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Lois de moralisation: des flous et des
angles morts
PAR MATHILDE MATHIEU
ARTICLE PUBLI LE JEUDI 15 JUIN 2017
Franois Bayrou et Emmanuel Macron pendant la campagne prsidentielle Reuters
Les deux projets de loi de moralisation de laction
publique, adopts mercredi par le conseil des
ministres, arrivent sur le bureau du Snat. Au-del
davances videntes, Mediapart dcrypte les premiers
renoncements. Sur la probit des parlementaires, bien
des dtails sont aussi laisss aux bons soins des
assembles.
Lintitul se veut performatif : Projet de loi
rtablissant la confiance . Comme sil suffisait
dnoncer pour russir. Mais au vu des rformes
adoptes par le conseil des ministres ce mercredi
14 juin, cest loin dtre gagn. Sils contiennent
dincontestables avances, les deux projets de loi de
moralisation de laction publique (un simple et un
organique) prsents par Franois Bayrou, ministre
de la justice, et dj sur le bureau du Snat,
laissent apparatre des renoncements, des flous et bien
des angles morts. Au point que le dput sortant
Sbastien Denaja (PS), qui avait port la prcdente
loi anticorruption de 2016, dclare : Ils se font plaisir
avec un texte cosmtique et dhabillage. Mediapart
a donc sorti la loupe pour dcrypter cette batterie de
mesures inspires par les affaires Fillon, Bygmalion et
du FN alors que le chercheur Pierre Lascoumes (lun
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des plus assidus sur le sujet) a toujours mis en garde
contre les lois de panique , bricoles en raction aux
scandales.
Franois Bayrou et Emmanuel Macron pendant la campagne prsidentielle Reuters
En prambule, il faut dire que certaines promesses du
candidat Macron sont bien tenues, telle linterdiction
faite aux parlementaires de recruter un membre de
leur famille (jusquaux petits-enfants, nices et parents
des conjoints), englobant aussi les responsables
dexcutifs locaux et les ministres (pour lesquels
un dcret est dores et dj sign). Un dlit est
mme cr, passible de trois ans de prison et de
45 000 euros damende. Au passage, on note que
lexcutif a pens tout, y compris aux indemnits
de licenciement destines aux pouses (ou autres)
actuellement salaries, qui seront verses par les
assembles. Par ailleurs, si la prohibition des activits
de conseil pour les parlementaires a t juge
contraire la Constitution, la rgle sera bien durcie
quand mme : dornavant, pour exercer la faon
dun Franois Fillon, il faudra que snateurs et
dputs aient cr leur petite entreprise au moins 12
mois avant leur lection et quils vitent tout contrat
avec des socits dpendant de marchs publics.
Des renoncements. Dautres mesures qui figuraient
dans lossature de la rforme esquisse en conseil
des ministres le 24 mai dernier, dans le plus grand
secret, ont disparu depuis. Daprs le document
consult par Mediapart, il tait notamment prvu que
les rmunrations annexes des parlementaires (hors
travaux denseignement et uvres de lesprit )
soient plafonnes 30 % du montant de leurs
indemnits. Cette ide venait de loin : pousse par
lONG Transparency International, elle figurait dj
en 2011 parmi les recommandations dun groupe
de travail snatorial sur la prvention des conflits
dintrts. Mais entre fin mai et dbut juin, quelque
part entre la place Vendme, Matignon et llyse, elle
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sest heurte des obstacles juridiques ou politiques
visiblement insurmontables. Faudrait-il pargner les
futurs dputs LREM (La Rpublique en marche)
qui veulent conserver leur entreprise ? Pas de
commentaire , balaye-t-on au cabinet du ministre.
Fin mai, il tait aussi jug ncessaire dinterdire
les prts consentis par des personnes physiques
des partis [politiques] , histoire den finir avec le
systme douteux de prts en cascade mis en place
par le FN pour financer ses campagnes, ou avec
les 500 000 euros accords par un industriel
lUMP. L encore, lide a saut. De mme qua
disparu lunique mesure visant une situation
assainie des micro-partis (il sagissait de rserver les
subventions publiques aux formations ayant dpass
2 % des voix aux lgislatives dans un minimum de
50 circonscriptions). Scandalis par la prolifration
des partis de poche, Franois Bayrou avait pourtant
donn des leons sur le sujet en avril dernier : Je
considre scandaleux quil y ait des micro-partis,
multiples, et il faut vous en mouvoir, tonnait-il sur le
plateau de Mediapart. Il y a dans les grandes familles
politiques, cest--dire du PS et de LR, des dizaines de
micro-partis qui financent la vie politique personnelle
de candidats Je me suis toujours lev contre a.
Bougez, mettez-les en demeure ! Moi jai tout fait
lintention de bouger sur ce sujet. Demain, peut-
tre ?
Les ciseaux du conseil dtat. Si linstitution charge
de conseiller lexcutif a quasiment valid lintgralit
des projets de loi (voir ses deux avis ici et l), elle
a tiqu sur lide de confier aux magistrats de la
Cour des comptes la certification des comptes des
gros partis (largement financs par des fonds publics).
Motif : la libert dentreprendre serait contrarie,
celle des commissaires aux comptes qui occupent
aujourdhui le march Rclame par des voix aussi
disparates quAnticor (association anticorruption),
Jean-Louis Nadal (patron de la Haute Autorit pour
la transparence de la vie publique) ou le dput LR
Gilles Carrez (prsident sortant de la commission
des finances), cette mesure de scurisation destine
prvenir de nouveaux Bygmalion passe donc la
trappe. De mme que la volont de sparer au sein des
2
partis les fonctions dordonnateur des dpenses et
de payeur (personne charge de vrifier la ralit
des prestations commandes par le premier). Inspire
du fonctionnement des collectivits, cette incongruit
juridique fait pschitt.
linverse, malgr les rticences du Conseil dtat,
Franois Bayrou persiste et signe avec sa Banque
de la dmocratie (lintitul nest pas dans le texte),
susceptible de voler au secours des partis en peine
de financements, abandonns par les banques, voire
boycotts (du FN au MoDem). Jetrouve [cela] vital,
a raffirm Franois Bayrou mercredi matin sur RTL.
Rien nest plus important que de garantir lgalit,
lquit devant le crdit. Comme le ministre agira
finalement par ordonnance, le Parlement devra se
contenter sur ce point dun flou artistique : [Cette
banque] pourrait prendre la forme dune structure
ddie, le cas chant adosse un oprateur existant
[telle la Caisse des dpts et consignations ndlr] ou
dun mcanisme spcifique de financement , peut-
on lire. Obscur. Lordonnance gouvernementale sera
prie de garantir limpartialit des dcisions . On
ignore encore comment. En rsum, tout reste faire.
Et beaucoup de monde convaincre. On sent que le
Conseil dtat se serait bien content du mdiateur
du crdit , le premier tage du dispositif imagin par
Franois Bayrou, bien plus clair ce stade.
Nomm par le prsident de la Rpublique aprs
avis des commissions des lois de lAssemble et du
Snat, ce mdiateur devra faciliter le dialogue
entre banques et candidats, susciter des solutions
ds lors que les partis prsenteront des garanties
de solvabilit suffisantes . Un rle dautant plus
fondamental que les partis perdent le droit demprunter
auprs dtablissements ayant leur sige social
en-dehors de lUnion europenne (en Russie par
exemple).
Lot dincertitudes. Il reste beaucoup de suspens.
Dabord, le projet de rvision constitutionnelle promis
par lexcutif (pour supprimer la Cour de justice de
la Rpublique ou empcher plus de trois mandats
successifs) nest annonc qu lautomne . Surtout,
au nom de la sparation des pouvoirs (excutif et
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lgislatif), le gouvernement confie moult dtails
de sa rforme aux soins des assembles ou, plus
prcisment, de leurs bureaux, ces instances ultra-
politiques o chaque groupe est reprsent, experts
dans lart daccoucher de compris minimalistes.
Ainsi, en matire de conflits dintrts, chaque
chambre rdigera ses propres rgles internes et
[prcisera] les conditions dans lesquelles chaque
dput ou snateur veille faire cesser immdiatement
ou prvenir les situations de conflit dintrts . Les
bureaux modleront eux-mmes le registre de
dport o sinscriront les lus ayant estim devoir
ne pas participer aux travaux sur tel ou tel
texte. Formul ainsi, ce registre innovant, accessible
au public, risque de se limiter un annuaire des
parlementaires vertueux. Au passage, le projet de loi
retient une dfinition amoindrie du conflit dintrts,
o seuls l intrt public et des intrts privs
peuvent sentrechoquer, jamais deux intrts publics
(la dlicate question des parasitages entre mandats
nationaux et locaux est ainsi vacue).
Avec la fin de lIRFM (cette indemnit pour frais de
mandat verse de faon automatique et sans contrle),
il revient aussi aux bureaux de dfinir le nouveau
systme de remboursement sur prsentation de
justificatifs . Avec quel plafond ? Qui tamponnera les
factures ? Un dontologue ? Une commission dlus ?
Des fonctionnaires ? Aux ordres de qui ? Parle-t-on
vraiment de factures ? Rappelons quen 2009, la presse
britannique a dvoil des liasses de notes de frais
bidonnes par les dputs, de faon quasi industrielle,
que les fonctionnaires des Communes nosaient pas
rembarrer. Depuis, chaque facture de stylo-bille est
vrifie Londres par une autorit indpendante
(dote de 70 agents) et publie sur Internet dans la
foule.
Notons que les bureaux traiteront aussi les
attestations fiscales que Bercy dlivrera aux
parlementaires dans le mois suivant [leur] entre en
fonction . Lorsque ladministration fiscale estime
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que le dput ne satisfait pas [ ses] obligations
(et en labsence de recours devant une juridiction),
le bureau devra saisir le Conseil constitutionnel, qui
pourra dchoir le dput de son mandat.
Les oublis . Les projets de Franois Bayrou
font enfin limpasse sur nombre de sujets ou
mesures pousses par les ONG (suppression du
verrou de Bercy empchant les poursuites pnales
pour fraude fiscale quand ladministration refuse de
dposer plainte), des lus comme Ren Dosire (qui
chafaude des solutions concrtes pour couper le
sifflet aux micro-partis), des institutions comme la
Commission nationale des comptes de campagne
ou la HATVP (pour la publication des patrimoines
des parlementaires), etc. Lencadrement du lobbying
(embryonnaire) ne fait pas lobjet ici dune seule
ligne. Pas plus que les circuits de pantouflage
dans lesquels sinscrivent aujourdhui les trs hauts
fonctionnaires et les dirigeants politiques , points
par Antoine Vauchez.
Dans une tribune publie le 13 juin, ce directeur
de recherches au CNRS note le silence qui entoure
laffaiblissement des jauges dontologiques internes
ladministration , sous leffet du jeu de
circulations entre rgulateurs et rguls, et
la mise en chec des contrles politiques et
parlementaires, mal quips pour saisir ce qui se joue
dans cette zone grise aux frontires de la dmocratie .
Des questions dautant plus maltraites quelles se
prtent peu aux effets daffichage.
Enfin, le socialiste Sbastien Denaja ironise : Le texte
le plus important pour la moralisation, cest le projet
de loi de finances rectificative, qui va fixer les moyens
rellement accords lAgence anticorruption cre
en 2016, au parquet national financier et la HATVP,
crs en 2013. Faute de moyens supplmentaires sur
le terrain, cette nouvelle rforme nira pas loin.
Magistrats et policiers anticorruption ne cessent de le
crier.
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