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Corrig du galop de droit public

Lacte III est-il vraiment un acte de dcentralisation ?

Lannonce faite par le Premier ministre Manuel Valls, dans son discours de
politique gnrale en avril 2014, de sa volont de supprimer lchelon
dpartemental lhorizon 2020 qui ne sera pas suivie deffet illustre les
hsitations et les retours en arrires qui ont accompagn les rcentes rformes
territoriales souvent qualifies d acte III de la dcentralisation.
Acte III
Annonce du gouvernement Ayrault en 2013 de la volont de rformer
lorganisation dcentralise de la France par ladoption dun acte III de la
dcentralisation, faisant rfrence aux deux premiers actes intervenus en 1982
puis en 2003.
A lorigine, un seul projet de loi regroupant lensemble des mesures. Par la suite,
annonce de 3 projets de loi en avril 2013 : un sur la modernisation de laction
publique territoriale et laffirmation des mtropoles, un autre sur la mobilisation
des rgions pour la croissance, lemploi et la promotion de lgalit et le dernier
sur dveloppement de solidarits territoriales et la dmocratie locale.
Finalement, ensemble de textes disparates :
- loi du 17 mai 2013 relative aux lections locales et au calendrier lectoral ;
- loi du 27 janvier 2014 de la modernisation de laction publique territoriale
et laffirmation des mtropoles (MAPTAM) ;
- loi du 16 janvier 2015 relatif la dlimitation des rgions ;
- loi du 31 mars 2015 visant faciliter lexercice, par les lus locaux, de
leurs mandats ;
- loi du 7 aot 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la
Rpublique (NOTRe).
Loi du 16 dcembre 2010 de rforme des collectivits territoriales 10 est-elle
incluse dans lacte III ? Non car profondment modifie par lois suivantes
(suppression du conseiller territorial et rtablissement de la clause gnrale de
comptence par MAPTAM).
Dcentralisation
Transfert de comptences de lEtat vers dautres personnes publiques. Elle peut
tre fonctionnelle, lorsque les comptences sont transfres des
tablissements publics en charge de la gestion dun service public, ou territoriale,
lorsque les comptences sont transfres des collectivits territoriales.
Il sagit de traiter ici de la dcentralisation territoriale, consacre par le 1 er article
de la Constitution de 1958. Long processus de dcentralisation entam sous la
Rvolution franaise mais fortement acclr depuis 1982 et lacte I avec le
transfert de larges comptences aux collectivits.
Problmatisation
Les lois adoptes depuis 2013 ont port sur un grand nombre de sujets et ont
profondment modifi lorganisation dcentralise de la France ainsi que son
fonctionnement. A ce titre, les collectivits et leurs groupements ont connus des
rformes denvergure.
Nanmoins, annonc comme lacte III de la dcentralisation, et souvent qualifi
comme tel, cet ensemble lgislatif a-t-il rpondu la logique de transferts de

comptences de lEtat vers les collectivits qui tait celle des deux premiers
actes ou poursuivait-il un nouveau objectif ?

I.

Une nouvelle tape de la rforme territoriale annonce comme


lacte III de la dcentralisation mais nimpliquant que trs peu
de transferts de comptences de lEtat vers les collectivits

A. Une
nouvelle
tape
dans
dcentralisation en France

le

processus

historique

de

Lacte III est constitu dun ensemble de lois visant rformer lorganisation
dcentralise de la France qui rsulte dun long processus acclr depuis une
trentaine dannes et qui a conduit de profondes mutations en matire de
gestion.

La dcentralisation comme processus historique

Les prmices : institution des dpartements et des communes en 1789 puis du


principe de llection au suffrage universel de leurs assembles dlibrantes
respectivement par la loi du 10 aot 1871 et la loi du 5 avril 1884.
La rupture avec lacte I de la dcentralisation (loi du 2 mars 1982 et diverses lois
suivantes) :
- disparition de la tutelle tatique sur les actes des collectivits territoriales
au profit dun contrle de lgalit a posteriori ;
- transformation de la rgion en collectivit territoriale ;
- instauration dun excutif lu dans les dpartements et les rgions ;
- instauration de la fonction publique territoriale (loi du 13 juillet 1983 et du
26 janvier 1984).
La confirmation avec lacte II de la dcentralisation (loi constitutionnelle du 28
mars 2003 et diverses lois suivantes) :
- organisation dcentralise de la Rpublique (article 1 er de la Constitution) ;
- inscription de la rgion en tant que collectivit territoriale (article 72) ;
- principe de subsidiarit et possibilit du chef de filt (article 72) ;
- principe dautonomie financire (article 72-2 et loi organique du 29 juillet
2004) ;
- droit lexprimentation et au rfrendum dcisionnel local (articles 72,
72-1 et loi organique du 1er aot 2003).

La dcentralisation comme fonctionnement

Les transferts de comptences de lEtat aux collectivits territoriales se font par


la loi (article 34 de la Constitution). Transfert de comptences en matire
durbanisme, daction sociale, de formation professionnelle ou de gestion des
collges et lyces par les lois du 7 janvier et du 22 juillet 1983 ; transfert de
comptences en matire de dveloppement conomique, de transports, daction
sociale, de logement social ou de gestion du personnel dentretien des collges
et lyces par loi relative aux responsabilits locales du 13 aot 2004.

Principe constitutionnel de compensation financire des transferts de


comptences (article 72-2 de la Constitution et L.1614-1 du CGCT). Dans les faits,
ces compensations se retrouvent dans la dotation globale de fonctionnement
(DGF) verse annuellement aux collectivits territoriales. En consquence,
augmentation importante des dpenses des collectivit territoriales.
Les transferts de comptences peuvent conduire des transferts de personnel de
la fonction publique dEtat vers la fonction publique territoriale : agents des
Directions dpartementales de lquipement (DDE) aux dpartements partir de
2006 ou personnels techniciens, ouvriers et de service (TOS) dans les collges et
lyces aux dpartements et rgions partir de 2006. En consquence, forte
augmentation du nombre dagents des collectivits.
B. Les lois ne transfrent pas de comptences de lEtat vers les
collectivits, mais entre les diffrents niveaux de collectivit dans
un objectif de spcialisation
Contrairement aux actes I et II de la dcentralisation, lensemble des lois
adoptes depuis 2013 naccroit pas les comptences exerces par les
collectivits en lieu et place de lEtat. Elles visent davantage une nouvelle
rpartition des comptences entre les diffrents niveaux de collectivits.

Vers des collectivits spcialises sur certains domaines de politiques


publiques

Evolutions en matire dexercice des comptences des collectivits avec la


dsignation de collectivits chefs de file par la loi MAPTAM puis la suppression
finale de la clause gnrale de comptence pour les dpartements et les rgions
par la loi NOTRe. Volont de spcialisation des politiques publiques par niveau de
collectivit :
- rgions : dveloppement conomique, transports, amnagement du
territoire en lien avec les intercommunalits ;
- dpartements : solidarit entre les citoyens et entre les territoires ;
- communes : action publique de proximit.
Maintien dune comptence partage pour le tourisme, la culture et le sport.

Une nouvelle rpartition des comptences entre les collectivits et leurs


groupements

Pas de transferts de comptences de lEtat vers les collectivits. En revanche,


largissement des possibilits de transferts conventionnels entre personnes
publiques (L.1111-8 du CGCT). Possibilit de transferts entre lEtat et les
nouvelles mtropoles notamment en matire dhabitat et de logement (L.5217-2
du CGCT).
Transfert de comptences entre collectivits : perte du transport scolaire et
interurbain pour les dpartements au profit des rgions avec la loi NOTRe. Champ
des transferts de comptences des dpartements aux rgions plus tendu dans
le projet de loi avec notamment la gestion des routes dpartementales ou celle
des personnels techniques des collges. Modifications lors des dbats
parlementaires.
Transfert de comptences entre collectivits et EPCI, notamment entre les
dpartements et les nouvelles mtropoles qui doivent saccorder, avant le 1 er

janvier 2017, sur le transfert ou la dlgation dau moins 3 groupes de


comptences sur 9 numrs (L.5217-2 du CGCT). En labsence dun accord, 8
des 9 groupes de comptences seront transfrs de plein droit aux mtropoles.
Les diffrentes lois adoptes depuis 2013 ne visaient pas tant approfondir la
dcentralisation mais amliorer son fonctionnement et son organisation qui
connaissent de nombreuses critiques.
II.

Lacte III entre davantage dans une dmarche de rationalisation


et de modernisation de la dcentralisation qui nest toutefois
pas entirement aboutie

A. Un ensemble de rformes destin rationaliser la dcentralisation


et clarifier laction des collectivits territoriales
De nombreuses critiques sont portes lorganisation dcentralise franaise
souvent qualifie de millefeuille territorial :
- trop nombreuses collectivits et EPCI : plus de 36000 communes, 101
dpartements et 2500 intercommunalits avant 2015 ;
- enchevtrement des comptences li la clause gnrale de comptences
et au recours frquent aux financements croiss.
Face ces critiques rcurrentes, lensemble des lois adoptes depuis 2013 a pour
objectif de simplifier lorganisation institutionnelle des collectivits et de leurs
groupements aux yeux des citoyens mais aussi dapprofondir la dmocratie
locale.

Des rformes institutionnelles dans un souci de rationalisation

Favorisation de la cration de communes nouvelles grce la loi du 16 mars


2015 qui prvoit des incitations financires (maintien du niveau de la DGF) et une
amlioration du dispositif concernant les nouveaux organes excutifs et
dlibrants : 230 communes nouvelles en dcembre 2015 regroupant plus de
700 communes et 800000 habitants. Cela permet une rduction du nombre de
communes qui est pass sous les 36000.
Rationalisation de la carte intercommunale dj bien avance par la loi RCT et
accroissement de la taille des intercommunalits. Elaboration de nouveaux
schmas dpartementaux de coopration intercommunale avec des EPCI de plus
de 15000 habitants sauf drogations (faible densit, zones de montagne).
Rduction de moiti du nombre dintercommunalits en 2017 qui seront dfinies
en fonction des bassins de vie.
Cration des mtropoles par la loi MAPTAM : 12 mtropoles de droit commun, 2
mtropoles statut particulier du Grand Paris et Aix-Marseille ainsi que la
collectivit statut particulier de la mtropole du Grand Lyon qui regroupe les
anciennes comptences de la communaut urbaine et du dpartement du Rhne
sur ce territoire. Les mtropoles sont considres comme les moteurs
conomiques du pays dans la mondialisation (cf. document de France Stratgie).
Rduction du nombre de rgions par la loi de janvier 2015 : de 27 18 rgions
dont 12 rgions mtropolitaines et la collectivit unique de Corse. Rforme
motive par le souci de rduction des dpenses publiques, notamment les

dpenses de fonctionnement qui pourraient tre mutualises en cas de fusion de


rgions. Volont de mettre en place des rgions taille europenne capables de
rivaliser dans la comptition conomique mondiale (cf. document de France
Stratgie).

Des progrs en matire de dmocratie locale

Avances avec la loi RCT et llection au suffrage universel des assembls


dlibrantes des EPCI fiscalit propre par un systme de flchage : premires
lections en 2014.
La loi du 17 mai 2013 tend lobligation de parit aux lections municipales pour
les communes de plus de 1000 habitants et aux lections dpartementales grce
au nouveau scrutin binominal 2 tours.
Renforcement du statut de llu local par la loi du 31 mars 2015 qui cre une
charte de llu local fixant un cadre dontologique, harmonise le rgime
indemnitaire des diffrents excutifs et renforce la protection des lus salaris.
Les loi et loi organique du 14 fvrier 2014 limite le cumul des mandats pour les
parlementaires qui ne pourront plus cumuler avec un mandat excutif local
compter des lections lgislatives de 2017.
B. Un ensemble de rformes qui modifie fortement lorganisation
dcentralise franaise mais qui ne rpond pas un ensemble de
questions laisses en suspens
Le paquet lgislatif adopt depuis 2013 entrane de nombreuses volutions que
les collectivits, leurs lus et leurs agents doivent dsormais sapproprier.
Nanmoins, il ne rpond pas entirement aux objectifs qui taient fixs au
moment de lannonce de lacte III et peut donc laisser supposer que de nouvelles
rformes pourraient intervenir moyen terme.

Un ncessaire temps dappropriation pour les collectivits et leurs


groupements

Une grande partie des lus locaux et des services des collectivits expriment le
besoin dune pause dans les rformes lgislatives pour que les volutions quelles
ont engendres soient pleinement intgres.
En ce moment, profonde rorganisation des services des rgions qui ont
fusionnes (regroupement de services, harmonisation des rgimes indemnitaires
et des conditions de travail, etc.). Dplacements territoriaux des services et des
organes excutifs ou dlibrants. Transfert de la comptence transport depuis les
dpartements avant le 1er septembre 2017.
Aboutissement des nouveaux schmas dpartementaux de coopration
intercommunale en 2017. Monte en charge progressive des comptences
exerces par les mtropoles de droit commun et statut particulier. Poursuite de
la cration de communes nouvelles avec un maintien des incitations financires.

Des enjeux toujours importants pour lorganisation dcentralise franaise

Question du financement des collectivits territoriales et de leurs groupements


avec une situation difficile pour de nombreuses collectivits notamment les
dpartements en charge de laide sociale (cf. document de lIFRAP).
Rforme de la DGF lance en 2015 avec le rapport Pirs-Beaune mais report de
son entre en vigueur en 2018 du fait de labsence de consensus au Parlement.
Annonce du Premier ministre au congrs des Rgions de France doctobre 2015
dun remplacement de la DGF par une part transfre de la TVA pour le
financement de laction des rgions compter de 2018.
Question de lavenir des mtropoles. Va t-on terme vers une gnralisation du
modle de la mtropole du Grand Lyon ? Election des conseillers mtropolitains
au suffrage universel sur des listes propres ?
En matire de comptences, faut-il en transfrer davantage de lEtat vers les
collectivits et leurs groupements ? Aujourdhui, on sinterroge plus sur une
recentralisation de laide sociale depuis les dpartements vers lEtat que de la
dcentralisation de nouvelles comptences. La prochaine tape pourrait tre
daccorder plus dautonomie aux collectivits pour dterminer le contenu de leurs
politiques publiques dont une certaine partie dpend des dcisions du lgislateur
ou du pouvoir rglementaire national, tout en prservant les quilibres nationaux
et lindivisibilit de la Rpublique franaise (cf. document de lIFRAP).