Article pour Techniques financires et dveloppement juin 2004

ou limpasse des indicateurs de performance politique

Jean Merckaert1
Rsum
La bonne gouvernance devrait devenir le critre central dallocation de laide
internationale, que ce soit sous forme de prts, de dons ou dallgements de dette. Cest ce qui ressort,
dune part, des dernires tudes du FMI et de la Banque mondiale sur la viabilit long terme de la
dette des pays pauvres et dautre part, de la tendance croissante des bailleurs focaliser leur aide au
dveloppement sur certains pays. Or, la construction et lutilisation du country policy and institutional
assessment (CPIA), lindicateur dvelopp par la Banque mondiale pour valuer la performance
politique et institutionnelle des pays, soulvent de nombreuses questions techniques et surtout,
politiques. Au-del, le principe mme dun indicateur de bonne politique est profondment antidmocratique : il participe en ralit dune lourde tendance la confiscation du dbat sur le
dveloppement par des spcialistes. Il est temps de leur faire entendre la raison dmocratique.

Summary
Good governance is likely to become the central criterion for international aid allocation, be
it loans, grants or debt relief. This is what emerges both from the last report by the IMF and the World
Bank on low-income countries long term debt sustainability, and from donors increasing targeting of
aid towards a few countries. Yet, the shape and possible use of the country policy and institutional
assessment (CPIA), i.e. the index which is elaborated by the World Bank in order to evaluate the
countries political and institutional performance, are highly questionable, on a technical but even
more strongly on a political basis. In fact, the very principle of a good policy indicator is deeply
undemocratic. It is actually the expression of a deeper phenomenon, that is the confiscation of any
debate about development by specialists. It is time to submit them to the democratic rule.

Les assembles de printemps du Fonds montaire international (FMI) et de la Banque mondiale

Washington, fin avril dernier, furent loccasion dun vaste dbat sur le rle et les politiques de ces
institutions dans les pays faibles revenus (PFR). Au cur de ces discussions : les critres
daffectation des futurs prts. Alors que se profile la sunset clause , autrement dit la fin de
linitiative PPTE2, les institutions financires internationales (IFI) se demandent quelles conditions
elles vont pouvoir de nouveau prter ces pays sans engendrer de nouvelles crises de surendettement.
Dans le jargon de Washington, cette question se formule en termes de soutenabilit long-terme de
la dette des PFR et leur rflexion, toujours en gestation3, sexprime en particulier dans une
publication rcente intitule : Debt Sustainability in Low-Income Countries Proposal for an
Operational Framework and Policy Implications.

Charg de programme financement du dveloppement au CCFD (Comit catholique contre la faim et pour le
dveloppement) et coordinateur de la Plate-forme Dette Dveloppement, 4, rue Jean Lantier 75001 Paris
(j.merckaert@ccfd.asso.fr). Les propos dvelopps ici nengagent que son auteur.
2
Pays pauvres trs endetts, initiative lance en 1996 et renforce en 1999 pour en finir avec les problmes de
surendettement des pays pauvres. Pour une analyse critique de lIPPTE cinq ans aprs son renforcement, lire
Plate-forme Dette et Dveloppement, A perptuit ? Les pays pauvres toujours prisonniers de la chane de la
dette in Rapport 2003, la Dette face la dmocratie, mars 2004, pp. 11-24.
3
De nouvelles tudes sont annonces pour juin-juillet et devraient faire lobjet de dbats et de dcisions aux
assembles annuelles, dbut octobre 2004 Washington.

Selon ces derniers travaux, qui rsultent dj de nombreux mois de ngociations entre le
personnel et les administrateurs des deux institutions de Bretton-Woods, cette soutenabilit doit
tre value selon trois critres principaux : la qualit des institutions et des politiques du pays, son
degr de vulnrabilit aux chocs exognes et le poids de la dette sur les recettes publiques. Si cette
analyse reprsente, certains gards, une avance par rapport aux critres arbitraires retenus dans le
cadre de lIPPTE4, elle prsente toutefois au moins trois lacunes, voire menaces srieuses. Elle ne tient
toujours pas compte des besoins financiers dun pays pour assurer la satisfaction des droits
fondamentaux de sa population. Elle renforce le poids de la Banque mondiale et du FMI en leur
confiant linterprtation de critres plus souples. Or, lexprience laisse planer des doutes quant la
comptence et lobjectivit dun analyste qui est aussi le conseiller, le prteur et donc le crancier des
pays analyss. Le FMI et la BM reconnaissent ainsi avoir une tendance systmatique lexcs
doptimisme - entre 1990 et 2001, ils ont en moyenne surestim les projections de croissance du PIB
rel des pays pauvres dun point par an5.
La troisime menace, qui fera lobjet de notre analyse, est lutilisation dun indicateur de bonne
gouvernance, le Country Policy and Institutional Assessment (CPIA). Si lon en croit les IFI, les
seuils dendettement devraient tre dfinis la lumire de la qualit des institutions et des politiques
dun pays 6. Cet indicateur pourrait donc devenir un critre central pour la politique de prts de
lensemble des bailleurs, pour lesquels les seuils dfinis par les IFI font rfrence, mais aussi pour leur
politique de dons, marque par une forte tendance au ciblage.
Aprs une prsentation de cet indicateur qui permet la Banque mondiale de mesurer la bonne
gouvernance dun pays (I), nous en relverons certains biais et risques dutilisation (II). En inscrivant
le dbat dans une analyse du discours et de la pratique des IFI, nous chercherons enfin montrer que
la monte en puissance dun tel indicateur nest quune confirmation dune tendance lourde : la
prtention faire du dveloppement un processus apolitique (III).

I. Le CPIA : un indicateur de bonne politique

La Banque mondiale rpartit ses ressources aux pays en dveloppement en prenant en
considration la fois les besoins et la performance de chaque pays. Les besoins sont estims
au moyen du revenu par habitant (un indicateur qui, au passage, ne dit rien des ingalits dans un
pays), tandis que la performance est value essentiellement grce au CPIA quil faut probablement
traduire en franais par EPIP , pour valuation politique et institutionnelle du pays . Le CPIA
entre pour 80% dans lvaluation dun gouvernement. Les 20% restants rendent compte de la gestion
faite par le pays de ses emprunts en cours, notamment de son respect des chances de
remboursement. A noter que lAssociation internationale de dveloppement (AID, du groupe Banque
mondiale) applique encore un facteur gouvernance , issu de plusieurs indicateurs, ces notations,
pour llaboration de son valuation de la performance pays7.
Chaque anne, la Banque mondiale value ainsi, selon ses propres critres, les performances
conomiques sociales et politiques des pays auxquels elle prte. Depuis plus de 25 ans, elle cherche
mesurer lavance de ses recommandations politiques afin dallouer au mieux les ressources de
lAssociation internationale de dveloppement (AID). Par exemple, pour la priode 2003-2005, les
meilleurs performeurs se voient attribuer cinq fois plus de ressources que les moins bons. Le CPIA
aide galement la Banque dfinir les orientations de ses nouveaux projets et estimer les
allgements de dette ncessaires pour que les pays pauvres trs endetts (PPTE) atteignent un niveau
dendettement viable ( soutenable ).

Ratio unique rapportant le poids de la dette aux exportations dun pays. Pour une critique de ce critre, voir
Plate-forme Dette et Dveloppement, Une soutenabilit insupportable Comment dfinir un niveau
dendettement acceptable ? in Rapport 2003, pp. 25-36.
5
IMF & World Bank, Debt Sustainability in Low-Income Countries, fvrier 2004, p. 13. Ma traduction, comme
pour lensemble des textes issus de langlais.
6
IMF & World Bank, Op. Cit., p. 21.
7
IDA Country Performance (ICP) Rating

Les critres de classification

Le CPIA value les pays sur la base de vingt critres (nots de 1 68) galement pondrs,
regroups en quatre groupes : la gestion conomique, les politiques structurelles, les politiques de
cohsion sociale, la gestion et les institutions du secteur public. Ces critres voluent au fil des ans :
sils sont toujours au nombre de vingt, certains disparaissent et dautres font leur apparition en
fonction de lvolution des conceptions de ce qui constitue un environnement propice au
dveloppement. Ceux prsents ci-aprs constituent la version 20029 (voir tableau 1 pour la
classification 2003 des pays faible revenu).
1) Gestion conomique
1. Gestion de linflation et de la balance des paiements : Les pays les mieux nots (6) nont eu besoin
daucun programme de stabilisation depuis au moins trois ans. Les moins bien nots (1) nont pas eu de
programme satisfaisant depuis au moins trois ans alors quils en avaient besoin,
2. Politique fiscale : Les mieux nots ont une politique fiscale saine au regard des conditions macroconomiques et maintiennent un quilibre fiscal viable long terme, y compris grce aux flux
prvisibles daide.
3. Gestion de la dette extrieure : ce critre tient compte de lexistence et du montant dventuels arrirs,
du respect par le pays de ses chances et depuis combien de temps, de la structure de la dette, de la
probabilit dun rchelonnement et de son service de la dette futur au vu des projections dexportations
et des rserves.
4. Gestion et viabilit des programmes de dveloppement : une bonne gestion bnficie de comptence
technique, dun engagement politique stable, du soutien populaire et rsulte dun processus travers
lequel le public peut influencer les dcisions.
2) Politiques structurelles
1. Politique commerciale et rgime de change : dans quelle mesure le cadre politique encourage le
commerce et les mouvements de capitaux. Les mieux nots ont de faibles barrires tarifaires (moins de
10%), une faible dispersion et peu ou pas de restrictions (quotas ou taxes) lexportation. Ils nont pas
de monopoles commerciaux, ni de taxes indirectes discriminantes pour les importations. Les douanes
sont efficaces et bien rgules. Il ny a pas ou peu de restrictions de change sur les investissements en
capitaux de long-terme.
2. Stabilit et assise financire : dans quelle mesure la rgulation du secteur financier permet la diversit
des services financiers et rduit les risques de crise systmique. Les mauvais lves ont dimportantes
barrires lentre et un ratio bancaire (capital / avoirs) infrieur 8%. Les meilleurs ont un secteur
comptitif et diversifi qui comprend des institutions de gestion dassurance, de crdit et dpargne nonbancaire. Une ou des agences indpendantes rgulent les acteurs bancaires et non-bancaires sur la base
de rgles prudentielles. Le droit financier garantit la protection des petits actionnaires.
3. Efficacit du secteur bancaire et mobilisation des ressources : dans quelle mesure les politiques et les
rgulations financires favorisent lpargne et fournissent une intermdiation financire efficace. Les
mieux nots voient leurs taux de crdit dtermins par le march. Les taux dintrts rels sur les dpts
sont assez positifs. Lcart entre ces deux taux est raisonnable. La part du crdit dirig est infime par
rapport au total. Lemprunt priv excde lemprunt public.
4. Comptitivit de lenvironnement pour le secteur priv : dans quelle mesure lEtat empche le
dveloppement dun secteur priv comptitif, travers une intervention directe ou en rservant
dimportantes activits conomiques au secteur public ou para-public. Ce critre nvalue pas la part du
secteur public en tant que telle, mais dans quelle proportion celle-ci restreint la concurrence. Dans
lidal, les entreprises ont les mmes chances dentrer ou de sortir sur tous les marchs.
5. Marchs de biens de consommation et de biens intermdiaires : ce critre value les politiques
concernant lefficacit des marchs pour la terre, le travail et les marchandises. Les mieux nots limitent
les contrles et les subventions sur les prix, les salaires, la terre et le travail. Ne sont maintenus que des
contrles appliqus tous et explicitement justifis par des considrations de cohsion sociale ou
defficacit.
8

Les notes possibles sont 1; 2 ; 2,5 ; 3 ; 3,5 ; 4 ; 4,5 ; 5 et 6. Chaque note, hormis les demi-points, correspond
une apprciation donne, qui va d insatisfaisant depuis longtemps (1) satisfaisant depuis longtemps (6).
9
Extrait de Nancy Alexander, Judge and Jury: the World Banks scorecard for borrowing governements , in
Fear and Want: Obstacles to human security, Social Watch Report 2004, Montevideo, 2004, p. 23. Pour suivre
les dernires volutions des critres de classification : www.worldbank.org/ida.

6.

Politiques et institutions pour lenvironnement : dans quelle mesure les politiques conomiques et
environnementales encouragent lusage durable et la protection des ressources naturelles (sols, eau,
forts, etc.), le contrle de la pollution et la matrise et linvestissement des rentes naturelles.

3) Politiques de cohsion sociale et dquit

1. Egalit hommes-femmes : dans quelle mesure le pays a cr des lois, des politiques, des pratiques et des
institutions qui promeuvent lgal accs des hommes et des femmes aux ressources et aux opportunits
sociales, conomiques et politiques.
2. Utilisation quitable des fonds publics : dans quelle mesure toute la stratgie de dveloppement et la
structure de la dpense et de la recette publiques favorise les pauvres.
3. Renforcement des ressources humaines : ce critre value les politiques et les institutions qui affectent
laccs et la qualit de lducation, la formation, lalphabtisation, la sant, la prvention du sida, la
nutrition et dautres aspects lis au dveloppement des ressources humaines dun pays.
4. Protection sociale et travail : Les politiques du gouvernement rduisent le risque de devenir pauvre et
soutiennent les stratgies pour soccuper des pauvres. Les filets de scurit sont ncessaires pour
protger les pauvres chroniques et les personnes vulnrables. Les besoins de ces deux groupes sont
importants, mais les pays qui nont pas de protection adquate pour les pauvres chroniques sont assurs
davoir une note insatisfaisante (2 ou 3).
5. Evaluation et analyse de la pauvret. Ce critre value la qualit des donnes sur la pauvret et lusage
qui en est fait dans la formulation des politiques.
4) La gestion et les institutions du secteur public
1. Gouvernance base sur le droit de proprit et les rgles : les pays bien nots ont une structure de
gouvernance base sur des rgles. Les contrats sont respects. Les lois et les rgulations qui affectent
les entreprises et les individus sont appliques pour tous et ne sont pas ngociables.
2. Qualit de la gestion financire et budgtaire : Ce critre value la qualit des procds utiliss pour
laborer le budget et la comptabilit pour la dpense publique. Il mesure aussi si le public, travers le
parlement, participe llaboration et laudit du budget. Les notes doivent reflter, selon leur poids
respectif, la fois le gouvernement central et les autorits dcentralises.
3. Efficacit de la collecte des revenus : ce critre value toute la structure de mobilisation des recettes,
non seulement la structure de limpt telle quelle existe sur le papier, mais toutes les sources de
revenus telles quelles sont en fait collectes. Les pays les mieux nots tirent le gros de leurs recettes
dimpts qui ne provoquent pas trop de distorsions, comme la TVA, les impts sur limmobilier, etc.
Les taux dimposition sur les socits et sur les personnes sont proches des niveaux internationaux.
Lassiette des principaux impts est large et ne comporte pas dexemptions arbitraires. Ladministration
fiscale est effective et entirement rglemente.
4. Efficacit de la dpense publique : ce critre value dans quelle mesure les objectifs des politiques
publiques sont clairement dfinis et les ressources disponibles utilises de faon effective pour les
atteindre. Le gouvernement central et les autorits dcentralises doivent avoir la taille approprie. Les
pays les mieux nots prcisent les rsultats attendus des politiques publiques. La performance est
value et influence lallocation du budget. La rmunration des fonctionnaires est adquate (au moins
75 % dune rmunration comparable dans le secteur priv) et leur recrutement et leur avancement se
font au mrite. Les instances dirigeantes ont de la marge de manuvre dans la prise de dcisions
oprationnelles et sont responsables des rsultats et du respect du budget.
5. Transparence, responsabilit et corruption dans le secteur public. Dans les pays les mieux nots, les
raisons des dcisions et de leurs rsultats sont claires et publiques. La responsabilit pour les dcisions
prises est garantie par des audits, des inspections, etc. Les rgles tranchant les conflits dintrts pour
les fonctionnaires sont rendues obligatoires. Les autorits contrlent le niveau de corruption et la
sanctionnent de faon transparente.

Un indicateur encore largement confidentiel

Largument est commode : les pays emprunteurs ne souhaitent pas que lindicateur soit rendu
public. Cest donc avec la bndiction des pays pauvres que la Banque mondiale maintient secrte la
valeur nominale de ses valuations. Elle publie, cependant, le classement relatif (qui situe les
performances des uns par rapport aux autres) des PFR concernant les quatre groupes dindicateurs non la notation selon les vingt critres. Les pays moins pauvres, qui nempruntent pas auprs de lAID
mais de la Banque internationale pour la reconstruction et le dveloppement (BIRD, du Groupe

Banque mondiale), ont obtenu quelle maintienne compltement secrets les CPIA les concernant ; ce
traitement diffrenci de linformation selon le poids conomique des pays constitue un abus par la
Banque mondiale de son mandat.
Fin 2003, le Conseil dadministration de la Banque a dbattu de lopportunit dune telle
publication et les avis sont partags, entre les partisans dune publication rapide ou non (certains
souhaiteraient que la mthodologie soit dabord amliore), les partisans dune plus grande
implication des pays eux-mmes10 ou de pays tiers dans la construction de lindicateur et les opposants
farouches toute publication. Ces derniers incluent les pays les plus pauvres, notamment par la voix
des administrateurs africains, qui craignent quune telle publication compromette leurs chances
dattirer des investissements privs ou dautres capitaux.

II. Un instrument dangereux

Le CPIA prsente de srieux travers : dune part, sa prtention valuer objectivement les
performances politiques des pays est sujette caution, car ni les critres de notation, ni leur
interprtation ne sont neutres (A). Dautre part, lutilisation dun tel indicateur peut avoir des
consquences dramatiques sur les pays concerns (B).
A. Une analyse subjective
La construction du CPIA est biaise la fois dans le choix des indicateurs, lintention qui leur
prside et lvaluateur lui-mme.
Dun point de vue technique, les indicateurs choisis sont sujets caution. Comme le remarque
Barry Herman11, la qualit des institutions dune part et des politiques de lautre est souvent value
dans un mme critre, ce qui te toute clart lexercice. De plus, les prcisions donnes pour chaque
critre renvoient parfois un autre critre, au point quon peut se demander si certains ne sont pas
surpondrs par rapport dautres (par exemple, les deux premiers sont trs similaires). Quant au
facteur gouvernance , il se fonde sur un indicateur qui, de laveu mme de ses propres inventeurs,
Kraay et Kaufman, est peu fiable12. Par ailleurs, la Banque mondiale value dans le CPIA des
domaines dans lesquels elle na aucune comptence particulire (galit hommes-femmes,
dveloppement institutionnel, croissance riche en emplois), contrairement certaines agences des
Nations unies qui, elles, ont un mandat pour le faire. Enfin, comme ladmet le FMI, le CPIA ne donne
aucune indication prospective ; son utilisation pour lallocation de prts repose donc sur lhypothse
combien fragile dune stabilit dans la performance institutionnelle et politique.
Cest surtout dun point de vue politique que la construction du CPIA est douteuse. Selon la
Banque mondiale, lobjectif de cet indicateur est dvaluer la pertinence du cadre politique et
institutionnel pour la lutte contre la pauvret, la croissance durable et un usage optimal de laide au
dveloppement. En ralit, comme le souligne Nancy Alexander13, le CPIA value dans quelle
mesure un gouvernement a adopt des politiques conomiques nolibrales et mis en place un
environnement institutionnel propice au dveloppement du secteur priv .
Les indicateurs prsents ci-dessus en sont une dmonstration clatante. Si les critres de gestion
conomique traduisent lorthodoxie de rigueur (austrit budgtaire, inflation au plus bas), les critres
de bonnes politiques structurelles sont particulirement loquents : la drgulation de tous les marchs,
des prix et des salaires, de mme que louverture de tous les secteurs la concurrence valent coup
sr une bonne notation. Les valuateurs sont dailleurs renvoys, concernant chaque critre, des
tudes de la Banque pour clairer leur jugement : par exemple, ils sont invits estimer si le salaire
10

Jusqu prsent, les gouvernements concerns, hormis les bons lves , nont t que rarement consults,
mme sil semble que la Banque souhaite leur expliquer le systme de notation et discuter leur performance avec
eux.
11
How well do measurements of an enabling domestic environment for development stand up? , mars 2004 texte publi loccasion de la runion du G24 les 8 et 9 mars 2004 Genve, dans le cadre de la CNUCED.
12
Alexander, Op. Cit., p. 18.
13
Idem, p. 17.

minimum provoque des distorsions sur le march du travail, si les rgulations sur ce mme march
sont excessives ou encore si la fonction publique nest pas trop importante.
Enfin, la partialit de lvaluateur est patente : dans un pays donn, ce sont les mmes
personnes qui sont la fois responsables des programmes de la Banque et charges du CPIA. En se
posant en valuateur des politiques menes par les gouvernements du Sud, la Banque mondiale ne fait
souvent quvaluer la mise en uvre de ses propres recommandations politiques. Elle se retrouve ainsi
juge et partie, une confusion des rles qui affecte ncessairement la qualit de lanalyse, mais aussi
juge dapplication des peines et gardienne de prison, en quelque sorte, puisque cest elle qui dcidera
in fine de lopportunit daccorder de nouveaux prts et selon quelles conditions.
Si la gnralisation de lusage du CPIA nest pas encore acquise, notamment car le FMI, jaloux
davoir t devanc par la Banque dans le dveloppement dun tel outil, tient le faire voluer14, il
convient nanmoins den cerner les risques.
B. Risques dutilisation
Aujourdhui utilis par la Banque mondiale dans lallocation des fonds de lAID, le CPIA
pourrait devenir le nud de rpartition de lensemble des flux bi et multilatraux daide au
dveloppement, quils soient sous forme de prts, de dons ou encore de remises de dette. Accorder un
rle aussi central un tel indicateur ne va pas sans soulever de srieuses questions :
Laide est-elle plus efficace dans les pays bien grs ?
La prise en compte dun indicateur de bonne gouvernance dans lanalyse de la soutenabilit
long terme repose sur largument suivant : un pays bien gr a moins de risques dtre confront des
problmes de solvabilit ; il peut donc recourir plus facilement lemprunt sans que sa stabilit
conomique ne soit menace. Or, la corrlation entre ces phnomnes nest pas dmontre
statistiquement15. De mme, laffirmation de la Banque mondiale selon laquelle laide est plus efficace
dans les pays qui mnent de bonnes politiques serait contredite par les faits16. Selon le PNUD en
particulier, laide semble tre un facteur damlioration des indicateurs sociaux, indpendamment
du type denvironnement politique 17. Linsistance, par ailleurs bienvenue, pour lefficacit de laide,
peut masquer un souci de rduire laide quantitativement : les deux phnomnes sont alls de pair ces
dernires annes.
Consquences douloureuses
Ces ides reues sur limportance de la performance politique risquent pourtant dtre
lourdes de consquences pour certains pays, dans le contexte dun ciblage de plus en plus marqu de
laide. Les donnateurs cherchent obtenir des rsultats tangibles et rapides de leur aide, en la
concentrant sur un nombre limit de pays et de secteurs. Cest le cas des Etats-Unis avec la mise en
place du Millenium Challenge Account (sur la base dautres critres), mais cest aussi une tendance
gnrale des pays de lOCDE. Outre les dfauts propres lindex CPIA, qui risquent de biaiser
considrablement lallocation de laide au profit de quelques pays, la menace dun retrait progressif de
certaines zones se pose avec acuit. La trentaine de pays pauvres en difficult (under stress), qui
obtiennent un CPIA entre D et F , posent problme aux bailleurs depuis toujours : la logique
doptimisation des flux daide ne leur fournit-elle pas le parfait alibi pour dserter ces terres ingrates ?
Les rflexions des IFI sur la ncessit de faire reposer leffort de solidarit dans ces pays sur les ONG

14

Les IFI effectuent actuellement une valuation du CPIA. Le besoin de lamliorer est dores et dj admis cf.
IMF & World Bank, Op. Cit., p. 22.
15
Barry Herman (Op. Cit., p. 8) conteste ainsi les conclusions de ltude de 2003 de Nehru et Kraay qui fonde
cette monte en puissance du CPIA dans lanalyse de la soutenabilit, car elle ne parvient pas isoler limpact de
lenvironnement politique et institutionnel sur le surendettement.
16
Selon une tude de William Easterly sur la corrlation entre aide, CPIA et croissance, mentionne par
Alexander, Op. Cit., p. 19.
17
Cit dans Vandemoortele The MDGs ans pro-poor policies: Can external partners make a difference? ,
UNDP, 2004, p. 16.

peuvent tre interprtes comme participant dun mme mouvement dabandon de ces pays la
solidarit prive.
Double peine
Alors que les conomies des pays du Sud sont de plus en plus ouvertes, elles sont aussi de plus
en plus vulnrables aux fluctuations de lconomie mondiale (chute du prix des matires premires,
variations importantes dans les flux daide). Le CPIA peut ainsi sanctionner des gouvernements,
contraints dadapter leurs politiques, pour des facteurs sur lesquels ils nont aucune prise18. Dune
faon plus gnrale, faut-il faire payer le prix dune diminution des ressources extrieures (prts ou
dons) une population qui souffre dj du manque de volont (ou de moyens) de son gouvernement
de lutter efficacement contre la pauvret ? Le remde, notamment dans des pays fragiliss par des
situations de conflit, nestil pas pire que le mal ?
Ingrence acclre
Les pays qui suivent la lettre les programmes des IFI (les bons lves selon lindex) auront
accs davantage de prts et de dons lavenir : la Banque mondiale se retrouve ainsi dans une
position de tutelle renforce sur les pays sous programme. Si un pays veut bnficier de prts taux
concessionnel tels que ceux dlivrs par lAID, la BIRD ou (dans une moindre mesure) le FMI, il doit
se plier aux rgles dictes par ces institutions. Ce dni de souverainet nest pas nouveau : la dette
constitue depuis deux dcennies un instrument privilgi de contrle (de domination ?) sur les pays du
Sud. Mais lutilisation du CPIA dans lanalyse de la soutenabilit de la dette risque de marquer une
nouvelle tape dans cette ingrence, puisque lanalyse de la soutenabilit effectue Washington fait
office de rfrence pour lensemble des pays donateurs. Dsormais, un pays qui refuserait de se ranger
aux injonctions de Washington prendrait le risque de se fermer les portes de tous les bailleurs. Une
tendance en complte contradiction tant avec lambition affiche dune appropriation par les
populations concernes des politiques menes, quavec le mandat de la Banque mondiale, qui lui
interdit toute ingrence dans les affaires politiques dun pays. Enfin, ce sont videmment les pays les
plus faibles, les plus pauvres, qui seront soumis la tutelle la plus drastique, tandis que les pays plus
riches pourront plus facilement sen exempter.

Au-del de la pertinence des critres retenus par lindice CPIA et des risques lis son
utilisation, cest lusage mme dun indicateur qui est en cause. Dans son essence, mesurer la
qualit des politiques menes est profondment anti-dmocratique, irrespectueux des choix
souverains. En ralit, la monte en puissance du CPIA sinscrit dans une longue histoire de reflux du
politiques dans le discours sur le dveloppement.

III. Une prtention dpolitiser le dveloppement

On nous rpte lenvi que le consensus de Washington appartient dsormais au pass, que
la Banque mondiale et le FMI ont compris le besoin de modifier leurs politiques, la ncessit de les
adapter aux besoins spcifiques de chaque pays et dimpliquer les personnes concernes dans leur
laboration. Nous verrons ici que la ralit est loin de rejoindre le discours et nous affirmons au
contraire que le CPIA confirme une tendance lourde la ngation du caractre profondment politique
de tout processus de dveloppement.
A. Un PAS chass peut en cacher un autre
Sous les feux croiss des critiques pour les consquences sociales dsastreuses des plans
dajustement structurel dans les pays du Sud, les IFI ont t contraintes de changer de vocabulaire et
de mthode. On adoube dsormais la sacro-sainte socit civile et on fait de la lutte contre la pauvret
- donc de la croissance, que lon croit seule (ou presque) mme dy contribuer - lalpha et lomega
des nouvelles orientations. Les prts du FMI aux pays pauvres ne sappellent plus programmes
dajustement structurel (PAS) mais facilits pour la rduction de la pauvret et la croissance (FRPC) ;
18

Alexander, Op. Cit., p. 19.

les prts des IFI, de mme que les annulations de dette et lensemble des flux daide, sont en principe
conditionns ladoption dun document stratgique de rduction de la pauvret (DSRP) adapt la
ralit de chaque pays.
Ces volutions traduisent vraisemblablement une volution de mentalit pour certains
fonctionnaires du FMI et de la Banque mondiale : au moins dans le discours, ils acceptent de mettre
les plus pauvres en tte de leurs priorits Putting the last first, comme le rclamait un ouvrage de
Robert Chambers19 sur le dveloppement rural en 1983. Cest ainsi que dans le cadre des DSRP, les
plus pauvres sont censs tre la fois bnficiaires des politiques mises en place (lutte contre la
pauvret) et acteurs dans leur dfinition, au moyen de processus dits participatifs. Toutefois, sans
reprendre ici les multiples travers des premiers DSRP, maintes fois dcris20, force est de constater
quils ne se font gure lcho des aspirations des populations et que les options de politiques
macroconomiques ressemblent sy mprendre aux PAS - que lon croyait dpasss.
En ralit, les IFI nont jamais abandonn la mainmise sur la dfinition des politiques
conomiques. Les processus dlaboration des DSRP le montrent : dans le meilleur des cas, un dbat
public a eu lieu sur la dfinition de la pauvret, les priorits en matire de lutte contre la pauvret et les
politiques sociales (Bolivie, Zambie). En revanche, les politiques budgtaire, commerciale et
financire ont presque systmatiquement t dfinies huis clos. En cas de drapage dans les
options retenues par les gouvernements, elles se sont mme rserv le droit pour leur conseil
dadministration de rejeter un DSRP un droit de veto, en somme. Lutilisation du CPIA renforce
cette mainmise, en contradiction complte avec les intentions affiches du DSRP, car la Banque
mondiale fait primer les priorits du CPIA sur le DSRP dans lattribution de nouveaux financements
ou remises de dettes. Ainsi, la Banque nest prte inclure dans ses stratgies dassistance pays
certains objectifs dfinis par le DSRP que dans la mesure o ils peuvent renforcer la performance
politique et institutionnelle (telle quelle est dfinie par le CPIA)21.
Cette tutelle de fait peut tre interprte de bien des manires, sans doute complmentaires :
selon certains, en tant quinstitutions financires, le FMI et la Banque mondiale ont cur dtre
rembourss comme il se doit de leurs prts et tiennent donc garantir une gestion conomique saine
de la part de leurs dbiteurs. Pour dautres, les pays dbiteurs, sous pression pour achever leur DSRP
au plus vite et ainsi bnficier dallgements de dette substantiels, se sont donc contents de reproduire
les politiques passes, afin de ne pas risquer le dsaveu de Washington. Certains expliquent cette
trange continuit par lincapacit des pays, par manque de formation de ses lites, imaginer des
alternatives. Pour dautres encore, les IFI ne sont que les instruments dun vaste complot capitaliste
visant libraliser et privatiser tout va lconomie mondiale. Tous ces lments contribuent
clairer lchec relatif des DSRP, mais un autre facteur est probablement tout aussi dterminant : cest
lincapacit des IFI se remettre en cause.
B. Lconomisme au pouvoir
On connaissait dj les PAS, PPTE, FRPC, DSRP, PFR avec le CPIA, la famille des
acronymes ne cesse de sagrandir dans le domaine du dveloppement et de son financement. Loin de
constituer un piphnomne propre notre poque prise defficacit, cette complexification du
langage nest que le symptme dun phnomne bien plus grave, dont le CPIA nest que la dernire
dmonstration en date : la confiscation du destin des peuples par des experts.
19

Universitaire et praticien du dveloppement britannique, il est lun des pres de la thorie et de la pdagogie
participatives dans le dveloppement rural et a contribu de faon dcisive llaboration par la Banque
mondiale de la trilogie extrmement novatrice, Voices of the Poor: Can anyone hear us?, Oxford University
Press, 2000.
20
Voir notamment Plate-forme Dette et Dveloppement, Op. Cit. ; Coopration internationale pour le
dveloppement et la solidarit (CIDSE) - Caritas Internationalis, PRSP are the World Bank and IMF delivering
on promises?, avril 2004 ; Stewart & Wang Do PRSPs empower poor countries and disempower the World
Bank, or is it the other way round?, Queen Elizabeth House, University of Oxford, Working Paper Number 108,
mai 2003 ainsi que Cling et al. (2002) Les Nouvelles Stratgies internationales de lutte contre la pauvret,
Economica, Paris.
21
World Bank, Country Assistance Strategies: Retrospective and Future Directions, Mars 2003, p. 49.

Etudier le discours de la Banque mondiale et du FMI est extrmement instructif, car en tant que
principaux pourvoyeurs daide et danalyse sur le dveloppement, leur discours est performatif il
exerce une influence par lui-mme. Ce discours est aux mains dconomistes forms aux mmes
coles de penses, en particulier dans les grandes universits anglo-saxonnes. Or, la nouvelle
conomie politique, le no-institutionnalisme et les thories de la socit civile, qui font la loi dans ces
enceintes, ont en commun de vider le politique de sa substance 22. Ce qui relevait
traditionnellement du dbat politique et du choix dmocratique est dsormais conu comme
lapplication de thories scientifiques. La contradiction dmocratique a cd la place la bonne
gouvernance ; on ne parle plus de dveloppement mais de lutte contre la pauvret, de protection
sociale mais daccs au march pour les uns, de filets de scurit pour les autres, etc. Rsultat : le
dveloppement nest plus lexpression dune libert collective (development as freedom, comme le
titrait le prix Nobel Amartya Sen), le progrs social librement dcid par les collectivits en fonction
des prfrences dobjectifs qui sont les leurs , tel que le dfinit Christian Comliau23 : il est balis,
mcanique et rserv aux experts (conomistes, de prfrence).
Le refrain est connu : lajustement structurel est bon pour la croissance, donc pour la rduction
de la pauvret. Il faudra peut-tre en passer par un accroissement des ingalits, mais ce nest quune
question de temps : les mesures ne tarderont pas faire leurs preuves. Tel est le remde. Les IFI y
croient dur comme fer, au point quon peut parler, avec Batrice Hibou, de catchisme
conomique . Les cadres de pense en vigueur relvent en effet du dogme : rien ne saurait les
remettre en cause. Le dveloppement devient un objet scientifique, un processus mcanique dans
lequel la politique nest quune question de performance : elle est bonne ou mauvaise ; la
pluralit des options est inenvisageable. Le CPIA est une expression flagrante de cette logique, qui
pousse mesurer lavancement politique et institutionnel en fonction dune srie dindicateurs
communs tous les pays. A travers les DSRP et leur soumission de facto la dictature de la bonne
gouvernance, incarne par le CPIA, les IFI se disent prtes adapter leurs politiques en fonction des
priorits et des contextes nationaux, pourvu quils choisissent tous le mme chemin puisquil ny en
a pas dautre ! Cette conomie de la certitude, dont le CPIA est lexpression la plus aboutie, est
profondment anti-dmocratique, en tuant tout dbat politique et en contribuant ainsi dlgitimer les
pouvoirs publics.
De surcrot, tout en prtendant dpolitiser le dveloppement, elle convoie en ralit un projet
minemment politique : le nolibralisme. Ainsi, un dput franais qui lui demandait pourquoi le
FMI avait recommand la France, cette anne-l, de diminuer sa couverture sociale, le salaire
minimum et de couper dans les effectifs de la fonction publique, le reprsentant du FMI a rpliqu que
ctait du bon sens . Or, les postulats conomiques qui fondent le discours des IFI nont de
scientifique que la prtention : souvent simplistes, ils sont presque toujours contestables24. Selon
Marie-Claude Smouts, la bonne gouvernance est un outil idologique pour une politique de lEtat
minimum 25. De mme, le CPIA nenvisage lducation que comme renforcement des ressources
humaines, la lutte contre le sida comme protection des facteurs de production. Jamais lducation et la
sant ne sont considrs comme des droits.
Plus largement, la gnralisation du discours en termes de lutte contre la pauvret et sa
traduction en indicateurs pour guider les objectifs de dveloppement du millnaire renvoient une
certaine vision du monde. La pauvret y est aseptise, le discours de la Banque mondiale transformant
les pauvres en nombre de pauvres ou en seuils de pauvret . Surtout, les pauvres qui, en
termes de frquence lexicale, sont apparemment au centre de laction, se trouvent placs la
priphrie en ce qui concerne la distribution des rles 26. Au final, cest la dignit humaine qui est
22

Economie politique du discours de la Banque mondiale en Afrique subsaharienne Du catchisme

conomique au fait (et mfait) missionnaire , Les Etudes du CERI N 39, mars 1998.
23
Questions sur le financement du dveloppement , Revue du Forum de Delphes, t 2003.
24
Hibou en fait la brillante illustration in Idem, pp. 4-17.
25
Cite dans Bernard Cassen, Le pige de la gouvernance , Le Monde diplomatique, juin 2001, p. 28.
26
Andr Corten, Le discours de la pauvret de la Banque mondiale Langage et socit N 85, septembre
1998, p. 7.

cense se soumettre la loi du march, non linverse. La question des droits et de la protection sociale
est absente, puisquil ne sagit de protger, par des filets de scurit , que les plus vulnrables
(facteurs dinstabilit sociale), tandis que la majorit des pauvres, qui ne sont pas suffisamment
pauvres, sont censs bnficier des fruits des rformes en cours et de la croissance27.
Cette approche assistantialiste de la pauvret, tandis que les grands quilibres
macroconomiques doivent soccuper du reste , est extrmement proccupante. De lchelle
nationale, o elle tait mise en place hier par les programmes dajustement structurel et aujourdhui
par les DSRP, elle tend simposer progressivement comme la vision globale du dveloppement
lchelle mondiale. Certains pays seront jugs dignes dtres investis : on leur prtera volontiers en
tablant sur lexpansion des marchs, tandis que dautres nattireront gure linvestissement priv dans
les dcennies qui viennent et seule une mise sous perfusion, au moyen de dons, les aidera souffrir en
silence.

Putting the first last

Il a fallu plus de quinze ans aprs la publication de Robert Chambers pour que les IFI fassent
leur la ncessit de Putting the last first (mettre la pauvret au cur de leur actions) et encore, la
ralit na pas encore rejoint le discours. Osons croire quelles sauront se montrer un peu plus
empresses mettre en application lexhortation du mme Chambers, en 1997, Putting the first
last28, autrement dit ce que les experts en dveloppement se dlestent de leur trop-plein de savoir
et de pouvoir.
Au niveau structurel, il est temps que les puissances daprs-guerre assument de traduire en
actes leurs discours sur la dmocratie, en abandonnant, 60 ans aprs la confrence de Bretton-Woods,
leur mainmise sur les institutions qui en sont issues. La rhtorique utilise pour justifier leur monopole
sur la nomination du directeur du FMI et du prsident de la Banque mondiale selon un haut
fonctionnaire, il ne serait pas forcment dans lintrt des pays du Sud quun candidat du Sud soit
nomm - relve du nocolonialisme. Non, les pays riches ne savent pas mieux que le reste du monde
ce qui est bon pour eux. Ils nont aucune lgitimit pour gouverner la plante. La dmocratisation de la
gouvernance globale, qui passe au premier chef par la rforme des IFI et leur soumission au droit
international et aux Nations unies29, ne saurait attendre.
Au niveau institutionnel, la Banque mondiale et plus encore, le FMI souffrent dun manque
patent de pluralit dans leur recrutement, qui ne peut que renforcer leur prtention dtenir la vrit.
La pluridisciplinarit, lhtrognit des pays dorigine et des lieux de formation doivent devenir
prioritaires dans les embauches des IFI.
Enfin, au niveau individuel pour les fonctionnaires de Washington, putting the first last signifie :
dsapprendre leurs savoirs cl en main , mme acquis dans les plus prestigieuses universits,
adopter une attitude permanente dapprentissage, dcoute, daccueil de la fragilit 30, douverture
aux diffrents contextes et la complexit, dacceptation de lerreur, en un mot : lhumilit. Peut-tre
seront-ils capables, alors, dentendre des pauvres que ramasser les miettes dun systme injuste ne
les satisfait pas, quand bien mme ils parviendraient franchir le seuil de pauvret.

27

Bruno Lautier, La Banque mondiale et sa lutte contre la pauvret : sous la morale, la politique , GREITD &
IEDES, Paris, 2002 et Andr Corten, Op.Cit., pp. 16-19.
28
Sous-titre de Whose reality counts?, de Robert Chambers, 1997.
29
Voir La gouvernance des institutions financires internationales, une vaste mascarade par David Eloy dans
ce mme numro.
30
Selon lexpression de Fred Poch, pour lequel une politique de la fragilt ne consiste pas sapitoyer sur la
souffrance des pauvres et des exclus () [elle] valorise la capacit des sujets avoir prise sur leur existence,
agir sur la ralit et modifier quelque chose du monde in Pauvret, fragilit sociale et action politique ,
Projet N280, mai 2004.

10

Tableau 1 : Classification de la performance pays en 200331

Classement des Performances Pays pour 2003
Evaluation de la
performance
pays par lAID

Europe / Asie centrale

Albanie
C
Armnie
A
Azerbadjan
B
B
Bosnie
Herzgovine
Gorgie
D
Kirghizstan
C
Moldavie
C
B
Serbie et
Montngro
Tadjikistan
D
Ouzbkistan
F
Amrique latine et Carabes
Bolivie
C
Dominique
B
Grenade
A
Guyane
B
Hati
F
Honduras
B
Nicaragua
B
Sainte Lucie
A
A
Saint Vincent
et Grenadines
Afrique
Angola
F
Bnin
A
Burkina Faso
B
Burundi
D
Cameroun
C
Cap Vert
A
F
Rpublique
Centrafricaine
Tchad
D
Comores
F
D
Rpublique
Dmocratique
du Congo
D
Rpublique
du Congo
Cte dIvoire
D
Djibouti
D
Erythre
D
Ethiopie
C
Gambie
C
Ghana
A
Guine
D
F
Guine
Bissau
Kenya
C
31

A
Gouvernance

B
Classement
global CPIA

1
Gestion
conomique

2
Politiques
structurelles

3
Cohsion
sociale

4
Secteur
public

5
Performance
portefeuille

C
B
B
B

C
A
B
B

C
A
A
B

B
A
C
B

C
B
D
C

D
B
C
C

B
A
A
B

D
C
C
B

C
C
C
C

D
C
D
C

D
D
C
C

B
B
C
A

F
D
D
C

C
C
C
D

D
F

D
F

D
F

F
F

D
C

F
F

B
C

D
B
A
C
F
B
B
A
A

B
C
A
C
F
A
A
A
A

C
F
B
C
F
C
C
A
A

B
A
A
C
F
A
A
A
A

B
B
A
D
F
A
A
A
A

B
B
A
C
F
B
A
A
A

D
C
C
A
N/R
D
F
B
F

F
A
B
D
D
A
F

F
B
B
F
C
A
F

F
B
A
D
B
B
F

F
A
C
F
B
A
D

F
F
B
F
D
A
F

F
B
A
F
D
A
F

C
A
D
A
D
A
F

D
F
D

D
F
D

C
F
D

D
F
F

D
F
F

D
F
F

F
D
C

D
D
D
B
C
A
D
D

D
D
D
C
D
B
D
F

F
D
F
C
D
C
F
F

C
C
F
F
C
B
D
F

F
D
B
C
D
B
D
F

C
D
C
B
D
A
D
F

F
D
C
C
D
D
D
F

Extrait de Alexander, Op. Cit., pp. 21-22.

11

C
C
Lesotho
Madagascar
A
A
Malawi
B
B
Mali
B
C
Mauritanie
A
A
Mozambique
B
B
Niger
D
D
Nigeria
F
F
Rwanda
B
A
D
C
Sao Tome et
Principe
Sngal
B
B
Sierra Leone
D
C
Soudan
F
F
Tanzanie
A
A
Togo
F
F
Ouganda
A
A
Zambie
C
C
Zimbabwe
F
F
Asie du Sud / du Sud-Est / Pacifique
Bangladesh
C
D
Bhoutan
A
A
Cambodge
F
F
Inde
A
A
Indonsie
C
D
Kiribati
D
C
Laos
D
F
Maldives
C
C
Mongolie
C
C
Npal
B
B
Pakistan
B
C
F
F
Papouasie
Nvelle Guine
Samoa
A
B
Sri Lanka
A
A
Iles Salomon
F
F
Tonga
F
F
Vanuatu
F
F
Vietnam
C
D

C
B
C
B
A
C
D
F
B
F

B
B
D
A
A
C
C
F
C
F

C
B
C
C
B
D
D
F
B
F

D
B
B
C
B
C
D
F
C
F

B
B
B
B
A
C
D
F
B
D

F
A
C
C
A
C
D
F
C
B

A
D
F
A
F
A
C
F

A
D
F
A
F
A
D
F

A
D
F
B
D
A
B
F

C
D
F
A
F
A
C
F

B
D
F
A
F
B
B
F

C
D
N/R
C
F
B
C
F

B
A
D
A
B
D
F
A
C
B
B
F

A
A
C
A
B
B
D
B
C
A
B
F

B
C
F
B
B
F
F
A
C
B
A
D

B
A
D
B
B
F
D
B
C
D
C
F

D
A
F
A
C
C
F
A
C
B
A
F

F
A
F
C
D
N/R
A
F
C
D
C
N/R

A
A
F
D
D
A

A
A
F
D
D
A

A
A
F
F
F
D

C
A
F
C
F
A

A
A
F
D
C
C

B
F
F
C
N/R
C

Moyen-Orient / Afrique du Nord

Ymen

12