ISBN 978-0-8213-9467-0

Farquharson Torres de Mstle Yescombe Encinas

Ce livre sera particulirement utile aux fonctionnaires soccupant de projets et de services

dinfrastructure dans le cadre de partenariats avec le secteur priv mais aussi aux responsables
uvrant au sein dinstitutions dsireuses dappuyer des programmes de PPP.

Comment susciter lengagement du secteur priv dans

des partenariats public-priv sur les marchs mergents

Comment les gouvernements tablissent-ils de fructueux partenariats public-priv (PPP)

dans les marchs mergents ? Comment sassurent-ils que le partenaire public dispose au bon
moment dinformations pertinentes sur des projets opportuns en vue de les fournir des
partenaires appropris ?
Ce livre accompagne le lecteur tout au long de la vie dun PPP et dresse un tableau raliste
des tapes ncessaires pour forger et grer avec succs un partenariat de ce type, et ce, ds le
dbut du processus. Il prsente un cadre attirant lattention sur les exigences, options et dfis
que les gouvernements doivent tre prts grer lorsquils choisissent la formule des PPP, et
explique comment les aborder de sorte quun judicieux programme de PPP puisse tre mis en
uvre et que les partenaires publics et privs puissent en bnficier pleinement. Ce livre
sinspire des expriences accumules de par le monde sur des marchs de PPP prouvs ou en
dveloppement, et utilise des tudes de cas pour illustrer ses principaux messages.
Comment susciter lengagement du secteur priv dans des partenariats
public-priv sur les marchs mergents examine les politiques, processus et institutions
ncessaires pour slectionner des projets opportuns puis grer les phases de prparation et
dexploitation. Ce livre explique pourquoi et comment appliquer les divers processus. Il illustre
comment mettre en uvre un large ventail de PPP dans diffrents secteurs et explique les
diffrences entre les systmes juridiques et administratifs. Fait important dans le contexte de la
rcente crise financire, il offre une introduction aux diverses formes de financement de projets
et dcrit les mesures rcemment adoptes par les gouvernements dans ce domaine. Il aborde
galement le rle et la slection des conseillers chargs daider les gouvernements lors des
phases de prparation, dadjudication et de suivi des PPP.

Comment susciter
lengagement
du secteur priv
dans des partenariats
public-priv sur les
marchs mergents

Edward Farquharson
Clemencia Torres de Mstle
et E.R. Yescombe
avec Javier Encinas

 2011 Banque internationale pour la reconstruction et le dveloppement / Banque mondiale

1818 H Street NW
Washington DC 20433
Tlphone : 202-473-1000
Site web : www.worldbank.org
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reconstruction et le dveloppement / Banque mondiale. Les observations, interprtations
et opinions qui y sont exprimes ne refltent pas ncessairement les vues du Conseil des
administrateurs de la Banque mondiale ni des pays que ceux-ci reprsentent.
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202-522-2422 ; ou par courriel pubrights@worldbank.org.
ISBN: 978-0-8213-9467-0
eISBN: 978-0-8213-9468-7
DOI: 10.1596/978-0-8213-9467-0
La Bibliothque du Congrs a catalogu ldition anglaise comme suit :
Farquharson, Edward, 1962
How to engage wit 1. Public-private sector cooperation. 2. Infrastructure (Economics)
Finance. 3. Public worksFinance. I. Torres de Mstle, Clemencia, 1962 II. Yescombe, E. R.
III. Title.
HD3871.F37 2010
352.29dc22
2010044905
Photos de couverture : Banque mondiale.
Couverture : Naylor Design, Inc.

iv

a bR v i aTions

BEE
BERD
BID
BNDES
GPOBA
HRAEB
IALCH
IFC
IFD
MWC
NHAI
PPI
PPIAF
PPP
PPS
QAIA
SEEG
SMART

Promotion conomique des noirs

Banque europenne pour la reconstruction
et le dveloppement
Banque interamricaine de dveloppement
Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social
(Brsil)
Partenariat mondial pour laide base sur les rsultats
Hospital Regional de Alta Especialidad del Bajo
Hpital central Inkosi Albert Luthuli
Socit financire internationale
Institution de financement du dveloppement
Manila Water Company
National Highways Authority of India
Participation prive linfrastructure
Fonds de conseil en infrastructure publique-prive
Partenariat public-priv
Projets de prestation de services
Aroport international Queen Alia
Socit dnergie et dEau du Gabon
Spcifique, Mesurable, Atteignable, Raliste
et Temporellement appropri

xv

3.

C a dre gnr a l dun PPP

Lexistence dun cadre appropri pour les partenariats public-priv (PPP)

peut contribuer assurer une rponse enthousiaste du secteur priv. Un tel
cadre comprend la mise en place dune justification claire de la politique de
PPP, appuye par des cadres juridiques, rglementaires et financiers bien
conus. Une solide plate-forme institutionnelle est par ailleurs ncessaire
pour contribuer llaboration et la mise en uvre de politiques, prparer
et atteindre les rsultats des projets et grer ou rguler les accords de projets
associs. Ces lments doivent tre ports la connaissance des investisseurs
potentiels par la plus haute autorit. Il est essentiel que les investisseurs
potentiels (et, de fait, ladministration publique elle-mme) voient lautorit
en question sapproprier dj le cadre ce niveau.
Dans les pays o les procdures et les capacits institutionnelles du secteur
public sont peu dveloppes, il ne faudra pas sous-estimer les incidences
de ces insuffisances sur la gestion du processus relativement complexe que
constitue ce type de partenariat. Les gouvernements devraient veiller ce que
les ressources ncessaires soient affectes aux stades initiaux de ce processus.
Dans bien des cas, les ressources du secteur public ne sont mises
disposition quaux derniers stades de la prparation dun projet, plus
ou moins au moment o il entre dans la phase dadjudication ou dappel
doffres. Ces ressources sont gnralement plus difficiles obtenir aux stades
initiaux de la prparation des programmes ou des projets, souvent parce que
les rsultats sont alors moins bien dfinis ou moins tangibles. Mais le temps
et les efforts consacrs au dpart pour tablir de bonnes bases sont essentiels
au succs dun programme de PPP et des projets associs. On peut galement
dire que chaque dollar et chaque semaine consacrs la prparation de
17

projets produiront, lors de la bonne excution du projet, des conomies

dune valeur plusieurs fois suprieure ces prcieuses ressources.

Raison dtre stratgique

Lexistence dun cadre de politique gnrale clairement dfini aide les
secteurs public et priv comprendre la raison dtre des PPP, ainsi que
la faon dont le secteur public en assurera la mise en uvre. Les PPP sont
difficiles instaurer lorsque le cadre de politique gnrale est instable. Lors
de lvaluation dun march de PPP, le secteur priv sattend trouver un
cadre stratgique rgissant les aspects suivants :
Les politiques nationales justifiant le recours aux PPP
Les principes directeurs que le secteur public appliquera pour valuer,
prparer et excuter des projets de PPP dune manire cohrente
Qui est charg dapprouver quoi, et quand, au cours du processus de
slection et de prparation dun projet, et lors de la phase de passation des
marchs
Comment les ventuels diffrends seront rgls (ces questions sont
gnralement couvertes par la rglementation sectorielle et, de manire
plus dtaille, par le contrat)
Les mcanismes de suivi du contrat aprs sa signature.
Les entreprises prives voudront savoir ce quimplique un appel
doffres, afin dvaluer le cot li la prparation et la prsentation dune
soumission et de dcider sil vaut la peine dy rpondre. Elles voudront
galement savoir si des plans dtaills doivent tre tablis, et quel moment ;
combien de temps le processus dappel doffres prendra ; sil est envisageable,
concurrentiel et transparent ; comment lautorit publique grera long
terme le partenariat ; quel sera limpact ventuel de la rgulation sectorielle
sur leur contrat ; comment le travail sous-trait sera supervis ; et, surtout,
quel est le degr dengagement de ltat face au projet. Plus ses objectifs
gnraux ou spcifiques et ses consquences seront transparents, plus ce
partenariat public-priv obtiendra les rsultats voulus.
Les pouvoirs publics doivent donc tre prts tracer un plan dvaluation
et de procdure prcis, spcifiant : les tapes cls de prise des dcisions tout
au long du processus, les calendriers et chances, les critres de slection et
dligibilit des projets, ainsi que les principes ou critres dvaluation des
soumissions.
En Afrique du Sud, par exemple, la loi sur la gestion des finances publiques
rglemente et spcifie les responsabilits en la matire, de sorte quelle soit
assure dune manire rationnelle et efficace. Le rglement 16 de cette loi
18

Comment susciter lengagement du secteur priv dans des PPP sur les marchs mergents

dfinit les approbations requises et les responsabilits. Des orientations

dtailles, sous forme dun manuel sur les PPP, ont par ailleurs t formules
pour couvrir lensemble des processus en jeu1.

Cadre juridique et cadre de la rgulation

Les investisseurs privs examineront toujours le cadre juridique et de la
rgulation pour vrifier sil permet dassurer lapplication effective des
contrats de PPP de longue dure. Une lgislation pourra tre ncessaire pour
permettre une entreprise prive de facturer et percevoir des paiements
par les usagers. Des textes de loi spcifiques peuvent aussi tre requis pour
permettre au secteur public de conclure des contrats avec des entits prives
pour la prestation de services auparavant assurs uniquement par ltat.
Ladoption dimportantes rformes permettant la participation du secteur
priv dans les services de distribution deau et dlectricit au Gabon a par
exemple ncessit une norme prparation (voir ltude de cas la fin de
ce chapitre). Dans le cas des PPP fonds sur les paiements par les usagers,
les investisseurs privs demanderont des prcisions sur lengagement du
gouvernement lgard de ladoption dune politique tarifaire garantissant la
viabilit financire du contrat (et de ladoption de subventions transparentes
si le gouvernement dcide que tous les consommateurs ne sont pas en mesure
de payer les tarifs ncessaires au recouvrement des cots). Un cadre de
rgulation conomique pourrait galement tre ncessaire dans de nombreux
secteurs dinfrastructure o les PPP sont le plus susceptibles dtre utiliss.
Dans certains cas, les secteurs peuvent tre engags dans des rformes et
la signature du contrat peut prcder ladoption dun cadre sectoriel plus
vaste. Lorsque le cadre et les institutions de rgulation existent dj, les
investisseurs du secteur priv valueront toujours les questions telles que la
capacit technique et lautonomie des organes de rgulation, la prvisibilit
des dcisions et la transparence des processus. Lexistence de mcanismes
clairement dfinis de supervision du projet aprs sa signature est galement
importante car elle augmente la prvisibilit et la transparence pour toutes
les parties concernes. En somme, les gouvernements doivent prparer le
terrain pour la participation du secteur priv en laborant un cadre juridique,
rglementaire, institutionnel et contractuel appropri.
Il y a fort parier que les investisseurs potentiels et leurs prteurs posent
les questions suivantes sur le cadre juridique et rglementaire :
Les propositions spontanes sont-elles permises et, dans ce cas, comment
seront-elles traites ?
1

Voir http://www.treasury.gov.za/legislation/PFMA/default.aspx et http://www.treasury.gov.za/

legislation/PFMA/act.pdf.

Cadre gnral dun PPP

19

 Peut-on sattendre ce que le processus dappel doffres soit juste et

transparent ?
Le secteur public est-il dot dun programme et dun processus
daffectation des ressources solides et prospectifs pour veiller ce que ses
paiements puissent tre effectus en temps voulu, par exemple sous forme
dengagements imputables aux budgets futurs ?
Le partenaire public a-t-il la capacit juridique requise pour sengager
effectuer des paiements long terme et honorer cet engagement, et y-a-t-il
un risque que ces obligations puissent tre transfres un organe
dpourvu de cette capacit ?
La loi permet-elle la passation de contrats couvrant dans un mme contrat
la construction ainsi que lexploitation et la maintenance long terme (ou
ces phases doivent-elles donner lieu des contrats distincts) ?
La partie contractante du secteur public a-t-elle lautorit juridique de
transfrer la prestation du service public une entreprise prive ?
Des rgulations sectorielles et des institutions de rgulations existent-elles
pour superviser le secteur concern par le PPP ? Dans laffirmative, quelle
est la relation hirarchique entre ces rgulations sectorielles et la teneur
dun contrat spcifique et ces instruments sont-ils compatibles ?
Si une rgulation conomique plus vaste est adopte pour le secteur aprs
la signature dun contrat, quadvient-il du contrat ? Un mcanisme de
transition est-il prvu pour harmoniser le contrat avec la rgulation ?
Quel est le rle de lorgane de rgulation, le cas chant, dans la
supervision du contrat pendant la phase de mise en uvre et quelle est sa
libert daction (Bakovic, Tenenbaum et Woolf 2003) ?
Comment seront fixs les tarifs fonds sur les paiements par les usagers ou
sur la disponibilit des services ?
Quels sont les droits des investisseurs en cas de rsiliation anticipe dun
contrat ? Quels sont les droits du gouvernement si linvestisseur
abandonne le projet ?
Quelle est linfluence de la rgulation comptable locale sur la rpartition
des bnfices et quel sera le rgime de traitement des bnfices rapatris
par les investisseurs trangers ?
Quelles restrictions, sil y en a, seront imposes sur lutilisation de
personnel expatri qualifi ?
Quels sont les droits des prteurs (peuvent-ils, par exemple, prendre en
charge la gestion de linfrastructure lorsquils font jouer leur garantie) en
cas de dfaillance de lemprunteur ?
Comment les diffrends relatifs au contrat seront-ils rgls, et quels sont
les droits et obligations des parties si le projet ne se droule pas comme
prvu ?
20

Comment susciter lengagement du secteur priv dans des PPP sur les marchs mergents

 Comment les paiements effectus dans le cadre du projet seront-ils

imposs (par exemple, application de taxes sur les ventes ou sur la valeur
ajoute aux cots de construction ou aux rmunrations de services) ?
quelles formes dappui de ltat peut-on sattendre en contrepartie de
certains risques (par exemple, garanties dun niveau minimum de trafic
sur une route page) ?
Comment seront traites les modifications apportes au contrat, et quels
mcanismes dindemnisation seront utiliss ?
Qui assumera le risque damendement de la lgislation et quelle est la
probabilit que la lgislation soit amende (par exemple, limposition
dune nouvelle retenue la source) ?
La couverture de ces questions dans le droit administratif gnral, les
rglementations sectorielles et les dispositions spcifiques des contrats de
PPP dpendra du systme juridique en place2. Elle peut galement varier
selon que le gouvernement est dj engag dans une rforme gnrale du
secteur qui comprend souvent un programme de PPP et a labor des
cadres rglementaires pour ce secteur. Il est galement possible dans certains
pays que la possibilit deffectuer des transactions de PPP se prsente avant
quun cadre juridique et rglementaire ne soit en place. Ces transactions
novatrices peuvent alors, si elles sont correctement structures, servir de base
un cadre largi intgrant leurs dispositions spcifiques. Si les circonstances
spcifiques sont susceptibles de variations et devraient tre prises en compte,
il est galement vrai que les pays pourraient gagner adopter des solutions
juridiques et rglementaires dj en vigueur sur les marchs qui appliquent
avec succs ces programmes, le secteur priv tant dj familiaris avec ces
approches3.
Il y a souvent un quilibre trouver entre un cadre juridique et une
rgulation fixe et un cadre pouvant sadapter lvolution des meilleures
pratiques au fil du temps. En rgle gnrale, les investisseurs privilgient
2

Dans les pays dvelopps, deux grands modles de rgulation se dgagent : la rglementation
par un organe de rgulation indpendant ou la rglementation par contrat . Cette
distinction est toutefois approximative car certains PPP ne sont pas rgis par des organes de
rglementation (routes et hpitaux par exemple) et reposent uniquement sur la teneur du
contrat tandis que les transactions de PPP ncessitent toujours la signature dun contrat, mme
lorsque des organes de rgulation indpendants existent. Qui plus est, cette nette distinction
peut dans la pratique tre limite dans les pays en dveloppement qui adoptent souvent des
modles rglementaires hybrides intgrant des lments des deux approches (Brown, Stern et
Tenenbaum 2006).

Pour plus dinformations sur les contrats, lois et rgulations relatifs aux PPP dans le domaine
de linfrastructure, voir le site web du PPP in Infrastructure Resource Center for Contracts,
Laws, and Regulations : http://www.worldbank.org/pppiresource.

Cadre gnral dun PPP

21

fortement les cadres lgislatifs caractriss par leur degr de certitude, de

dtail et de clart, condition quils soient aussi de bonne qualit. Mais une
mise en garde doit tre faite ici : on a parfois vu une lgislation des PPP ou
sectorielle trs dtaille se mettre en place au stade initial dun programme,
sans intgrer les donnes dexprience de projets effectifs (mis en uvre au
plan intrieur ou lchelle internationale), et se rvler parfois inapplicable
et difficile modifier. Il vaut peut-tre mieux, dans certains cas, dfinir
des principes fondamentaux (bass sur ce qui se fait de mieux lchelle
internationale) en matire de loi-cadre et recourir aux rgulations ou aux
rglements administratifs pour tablir des rgles plus dtailles qui puissent
rpondre de manire logique, cohrente et concerte aux changements qui
ne manqueront pas de se produire au niveau des politiques et du march
(tant que cela nentrane pas une panoplie de dispositions rglementaires
et de rgulations conomiques conflictuelles et arbitraires). Cela tant,
lexprience des pays en dveloppement dots de faibles institutions et
dune capacit institutionnelle limite montre, que dans certains cas, il
peut tre malavis de laisser trop dinitiatives en matire de conception et
de modification des dispositions rglementaires car les fonctionnaires
responsables nont pas les connaissances techniques ncessaires pour les
laborer ou pour superviser comme il convient les consultants externes
susceptibles de les conseiller. Il peut alors tre justifi, dans ces cas, dadopter
une approche moins souple et de dfinir des rgles claires mais stables tenant
compte des multiples expriences internationales en matire de rgulation
des secteurs de linfrastructure et de mise en uvre de programmes de PPP
(Eberhard 2007, 2008 ; Shugart et Alexander 2009).
Il est important de se rappeler que la finance prive, savoir les prteurs
et les investisseurs en fonds propres, exigera une certitude contractuelle
et, le cas chant, une certitude sur la rgulation avant de participer
un PPP exposant son capital un risque (ce qui est gnralement le cas).
Les gouvernements prparent parfois des accords types ou standard qui
dcrivent en dtail les obligations des partenaires publics et privs, de sorte
reflter la rpartition des risques entre les deux parties. Il peut sagir de
contrats obligatoires qui ne sont pas ouverts la ngociation (une formule
actuellement utilise en Inde par exemple) ou de documents plus exgtiques,
cest--dire qui dfinissent et expliquent les principes de base en utilisant
uniquement certains termes cls et certaines conditions prescrites (cette
formule a t adopte par le Gouvernement britannique pour les formulaires
des contrats standards, dans le cadre de LInitiative de financement priv).
lextrme inverse, les contrats peuvent tre ngocis sparment pour chaque
projet. Cette approche peut tre plus chronophage et coteuse et entraner
des variations inutiles des droits et obligations des parties et, par l-mme,
22

Comment susciter lengagement du secteur priv dans des PPP sur les marchs mergents

de la rpartition des risques : elle peut galement rduire la transparence

du processus et laisser trop de place des ngociations au cas par cas en
labsence de cadre de rfrence clair. De nombreux problmes de rpartition
des risques sont en fait communs une multitude de projets et il est prfrable
que le secteur public adopte une approche cohrente et un cadre clair pour
ces contrats ainsi que pour les appels doffres et lvaluation des soumissions
prsentes par les investisseurs et exploitants intresss. Un certain degr de
standardisation permet au secteur public de ngocier les points cls en bloc,
et donc plus efficacement, et de veiller un niveau de cohrence entre les
contrats. Il nen reste pas moins que les contrats standard fixent les termes
cls mais peuvent galement exclure des innovations et des modifications
importantes rendues ncessaires par lvolution du march, des politiques ou
de questions sectorielles, et il est donc important de disposer dun mcanisme
centralis et disciplin dexamen et de rvision priodiques des contrats.
Il convient de trouver un quilibre entre les avantages et les restrictions lis
une plus grande souplesse accorde aux soumissionnaires ou exploitants,
qui dpendra souvent de leur secteur dactivit et de la nature du contrat. Cet
quilibre dpendra galement de la maturit du programme de PPP dans un
pays ou un secteur donn. Les cots de prparation et de gestion dun projet
de PPP auront un impact direct sur les avantages lis la formule des PPP.
La mise en place de conseils standard et de contrats types spcifiques un
secteur peut amliorer le rendement des sommes investies, car ces mesures
peuvent tre utilises pour tirer les enseignements de projets clos pouvant
prsenter un intrt pour lavenir. Elle peut galement promouvoir une
communaut de vues sur les principaux risques rencontrs dans les projets
de PPP et rduire la dure et les cots des ngociations, savoir rduire les
cots de transaction associs lexcution dun projet de PPP et amliorer
la qualit des contrats. Lutilisation de contrats standard pour transfrer
lexprience entre anciens et nouveaux accords est plus difficile au dbut
dun programme de PPP ou avant que des projets pilotes aient t mens ; une
quipe de conseillers ayant une exprience internationale et une excellente
comprhension du cadre juridique peut donc jouer un rle important dans
ce domaine. Il peut tre malavis de standardiser les contrats (en les rendant
obligatoires) avant quune exprience suffisante ait t accumule et que de
bonnes pratiques aient t diffuses au sein des entits publiques participant
la prparation et la soumission de PPP. Cela dit, il nest pas non plus
conseill dattendre trop longtemps pour standardiser les contrats car le
secteur public ne profiterait alors pas des avantages que la standardisation
peut procurer.
Des lois largies sur la passation de marchs peuvent galement avoir
une incidence. Dans de nombreux pays, notamment en Amrique latine,
Cadre gnral dun PPP

23

le droit rgissant la passation de marchs, et les nouvelles lois sur les PPP,
exigeront dans la majorit des cas que lautorit comptente fournisse aux
soumissionnaires un contrat type qui nest pas ouvert ngociation une
fois que le processus de passation de marchs a t lanc ou aprs que les
soumissionnaires ont t prslectionns. En pareil cas, lorsque le dialogue
structur avec les soumissionnaires est limit ou interdit, lexistence dun
processus de consultation avant lappel doffres sera de la plus haute
importance si le secteur public dsire tenir compte des innovations et
exigences du secteur priv. Dans ces pays, la prparation dtaille des
projets doit intervenir encore plus tt. Le cadrage, la dfinition des rsultats,
lidentification et la rpartition des risques et lanalyse du march (abords
ailleurs dans ce guide) doivent tre effectus en dtail avant le lancement
de lappel doffres et avant de connatre les opinions du partenaire priv
dans une situation de concurrence. Les conseillers revtiront donc un rle
particulirement important dans lnumration rationnelle des risques,
tout comme lutilisation dorientations et daccords types, qui justifieront
lexistence dune unit PPP comptente (voir figure 3.1). Il est gnralement
recommand, dans un souci de transparence, de rendre public le contrat
sign, par exemple en le publiant sur le site web de cette unit (tout en
prservant la confidentialit des informations commerciales).

Cadre dinvestissement
Les programmes de PPP dbutent souvent sous forme de projets pilotes
qui permettent dacqurir de lexprience et dinstaurer la confiance dans
laptitude des pouvoirs publics mettre en place des programmes un

avantages dcoulant du projet

Figure 3.1 Relation entre le moment propice la standardisation des clauses

contractuelles et les avantages dcoulant du projet

standardisation au point optimum

orientations

recirculation des bonnes

pratiques
pilotes

standardisation trop tardive

standardisation
trop prcoce

temps
Source : auteurs.

24

Comment susciter lengagement du secteur priv dans des PPP sur les marchs mergents

stade ultrieur. Dans beaucoup de pays, on ne compte peut-tre quun ou

deux projets dans un secteur donn, ce qui est trop peu pour constituer un
programme.
Chaque fois que cela est possible, un plan dinfrastructure ou une liste
de priorits permettent un pays de prsenter au secteur priv ses plans
dinvestissement et de dmontrer son engagement politique au plus haut
niveau cet gard. Ces plans doivent tre prsents soigneusement et dans
le contexte appropri, pour ne pas tre perus comme de simples listes de
projets dsirables, dpourvues de crdibilit et de cohrence. Des plans
de haute qualit ne sengagent gnralement pas recourir la formule
des PPP sur lensemble du programme, mais dfinissent plutt le besoin
dinvestissement, les liens entre investissement public et priv, et les domaines
dans lesquels ltat estime que les PPP ont un rle jouer. Le plan labor
par le gouvernement de ltat de Minas Gerais au Brsil est un bon exemple
de cette approche4.
Par ailleurs, chaque fois que loccasion se prsente, on aura intrt
mettre en place des programmes, cest--dire une srie de projets de PPP dans
des secteurs donns, car la possibilit de reproduire des projets prsente,
au niveau des cots et de la qualit du processus de PPP, des avantages qui
peuvent tre non ngligeables pour le secteur public comme pour le secteur
priv. Le programme de dveloppement des routes nationales en Inde, dcrit
au chapitre 6, illustre bien cette approche.
Des plans dinvestissement bien labors aident en outre le secteur priv
cerner lenvironnement gnral dans lequel sinscriront les projets. Un
projet portuaire pourra ainsi sembler peu justifi au plan commercial si, par
exemple, il ny a pas dinfrastructure de transport ferroviaire correspondante
ou de rformes au niveau des procdures de transit et des formalits de
ddouanement.
Lautre utilit des plans dinvestissement, et des listes de projets associes,
est dencourager un plus grand nombre doffres dinvestisseurs de qualit.
En effet, les cots de prparation des offres sont tels quun investisseur sera
probablement plus intress par un programme que par un projet ponctuel.
Dans un programme donnant lieu une srie dappels doffres, il a plus de
chances de soumettre une offre gagnante et peut rpartir une partie de ses
frais de prparation sur lensemble des appels doffres.
Lors de la dfinition du cadre des PPP, les gouvernements devraient
galement rflchir au march de loffre quils aimeraient voir long
terme, car ils peuvent linfluencer en prenant des mesures ds le dbut
de llaboration dun programme. On pourra par exemple encourager
4

Pour en savoir plus sur le programme PPP dans le Minas Gerias, ainsi que dautres projets en
cours de mise en uvre et de prparation, voir www.ppp.mg.gov.br.

Cadre gnral dun PPP

25

le dveloppement des fournisseurs en tant que prestataires de services

publics long terme en dfinissant un stade prcoce les critres de bonne
gouvernance de ces prestataires et en publiant des tableaux comparatifs pour
promouvoir lvaluation comparative des fournisseurs.

Cadre de mise en uvre

Bien que beaucoup de gouvernements comprennent la ncessit dune
justification stratgique approprie et de cadres juridiques et dinvestissement
solides pour les PPP, les investisseurs veulent galement tre assurs du fait
que les gouvernements se sont dots de personnel mme dassurer une
gestion adquate du processus et que les entits qui excutent les projets ont
une notion raliste des projets de PPP et de leur complexit. Les responsables
des marchs publics ne saisissent pas bien toutes les diffrences qui existent
entre les PPP et les formes traditionnelles de passation de marchs, et les
incidences sur le niveau de ressources, les comptences spcialises, les
contrats fonds sur les rsultats et les procdures et institutions nouvelles
mettre en jeu. De fait, la mise en uvre dun programme de PPP pourra
souvent engendrer des changements fondamentaux dans la faon dont une
autorit publique peroit son rle et ses modes de fonctionnement.
Dans les chapitres qui suivent, il sera question des cadres relatifs
la prise de dcisions ou la gouvernance des projets, et des modalits
dtablissement de rgles au niveau mme des PPP (en ce qui concerne leur
conception, construction, financement et gestion). Il est toutefois important
de souligner que la bonne gestion des programmes de PPP dpend de la
bonne excution, par les gouvernements, de fonctions spcialises auxquelles
ils ne sont pas toujours bien prpars. Dans leur tude, Sanghi, Sundakov et
Hankinson (2007) dfinissent les fonctions suivantes :

Dfinition des politiques et stratgies de PPP

Reprage et identification des projets
Analyse des projets
Gestion des transactions
Gestion, suivi et contrle de la bonne excution des contrats.

Lorsque les gouvernements ne sont pas en mesure dassumer efficacement

ces fonctions, en raison de comptences insuffisantes ou dautres contraintes,
diverses solutions institutionnelles peuvent tre utilises pour les excuter :
chaque fonction peut tre assume par un organisme dexcution ou une
agence de coordination (tel quun bureau ministriel), une unit spcialise
dans les PPP ou des consultants externes dment superviss, qui peuvent
prter assistance aux divers services gouvernementaux participant au
26

Comment susciter lengagement du secteur priv dans des PPP sur les marchs mergents

processus de PPP. Comme le font remarquer Sanghi, Sundakov et Hankinson

(2007), si ltat dcide de crer une unit PPP, il est important de lui confier
un mandat clair et spcifique et de lui accorder un pouvoir dcisionnaire
plutt que de lui assigner uniquement un rle consultatif. Lencadr 3.1
rcapitule les enseignements tirs en matire de conception et dutilisation
dunits PPP.
Les units PPP efficaces sont galement caractrises par leur aptitude
comprendre, grce un personnel ayant une solide exprience
commerciale, les processus gouvernementaux et ladministration ainsi que
le fonctionnement des marchs. Il sensuit que des ressources appropries
doivent tre disponibles pour attirer et conserver cette combinaison de
comptences et le ferme soutien de ltat.
Lunit PPP nest gnralement pas lorganisme public adjudicateur. Cette
responsabilit incombe lorganisme central, rgional ou municipal qui
parraine le projet ou qui dtient (ou dtiendra) les budgets ncessaires la
passation du march et lexcution long terme du projet. Cest pourquoi
une unit PPP ne joue gnralement quun rle dappui dans le projet : elle
aide lautorit publique le prparer et, le cas chant, slectionner et grer
des conseillers spcialiss ; elle veille en outre ce que le projet sinscrive bien
dans le cadre politique gnral des PPP. Les units PPP peuvent galement
jouer un rle en matire dapprobation et dassurance-qualit tout au long
de llaboration des projets. Les conflits dintrts que peut susciter cette
multiplicit de rles peuvent tre aplanis si les dcisions concernant le projet
sont prises en dehors de lunit, mme lorsque ces dcisions sappuient
sur une valuation effectue par celle-ci. Cela dit, un principe important
entre ici en ligne de compte : lors de llaboration des rgles et procdures
oprationnelles, ltat doit aussi tablir des mcanismes pour aider lautorit
publique suivre ces rgles. Nanmoins, concilier les rles dappui et
dapprobation dans les projets est dans bien des cas un exercice difficile,
car cela suppose que lon parvienne assurer le degr voulu de coopration
entre lunit et lquipe de projet. Il faut pour cela un personnel crdible
et de haute qualit, sous la conduite dune personne qui impose le respect
dans la sphre publique et sur le march et jouit de solides appuis au niveau
des hauts responsables politiques. Dans les cas o un programme est dune
envergure assez grande, une unit axe sur un secteur donn pourra aussi
tre implante au sein du ministre dexcution (ou dun dpartement dune
administration rgionale selon le cas).
On ne soulignera jamais assez limportance que revt lexistence dunits
PPP comptentes, dotes de personnes hautement qualifies, ainsi que leur
aptitude travailler tous les chelons de ladministration, pour la bonne
mise en uvre dun programme de PPP. Or, la dotation en ressources dune
Cadre gnral dun PPP

27

ENCADR 3.1

Bilan de lexprience sur la conception et lutilisation des units PPP

Lvaluation qualitative de huit units PPP dans diffrents pays dvelopps et
en dveloppement permet de tirer des enseignements sur la conception et
lutilisation de ces units et de comprendre la corrlation pouvant exister avec
le succs des programmes de PPP.
Les administrations les moins efficaces ont gnralement des units PPP
moins efficaces. Labsence dengagement politique en faveur dun
programme PPP ou de transparence et de coordination au sein des
agences gouvernementales rduira les chances de succs dune unit PPP.
Mme sil a t bien conu, lunit a peu de chances dtre efficace dans
un tel environnement.
Lorsquun programme de PPP ne bnficie pas dun soutien politique de
haut niveau, les units PPP sont gnralement voues lchec.
Les units PPP relativement efficaces sattaquent directement aux
dficiences de ladministration. Le succs de la solution institutionnelle
slectionne dpendra fondamentalement des mesures prises pour
sattaquer ces dficiences.
Lautorit dune unit PPP doit correspondre aux rsultats quelle est
cense atteindre. Une unit devant assurer une mission de contrle ou
dassurance de la qualit doit tre habilite annuler ou modifier un PPP
quelle juge mal conu. Mais elle doit aussi avoir pour mandat de
promouvoir des PPP de qualit, sans quoi elle naurait quune fonction de
veto et napporterait aucune valeur ajoute.
Le choix du service administratif au sein duquel se situera lunit est un
aspect fondamental en raison de limportance de la coordination
interorganisation et du soutien politique ncessaire ses objectifs. Dans
un rgime parlementaire, une unit PPP aura les plus grandes chances
dtre efficace si elle est intgre un solide ministre des Finances. Dans
un rgime non parlementaire, comme aux Philippines (rgime
prsidentiel) ou dans nombre de pays dAmrique latine, il est plus
difficile de dterminer son emplacement idal. Dans un pays dot dune
bonne agence de planification ou de coordination de la politique
conomique, cette agence pourrait tre lendroit idal pour accueillir
cette unit.
Source : Sanghi, Sundakov et Hankinson 2007.

28

Comment susciter lengagement du secteur priv dans des PPP sur les marchs mergents

unit PPP est souvent un des problmes les plus difficiles que connaisse un
pays au stade initial de la mise en uvre dun programme.
Les units PPP sont gnralement implantes aux niveaux de
ladministration centrale ou rgionale ou des deux. Les autorits de grandes
villes peuvent galement avoir leurs propres units. Cette situation reflte
la taille et la structure de ladministration et la dvolution des pouvoirs
dcisionnaires en matire dinvestissement. On trouve par exemple des units
PPP rgionales en Allemagne, en Australie, au Brsil, au Canada, en Inde,
au Mexique et au Royaume-Uni. Dans la mesure du possible, le march
qui ne reconnat dordinaire pas les obstacles artificiels que constituent
les frontires, rpondra gnralement mieux des approches largies
et cohrentes. Le rle de lunit centrale ou fdrale est donc important
pour appuyer ces units rgionales, assurer une approche cohrente et
permettre le partage dinformations sur les meilleures pratiques et les retours
dexprience. La taille du programme est galement un lment important
dans la mise en place dune unit : il ne rime pas grand-chose de crer une
nouvelle unit au sein dun ministre dexcution ou de ladministration
rgionale si lon nenvisage quun petit nombre de projets. Mme une
chelle modeste, lorsque le programme est essentiellement excut par des
autorits municipales (inaccoutumes de grands projets complexes), le
dfi associ au renforcement des capacits techniques du secteur public pour
grer les passations de marchs et les contrats en vigueur est beaucoup plus
grand. Certains pays, dont le Royaume-Uni, ont mis en place cette fin
des organismes qui prtent assistance aux autorits municipales lchelle
rgionale et travaillent en collaboration troite avec lagence PPP centrale.
lextrme oppos, par exemple, la Banque europenne dinvestissement
a constitu un centre dexcellence en PPP servant de plateforme de soutien
actif aux units PPP nationales et rgionales de lensemble de lUnion
europenne. Il sagit en fait dun club dunits PPP du secteur public,
constitu dans le but dtudier les questions dintrt commun et de
faciliter le partage des connaissances sur les questions dactualit. Dautres
institutions rgionales de financement du dveloppement pourraient
jouer un rle important cet gard : la Banque mondiale, le Fonds de
conseil en infrastructure publique-prive (PPIAF) et dautres organisations
multilatrales envisagent actuellement dlaborer un vaste ensemble doutils
et de conseils en matire de gestion des PPP.
De mme, on sous-estime souvent limportance quil y a rexploiter
ou conserver lexprience dagents publics qui ont suivi de bout en bout
un projet de PPP, les personnes en question rintgrant leurs fonctions
antrieures ou partant travailler dans le secteur priv. Lexprience de ce

Cadre gnral dun PPP

29

personnel est on ne peut plus prcieuse pour le secteur public, de mme que
pour le secteur priv, qui tire lui-mme normment de rconfort du fait de
travailler avec des agents publics qui ont dj suivi ce processus.

Rsum
En rsum, il y a lieu de consacrer du temps et des efforts tablir les bases
appropries pour assurer la russite dun PPP, ce qui signifie :
tablir et prciser le cadre de politique gnrale, le secteur priv devant
comprendre les facteurs dterminants qui sous-tendent les projets
Mettre en place un cadre juridique et une rgulation conomique clairs,
les PPP tant trs tributaires de contrats ayant force excutoire
Assurer la cohrence du cadre de politique gnrale et du cadre juridique,
au mme titre que leur clart, ce qui rduit le niveau dincertitude pour les
investisseurs
Utiliser, si possible, des conditions et approches juridiques connues des
ventuels partenaires privs internationaux
Concevoir des plans dinvestissement, qui peuvent tre utiles pour
dmontrer un engagement politique au plus haut niveau, lexistence dune
liste potentielle de projets futurs, et les imbrications entre les projets, dans
le contexte de plans nationaux ou rgionaux
viter de diffuser des listes de projets disparates qui ne sinscrivent pas
dans un programme cohrent
tablir un plan de procdure prcis pour le PPP, comprenant des processus
dassurance de la qualit et dapprobation
Adopter la solution approprie au niveau institutionnel, de sorte que les
administrations puissent dment sacquitter des fonctions spcialises
ncessaires pour grer avec succs des programmes de PPP. Lors de la
cration dune unit PPP, veiller ce quelle dispose des comptences
commerciales et juridiques ncessaires pour tre une source essentielle
dappui pour les responsables et les organes publics chargs dlaborer et
de parrainer des projets. (Ces mesures pourront clairement renforcer la
cohrence et la crdibilit du secteur public auprs du secteur priv en
attirant lattention sur sa comptence et le srieux de ses intentions.)
Tabler sur lexprience accumule par ceux qui ont gr le processus, car
le secteur priv sera rassur lide de travailler avec des fonctionnaires
qui sont dj passs par l .

30

Comment susciter lengagement du secteur priv dans des PPP sur les marchs mergents