L E M EN SU EL DE L A FO N DAT I O N i F R A P

SOCIT CIVILE E n q u t e r p o u r r f o r m e r N 14 8

QUATRE
PROPOSITIONS
POUR DE BONNES RGLES
BUDGTAIRES
Juillet 2014 - 8
 RGLES BUDGTAIRES TUDE

QUATREPROPOSITIONS
POUR DE BONNES RGLES BUDGTAIRES

On connat bien les rgles budgtaires europennes, les fameux 3% de dficit maximum
par rapport au PIB, les fameux 60% de dette maximum par rapport au PIB et maintenant
les0,5% de dficit structurel1 maximum. On connat ces rgles mais on ne les respecte pas.
La France est plus de 4% de dficit par rapport au PIB et prs de95% de dette par rapport
au PIB. Les dpenses publiques atteignent 57% du PIB (et non 54,8% comme ceux qui veulent
minimiser le poids de nos dpenses publiques viennent de le chiffrer, en tant les dpenses
de charge de la dette). Quant au dficit structurel, il avoisine 2,3% en 2014, voire plus.
Les dbats sur les rgles budgtaires ont t nombreux ces dernires annes, les rapports
sur le sujet aussi mais, force est de constater que les modestes garde-fous introduits dans
la loi franaise ne suffisent pas pour vraiment remettre la France dans les rails du srieux
budgtaire. L encore, il convient de sinspirer des meilleures pratiques trangres:
Celles de la Suisse et de la Sude sont particulirement intressantes: ces deux pays ont su,
alors que leurs comptes drapaient, mettre en place des mcanismes de frein lendettement
qui ont dmontr leur efficacit, tout en se montrant humbles par rapport au difficile exercice
de la prvision conomique. Les principes de ces rgles sont simples: plafonds de dpenses,
objectif de comptes publics lquilibre, autorits indpendantes ayant leurs propres capacits
de chiffrage pour challenger les prvisions de croissance conomique, de recettes et
dconomies annonces par le gouvernement.

Grce un tour du monde des rgles budgtaires, la Fondation iFRAP est en mesure de proposer
les rgles suivantes:
Donner au Haut Conseil aux finances publiques la possibilit de raliser ses propres chiffrages
et lui confrer une capacit dauto-saisine;
Instaurer un plafond de dpenses publiques lhorizon 2018 52% du PIB et inscrire un retour
lquilibre budgtaire ds 2018;
Inscrire partir de 2022 un plafond de dpenses publiques maximum 50% du PIB
et une obligation dexcdent primaire en moyenne sur lensemble des comptes publics,
et ce surcinqans;
Crer un compte de compensation dot dun minimum dedixmilliardsdeuros pour compenser 1 Voir glossaire
les erreurs de prvision du gouvernement et lisser les finances publiques sur le cycle. page 23.

TUDE RALISE PAR LQUIPE DE LA FONDATION IFRAP

Socit Civile n 148 Juillet 2014

 TUDE RGLES BUDGTAIRES

O en est aujourdhui la France

en termes de rgles budgtaires?
10
Le trait de Maastricht (1992) complt par
le Pacte de stabilit et de croissance (1997)
prvoit que les pays de lUnion europenne
(UE) peuvent participer lUnion conomique
et montaire (UEM), condition de respecter
cinq critres de convergence , dont deux
concernant le dficit consolid des adminis-
trations publiques et de leur dette consolide:
le dficit ne doit pas dpasser3% du produit
intrieur brut (PIB);
la dette publique ne doit pas dpasser
60% du PIB ou doit se rapprocher de ce seuil;
le taux dinflation ne doit pas dpasser de plus
de 1,5 point celui des trois tats prsentant
la meilleure stabilit des prix;
un tat ne peut dvaluer sa monnaie;
les taux dintrt long terme ne peuvent dpas-
ser de plus de2% celui des trois tats membres
prsentant la meilleure stabilit des prix.
Bien quil soit difficile de fixer des rgles
influant directement sur la dette par rapport
au PIB de tous les pays participants, au vu de
lhtrognit des situations initiales et sur-
tout parce que lvolution des ratios dpend de
trs nombreux facteurs, il est possible de fixer
un dficit maximal permettant indirectement
de contenir lvolution de la dette publique.
Le rapport Delors de 1989, qui pose les bases
dune monnaie unique, met en vidence
la dfaillance de la seule force des marchs
pour contraindre les gouvernements matriser
leur dficit. En thorie, un tat souverain doit
dgager des marges de manuvre dcoulant
de finances publiques saines. Mais dans une
union montaire, la possibilit de transferts
entre tats, de renflouement dun tat en dif-
ficult financire par les partenaires europens,
incite ngativement la discipline budgtaire.

Rgle budgtaire et objectif budgtaire : quelle diffrence?

La rgle budgtaire est un objectif budgtaire prvu par la loi. Cest une contrainte per-
manente ou ponctuelle sur un ou plusieurs indicateurs budgtaires dette, dficits,
dpenses, publiques, recettes publiques en les limitant numriquement ou de manire
plus flexible. Pendant longtemps, ces rgles nont pas t traduites lgalement mais
laccumulation de dettes des pays membres de lOrganisation de coopration et de
dveloppement conomique (OCDE) partir des annes 1980-1990 incite les dcideurs
se pencher sur la question et faire voluer les objectifs vers des rgles plus formelles.
Elles ont pour but de prvenir les dsquilibres structurels des finances publiques, demp-
2 Commission
cher ainsi la croissance infernale de la dette souveraine et de rendre les politiques publiques
europenne, plus cohrentes dans le temps et moins pro cycliques. On peut arguer que la dpense
2006 The
long-term
publique peut jouer le rle dun stabilisateur en cas de crise et a de ce fait un effet contra-
sustainability of cyclique, mais cet argument est limit lorsquon est comme la France dans une conomie
public nances
in the European ouverte, o une relance par la dpense risque de dgrader la balance commerciale.
Union . Si lon sen tient lexprience davant la crise de 2008, les rgles budgtaires montrent
European
Economy (n4). tout de mme une influence positive sur la discipline budgtaire2.
En ligne : http://
ec.europa.eu/
economy_
finance/ Contrer ce comportement opportuniste, quon de contrainte budgtaire se renforce. Le dficit
publications/ peut dfinir comme un ala moral, est lobjectif structurel3 de chaque pays ne peut dpasser
publica-
tion7903_ premier des lois budgtaires europennes. 0,5% du PIB. Aussi, les tats signataires doivent-
en.pdf partir de 2012 et de la ratification du Trait ils inscrire la rgle dor dans leur lgisla-
3 Voir
glossaire sur la stabilit, la croissance et la gouvernance tion, de prfrence dans leur Constitution.
page 23. (TSCG), le mcanisme institutionnel europen La limite budgtaire est aujourdhui fixe

Socit Civile n 148 Juillet 2014

 RGLES BUDGTAIRES TUDE

- 0,5 % du solde structurel et 3 % de dfi- la Commission europenne qui le transmet au

cit. Si un tat ne peut respecter ces limites,
il devra alors dcrire les mesures correctrices
envisages. Des sanctions budgtaires quasi-
automatiques sont prvues par le pacte budg-
taire europen (TSCG)4. Bien que la rgle dor
soit aujourdhui inscrite dans le droit franais,
non pas dans la Constitution, mais en tant que
loi organique, la France ne satisfait pourtant
aucun des critres de convergence. Et elle a
jusqu maintenant toujours chapp toute
sanction de la part de Bruxelles.
Nanmoins, la France a pris un certain nombre
dengagements dans le Programme de stabilit5
lhorizon2017, prsent le23avril 2014 en
Conseil des ministres, et o elle prcise sa tra-
jectoire budgtaire de moyen terme. Envoy
Conseil europen, le Programme dbouchera
sur une recommandation dont le gouvernement
devra tenir compte pour llaboration du projet 11
de loi de finances.
La Fondation iFRAP propose de sinspirer large-
ment des modles trangers, en loccurrence suisse,
sudois, canadien ou encore allemand. Tous ces
pays ont, dans le courant des annes 2000, mis en
uvre des mesures fortes, que nous allons dtailler,
pour redresser leurs finances publiques. La France
ferait bien de sen inspirer alors quelle est pas-
se dune dette publique au sens de Maastricht
de57,5% du PIB en 2000 93,5% en 20136, et
ce malgr les efforts dconomies de ces dernires
annes et un dficit pass de7,5% du PIB 4,3%
4 Dpt
entre2009 et20137. auprs de
la BCE

PROPOSITION1 (de 0,2 0,5 %

du PIB de ltat
en question),
Rformer le Haut Conseil aux finances publiques (HCFP): amende si
le dficit nest
pour une autonomie daction et de chiffrage pas combl.
5 Voir
glossaire
Cr en 2012 suite aux dispositions du TSCG contester les estimations quen fonction des pr- page 23.
6 Chiffres
relatives lintroduction dun comit budg- visions des instituts de rfrences dont il a tabli Insee http://www.
taire indpendant, le HCFP a deuxfonctions: la liste. Aussi, labsence de chiffrage rvle-t- insee.fr/fr/themes/
info-rapide.
la prvision des indicateurs macroconomiques elle un problme de structuration du dialogue asp?id=40
et la surveillance budgtaire. Servant btir concernant les donnes avec Bercy. Lors de son 7 Chiffres
Insee http://www.
les lois de finances, les prvisions macroco- premier avis9, le Haut Conseil sest plaint du insee.fr/fr/themes/
nomiques sont souvent suspectes dtre trop dlai et du manque dexhaustivit des donnes info-rapide.
asp?id=37
optimistes tant la surestimation de la croissance fournies par le gouvernement. Le HCFP prcise 8 Voir
permet de rduire artificiellement la contrainte en effet quil a t saisi dlments de cadrage glossaire
page 23.
budgtaire. La qualit et lindpendance de ces macroconomiques moins dtaills que prvu par 9 Voir
prvisions sont des lments importants de la sin- le rglement du Conseil europen () des lments site iFRAP:
Premier avis:
crit et de la fiabilit de nos finances publiques. complmentaires ont t apports ultrieurement le Haut Conseil
Ainsi, linstauration dun comit indpendant sa demande () par le ministre de lconomie des finances
publiques tacle
devrait engendrer un gain de crdibilit et et des Finances. Des donnes succinctes de finances Bercy;
de transparence de la part du gouvernement. publiques lui ont t transmises tardivement; voir galement
lavis en ligne
Cependant, depuis sa cration nous remarquons Le Haut Conseil souhaite pouvoir disposer du Haut
que ses deux fonctions nont pas t totalement lavenir dans des dlais raisonnables dlments Conseil sur
les prvisions
satisfaites. Tout dabord, le Haut Conseil ne plus dtaills sur la prvision relative lanne macrocono-
dispose pas de ses propres modles statistiques. en cours et lanne suivante, ainsi que sur miques 2013-
2017.
Ses capacits de prvisions contradictoires par la distribution des risques entourant cette prvi- 10 Une
rapport la direction du Trsor ou la direction sion. Cet pisode est difiant. Il nous montre Stratgie
pour le redres-
du Budget sont ainsi moins effectives. Il effec- limportance dun conseil entirement auto- sement.
tue une synthse du consensus des conjonc- nome. Toutefois, le premier avis du HCFP, au En lignesur le
site du minis-
turistes8. De cette faon, il est dpendant des sujet du projet de Programme de stabilit de la tre de lco-
prvisions gouvernementales, dont il ne peut France pour les annes 2013 201710, prsente nomie.

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TUDE RGLES BUDGTAIRES

une novation considrable par rapport au dia-
logue budgtaire antrieur: il critique ouver-
tement en tant quobservateur institutionnel
12 interne la prvision juge toujours trop opti-
miste du gouvernement. Mais, labsence de ple
de prvision et de production de donnes sta-
tistiques ne permet pas vraiment de challenger
les prvisions de Bercy, ni de proposer des sc-
narios de modlisations budgtaires prcises. Il
faut voir le lien fondamental entre autonomie
des prvisions et possibilit dauto-saisine et
information du Haut Conseil sur la consomma-
tion des crdits publics ou sur les donnes rela-
tives au prvisionnel mensualis des recettes fis-
cales, afin de pouvoir le comparer lexcution.
Tout cela suppose des contacts troits avec la
direction du Budget. Sinon aucune sonnette
dalarme ne peut intervenir correctement!
La Fondation iFRAP propose de faire voluer
lapproche du Haut Conseil en lui permet-
tant de faire ses propres chiffrages statistiques.
Par ailleurs, il serait important que les prvi-
sions et les avis adoptent suivant le principe de
prcaution un biais pessimiste. Aux Pays-Bas,
le Bureau danalyse de la politique conomique,
organisme autonome dont lindpendance est
assure par une loi de 1945, propose deuxsc-
narios conomiques au gouvernement : un
correspondant un taux de croissance cono-
mique quil considre comme le plus vraisem-
blable, un correspondant une prvision de
croissance plus prudente. Le gouvernement
appliquera systmatiquement le scnario le
plus prudent, prfrant les bonnes surprises
aux mauvaises. Lexemple du Canada est ga-
lement riche denseignements: les hypothses
conomiques ne sont pas issues des analyses
de ladministration, mais dune enqute rali-
se par lexcutif auprs du secteur priv. En
parallle, pour pallier les ventuels alas de la
conjoncture conomique, le Canada met en
place un fonds: une rserve pour ventualit.

Lexemple canadien
Lexprience canadienne, en termes de rgles budgtaires, nous offre une multitude
dexemples. Les rgles budgtaires ont t utilises dans plusieurs pisodes dassainisse-
ment budgtaire importants dans les provinces et au niveau fdral.
Nous retiendrons ici la revue des programmes du tandem Chrtien-Martin. En troisans,
le dficit qui atteint6,6% du PIB en 1994 est effac. De68% du PIB en 1994, la dette tombe
22% en 2007. Le gouvernement fdral dcide dintroduire une rgle officielle sur les
dpenses en 1991, excluant le cot de la dette et les programmes autofinancs (assurance
chmage, loi sur la protection du revenu agricole). Le plafond autorise des augmentations
de dpenses mineures si elles sont compenses par des hausses dimpts. Cependant, la
rgle nest pas prolonge en 1995: le plafond est bien trop lev pour le niveau de dpenses.
En effet, les dpenses fdrales passent de120milliards de dollars en 1993 105milliards
troisans plus tard.
En 1997, le ministre des Finances, Paul Martin, a cr une rserve pour ventualit
de troismilliards en cas dimprvu. lpoque, un point de croissance du PIB en moins
ampute les recettes de ltat de2,8milliards de dollars. Si les prvisions macrobudg-
taires sont vrifies et que la rserve nest pas utilise, les fonds sont alors automati-
quement allous au remboursement de la dette. En 2003, une deuxime rserve, dite
prudence conomique est cre par John Manley portant le coussin du gouverne-
ment cinqmilliards de dollars. Toutefois, les finances publiques sont systmatiquement
meilleures que les anticipations du gouvernement: lide est abandonne et la rserve
supprime avec larrive au pouvoir des Conservateurs en 2006.
Cette suppression fut une erreur puisque, ds 2008, le Canada renoua avec les dficits
avec0,4% du PIB, 4,9% en 2009, et5,6% en 2010. Le Canada est aujourdhui 3%
de dficit et93,6% de dette par rapport au PIB. Si la rgle budgtaire et la rserve avaient
t maintenues, il est fort vraisemblable que dficit et dette auraient t moins levs.

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Enfin, il nous semble important que le Haut
Conseil dispose de la facult dintervenir
nimporte quel moment du cycle budgtaire,
dans la mesure o la dgradation ou lamlio-
ration significative de la situation conomique
Proposition 2
Pour une rgle budgtaire sur les dpenses
et sur lquilibre budgtaire
Fixer lgalement la trajectoire budgtaire
du retour lquilibre pour 2018.
Il est aujourdhui improbable de voir le solde
budgtaire franais revenir lquilibre avant
une dure minimale de quatreans pour les plus
optimistes. Un assainissement des comptes
publics signifie des rformes structurelles
consquentes et des effets rcessifs de court
terme sur lactivit conomique. Un tel effort
budgtaire ne peut sobtenir qu moyen
terme. Lajustement budgtaire de50milliards
deuros tabli dans le dernier Programme de
stabilit est considrable, du jamais vu jusqu
prsent. Prenons quelques ordres de grandeur:
50 milliards deuros, cest le montant du
service de la dette publique sur une anne ;
cest 2,4 points du PIB et 4 % des dpenses
totales de ltat et des collectivits.
La Fondation iFRAP propose dinscrire lgale-
ment le retour lquilibre en tant que dispo-
sition transitoire. Les dficits publics Projet
de loi de finances (PLF) et Projet de loi de
finances de la Scurit sociale (PFLSS) hors
Les objectifs annuels du Programme de stabilit 2014/2017 pour la France sont les suivants:
2012 2013 2014 2015 2016 2017
-2,1%
-2,9%
-4,0% -3,8%
-4,3%
-4,9%
Socit Civile n 148 Juillet 2014
RGLES BUDGTAIRES TUDE
le recommande. LOBR (Office of Budget Res-
ponsability) britannique ou le SFPC (Swedish
Fiscal Policy Council) ont tous deux la facult
dclairer le dbat conomique public par 13
des prvisions autonomes et surtout spontanes.
cycle conomique sont, en points de PIB, au
plus de:
2014 2015 2016 2017 2018
-4,30% -3,30% -2,30% -1,30% -0,30%
Fixer un plafond de dpense publique
maximum 52% du PIB en 2018.
Par la suite, la loi est complte par deuxdis-
positions:
lquilibre du PLF et du PLFSS ( rpartir
entre PLF et PLFSS): partir de 2019, le PLF
est vot au moins lquilibre. Lquilibre sen-
tend par rapport au niveau de richesses cres
hors incidences de la conjoncture conomique;
lquilibre du budget des collectivits locales:
les collectivits locales ne peuvent sendetter
que pour financer des investissements.
La rgle propose ici est simple et est sem-
blable la rgle dor du TSCG. Sur lensemble
dun cycle conjoncturel, le montant total
des dpenses ne doit pas excder celui des
recettes. Le TSCG autorise un dficit struc-
-0,3%
-0,8%
-1,2% -1,3%
-2,2%
-3,0%
Dficit public (au sens de Maastricht)
Dficit structurel
 TUDE RGLES BUDGTAIRES

turel de 0,5 % du PIB, ce qui revient dire La question redoutable est la dtermination du
quun solde dficitaire maximum de 0,5 % cycle conomique. Il faut viter tout prix
est autoris sur lensemble du cycle cono- que le cycle conomique ne soit dlimit
14 mique. Sur cette base est cr un plafond des en fonction du cycle politique par exemple.
dpenses annuel en fonction du montant des Ce serait une des missions du Haut Conseil aux
recettes, corrig dun facteur qui tient compte finances publiques que de se prononcer sur ce
de la situation conjoncturelle. Sagissant dun point au vu des sries statistiques disponibles.
plafond glissant sur trois ans comme pour La question principale est lapplication du pla-
la Sude, llaboration du budget dune annet fond de dpenses lensemble des administra-
doit respecter le plafond de la dpense qui a t tions et donc en particulier sa compatibilit avec
fix et approuv par le Parlement t-3. Ce pla- la libre administration des collectivits locales,
fond cadrerait la trajectoire financire globale principe inscrit dans la Constitution. Dans
de lensemble des administrations publiques: lexemple suisse (le plus abouti), les cantons ne
les organismes divers de ladministration cen- sont pas concerns par la rgle gnrale de ma-
trale, les administrations publiques locales, trise budgtaire. Pourtant, ceux-ci peuvent voter
et les administrations de Scurit sociale, et sur la base du volontariat la mise en place dun
ceci afin dviter tout point de fuite. Si le taux plafond quant leurs dpenses. Pour la compati-
de croissance conomique est suprieur la bilit avec la libre administration des collectivits
moyenne du cycle, le plafond des dpenses territoriales, il y a une rponse (partielle) dans
est infrieur aux recettes et les comptes de le cadre de la loi de rforme de lorganisation
ltat sont excdentaires. Inversement, les territoriale: solidarisation des collectivits terri-
administrations publiques consolides peuvent toriales face aux risques de sanction europenne
enregistrer des dficits en bas de cycle. Un tel et chanage des compensations lors des trans-
mcanisme permet une souplesse et laisse la ferts de comptence. On pourrait donc y ajouter
possibilit au gouvernement de confectionner des objectifs contractualiss avec les collectivits
des politiques budgtaires contracycliques. volontaires ayant une certaine taille critique.
11 Nan-
moins, ces
dpenses
fonctionnent
selon des prin-
cipes assez
La Suisse: le choix de lquilibre budgtaire sur le cycle
diffrents de
notre systme
Le modle suisse dispose de plusieurs avantages: contraignant et relativement rigide
de Scurit dans ses cibles, il impose un objectif dquilibre sur lensemble du cycle conomique.
sociale, que ce Mis en place depuis plus dedixans, il a montr son efficacit. Lorsquune rgle est suivie,
soit pour les
dpenses elle est efficace. Il dispose dun compte notionnel permettant denregistrer les carts
de sant ou par rapport la prvision et de les corriger ds que possible. En second lieu, le frein
de retraite, lendettement suisse ne sapplique pas aux dpenses de Scurit sociale11. Cet lment
qui constituent
lessentiel des de souplesse, le diffrentie clairement du modle sudois, moins rigide mais aussi
dpenses. En efficace sur longue priode. Enfin, des dispositifs analogues existent au niveau des
particulier pour
les retraites,
cantons. Les finances des tats fdrs (quivalents de nos collectivits territoriales)
celles-ci tant sont donc galement sous contrle.
majoritaire- Traditionnellement rigoureux concernant leurs finances publiques, la totalit des exercices
ment gres
par capitalisa- budgtaires fdraux helvtiques entre1990 et2000 ont t dficitaires. Une inquitude
tion. Le pro- croissante sest empare du dbat public vis--vis du laxisme budgtaire, et ce malgr
blme de un taux dendettement relativement bas par rapport aux pays europens (50 %).
la drive des
dpenses Bien que des dispositions supposment contraignantes fussent dj en place dans
sociales la Constitution, aucun mcanisme de mise en uvre ne les rendait effectives.
ne se pose
donc pas du
La Suisse introduisit en 2001 un mcanisme de frein lendettement, mcanisme que
tout avec les Suisses plbiscitent par rfrendum (85% de oui). Larticle126 est renforc et com-
la mme acuit plt par une loi dorganisation budgtaire. Le premier budget concern fut celui de 2003.
quen France.

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 RGLES BUDGTAIRES TUDE

Art.12612 Gestion des finances

1. La Confdration quilibre terme ses dpenses et ses recettes.
2. Le plafond des dpenses totales devant tre approuves dans le budget est fix en fonction
15
des recettes estimes, compte tenu de la situation conjoncturelle.
3. Des besoins financiers exceptionnels peuvent justifier un relvement appropri du pla-
fond des dpenses cit lal.2. LAssemble fdrale dcide dun tel relvement confor-
mment lart.159, al.3, let.c.
4. Si les dpenses totales figurant dans le compte dtat dpassent le plafond fix
conformment aux al. 2 ou 3, les dpenses supplmentaires seront compenses
les annes suivantes.
5. La loi rgle les modalits.
La cible de la rgle budgtaire suisse est lquilibre terme du budget fdral. La mise
en uvre de la rgle budgtaire repose sur un encadrement trs prcis du processus
budgtaire:
La procdure pour une anne t commence lanne t -1 en plafonnant les dpenses.
Le plafond est calcul en fonction des prvisions des recettes et dun coefficient intgrant la
situation conjoncturelle. Le coefficient correspond au rapport entre le PIB potentiel anticip13
et le PIB effectif anticip14;
Pendant la phase basse du cycle conomique, les recettes diminuent mais le coefficient
est suprieur un: le plafond est alors peu affect. En haut de cycle, le mcanisme de frein
lendettement suisse permet denregistrer des budgets excdentaires;
Lors de lannet+1 et en utilisant les donnes excutes (et non les prvisions de recette),
le plafond est recalcul et compar aux dpenses effectives. Lcart est alors soit crdit soit
dbit un compte de compensation. Ltendue du dficit autoris en cas de ralentissement
de lactivit conomique dpend de lcart de production entre le PIB effectif et le PIB poten-
tiel. De cette manire, les dficits sont compenss et les objectifs de soutenabilit de la dette
sont satisfaits.
Suisse: volution de la situation budgtaire des administrations publiques consolides
2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011
Solde
-1,4 -1,3 -0,6 0,9 1,3 1,8 0,5 0,2 0,4 12 Accept
budgtaire en votation
Dette 53,4 52,8 52,8 45,4 41,8 39,2 37,7 36,3 35 populaire du
2dcembre
2001,
galement, en cas de dpenses extraordinaires, une clause permet de relever le plafond en vigueur de-
seulement avec laccord de lAssemble fdrale (le Conseil national et le Conseil des tats). puis le 2 d-
cembre 2001.
Le relvement du plafond ne concerne que les dpenses exceptionnelles. De cette faon, 13 Voir
cette clause est susceptible dtre plus efficace quune simple suspension du plafond. glossaire
page 23.
partir de 2008, une rgle complmentaire vient renforcer le mcanisme suisse. Le compte 14 Voir
de financement de la Confdration affiche alors un dficit de 3,6 milliards de francs : glossaire
page 23.
excdent de7,5milliards pour le budget ordinaire et un trou abyssal pour le budget 15 Conseil
fdral suisse.
extraordinaire15. Le principe de ce compte damortissement consiste compenser dans 2008. Mes-
un laps de temps donn les dficits du budget extraordinaire16 par le biais du budget ordi- sage sur la
rgle compl-
naire, pour autant que ce dernier soit pralablement assaini. tant le frein
Au final, on peut retenir que la loi suisse reste abstraite et ne pose que les fondamentaux lendette-
ment.
du mcanisme sans donner dobjectifs chiffrs. Des rgles constitutionnelles intgrant En ligne
des cibles fixes peuvent prsenter une trop grande rigidit dans des situations o la cible sur le site.
www.admin.ch
doit tre redfinie, la suite dun choc conomique ou dune modification de variables co- 16 Voir
nomiques et sociales par exemple (le vieillissement de lconomie, linflation, etc.). glossaire
page 23.

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TUDE RGLES BUDGTAIRES

Un point sur la rgle dor allemande

16 La rgle dor allemande quant elle, existe depuis 1949 dans la loi fondamentale allemande
(Constitution allemande). Larticle110 stipule que les recettes budgtaires et les dpenses
doivent squilibrer; larticle115: Le produit des emprunts (souscrits par le pays) ne doit
pas dpasser le montant des crdits dinvestissements inscrits au budget, ne peut dro-
ger cette rgle que pour lutter contre une perturbation de lquilibre conomique global.
Cependant, la rgle na pas empch les autorits allemandes de droger la rgle plus
dune dizaine de fois depuis 1970. Depuis 2009, larticle115 a t complt par un frein
lendettement: ltat fdral ne pourra souscrire des emprunts qu hauteur de0,35%
du PIB partir de 2016.
Ceci montre que mme inscrite dans la Constitution, lefficacit de la rgle nest pas auto-
matique. Le point le plus important concerne la procdure de vrification de la conformit
du budget la cible: la procdure ex ante porte sur le budget, lissue du vote alors que
la procdure ex post porte sur son excution, la clture des comptes. un niveau natio-
nal et avec une rgle constitutionnelle, un projet de loi de finances qui ne respecterait pas
la cible pourrait faire lobjet dune annulation auprs de la Cour constitutionnelle (Conseil
constitutionnel en France).
Cette solution est intressante car elle consiste en une norme de caractre contraignant:
cest la force du modle allemand et par comparaison, on le verra, la faiblesse du modle
sudois par rapport au cas de la France o les pratiques budgtaires ont le plus souvent
t contournes: norme de dpense, norme de dficit, dbudgtisation.

La Sude: une cible budgtaire plus ambitieuse

et une vision trs long terme
Suite au ralentissement conomique des annes 1990 et la dgradation des finances
publiques, le pays met en uvre une politique de consolidation budgtaire. Un nouveau
cadre budgtaire est progressivement institu entre1997 et2000 et repose sur troiscom-
posantes:
une procdure budgtaire du haut vers le bas, base sur la dtermination pralable
dun plafond de la dpense en termes nominal et triennal glissant: llaboration du budget
dune annet doit respecter le plafond de la dpense qui a t fix et approuv par le Par-
lement t-3;
le solde cumul de lensemble des administrations publiques doit tre excdentaire de
2% du PIB au cours du cycle conomique. Suite la dclaration dEurostat de ne plus
intgrer les comptes des caisses de retraite par capitalisation dans les comptes des admi-
nistrations publiques, la cible est ramene 1% en 2007. Les excdents des annes 2000
sexpliquaient par les excdents des caisses de retraite. Le maintien de la cible de 2% aurait
reprsent un durcissement de la rgle budgtaire;
le niveau administratif local est soumis une rgle dquilibre budgtaire qui nimplique
pas de sanctions. Si la rgle nest pas respecte, le dficit doit tre compens dans
les troisannes.

Socit Civile n 148 Juillet 2014

 RGLES BUDGTAIRES TUDE

Cela ressemble la loi de finances pluriannuelle en France, en traant une trajectoire

financire, mais elle nest pas contraignante et est remise en cause chaque loi de finances.
Le plafond des dpenses ne concerne que les dpenses primaires17 (assurance chmage
17
comprise) et les dpenses des systmes de retraite. Comme les dpenses dassurance
chmage sont comptabilises, le plafond ne peut tre ajust en fonction de la situation
conomique (ces dpenses sont tributaires de la conjoncture conomique). Cependant,
une marge dans la fixation du plafond permet dintgrer les augmentations de dpenses
imprvues, tout en respectant la limite fixe. Une souplesse qui favorise le risque de contour-
nement de la rgle.
Comme pour la Suisse, la cible budgtaire est prise en compte sur lensemble du cycle
conomique. Ce dispositif correspond la volont de permettre des variations importantes
du solde annuel en fonction de la situation conjoncturelle. Il permet des dficits automa-
tiques et discrtionnaires, du moins au moyen de baisses dimpts. En ralit, les autorits
nutilisent pas la politique budgtaire pour la dimension active de la politique conjoncturelle,
celle-ci est prise en charge par la Banque centrale et relve de la politique montaire18.
Le choix dune cible de2% puis de1% rsulte dune rflexion mene sur le trs long
terme: lobjectif de dette pour 2025 est fix 20% du PIB et pour 2050 50% du PIB,
du fait du vieillissement dmographique.
Concernant son support juridique, le cadre budgtaire sudois repose essentiellement sur
des lois ordinaires et non sur des lois constitutionnelles comme pour la Suisse. Ce dispositif
a la caractristique dtre souple: le plafond pour lannet pourrait en principe tre modifi
t-2 et t-3 par le vote dune nouvelle loi. Mais de telles modifications nont pas eu lieu.
Dans les faits, le gouvernement a, quatrereprises, prsent un plafond sur les dpenses
en refusant de sengager sur la troisime anne. Lobjectif de surplus budgtaire, quant
lui, correspond un engagement politique, sans sanction formelle en cas de non-respect.
En 2007, est cr le Conseil pour la politique budgtaire. Lide date de 2000: lobjectif
du Swedish fiscal policy council est de mieux encadrer la politique budgtaire en cas
dadhsion leuro. La Banque centrale sudoise ne pouvant plus utiliser son levier mon-
taire contracyclique, il aurait fallu plus de dynamisme concernant la politique budgtaire:
des dficits plus importants en bas de cycle et des surplus plus levs en haut de cycle.
Le rfrendum de 2003 coupe court toute entre dans leuro, pourtant le projet de cra-
tion est repris en 2006. Le mandat confi au comit budgtaire est large: valuation de
la qualit des prvisions conomiques du gouvernement, valuation de la conformit de
la politique budgtaire avec les objectifs des rgles budgtaires, de soutenabilit
des finances publiques, de croissance conomique et de plein-emploi.
Globalement, le cadre budgtaire de moyen terme a prouv son efficacit et a men
la mise en place de politiques budgtaires prudentes. En particulier, les diffrents plafonds
de dpenses ont t respects. La Sude est le seul pays (sans compter le Luxembourg 17 Voir
glossaire
et lEstonie qui sont de tout petits pays) avoir systmatiquement respect les critres de page 23.
convergence de Maastricht. 18 Schwengler
Bernard,
Sude: volution de la situation budgtaire des administrations publiques consolides Les rgles
budgtaires,
Annes 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 une alchimie
dlicate.
Soldes publics -1,3 -1 0,6 2,2 2,3 3,6 2,2 -0,7 0,3 0,2 -0,6 -1,1 Revue franaise
dconomie
Dette publique 53,9 54,7 52,5 51,7 50,3 50,4 45,2 40,2 38,8 42,6 39,4 38,6 38,3 40,6 Vol.27:
63-95, 2012.

Socit Civile n 148 Juillet 2014

TUDE RGLES BUDGTAIRES

Proposition3
18
Inscrire un maximum de50% de dpenses publiques
par rapport au PIB dans la Constitution en 2022,
corrig de limpact dmographique
Le solde primaire se dfinit comme le solde
des finances publiques hors charge de la dette.
Un objectif prioritaire pour le gouvernement
franais (par rapport notamment son homo-
logue italien), serait de parvenir dgager de
faon prenne un excdent primaire, permet-
tant de nourrir le dsendettement. cette fin,
il serait possible de sinspirer de lexemple
budgtaire sudois. Dfinir une trajectoire des
finances publiques lquilibre sur le cycle
conomique, mais incluant (comme en Sude)
une surbudgtisation (dpenses annuelles
limitatives indpassables), permettant de
dgager, en excution, un excdent primaire.
Ce processus se traduirait par le calibrage dune
rserve de prcaution qui, traduite en annu-
lation partielle de crdits, permettrait de dga-
ger cet excdent.
Comme nonc dans le Pacte de stabilit
europen, la rgle budgtaire doit dsormais
tre inscrite dans les lgislations nationales.
Ladoption du budget se traduisant par le
vote dune simple loi ordinaire, un ancrage
dans une norme dun niveau suprieur est
indispensable pour que la rgle budgtaire
puisse contraindre le pouvoir budgtaire du
politique. La rgle budgtaire franaise est
aujourdhui sous la forme dune loi orga-
nique. Est-il alors ncessaire dinscrire la loi
dans la Constitution franaise comme lavait
formul Nicolas Sarkozy en 2010 ? Val-
rie Pcresse, alors ministre du Budget, des
Comptes publics et de la Rforme de ltat
et porte-parole du gouvernement, disait quil
fallait graver dans le marbre cette rgle qui
relve du bon sens pour quaucun gouverne-
ment futur ne puisse se drober face au retour
lquilibre. Une rgle ancre constitution-
nellement aurait, a priori, un plus fort degr
de stabilit dans le temps, compte tenu de
la procdure de modification propre la
Constitution et se justifierait dans des pays
comme la France ou lAllemagne.

Lapproche australienne
Tout comme la Suisse, lAustralie na pas de loi spcifiant une cible budgtaire num-
rique. Lapproche australienne est base sur des principes et exige du gouvernement
une dclaration de stratgie budgtaire (fiscal strategy statement) conforme la loi (prin-
ciples of sound fiscal management). La dclaration doit spcifier les objectifs budgtaires
de moyen long terme et les politiques publiques pour y parvenir. La procdure ne prvoit
pas de sanction si les gouvernements ne respectent pas les cibles pralablement dfinies
dans le Statement. Cependant, ils devront le signaler via un document budgtaire annuel
(budget paper). Suite lintroduction de ce cadre budgtaire en 1998, les gouvernements
de tous les bords politiques ont utilis la dclaration pour sceller une stratgie budgtaire
de moyen terme et latteinte de lquilibre budgtaire au cours dun cycle conomique.
En dehors du statement, les deux grands partis australiens sengagent habituellement
avoir un excdent budgtaire et limiter la croissance des dpenses et des impts.
Une approche base sur des principes a lavantage dapporter le plus de flexibilit en cas
de crise conomique.

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 RGLES BUDGTAIRES TUDE

Proposition 4
Crer un vritable compte de compensation comme
en Suisse ou au Canada et dot dun minimum
de dixmilliardsdeuros pour compenser les erreurs
de prvision du gouvernement
Un mcanisme de correction est un lment
prpondrant de la procdure de mise en uvre
de la rgle. Lors de llaboration dun budget,
le gouvernement fait une estimation du niveau
de croissance conomique, des recettes et des
dpenses de ltat. Llasticit des dpenses
et des recettes provoque des dviations par
rapport la cible. Ds lors, un compte dajus-
tement ou de compensation vise corriger
a posteriori ces dpassements et ainsi crer
une intertemporalit entre les budgets.
Les carts sont crdits au compte de compen-
sation en cas dcart positif et linverse, sont
dbits en prsence dun cart ngatif. Ils sont
ainsi thoriquement compenss dans le temps.
Cela va au-del de la rserve de prcau-
tion puisque cette rserve est reportable. En
ralit, les ressources reprsentent desdroits
tirer, cest--dire de lendettement tolr. On
pourrait galement prvoir le report au sein du
19
compte des crdits non consomms. La ques-
tion essentielle pour basculer dun systme
lautre serait la situation du pays par rapport
son solde primaire. En situation de dficit pri-
maire, un droit tirer par emprunt est possible
tant que lon procde pour ajuster le budget
des annulations de crdits en fin dexercice. En
excdent primaire, afin de booster le dsendet-
tement, on peut complter le lger recours
lendettement court terme par labondement
du fonds par des crdits gels, ou des ponctions
sur reliquats de crdits non consomms.
Lexemple suisse est de nouveau lun des
plus opportuns. Comme nous lavons vu,
les carts entre la cible budgtaire et les dpenses
publiques sont enregistrs un compte de com-
pensation et cumuls dans le temps. Si les carts
dpassent 6% des dpenses du budget fdral
de lanne prcdente, le plafond devra tre
strictement respect pendant troisans.

Des considrations politiques peuvent aussi contribuer la mise au point de rgles budgtaires
Les politiques de rduction de dficit sont presque toujours associes lamaigrissement 19 Alberto
de ltat-providence, la rforme des systmes de retraite publics. De plus, il est dmon- Alesina,
Roberto Perotti
tr que les consolidations budgtaires ont des effets rcessifs, du moins court terme. and Jos Ta-
En somme, ces politiques dites de rigueur ou daustrit ont gnralement des vares. 1998.
The Political
consquences ngatives court terme sur le bien-tre de la population. Instinctivement, Economy of
tous ces lments tendent dmontrer que ce type de politiques dites impopulaires, Fiscal Adjust-
engendre de lourdes sanctions politiques. ments.
Brookings
Cependant, une tude dmontre que les efforts dassainissement budgtaire des Papers on
annes1980 et1990 des pays de lOCDE nont relev aucune preuve de sanctions lec- Economic
Activity (no1).
torales systmatiques pour les gouvernements appliquant des politiques budgtaires 20 Bureau
daustrit19. De plus, le solde budgtaire corrig des variations conjoncturelles est associ du directeur
parlementaire
positivement la probabilit de rlection du gouvernement en place, une fois prises en du budget,
compte les autres variables macroconomiques. Exprience
de lassainis-
Concernant les12pisodes damlioration du solde budgtaire au Canada, rien ne montre sement budg-
que les gouvernements qui ont fait des efforts dassainissement sen soient moins bien tirs taire et des
rgles budg-
aux lections suivantes. La probabilit de rlection de73% est suprieure la moyenne taires
de toutes les lections canadiennes fdrales et provinciales entre1984 et2007 (63%)20. au Canada,
2010.

Socit Civile n 148 Juillet 2014

TUDE RGLES BUDGTAIRES
Entretien avec
20
Philippe Marini
Snateur de lOise, prsident de
la commission des Finances du Snat.
Jai la conviction que lefficacit dune rgle bud-
gtaire rside avant tout dans sa capacit tre
comprise par tous afin dacqurir une vritable
dimension politique.
Que pensez-vous des exemples trangers
de discipline budgtaire, notamment suisse
et sudois?
La publication par lInsee, en juin dernier, de
donnes faisant apparatre que la dette publique
stablissait dsormais 93,6% du Produit int-
rieur brut (PIB) a montr labsolue ncessit
dune meilleure matrise de notre niveau dendet-
tement. La situation actuelle est dautant plus
proccupante que notre dficit public est encore
bien suprieur au fameux dficit stabilisant le
ratio dendettement, surtout si nous considrons
les prvisions conomiques du Consensus Forecast,
moins optimistes que les hypothses retenues
par le gouvernement
Une rduction de la dette des administrations
parat, aujourdhui, plus que jamais ncessaire
ds lors que certains conomistes ont rcem-
ment dmontr que les Franais taient bien plus
ricardiens que ce qui est gnralement admis:
un assainissement des comptes publics serait
un facteur dterminant du retour de la confiance,
de la consommation et, donc, de linvestissement.
Dans ces conditions, le pilotage des finances
publiques sur la base du solde effectif et du solde
structurel me semble devoir tre complt par des
rgles portant spcifiquement sur le niveau den-
dettement public. La France est dores et dj sou-
mise une rgle de dette en application du Pacte
de stabilit et de croissance renforc; lorsque
le dficit public sera revenu en de de3% du
PIB, notre pays devra rduire dun vingtime par
an, sur une moyenne de troisans, lcart entre
son taux dendettement et la valeur de rfrence
Socit Civile n 148 Juillet 2014
DR
de60% du PIB Mais la seule nonciation de
cette rgle permet den entrevoir les limites: elle
ne trouvera sappliquer qu compter du retour
du dficit public en dessous de3% du PIB et elle
sillustre par sa relative complexit et son manque
de lisibilit. Or, jai la conviction que lefficacit
dune rgle budgtaire rside avant tout dans
sa capacit tre comprise par tous afin dacqu-
rir une vritable dimension politique.
Aussi, pourrait-il tre utile que notre pays dispose
de sa propre rgle de dette, en sus des normes
dcoulant du cadre budgtaire europen, lins-
tar de certains tats membres de la zone euro,
comme depuis peu la Slovaquie. Lexamen de
la prochaine loi de programmation des finances
publiques par le Parlement, lautomne prochain,
serait susceptible de constituer une occasion dap-
profondir, voire de faire aboutir, la rflexion en
ce sens. Par consquent, nous gagnerions nous
imprgner des exemples trangers, tout en gar-
dant lesprit que toute rgle budgtaire doit tre
adapte lenvironnement conomique, social et
politique dans lequel elle sinscrit. En particulier,
parce quils ont fait la preuve de leur efficacit,
les mcanismes de frein lendettement sudois
et suisse doivent retenir toute notre attention.
La Fondation iFRAP propose dinscrire un maxi-
mum de dpenses publiques par rapport au PIB
dans la Constitution avec un objectif chiffr de
niveau organique et de crer un compte de com-
pensation. Que pensez-vous de ces propositions?
Il ne fait aucun doute quun meilleur pilotage de
la dpense publique est indispensable, en particu-
lier lorsque celle-ci excde57% du PIB, comme

cest le cas en France. Aussi, bien que je partage
lobjectif poursuivi travers la proposition consis-
tant arrter des cibles contraignantes dfinies
en termes de part de la dpense publique dans
le PIB, je souhaite rappeler que la discipline
juridique ne remplacera jamais la volont poli-
tique. Les rgles de droit de cette nature sont
aisment contournables; dailleurs, lexprience
a montr quelles ltaient souvent. Telle est la
position que jai constamment dfendue, en par-
ticulier aux cts de Jean Arthuis dans notre rap-
port dejuin2011 sur le projet de loi constitution-
nelle relatif lquilibre des finances publiques.
Par la suite, lenjeu rside plus, selon moi, dans
notre capacit faire vivre politiquement la tra-
jectoire de la dpense publique inscrite dans les
lois de programmation.
En outre, comme le fait apparatre, en creux,
ltude de la Fondation iFRAP, le plafonnement
de la dpense publique devrait ncessairement
saccompagner dun pilotage tout aussi rigou-
reux des recettes publiques et, notamment,
des niches fiscales et sociales. Il faut, ce
titre, rappeler les conclusions du rapport sur la
situation des finances publiques rendu par Paul
Champsaur et Jean-Philippe Cotis en 2010, dans
lequel il tait indiqu que la dgradation de
nos finances publiques est tout autant due une
matrise insuffisante de la dpense qu des all-
gements de prlvements obligatoires dcids
parfois contretemps.
Par ailleurs, il ne peut tre ignor que la fixation
dun niveau maximal de la dpense publique dans
le PIB au sein de la Constitution serait susceptible
de se heurter certaines rsistances. Loin de se
rsumer la problmatique du pilotage budg-
taire, une telle opration renverrait des choix
politiques et sociaux de premire importance
portants, notamment, sur les fonctions devant
tre assures par les administrations publiques.
cet gard, il convient de rappeler que la relative
faiblesse de la dpense publique dans le PIB des
tats-Unis rsulte, en partie, de ce quune large
part des dpenses de protection sociale relve du
secteur priv. Si la question du primtre de
ltat et des autres administrations mrite dtre
pose, elle se doit de ltre en tant que telle et non
pas seulement dans une perspective budgtaire.
Socit Civile n 148 Juillet 2014
RGLES BUDGTAIRES TUDE
Enfin, sagissant de la cration dun compte de
compensation ayant vocation participer, a poste-
riori, la correction des dpassements des cibles
budgtaires, une telle proposition sinscrit dans 21
la posture prudente qui doit, selon moi, prvaloir
en matire de finances publiques. Celle-ci a, en par-
ticulier, pour vertu dexiger une correction imm-
diate des carts apparus par rapport la trajectoire
budgtaire. Une telle exigence serait loin dtre
neutre tant il est plus ais de repousser demain
les mesures ncessaires au rquilibrage des
comptes publics, notamment lorsquun gouver-
nement sinscrit dans une perspective plurian-
nuelle
Que pensez-vous de notre proposition
de renforcer les pouvoirs du HCFP, en lui confrant
une double capacit nouvelle dauto-saisine
et de chiffrage autonome?
La France a retenu une solutiona minima dans
la prise en compte des obligations rsultant
du two-pack, entr en vigueur enmai2013.
En effet, en application de la loi organique rela-
tive la gouvernance et la programmation des
finances publiques, le Haut Conseil des finances
publiques (HCFP) ne peut donner quun avis sur
les prvisions macroconomiques sur lesquelles
reposent les projets de textes financiers, alors que
dans dautres pays, la production de telles pr-
visions a t confie des entits indpendantes.
Il ne fait aucun doute que la cration du Haut
Conseil a permis une nette amlioration du ra-
lisme des hypothses conomiques retenues;
il faut dire que les pratiques gouvernementales
staient toujours illustres, par le pass, par leur
particulier optimisme. Malgr tout, je ne suis pas
absolument convaincu que lactuel gouvernement
ait totalement renonc donner quelques coups
de pouce ses prvisions, de manire embel-
lir les perspectives pluriannuelles des finances
publiques. Jen veux pour preuve lhypothse
de croissance de lactivit pour les annes2016
et2017, estime 2,25% dans le cadre du der-
nier Programme de stabilit ; cette hypothse,
en dpit des critiques formules par le HCFP et
de son vident optimisme, demeure au fonde-
ment des travaux de programmation prsents par
le gouvernement jusqu prsent.
TUDE RGLES BUDGTAIRES
Ds lors, confrer au Haut Conseil des finances
publiques la possibilit de produire ses propres
prvisions macroconomiques, voire imposer
22 lutilisation de ces dernires pour llaboration
des projets de budget, permettrait sans doute de
fiabiliser la trajectoire budgtaire. cet gard,
sinscrivant dans une proccupation proche,
le Snat avait prcis dans la loi organique rela-
tive la gouvernance et la programmation des
finances publiques, mon initiative, la capacit
du HCFP faire appel des personnalits ext-
rieures ladministration. En outre, attribuer
une capacit dauto-saisine cette institution
permettrait dclairer les dbats et, surtout,
de faire apparatre, le cas chant, la ncessit
dajuster en cours danne le budget adopt
lautomne prcdent.
Ceci est vrai pour les prvisions conjoncturelles,
mais galement pour celles relatives au PIB poten-
tiel et la croissance potentielle. Ces donnes ont
acquis une importance dterminante depuis la
mise en place, la suite de lentre en vigueur
du Trait sur la stabilit, la coordination et la
gouvernance (TSCG), dune rgle budgtaire
dfinie en termes de solde structurel celui-ci
tant calcul, rappelonsle, partir de lhypothse
de PIB potentiel. Or, il est ais dafficher une
amlioration continue du solde structurel si lhy-
pothse de croissance potentielle retenue pour
la priode de programmation est survalue
cet gard, lexamen prochain de la nouvelle loi
de programmation des finances publiques consti-
tuera un moment de vrit: pour la premire fois,
le Haut Conseil aura sexprimer sur lestimation
de PIB potentiel propose par le gouvernement.
Aussi pourrait-il tre utile, pour les parlemen-
taires notamment, que celui-ci expose sa propre
valuation du PIB potentiel.
Pour autant, et ce point me semble fondamental,
il sera essentiel quune fois la prochaine loi de
programmation des finances publiques adopte,
le HCFP retienne pour rfrence la trajectoire de
PIB potentiel fixe dans ce cadre pour contrler
lvolution du solde structurel. Cette obligation,
inscrite dans la loi organique prcite linitia-
tive du Snat, permet dassurer le maintien des
mthodes et des hypothses partir desquelles
a t btie la trajectoire budgtaire.
Socit Civile n 148 Juillet 2014
Enfin, en tant que membre du Conseil
des finances locales, pensez-vous que
la sensibilisation des collectivits territoriales
par un mcanisme de partage des responsabili-
ts financires par rapport aux sanctions ven-
tuelles de lUnion europenne constitue une dis-
position suffisamment incitative la vertu bud-
gtaire locale?
Larticle33 du projet de loi portant sur la nou-
velle organisation territoriale de la Rpublique
prvoit, en effet, de faire participer les collectivi-
ts territoriales au paiement des amendes rsul-
tant de la reconnaissance de manquements de
la France aux normes europennes lorsque de
tels manquements sont constats dans le cadre
de lexercice dune comptence dcentralise.
Si la responsabilisation des collectivits sagis-
sant du respect du droit de lUnion europenne
semble constituer le corollaire du principe de libre
administration consacr par la Constitution, une
telle mesure ne parat pas de nature renforcer
le pilotage des finances locales. Telle nest pas,
en tout cas, sa finalit.
Mais le mcanisme ainsi propos renvoie,
indiscutablement, une question qui se posera
ncessairement au cours des prochains mois,
en particulier lors de lexamen de la nouvelle
loi de programmation des finances publiques:
selon quelles modalits sera dtermine
la participation des collectivits territoriales
au respect des rgles budgtaires euro-
pennes et, notamment, la correction de
lcart constat entre les dficits raliss et les
objectifs retenus dans le cadre de la program-
mation? Leffort sera-t-il rparti en fonction
de la part de chacun des sous-secteurs des
administrations publiques dans la dpense
publique? Le sera-t-il en fonction de la res-
ponsabilit de chacun deux dans lapparition
de lcart observ? Sera-t-il tenu compte de
la nature des dpenses supportes par ces
diffrents sous-secteurs et des effets possibles
de leur rduction sur lactivit conomique?
Toutes ces interrogations demeurent, ce jour,
sans rponse mais devront tre examines
avec le plus grand soin dans un avenir proche.

Glossaire
Solde structurel: solde public corrig des
effets du cycle conomique. Celui-ci repose lui-
mme sur la dfinition du PIB potentiel.
PIB potentiel: celui-ci reprsente loffre de pro-
duction quune conomie est capable de soute-
nir durablement sans pousse inflationniste. On
appelle cart de production la diffrence entre
le PIB potentiel et le PIB effectif. Cest lindica-
teur de la position de lconomie dans le cycle.
Dpenses structurelles: pour calculer
le solde structurel, on dfinit les dpenses
et recettes structurelles des administrations
publiques comme les dpenses et recettes
qui se raliseraient si le PIB tait gal son
potentiel, cest--dire si lconomie ntait ni en
excs ni en dficit de demande. Les recettes et
dpenses conjoncturelles sont dfinies comme
les diffrences entre recettes et dpenses effec-
tives et recettes et dpenses structurelles.
Ct dpenses, seules les dpenses din-
demnisation du chmage sont considres
comme de nature conjoncturelle.
Ct recettes tous les Prlvements obliga-
toires (PO) sont supposs cycliques, tandis
que les recettes hors PO sont supposes ne pas
ltre. Puisque la sensibilit des rentres fiscales
la conjoncture est diffrente dun impt lautre,
les recettes structurelles sont obtenues en cor-
rigeant les recettes effectives des effets du cycle
partir des lasticits des principaux impts
lcart la production (extraits de Les Cahiers
de la DGTPE, dcembre2009, n2009-13).
Dpenses primaires/Solde primaire: cart
entre les dpenses hors prise en compte
de la charge de la dette et les recettes.
Politique (budgtaire) contracyclique:
il sagit dun ensemble de mesures cono-
miques (ou plus strictement budgtaires) prises
court terme, en fonction de la position dans
le cycle conomique (priode hypothtique,
dune dure dtermine, qui correspond plus
ou moins exactement au retour dun mme
phnomne conomique). Ces politiques visent
soutenir lactivit en cas de dprime cono-
mique ou inversement, freiner lactivit en cas
de surchauffe. Cette notion soppose
celles de mesures pro cycliques, qui sont
des mesures qui renforcent la tendance haus-
sire ou baissire de lconomie.
Socit Civile n 148 Juillet 2014
RGLES BUDGTAIRES TUDE
Administrations publiques consolides: 23
Administrations publiques centrales, locales
et de Scurit sociale (APU). Elles reprsentent
lensemble des units institutionnelles qui pro-
duisent des services non marchands ou effec-
tuent des oprations de redistribution du revenu
et des richesses nationales. La majeure partie
de leurs ressources provient des contributions
obligatoires. Cest le cumul de leurs soldes
respectifs qui constituent le dficit et la dette
publics consolids.
Consensus des conjoncturistes: faisceau
dindicateurs macroconomiques cens clairer
le gouvernement sur sa politique budgtaire.
Cette expression vient de Consensus Forecast,
site de publications de prvisions conjonc-
turelles de donnes macroconomiques et
budgtaires pour plus de85pays. Pour les
principaux pays, des prvisions individuelles
dinstituts de conjoncture et des moyennes
sont publies.
Budget extraordinaire: par opposition au
budget ordinaire dont les dpenses (ordinaires)
sont couvertes par des recettes courantes,
cest--dire priodiques. Les dpenses extraor-
dinaires sont couvertes postrieurement
ou pralablement par des subventions pour
investissement.
Trait de Maastricht, pacte de stabilit
et de croissance, Trait sur la stabilit,
la coordination et la gouvernance
Le trait de Maastricht sign en fvrier1992,
ratifi par la France en septembre1992 par
rfrendum et entr en vigueur le 1ernovembre
1993, prvoit que les pays de lUnion euro-
penne peuvent participer lUnion cono-
mique et montaire (UEM), condition de
remplir cinqcritres de convergence. Lob-
jectif du critre concernant la dette publique est
dviter que la dette dun tat de la zoneeuro
ne devienne insoutenable. Le critre relatif au
dficit public procde pour sa part dun double
constat. Auparavant, lorsquun pays conduisait
seul une relance budgtaire, il en concentrait
les inconvnients et ses partenaires en reti-
raient surtout des avantages (ex. des dpenses
publiques destines relancer sa demande se
traduisaient par une hausse des exportations
TUDE RGLES BUDGTAIRES
de ses principaux partenaires commerciaux).
Cela nest plus le cas dans lUEM. Lexistence
de ces externalits ngatives justifiait une
24
forte coordination des politiques budgtaires
ou, dfaut, ladoption de rgles minimales
permettant dencadrer les politiques budg-
taires, comme lobligation dun dficit public
infrieur 3% du PIB.
Des critres de convergence de Maastricht
prciss en 1997 par lePacte de stabilit et
de croissance.
Les critres de Maastricht ont t prciss
et complts par le Pacte de stabilit et de
croissance adopt par le Conseil europen
dAmsterdam en juin1997.
Les tats de la zone euro se sont engags:
parvenir une position budgtaire
proche de lquilibre ou en excdent
moyen terme, sans dpasser pour autant
le seuil de3% du PIB de dficit public;
prsenter chaque anne au Conseil des
ministreseuropens de lconomie et des
Finances unProgramme de stabilit,
dans lequel ils communiqueront rgulirement
leurs prvisions de croissance et de politique
budgtaire pour les troisannes suivantes.
par ailleurs, les tats de lUnion europenne
ont harmonis (sous lgide dEurostat) leurs
modes de calcul de la dette et du dficit
publics.
Enfin, ils ont mis en place deux types de pro-
cdures:
une procdure dexamen et de surveillance
mutuelle de leurs politiques conomiques
et de lvolution de leurs finances publiques.
Le Conseil adopte ainsi chaque anne
les grandes orientations des politiques cono-
miques pour lensemble des tats membres
de lUnion, rend un avis sur les programmes
de stabilit, et peut adresser une recomman-
dation aux tats membres dont la politique
conomique compromettrait le bon fonctionne-
ment de lUnion europenne;
uneprocdure de sanction. En cas de dficit
suprieur 3% du PIB, le Conseil peut propo-
ser une stratgie dactions entreprendre
dans lesdixmois sous peine de sanctions.
Ces sanctions prennent la forme dun
dpt non rmunr dun montant variable
Socit Civile n 148 Juillet 2014
(entre0,2% et0,5% du PIB du pays concern
selon le niveau du dficit), qui nest restitu
que sil est remdi au dficit excessif dans
un dlai dedeuxans. Cette procdure de
sanction prvoit tout de mme quelques dro-
gations, notamment en cas de circonstances
exceptionnelles, comme une baisse du PIB
de plus de2% en glissement annuel.
Des critres confirms par un nouveau trait
entr en vigueur le 1erjanvier 2013.
Suite au Conseil europen du9dcembre
2011, vingt-cinq pays de lUnion europenne
(les 27moins le Royaume-Uni et la Rpublique
tchque), ont sign le2mars 2012, lors dun
Conseil europen Bruxelles, unTrait sur la sta-
bilit, la coordination et la gouvernance au sein
de lUnion conomique et montaire, qui instaure
davantage de discipline budgtaire dans la zone
euro. Les lments principaux de ce texte sont:
la rgle dor budgtaire et son inscription,
de prfrence, dans la Constitution;
la correction automatique du non-respect
des dficits autoriss;
ltablissement de sanctions de la part de
la Cour de justice de lUnion europenne sagis-
sant de la mise en place des rgles dor dans
les ordres juridiques nationaux (amende pou-
vant aller jusqu0,1% du PIB du pays fautif)
et des sanctions quasi automatiques pour
les dficits excessifs.
Ce dispositif consolide des normes juridiques
dites du Six Pack, qui constitue un bloc
de sixtextes rformant la gouvernance
conomique europenne.
La nouvelle version du Pacte de stabilit prvoit
notamment une majorit inverse pour
voter les sanctions contre les tats en dficit
excessif: ceux-ci se verront infliger des sanc-
tions automatiques moins quune majorit
dtats ne sy oppose.
Ce nouveau trait, qui rduit le dficit struc-
turel autoris 0,5 % (au lieu de 1 % dans
le Six Pack) a pu entrer en vigueur le1erjanvier
2013, ds lors que 12tats signataires membres
de la zone euro lavaient ratifi. Cependant,
les contraintes du trait ne sappliqueront quaux
seuls tats layant ratifi, qui seront en outre les
seuls pouvoir bnficier duMcanisme euro-
pen de stabilit (MES). (Extraits du site www.vie-
publique.fr de la Direction de lInformation lgale
et administrative).

CONCLUSION
En juin 2014, la France est toujours en procdure
pour dficit excessif. Le Trait de stabilit (TSCG)
prvoit la marche suivre pour corriger le dficit
excessif (dfinit comme tant un dpassement des
ratios de3% de dficit effectif et de60% du PIB
pour le ratio de sa dette):
Ltat franais doit prouver un dsendettement
minimal d1/20e de lcart 60% sur troisans et
engager un programme de correction avec la Com-
mission dont le non-respect peut tre sanctionn
par une amende reprsentant jusqu0,5 point de
PIB (environ10milliards deuros).
Si ltat navait pas t en situation de dficit
excessif, il lui aurait fallu respecter une cible
complmentaireprvue par le Trait de stabilit:
Un dficit structurel au plus 0,5point de PIB
(une tolrance de 1 % de dficit structurel est
autorise si les pays ont un endettement infrieur
60% du PIB).
Pour la Fondation iFRAP, claire par les
exemples suisses et sudois, ces objectifs bruxel-
lois eux seuls ne suffiront pas rtablir nos
finances publiques. Des rgles proprement hexa-
gonales supplmentaires devraient permettre de
rentrer dans les clous du TSCG. Elles simposent
dautant plus que lassainissement budgtaire
doit tre un projet port au nom de tous les
Franais et non au nom de la Commission euro-
penne (cf. entretien avec le prsident Marini).
La Fondation iFRAP propose que la France
sinspire de la politique budgtaire des Sudois
et des Suisses:
Sur le modle sudois
En renforant les prrogatives du Haut Conseil
des finances publiques:
que le Haut Conseil value lui-mme la qua-
lit des prvisions conomiques, la conformit de
la politique budgtaire aux objectifs de soutenabi-
lit et son adquation aux objectifs de croissance
et de plein-emploi;
Socit Civile n 148 Juillet 2014
RGLES BUDGTAIRES TUDE
que le HCFP recalcule lui-mme la croissance 25
potentielle pour apprcier lcart, notamment en
termes de recettes publiques, entre lexcution
et les lois de programmation. Cela suppose que
le HCFP dispose dun pouvoir effectif dauto-
saisine et de capacits de calcul autonomes, afin
dalerter sur les correctifs mettre en place pour
viter le biais conjoncturel optimiste.
En adoptant une rgle dexcdent budgtaire pri-
maire (hors charge de la dette) dau moins 1% en
moyenne sur quatreans.
En votant tous les ans un plafond impratif maxi-
mum de dpense publique nominale en valeur.
Exemple: actuellement, lhorizon 2017, lenga-
gement du gouvernement serait de ne pas dpas-
ser 1200milliards de dpenses publiques totales
en euros courants, quelle que soit linflation.
Un objectif moyen terme de matrise des
dpenses publiques en points de PIB incluant
le financement de la dette (52% en 2018, 50%
en 2022), etc.
Sur le modle suisse
La Fondation iFRAP prconise la cration
dun compte de compensation dun minimum
dedixmilliardsdeuros: en cas dexcdents, ceux-
ci seraient verss sur ce compte. En cas de dficit21,
lcart serait puis sur le compte de compensation
en loi de finances ou en loi de finances rectifica-
tive, prioritairement pour financer des dpenses
dinvestissement.
En cas daccumulation dexcdents suprieure
1% du PIB, soit environ20milliardsdeuros,
le reliquat du compte de compensation serait affec-
t prioritairement au dsendettement.
Les propositions de la Fondation iFRAP impliquent
donc de couper dans les dpenses en haut de cycle
(priode de croissance) et de baisser les impts
en bas de cycle, en vertu des plafonds de crdits
limitatifs.
21 Enfin, en cas de situation exceptionnellement dgra-
de, les dficits exceptionnels seraient placs dans
un compte damortissement spcifique.