalerte,
stratgie budgtaire
globale, prise en compte de
lhtrognit des pays

Recommandations sur la
zone euro;
annonce des tudes
approfondies par pays

Recomm
avis sur l

Rapport des autorits

indpendantes de la
comptitivit

Niveau national:

de mars juillet de lanne n

Rapports par pays +

Etudes approfondies pour
certains pays

24

Programmes
nationaux
National Reform
de rforme
Programmes
Programmes de stabilit

Recommandations par
pays et avis sur les
budgets nationaux

Budgets nationaux

Annexe 3
Comit budgtaire europen consultatif: principes
directeurs
Le mandat du comit budgtaire europen consultatif
devrait reposer sur les principes suivants:
Il devrait coordonner le rseau des conseils
budgtaires nationaux et respecter les mmes
normes dindpendance.
Il devrait fournir des conseils mais non mettre
en uvre des politiques. Le contrle du respect
des rgles devrait rester de la comptence de la
Commission europenne, qui devrait pouvoir scarter
de lavis du comit budgtaire europen pour autant
quelle ait des motifs valables et quelle les taie.
Il devrait porter un jugement conomique, plutt que
juridique, sur lorientation budgtaire, tant au niveau
national que de la zone euro, dans le contexte des
rgles budgtaires de lUE. Cette valuation serait
fonde sur les rgles nonces dans le pacte de
stabilit et de croissance.

mandations par pays et

les budgets nationaux

Il devrait tre mme dmettre des avis dans les

cas o il le juge ncessaire, notamment dans le
cadre de lvaluation des programmes de stabilit,
de la prsentation des projets de plans budgtaires
annuels et de lexcution des budgets nationaux.
Il devrait fournir une valuation ex post de la manire
dont le cadre de gouvernance a t mis en uvre.

Budgets nationaux

Complter lUnion conomique et montaire europenne

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 Commission europenne