Comment les gouvernements établissent-ils de fructueux partenariats public-privé (PPP)

des partenariats public-privé sur les marchés émergents

Comment susciter l’engagement du secteur privé dans
dans les marchés émergents ? Comment s’assurent-ils que le partenaire public dispose au bon
moment d’informations pertinentes sur des projets opportuns en vue de les fournir à des
partenaires appropriés ?
Ce livre accompagne le lecteur tout au long de la vie d’un PPP et dresse un tableau réaliste
Comment susciter
des étapes nécessaires pour forger et gérer avec succès un partenariat de ce type, et ce, dès le
début du processus. Il présente un cadre attirant l’attention sur les exigences, options et défis l’engagement
que les gouvernements doivent être prêts à gérer lorsqu’ils choisissent la formule des PPP, et
explique comment les aborder de sorte qu’un judicieux programme de PPP puisse être mis en
œuvre et que les partenaires publics et privés puissent en bénéficier pleinement. Ce livre du secteur privé
s’inspire des expériences accumulées de par le monde sur des marchés de PPP éprouvés ou en
développement, et utilise des études de cas pour illustrer ses principaux messages.
Comment susciter l’engagement du secteur privé dans des partenariats dans des partenariats
public-privé sur les marchés émergents examine les politiques, processus et institutions
nécessaires pour sélectionner des projets opportuns puis gérer les phases de préparation et
d’exploitation. Ce livre explique pourquoi et comment appliquer les divers processus. Il illustre public-privé sur les
comment mettre en œuvre un large éventail de PPP dans différents secteurs et explique les
différences entre les systèmes juridiques et administratifs. Fait important dans le contexte de la
récente crise financière, il offre une introduction aux diverses formes de financement de projets
marchés émergents
et décrit les mesures récemment adoptées par les gouvernements dans ce domaine. Il aborde
également le rôle et la sélection des conseillers chargés d’aider les gouvernements lors des
phases de préparation, d’adjudication et de suivi des PPP.

Ce livre sera particulièrement utile aux fonctionnaires s’occupant de projets et de services

d’infrastructure dans le cadre de partenariats avec le secteur privé mais aussi aux responsables

Farquharson • Torres de Mästle • Yescombe • Encinas

œuvrant au sein d’institutions désireuses d’appuyer des programmes de PPP.

Edward Farquharson
Clemencia Torres de Mästle
et E.R. Yescombe
ISBN 978-0-8213-9467-0
avec Javier Encinas
 © 2011 Banque internationale pour la reconstruction et le développement / Banque mondiale
1818 H Street NW
Washington DC 20433
Téléphone : 202-473-1000
Site web : www.worldbank.org

Tous droits réservés

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ISBN: 978-0-8213-9467-0
eISBN: 978-0-8213-9468-7
DOI: 10.1596/978-0-8213-9467-0

La Bibliothèque du Congrès a catalogué l’édition anglaise comme suit :

Farquharson, Edward, 1962–
How to engage wit 1. Public-private sector cooperation. 2. Infrastructure (Economics)—
Finance. 3. Public works—Finance. I. Torres de Mästle, Clemencia, 1962– II. Yescombe, E. R.
III. Title.
HD3871.F37 2010
352.2’9—dc22
2010044905

Photos de couverture : © Banque mondiale.

Couverture : Naylor Design, Inc.

iv
a bRé v i aTions

BEE Promotion économique des noirs

BERD Banque européenne pour la reconstruction
et le développement
BID Banque interaméricaine de développement
BNDES Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social
(Brésil)
GPOBA Partenariat mondial pour l’aide basée sur les résultats
HRAEB Hospital Regional de Alta Especialidad del Bajío
IALCH Hôpital central Inkosi Albert Luthuli
IFC Société financière internationale
IFD Institution de financement du développement
MWC Manila Water Company
NHAI National Highways Authority of India
PPI Participation privée à l’infrastructure
PPIAF Fonds de conseil en infrastructure publique-privée
PPP Partenariat public-privé
PPS Projets de prestation de services
QAIA Aéroport international Queen Alia
SEEG Société d’Énergie et d’Eau du Gabon
SMART Spécifique, Mesurable, Atteignable, Réaliste
et Temporellement approprié

xv
 Étude de cas : Hôpital central Inkosi Albert Luthuli (Afrique du Sud)

Projet : Hôpital central Inkosi

Albert Luthuli
Description : Modernisation et gestion
des installations et
des technologies de
l’information d’un hôpital
ultramoderne de 846 lits
situé à Durban (Afrique
du Sud) et comptant
parmi les plus modernes
du continent. Ce projet
reposait sur un contrat
de 15 ans fondé sur la disponibilité de services.
Bouclage financier : Février 2002
Valeur du capital : 746 millions de rands (2 001), dont 60 millions
de fonds propres et 326 millions de dette à long
terme. Le ministère de la Santé de la province du
KwaZoulou-Natal a apporté une contribution en
capital de 360 millions de rands.
Consortium : Impilo Consortium, comprenant Siemens Medical
Solutions (31 %), Vulindlela Holdings (26 %), AME
Austria (20 %), Drake & Scull (9 %), Mbekani (7 %)
et Omame (7 %).
Financiers : Rand Merchant Bank

L’hôpital Inkosi Albert Luthuli est un hôpital central de soins tertiaires et

de recours situé à Mayville (Durban) dans lequel un partenaire privé, le
consortium Impilo, fournit la totalité des services non cliniques dans le cadre
d’un accord de partenariat public-privé conclu avec le ministère de la Santé
de la province du KwaZoulou-Natal pour une période de 15 ans. Les parties
concernées estiment généralement que ce PPP a permis de fournir, au cours
des sept dernières années, un niveau de service que le secteur public n’aurait
pas pu offrir à lui seul.
Cet hôpital fournit des services hautement spécialisés à l’ensemble de la
population de la province du KwaZoulou-Natal et à la moitié de la province
du Cap oriental. Il est entièrement informatisé et tous les dossiers y sont
gérés sous forme électronique. Premier hôpital sud-africain à conclure un
accord de PPP pour la prestation de tous ses services non cliniques, il utilise
un matériel médical de pointe, allant des appareils d’imagerie par résonance

136 Comment susciter l’engagement du secteur privé dans des PPP sur les marchés émergents
magnétique aux instruments chirurgicaux. Ce projet fut également le premier
PPP à être mis en place aux termes du règlement 16 du Trésor sud-africain.
À l’issue d’une étude préliminaire des PPP réalisés à l’échelle
internationale, le ministère de la Santé a nommé en 2000 des conseillers
chargés du projet. Suite à l’étude de faisabilité et à l’analyse des options du
projet, il a été décidé qu’un PPP prévoyant la prestation de tous les services
non cliniques par le secteur privé offrirait un bon rapport qualité-prix tout
en transférant une grande partie des risques.
Le consortium Impilo a été sélectionné à l’issue d’un processus détaillé de
demande de qualification et de demande de propositions et les contrats ont
été signés en décembre 2001, tandis que le bouclage financier est intervenu
en février 2002. Le calendrier, qui prévoyait un peu plus d’un an entre la
présélection et la signature du contrat, était relativement court pour un
PPP compte tenu de la taille et de la complexité du projet. Ceci tenait en
partie au fait que toutes les parties étaient prêtes à consacrer du temps et des
ressources au processus de négociation et à régler les problèmes susceptibles
de se présenter.
Un paiement unitaire annuel de 304,9 millions de rands (2001), indexé
sur l’indice des prix à la consommation, est versé par mensualités. Les
niveaux de service ont été définis en accord avec les meilleures pratiques
et comprennent notamment le remplacement quinquennal du matériel
médical et le remplacement triennal des technologies informationnelles et
administratives.
Concernant les rôles et responsabilités des partenaires privés, Siemens
fournit l’intégralité du matériel et des services médicaux automatisés,
Drake & Scull est responsable de la gestion des installations et des services de
blanchisserie et de restauration et AME Austria est chargé des technologies
de l’information. Le consortium sera chargé de la fourniture des services et
du matériel hospitalier pendant les 15 années à venir, après quoi le matériel
sera transféré au ministère de la Santé si le contrat n’est pas renouvelé.

Processus de passation
La demande initiale de qualification a été lancée en novembre 2000
par l’autorité adjudicatrice, à savoir le ministère de la Santé. Elle faisait
suite à une phase de préparation approfondie, comprenant le sondage du
marché, l’élaboration d’un projet d’accord de PPP, la rédaction du cahier
des charges associé en matière de performances et la formulation du
mécanisme de paiement. Le ministère de la Santé et ses conseillers avaient
préparé une liste détaillée du matériel requis dans chaque salle, élaboré un
plan sur les technologies de l’information, analysé les besoins en ressources
humaines et les coûts associés, et calculé les coûts sur la durée de vie des

Gestion de la passation de marché 137

 installations. Ces informations ont été utilisées pour déterminer les coûts
du projet sur sa durée de vie, notamment les coûts d’investissement initiaux
et de remplacement du matériel et des technologies de l’information, les
coûts des ressources humaines et des produits consommables et les coûts
d’investissement et d’exploitation. Ces calculs ont permis de définir de
manière détaillée les résultats escomptés.
La demande de qualification a défini les règles du processus de passation
(phases, échéances, formats de soumission, description succincte du projet,
conseils sur le type de participants attendus) et devait être accompagnée de
données vérifiables sur les soumissionnaires pour évaluer leurs compétences
et leur capacité à fournir les services requis.
Au total, 23 entreprises sud-africaines et internationales ont répondu
à l’appel d’offres et quatre soumissionnaires ont été présélectionnés en
décembre 2000. Ces soumissionnaires ont été priés de fournir une garantie
de soumission équivalente aux coûts devant être engagés pour relancer le
processus d’appel d’offres (à partir du stade de la demande de qualification),
afin de s’assurer de leur sérieux.
Après avoir reçu l’approbation du Trésor sud-africain, la demande de
propositions et les documents associés ont été adressés aux soumissionnaires
présélectionnés en janvier 2001. Un processus de concertation, comprenant
une conférence avec les soumissionnaires et des réunions privées, a
ensuite été entamé et a permis d’intégrer les observations formulées par
les soumissionnaires sous forme de notes annexées à la documentation.
Ces documents contenaient des informations détaillées sur le projet et les
services requis par l’autorité publique. Ils comportaient également des
informations sur les actifs du projet, le processus de passation, le calendrier
et les exigences des soumissionnaires, les garanties de ces derniers, les
prescriptions en cas de variantes, les dispositifs en place avec des tiers, et
la répartition des risques concernant la disponibilité des services. Un
espace de consultation des documents sur le projet a été mis en place par
l’autorité publique avec des garanties minimales concernant les informations
fournies. La demande de propositions contenait un accord standard de
PPP et définissait le mécanisme de paiement proposé, qui prévoyait un
unique paiement avec l’indexation et les pénalités associées. Des réunions
privées ont permis aux soumissionnaires de demander des précisions sur la
demande de propositions et de poser des questions confidentielles avant leur
soumission. Les soumissionnaires ont été priés de fournir des détails sur les
accords de niveaux de service et de présenter des modèles financiers détaillés
pour permettre à l’autorité publique d’évaluer la robustesse financière des
offres. La modification des consortiums a été autorisée pendant la période
de soumission, avec l’approbation de l’autorité publique et à condition que

138 Comment susciter l’engagement du secteur privé dans des PPP sur les marchés émergents
les nouveaux membres respectent les critères d’évaluation de la demande de
qualification. Des variantes ont également été autorisées et ont été examinées
indépendamment des offres conformes au cahier des charges.
Les soumissionnaires disposaient de neuf semaines pour présenter leurs
offres. Malgré ce court délai, aucun problème important n’est survenu
bien que les soumissionnaires n’aient pas pu faire preuve d’une diligence
raisonnable aussi poussée qu’ils ne l’auraient voulu en ce qui concerne
l’hôpital existant.
Chaque offre a été évaluée selon quatre grandes catégories, à savoir les
aspects techniques, juridiques et financiers et l’émancipation économique des
noirs, qui ont été pondérées comme suit : a) aspects techniques (70 %), dont
gestion des installations (20 %), gestion de l’information et des technologies
(25 %) et matériel (25 %) ; b) aspects juridiques (10 %) ; c) aspects financiers
et prix (10 %) ; et d) émancipation économique des noirs (10 %). Il est
intéressant de noter que le prix ne représentait que 10 % de l’évaluation
totale des offres.
Chaque catégorie a ensuite été divisée en sous-catégories, telles que
la qualité des plans de sécurité, l’intégration avec les services existants
et le pourcentage de la dette devant être couvert en cas de défaillance du
partenaire privé. Le rapport qualité-prix a également fait l’objet d’une
évaluation distincte.
L’exhaustivité et la conformité des offres ont été vérifiées avant de
réaliser une analyse détaillée. Des éclaircissements sur les soumissions ont
également été autorisés pendant la phase d’évaluation, à condition que ces
soumissions ne soient pas modifiées. Des équipes d’évaluation technique ont
analysé la prestation des services, les aspects juridiques et financiers et les
critères d’émancipation économique des noirs ainsi que la compréhension
des besoins du projet par les soumissionnaires. L’évaluation reposait sur
des notes et des valeurs pondérées. Les équipes d’évaluation technique ont
transmis leurs rapports et feuilles de notation à un comité de coordination,
qui a supervisé leur travail et évalué la solution intégrée concernant le
projet. Une recommandation unique a été préparée à l’intention d’un comité
d’évaluation qui a sélectionné l’adjudicataire et les soumissionnaires de
réserve à partir des feuilles de notation des équipes d’évaluation technique.
Le comité de coordination rassemblait des experts de l’autorité
adjudicatrice, de l’unité PPP nationale, du service national de santé du
Royaume-Uni (National Health Service) et de Partnerships UK.
Une phase de négociation finale a été menée avec le soumissionnaire
retenu pour arrêter les détails du projet et les accords de financement. Cette
phase s’est soldée par la signature de l’accord de PPP en décembre 2001 et
l’engagement de financement en février 2002.

Gestion de la passation de marché 139

 L’autorité publique a bénéficié tout au long de ce processus de l’assistance
d’une équipe de conseillers comprenant PricewaterhouseCoopers, un cabinet
d’avocats (White & Case), des experts-comptables (Gobodo), une société
britannique de conseil sur les projets hospitaliers (Hiltron) et un bureau
d’études techniques (Saicog). L’unité PPP du Trésor sud-africain a également
travaillé en collaboration étroite avec l’autorité adjudicatrice tout au long du
processus.

Résultats à ce jour
La mise en service de l’hôpital a commencé en mars 2002 et s’est achevée
au cours des 12 mois suivants. L’hôpital a reçu ses premiers patients le
28 juin 2002 et les parties concernées sont très largement satisfaites des
services fournis à ce jour dans le cadre de ce PPP. Elles sont profondément
convaincues que le secteur public n’aurait pas pu fournir des services à
la même échelle. Les retenues au titre de pénalités ont été très rares et les
niveaux de service ont été satisfaisants. Un membre de la direction de
l’hôpital a déclaré ne vouloir remplacer le PPP pour rien au monde. Selon un
représentant communautaire siégeant au conseil d’administration, l’hôpital a
initialement rencontré une certaine résistance mais est aujourd’hui perçu de
manière positive car les patients sont satisfaits des services fournis. Il estime
que le partenariat entre le secteur privé et le ministère de la Santé est solide
et repose sur une confiance mutuelle. Des débats ouverts avec toutes les
parties intéressées, y compris la communauté, ont permis de créer ce climat
de confiance.
La haute technicité du cahier des charges de l’hôpital a posé des problèmes
d’accessibilité financière et les taux d’occupation ont été plus faibles que
prévu car le ministère de la Santé n’a pas entièrement rationalisé les services
fournis dans d’autres établissements pour les consolider au sein de cet
hôpital. La mise en service a également été plus lente que prévu du fait de la
pénurie de main-d’œuvre dans le secteur public.
Le PPP a toutefois atteint les objectifs fixés. Pour veiller à ce qu’il offre le
meilleur rapport qualité-prix possible, il faudra veiller à renforcer la gestion
du secteur public et, plus spécifiquement, celle du contrat.

Enseignements
On ne saurait trop souligner l’importance de la préparation. La
documentation et l’évaluation du projet ainsi que les prescriptions en
matière de gouvernance ne devraient pas être sous-estimées car elles doivent
impérativement être mises en place avant d’être requises.

140 Comment susciter l’engagement du secteur privé dans des PPP sur les marchés émergents
 Il est également important d’encourager les offres de soumissionnaires
sérieux. L’autorité publique et ses conseillers doivent pour leur part donner
une impression de crédibilité et de motivation et le processus de présélection
doit sélectionner des soumissionnaires potentiels susceptibles de mener à
bien le projet.
Un processus d’évaluation clairement défini et convenu et faisant
intervenir des équipes d’évaluation distinctes, une structure de gouvernance
ainsi que des examens internes et externes permettent d’évaluer les offres de
manière transparente. Il permet également d’évaluer les aspects quantitatifs
et qualitatifs des offres, notamment lorsque les projets nécessitent des
solutions techniquement complexes.
Bien que cela ne soit pas spécifique aux PPP, il est important de veiller à ce
que les services requis soient d’un coût abordable et que l’utilisation pleine et
entière des services acquis ne soit pas entravée par des déficiences du service
public.
Des enseignements plus spécifiques ont également été tirés de ce projet,
notamment dans les domaines suivants5.
Préparation du projet : Utilisation des conseillers

• Tirer parti du savoir-faire existant à l’échelle mondiale, surtout s’il

n’existe pas localement.
• Veiller à ce que le groupe de conseillers chargés des transactions soit
multidisciplinaire et comprenne des experts dans tous les domaines
concernant le projet ; l’évaluation et la nomination des conseillers sont
d’une importance critique.
• Faire appel à des experts internationaux si les compétences locales sont
rares ; le processus risquera d’être plus compliqué mais les avantages
seront nombreux s’il est bien géré.
• Veiller à ce que les membres du groupe de conseillers connaissent
parfaitement le projet et son environnement, surtout lorsqu’il s’agit de
conseillers étrangers.
Financement et gestion du projet

• Faire preuve de créativité lors de la recherche de financement.

5
Selon une étude commandée par l’unité PPP du Trésor sud-africain.

Gestion de la passation de marché 141

 • Prévoir le réexamen des exigences de résultats quelque temps après
la signature du contrat, car les études de faisabilité ne sont pas une science
exacte.
Passation

• Veiller à ce que la portée et les besoins du projet soient clairement définis.

• Fixer des échéances serrées mais réalistes.
• Veiller à la participation et à l’engagement des cadres dirigeants des
partenaires privés et publics.
• Mettre en place une unité PPP centrale pour coordonner et orienter
le processus.
• Associer au processus des décideurs des deux parties pour éviter d’avoir
à demander sans cesse l’approbation de supérieurs.

142 Comment susciter l’engagement du secteur privé dans des PPP sur les marchés émergents