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N 3151

ASSEMBLE NATIONALE

CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958


ONZIME LGISLATURE

Enregistr la Prsidence de l'Assemble nationale le 19 juin 2001.

RAPPORT D'INFORMATION
DPOS

en application de l'article 145 du Rglement

en
PAR LA COMMISSION DES FINANCES, DE L'CONOMIE GNRALE ET DU PLAN (1)

conclusion des travaux d'une mission d'valuation et de


contrle constitue le 20 dcembre 2000 (2),

ET PRSENT

PAR M. Jean-Louis DUMONT,


Dput.

--

MM. AUGUSTIN BONREPAUX ET JEAN- PIERRE DELALANDE , Prsidents


M. DIDIER MIGAUD, Rapporteur gnral
sur LE LOGEMENT SOCIAL

(1) La composition de cette commission figure au verso de la prsente page.


(2) La composition de cette mission figure au verso de la prsente page.

Logement.
La Commission des finances, de l'conomie gnrale et du plan est compose de :

M. Henri Emmanuelli, prsident ; M. Michel Bouvard, M. Jean-Pierre Brard, M. Yves Tavernier, vice-
prsidents ; M. Pierre Bourguignon, M. Jean-Jacques Jgou, M. Michel Suchod, secrtaires ; M. Didier
Migaud, Rapporteur Gnral ; M. Maurice Adevah-Poeuf, M. Philippe Auberger, M. Franois d'Aubert, M.
Dominique Baert, M. Jean-Pierre Balligand, M. Grard Bapt, M. Franois Baroin, M. Alain Barrau, M.
Jacques Barrot, M. Christian Bergelin, M. Yves Deniaud, M. Michel Destot, M. Patrick Devedjian, M.
Laurent Dominati, M. Julien Dray, M. Tony Dreyfus, M. Jean-Louis Dumont, M. Daniel Feurtet, M. Pierre
Forgues, M. Grard Fuchs, M. Gilbert Gantier, M. Jean de Gaulle, M. Herv Gaymard, M. Jacques
Guyard, M. Edmond Herv, M. Pierre Hriaud, M. Jean-Louis Idiart, Mme Anne-Marie Idrac, M. Michel
Inchausp, M. Jean-Pierre Kucheida, M. Marc Laffineur, M. Jean-Marie Le Guen, M. Maurice Ligot, M.
Franois Loos, M. Alain Madelin, Mme Batrice Marre, M. Louis Mexandeau, M. Gilbert Mitterrand, M.
Pierre Mhaignerie, M. Jean Rigal, M. Gilles de Robien, M. Alain Rodet, M. Jos Rossi, M. Nicolas
Sarkozy, M. Grard Saumade, M. Philippe Sguin, M. Georges Tron, M. Jean Vila.

*
**

La Mission d'valuation et de contrle est compose de : MM. Augustin Bonrepaux, Jean-Pierre


Delalande, prsidents ; M. Didier Migaud, rapporteur gnral ; MM. Michel Bouvard, Jean-Pierre Brard,
Mme Nicole Bricq, M. Alain Claeys, Yves Deniaud, Daniel Feurtet, Gilbert Gantier, Jean-Jacques Jgou,
Marc Laffineur, Pierre Mhaignerie, Jean Rigal, Michel Suchod, Yves Tavernier, membres titulaires ; MM.
Jacques Barrot, Jrme Cahuzac, Gilles Carrez, Yves Cochet, Christian Cuvilliez, Laurent Dominati,
Jacques Guyard, Pierre Hriaud, membres supplants.

M. Alain Cacheux, membre de la commission de la Production et des changes, a particip ses


travaux.

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SOMMAIRE
-
Pages

INTRODUCTION 5

I.- LA POLITIQUE DU LOGEMENT SOCIAL EN PANNE D'EFFICACIT 7


A.- ASPECTS STATISTIQUES ET BUDGTAIRES 7
B.- UNE CRISE PROFONDE 9
C.- UNE CONJONCTURE PARADOXALEMENT AGGRAVANTE 11

II.- DE MULTIPLES BLOCAGES STRUCTURELS 13


A.- UNE COMPTENCE D'ETAT EXERCE AVEC DES MTHODES SCLROSES 13
1.- La rigueur budgtaire 13
2.- Une rglementation foisonnante et changeante 15
3.- Des structures dconcentres peu adaptes 16
4.- Une politique de l'Etat mousse qui repose sur des financements extrieurs 16
B.- LES STRUCTURES DU MOUVEMENT HLM MODERNISER 17
C.- L'AVENIR DU 1% LOGEMENT 19
D.- LE RGIME DES AIDES EN FAVEUR DE L'HABITAT PRIV 22

III.- DES PROPOSITIONS POUR CONFORTER LE LOGEMENT SOCIAL 23


A.- DCONCENTRER LA MISE EN _UVRE DE LA POLITIQUE DU LOGEMENT SOCIAL 23
B.- MIEUX RPONDRE LA QUESTION FONCIRE 25
C.- ORGANISER LE PARTENARIAT ENTRE LES ACTEURS 26
D.- RENOUVELER LES MODES DE FINANCEMENT 28
E.- PROMOUVOIR UNE VRAIE POLITIQUE D'ACCESSION SOCIALE LA PROPRIT 29
1.- Ne pas s'engager dans le processus irrversible de papisation du prt taux zro (PTZ) 29
2.- Promouvoir une accession trs sociale 29
3.- Recentrer les efforts budgtaires et valuer 30
4.- La vente HLM 30

PROPOSITIONS DE VOTRE RAPPORTEUR 31

EXAMEN EN COMMISSION 33

AUDITIONS 35
1.- Audition de M. Christian Nicol, chef de la Mission interministrielle d'inspection du logement social
(MIILOS) 37
2.- Audition de M. Michel Mouillart, professeur des universits 61
3.- Audition de M. Louis-Gaston Pelloux, prsident de l'Union d'conomie sociale pour le logement,
accompagn de MM. Jean-Luc Berho, vice-prsident et Bertrand Goujon, directeur gnral 79
4.- Audition de M. Bertrand Meary, prfet, directeur rgional de l'quipement d'Ile-de-France 93
5.- Audition de M. Paul-Louis Marty, dlgu gnral de l'Union nationale des fdrations d'organismes
d'habitations loyer modr 105
6.- Audition de Mme Michle Attar, prsidente de la section du cadre de vie au Conseil conomique et
social 119
7.- Audition de M. Philippe Pelletier, prsident de l'Agence nationale pour l'amlioration de l'habitat
(ANAH), et de M. Pierre Pommellet, directeur gnral 133
8.- Audition de M. Patrick Doutreligne, Secrtaire gnral du Haut comit pour le logement des
personnes dfavorises et de M. Olivier Nod-Langlois, Responsable du secrtariat habitat-ville du
mouvement ATD-Quart monde 147

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INTRODUCTION

La Mission d'valuation et de contrle de la Commission des finances (MEC) a retenu le logement social
parmi les thmes qu'elle a approfondis au printemps de 2001.

Elle est partie du constat de la diminution, observe depuis presque dix ans, des constructions de
logements locatifs sociaux, malgr les efforts trs significatifs de l'Etat en faveur des intervenants, pour
s'interroger sur les causes structurelles de cette tendance et sur les moyens d'y remdier. Elle a souhait
mener sa rflexion, au-del de la seule question du logement locatif social, sur la problmatique de
l'ensemble de la politique du logement en France, dont il convient d'examiner les fondations.

Alors que paraissent continment des analyses souvent chiffres sur la situation de tel ou tel secteur du
logement social, la mission a souhait apporter une contribution diffrente base sur l'information de
terrain des principaux acteurs du logement social, qu'il s'agisse des dputs, comme maires ou
gestionnaires d'organismes, ou des personnalits qu'elle a entendues.

A cette fin, elle a procd trois sances d'auditions les 5 avril 2001, 19 avril 2001 et 17 mai 2001.

La mission a entendu le 5 avril 2001 M. Christian Nicol, actuel chef de la mission interministrielle
d'inspection du logement social (MIILOS), dont l'exprience de trente ans dans le secteur du logement
rsulte des fonctions qu'il a exerces prcdemment, de conseiller technique de diffrents ministres, de
directeur du cabinet de M. Louis Besson, secrtaire d'Etat au logement de 1998 2000, et de directeur
de l'Agence nationale pour l'amlioration de l'habitat (ANAH). Le mme jour, elle a reu le professeur
Michel Mouillart, spcialiste incontournable du logement social.

Le 19 avril 2001, la mission a reu M. Louis-Gaston Pelloux, prsident de l'Union d'conomie sociale pour
le logement, accompagn de MM. Jean-Luc Berho, vice-prsident, et Bertrand Goujon, directeur gnral,
puis M. Bertrand Meary, directeur rgional de l'quipement d'Ile-de-France et enfin M. Paul-Louis Marty,
dlgu gnral de l'Union nationale des fdrations d'organismes d'habitations loyer modr. Ces
trois auditions ont permis des intervenants essentiels du secteur du logement social de donner leur
point de vue, savoir les collecteurs du 1% logement, le mouvement HLM et le reprsentant de l'Etat
pour l'quipement dans la rgion parisienne o les problmes se posent avec une particulire acuit.

Enfin, le 17 mai 2001, la mission a t claire par les auditions de Mme Michle Attar, prsidente de la
section du cadre de vie au Conseil conomique et social, de M. Philippe Pelletier, prsident de l'ANAH
accompagn de M. Pierre Pommellet, directeur gnral, puis de MM. Patrick Doutreligne et Olivier Nod-
Langlois respectivement secrtaire gnral du Haut comit au logement des personnes dfavorises et
responsable du secrtariat du rseau Habitat-ville du mouvement ATD-Quart monde.

Le prsent rapport prsente les enseignements qui peuvent tre retirs de ces travaux.

Ds prsent, votre Rapporteur souhaite prciser la dmarche globale qui l'a guid. En premier lieu, il
convient d'observer que, si le problme essentiel est celui du logement locatif social, l'ampleur des
difficults constates, notamment du fait de blocages administratifs et budgtaires, invite proposer des
pistes de solutions globales. Le rapport s'intressera donc aussi l'action publique en direction du
logement social priv, qui a fait l'objet ces dernires annes d'un regain d'intrt et la question de
l'accession sociale. Ce dernier point est essentiel, car la politique du logement social s'inscrit comme une
tape d'une trajectoire rsidentielle, dans la perspective de l'accession sociale la proprit.

Comme l'a fort bien exprim Mme Attar lors de son audition, on peut considrer que l'accession sociale
n'a pas tre conditionne par le mrite suppos de l'accdant, mais constitue un objectif en soi de la
politique du logement, compte tenu de ses effets globaux en termes d'intgration et de socialisation.

En effet, l'un des enjeux de la crise actuelle est d'adapter l'action publique aux transformations de la
problmatique du logement : jusqu' la fin des annes 80, la politique du logement social visait
permettre l'accs un logement, au moyen d'aides publiques, des mnages aux revenus faibles ou
moyens, dans le respect de critres de ressources. Cette politique quantitative, tendant faire disparatre
la pnurie, a russi. La perspective nouvelle est celle de la politique sociale du logement, y compris

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l'action en faveur des plus dmunis, la politique de la ville, l'intgration, la scurit, l'amnagement du
territoire.
Il faut cesser de grer le logement social comme au temps de la pnurie, mais refonder la
politique du logement sur la volont de rpondre une demande diversifie.

Cet enjeu exige une adaptation des acteurs et, tout d'abord celle de l'Etat, qui a conserv en 1983 la
comptence du logement social alors que l'urbanisme tait transfr aux communes, mais galement
celle des autres acteurs, en particulier le mouvement HLM et les gestionnaires du 1% logement.

On ne peut que constater, en premier lieu, le dclin de la construction sociale, perceptible au plan
budgtaire, comme sur le terrain, et aggrave paradoxalement par la bonne conjoncture conomique
depuis 1997. Il convient donc de mettre en vidence les multiples blocages l'origine de ce dclin : une
comptence d'Etat trs mal exerce en raison de certains travers bureaucratiques et de la contrainte
budgtaire, pesante et insidieuse, un mouvement HLM trop peu dynamique dans son ensemble et dont
les structures sont revoir, et un secteur du 1% logement dont la rorganisation doit tre acclre.
Enfin votre rapporteur formulera des propositions tendant refonder la politique du logement social.

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I.- LA POLITIQUE DU LOGEMENT SOCIAL EN PANNE D'EFFICACIT

Le dclin de la politique du logement social se manifeste sous diffrents aspects, en premier lieu,
l'analyse des statistiques physiques et budgtaires, ensuite par des constatations de terrain ; enfin on
observe que le phnomne a t paradoxalement aggrav par la bonne conjoncture conomique depuis
1997.

A.- ASPECTS STATISTIQUES ET BUDGTAIRES

Chaque anne, les rapports et avis budgtaires des commissions comptentes des assembles
parlementaires sur le projet de loi de finances font le point sur la politique de construction de logements
locatifs sociaux. Les tableaux ci-aprs, actualiss avec les donnes les plus rcentes, mettent en
vidence un dclin des constructions depuis 1993.

FINANCEMENTS LOCATIFS AIDS AU 31/12/2000


Programme
Nombre d'agrments 2000/9 budgtaire
1998 1999 2000
DDE 9
1999 2000
PLA PLUS 42.500 38.400 31.900 - 17% 58.000 55.000
PLA d'intgration 3.600 3.800 5.100 + 34% 10.000 5.000
PLA CFF PPLS 5.000 4.900 4.000 - 18% 7.000 8.000
PLA dmolition 400 600 1.600 + 180% 5.000 2.000
TOTAL 51.400 47.600 42.600 - 11% 80.000 70.000
Palulos 156.000 125.000 122.000 - 2% 120.000 120.000
Source : Actualits HLM n700 du 15 mars 2001.

VOLUTION DU PROGRAMME PLA


PLA prvus au budget
An PLA PLA financs (neuf et PLA mis en
ne normau PLA sociaux Total acquisition-accession) chantier(neuf)
x
199 88.000 13.000 PLA-I 101. 92.868 72.000
3 000
199 80.000 20.000 PLA-TS 100. 89.324 72.500
4 000
199 60.000 28.000 PLA-TS 88.0 66.440 60.000
5 00
199 60.000 20.000 PLA-TS 80.0 60.051 54.000
6 00
199 50.000 30.000 PLA-TS 80.0 59.911 45.600
7 00
199 30.000 PLA-LM 80.0
50.000 51.415 44.000
8 et PLA-I 00
199 30.000 PLA-LM 80.0
50.000 47.695 42.500
9 et PLA-I 00
Source : Secrtariat d'Etat au logement.

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EFFORT PUBLIC EN FAVEUR DU LOGEMENT (hors collectivits locales) (DO+ CP ouverts en LFI
en millions de francs )
1997 1998 1999 LFI PLF
2000 2001
Aide Personnalise au Logement (APL) 13.370 14.580 16.554 15.800 15.000

Allocation de logement caractre social (ALS) 16.360 18.575 18.075 18.545 20.000

Fonds de solidarit pour le logement, aide au logement 450 457 685 720 720
temporaire, fonds d'aide aux accdants en difficult
Total aides budgtaires la personne 30.18 33.61 35.31 35.06 35.72
0 2 4 5 0
Anciennes aides aux HLM et l'accession 516 500 350 271 186
Prts aids pour l'accession la proprit (PAP) 819 263 295 63 54
Fonds de garantie de l'accession sociale (FGAS) 400 260 300 425 370

Prt 0% 7.000 6.640 6.270 5.897 5.865

Construction et amlioration de l'habitat (Ligne fongible) 3.575 3.205 2.888 2.724 2.996
Amlioration de l'habitat (ANAH+PAH+RHI) 2.682 2.902 3.009 3.079 2.746
Aide au logement dans les DOM 463 569 897 918 950

Compte d'affectation spciale Ile-de-France 565 510 490 0 0

Oprations sociales et divers 199 368 298 380 320

Total aides budgtaires la pierre 16.21 15.21 14.79 13.75 13.48


9 6 7 7 7
Epargne-logement 6.000 8.100 8.100 7.500 9.000
Compensation de l'exonration de taxe foncire sur les 620 450 295 200 200
proprits bties (TFPB)
Compensation de la rduction des droits de mutation titre 3.700 8.352 8.638
onreux (part logement)
TOTAL AIDES BUDGETAIRES 53.01 57.37 62.20 64.87 67.04
9 8 6 4 5
Rduction d'impt des propritaires occupants 10.100 10.960 10.600 7.970 3.900
Rgime TVA des travaux dans les locaux usage 4.300 20.000 20.200
d'habitation
Rduction d'impt des propritaires bailleurs 8.000 9.460 10.040 11.500 12.080

Exonration des intrts et primes des comptes et plans 7.800


8.800 8.800 10.300 10.900
d'pargne logement (CEL et PEL)
Exonration des organismes HLM de l'impt sur les socits 1.400 1.300 1.700 1.700 1.700
(IS)
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Rgime TVA des terrains btir pour la construction de 670 400 330 320 310
logements sociaux
Rgime TVA sur la construction, l'amnagement ou la vente 1.200 2.100 4.000 4.700 4.400
de logements sociaux
Exonration de l'IR des intrts livret A - part logement 4.000 3.900 3.800 3.100 3.100

Total dpenses fiscales 33.17 36.92 43.57 59.59 56.59


0 0 0 0 0
1% logement (Total des emplois long terme)* 12.470 12.127 11.755 13.000 14.000

Contribution des rgimes sociaux au financement de l'AL et 36.639 37.723 39.026 40.918 42.302
de l'APL*
Contribution des employeurs au FNAL* 8.557 9.059 9.881 9.438 10.200

TOTAL AIDES NON BUDGETAIRES 90.83 95.82 104.2 122.9 123.0


6 9 32 46 92
TOTAL GENERAL 143.8 153.2 166.4 187.8 190.1
55 07 38 20 37
Progression anne n-1 - 0,2% 6,5% 8,6% 12,8% 1,2%
*Estimations pour 2000 et 2001
Sur un plan plus global, les aides publiques au logement, selon les informations transmises au Parlement
dans le cadre de l'examen du projet de loi de finances pour 2001, s'lvent un montant de l'ordre de
190 milliards de francs (tableau joint).

Ces lments statistiques sont intressants mme s'ils sont lacunaires, puisqu'ils ne prennent pas en
compte les concours des collectivits locales, dont on sait qu'ils sont trs difficiles valuer, mais
(1)
essentiels (apport de foncier et garantie). L'affirmation, dans un rapport de sminaire rcent de l'ENA ,
que les collectivits locales n'interviendraient dans le financement du logement qu' hauteur de 6
milliards de francs ne semble pas raliste. Pour le reste, on peut constater que la croissance de l'effort
public est essentiellement due aux aides non budgtaires. Les aides la personne n'augmentent plus
depuis le retour la croissance conomique et l'amlioration de la situation des mnages. Le dclin des
aides la pierre est manifeste, la dotation en crdits de paiement, de 16.219 millions de francs en loi de
finances initiale pour 1997 a rgress 13.487 millions de francs en loi de finances pour 2001. Le
maintien des primes l'amlioration des logements usage locatif et occupation sociale (PALULOS)
un niveau lev n'est peut-tre pas un bon signe en ce qu'il peut s'interprter comme tmoignant de
l'insuffisance des dmolitions-reconstructions et de la faiblesse de la construction de logements neufs.
Elle est la traduction budgtaire de la crise du logement social, dont la perception est vive sur le terrain.

B.- UNE CRISE PROFONDE

Le dveloppement de la vacance dans les logements sociaux a t soulign par MM. Nicol et Mouillart :
elle atteint 3% la fin de l'anne 2000 et reste trs concentre puisqu'un quart des logements vacants se
trouvent dans 1,5% du parc. Ce phnomne, rcent selon M. Nicol, a des explications varies : un
environnement urbain rpulsif selon plusieurs dputs membres de la mission ou une qualit des
logements insuffisante selon M. Mouillart. Certaines socits anonymes d'HLM ont recours aux petites
annonces pour placer leurs logements, ce qui est rvlateur de l'inadaptation d'une fraction de l'offre la
demande.

L'amorce de dveloppement des dmolitions-reconstructions tmoigne de l'insuffisance d'une partie du


parc existant au regard des normes lmentaires de logement communment admises en 2001. On peut
se satisfaire de l'augmentation des indicateurs de confort, d'un recensement l'autre, ou d'enqute-
logement en enqute-logement (M. Nicol), ou bien considrer, somme toute, que ces amliorations
doivent tre mises au regard de l'volution des critres de confort (M. Mouillart), qui sont diffrents de
ceux d'il y a 50 ans. Le rythme actuel des dmolitions, de 5000/7000 par an, devrait augmenter pour
atteindre 20.000/30.000 logements par an sur les 20 prochaines annes. Ces oprations indispensables
ont t retardes longtemps du fait des rticences de l'administration (M. Nicol) aujourd'hui moins fortes.
Elles apparaissent comme un objectif du Gouvernement, mais pourraient tre contraries par un
financement insuffisant, compte tenu de leurs effets sur la prquation dans les comptes des organismes
(M. Marty). La qualit du logement ou/et celle de l'environnement est donc essentielle. Il ne peut plus y
avoir de politique du logement sans politique de la ville, sans prise en compte des abords.

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La crise profonde du logement social s'exprime aussi par l'incapacit des systmes actuels assurer le
logement des plus dmunis. Ainsi certains maires sont amens faire construire des logements qui leurs
sont destins hors des procdures prvues pour la construction de logements sociaux (Le Prsident
Delalande), les cas les plus lourds tant pris en charge par le milieu associatif (M. Nod-Langlois).

Dans un autre registre, les mcanismes d'accueil des gens du voyage ne semblent pas toujours adapts
leurs spcificits, le vritable problme tant celui de la sdentarisation (Le Prsident Delalande) et non
celui de la cration d'aires de stationnement. La question de la sdentarisation saisonnire n'est pas
rgle.

La recherche de la mixit sociale est certainement un objectif de la politique de la ville, mais sa dfinition
est imprcise, et la ralisation de la mixit se heurte celle d'autres objectifs de la politique du logement.
La demande dteste ce qui ne lui ressemble pas (M. Mouillart). Comme la ralisation de la mixit
suppose le logement commun de populations diverses, cet objectif se heurte aux contraintes financires
inhrentes aux normes de confort leves qui renchrissent les cots de construction. L'existence de
plafonds de ressources, sans parler des surloyers ( supplment de loyer de solidarit ) dont les
barmes ont t rduits, est directement en contradiction avec l'objectif de mixit.

Comme le souligne, juste titre, l'Union des HLM (UNHLM), s'il est normal qu'une plus grande
complexit sociale se traduise par une exigence multiple l'gard des acteurs du logement social, on
peut craindre que cette exigence multiple finisse, faute de priorits, voire par excs de priorits, par nuire
l'efficacit immdiate et la lisibilit des politiques engages. Ainsi on demande aux acteurs du
logement social de produire plus de logements et en mme temps de raliser l'accueil des dmunis dans
la mixit (sans dfinir prcisment ces deux termes), de procder des rpartitions de mnages de
revenus diffrents dans des proportions prdtermines dans chaque immeuble et de garantir le maintien
de cette rpartition dans le temps. On leur demande aussi de lutter contre les ghettos sans exporter les
problmes sociaux dans les autres quartiers, d'empcher les concentrations ethniques sans discriminer.

Ainsi la recherche de mixit contrarie l'accs au logement social des immigrs, comme l'a soulign un
trs rcent rapport du groupe d'tudes et de lutte contre les discriminations (GELD).

D'autres phnomnes de micro exclusion rsultent de l'application mcanique des barmes. Les salaris
de l'Ile-de-France en limite de plafond de ressources pour l'aide personnalise au logement sont soumis
un taux d'effort de l'ordre de 38% (M. Guyard), ce qui les exclut du parc conventionn : le logement
social loge plus facilement les plus dmunis que les demandeurs aux revenus moyens faibles. Les
statistiques mettent en vidence la part croissante des mnages trs bas revenus, 66% des
emmnags rcents ont des revenus infrieurs 60% du plafond et, chaque anne, le quart des
attributions va des mnages qui ne dpassent pas 20% des plafonds de ressources, selon l'UNHLM.

Aujourd'hui, l'image de marque des HLM, marque par la drive de certains quartiers d'habitat populaire
et un urbanisme contest, est devenue ngative, alors qu'il y a 30 ans, l'accs un logement locatif
social signifiait une promotion sociale et revtait un caractre gratifiant. L'implantation d'un logement
d'accueil en centre ville peut dclencher des ractions d'hostilit forte (le Prsident Delalande). Pourtant,
selon les tmoignages concordants de plusieurs dputs membres de la mission, les problmes sont le
fait d'un nombre limit de familles cratrices de difficults, aux handicaps de comportement lourds, et
dont l'insertion sociale mriterait un traitement adapt et non pas le placement forc par le prfet sur ses
droits de rservation.

C.- UNE CONJONCTURE PARADOXALEMENT AGGRAVANTE

Le renouveau de croissance, depuis le milieu de l'anne 1997, n'est pas sans incidence sur les deux
composantes principales affectant le logement, les cots de la construction et le prix du foncier. Le
lancement du prt locatif usage social (PLUS) la fin de l'anne 1999 a t prcd par des mesures
trs favorables au logement social : principalement le ramnagement de la dette HLM et l'extension
50 ans de la dure d'amortissement des prts locatifs pour la partie foncire, auxquelles s'ajoutent les
dispositions fiscales de lois de finances successives (application du taux rduit de TVA aux travaux
d'entretien, allgement de la taxe foncire sur les proprits bties des logements sociaux...). Ainsi le
PLUS, mme en ncessitant des financements complmentaires du 1% logement et des collectivits

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(2)
locales, aurait pu trouver son quilibre de financement . Votre Rapporteur a dj considr, dans son
rapport spcial sur les crdits du logement inscrits au projet de loi de finances pour 2001 (n2624,
annexe 25), que l'absence de relance du logement social s'explique par l'envole des prix de la
construction, dynamisme favoris par l'activit soutenue du secteur, stimule par des mesures fiscales
rcentes (taux rduit de TVA, droit de bail, droits d'enregistrement) et des vnements fortuits (ouragans
de dcembre 1999). On peut y ajouter la pression accrue des prix du foncier, qui, aprs la crise du dbut
des annes 90, sont repartis la hausse.

Les effets de la conjoncture contribuent donc freiner l'investissement d'organismes HLM dont la
situation financire, de manire gnrale, est saine, selon M. Nicol. Le chef de la MIILOS prcise que la
capacit d'pargne des organismes, est de 10% pour les socits anonymes d'HLM et de 6 % pour les
offices d'HLM. Dans les projections ou les simulations ralises l'occasion de chaque contrle
d'organisme, les inspecteurs de la MIILOS constatent que cette situation est encore amene
s'amliorer, de manire gnrale.

De multiples blocages, de nature structurelle, expliquent fondamentalement le dclin du logement social.

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II.- DE MULTIPLES BLOCAGES STRUCTURELS

Les principaux acteurs de la politique du logement social n'ont pas encore su s'adapter aux
transformations d'une demande diversifie, exigeante, et plurielle. Le principal facteur de blocage est
sans conteste l'Etat.

A.- UNE COMPTENCE D'ETAT EXERCE AVEC DES MTHODES SCLROSES

1.- La rigueur budgtaire

La contrainte budgtaire est constante et insidieuse, car elle s'exprime dans le domaine du logement
autant, voire davantage, en pesant sur les critres d'ligibilit, que par la rgulation budgtaire classique
pratique dans les autres dpartements ministriels. La mthode porte un nom : c'est la papisation .
Le prt aid pour l'accession la proprit (PAP) est mort progressivement, dans les annes 80, en
raison de la non-rvaluation des critres d'ligibilit, qui a eu pour effet de rarfier la distribution du
produit et donc son cot budgtaire.

Le prt taux zro, cr en septembre 1995, supporte, depuis 1996, des mesures de papisation .
Plusieurs mesures rglementaires dites techniques en ont rduit la porte, en octobre 1996, octobre
1997, dcembre 1999, septembre 2000, avec la diminution des dures d'amortissement et la rservation
du produit aux primo-accdants. En mme temps, les diffrents plafonds (ressources, prix maximaux
d'oprations, montant de prt) sont rests inchangs depuis l'origine. Votre Rapporteur, dans le cadre de
son analyse des crdits du logement, a pu mesurer les effets de cette politique en concluant que l' on
constate donc que des seules considrations de gestion budgtaire, d'autant moins motives que la
situation des finances publiques est bonne, ont conduit rduire le cot de l'accession sociale de plus de
1 milliard de francs, par rapport aux exercices 1997 et 1998.

Un exemple de limitation d'un avantage par l'absence de prise en compte de la ralit conomique dans
un barme est donn par le forfait charges retenu pour le calcul de l'aide personnalise au logement. Il a
t souvent cit lors des auditions. Le forfait est fix (sauf pour un coemprunteur isol) uniformment
300 francs augments de 66 francs par personne charge. L'UNHLM conteste la faiblesse de cette base
qui ne prend en aucune manire en compte les variations de dpenses (par exemple sur les produits
ptroliers) ni la ralit des charges, probablement plus du double, ni les nouvelles demandes (scurit,
ordures mnagres...).

Les barmes ont donc un impact direct sur les charges budgtaires de l'Etat et sur le bouclage des plans
de financement. C'est si vrai que le plan gouvernemental pour le logement social du 7 mars 2001 a non
seulement agi sur les taux de subvention mais prvu galement d' augmenter les valeurs de base de
10%, ce qui permet de rattraper le retard sur l'inflation , et le dossier de presse du secrtariat d'Etat au
logement d'expliquer que les valeurs de base, qui servent d'assiette aux subventions aux PLUS et aux
PLA-I, sont indexes sur l'indice du cot de la construction, qui traduit mal de telles volutions. Entre
1996 et 1999, le prix de revient des logements collectifs neufs a progress de 14% en moyenne. Dans le
mme temps, les valeurs de base n'ont t rvalues que de 3,6% .

La contrainte budgtaire peut prendre un tour plus classique et brutal : dans le cadre du projet de loi de
finances pour 1997, le gouvernement d'alors avait dcid de cantonner dans un nouveau compte
d'affectation spciale n902-29 Fonds pour le logement des personnes en difficult des postes de
dpenses fort dynamiques (Fonds de solidarit pour le logement, aide aux associations logeant des
personnes dfavorises) adosss une recette nouvelle fort incertaine, le produit de la contribution sur
les logements sociaux. Le rsultat a t la hauteur de la mthode employe, les recettes s'levant
256 millions de francs au lieu des 450 millions de francs prvus et un abondement d'urgence partir du
budget gnral s'est avr indispensable.

La direction du budget est donc, probablement davantage que pour d'autres politiques publiques,
matresse de la politique du logement, et non l'administration rpute comptente en la matire, savoir
la direction gnrale de l'urbanisme, de l'habitat et de la construction (DGUHC). Mais la main droite peut
contrarier ce que fait la main gauche, et il y a plus d'une direction au ministre de l'conomie, des
finances et de l'industrie. Alors que les services du budget s'efforcent constamment de faire des grandes
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et des petites conomies, un mcanisme de subvention, mis en place par la direction du Trsor, continue
d'alimenter, anne aprs anne, sans ncessit immdiate, la socit de gestion du fonds de garantie de
l'accession sociale (SGFGAS). Cre en 1993, la SGFGAS disposait, au 31 mars 2001, de 6,12 milliards
de francs inscrits au fonds de garantie FGAS, lequel n'avait eu supporter qu'environ 8 millions de francs
de sinistres pris en charge, depuis l'origine.

Dans le mme ordre d'ide, il est souhaitable de s'interroger sur l'impact rel de l'pargne logement sur la
politique du logement au regard de son cot en termes de primes d'Etat et d'exonration fiscale des
intrts servis. Son encours, d'environ 1.400 milliards de francs, reprsente globalement la moiti de
l'pargne administre alors que l'pargne logement n'est pas exempte de critiques : elle est socialement
aveugle l'gard de l'pargnant et constitue un produit d'pargne attractif pour les gros revenus avec un
taux de 4,25% et un plafond de dpt de 400.000 francs pour les plans. Le mcanisme du plan d'pargne
logement (PEL) avantage donc les pargnants en mesure de mobiliser une pargne financire
abondante et stable ; il constitue en cela une niche fiscale d'autant plus spacieuse que les revenus du
mnage sont levs. Elle est galement socialement aveugle l'gard de l'emprunteur et les analyses
montrent que la mobilisation du prt d'pargne logement est d'autant plus frquente que le revenu est
lev. Enfin, l'pargne logement est conomiquement peu slective, puisque l'utilisation du prt est trs
large et permet de financer la rsidence secondaire, la construction ancienne, voire les travaux de tiers
en cas de cession de droits. En moyenne, moins d'un tiers des plans donne lieu des prts. Le cot de
l'pargne logement pour les finances publiques est trs lev : 6.437 millions de francs pour les seules
primes des PEL et 631 millions de francs pour celles des comptes en 1999. Il s'y ajoute l'allgement fiscal
correspondant l'exonration des intrts des primes des plans et des comptes d'pargne logement,
valu 10,9 milliards de francs par le projet de loi de finances pour 2001 (voir le tableau ci-dessus).

Pour la mise en _uvre de la politique du logement, le matre des finances (budget, trsor) n'est pas le
dcideur (DGUHC), lequel est loign des instances dconcentres d'instruction des dossiers mais
pourtant assure la plus grande part des engagements budgtaires. Le contrleur financier, dans son
rapport sur l'excution du budget de 1999 de la section Urbanisme et logement des crdits de
l'Equipement, a observ que la dconcentration de la dpense demeure toujours aussi faible : les
dpenses ordinaires sont presque entirement engages par l'administration centrale, qui affecte aussi
79% des autorisations de programme . Le deuxime facteur de blocage est donc dans l'excessive
centralisation des dossiers qui remontent trop souvent Paris. Lorsqu'un ministre prvoit que les
dcisions sur les projets de dmolition de moins de 100 logements sont de la comptence du prfet de
dpartement, il n'empche que l'examen au moins partiel des dossiers de reconstruction associs oblige
un traitement en administration centrale.

Les dlais de programmation des constructions et d'examen des dossiers sont donc excessivement longs
et dpendent de la circulaire annuelle de programmation. Les lenteurs administratives et la complexit
des normes contribuent expliquer la lenteur des agrments dlivrs par les directions dpartementales
de l'quipement pour l'attribution de prts PLA/PLUS. Ainsi en 2000, sur 42.300 agrments, 2.430
avaient t dlivrs au 30 avril et 8.707 au 30 juin, les dcisions sur dossiers tant concentres en fin
d'anne. Si l'anne 2000 est particulire, dans la mesure o la hausse du taux des prts conscutive
celle des taux administrs a contraint les organismes rexaminer les dossiers, les rsultats pour 1999
ne sont gure meilleurs : sur 47.600 agrments, 3.319 avaient t dlivrs au 30 avril et 9.236 au 30 juin.
Le secrtaire d'Etat au logement M. Louis Besson avait illustr cette difficult lors de son audition par la
Commission des finances de l'Assemble nationale le 24 juin 1998, en prcisant que 105 prts locatifs
aids seulement avaient t financs au premier trimestre de 1998 pour l'ensemble de la rgion
Provence-Alpes-Cte d'azur.

2.- Une rglementation foisonnante et changeante

A la contrainte budgtaire s'ajoute un excs de rglementation dont tous les intervenants ont soulign la
lourdeur. Le montage des dossiers de constructions de logements est extrmement complexe compte
tenu des normes techniques et des conditions dtailles d'occupation. On pourrait en donner de multiples
exemples, mais votre Rapporteur limitera son propos trois problmes inhrents la production
lgislative rcente. En effet, comme l'a fort bien expliqu le Prsident Jean-Pierre Delalande l'occasion
de l'audition de M. Meary, le Gouvernement matrise suffisamment la procdure lgislative pour devoir et
pouvoir veiller ce que les textes adopts (lgislatifs ou rglementaires) soient techniquement
applicables.

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Le 8 novembre 2000 seulement sont parus le dcret et l'arrt permettant d'appliquer l'article 56 de la loi
d'orientation et de lutte contre les exclusions, du 29 juillet 1998, relatif au numro unique dpartemental
d'enregistrement des demandes de logements locatifs sociaux. Diffrentes auditions, principalement celle
de M. Meary, ont montr que la procdure retenue ne peut s'adapter de faon pertinente au cas de l'Ile-
de-France, rgion pour laquelle pourtant le numro unique avait prcisment t conu titre principal.
S'agissant de la loi relative la solidarit et au renouvellement urbains, du 13 dcembre 2000 (dite loi
SRU), votre Rapporteur s'tait oppos la mise en place, par l'article 164 de cette loi, d'une nouvelle
structure de garantie, la socit de garantie des oprations d'accession la proprit, partir du
dmembrement de la caisse de garantie du logement social (CGLS). Compte tenu de la mise en _uvre
de la seconde mesure un an avant la premire, les organismes HLM qui font de l'accession ne
er
bnficient plus de garantie entre le 1 janvier et le 31 dcembre 2001.

Les tudes prliminaires la constitution de cette innovation lgislative n'ont pas manqu de souligner
nombre d'obstacles, accentuant, s'il le fallait, le sentiment que la volont de dissocier strictement activit
locative et activit en accession pratiques par les mmes organismes tait le fruit d'esprits peu au fait
des ralits du mouvement HLM.

Enfin M. Gilles Carrez a pos au directeur de l'quipement de la rgion Ile-de-France, M. Meary, une
question trs prcise sur la coordination entre les nouvelles rglementations d'urbanisme et les
anciennes, notamment au sujet des anciennes zones d'amnagement concert (ZAC). On attend
toujours la rponse ...

Aux blocages budgtaires et l'excs de rglementation s'ajoute l'inadaptation des structures


dconcentres de l'Etat qui ont la charge, au plus prs du terrain, de mettre en _uvre la politique du
logement social.

3.- Des structures dconcentres peu adaptes

Le rapport de l'ENA prcit sur l'interministrialit au niveau local en matire de logement social insiste
sur l'inconvnient de l'clatement des comptences entre les acteurs pour la mise en _uvre locale de la
politique du logement social. Ainsi le prfet est un chef de file aux marges de man_uvre restreintes
dans le domaine du logement social , bien qu'il dispose de nombreux pouvoirs. Il semble pourtant peiner
mobiliser des services clats entre la direction dpartementale de l'quipement (DDE), la direction
dpartementale des affaires sanitaires et sociales (DDASS) et le bureau logement de la prfecture. De
manire plus concrte, la prfecture de l'Essonne n'arrive pas rgler ses problmes informatiques et le
niveau pertinent de discussion de l'administration n'est pas au rendez-vous, alors que, selon M. Meary, le
systme informatique des prfectures de l'Ile-de-France est diffrent de celui du reste du pays.

4.- Une politique de l'Etat mousse qui repose sur


des financements extrieurs

Le tableau de l'effort public en faveur du logement, prsent ci-dessus, met en vidence que la majeure
partie du financement du logement n'est pas budgtaire mais ressortit soit du domaine des dpenses
fiscales , concept intressant mais peu prcis, soit de financements extrieurs l'Etat. En projet de loi
de finances pour 2001, les aides budgtaires ne reprsentent, pour un domaine de la comptence de
l'Etat, que 67 milliards de francs sur 190 milliards de francs (35,26%). Encore convient-il d'observer que
ces montants comprennent 9 milliards de francs pour les primes et intrts de l'pargne logement et 8,8
milliards de francs de compensations d'allgements fiscaux qui paraissent plutt relever du domaine de
la politique gnrale du Gouvernement (droits de mutation et taxe foncire sur les proprits bties). Le
poids des dpenses fiscales, de 56,6 milliards de francs en 2001, est en trs forte croissance (33
milliards en 1997). On peut relativiser un phnomne dont l'explication rside, pour l'essentiel, dans
l'application du taux rduit de TVA aux travaux d'entretien, mais observer toutefois que l'Etat a tendance
utiliser l'outil fiscal plutt qu'une administration dont il connat les lourdeurs.

Les financements extrieurs obligs, maintes fois voqus lors des auditions, sont principalement ceux
du 1% logement et ceux des collectivits locales. Leur valuation prcise n'a pas encore t ralise.
L'approche micro-conomique de ce phnomne a t mene dans plusieurs analyses : on retiendra les
(3)
travaux de M. Gilles Horenfeld ou la contribution aux travaux de la mission prsente par l'UNHLM, qui

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a tent de mesurer les besoins en fonds gratuits , savoir les financements complmentaires du 1%
logement, des collectivits locales ou sur fonds propres des organismes HLM.

Les multiples blocages dj voqus ont pour effet d'mousser la politique de l'Etat, ou, selon
l'expression employe par le Rapporteur gnral, M. Didier Migaud, la volont politique affiche par le
Gouvernement en faveur du logement social. On se contentera d'en donner deux exemples budgtaires :
comme la loi d'orientation relative la lutte contre les exclusions avait dcid d'augmenter le rle des
fonds de solidarit pour le logement (FSL), les crdits avaient t majors notamment en loi de finances
initiale pour 1999 et en loi de finances initiale pour 2000. La trs faible consommation de ces crdits,
donc le montant considrable des reports d'un exercice l'autre, a justifi des annulations substantielles
en novembre 1999 et, au 31 dcembre 2000, la consommation n'a atteint que 527 millions de francs pour
plus de 600 millions de francs de disponible.

Les crdits de lutte contre le saturnisme, objectif phare du Gouvernement depuis 1998, ne sont pas
consomms : 2,344 millions de francs engags au 31 dcembre 2000 sur 103,895 millions de francs de
disponible, dont 28,895 millions de francs reports des exercices antrieurs. Ces crdits viennent de faire
l'objet d'une annulation de 50 millions de francs par l'arrt du 21 mai 2001. La dfinition de la politique
de l'Etat en matire de logement social, qui ne peut tre mene qu'en partenariat avec les collectivits
locales, le 1% logement et les associations, subit l'effet mollient de ses propres structures. C'est sur
l'administration d'Etat, pour l'essentiel, que le remde doit tre port, mme si les autres partenaires du
logement social peuvent aussi amliorer leurs interventions.

B.- LES STRUCTURES DU MOUVEMENT HLM MODERNISER

Le mouvement HLM, principal partenaire de l'Etat et des collectivits locales pour la mise en _uvre de la
politique du logement social, constitue une constellation d'oprateurs aux statuts juridiques divers, hrits
de l'histoire, et dont les spcificits sont moins fortes qu'auparavant.

On distingue traditionnellement :

- les offices publics d'HLM, au nombre de 207 en 2000, qui sont des tablissements publics administratifs
communaux ou dpartementaux ;
- les offices publics d'amnagement et de construction (OPAC), au nombre de 85 en 2000, qui sont des
tablissements publics industriels et commerciaux rattachs une ou plusieurs collectivits locales ;
- les socits anonymes et fondations d'HLM (331 en 2000), qui sont rgies par le droit des socits,
mais soumises certaines particularits, comme la limitation de la distribution des dividendes et la
rgle des 10 voix qui prvoit que le nombre de voix dont dispose un actionnaire dans les assembles
est limit un maximum de 10, qu'il agisse en son nom propre ou en tant que mandataire d'un ou
plusieurs autres actionnaires (article 9 des statuts types des SA d'HLM). Cette situation empche
l'identification, voire l'intervention d'un actionnariat fort et identifi ;
- les socits coopratives d'HLM (157 en 2000), qui ont pour vocation premire la ralisation et la
gestion de programmes de construction en accession, mais qui ont la facult de raliser des oprations
de construction locative ;
- les socits anonymes de crdit immobilier SACI (102 en 2000), qui ont, par l'intermdiaire de filiales
non HLM, pour activit l'octroi de prts et la ralisation de constructions destines l'accession.

Il s'ajoute ces catgories les socits d'conomie mixte intervenant dans le logement social et les
associations agres dans le cadre de la loi du 31 mai 1990 dite loi Besson.

Il est clair, comme l'ont soulign les auditions, et particulirement celles de MM. Nicol et Mouillart, que le
nombre lev d'organismes (par l'miettement du patrimoine et le nombre des interlocuteurs) freine le
dynamisme et rend difficile la coordination des acteurs locaux. Ainsi Evry, 29 organismes HLM sont
susceptibles d'intervenir.

Cette situation est gnratrice d'ingalits entre les grands et petits organismes, ceux dont la structure
financire est saine et les autres (mme si leur situation est globalement bonne et va en s'amliorant -
audition de M. Nicol-), ceux qui conservent une comptence de matrise d'ouvrage et ceux qui ne l'ont
jamais eue ou qui l'ont perdue parce qu'ils ne construisent plus (audition de M. Nicol). On peut ajouter
que les socits anonymes d'HLM filiales de collecteurs du 1% logement ont un accs privilgi au

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produit de cette collecte (audition de M. Nicol) la diffrence des autres, et elles reprsentent un bon
tiers du patrimoine des SA (audition de M. Pelloux).

Ds lors, les contraintes de gestion patrimoniale ont pu prendre le pas sur la vocation sociale des
organismes investir dans des oprations ventuellement mal quilibres. L'attitude des HLM a pu tre
juge dcevante parce que dfensive sur la question du logement des plus dmunis (audition de M.
Doutreligne) .

On peut mme considrer, comme le prsident d'une fdration d'organismes HLM, que certains d'entre
eux sont dodus mais, malheureusement dorment . L'Union nationale qui fdre ces diffrentes
structures joue un rle pratique dont les limites ont t rappeles l'occasion du plan de relance de
l'automne 1999. Les contrats locaux de relance annoncs par le prsident de l'UNHLM sont rests
pratiquement sans effet.

La spcialisation caractrisant autrefois les diffrentes familles d'organismes est moins rigide qu'avant :
ainsi les offices (OPHLM et OPAC), dont la vocation principale est la construction et la gestion de
logements locatifs sociaux peuvent exercer de nombreuses comptences drogatoires comme la gestion
d'immeubles d'organismes sans but lucratif. Ces drogations ont t tendues par la loi du 13 dcembre
2000 relative la solidarit et au renouvellement urbains. Egalement, les socits coopratives de
production d'HLM peuvent raliser des oprations de construction locative, la loi SRU ayant supprim le
rgime d'autorisation administrative pralable auquel elles taient soumises avant son intervention.

Il convient donc de s'interroger sur le maintien de spcificits statutaires, surtout pour les SA d'HLM et les
SACI : pour les premires, la rgle des 10 voix , prcdemment voque, peut apparatre comme un
obstacle la restructuration du secteur, pour les secondes, un rapprochement de leur activit bancaire
avec celle du groupe des caisses d'pargne mrite d'tre examin.

Il faut toutefois garder l'esprit que les rponses ces interrogations sont susceptibles de provoquer un
vritable changement de nature des organismes d'HLM. Le recours des techniques de capitalisation de
droit commun coexistera, en effet, difficilement dans le temps avec ce qui subsistera du principe de
lucrativit limite applicable aux socits d'HLM : plafonnement des dividendes, indisponibilit des
rserves et du patrimoine.

En consquence, il est sans doute opportun de rechercher des rponses oprationnelles et concrtes
court et moyen termes, permettant de mieux identifier les actionnaires de rfrence (qui gre ?) et d'viter
les cooptations alimentaires.

Aussi, il nous parat plus oprant de rechercher les solutions concrtes aux questions qui font consensus
:

- comment diminuer le nombre de bailleurs sur un mme site d'intervention ?


- comment mieux mobiliser les moyens financiers des constructeurs sociaux riches et pauvres ,
entre actifs et inactifs ?

C.- L'AVENIR DU 1% LOGEMENT

Les organismes collecteurs du 1% logement (0,45% de la masse salariale en fait) sont aliments par
les contributions verses par les entreprises au titre de la participation des employeurs l'effort de
construction (PEEC) ; ils ont pour vocation d'employer ces fonds pour le logement de leurs salaris. On
distingue les comits interprofessionnels du logement (CIL), au nombre de 135 au 31 dcembre 1999, 37
chambres de commerce et d'industrie (CCI), 33 socits anonymes de crdit immobilier (SACI), une
socit immobilire filiale de la SNCF et une caisse d'allocations familiales.

Les ressources long terme annuelles des collecteurs s'levaient, au 31 dcembre 1999, environ 16
milliards de francs soit 7 milliards de collecte et 9 milliards de remboursements de prts long terme. Les
collecteurs du 1% logement ont support des prlvements destins au budget de l'Etat, de 994 millions
de francs en 1995, 942 millions de francs en 1996, 7.724 millions de francs en 1997, 7.549 millions de
francs en 1998, et 6.575 millions de francs en 1999. Le prlvement pour 2000 avait t estim 5.180
millions de francs en loi de finances initiale ; selon les tats de recettes de la direction gnrale de la

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comptabilit publique, les recettes nettes ont atteint 5.069 millions de francs au 31 dcembre 2000. En
2001, le prlvement alimentant le budget gnral tait estim 3.520 millions de francs par la loi de
finances initiale.

En 2002, il devrait atteindre 1.800 millions de francs pour les seuls associs membres de l'Union
d'conomie sociale pour le logement (il s'y ajoute celui des non associs) et disparatre en 2003. Sur huit
ans, le total des prlvements devrait tre compris entre 32 et 33 milliards de francs.

Les CIL et les chambres de commerce sont regroups, depuis 1997, dans l'Union d'conomie sociale
pour le logement (UESL), qui fdre et reprsente ces collecteurs.

La convention du 3 aot 1998, passe par l'Etat avec l'UESL, permet, comme l'expose son prambule,
de :

- clarifier les relations entre l'UESL et l'Etat en remplaant progressivement la contribution financire de
l'UESL une politique d'Etat par le dveloppement d'actions complmentaires celles de l'Etat
notamment en matire de scurisation ;
- poursuivre la modernisation du fonctionnement interne du rseau des collecteurs par un renforcement
du paritarisme, une rnovation des structures et une amlioration de la productivit.

La convention prvoit, indpendamment du volet concernant la modernisation des interventions et des


structures de l'UESL, la programmation quinquennale de l'extinction des contributions l'Etat dans les
termes suivants :

L'UESL versera l'Etat, au titre de sa contribution la politique du logement, les montants suivants :
- 6,4 milliards de francs en 1999 ;
- 5 milliards de francs en 2000 ;
- 3,4 milliards de francs en 2001 ;
- 1,8 milliard de francs en 2002.
Cette contribution s'teint en 2003.
Les modalits de calcul de la contribution verser l'UESL par chacun de ses associs collecteurs sont
dtermines par le conseil d'administration de l'UESL. Une convention annuelle entre l'Etat et l'UESL fixe
les modalits de versement de ces contributions.
L'Etat s'engage sur la dure de la convention maintenir le taux de la participation 0,45% des salaires
et n'effectuer aucun prlvement sur les associs collecteurs de l'UESL en sus de la contribution
prvue au prsent article.
[...]
La prsente convention sera mise en _uvre compter du 1er janvier 1999 et expirera le 31 dcembre
2003.

L'enjeu de la convention du 3 aot 1998 tait donc celui de la modernisation du 1% logement dont la
quasi totalit des collecteurs est maintenant regroupe au sein de l'UESL. L'importance du 1% se mesure
sa puissance financire, peine entame par les prlvements tatiques, puisque, selon ses dirigeants
entendus par la mission, des emprunts d'un montant lgrement suprieur 8 milliards de francs lui ont
permis de maintenir sa capacit d'intervention.

Les prlvements des sept dernires annes sont intervenus en raison de l'aisance d'organismes
collecteurs qui n'avaient plus une volont d'intervention la hauteur de leurs capacits. La cration de
l'UESL en 1996 a effectivement constitu le dbut de la modernisation du 1% logement, qui, l'occasion
de la signature de nouvelles conventions, a entrepris le dveloppement de mcanismes de scurisation
qui connaissent un rel succs : l'avance Loca-pass qui permet le financement du dpt de garantie
l'emmnagement, la garantie Loca-pass de paiement du loyer et des charges, le prt Scuri-pass
pour remboursement d'emprunts immobilier, le prt Pass-travaux d'aide au financement des
travaux, et l'aide Mobili-pass en cas de changement de logement pour raison professionnelle.

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Cependant, la rorganisation du 1% logement doit tre accentue et acclre. Selon certaines sources,
ces nouveaux produits sont accords avec des garanties insuffisantes parfois, et il a dj t constat
des anomalies lies la mobilit rsidentielle des bnficiaires.

Par ailleurs, la rationalisation des structures des CIL est toujours attendue. Deux collecteurs, Solendi
(issu de la fusion de Aipal-Cilmi et Unipec) et le groupement interprofessionnel de la construction (GIC)
ont ralis respectivement 855 millions de francs et 571 millions de francs de collecte en 1999, soit prs
de 20% du total. Ils n'ont rien de commun avec certains collecteurs qui sont aliments par moins de 1
million de francs de ressources long terme. La modernisation des structures doit donc tre acclre.

Enfin, on peut s'interroger sur le manque de transparence des organismes du 1% logement et des
anomalies parfois constates lors des contrles de l'agence nationale pour la participation des
employeurs l'effort de construction (ANPEEC). A titre d'exemple, le rapport de contrle de l'ANPEEC
pour 1999 fait tat de diverses sanctions srieuses : retrait de l'agrment d'une chambre de commerce et
d'industrie, suspension du conseil d'administration d'un CIL, transmission au Parquet du rapport sur des
irrgularits graves par leur nombre, leur nature et leur importance dans un autre CIL, interdiction
professionnelle du directeur gnral d'un troisime CIL.

Le 1% logement doit donc encore rationaliser ses structures et amliorer la transparence de son
fonctionnement.

D.- LE RGIME DES AIDES EN FAVEUR DE L'HABITAT PRIV

Les incitations l'amlioration des logements privs sont essentiellement fiscales, les aides budgtaires
tant de moindre ampleur. Le tableau synthtique de l'effort public en faveur du logement fait tat de
50.100 millions de francs de dpenses fiscales pour les propritaires, hors logements sociaux,
comparer aux 2.746 millions de francs d'aide budgtaire (ANAH, PAH, RHI).

Chacun connat le rle essentiel que joue l'Agence nationale pour l'amlioration de l'habitat (ANAH) pour
aider les propritaires bailleurs rhabiliter leurs logements et le rle nouveau qu'elle est appele
assurer pour la distribution de la prime l'amlioration de l'habitat (PAH). L'intervention de l'ANAH est
appele se renforcer, notamment pour participer la rhabilitation des coproprits dgrades.
Toutefois, la Cour des comptes, dans son rcent rapport public pour 2000, de janvier 2001, a fait une
observation sur les subventions de l'Etat pour l'amlioration de l'habitat priv.

Elle a mis trois sries de critiques : l'une sur la mauvaise connaissance du parc priv et des besoins
exprims par le ministre ou les DDE, une autre sur la multiplication des dispositifs d'aide, tant de l'Etat
que des collectivits locales et leur mise en cohrence entre elles et avec les aides fiscales.

La troisime critique vise les anomalies constates dans les modalits d'attribution des aides et le
caractre jug inquitable de la politique d'aide aux propritaires occupants. La Cour considre que la
politique d'aide aux propritaires bailleurs manque de lisibilit et que l'instruction des dossiers ptit d'un
dispositif informatique ancien et peu scuris, d'une analyse trop sommaire des demandes et de
l'insuffisance, voire de l'absence, des contrles. La cration de la grande ANAH charge de la
distribution des aides aux propritaires occupants comme aux bailleurs peut tre l'occasion d'amliorer
encore son fonctionnement.

Au total, les blocages qui affectent la politique du logement social sont multiples, mais il apparat
clairement que les principales difficults rsident dans les insuffisances des services de l'Etat. Il convient
donc de refonder cette politique en appliquant quelques principes simples, et en premier lieu, celui de la
dconcentration de la politique de l'Etat.

Rapport MEC-Logement social - Page 17


III.- DES PROPOSITIONS POUR CONFORTER LE LOGEMENT SOCIAL

A.- DCONCENTRER LA MISE EN OEUVRE DE LA POLITIQUE


DU LOGEMENT SOCIAL

L'Etat, en matire de logement, demeure le garant de la solidarit nationale et de la mise en _uvre


effective du droit au logement. Toutefois, les blocages actuels dans la ralisation des objectifs en
matire de construction de logements sociaux montrent l'vidence la ncessit de transfrer l'chelon
local une partie des missions jusque l ralises un niveau central. Il nous parat ncessaire de confier
l'chelon local la mise en uvre de la politique du logement, c'est--dire une partie de la gestion des
politiques publiques.

Compte tenu de la situation actuelle et de la ncessaire adaptation progressive des moyens, des
structures et des comptences, la dconcentration nous parat plus adapte que la mise en uvre
d'une vritable dcentralisation.

La note de synthse transmise la mission par Mme Attar sur les travaux du Conseil conomique et
social rsume bien la problmatique gnrale de la rorganisation attendue : A tous les niveaux, la
coordination des partenaires est ncessaire. Il en existe six principaux : l'Etat, la rgion, le dpartement,
les communes et leurs groupements, le secteur HLM, et le secteur priv. Au plus haut niveau, il a t
estim, en 1996, que les fonctions de rgulation et de planification publique ne fonctionnaient plus
de manire optimum depuis le milieu des annes 80, la dcentralisation ayant conduit un
enchevtrement des actions. Par ailleurs, le cadre juridique de l'urbanisme est instable. Aussi a-t-il t
estim qu'il convenait de recentrer le rle de l'Etat, de renforcer les comptences des collectivits locales
et de les inciter coordonner leurs interventions dans un cadre intercommunal.

En premier lieu, il convient donc de conserver l'Etat la responsabilit de la ligne stratgique, du


financement du logement social, de l'utilisation optimale du livret A, et celle d'assurer la stabilit des
rgles.

A l'chelon de la rgion, il revient notre sens la responsabilit de la programmation et le pouvoir de


dcision sur les projets d'intervention labors dans le cadre des structures intercommunales. La
concertation rgionale entre les diffrents acteurs (HLM, 1% avec les commissions paritaires
interprofessionnelles du logement -COPARIL-, collectivits territoriales...) peut tre pilote par le prfet
de rgion. C'est l'Etat local qui intervient alors et non l'Etat national et ce dans le cadre d'un ncessaire
partenariat qui va au-del, notre sens, de la simple concertation.

Pour l'organisation pratique des services de l'Etat, le rapport prcit de l'ENA comporte des propositions
intressantes. Ainsi, le renforcement de l'Etat local passe par la mise en place d'un ple de
comptence interministriel unique dans le domaine du logement social . Le rapport cite plusieurs
exemples de coordination dans le cadre dpartemental, notamment le service interadministratif du
logement Lyon ou le ple interministriel de Montpellier.

La dconcentration de la gestion du logement social ne peut russir que si un certain nombre de


conditions sont runies. Le transfert des comptences l'Etat local ne doit pas s'accompagner du
transfert des rigidits administratives (observation du Rapporteur gnral M. Didier Migaud), il suppose
une diminution des effectifs d'administration centrale (observation du Prsident Jean-Pierre Delalande)
dont l'activit de gestion disparatrait et dont la propension rglementer devrait tre attnue. Enfin, un
conseiller-matre la Cour des comptes, ancien prfet de rgion, a fait part la mission de son
exprience de la mise en _uvre de la dconcentration des aides l'emploi en 1996 : le maintien de rgles
contraignantes par l'administration centrale a eu pour effet, progressivement, de vider de sa substance
l'intention initiale en permettant une nouvelle centralisation de fait en matire d'aides l'emploi. La
dconcentration suppose donc un allgement de la rglementation.

Le prfet de rgion dtiendrait le pouvoir de dcision sur les projets labors dans le cadre local le plus
pertinent. On a voqu celui du bassin d'habitat ou le primtre oprationnel de restauration urbaine .
Peut-tre est-il plus simple que les projets soient labors dans le cadre intercommunal le plus
appropri, celui de la communaut de communes ou celui de la communaut d'agglomration.
Rapport MEC-Logement social - Page 18
Il faut introduire une ncessaire souplesse et laisser des marges de manuvre l'apprciation de
l'chelon local.

La politique de l'Etat ne peut plus se rsumer l'application mcanique de rgles souvent grossirement
dfinies l'chelon central : comment aujourd'hui se contenter, pour les barmes de l'APL, d'une
sectorisation en trois zones qui ne recouvre pas la diversit des situations locales ? O se situe
aujourd'hui, dans bon nombre de conurbations, la solution de continuit entre la zone 2 et la zone 3 ?

Seul l'Etat local peut finement apprcier les situations locales. Il convient de lui laisser des marges de
man_uvre et des possibilits de droger un cadre national, de favoriser les exprimentations et de lui
donner les moyens de les valuer.

A cet gard, il parat indispensable d'engager un travail en profondeur sur la simplification de la


rglementation. Est-il normal de devoir consulter les comits dpartementaux de l'habitat (CDH), de faire
remonter les dossiers Paris pralablement la mise en oeuvre d'un programme de dmolition dcid
localement ?

De mme, la gestion des fonds de solidarit pour le logement (FSL), malgr la loi d'orientation relative
la lutte contre les exclusions de 1998 qui avait tent de simplifier les procdures, se rvle toujours
particulirement lourde et apparat comme un frein dans la lutte contre les exclusions.

Il convient d'observer que la mise en uvre des propositions qui prcdent est essentiellement
de la comptence du Gouvernement, soit parce qu'elles se rapportent l'organisation des
services (dans le cadre de la rforme de l'Etat), soit parce qu'elles relvent de mesures de
simplification de prescriptions pour l'essentiel rglementaires.

Les drogations aux normes nationales doivent tre permises pour un nombre limit de projets et de
sujets d'un intrt reconnu. Ces drogations pourraient s'appliquer dans la limite d'un certain pourcentage
de crdits allous l'chelon rgional ou d'une enveloppe prdtermine. Le rapport de l'ENA propose
galement des drogations en matire de subventions, de plafonds de ressources ou de plafonds de
loyers pour les PLUS, un assouplissement du plafond de subvention de 50% s'agissant de la PAH. Ces
pistes nous paraissent intressantes.

Enfin, la dconcentration de l'action de l'Etat et sa mise en uvre locale dans le cadre d'une ngociation
avec les acteurs de terrain, exigent la mise en place d'un systme d'valuation fiable. Actuellement,
comme le souligne le professeur Mouillart, la connaissance fine de la demande et des besoins,
l'chelon des marchs locaux de l'habitat fait cruellement dfaut . On ne connat que partiellement les
contours des interventions des collectivits locales dans la mise en uvre de la politique du logement,
particulirement la porte relle des garanties et de leurs interventions en matire foncire. Le rapport de
la Cour des comptes sur les aides de l'Etat pour l'amlioration de l'habitat priv insiste sur la mauvaise
connaissance du parc priv ; celui de l'ENA considre comme embryonnaire l'valuation par l'Etat des
dispositifs d'aide, l'administration consacrant l'essentiel de son activit contrler - sans toujours
manifester une efficacit relle - le respect de la rglementation (sans cesse plus complexe) qu'elle
dicte. Le rapport de l'ENA fait des propositions sur l'organisation d'un systme d'valuation mettre en
place : on peut utilement s'en inspirer en mettant toutefois l'accent non seulement sur la mesure
statistique de l'impact des aides au logement, mais galement sur leur capacit prendre en compte le
caractre diversifi et volutif de la demande.

On rappellera galement que le Conseil conomique et social peut tre saisi sur l'valuation des
politiques publiques, l'efficacit des aides ou encore l'apprciation des besoins en logement. Les derniers
rapports relatifs ces sujets datent de 1993 (rapports de MM. Joseph Niol et Marcel Lair). Alors que le
Gouvernement dispose d'une assemble consultative constitutionnelle, on peut regretter qu'elle ne soit
pas plus souvent saisie sur ces sujets, o l'apport de la socit civile peut tre clairant.

B.- MIEUX RPONDRE LA QUESTION FONCIRE

La question foncire intresse les observateurs depuis fort longtemps, mais elle est actuellement trs
prgnante : en Ile-de-France et dans les autres grandes agglomrations, le manque de foncier limite trs

Rapport MEC-Logement social - Page 19


fortement la construction de logements nouveaux. Les grands instruments de constitution de rserves
foncires tels le fonds national d'amnagement foncier et d'urbanisme (FNAFU) ont disparu ou, comme
l'agence foncire et technique de la rgion parisienne (AFTRP), sont en sommeil.

La rcente convention conclue en avril 2001 par le Conseil rgional d'Ile-de-France et l'Etat mriterait,
cet gard, d'inspirer les autres instances rgionales. S'inscrivant dans le cadre du contrat de plan
Etat/rgion, cette convention prvoit un engagement de principe de l'Etat hauteur de 350 millions de
francs en moyenne annuelle pour financer la surcharge foncire. La rgion s'engage, pour sa part,
consacrer 600 millions de francs sur la dure du contrat pour bonifier les intrts des emprunts
contracts par les communes, leurs groupements et les oprateurs du logement social pour l'acquisition
de foncier destin au logement social, au renouvellement urbain et au dveloppement conomique.

Cette initiative, cumule avec les mesures annonces par M. Louis Besson, secrtaire d'Etat au
logement, en septembre 2000, va favoriser la construction sociale dans les zones franciliennes o les
marchs fonciers atteignent de tels niveaux qu'ils sont inaccessibles, sans un effort de la collectivit, aux
matres d'ouvrage HLM.

Cependant, si la prise en charge de la surcharge foncire est la bienvenue lorsqu'elle est gnre par
des causes objectives (pression foncire, cots de libration des terrains...), elle ne peut tre l'unique
moyen pour favoriser la mixit. En effet, trop souvent les communes et les organismes d'HLM tablissent
leurs budgets en visant une subvention pour surcharge foncire la plus importante possible, ce qui n'est
pas sans rpercussion sur les loyers de ces oprations. Ainsi, des communes ont renonc cder
gratuitement leur foncier leurs offices d'HLM pour le vendre au prix plafond de la surcharge foncire
admissible. De ce fait, le mcanisme de subvention a pour effet pervers de dconnecter du march
foncier les charges foncires des oprations sociales.

D'autres solutions doivent donc tre mobilises. Le recours au bail emphytotique ou au bail
construction est un moyen de dconnecter une opration de son environnement et s'apparente au bout
du compte une subvention dguise. L'organisme d'HLM ou le promoteur ne verse qu'un loyer pour
l'usage du terrain, qui est rtrocd avec la construction au propritaire foncier au terme du bail (18 99
ans). Cette dissociation entre le terrain et la construction, courante dans d'autres pays europens, est
utilise avec parcimonie en France. Son rgime mriterait d'tre simplifi (notamment par l'allgement
des droits d'enregistrement) et plus systmatiquement encourage.

La loi relative la solidarit et au renouvellement urbains a assoupli, avec raison, le statut des
tablissements publics fonciers locaux. Ces instruments, encore trop peu nombreux, sont les bras arms
des collectivits locales pour matriser la ressource foncire. La politique du logement ne peut se
dispenser d'une politique active de gestion foncire, qui passe par la constitution de rserves foncires
en cohrence avec les documents de planification.

Un dernier lment de rponse aux difficults foncires des organismes du logement social rside dans
la mobilisation des terrains publics. L'exemple rcent des terrains de l'hpital Laennec Paris est
caricatural et exige que les pouvoirs publics et locaux tranchent dfinitivement le litige entre intrt
financier et mixit des usages ou sociale. Qu'on se le dise : la politique du logement social n'est pas faite
pour gnrer du profit financier !

C.- ORGANISER LE PARTENARIAT ENTRE LES ACTEURS

L'enjeu de la refondation de la politique du logement social est son adaptation une demande plus
diversifie, plus changeante qu'auparavant selon la conjoncture conomique, et dans le respect
d'objectifs souvent contrasts pour ne pas dire contradictoire : loger les plus dfavoriss en assurant la
mixit, insrer les familles issues de l'immigration en vitant la constitution de ghettos culturels ou
sociaux, organiser l'galit de traitement des demandeurs sans l'application mcanique d'un systme de
file d'attente (ou de numro unique), susceptible de gnrer une ghettosation , participer la mobilit
rsidentielle sous son double aspect gographique et concernant le statut d'occupation).

La demande est varie : elle porte de plus en plus sur le logement individuel ou le petit collectif, implique
la rhabilitation de logements anciens dgrads, souvent en coproprit. Le retour la croissance en

Rapport MEC-Logement social - Page 20


1997 a augment la demande de jeunes devenant autonomes de leur milieu familial d'origine, mais a
galement relanc l'aspiration une accession la proprit populaire .

Le dveloppement des partenariats suppose, tout d'abord, une organisation de la contractualisation de la


politique du logement et une volution des modes de fonctionnement des organismes HLM.

Le rapport de l'ENA, dj cit propose la contractualisation et la programmation globale de la politique de


l'habitat dans le cadre du programme local de l'habitat (PLH), qui constitue d'ailleurs le cadre retenu par
la loi Solidarit et renouvellement urbains, du 13 dcembre 2000, pour la mise en uvre du dispositif
d'incitation la construction de logements sociaux. La contractualisation devrait permettre la coordination
des interventions oprationnelles et financires de l'Etat, des collectivits locales, de leurs groupements,
des bailleurs sociaux, des organismes du 1% logement, de l'ANAH et des associations charges de
l'accompagnement social qui assurent dj la mission d'accueillir les plus dmunis.

La contractualisation permettrait d'amliorer la ralisation d'oprations complexes, comme les


dmolitions-reconstructions, ou celles qui appellent un traitement dans la dentelle , telles qu'voques
notamment par M. Gilles Carrez, parce qu'elles portent sur de petits logements dgrads et/ou
concernent des personnes ges.

Le cadre contractuel permettrait galement la mise en uvre des mcanismes prconiss depuis
longtemps par le Prsident Jean-Pierre Delalande pour la sdentarisation des gens du voyage dans le
cadre de fonds dpartementaux aliments par des crdits de l'Etat, des dpartements et des communes,
afin d'appliquer sur ce terrain le principe de responsabilit librement consentie des collectivits en cause.

L'instauration d'un vritable partenariat oprationnel ncessite, pralablement, une clarification des
positionnements de certains oprateurs.

Deux rflexions stratgiques devraient, cet gard, tre d'ores et dj engages pour crer les
conditions d'un remembrement du patrimoine de logements sociaux sur les sites o la multiplicit de
bailleurs est patente. Des procdures souples de vente ou d'change de logements peuvent tre
mises en uvre : il faut redonner un contenu au statut HLM des SA de Crdit immobilier. Le
positionnement de ces socits est actuellement paradoxal un double titre : elles n'exercent plus en fait
de mission HLM ; l'affectation de leur savoir-faire et de leur potentiel financier demeure en attente depuis
trop longtemps. Il convient enfin de noter que leur sortie pure et simple du mouvement HLM constituerait
pour le logement social un appauvrissement de 15 milliards de francs. L'adossement aux caisses
d'pargne prconis par M. Dominique Strauss-Kahn, alors ministre de l'conomie, des finances et de
l'industrie, devant la reprsentation nationale, devrait tre concrtis rapidement et il devrait tre mis fin
aux tergiversations actuelles.

D.- RENOUVELER LES MODES DE FINANCEMENT

Aucune politique de redressement du logement social n'est possible sans le desserrement des
contraintes budgtaires. Il convient d'abord de rtablir les crdits des aides la pierre aux montants
inscrits dans la loi de finances initiale pour 1997, soit plus de 16 milliards de francs. Il serait paradoxal de
constater une diminution de cette politique, qui serait imputable la majorit lue en 1997.

En deuxime lieu, il est important de conforter le prt taux zro et non d'en limiter les effets par des
mesures rglementaires souvent subreptices.

Il apparat clairement ensuite que la dconcentration de la politique du logement social et l'autorisation


d'oprations drogatoires aux normes nationales, en pourcentage des crdits allous ou sur la base
d'une enveloppe prdtermine, doivent se traduire par une augmentation des autorisations de
programme et des crdits de paiement. Les annulations en gestion sur le chapitre 65-48 Construction
et amlioration de l'habitat des crdits du logement, constates depuis 1998, sont nettement plus
importantes pour les autorisations de programme que pour les crdits de paiement : les prvisions de
crdits de paiement depuis plusieurs annes apparaissent assez bien ajustes la consommation
relle des crdits qui correspond la ralisation d'un programme physique trs infrieur celui
annonc par le Gouvernement.

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Il convient donc de rtablir un niveau de dotations en relation avec le programme physique annonc.

On ne peut toutefois envisager une telle impulsion budgtaire sans prvoir des mesures d'conomie, afin
de prserver l'quilibre des finances de l'Etat. Votre Rapporteur a retenu trois terrains d'conomies
budgtaires. En premier lieu, l'pargne logement est d'un cot trs lev, de 20 milliards de francs en
2001 selon les chiffrages du projet de loi de finances, et ce pour un impact trs limit sur le logement. Il
est donc propos de rduire les avantages attachs aux prts et aux comptes d'pargne logement.
Des conomies substantielles sont attendre de la limitation de l'accs au prt au financement de la
rsidence principale (avec une modification du ratio dfinissant la charge des intrts et de la prime pour
la banque et pour l'Etat), de l'assujettissement l'impt sur le revenu des intrts perus en cas de retrait
avant quatre ans du PEL, ou du recentrage social des produits d'pargne logement. Ces conomies ne
pourraient tre constates qu' moyen terme, compte tenu de la dure des PEL, mais leur impact
budgtaire serait trs significatif.

En deuxime lieu, l'Etat continue d'abonder la socit de gestion du fonds de garantie de


l'accession sociale (SGFGAS) sur le chapitre 65-50 Contribution de l'Etat au fonds de garantie de
l'accession sociale , sur la base de conventions qui n'ont pas t portes la connaissance du
Parlement et qui semblent reposer sur des prvisions de sinistralit trs exagres. Il convient donc de
rexaminer la subvention budgtaire (de 370 millions de francs en 2001), voire de s'interroger sur l'avenir
de la trsorerie du fonds.

Enfin le dveloppement des dmolitions-reconstructions pourrait se traduire par des conomies de


constatation sur la consommation des PALULOS, les immeubles les plus dgrads devant tre dtruits.
Ces conomies de constatation ne sauraient empcher un recentrage des primes sur leur vritable objet :
le vritable entretien courant des logements et non des interventions rptes et inutiles sur des locaux
trop dgrads. On a cit votre Rapporteur le cas de fentres remplaces trois fois dans un laps de
temps suffisamment court pour que les trois sries d'amortissement soient inscrites simultanment au
bilan de l'organisme bailleur. De telles situations ne doivent plus se reproduire.

E.- PROMOUVOIR UNE VRAIE POLITIQUE D'ACCESSION SOCIALE LA PROPRIT

L'accession sociale a trop souvent t le parent pauvre des politiques du logement. Depuis la
cration du prt taux zro (PTZ), le Gouvernement s'en est remis ce seul outil pour promouvoir sa
politique.

La politique du logement social doit se donner comme objectif long terme le dveloppement de
l'accession sociale, qui constitue un puissant facteur d'intgration, de constitution d'un capital retraite et
de cohsion sociale.

Il n'est plus cohrent de faire dpendre l'accession titre principal, du mrite et de l'effort, si l'on
considre que la satisfaction du dsir d'accession la proprit est d'un intrt social majeur.

1.- Ne pas s'engager dans le processus irrversible de papisation du prt taux zro (PTZ)

Votre Rapporteur approuve le retour du financement du PTZ dans le budget de l'Etat. Pour cela, il faut
maintenir les moyens ncessaires au financement guichet ouvert de 120.000 PTZ, ce qui
correspond peu prs la demande.

Par ailleurs, le PTZ ne doit pas tre resserr dans ses effets solvabilisateurs, comme c'est le cas depuis
sa cration, mais au contraire favoris notamment au profit de l'accession trs sociale.

On notera galement que la maison individuelle reprsente les trois-quarts des oprations avec PTZ. Si
la maison individuelle reprsente une forte aspiration des franais dans leur acte d'accession, il n'en
demeure pas moins que rien dans la rglementation du PTZ n'a t prvu pour prvenir le mitage et
les cots diffrs en dcoulant, que supportent seules les collectivits locales (rseaux, transports
scolaires, assainissement...).

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A cet gard, on se souviendra que le financement en PAP group tait plus intressant et solvabilisateur
que le PAP non group et qu'un avantage financier accord aux oprations groupes en zone urbaine,
priurbaine ou en lotissement, permettrait d'viter cet miettement parcellaire coteux.

2.- Promouvoir une accession trs sociale

Le PTZ ne peut seul suffire favoriser une accession trs sociale pour les mnages modestes. Pour
cette catgorie de mnages, il serait souhaitable de revenir une aide la pierre significative, qui ne se
traduirait pas ncessairement par une augmentation des charges budgtaires puisqu'elle pourrait n'tre
accorde qu' des oprations montes de faon ce que les taux d'effort des mnages n'excdent pas
25% (soit le seuil d'exclusion de l'APL). Ce type de financement spcifique existe dj dans les
dpartements d'outre-mer. Il est bien vident que les accdants de ce type d'oprations doivent tre
scuriss au mieux. A cet gard, la scurisation mise en place par le mouvement HLM est une bonne
rfrence (garantie de rachat du logement et garantie de relogement).

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3.- Recentrer les efforts budgtaires et valuer

Les efforts consacrs par la Nation en matire d'accession la proprit doivent faire l'objet d'valuation
et de recentrage lorsque c'est ncessaire. A cet gard, on peut citer la SGFGAS : alors que les services
du budget s'efforcent de faire des conomies sur le PTZ, au risque de rendre caduc le produit, un
mcanisme de subvention mis en place par la direction du Trsor, continue d'alimenter anne aprs
anne, sans ncessit immdiate, la socit de gestion du fonds de garantie de l'accession sociale
(SGFGAS). Cre en 1993, la SGFGAS disposait la clture du dernier exercice au 31 mars 2001, de
6,12 milliards de francs inscrits au fonds de garantie FGAS.

La rcente loi SRU a, dans le mme ordre d'ide, impos aux organismes HLM promoteurs en accession
la proprit de crer une socit de garantie autonome de la caisse de garantie du logement social
(CGLS devenue CGLLS et cantonne la seule activit locative) sans que les tudes pralables
l'adoption par le Parlement aient t ralises par les services de la DGUHC et du Trsor.

Il semble que la mise en _uvre de ce projet se heurte des problmes considrables et qu'il n'est pas sr
er
que cette socit puisse tre oprationnelle au 1 janvier 2002. Dans ce cas, les organismes HLM seront
contraints de choisir entre l'arrt pur et simple de cette activit ou l'illgalit.

Votre Rapporteur s'tait, au moment de l'examen de la loi SRU, oppos cette disposition, faisant valoir
que l'activit des organismes HLM tait plurielle (accession, locatif, activit de gestion de syndic,
amnagement) et que leur garantie-promoteur ne pouvait tre scinde entre plusieurs entits. A notre
sens, seule la CGLS est mme de garantir l'activit des organismes. A cette fin, il convient d'organiser
la contribution que l'activit accession doit apporter, tant rappel que, jusqu' la mise en place du PTZ,
les organismes payaient une redevance la CGLS sur chaque PAP, ou prt dit HLMA mis.

4.- La vente HLM

Enfin, le dernier volet de l'accession la proprit concerne le segment particulier que constitue la vente
de logements HLM. Sa mise en _uvre a largement t simplifie et modernise par le lgislateur. Malgr
cela, la vente de logements aux locataires reste trs marginale puisque au cours des cinq dernires
annes, les ventes n'ont pas dpass 5.000 units par an, parmi lesquelles il faut compter les ventes de
patrimoine entre organismes d'HLM. Malgr la modestie de ces chiffres, la vente HLM doit tre
encourage : elle constitue un lment de fluidit des marchs locaux et favorise le renouvellement du
parc locatif HLM.

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PROPOSITIONS DE VOTRE RAPPORTEUR

Il faut cesser de grer le logement social comme au temps de la pnurie, mais refonder la
politique du logement sur la volont de rpondre une demande diversifie. Le droit au
logement est de la comptence de l'Etat. Celui-ci peut en assurer la mise en uvre au
niveau local en contractualisant les objectifs et en valuant les rsultats.

I.- Dconcentrer la mise en uvre de la politique du logement social

- Conserver l'Etat, garant de la solidarit nationale, la responsabilit de la ligne


stratgique en matire de logement social.
- Dconcentrer la gestion du logement social l'chelon rgional avec un ple de
comptence interministriel sous l'autorit du prfet de rgion. Allger en consquence les
effectifs d'administration centrale.
- Simplifier et allger la rglementation.
- Mettre en place un systme d'valuation fiable prenant la mesure statistique de l'impact
des aides au logement et le caractre diversifi et volutif de la demande. Associer le
Conseil conomique et social l'valuation de la politique publique du logement.

II.- Mieux rpondre la question foncire

- Ractiver les grands instruments de constitution de rserves foncires et mettre en place


les financements correspondants.
- Mobiliser les terrains publics en affectant au logement social des emprises disponibles.
- Recourir plus largement au bail emphytotique ou au bail construction.

III.- Organiser le partenariat entre les acteurs

- Elaborer de faon contractuelle les projets dans le cadre intercommunal appropri, la


communaut de communes ou la communaut d'agglomration.
- Rorganiser les structures des intervenants (HLM et organismes du 1% logement) par le
remembrement des patrimoines, la diminution du nombre de bailleurs sur un mme site et
l'identification d'actionnaires de rfrence.

IV.- Renouveler les modes de financement

- Rtablir les crdits d'aide la pierre aux montants de la loi de finances initiale pour 1997.
- Ouvrir la possibilit d'oprations drogatoires aux normes nationales et faciliter les
exprimentations, ce qui aura pour effet une meilleure consommation des crdits.
- Raliser des conomies, principalement sur la subvention la socit de gestion du fonds
de garantie de l'accession sociale (SGFGAS) et sur les avantages consentis au titre de
l'pargne logement.

V.- Promouvoir une vraie politique d'accession sociale la proprit

- Ne pas s'engager dans le processus irrversible de papisation du PTZ


Cesser de resserrer les effets solvabilisateurs du PTZ en agissant sur le cadre
rglementaire, comme c'est le cas depuis 1996.
- Promouvoir une accession trs sociale
Prvoir des mcanismes d'accession trs sociale avec un taux d'effort plafonn 25%.
- Recentrer les efforts budgtaires et valuer
- La vente HLM
Encourager la vente de logements par les HLM.

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EXAMEN EN COMMISSION

La Commission a examin le prsent rapport d'information au cours de sa sance du mardi 19 juin 2001.

M. Jean-Louis Dumont a prsent les principales propositions du rapport en observant notamment que,
si elles taient peu nombreuses, il en souhaitait une vritable application.

M. Jean-Pierre Delalande a dclar qu'il n'tait pas opportun de prolonger un dbat ayant dj eu lieu,
au cours des runions du 7 et du 14 juin de la Mission d'valuation et de contrle.

M. Grard Bapt s'est dclar proccup par les perspectives de transfert de la gestion des programmes
locaux de l'habitat l'chelon des structures intercommunales. Il existe un risque que les communes
rsidentielles se dchargent sur d'autres communes de leur obligation de construction de logements
sociaux.

M. Jean-Louis Dumont a dclar qu'il souhaitait effectivement que la comptence en matire de


logement soit transfre aux communauts de communes et maintenant aux communauts
d'agglomration. On ne peut forcer une commune construire des logements sociaux et il n'est pas
certain non plus que certaines d'entre elles souhaitent se dbarrasser sur d'autres de l'obligation de
construire des logements sociaux.

M. Pierre Mhaignerie a craint que le choix de l'chelon rgional pour la mise en _uvre de la
dconcentration souhaite par la Mission ne comporte le risque d'une reconcentration. Il a obtenu du
Rapporteur des prcisions sur les crdits d'aide la pierre inscrits au budget de l'Etat en 1997 et 2001 et
il a souhait l'audition rapide de Mme la Secrtaire d'Etat au logement.

M. Yves Tavernier, prsident, aprs les interventions de MM. Jean-Louis Dumont, Jean-Pierre
Delalande et Grard Bapt, a conclu sur la ncessit de fixer une date pour cette audition en accord avec
le Gouvernement.

La Commission a ensuite autoris, en application de l'article 145 du Rglement, la publication du prsent


rapport d'information.

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AUDITIONS

1.- Audition de M. Christian Nicol,


chef de la Mission interministrielle d'inspection
du logement social (MIILOS)

(Extrait du procs-verbal de la sance du jeudi 5 avril 2001)


Prsidence de M. Augustin Bonrepaux, Prsident

Le Prsident Augustin Bonrepaux : Nous entamons nos travaux d'aujourd'hui avec les auditions sur le
logement social.

Je remercie la Cour des comptes de nous assister toujours aussi fidlement dans notre travail. Je sais
qu'une runion a eu lieu avec le Rapporteur spcial des crdits du Logement pour prparer cette
audition.

J'accueille M. Christian Nicol, chef de la mission interministrielle d'inspection du logement social


(MIILOS), et je vais donner tout de suite la parole au Rapporteur spcial des crdits du Logement. Je
rappelle que les questions doivent tre brves et les rponses aussi prcises que possible.

M. Jean-Louis Dumont, Rapporteur spcial : Monsieur le Prsident, nous recevons aujourd'hui M.


Nicol, qui est, certes, dans son rle de directeur de la mission interministrielle d'inspection du logement
social, mais qui est aussi l'un des meilleurs connaisseurs de l'ensemble des acteurs et des missions du
secteur du logement social. Ses diverses responsabilits exerces au cours des annes passes, que ce
soit comme conseiller de diffrents ministres, comme directeur du cabinet de M. Louis Besson, secrtaire
d'Etat au logement, ou comme directeur de l'Agence nationale pour l'amlioration de l'habitat (ANAH),
devenue aujourd'hui la grande Agence , n'y sont certainement pas pour rien.

Les activits de M. Nicol doivent l'amener aujourd'hui clairer notre mission d'une faon tout fait
particulire, non seulement sur l'volution des financements du logement social travers le prt locatif
aid (PLA) et la mise en place du prt locatif usage social (PLUS), mais aussi sur la manire dont on
peut couvrir les besoins de logements sociaux, aussi bien ceux manant des plus dmunis que ceux
exprims par les mnages qui correspondent aux plafonds de ressources dfinis par les pouvoirs publics.
Vous menez, depuis quelques annes, depuis que vous tes en place la MIILOS, des missions
d'inspection des organismes. Pouvez-vous nous indiquer quelles volutions vous percevez dans les
grands indicateurs financiers chez ces organismes
- HLM, offices, OPAC, socits anonymes, voire coopratives d'Alsace-Moselle - qui font
traditionnellement du logement locatif, ou organismes qui ont des comptences dans le domaine du
locatif ?

En effet, on constate qu'un organisme HLM riche et puissant peut continuer s'enrichir condition de ne
pas construire. Nous avons ainsi une formule clbre qui a t utilise par l'un des responsables de
l'Union des HLM, prsident d'une fdration, en parlant d'organismes dodus mais qui dorment . Faut-il
les rveiller et comment ?

On connat les difficults rencontres pour mener des oprations dites quilibres, c'est--dire permettant
des loyers de sortie compatibles avec les ressources des mnages, ces ressources tant diffrentes
d'une rgion l'autre, voire d'un bassin d'emploi l'autre. Votre analyse gnrale permet-elle de
distinguer les oprations qui sont menes dans le milieu rural, dans telle ou telle rgion, et celles menes
en Ile-de-France ?

Un mot particulier sur l'Ile-de-France. C'est l o les demandes de logement sont les plus fortes, o le
diffrentiel entre l'offre de logements sociaux et les demandes est le plus important et o l'on a du mal
satisfaire les demandes. C'est aussi pour tenter de rsoudre les problmes rencontrs en Ile-de-France
que des projets de loi et des rglementations sont prpars par le ministre charg du logement. Je
pense en particulier au numro unique dpartemental d'enregistrement des demandes de logements
locatifs sociaux.

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Hier, quelle n'a pas t ma surprise en entendant l'un des responsables de l'Ile-de-France dire que ce
numro unique tait compltement inadapt l'Ile-de-France. J'avais cru que le numro unique avait t
mis en place pour rsoudre les problmes du logement social en Ile-de-France. Manifestement, il y a
quelque chose qui ne va pas. Si je parle de ce numro unique, c'est parce qu'il faut se demander
pourquoi des crdits sont inscrits au budget du logement si l'on est dans l'incapacit de les utiliser parce
que l'on ne matrise pas le niveau de la demande ; ensuite, lorsqu'on sait qu'il y a demande, lorsque les
collectivits locales ont ralis des investissements, parfois, l'opration ne trouve pas son quilibre et le
loyer de sortie devient prohibitif.

Pouvez-vous nous indiquer aussi quelles grilles vous utilisez pour analyser les capacits financires des
organismes HLM, en particulier sur les provisions pour gros travaux, qu'elles impliquent ou non la
rhabilitation du logement social et donc l'augmentation ou non des loyers ?

Comme les magistrats de la Cour des comptes me le disaient tout l'heure, existe-t-il une grille d'analyse
(4)
permettant de savoir si un btiment peut tre palulos ou non ? Ne remet-on pas inconsidrment de
l'argent dans un logement existant, alors qu'il serait peut-tre plus simple de construire du neuf et de
dmolir l'ancien ? N'est-ce pas une difficult culturelle qui empche des dmolitions pourtant justifies ?
Comment vos inspecteurs et vous-mme apprciez-vous cette difficult ?

Il s'agit de construire du neuf, de reloger ou de loger les familles et les individus et, galement, de
pratiquer des dmolitions. Cette frontire entre la dmolition et la construction est au cur du dbat lors
de chaque budget, mais aussi au sein des organismes du logement social.

Enfin, pouvez-vous nous indiquer quel quilibre trouver entre le logement social public et le logement
social de fait, conventionn et priv ?

Le Prsident Augustin Bonrepaux : Il faudra tre plus concis dans les questions et les poser les unes
aprs les autres. Je souhaite aussi que les rponses soient concises, et mme plus concises que les
questions.

M. Christian Nicol : Je dirai tout d'abord que je ne suis responsable de la MIILOS que depuis un an et
que je ne suis pas certain d'avoir suffisamment de recul, du moins ce poste, pour tirer des conclusions
fortes sur le monde HLM, qui fait l'objet des contrles rguliers de la mission interministrielle
d'inspection du logement social.

Cependant, pour rpondre votre premire question, je tiens dire que la situation financire des
organismes HLM s'amliore sans arrt. On peut dire de manire gnrale qu'elle n'a jamais t si bonne
que ce qu'elle est aujourd'hui.

Les explications sont nombreuses. Cette amlioration est lie essentiellement la baisse de la charge de
la dette qui, comme vous le savez, reprsente, pour les organismes HLM, environ la moiti des charges.
Cette diminution des charges financires a un effet trs sensible ; elle procde, bien sr, de la baisse des
taux d'intrt et de l'allongement de la dure des prts qui ont t dcids au cours des dernires
annes. Il s'y ajoute la baisse du taux de la TVA sur l'ensemble des travaux raliss par les organismes
HLM, ainsi que, partir de cette anne, la baisse cible de la taxe foncire sur les proprits bties.

Le rsultat de tout cela, c'est que la situation financire, de manire gnrale, est saine.
L'autofinancement, c'est--dire la capacit d'pargne des organismes, est en moyenne de 10 % pour les
socits anonymes d'HLM et de 6% pour les offices d'HLM. Dans les projections ou les simulations
ralises l'occasion de chaque contrle d'organisme, on s'aperoit que cette situation est encore
amene s'amliorer de manire gnrale.

Voil pour le contexte financier gnral.

Le deuxime lment marquant des dix dernires annes, c'est un changement de priorit ou, en tout
cas, une prise de conscience par la plupart des organismes que le problme principal est celui de la
gestion de leur patrimoine, en termes de maintenance, de destruction, d'amlioration, dans le cadre de la
politique de renouvellement urbain que vous avez voque.

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Le dveloppement de la vacance, qui est un phnomne peu habituel pour les organismes HLM, et la
pauprisation de la population loge en HLM ont fait prendre conscience ces organismes qu'il fallait
dsormais consacrer l'essentiel des moyens, humains ou financiers, cette action de renouvellement
urbain.

La rhabilitation des organismes d'HLM se maintient un trs haut niveau. On a dit autrefois qu'il suffisait
d'un plan de cinq ans pour amliorer l'ensemble du parc et l'on s'aperoit, en fait, qu'une action
permanente est mener. De mme, en ce qui concerne les destructions de logements, on est en train de
passer rapidement d'un rythme annuel de quelques centaines de logements dtruits un rythme
probable de 10.000 logements dtruits.

Dsormais, tout le monde se penche sur ces questions et essaie de les rsoudre. Je pense que les
moyens ont t mis en place pour cela.

Ce changement de priorit a des consquences sur l'investissement neuf, c'est--dire que les
organismes ne se dveloppent plus, de manire gnrale, par la construction neuve. La priorit est
donne cette politique de renouvellement urbain et donc la gestion du patrimoine. Elle est coteuse et
il n'est pas anormal que les fonds propres dont disposent les organismes HLM soient mis en priorit au
service de la politique de renouvellement urbain, alors que la hausse des loyers l'occasion des
rhabilitations, qui alimentait autrefois les ressources des organismes, n'est plus possible aujourd'hui,
puisque la plupart des loyers sont maintenant fixs au plafond prvu par la rglementation : du point de
vue des recettes, les organismes HLM n'ont plus de marge de manuvre.

Ils sont donc bien obligs de trouver en interne, notamment pour la rhabilitation, les ressources
ncessaires, qui sont moins frquemment consacres des oprations neuves.

Il est intressant de constater que la demande a galement volu : ce fait est bien connu. Les tours et
les barres, c'est fini ; l'volution du mtier conduit les organismes HLM produire du petit collectif ,
voire de l'individuel ainsi que de l'acquisition-amlioration, qui doit se dvelopper. La demande porte
surtout maintenant sur les petites oprations bien situes en milieu urbain ou sur des oprations de type
pavillonnaire en milieu rural. Cela implique un changement de mtier, car l'action traditionnelle des
organismes HLM tait autrefois de construire du neuf sur du terrain nu.

L'volution des mtiers et des comptences internes aux organismes tarde peut-tre se mettre en
place.

Un autre facteur doit tre pris en compte : la multiplicit des acteurs dans le monde HLM, qui comprend
environ 800 ou 900 organismes. Ce n'est pas, contrairement ce qu'on peut croire, un facteur
d'mulation, car les organismes ont du mal se structurer autour de projets, notamment de territoire. De
plus, la plupart des petits ou des moyens organismes n'ont jamais eu ou n'ont plus d'quipe de matrise
d'ouvrage et ils ne sont donc plus aptes construire. Certains d'entre eux n'ont mme pas les
comptences pour engager des rhabilitations. La question de la rorganisation et de la restructuration
du mouvement HLM se pose ; elle relve avant tout de la profession, mais, mon avis, elle devra tre
ralise dans l'avenir.

Il est difficile d'analyser la demande et les besoins. A la MIILOS, les 200 rapports d'inspection
d'organismes raliss par an correspondent 200 situations locales diffrentes. On rencontre des
besoins diffrents, concernant aussi bien, des rgions ou des communes en dclin dmographique o,
bien videmment, le problme n'est certainement pas de construire, que, l'autre extrme, des zones o
le march est particulirement tendu et o les besoins sont importants, l'archtype tant bien
videmment la rgion Ile-de-France.

Les besoins restent donc importants, sans qu'il soit videmment possible, pour moi, de les chiffrer
prcisment.

J'ai indiqu tout l'heure quelques facteurs qui, globalement, peuvent expliquer le manque d'apptence
actuel des organismes de HLM pour la construction.

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Il faut y ajouter l'image des HLM, qui est devenue trs mauvaise au fil des ans. C'est une chose que je
ressens profondment. Cette mauvaise image des HLM a des consquences dans les refus de plus en
plus frquents des collectivits locales d'accueillir du logement social, refus qui accroissent, bien
videmment, les difficults des organismes. Ils ont toujours eu besoin, ce n'est pas nouveau, pour
financer des oprations (les logements aids par l'Etat, que ce soit les PLA, les PLUS ou les autres
catgories, n'ayant jamais t quilibrs depuis l'origine des financements HLM), notamment dans les
zones o la situation est tendue, d'avoir recours des financements externes des collectivits locales ou
du 1 % logement.

Il est clair que beaucoup de collectivits locales hsitent ou refusent maintenant d'aider les organismes
HLM par apport de foncier. Il y a eu aussi un reflux des financements par le 1 % logement qui, comme
vous le savez, a t ponctionn fortement par le budget de l'Etat et a d se dsengager de nombreuses
oprations HLM.

Le rsultat de tout cela, c'est que l'quilibre des oprations est de plus en plus mal assur. Cependant, le
plan de relance rcent devrait permettre de compenser l'essentiel de ces difficults.

Il reste que l'on aura, malgr tout, quelques difficults convaincre les organismes construire, pour
plusieurs raisons : le rappel permanent par les pouvoirs publics, depuis dix ans, que la vocation principale
des organismes HLM est l'accueil des dfavoriss n'a pas suscit partout l'enthousiasme chez les
dirigeants de ces organismes. Une reprise en main a accompagn ce discours. Les prfets ont rtabli
leur contingent de rservation alors qu'ils y avaient plus ou moins renonc pour la plupart.

La MIILOS s'est mise systmatiquement contrler le respect des plafonds de ressources en infligeant
des sanctions financires aux organismes HLM qui ne les respectaient pas. Du fait de ces contrles, la
plupart des organismes respectent maintenant les plafonds de ressources, ce qui n'tait absolument pas
le cas il y a dix ans.

Ces rappels la rgle mettent mal l'aise certains organismes HLM. Un certain nombre d'entre eux,
bnficiant de capacits financires, n'ont pas trop de problmes de politique de la ville ou de
renouvellement urbain. Mais un certain nombre aussi, soit ne font plus rien, soit, s'ils dcident d'tre
actifs, se rfugient dans un secteur que je qualifierai d'intermdiaire, que ce soit du logement locatif
intermdiaire ou de l'accession la proprit, et abandonnent le crneau du logement social.

Enfin, je dirai que la diffrenciation en catgories, qui a pu se faire au cours des dernires annes, des
diffrents produits locatifs, entre le PLA trs social, le PLA d'intgration, le PLA loyer modr, et autres,
a eu, mon avis, un effet d'image ngatif et nfaste sur la construction de logements sociaux.

Cependant, la cration du PLUS me semble aller maintenant dans le bon sens.

M. Jean-Pierre Delalande : Je suis toujours frapp, quand on parle de logement social, qu'on se
concentre sur les HLM. Les HLM ne logent pas les personnes en difficult. Elles demandent un rapport
de 1 4 entre le revenu et le loyer charges comprises, c'est--dire que vous ne pouvez pas vous loger,
mme dans un petit appartement, moins de 9.000 ou 10.000 francs. Cette offre concerne la catgorie
que les anglo-saxons appellent la lower middle class , mais non les personnes en difficult. Elle ne
permet pas de loger les personnes trs dfavorises.

Vous avez ici plusieurs maires de banlieue d'Ile-de-France qui imaginent des dispositifs compltement
diffrents. Nous faisons appel des socits qui ont l'habitude de construire plutt des foyers, mais qui
sont appeles construire, sur la base de leur mtier et de leurs connaissances, des appartements de
meilleure qualit que des foyers. Nous y arrivons en imaginant des solutions appropries chaque
opration, avec des concours de la Caisse des dpts et consignations, mais de moins en moins par les
mcanismes qui nous sont offerts par l'Etat.

Je trouve que c'est un vrai problme. C'est vraiment la faillite de la politique du logement social en
France. On en construit de moins en moins, ou disons que cela a considrablement baiss, parce que
cette politique n'est pas approprie.

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Comment nous dterminons-nous en rencontrant nos concitoyens ? Nous regardons objectivement leur
situation et nous essayons de btir une politique de logement social pour chacune des tranches de
revenu. Nous partons de ce constat et non pas d'un modle unique qui serait cens permettre de loger
tout le monde et qui ne le fait pas parce que, videmment, les offices publics de HLM ont leurs
contraintes. De toutes faons, ils ont eu tellement de soucis qu'en effet, ils se sont rfugis dans les
pratiques que notre collgue Dumont et vous-mme avez rappeles : ils sont attentifs leur quilibre
financier, c'est--dire qu'ils ne renouvellent pas leur parc.

C'est la premire question lourde que je voulais vous poser. N'y a-t-il pas lieu de renouveler cette
politique ? De ce point de vue, sans polmique aucune, parce que ce n'est pas le genre de notre Mission
d'valuation et de contrle, je tiens vous dire que la loi Solidarit et renouvellement urbains (SRU),
qui impose 20 % de HLM toutes les communes, est absurde ! Ce n'est pas comme cela que l'on va
rsoudre la question du logement social ; on ne le fera que par la mthode que je vous ai indique, en
renouvelant la politique de logement social compltement et avec de nouveaux dispositifs.

La deuxime faillite est avre : nous sommes trs concerns dans notre dpartement du Val d'Oise en
matire de sdentarisation des gens soi-disant du voyage . Ce n'est pas du tout un sujet loign. En
effet, quand vous creusez ces questions, vous vous apercevez qu'normment de problmes sociaux et
de malaises perdurent et qu'ils pourraient tre rgls avec une consommation de crdits publics
beaucoup moins importante et beaucoup plus efficace.

Notre souci d'efficacit de l'emploi des crdits publics permet de constater que, dans les mcanismes
actuels, il y a des pertes en ligne considrables et des crdits qui ne sont pas orients bon escient.

La troisime question est celle du dbat sur le renouvellement urbain, les rhabilitations et les
reconstructions. Je me suis beaucoup occup de la politique de la ville et j'ai visit normment de
quartiers en difficult.

Je me rappellerai toujours le maire du XIIIme arrondissement de Marseille qui m'a montr (j'tais
l'poque prsident de la commission de surveillance de la Caisse des dpts, organe trs actif) les
oprations de rhabilitation des quartiers nord de Marseille. Quand vous faisiez un modeste calcul, vous
vous aperceviez que la rhabilitation d'une tour cotait beaucoup plus cher qu'une construction neuve.
On ne peut qu'tre perplexe.

Certaines raisons sociologiques peuvent expliquer l'enracinement des jeunes de ces quartiers et
l'attachement, l'affection qu'ils ont pour leur tour. Quand on a un peu tudi ces questions, on s'aperoit
que, aussi paradoxal que cela puisse paratre des gens qui sont extrieurs ces quartiers, les
habitants y sont attachs et donc que la dmolition peut poser problme, et doit tre prpare dans la
dure.

J'ai donc t effar du cot de ces oprations au regard du rsultat et de leur efficacit sur longue
priode, y compris pour la rsolution des problmes sociaux sur le long terme.

Voil trois questions qui me paraissent trs importantes et sur lesquelles je voudrais avoir votre
sentiment.

M. Christian Nicol : Vous considrez que les organismes HLM ne font plus de logement social, compte
tenu de la catgorie de population accueillie ; ce n'est pas la vision que j'ai.

M. Jean-Pierre Delalande : C'est pourtant vident.

M. Christian Nicol : Je pense que vous avez une vision particulire en rgion Ile-de-France, dont la
spcificit est bien connue par les statistiques. Cela rpond une question que posait tout l'heure M.
Dumont. D'une manire globale - je le dis de mmoire car je n'ai pas les chiffres exacts en tte - alors
que le pourcentage de bnficiaires de l'aide personnalise au logement (APL) dans le parc HLM est, au
niveau national, de 55%, il est de 30% en rgion Ile-de-France, alors que les barmes sont plus
favorables en rgion Ile-de-France.

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Il y a donc bien un problme dans la rgion parisienne, o la demande de logements sociaux est forte,
problme qui se traduit, si j'en crois ces chiffres, par le fait que les organismes HLM choisissent les moins
pauvres parmi les pauvres qui sont candidats un logement, ce qui n'est pas le cas en province, o on
accueille plus facilement tout le monde.

Quant la question de la norme selon laquelle le revenu exig correspondrait quatre fois le loyer plus
les charges, je dirai que votre analyse devrait bien videmment tenir compte de l'APL. Ce n'est pas la
peine d'avoir une APL qui couvre quasiment la totalit du loyer et des charges si l'on n'en tient pas
compte pour valuer la solvabilit des gens.

M. Jacques Guyard : Pas pour les charges.

M. Christian Nicol : Si ; dans certains cas, c'est mme suprieur. En tous cas, la prise en compte de
l'APL devrait permettre ceux qui ont des ressources faibles d'entrer en HLM. On sait que ceux qui ont le
moins de mal entrer en HLM sont les bnficiaires du revenu minimum d'insertion (RMI). Donc je pense
que c'est un problme de comportement des organismes HLM plus que de politique du logement, qui
serait inadapte en rgion Ile-de-France, puisque c'est un problme qui n'existe qu'en rgion Ile-de-
France.

En ce qui concerne la sdentarisation des gens du voyage, les crdits du budget du logement permettent
cette sdentarisation. Certaines collectivits se sont mme lances dans des oprations assez
intressantes de ce point de vue. C'est tout ce que je peux dire ce stade.

Sur la question de la dmolition et du renouvellement urbain, comme je l'ai dit tout l'heure, il y a une
volution assez importante des mentalits et, notamment, des mentalits au sein de l'administration.

Je considre que c'est l'administration qui a empch le dveloppement des dmolitions pendant des
annes. Quand elle a fini par les admettre, toute demande de dmolition tait un vritable parcours
d'obstacles qui revenait effectivement rendre sa ralisation trs difficile. Ce n'est que trs rcemment
que l'on s'est rendu compte du gchis, en termes conomiques, rsultant des rticences d'une
administration qui avait l'impression que l'argent public ayant servi construire des logements serait
gch en les dtruisant. Elle ne se rendait pas compte que le fait de continuer les rhabiliter dans
certaines conditions revenait gcher encore plus d'argent public.

Les choses sont rentres dans l'ordre, car la position de l'administration et celle des pouvoirs publics ont
t clarifies, avec la prise en compte de la situation des locataires et l'organisation du relogement. Il y a
maintenant une multiplication des projets de dmolition, qui montre que les tabous ont t vaincus, certes
rcemment.

M. Jean-Pierre Delalande : C'est bien, mais comment rgle-t-on, s'il est spcifique, le problme de la
rgion Ile-de-France ? Je n'ai pas de piste l-dessus. Je vous dis que, d'aprs mon exprience, celle de
la banlieue nord, du Val-d'Oise, nous menons des actions parce qu'il est vident qu'il faut le faire,
notamment sur le foncier. Nous prenons en charge le foncier, mais pour un cot tellement lev que nous
ne pouvons pas faire un trs grand nombre d'oprations. Nous faisons des oprations appropries aux
diffrentes catgories de revenus de la population.

M. Jean-Jacques Jgou : Je voudrais continuer sur ce registre, parce que, pour ma part, en tant que
praticien de terrain, avec un certain nombre de collgues, j'avais plusieurs questions poser. Nous
avons prpar cette Mission d'valuation et de contrle de faon assez unanime compte tenu la situation
que nous connaissons les uns et les autres, qui est peut-tre plus difficile en Ile-de-France que dans ce
qu'il est convenu d'appeler la France profonde. Nous voyons bien galement que, dans les grandes
mtropoles, on se trouve dans la mme situation. La rgion Ile-de-France n'est pas la seule.

A la Mission d'valuation et de contrle, nous ne sommes pas meilleurs que les autres, mais nous
essayons de rflchir pour savoir comment mieux dpenser, au-del des courants politiques, en vitant
de se reprocher les uns les autres des turpitudes, suivant qu'on est dans la majorit ou l'opposition. C'est
dans cet tat d'esprit que je travaille ici et j'avais donc prpar un certain nombre de questions.

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Cependant, en vous entendant et en entendant aussi mes collgues, alors mme que nous savons tous,
les uns et les autres, ce qu'il faut faire depuis un certain temps, j'ai l'impression que nous ne sommes pas
encore - comme l'on dit - sortis de l'auberge. En effet, il y a une sorte de rsignation la lenteur de
l'administration changer. Pourtant, quand il y a une volont politique, il devrait en tre autrement.

On sait, au regard de la politique passe du logement, qu'il y a maintenant faire une sorte
d'aggiornamento et mettre tout plat. En effet, plus rien ne marche. Si je disais cela dans l'hmicycle,
la majorit se retiendrait peut-tre d'applaudir. Ici, on n'applaudit pas mais on est tous d'accord.

Anne aprs anne, le budget du logement est toujours en augmentation mais, comme pour beaucoup
de ministres, on commence comprendre qu'un bon budget n'est pas forcment un budget en
augmentation. Vous vous en plaignez presque en disant que ce n'est pas vrai, mais il suffit de voir
l'exemple des PALULOS. On dit : c'est du gchis , mais on continue augmenter les crdits
PALULOS et faire en sorte de les utiliser alors qu'on sait bien que la solution n'est pas seulement de
rhabiliter les logements sociaux dgrads, mais d'accrotre la mixit sociale. C'est--dire qu'il faut
dtruire certains logements existants pour loger d'autres catgories, afin de lutter contre la vacance.

Ma premire question est donc la suivante : en ce qui concerne l'affichage, qui n'est pas imputable ce
seul gouvernement (il y a eu suffisamment d'alternances pour que nous soyons tous responsables), on
sait bien que les crdits ne sont pas utiliss, que ceux qui sont utiliss le sont mal, ou que certains
organismes ne font plus ce qui constitue leur vocation pour un ensemble de raisons. Vous dites qu'ils ne
veulent plus construire parce que, finalement, ils n'en ont pas les comptences, mais c'est aussi parce
que les oprations de PLA trs sociaux, PLA ordinaires, PLUS, etc., ne sont pas quilibres. Je parle - il
est vrai - de ce que je connais le mieux, et notamment je pense aux problmes du foncier en Ile-de-
France.

Nous n'allons pas refaire le monde ce matin, mais en matire de logement, on peut commencer
essayer d'amener des responsables, dont vous faites partie, dire qu'effectivement, cela ne fonctionne
plus et qu'il faut travailler tous ensemble pour faire une vritable politique de logement social moderne et
innovante, dont nous connaissons pertinemment la recette les uns et les autres en tant que praticiens de
terrain. C'est ma premire question.

Par ailleurs, le Prsident Delalande, est parfaitement fond se demander si l'un des checs de la
politique du logement social ne rside pas, finalement, dans l'impossibilit de loger le jeune clibataire au
SMIC en rgion Ile-de-France. Je parle bien du SMIC, parce que, comme vous l'avez dit, le RMI donne
davantage de possibilits pour se loger, mme si les bailleurs craignent les impays de locataires sans
activit.

N'est-il donc pas possible de convaincre les organismes HLM (la MIILOS est bien l pour les contrler)
de ce que nous savons tous : l'APL couvre pratiquement le loyer, sauf pour un clibataire au SMIC, et,
dans cette situation, il faut absolument permettre un jeune qui commence dans la vie de se loger, sans
quoi nous aurons un problme d'emploi. Les maires sont obligs simultanment de rsoudre les deux
problmes : il y a emploi s'il y a un logement et il n'y a pas de logement s'il n'y a pas d'emploi.

Enfin, je vous poserai une dernire question, en faisant appel vos responsabilits rcentes et votre
bonne connaissance de la politique du logement. L'Etat est-il dcid prendre en compte
l'investissement financier norme que ralisent les collectivits locales dans le cadre de sa volont de
transfert de charges aux collectivits locales ? En effet, elles ne sont pas toutes rticentes au logement
social. J'ai 20 % de logements sociaux dans ma commune et je connais beaucoup d'autres maires qui
font de gros efforts. Les collectivits locales, qui sont souvent des petites communes modestes et peu
riches, sont obliges de mettre au pot , si elles veulent des logements sociaux, sans quoi aucune
opration ne peut se faire.

M. Didier Migaud, Rapporteur gnral : Je voudrais prolonger les questions de M. Jean-Jacques


Jgou. Nous sommes tous assez d'accord sur le constat. A la limite, les objectifs affichs par le ministre
charg du logement rpondent assez bien la logique que nous souhaitons. Le gros problme, c'est que
l'on affiche sans cesse des objectifs et que l'on n'obtient jamais de rsultats. Pourtant, on essaie de s'en
donner les moyens.

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En ce qui concerne les questions qui vous ont t poses, j'avoue que je n'ai pas t tellement
impressionn par les rponses. Manifestement, on touche du doigt un constat que chacun reconnat, on
ajoute plan de relance plan de relance et on obtient toujours d'aussi mauvais rsultats par rapport des
objectifs affichs, mme si, parfois, certains plans ont de meilleurs effets que d'autres. Globalement, on
ne peut tre satisfait.

Comment peut-on sortir de cette situation ? Vous tes parmi ceux qui, comme cela a t rappel, ont une
grande exprience en la matire. Donc que peut-on envisager de plus pour faire en sorte que les
rsultats correspondent aux objectifs que nous affichons ? L'Etat a-t-il valu les effets des mesures du
plan de l't 1999 ? Un certain nombre de mesures importantes avaient t annonces et les rsultats
les plus rcents tmoignent d'une baisse des constructions malgr l'amlioration de la situation financire
des bailleurs sociaux, comme vous venez de nous le confirmer.

Je veux bien que l'on donne la priorit la politique de renouvellement urbain, car cela me parat
effectivement une bonne orientation, mais si, paralllement, on ne construit pas des logements
nouveaux, ne serait-ce que pour accueillir les personnes qui taient dans les immeubles que nous
dtruisons, l'ide tant de faire en sorte qu'il y ait moins de tours, et si, paralllement, on ne poursuit pas
cet effort de construction, on ne rsoudra jamais l'quation qui nous est soumise.

N'y a-t-il pas non plus un problme d'organisation administrative ? Certains proposent le transfert de la
comptence du logement aux collectivits locales et je n'ai pas d'a priori l-dessus. Vous l'avez reconnu
vous-mme tout l'heure, d'une certaine faon, en disant que l'Administration avait pu prendre sa
part de responsabilit dans le retard de comprhension d'un certain nombre de phnomnes, mais
avons-nous la bonne organisation administrative pour rpondre aux besoins qui s'expriment sur le terrain
?

Tout le monde reconnat que le processus de dcision reste d'une redoutable lenteur. Des mesures de
simplification administrative ne seraient-elles donc pas beaucoup plus efficaces que des dcisions dont
on voit bien qu'elles peuvent tre sans consquence sur le terrain ?

On attend de vous, si je puis dire, de sortir des sentiers battus dans lesquels on se trouve depuis
quelques annes. On voit qu'il y a des objectifs affichs et une ambition, mais le problme, c'est de savoir
si, concrtement, nous arrivons nous donner les moyens de cette ambition. Pour le moment, en
fonction des rsultats obtenus, on peut en douter.

M. Christian Nicol : Je ne sais pas si c'est moi de rpondre sur le fond aux questions que vous posez.
Je suis dans une position de chef de mission de contrle et je pense que ces questions s'adressent plus
au ministre qu' moi.

Cela dit, en restant dans mon domaine de comptences, je constate que la succession de tous ces plans
de relance, depuis quelques annes, n'est pas forcment une bonne chose. Finalement, ils finissent par
susciter l'attentisme : on ne fait rien en attendant le prochain plan de relance qui amliorera encore les
choses et on aurait tort de se prcipiter. Il est vrai qu'ils se sont succd quasiment tous les ans ou tous
les six mois.

Cependant, la conjoncture pousse l'attentisme. Le plan de l't 1999, avec notamment la mise en place
du PLUS, a t accueilli favorablement. Seulement, quelques mois plus tard, la hausse du taux du livret
A, en 2000, a remis mal l'quilibre qui tait atteint en 1999. Il est vrai que ce n'est pas simple.

L'administration volue probablement trop lentement, par exemple sur les dmolitions. Il ne faut pas non
plus rduire la politique du logement au logement social. En effet, si les crdits du logement social sont
mal consomms, ils le sont trs bien dans les autres secteurs, qu'il s'agisse du prt taux zro, de la
rhabilitation ou des crdits pour le parc priv, les crdits de l'ANAH et de la prime l'amlioration de
l'habitat (PAH), qui contribuent, chacun leur manire, rpondre la question du logement, qui n'est
pas uniquement celle du logement locatif social. Elle est prendre dans sa globalit et que c'est dans
cette globalit qu'il faut l'valuer.

Rapport MEC-Logement social - Page 34


Personne, ici, ne nous dira que la seule politique de logement de l'Etat doit tre une politique de
construction de logements locatifs sociaux. Il y a mme des zones et des rgions dans lesquelles il n'y a
plus besoin de logements locatifs sociaux ; il faut le dire.

J'ai t aussi directeur de l'ANAH et je pense que l'effort qu'elle fait en matire de remise sur le march
des logements vacants dans le milieu rural est fondamental. Il vaut mieux rhabiliter des logements
existants en centre bourg que d'aller construire du PLA qui risque de rester vacant.

C'est dans la globalit qu'il faut analyser la politique du logement. Le problme lancinant qui est pos
tous les ministres du logement est celui de la construction de logements locatifs sociaux ou du
dveloppement du parc locatif social dans les grandes agglomrations. J'aurais tendance dire que c'est
le vrai problme du logement aujourd'hui.

Pour le reste, tout se passe assez bien. Tous les indicateurs montrent, de recensement en recensement
et d'enqute logement en enqute logement, que les gens sont mieux logs, que la surface par habitant
est de plus en plus importante et qu'il y a de plus en plus de propritaires dans ce pays. Donc il ne faut
pas non plus exagrer. On a le petit problme de construire des logements sociaux l o il y en a besoin.

M. Jean-Louis Dumont : En Ile-de-France.

M. Jean-Pierre Delalande : Manque de chance : c'est l que nous sommes : en Ile-de-France !... (Rires.)

M. Jacques Guyard : Il est vrai, monsieur le Prsident, que la MEC est mal constitue, car elle
comprend majoritairement des dputs d'Ile-de-France.

Je vais essayer de reprendre un peu diffremment la question pose par mes collgues avant moi. Nous
constatons tous que le budget du logement social est en train de devenir la variable d'ajustement de la
gestion budgtaire globale. Les crdits militaires pendant longtemps ont reprsent la plus grande part
des crdits annuls et le logement social va finir par s'y substituer. Notre souci est d'abord de dpenser
utilement, comme le disait M. Jean-Jacques Jgou.

O sont les blocages ? Avec mon exprience d'lu d'un dpartement de la grande couronne, j'en
retiendrai deux.

En matire de renouvellement urbain, ce qui me parat tre le facteur de blocage, aujourd'hui, c'est la
structure de la dcision plus que les problmes financiers, c'est--dire la ncessit de conjuguer, pour
une opration de renouvellement urbain, l'action des organismes HLM. De ce point de vue, l'existence
des 800 ou 900 organismes est totalement anachronique. Il suffit de voir la situation de ma commune o
29 organismes interviennent ; c'est une folie pure. L-dessus, il y a vraiment des mesures brutales
prendre, dont le mouvement HLM lui-mme, mon avis, n'est pas capable. Une initiative des pouvoirs
publics est indispensable.

Il est trs difficile d'arriver faire cooprer, comme sur le grand projet de ville chez moi, les organismes
HLM, la ville (si on n'agit pas sur l'environnement immdiat des immeubles en mme temps qu'on les
rhabilite, cela ne marche pas), le dpartement, qui a besoin d'intervenir sur la voirie, et le prfet, qui en
principe doit diriger l'opration. On met au mieux trois ans se mettre d'accord sur un programme et
deux ans l'engager.

Le problme du renouvellement urbain rside d'abord dans la structure de dcision, me semble-t-il, et


non dans l'insuffisance des crdits, parce qu'aujourd'hui, la situation n'est pas si mauvaise : il y a de
l'argent.

La situation de la construction neuve qui, chez nous, reste indispensable parce que la demande existe,
est inquitante. Comme vous l'avez dit tout l'heure, aujourd'hui, pratiquement tous les loyers sont au
plafond, ce qui signifie qu'ils sont chers. Chez moi, 30 kilomtres de Paris, la diffrence entre les loyers
du secteur priv et ceux du secteur HLM est quasiment nulle ; il y a 5 % de diffrence et des promoteurs
privs arrivent tirer les loyers jusqu'aux prix HLM, ce qui pose un vrai problme, parce qu'on a
augment un peu l'aide la pierre et mis en place des prts taux favorables.

Rapport MEC-Logement social - Page 35


La charge foncire explique les blocages. En Ile-de-France, soit les communes ont trop de HLM et elles
ne veulent plus en faire juste titre, parce que, quand on en a 50 %, il ne faut pas en faire plus ; soit elles
n'en ont pas, ou trs peu, auquel cas il est difficile de persuader l'opinion publique la fois qu'il faut des
HLM et qu'il faut payer lourdement pour les construire. Je me mets la place de collgues qui ne sont
pas de ma tendance politique et qui les refusent et utilisent un argument qui porte sur leur opinion. Ils ne
disent pas : je ne veux pas de HLM , mais cela nous cote trs cher si on veut en faire . Il est
difficile de combattre cet argument.

L'quilibre des oprations reste depuis toujours, pour l'organisme lui-mme, trs problmatique. Je fais
actuellement le bilan des 10.000 PLA que nous avons construits sur la ville nouvelle d'Evry, des PLA de
1970 1985, la pire priode du point de vue des taux d'intrt, et je constate des dficits de 80.000
francs par appartement au terme de la priode de remboursement. Il est vrai que cela n'encourage pas
les organismes construire.

Il se pose un problme de montage financier en construction neuve. Il serait souhaitable que la MIILOS
analyse les conditions d'une russite, en mesurant la part des collectivits territoriales et celle de l'Etat.
Sinon, on continuera de construire de moins en moins, on tombera en dessous de 40.000 ou de 35.000
logements par an et le systme sera bloqu.

D'ailleurs, est-ce que le systme mis en place en 1977 qui associe les PLA l'APL correspond la ralit
sociologique et la situation conomique d'aujourd'hui ? Je me pose des questions l-dessus. A ce sujet,
M. Delalande a raison : on a tendance rpondre aux situations sociales les plus diversifies en
inventant des produits spcifiques pour les plus pauvres (j'ai fait la mme chose) comme l'htel social,
sinon on n'y arrive pas.

Le Prsident Augustin Bonrepaux : M. Nicol, pouvez-vous rpondre ces questions prcises ?

M. Christian Nicol : Je vais commencer par rpondre une question de M. Migaud. Effectivement, les
oprations de constructions neuves, pour tre quilibres, alors que le logement est une politique de
l'Etat, ncessitent des financements externes qui ne peuvent que provenir des collectivits locales. C'est
en effet un problme qui est rsoudre. Ce systme dans lequel les financements conjoints sont
indispensables peut tre bloquant, s'il n'y a pas de crdits d'Etat, ou s'il n'y a pas de crdits de la
collectivit locale.

Je pense donc que l'une des rflexions de fond doit porter sur la clarification d'une comptence, qui est
officiellement celle de l'Etat, mais qui est en fait partage.

M. Jean-Jacques Jgou : C'est le problme du financement crois.

M. Christian Nicol : Tout fait. Officiellement, on dit que le PLA est financ par l'Etat, alors qu'en ralit,
on sait qu'il ne peut tre quilibr qu'avec l'aide de...

M. Jean-Jacques Jgou : ...la rgion, du dpartement ou de la commune.

M. Christian Nicol : Voil. L-dessus, je n'ai pas de rponse apporter, mais un lment de clarification
s'impose.

Le Prsident Augustin Bonrepaux : M. Guyard a pos une question prcise en vous demandant
quelles conditions les organismes HLM pourraient construire. Selon vous, quelle devrait tre la
participation des collectivits locales ? La question tait prcise et nous attendons de vous des
suggestions prcises.

M. Christian Nicol : Je ne peux pas apporter de rponse prcise cela, parce que je vois passer autant
de plans de financement qu'il y a de programmes PLA en France. Un organisme HLM peut trs bien
construire en milieu rural, l o la charge foncire n'est pas trs leve, sans apport extrieur de la
collectivit locale, avec ventuellement un petit concours du 1% logement et des fonds propres, s'il en a.
En revanche, dans une zone o le prix du foncier est lev, comme Paris, cette mission est impossible.
Aucun organisme de HLM ne pourra construire Paris sans une subvention pour le foncier de l'Etat et
des collectivits locales, puisque l'Etat ne verse une subvention foncire qu' condition qu'il y ait une

Rapport MEC-Logement social - Page 36


subvention de mme nature des collectivits locales. En rgion Ile-de-France et Paris, on ne peut
construire qu'avec un effort financier considrable des collectivits locales.

Toute cette panoplie existe et il faut y ajouter les capacits financires des organismes. Un organisme qui
a beaucoup de fonds propres aura moins solliciter des partenaires extrieurs. Une socit anonyme de
HLM qui est filiale d'un collecteur du 1 % logement aura tous les fonds 1 % qu'elle veut pour investir dans
les oprations, ce qui n'est pas le cas d'un office HLM. C'est bien connu.

Rares sont les organismes qui peuvent construire, voire engager des rhabilitations, avec leurs seuls
moyens. A partir de l, ils sont tous dans des situations ingales selon qu'ils sont aids ou non par les
collectivits locales ou selon qu'ils sont dans l'aire d'influence d'un collecteur du 1 %. Voil la situation du
logement social telle que je peux la dcrire aujourd'hui. C'est peut-tre cette situation qui est
insatisfaisante et qu'il faut faire voluer.

M. Pierre Mhaignerie : Si le diagnostic est assez largement partag, quelles solutions peut-on apporter
? Je temprerai un peu le diagnostic, compte tenu de russites assez exceptionnelles. En revanche, les
checs et les difficults sont trop nombreux compte tenu des moyens financiers qu'on y met.

Nous avons donc une diversit de situations et de plus en plus de rgles qui tombent d'en haut de faon
uniforme et qui sont inadaptes cette diversit. Le temps n'est-il pas venu, tout en donnant un droit de
veto au prfet et l'administration, de laisser, l'intrieur d'une dotation globale et en rponse des
objectifs valuer par l'Etat, une grande libert d'action chacune des villes, ou chacun des
dpartements en milieu rural ?

Chaque ministre fait son plan mais, par exemple, le blocage des loyers aujourd'hui est agrable
annoncer la tribune de l'Assemble alors qu'il illustre la gestion malsaine du logement social. Ensuite,
on se plaint que les organismes HLM n'aient aucune prvision d'ensemble. Un nouveau ministre viendra
dans quinze mois et il fera un nouveau plan.

Vous nous demandez si nous n'avons pas des solutions. Je pense que la solution est dans les objectifs
fixs par l'Etat. Avec une dotation globale, une grande libert d'action et un droit de veto du prfet, je
pense qu' l'intrieur de l'enveloppe qui est quand mme financirement substantielle, on pourrait
vraiment amliorer la situation.

Le Prsident Augustin Bonrepaux : Vous ne rpondez pas, M. Nicol ?

M. Christian Nicol : C'est un constat.

M. Pierre Mhaignerie : Etes-vous d'accord pour aller vers une dcentralisation beaucoup plus forte et la
cration de marges d'initiative pour l'emploi d'une enveloppe financire ?

M. Christian Nicol : Oui. C'est effectivement une solution qui doit tre tudie, mais c'est au ministre qu'il
faut poser cette question.

M. Pierre Mhaignerie : Cela fait vingt quarante ans que vous tes dans le mtier. Vous devriez donc
nous aider et nous conseiller.

M. Christian Nicol : Cela rejoint ce que je disais tout l'heure sur le fait que la situation actuelle, qui
tmoigne d'une certaine hypocrisie, n'est plus tenable. J'ai dit que le systme des financements croiss
n'tait pas satisfaisant et il est clair que l'Etat ne peut pas tout rgler. Donc c'est une question de
dcentralisation. Le problme, en matire de logement, est bien connu : quel niveau faut-il dcentraliser
? Est-ce la rgion, la communaut d'agglomration (puisque la commune ne convient pas) ou le
dpartement ? On ne le sait pas et cela a toujours t la difficult.

M. Pierre Mhaignerie : Pour moi, c'est la communaut d'agglomration.

M. Gilles Carrez : J'voquerai deux points. Tout d'abord, je parlerai de la surcharge foncire, qui a t
voque tout l'heure, et je prendrai ensuite un exemple pour illustrer la ncessit de dcentraliser et de
s'adapter aux situations locales qu'voquait l'instant M. Pierre Mhaignerie.

Rapport MEC-Logement social - Page 37


Sur la surcharge foncire, en rgion parisienne, en particulier dans l'agglomration centrale, dans la plus
grande partie des trois dpartements de petite couronne (mais je pense que c'est mme vrai dans des
dpartements de la grande couronne), nous sommes confronts aujourd'hui des difficults
inextricables. Il faut absolument que soit mis en place un financement de la surcharge foncire qui ne soit
pas communal.

Je vais vous donner des chiffres. Dans ma propre commune, qui se trouve avoir un potentiel fiscal faible,
20 logements sociaux constituent un cot, en termes de surcharge foncire pour la part de 20 % que doit
apporter la commune, qui reprsente un point d'impts. 20 logements sociaux galent un point d'impt.
Quand on sait que, selon la loi Gayssot, il nous en manque 1.800, on voit tout de suite les limites de
l'exercice.

Il faut absolument mettre en place un financement de la surcharge foncire un chelon intercommunal.


Comme cet chelon n'existe pas, je pense que c'est en direction de la rgion qu'il faut se tourner. Il
faudrait qu' l'chelon rgional, soit mise en place une politique de financement de la surcharge foncire,
de l'apport des 20% la charge des collectivits locales.

Les prix ont nouveau tendance augmenter, on a de plus en plus de difficult trouver du foncier et il
faut donc prendre cette question bras le corps.

Je ne veux pas entrer dans un dbat sur la responsabilit de l'Etat, qui assume dj suffisamment le
financement du logement social. Je trouve donc assez normal que les collectivits locales assurent en
partie le financement du foncier, mais il faut trouver l'chelon pertinent.

Ma deuxime observation concerne la diversit. Je suis totalement favorable la prise en compte,


l'chelon local, des situations spcifiques et donc la ncessit de dconcentrer, voire de dcentraliser
les procdures.

A quelques kilomtres de la circonscription dont je suis l'lu, vol d'oiseau, sur les sites du Bois-l'abb et
des Mordacs, que connat bien M. Jean-Jacques Jgou, ce serait une aberration de pratiquer le surloyer.
Il ne faut en aucun cas le faire. En revanche, dans ma commune, il faut au contraire le pratiquer. Donc, il
ne faut pas adopter une attitude idologique ou dogmatique. Tout est affaire d'apprciation locale. Par
consquent, tant qu'on ne mettra pas en place des procdures dcentralises pour traiter ces diffrentes
questions, on ne relancera pas la construction de logements sociaux.

Les procdures auxquelles nous sommes confronts et qui sont, grosso modo, identiques sur l'ensemble
du territoire national ne marchent plus. Il faut absolument qu'on nous propose une plus grande
dcentralisation. Sinon, nous allons la faire nous-mmes parce que nous avons beaucoup d'ides. C'est
d'ailleurs nous de la faire parce que les rponses sont tout fait limites.

M. Jean-Jacques Jgou : J'ai oubli un point - pour prolonger ce que vient de dire M. Gilles Carrez - qui
montre la ncessit de rformer les choses. Il s'agit de la garantie, qui est un autre facteur de blocage
dont nous n'avons pas parl. Je rappelle la situation. Une SA de HLM ou un office, tout bailleur social,
quelle que soit sa forme juridique, qui veut construire dans une commune s'enquiert de la plus prochaine
sance du conseil municipal pour passer la garantie . C'est la collectivit qui garantit le prt que
contracte l'organisme auprs de la Caisse des dpts et consignations.

Pourquoi ? L'Etat a institu une espce de coutume, de rite coutumier. Nous n'avons pas trouv, mon
ami Guyard et moi, le fondement juridique de cette pratique. En l'absence de garantie, il n'y a pas
d'ligibilit aux prts bonifis. C'est un droit coutumier, alors qu'on ne savait pas qu'il y en avait encore en
France.

Je vois que je vous surprends. Pourtant, j'ai voqu cette question la Caisse des dpts et
consignations, au conseil de surveillance de laquelle je sige depuis huit ans. Vous verrez que les
responsables des organismes disent : je ne construis pas si vous ne m'apportez pas la garantie , ce
qui pose problme ; quand on a construit beaucoup de logements sociaux, le trsorier-payeur-gnral
s'interroge sur la porte de la garantie : qu'est-ce que c'est que cette histoire de garantie ? Vous vous
rendez compte, monsieur le maire, vous tes en dpassement de garantie !

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Ce sont des blocages totalement aberrants. Je vous vois trs dubitatif l-dessus, ce qui m'inquite
encore plus. Je me demande si on ne pourrait pas mettre fin des pratiques sans fondement juridique.

M. Jean-Pierre Delalande : Je vais complter ce que vient de dire mon collgue M. Jean-Jacques
Jgou. Avec la mise en place de la comptabilit M 14, qui constitue une trs bonne modernisation de la
gestion des communes, on doit comptabiliser les garanties dans l'endettement global de la ville. Or,
lorsque vous avez trs peu de possibilits, ce qui est le cas de ma commune en tant que ville trs
pauvre, sans taxe professionnelle et sans facult d'emprunt, et que vous cumulez les garanties, vous ne
pouvez plus rien faire dans aucun autre domaine. Les investissements sont bloqus, mme dans les
autres domaines. Quand vous avez 20.000 habitants et une facult d'emprunt de 8 millions par an,
comment faites-vous ?

Le Prsident Augustin Bonrepaux : M. Nicol va rpondre.

M. Jean-Jacques Jgou : On est en train d'accabler M. Nicol.

M. Christian Nicol : Vous ne m'accablez pas. Sur cette question de garanties, j'avais en tte, mais je me
trompe peut-tre, qu'il y avait un article du code des Caisses d'pargne, puisque vous savez que les
prts aux organismes de HLM sont adosss au livret A, et dont on peut vrifier l'existence auprs de la
Caisse des dpts, article qui prvoit que les financements accords partir de prts adosss au livret A
doivent faire l'objet d'une garantie.

On m'a toujours dit qu'il y avait cette base rglementaire ou lgislative.

M. Jean-Jacques Jgou : Mais on ne dit pas par qui doit tre donne la garantie. En fait, on a trouv le
plus faible et le moins puissant pour cela.

M. Christian Nicol : Un organisme HLM n'est pas oblig d'avoir la garantie d'une collectivit locale. A
dfaut, il peut bnficier d'une garantie de la Caisse de garantie du logement social (CGLS). Cette
garantie est payante.

M. Jean-Louis Dumont : Donc cela cote plus cher.

M. Jean-Jacques Jgou : Du coup, peuvent-ils avoir des prts bonifis ?

M. Christian Nicol : Ils ont le droit aux mmes prts, quelle que soit la garantie.

M. Jean-Louis Dumont : Pas forcment. Compte tenu de la situation financire de l'organisme, la qualit
de l'intervention financire de la Caisse des dpts et consignations est effectivement fonction de
l'obtention de la garantie. Aujourd'hui, on est mme oblig de chercher des garanties doubles : 50 % par
le conseil gnral et 50 % par une autre collectivit locale. Encore faut-il que les deux collectivits se
mettent d'accord.

Nous sommes dans une situation encore plus difficile sur le plan administratif quand on fait un montage
(5)
d'opration. Si on va la CGLS et, demain, la CGLLS , cela cotera encore plus cher. Il y a donc un
lger surcot.

Ces dernires annes, il s'y ajoute toutes les mesures prises en fonction des qualits d'intervention, des
qualifications, de la scurit et de la scurisation pour cette garantie, qui reprsentent plusieurs points
supplmentaires dans le plan de financement.

M. Christian Nicol : L-dessus, je suis affirmatif. Les prts ne sont pas plus chers selon qu'il y a ou non
une garantie de la collectivit locale. Les prts de la Caisse des dpts et consignations aux organismes
HLM sont accords selon le mme barme tous les organismes, qu'il y ait ou non cette garantie, et la
garantie de la CGLS est gratuite dans le cas des logements d'intgration (PLA-I).

M. Jean-Jacques Jgou : Expliquez-nous pourquoi les collectivits locales sont tenues d'apporter leur
garantie, dans ce cas.

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M. Christian Nicol : Elles n'y sont pas tenues.

M. Jean-Pierre Delalande : S'il n'y a pas de garantie, il ne se fait rien !

M. Christian Nicol : L'organisme qui n'a pas de garantie d'une collectivit locale va voir la Caisse de
garantie du logement social qui lui accorde sa garantie. J'ajoute que les cas o la mise en jeu des
garanties des collectivits locales a t appele depuis l'origine des temps se comptent sur les doigts
d'une main.

M. Alain Cacheux : Monsieur le Prsident, je resterai dans le prolongement et la logique de ce que


viennent de dire nos collgues, au regard de la problmatique de notre mission.

Je pense que cette panne ou ce ralentissement de la construction de logements sociaux s'explique


d'abord par des problmes de financement. M. Jacques Guyard l'a dit et M. Pierre Mhaignerie a rappel
quelles conditions d'engagement des collectivits locales on pouvait raliser des oprations de
construction : 110.000 francs, ce n'est pas rien ; cela fait quasiment 20% du cot de construction, sans
parler des problmes de surcharge foncire qui ont t voqus par M. Gilles Carrez. Sur ce point, je
voudrais dire deux ou trois choses.

La premire, c'est que l'aide la pierre de l'Etat est devenue notoirement insuffisante. Il est vrai que l'on
a mis en uvre, en 1977, la rforme des aides au logement qui, d'un certain point de vue, pouvait partir
d'une ide qui n'tait pas fausse et qui consistait vouloir proportionner l'aide de l'Etat, par les aides
personnelles, la situation des familles ; mais cette rforme des aides personnelles ou du financement
applique en priode de crise est terriblement sgrgative. D'o les difficults que nous connaissons.

En tenant compte de la faiblesse de l'engagement de l'Etat et malgr le concours des collectivits


locales, je veux confirmer ce que disait M. Jacques Guyard. Nous ralisons des logements un peu en
de des prix du march, mais pas tellement. Cela veut donc dire que l'on a parfois beaucoup de mal,
sur des oprations nouvelles, trouver des locataires qui satisfont les plafonds de ressources et pour
lesquels la charge, en termes de reste payer, est supportable. Il faut parfois proposer cinq fois un
logement neuf pour trouver une famille qui l'accepte finalement.

Comme on est un peu en de du prix du march, trs souvent, on ne peut recruter comme locataires
que des gens qui sont trs largement solvabiliss par l'APL. D'o les effets sgrgatifs que j'voquais. Je
pense donc qu'il faut amliorer l'aide la pierre.

Les mesures qui ont t annonces dbut mars par le ministre vont dans le bon sens. Cependant, je
n'oublie pas que l'essentiel de l'effort envisag vient du 1 % logement et que, pour ce qui est des
engagements de l'Etat, il y a des amliorations limites, puisqu'une circulaire du ministre dit clairement
qu'elles ne peuvent concerner, pour les organismes s'engageant dans un contrat de relance, que 25 %
de leurs oprations. Par ailleurs, l'augmentation de 5% 8% du taux de subvention dans la construction
neuve - chacun en connat le dtail - est relativement modeste. Je pense qu'il y a un problme de
financement.

Il y a aussi un problme de rpartition entre l'aide la pierre et l'aide la personne. Je constate que si on
a vu exploser les aides la personne depuis dix ans, ce n'est pas d, pour l'essentiel, au parc social
mais la gnralisation de l'APL au parc priv. Or, on l'a fait sans contrepartie. Voyez ce qui a t fait
pour le logement tudiant. Quelques contreparties auraient d tre prvues.

Je voulais donc d'abord insister sur ce problme de financement.

Le deuxime problme tient, comme tous mes collgues l'ont dit, au fait que nous sommes dans un
systme absolument inextricable dans lequel on voit des circulaires et des directives nationales changer
tous les quatre mois, sans parler des modalits financires qui voluent au rythme des dcisions
nationales et de l'volution des taux d'intrt, ce qui fait que les organismes doivent modifier
continuellement le montage des dossiers avec des quilibres diffrents.

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Si on ne s'achemine pas vers un autre partage des comptences entre l'Etat et les collectivits locales
(c'est--dire, mon avis, pour l'essentiel, la rgion et l'agglomration), le systme restera largement en
panne, parce qu'il est vrai qu'il faut une nergie folle pour mener bien un programme de logements
sociaux. Il faut vraiment avoir la volont cheville au corps, sans quoi on n'y arrive pas. Il y a toujours
quelque chose qui manque. Il manque toujours un bouton de gutre .

Il faut donc vraiment modifier radicalement les choses, et j'approuve le point de vue de M. Pierre
Mhaignerie, qui propose des dotations rgionales, rpartir aprs dbat entre les agglomrations et le
monde rural, qui doit avoir toute sa place. Une large libert de manuvre serait donne dans le cadre
d'une dcentralisation au niveau des rgions.

L'application des rgles techniques, aboutit par ailleurs des consquences affligeantes.

Il faut instituer une large libert de manuvre au niveau local, dans le cadre de rgles en posant les
limites et il faut donner un droit de veto aux prfets. Je pense que c'est la solution.

Les lois de dcentralisation de 1982-1983, parce que l'on avait estim juste titre, l'poque, que le
logement tait un instrument essentiel de la solidarit nationale, ont laiss le logement social dans la
comptence de l'Etat. Or nous sommes maintenant dans des systmes de financements croiss. Ces
systmes croiss sont partout en crise, je pense que la direction doit tre assume par la collectivit
locale (rgion et agglomration), quitte ce que l'Etat conserve son rle de contrle.

M. Christian Nicol : Je voulais simplement rpondre sur le point de savoir si les difficults assurer
l'quilibre financier des oprations taient le facteur principal pouvant expliquer la situation de la
construction aujourd'hui. Je ne pense pas que cette explication soit suffisante et, pour moi, ce n'est pas le
facteur principal.

Tout l'heure, j'ai dvelopp toutes les raisons expliquant le dficit des constructions et, pour moi, le
problme de l'quilibre financier des oprations n'est pas une raison suffisante puisque, comme je l'ai dit,
les prts locatifs aids, avec les seuls financements de l'Etat, n'ont jamais t quilibrs depuis l'origine
des temps. Donc ce n'est pas ce qui explique aujourd'hui, alors que la sant financire des organismes
est meilleure que jamais, le blocage de la construction.

En revanche, des lments conjoncturels, dont je n'ai pas parl tout l'heure, interviennent : les
entreprises sont trs sollicites, compte tenu de la croissance du secteur du btiment en gnral, par le
secteur priv. Dans le cadre de nos contrles, nous constatons que, dsormais, la plupart des appels
d'offres sont infructueux et qu'il y a une hausse des prix. C'est un lment conjoncturel qui est indniable,
mais il n'est que conjoncturel.

M. Alain Cacheux : Je voudrais prolonger la rflexion de M. Nicol et le dbat que nous avons depuis
quelques annes.

J'ai la chance de prsider, Lille, un organisme qui fait une comptabilit analytique rsidence par
rsidence et je peux vous dire que toutes les rsidences construites ces dernires annes sont en dficit.
Je confirme cet gard ce que disait M. Jacques Guyard. En fait, on ralise l'quilibre de l'organisme
avec les oprations les plus anciennes, malheureusement. C'est ainsi que les quilibres sont raliss.

Pour prolonger ce qu'a dit M. Nicol, je pense qu'il y a effectivement un manque d'apptence des
organismes, auxquels on rpte depuis des annes qu'ils doivent loger les pauvres, avec les ractions -
M. Pierre Mhaignerie les a voques - et les difficults cres par cette perspective au niveau local. Je
pense qu'il faut avoir de la mixit sociale une vision ambitieuse mais non pas anglique.

Je fais trs rgulirement du porte--porte, et les locataires de l'office de Lille me disent : vous mettez
n'importe qui ct de nous . S'il y a trois chiens, non pas dans des maisons, mais dans des
appartements, imaginez ce que cela donne longueur de journe. C'est la ralit du vcu de ces gens.

Il y a un manque d'apptence des organismes qui se disent, dans une certaine mesure, que le fait de
construire des logements nouveaux conduit, d'une part, avoir des ennuis nouveaux et, d'autre part,
tre en dficit. Ils ne pourraient donc tre en situation plus volontariste que si les produits taient au

Rapport MEC-Logement social - Page 41


moins quilibrs, ce qui n'est pas le cas. A ce moment-l, on aurait beaucoup plus de capacit relancer
les choses.

Je mentionnerai un dernier point, monsieur le Prsident. Il est quand mme tonnant qu'on ne soit pas
capable de connatre les donnes de l'engagement financier des collectivits locales pour l'anne
dernire. La Banque de France est capable de donner, la fin de chaque semaine, au centime prs, les
milliards de francs qui sont en circulation en France et on ne serait pas capable de dire ce que les
collectivits locales apportent comme financements ? Si l'on avait ce calcul, qu'il conviendrait de
demander, croyez-moi, on aurait des surprises.

M. Christian Nicol : Personnellement, je n'ai pas les chiffres en tte, mais le ministre de l'conomie et
des finances, via la direction gnrale de la comptabilit publique, publie chaque anne un tableau des
aides des collectivits locales aux diffrents secteurs de l'conomie, dont celui du logement. Simplement,
il y a des aides qui sont difficilement chiffrables, comme les apports de foncier gratuit ou l'accord d'une
garantie, qui est quelque chose d'important. Il est faux de dire que l'information n'existe pas.

M. Jean-Louis Dumont : M. Nicol, vous avez bien compris, la fin de cette premire audition qu'a priori,
n'taient pas mis en cause les engagements financiers de l'Etat, voire des collectivits locales, puisque
les interventions de ces dernires augmentent. Manifestement, on met en cause les conditions de
montage des oprations, leur lourdeur, la dure pour les finaliser et le manque de dynamisme des
organismes HLM pour mener ces oprations, du fait, en particulier, de ces obstacles.

Je donnerai un dernier exemple. Le ministre qui vient de partir avait pris l'excellente initiative de dcider
que les dmolitions de moins de 100 logements devaient tre de la responsabilit du prfet du
dpartement et de ses services. Aujourd'hui, peut-tre parce qu'on savait qu'il allait partir, tous les
dossiers remontent Paris. Or, lorsque le dossier remonte Paris, on doit faire la preuve de la ncessit
des dmolitions. Autrement dit, systmatiquement, il apparat qu'une pice manque ou des observations
sont formules. Cela entrane des situations compltement ubuesques.

Tous nos collgues rclament de la dcentralisation - et je pense que la mission, dans ses conclusions,
ira certainement vers cet objectif - ainsi qu'un allgement des rgles administratives.

Je peux vous dire que, dans un dpartement, on a demand un organisme HLM 29 pices
administratives pour complter un dossier de dmolition ! Tant qu'on en sera l, il y a des gens qui
n'auront pas de logement et d'autres qui ne seront pas logs l o ils devraient l'tre.

Quand on a mis en place les fonds de solidarit logement (FSL), c'tait effectivement pour adapter la
rponse aux cas prcis poss par des mnages qui pouvaient cumuler des handicaps sociaux, de
convivialit, financiers, ou autres. Aujourd'hui, on en vient une gestion administrative de ces cas alors
qu'il aurait suffit de rendre responsable l'organisme HLM. Le prfet, de ce point de vue, avait un rle
important jouer.

Je ne voudrais pas tre mchant, mais (cela fera plaisir nos collgues de l'opposition) un ministre a
lanc une opration, il y a quelques annes, sur 10.000 logements d'urgence pour les cas trs sociaux.
Comment a-t-il en partie russi son opration ? En tlphonant lui-mme matin, midi et soir, peut-tre
mme dans la nuit, aux prfets qui, effectivement, se sont non seulement mis au garde--vous mais
ont agi. J'ai vu un prfet qui avait le mme tat d'esprit que ses prdcesseurs en 1870 se mettre tout
coup travailler et exiger des organismes HLM qu'ils fassent quelque chose ! Il runissait les
organismes HLM pour qu'ils agissent. Voil comment fonctionnent certaines administrations dans ce
pays.

Il et t beaucoup plus simple de responsabiliser les acteurs de la politique publique de l'Etat, c'est--
dire les organismes de HLM, de leur demander des comptes et de prendre des sanctions si ncessaire. Il
est vrai que, lorsqu'on a 900 organismes en face de soi, on ne peut ni les contrler tous, d'o certaines
drives, ni exiger du dynamisme et de l'efficacit.

En tout tat de cause, ce ne sont pas les financements qui ont t mis en cause aujourd'hui mais bien la
manire de les grer, la centralisation des dcisions et, surtout, le manque de rponse aux besoins l o
ils existent.

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M. Jean-Pierre Delalande : Absolument.

Le Prsident Augustin Bonrepaux : M. Nicol, avez-vous quelque chose rpondre ?

M. Christian Nicol : Non. Je partage entirement ce que vient de dire M. Dumont, y compris sur la
ncessit de mettre fin ces lourdeurs administratives qui, le plus souvent, sont compltement inutiles.
On ne comprend pas pourquoi, la limite, les oprations de plus de 100 logements doivent remonter
Paris.

M. Jean-Louis Dumont : C'tait une premire tape.

*
**

PRCISIONS SUR LES CONDITIONS DE GARANTIE DES PRTS ACCORDS PAR LA CAISSE
DES DPTS ET CONSIGNATIONS POUR LA CONSTRUCTION OU L'AMLIORATION DE
LOGEMENTS LOCATIFS SOCIAUX

(Texte insr la demande de M. Christian Nicol,


en complment du compte rendu de son audition)

Depuis 1986, la Caisse des dpts et consignations distribue directement les prts destins financer la
construction de logements locatifs sociaux.

La Caisse des dpts demande que les prts qu'elle accorde pour le logement social soient garantis par
un tiers : une collectivit locale, ou une chambre de commerce et d'industrie (CCI), ou dfaut par le
fonds de garantie de la Caisse de garantie du logement locatif social (CGLLS).

Les garanties des collectivits locales et des CCI


Ces prts sont adosss des ressources provenant du livret A centralises par la Caisse des dpts
dont les conditions d'emploi sont rgies par l'article 19 du code des caisses d'pargne qui autorise l'octroi
de prts bnficiant de la garantie des collectivits locales ou des CCI.

Les garanties du fonds de garantie de la CGLLS


Les articles L 431-1 et L 452-1 (antrieurement L. 451-3) du code de la construction et de l'habitation
disposent que les prts au logement locatif social peuvent tre garantis par le fonds de garantie gr par
er
la CGLLS qui a succd, depuis le 1 janvier 2001, la caisse de garantie du logement social (CGLS).
L'objet de ce fonds de garantie a t prcis par un arrt du 4 septembre 1986 (JO du 13 septembre
1986) : le fonds de garantie de la caisse de garantie du logement social a pour objet de substituer,
partiellement ou en totalit sa garantie celle des collectivits locales (...) pour les prts (...) accords par
la Caisse des dpts et consignations (...) .

Ainsi, en l'absence de garantie d'une collectivit locale, l'organisme constructeur (HLM ou SEM) doit
demander une garantie du fonds de garantie de la CGLLS. Cette dernire garantie a concern en 2000,
5,5% des prts au logement social distribus par la Caisse des dpts.

Les barmes des prts au logement social accords par la Caisse des dpts sont indpendants de la
nature du garant (collectivit locale, ou CGLLS).

Quand elle accorde sa garantie, la CGLLS peroit une commission gale 2% du capital garanti. Depuis
er
le 1 janvier 2001, les oprations finances en prt locatif aid d'intgration (PLAI) et auxquelles la
CGLLS accorde sa garantie sont exonres de cette commission (circulaire n 2001-19 du 12 mars 2001
du secrtaire d'Etat au logement).

En contrepartie de l'octroi de la garantie d'emprunt, les collectivits locales peuvent exiger un droit de
rservation sur 20% des logements concerns, ce qui n'est pas le cas pour la garantie de la CGLLS.

Rapport MEC-Logement social - Page 43


Les garanties d'emprunts pour le logement social accordes par les collectivits locales ne sont pas
soumises aux rgles de limitations fixes par le code gnral des collectivits territoriales (articles L
2252-2, L 3231-4-1 et L 4253-2 du CGCT).

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2.- Audition de M. Michel Mouillart, professeur des universits

(Extrait du procs-verbal de la sance du jeudi 5 avril 2001)

Prsidence de M. Augustin Bonrepaux, Prsident

A l'invitation du Prsident, M. Michel Mouillart est introduit. Le Prsident lui rappelle les rgles dfinies
par la Mission d'valuation et de contrle pour la conduite des auditions : pas d'expos introductif,
change rapide des questions et des rponses.

M. Jean-Louis Dumont, Rapporteur spcial : M. le Professeur Mouillart, manifestement, les difficults


rencontres sur le terrain pour que l'offre de logements rponde aux besoins dans leur diversit, en
fonction des ressources des mnages, voire de l'absence de ressources et donc de la solvabilisation des
rsidents, entranent des blocages aujourd'hui, dans certaines rgions, car on ne construit plus ou on ne
construit pas assez. Par consquent, la premire question que je souhaite poser celui qui est un
observateur et un analyste reconnu des problmes du logement concerne le foncier.

La semaine prochaine, nous recevrons le directeur rgional de l'quipement d'Ile-de-France. L'audition


prcdente ainsi que les interventions d'un certain nombre de nos collgues dmontrent combien la
question du foncier est toujours d'actualit et difficile rsoudre. Dans le cadre de vos analyses et de vos
observations, pouvez-vous nous faire part de votre sentiment sur la question foncire en Ile-de-France ?

M. Michel Mouillart : C'est une question pige pour commencer. Vous avez raison : sans foncier, on
aura du mal construire du locatif social, mais aussi runir les autres composantes qui alimentent
habituellement l'offre de logement. J'ajouterai que, particulirement pour la construction locative sociale,
le foncier est un lment dterminant des quilibres d'opration.

Il convient donc, bien sr, de disposer de foncier en quantit suffisante, mais aussi un prix qui soit
abordable et en relation avec la nature des produits que l'on veut prsenter sur le march.

Le foncier existe, mais il entre en concurrence, dans son affectation, avec d'autres usages, un usage
priv et rsidentiel ou priv et non rsidentiel. En la matire, l'intervention fondamentale vient soit des
collectivits locales ou des groupements d'agglomrations, soit des autres pouvoirs publics ou de leurs
manations.

C'est une vieille question qui ne semble pas avoir trouv de rponse jusqu' aujourd'hui puisque, durant
le dernier quart de sicle, c'est le verrou qui n'a jamais saut.

Je ne pense pas que l'on puisse avancer beaucoup, sauf rentrer dans des analyses prcises
d'oprations qui ont pu tre observes dans un pass rcent. Mais on voit bien que la question du foncier
revt une caractristique toute particulire, pour ce qui est de la construction locative sociale, puisque sa
prparation suppose un dlai pralable long. Pour que les rserves soient disponibles l o il faut quand
on en a besoin, un engagement long terme d'oprateurs ayant non seulement la capacit d'intervention
mais aussi la capacit de portage est indispensable.

On retrouve les ingrdients qui font que la construction locative sociale est ce qu'elle est aujourd'hui : il
faut une volont, une dure, des moyens et des oprateurs.

M. Jean-Louis Dumont, Rapporteur spcial : En matire de foncier, le blocage est celui du portage.
L'achat du foncier est cher, le portage plus cher et l'amnagement encore plus cher, c'est--dire qu'
chaque tape, on surenchrit le foncier btir, en particulier pour le logement social. C'est donc bien un
lment spculatif.

On sait combien cote au mtre carr la construction d'un logement, mais, si l'on dispose d'une
enveloppe financire importante, on achtera le foncier trs cher et si l'enveloppe financire, pour une
opration, qu'elle soit publique ou prive, est rduite, on trouvera seulement du foncier bon march, donc
loin du centre-ville.

Rapport MEC-Logement social - Page 45


Ne faut-il pas adopter un rapport au foncier tout fait diffrent, par exemple en utilisant les baux
emphytotiques et les mises disposition de foncier ? A Lyon, dans les Pyrnes-Atlantiques, et dans le
sud-est, depuis des dcennies, parfois plus d'un sicle, on a mont des oprations dans lesquelles le
foncier continue d'appartenir soit la collectivit territoriale, soit l'Etat et est mis la disposition du
logement social ou pour raliser des oprations de caractre conomique.

Manifestement, on n'a pas rsolu le problme du foncier. J'ai particip une petite rflexion au Conseil
conomique et social, je sais qu'une soixantaine de rapports ont t rdigs et qu'on ne fait rien. On
rclame de plus en plus d'argent, en particulier l o il y a des tensions sur la mise disposition des
terrains.

J'ai une autre question : selon vous, compte tenu de votre exprience et de vos analyses, quel est
l'chelon pertinent, l'intrieur de la rgion, pour la dfinition des oprations, pour que les acteurs du
logement social, en particulier, puissent intervenir ? Est-ce l'agglomration, la commune, le dpartement
? Beaucoup parlent de dcentralisation ou de dconcentration.

Les organismes HLM interviennent dans le domaine du logement locatif social. Quel regard portez-vous
sur les 900 organismes et sur leur Union, sinon sur les fdrations ? N'y a-t-il pas l, manifestement, une
rflexion mener sur les statuts pour rendre aujourd'hui ces organismes plus oprationnels, en particulier
en Ile-de-France, o ils sont trs nombreux intervenir sur des territoires souvent restreints, comme les
communes ?

J'aurai une dernire question sur la mixit, dont on entend souvent parler. Cela devient un thme
rcurrent, mais peut-on parler de mixit quand on impose des surloyers ? Peut-on parler de mixit
l'intrieur de l'immeuble ou de mixit dans une zone d'habitat lorsqu'on veut faire cohabiter des cadres
moyens avec des familles dont les handicaps sociaux s'accumulent et sont trs lourds ?

M. Michel Mouillart : Il y a beaucoup d'aspects dans votre question trs riche. Je pense que la question
du foncier est rgle. Vous avez raison : le problme du foncier, c'est qu'il est l o il est cher et qu'on
n'en a pas besoin l o il n'est pas cher. J'imagine donc que l'on va retrouver cette question dans la suite
de l'audition.

Cela renvoie bien, ensuite, la question du niveau le plus pertinent d'intervention et de rflexion. Le
dpartement, la commune, l'agglomration ? Peu importe. Ce niveau ne correspond certainement pas au
dcoupage administratif, qui a certes une lgitimit, parce qu'il y a une tradition. Il doit plutt renvoyer la
ralit d'un march, car l'offre locative sociale, notamment, vient modifier, transformer ou accompagner
l'volution d'un march. Il se trouve que les marchs ne sont peut-tre pas exactement dlimits comme
les catgories administratives.

Je vous rpondrai donc que le niveau le plus pertinent est celui du march local de l'habitat.

Maintenant, si vous me demandez comment dterminer ces marchs locaux de l'habitat, je vous
rpondrai que ce n'est pas trs compliqu et qu'il suffit d'y travailler pendant quelques annes et de
disposer, pour cela, des lments qui permettent de vritablement engager une rflexion. Or, on constate
qu' cet gard, le matriau fait cruellement dfaut. Depuis le temps que des groupes de l'administration,
notamment, ont abord cette question, il y a une bonne quinzaine d'annes, il n'y a pas eu vritablement
d'avances en matire de connaissance statistique.

Prenons l'exemple d'une commune rurale aujourd'hui. Pouvez-vous avoir la certitude que le niveau des
loyers qui y est pratiqu est connu ? Non. Il existe quelques enqutes nationales dont la dimension ne
permet pas de rpondre cette question et il n'y a pas d'observatoire qui permette d'apporter
prcisment les lments de connaissance ncessaires. Par consquent, mme si on souhaitait que les
oprateurs pilotent le logement social de manire moins aveugle, il se trouve qu'ils n'ont pas vraiment les
lments permettant de le faire.

Autrement dit, pour dfinir de faon pertinente le niveau auquel il convient d'intervenir, il faudrait dj que
l'on soit capable d'identifier a priori la ralit des marchs qui correspondent ces niveaux et que l'on soit
donc en mesure de fournir les informations ceux dont on souhaite l'intervention.

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Cela entrane beaucoup de consquences et une remarque est souvent entendue : on construit des
logements sociaux en zone rurale, l o les loyers sont tels qu'ils sont infrieurs aux conditions
proposes sur ces nouveaux produits . C'est clair. C'est l'illustration du fait qu' chaque fois que l'on
construit, on vide le centre-bourg.

Cela signifie soit qu'il y a un objectif diffrent de l'objectif annonc, qui n'est pas prcis, soit que, comme
on ne connaissait pas le march, la dcision a t prise l'aveugle .

Il se pose l un vritable problme qui est certainement aussi important que la question du foncier
voque tout l'heure. C'est un problme qui mettra certainement au moins autant de temps tre rgl
que la question du foncier.

J'en viens maintenant la deuxime partie de la question. Vous me demandez quel regard je porte sur
les organismes, leur multiplicit, leurs fdrations ou leur union. Tout le monde a un regard, videmment.
Il ne m'appartient pas, de par les comptences qui sont les miennes, de porter un jugement sur la
sociologie des organisations. L'conomiste, en revanche, peut parfois rencontrer quelques motifs
d'tonnement.

Il y a une fonction sociale, pense-t-on, qui est celle d'un organisme d'HLM et qui est gnralement assez
loin de la fonction conomique que l'on attendrait d'un bailleur priv. Mme si ces organismes peuvent
respecter des contraintes - tout le monde les a incits cela depuis un grand nombre d'annes -
beaucoup plus rares sont aujourd'hui les organismes qui vivent uniquement dans l'optique d'oprations
financirement dsquilibres. Donc la pratique du calcul conomique a, au fil des annes, pntr ce
milieu. Peu d'organismes n'ont pas intgr cette dimension conomique.

Nanmoins, ce n'est pas l'objet social de l'organisme que d'tre guid par une rationalit conomique
pure qui pourrait le conduire, par exemple, hsiter face une opration de construction, ou mme la
refuser, sous le prtexte que la rentabilit des fonds propres qui pourraient tre investis dans l'opration
ne serait pas suffisante. C'est bien un calcul conomique au sens strict du terme, mais ce n'est
certainement pas une pratique que l'on pourrait attendre de la part d'un organisme d'HLM.

Pourtant, on a l'impression que cette pratique, au fil des annes, s'est de plus en plus rpandue. Est-elle
souhaitable ? Etait-elle ncessaire ? Est-il possible de la modifier ? C'est une question qui devrait tre
pose d'autres. Je ne me sens pas suffisamment comptent pour y rpondre.

Enfin, le dernier aspect de votre question concernait la mixit. C'est un vieux projet, un projet qui ne date
pas de quelques mois ou de quelques annes, et c'est une question, comme j'aime le rappeler, qui est
trs ancienne dans d'autres pays puisqu'elle tait dj pose par les conomistes nord-amricains il y a
trente-cinq ans. En effet, ils constataient une donne laquelle on n'avait peut-tre pas fait attention : le
fait que la demande aime la sgrgation, la protection, la scurit, la tranquillit, comme on le dit parfois,
et qu'elle a horreur de ce qui ne lui ressemble pas.

Ces conomistes nord-amricains s'en taient inquits parce qu'ils avaient constat que, dans la
premire moiti des annes 60, les mouvements appels cologistes plus tard dans les pays
occidentaux se proccupaient des consquences que la construction des centrales nuclaires pouvait
avoir sur l'volution de la valeur du patrimoine. Tout le monde sait que la construction d'une centrale
nuclaire, comme d'une dcharge ou d'un htel social, provoque une dgradation de la valeur du
patrimoine.

Cette question est donc ancienne. Elle a dj t pose de nombreuses reprises par les conomistes.

Vous vouliez savoir si la mixit signifie la cohabitation de catgories sociales suprieures avec des
catgories dfavorises. Oui, peut-tre. On ne connat pas beaucoup de socits conomiques qui ont
pratiqu cela, et les meilleurs exemples sont ceux de villes comme Paris, qui n'ont jamais pratiqu la
mixit au fil des sicles, mais seulement la spcialisation. Quand la spcialisation des espaces est
rduite des univers ou des surfaces limites, cela ne pose pas de problme. Si la spcialisation
me
consiste dire, comme c'tait le cas au XIX sicle, que le riche habite les tages infrieurs parce que
les crises de goutte l'empchent de monter au cinquime tage, compte tenu de la richesse de la

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nourriture qui est la sienne, et le pauvre sous les toits, c'est une forme de non-mixit, parce que l'espace
n'avait pas, alors, la mme dimension qu'aujourd'hui.

Il est vident que l'invention de l'ascenseur a boulevers cela. Cependant, comme la nature humaine a
une imagination particulirement fertile, elle recre ces espaces ailleurs. C'est ainsi que, lorsqu'il a fallu
rpondre dans l'urgence, comme cela est trs souvent le cas dans un pays comme le ntre, une
pression de la demande sociale au cours des annes 60, on n'a pas construit des cits HLM l o le
foncier tait cher et nanmoins disponible - les oprations d'urbanisation l'ont bien montr plus tard -
mais ailleurs et, surtout, loin de l o on pensait voir se dvelopper une ville non accessible tous. On a
donc construit Sarcelles, au Val Fourr, Nanterre, par exemple, sans savoir qu'il y aurait le RER, mais
non pas dans le primtre des anciens remparts, ou on ne l'a fait qu' doses homopathiques et, bien
souvent, on n'a fait qu'utiliser des espaces qui existaient dj.

La mixit est un trs beau projet. Il est probable qu'il exprime une volont de corriger une tendance, une
volution ou une pratique naturelle de la demande, mais il est peu probable que cela permette un jour de
voir les cadres suprieurs venir habiter dans la mme cage d'escalier que les plus dmunis... Ce ne sera
possible que lorsque la socit aura suffisamment volu pour que tout le monde soit riche...

M. Gilles Carrez : Je voudrais faire quelques observations sur la premire question qui concerne la
politique foncire. Objectivement, il n'y a plus, aujourd'hui, de politique foncire au sens de la constitution
de rserves foncires, anticipant l'avenir.

Cependant, je tiens rappeler qu'il y en a eu une. Il y a eu une politique foncire extrmement active en
Ile-de-France entre la fin des annes 60 et la fin des annes 80, en particulier dans les villes nouvelles,
politique qui a exig des moyens absolument considrables. Je voudrais les rappeler trs brivement
pour que l'on voit l'chelle, la dimension qu'exige une vritable politique foncire.

Entre la fin des annes 60 et la fin des annes 80, c'est--dire sur une vingtaine d'annes, l'Etat a mis en
place chaque anne, entre les crdits budgtaires et les fonds spciaux tels que le fonds national
d'amnagement foncier et d'urbanisme (FNAFU)
- M. Jacques Guyard les connat bien -, un montant de plus de 200 millions de francs, en moyenne,
chaque anne. Il s'est dot de moyens juridiques et institutionnels considrables. Il n'a pas hsit
lancer sur des dizaines de milliers d'hectares des zones d'amnagement diffr et sur des milliers
d'hectares des dclarations d'utilit publique et il s'est dot d'outils institutionnels (agence foncire et
technique de la rgion parisienne - AFTRP, tablissements publics d'amnagement) pour conduire cette
politique de constitution de rserves foncires.

Cependant, cette politique a t conduite dans le cadre de schmas d'amnagement prvoyant


prcisment les quipements, ce qui n'avait pas t le cas de la politique prcdente de grands
ensembles. Cela s'est fait dans le cadre d'une dmarche de planification, associant la constitution des
rserves foncires et la dfinition du primtre sur lequel allaient tre acquis les terrains avec des projets
d'infrastructures, pour que la plus-value gnre par ces infrastructures soit bien rcupre par la
puissance publique.

Pour vous donner un chiffre, au dbut des annes 90, l'Etat tait encore en mesure de cder aux
tablissements publics d'amnagement de villes nouvelles du terrain 30 francs le mtre carr. C'est ce
qui explique - et cela a pos des problmes - que, pendant prs de vingt ans, 20 30%, selon les
annes, de la construction sociale en locatif et en accession de l'Ile-de-France s'est ralis dans ces
villes nouvelles. C'est considrable !

Ensuite, cette politique, qui tait manifestement ultra centralise, qui a pos de gros problmes et qui ne
pouvait gure tre prenne, a t arrte.

Aujourd'hui, on est pass un autre extrme : il n'y a plus aucun moyen de portage foncier et de
rserves foncires, ni au niveau de l'Etat, ce qui se comprend, ni dans les rgions, ni dans les
agglomrations, qui n'ont pas pris le relais. Par consquent, en matire de politique foncire, aujourd'hui,
l'approche est seulement directement oprationnelle : on identifie un projet qui ncessite une acquisition
foncire et c'est en fait partir d' opportunits foncires , comme on dit, que l'on va accueillir des

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activits ou du logement social, le tout dans un systme compltement dcentralis et dans lequel il faut
reconnatre que la pnurie est d'une certaine manire organise.

La plupart des communes, en tous cas celles qui sont proches de Paris, cherchent aujourd'hui
ddensifier . Quand elles rvisent leur plan d'occupation des sols, c'est avant tout pour abaisser les
coefficients d'occupation des sols, car l'exigence de protection de la population, qu'voquait l'instant M.
Mouillart, est trs forte.

Par ailleurs, les grands oprateurs publics qui ont encore des rserves foncires (je pense la SNCF ou
au ministre de l'quipement lui-mme) sont les premiers organiser l'enchrissement et l'augmentation
des prix. En effet, soit sous la pression du ministre des finances, soit en suivant leur propre logique, ils
ont intrt vendre le plus cher possible.

Les arbitrages sur les grandes oprations d'amnagement, sous forme de zones d'amnagement
concert (ZAC), se font d'abord au bnfice de l'accueil d'activits, parce que, encore aujourd'hui (ce
sera moins vrai avec la rforme de la taxe professionnelle dont on n'a pas encore bien mesur les effets),
il est plus intressant pour la collectivit locale, dans un systme dcentralis, d'accueillir des activits
qui vont gnrer une fiscalit importante, alors que les charges seront plus limites qu'en cas de
construction d'habitations.

Vous voyez donc que tout concourt organiser une vritable pnurie foncire et que nous n'avons plus
aucun moyen en matire de rserve de portage.

Que faire ? Serait-il possible, aujourd'hui, de reprendre une politique foncire ambitieuse ? Il me semble
qu'il est hors de question de revenir au type de politique des annes 70, fortement marque par l'Etat,
avec les moyens coercitifs que j'voquais. Cependant, sur des oprations de dveloppement urbain,
quand il s'agit d'un quartier en zone peu agglomre, on peut trs bien imaginer, dans un cadre
dcentralis - en associant l'chelon rgional et celui de l'agglomration, le jour o il existera - une
approche inscrite dans une certaine dure, qui soit plus rationnelle et dans laquelle soit mene
suffisamment en amont, quelques annes auparavant, une politique d'acquisition foncire, elle-mme
suivie d'un ensemble d'amnagements et de ralisations d'infrastructures qui permettent de tirer le
meilleur parti possible de cette politique de rserve foncire.

Je trouve par exemple tout fait choquant qu'aujourd'hui, alors que l'on tire des lignes d'infrastructures
avec, dans nos contrats de plan, en Ile-de-France, des projets d'investissement par milliards de francs,
plus personne ne se pose la question de l'appropriation publique des terrains qui vont tre valoriss par
les infrastructures finances par la puissance publique.

Nous sommes passs d'un extrme insupportable (les lus de villes nouvelles ne supportaient plus la
tutelle de l'Etat, et je les comprends tout fait) un autre extrme, qui a consist jeter par-dessus bord
tous les lments d'une politique foncire, aujourd'hui, en Ile-de-France.

M. Michel Mouillart : Je pense que la question contient la rponse d'elle-mme. Il est clair que lorsque
l'Etat est intervenu fortement dans une politique d'amnagement foncier ou d'aide la constitution de
rserves, il avait une stratgie budgtaire de longue priode. L'horizon du dcideur allait bien au-del de
la simple annualit budgtaire. Il existait des capacits d'intervention financire, peut-tre, mais aussi la
volont d'inscription dans la dure de ces interventions.

La transformation intervenue dans les annes 80 et les annes 90, c'est qu'aucun acteur ne se projette
au-del de quelques petites annes, mme l'Etat lui-mme, peut-tre parce qu'on ne souhaite pas que
l'Etat le fasse et parce que, lorsque l'Etat le fait, cela entrane peut-tre des dsagrments.

A cette priode, lorsque l'Etat intervenait sur la question foncire, il le faisait aussi sur la construction
locative sociale. On construisait alors, bon an mal an, 125.000 130.000 HLM en location. C'est un
chiffre que l'on a videmment oubli, parce que les quelques dizaines de milliers de mise en chantier
dsormais font ple figure l'gard de ce que l'histoire statistique rappelle.

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La question du foncier est donc certainement un rvlateur. Ce rvlateur dvoile aussi une volont
d'intervention globale sur un secteur que tout le monde a considr pendant de nombreuses annes
comme pouvant fonctionner par lui-mme.

Il est clair qu'en matire foncire comme en matire de constructions et de fonctionnement du march
du logement , comme on dit, on a pens pendant de nombreuses annes que la question tait
dfinitivement rgle (une partie de l'administration le pense encore aujourd'hui) et qu' ce titre, il n'y a
certainement plus chercher mettre en _uvre des mcanismes structurants lourds, qu'il suffit
simplement de corriger la marge quelques carts, quelques dviations, quelques dysfonctionnements
qui empchent une allocation harmonieuse des ressources dans l'espace entre les agents.

Derrire, il y a donc une volution philosophique forte. Un dispositif n'existe pas in abstracto. Il s'inscrit
dans une problmatique qui est, bien sr, celle du dcideur mais aussi celle d'une socit en gnral.

Par consquent, si la question foncire n'est pas rgle, c'est peut-tre parce que, l'image de ce qu'on
observe sur le secteur locatif social, il n'y a pas de volont de la socit de rgler cette question.

M. Jean-Jacques Jgou : Au risque de pratiquer l'alternance entre le foncier et la mixit, qui ne sont
peut-tre pas les seuls sujets traiter, je voudrais revenir pour ma part la mixit. En effet, vous avez
dcrit une mixit idyllique, voire paradisiaque, et chacun sait ici - que l'on croie au ciel ou non - que le
paradis n'est pas sur terre, mais que l'on peut essayer d'y tendre tout de mme.

Je suis un lu local qui, l'inverse de M. Jourdain qui pratiquait la prose sans le savoir, fait de la mixit
avec la volont d'en faire. Pour moi, la mixit, sans aller jusqu' la diffrence sociale entre occupants d'un
mme palier, peut tout de mme conduire faire habiter des catgories sociales diffrentes au mme
endroit, mais non pas dans le mme immeuble, parce qu'on voit dj la difficult de construire des
logements sociaux tout court. En imaginant une sorte de produit alternatif, en cartant la sgrgation par
les tages lie la crise de goutte, une pratique qui a pris fin grce aux ascenseurs, on peut tout de
mme organiser les choses. C'est ce que je fais dans une ville de l'est parisien de la petite couronne
comportant 20% de logements sociaux.

Dans les annes 60, 70 et 80, il n'y avait pas que le problme du foncier. Il y avait aussi un tat d'esprit
permettant de faire venir des catgories sociales diffrentes des quartiers parisiens dshrits ou des
fortifications, o, dans les annes 50, on vivait dans les voitures. J'ai connu cela tant gamin.

Je pense qu'au-del de la mixit qui peut tre pratique en centre-ville, se pose la question de la qualit
des logements, et on peut s'amuser pratiquer le jeu consistant chercher le logement social. Certains
logements, avec le mme architecte et les mmes qualits que les logements sociaux, en respectant les
prix, peuvent tre construits dans les meilleures conditions de fiabilit un cot permettant des
catgories sociales diffrentes (mme s'il est pratiqu un loyer lev, c'est une autre question) de vivre
dans les mmes conditions et au mme endroit.

Concernant le foncier, vous avez parl d'une absence de volont politique. N'y a-t-il pas non plus une
sorte de coutume et de culture qui fait que l'on n'a peut-tre pas suffisamment envie, politiquement, de
banaliser le logement social comme n'tant pas forcment li la nature ou au niveau social dans lequel
on se trouve ?

M. Michel Mouillart : Vous avez sans aucun doute raison. La qualit, le confort, l'apparence du logement
sont d'une dimension aussi importante que celle de la localisation du bien, mme si on peut penser que
la corrlation de ces donnes est forte.

C'est aussi une trs vieille question. L'enqute logement de 1973 avait prvu qu'avant d'entrer dans
l'immeuble pour interroger les occupants, l'enquteur devait dcrire brivement son apparence. Pourquoi
? Pour rpondre peut-tre une sorte de vieux proverbe du genre : dis-moi quelle est la qualit de ta
faade et je te dirai qui tu es .

Cette question de la qualit des logements interpelle tout autant que les autres, parce que la qualit a un
prix et que l'accs la qualit est gnralement choisi, lorsque le mnage a la capacit d'arbitrage avec
la localisation. Lorsqu'un agent conomique prend une dcision sous contrainte de budget, avec un

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revenu relativement faible ou moyen, il choisit soit la localisation, soit la qualit. Il ne fait pas les deux en
mme temps, sauf lorsqu'il est aid pour cela.

C'est ce qui explique qu'en France, on ait vu se dvelopper aussi rapidement le secteur de la maison
individuelle. C'est une illusion ancienne pour la majorit des agents conomiques que de croire que la
qualit est forcment associe une forme particulire d'habitat, qui renvoie l'histoire des locataires
durant l'entre-deux-guerres.

Cet accs la qualit est, pour ces catgories de mnages, rendu possible ds lors que des dispositifs
publics et des formes particulires de financement l'accompagnent.

Or on peut remarquer que le projet d'accs la qualit n'a pas volu, dans le secteur locatif social,
comme on aurait pu l'imaginer, depuis un quart de sicle ou une quarantaine d'annes.

Il est vrai qu'un norme effort a t fait en matire d'apparence architecturale des immeubles. Ce qu'on
peut reconnatre de l'extrieur, c'est la qualit architecturale du parc locatif social, mais le logement
existe, notamment parce que son intrieur se transforme et volue en fonction des aspirations de la
demande.

A cet gard, la qualit, mme si elle est bien meilleure aujourd'hui que ce qu'elle pouvait tre auparavant,
n'a pas volu comme elle a pu le faire dans d'autres composantes du parc. Cela explique sans aucun
doute la manire dont la vacance, au-del de son caractre localis, a commenc se dvelopper dans
le parc locatif social.

Un cadre suprieur, tel qu'voqu par M. Dumont, prend en compte la localisation, mais galement la
qualit d'quipement et de confort selon une certaine conception de l'entretien et de l'volution de l'tat
d'habitabilit de son logement. Lorsqu'il ne rencontre plus ces rfrences dans le produit qui lui est
propos, il va loger ailleurs, il abandonne un espace. C'est alors que se crent des poches de
sgrgation.

Le parc locatif social a connu cela. Les comits interprofessionnels du logement (CIL) ont interpell des
organismes HLM au dbut des annes 90 parce que les produits qui leur taient proposs dans le cadre
des rservations ne prsentaient plus un tat d'entretien jug suffisant par les salaris susceptibles
d'accder ces logements : ceux-ci ne se portaient donc plus candidats la mobilit rsidentielle,
notamment, ou n'acceptaient pas les produits proposs.

Ce critre de qualit est important et son apprciation concerne non seulement la construction nouvelle,
mais galement la manire dont le bien vieillit, peut se transformer et s'adapter aux exigences nouvelles.
Excusez-moi d'utiliser toujours le mme exemple (j'en chercherai un autre un jour), celui de l'automobile.
On n'achte plus, aujourd'hui, une voiture neuve qui serait une 4 CV de 1950 sans essuie-glaces, sans
airbag, sans autoradio, sans climatisation, sans ceintures de scurit, etc. C'est vrai pour tout le monde
et c'est vrai aussi pour les logements. Il se trouve que l'volution de la notion de qualit n'a certainement
pas suivi les aspirations de la demande.

C'est manifeste sur le parc existant et c'est certainement de plus en plus vrai pour l'offre nouvelle de
logements, parce que le cot de la qualit est trs important et que les dispositifs de financement du
logement social, aussi bien pour la construction que pour la rhabilitation, ne permettent pas de le
prendre en charge. L'acteur peut, en dernier ressort, dcider un jour qu'il s'en fiche puisque, dix ans plus
tard, si l'opration est plombe financirement, ce ne sera pas grave car quelqu'un viendra ponger
derrire. Mais comme les pratiques des organismes d'aujourd'hui (c'est une question qui a t pose tout
l'heure) ont intgr une dimension de calcul conomique de plus en plus forte, une telle attitude n'est
plus possible la diffrence d'il y a vingt ans. Donc, l'accs la qualit, au confort et la localisation est
soit la charge de l'usager, soit la charge d'une intervention publique.

Par consquent, vous avez raison : la mixit, ce n'est pas seulement de faire venir telle catgorie sociale,
mme sur des petits espaces. Elle exige cet lment de qualit et de confort.

M. Jacques Guyard : Je voudrais nuancer une partie de la rponse de M. Mouillart et poser ensuite une
question. Sur la vacance, je ne crois pas, selon mon exprience personnelle, que ce soit la qualit de

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l'intrieur du logement qui soit l'lment le plus dterminant. Dans les quartiers en difficult que je gre,
c'est la cage d'escalier et l'environnement de l'immeuble qui sont les lments explicatifs du refus. Dans
la plupart des quartiers difficiles, les gens ne vont mme pas visiter le logement. Rpondant une
proposition de la prfecture, quand ils arrivent au bas de l'immeuble, ils s'enfuient avant d'avoir vu le
logement.

C'est donc bien un problme d'image extrieure de l'immeuble et de son quartier. Lorsqu'on examine
l'intrieur des logements HLM, sauf les plus vieux ou ceux dont les organismes n'assurent pas l'entretien
correctement, cela arrive, on s'aperoit que l'intrieur de ceux de moins de vingt ans est assez
remarquable. Cela n'empche pas que les gens n'y vont pas.

A partir de l, la rponse est videmment dans ce qu'on appelle aujourd'hui la politique de la ville. Autant
je crois, comme vous, qu'il n'y a pas de volont de la socit pour la matrise du foncier et la vision long
terme du dveloppement de l'agglomration, autant il existe au moins une peur forte et partage et une
volont politique en matire de politique de la ville, c'est--dire de politique d'environnement immdiat
des quartiers.

A ce titre, vous avez rassembl des bases de donnes impressionnantes sur ces questions. Avez-vous
l'impression que l'argent public, qu'elle qu'en soit l'origine (Etat, rgions, dpartements, communes,
organismes collecteurs du 1% logement, etc.), qui s'investit la fois pour la ncessaire destruction d'un
certain nombre d'immeubles, pour la rhabilitation d'autres immeubles ou pour la construction neuve, qui
est un complment indispensable l'amnagement de l'environnement urbain, est efficace ? Est-ce que
l'ensemble de la dpense publique, non seulement pour la construction de l'immeuble mais aussi pour
tout ce qui va autour, est efficace ?

Une autre question vidente dcoule de la premire : comment fixer le niveau de dcision pour qu'elle
soit efficace ? Quel est le vecteur rendant efficace l'intervention publique que vous avez voque ?
Aujourd'hui, on a clairement le sentiment qu'il n'y a pas de vecteur clair et donc qu'il n'y a pas d'efficacit.

M. Michel Mouillart : Je tiens prciser que la localisation de l'immeuble et l'immeuble lui-mme sont
fondamentaux, mais le processus que j'essayais de rappeler trs rapidement, c'est que, lorsque l'intrieur
du logement ne correspond plus aux aspirations de la demande, cette demande ne se porte plus sur
l'immeuble et que, dans ce cas, l'espace environnant est dqualifi. C'est l'histoire de la poule et de luf.

M. Gilles Carrez : Le tmoignage constant que l'on a, c'est que les dparts sont motivs, alors que les
logements sont trs bien, par l'insuffisance de l'environnement. C'est un tmoignage constant. Je ressens
trs prcisment ce que disait M. Jacques Guyard.

M. Jean-Jacques Jgou : Les locataires se plaignent des nuisances intrieures, aussi.

M. Gilles Carrez : Ce n'est quand mme pas le logement qui est en cause.

M. Michel Mouillart : Les moyens investis, d'origines fort nombreuses, sont-ils efficaces ? Il faudrait
dfinir au pralable le critre d'efficacit. On peut se demander si, finalement, il n'y aurait pas la
possibilit d'aboutir aux mmes rsultats avec des ressources moins importantes, quitte ce que cela
soit fait par d'autres. C'est l'une des possibilits de rponse.

En la matire, on s'aperoit que les rponses doivent tre prudentes, tout simplement parce que bien
d'autres produits existent. Au lieu de la construction locative sociale finance par des anciens prts
locatifs aids (PLA) ou des prts locatifs usage social (PLUS) aujourd'hui, on peut imaginer ce
financement par des avantages fiscaux. Au total, les calculs conomiques montrent que les produits sont
d'un cot comparable si on cherche maintenir un objectif d'occupation sociale identique. La
comparaison laisse penser que ce n'est pas totalement inefficace.

Maintenant, on peut retenir un autre critre d'valuation de l'efficacit, que le critre de comparaison des
cots budgtaires ou des cots d'intervention, soit un critre prenant en compte la qualit et la rgularit
de la rponse l'offre que les acteurs peuvent proposer. Il est clair qu' cet gard, il y a une inefficacit
qui, sur d'autres secteurs de l'conomie immobilire, a t reconnue depuis bien longtemps. C'est vrai
dans le secteur priv. Qu'est-ce qui a interpell les dcideurs pendant un grand nombre d'annes ? C'est

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le fait que l'offre locative prive fluctuait au gr des modifications de primtres, de natures des produits,
d'intensit des avantages fiscaux qui taient offerts, etc.

Tout le monde a bien conclu que, finalement, il devenait beaucoup plus efficace d'avoir un produit
prenne, durable, inscrit et lisible, tenant compte des volutions de l'environnement, qui reprsenterait
peut-tre un cot lors de sa mise en marche, mais que ce cot serait moindre que celui conscutif aux
effets dvastateurs des stop and go sur ce genre de segment de march.

Il y a donc l un critre d'inefficacit vident lorsqu'on analyse le secteur locatif social et cette inefficacit
vient probablement de la variabilit de l'intensit, de la nature, des attitudes, des discours et des
pratiques.

Il y a une diffrence, que vous connaissez bien mieux que moi, entre l'affichage d'un programme
budgtaire et la ralit qui sera celle in fine de la consommation des enveloppes qui ont t alloues. On
ne peut pas demander un acteur du secteur de dvelopper durablement une stratgie conomique,
puisqu'on le lui demande dans un univers qui est plus qu'incertain et alatoire, avec des rgles du jeu qui,
elles, sont incertaines et remises en cause de faon remarquablement rgulire.

L'inefficacit procde de la pratique et de la conception que l'on peut avoir de la manire dont les acteurs
vont ragir aux produits qu'on leur propose. Je pense que n'importe quel acteur du logement, organisme
HLM ou non, devant grer cette situation, aurait la mme raction. C'est ce qui a t constat sur le
locatif priv et c'est ce qui, d'une certaine faon, a peut-tre t rgl.

Il faut sur ce point, trs certainement, mener une solide rflexion.

M. Pierre Mhaignerie : Pour aller plus loin, quoi cette rflexion vous conduit-elle ?

M. Michel Mouillart : A l'ide que tout produit n'est pas consomm ds lors qu'il a t rendu
inconsommable... (Rires.)

M. Alain Cacheux : Il est videmment difficile de ragir un propos liminaire de M. Mouillart que,
malheureusement, je n'ai pas entendu, puisque la modernisation de notre Assemble nous oblige
courir dans l'hmicycle pour aller voter et revenir.

Cela tant, par rapport tout ce que j'ai entendu, je voudrais faire trois observations. Je crois que c'est
M. Mouillart qui disait que l'arrt de l'action foncire tait le rvlateur d'un dsengagement de l'Etat.
Effectivement, c'est un problme de fond. Beaucoup de gens ont pens que le problme du logement
tait rgl, sans avoir rgl celui des pauvres, des dmunis et des exclus.

M. Mouillart a dit que c'tait une volution philosophique forte. Je le crois aussi, parce que, lorsqu'on
parle du march du logement , une expression qui m'a toujours fait un peu rire, on laisse entendre
qu'une offre libre rencontrerait une demande libre. Or il n'y a pas de march plus rglement par
l'intervention de l'Etat, aujourd'hui, que le march du logement.

Je vous donne quelques exemples qui valent pour le locatif social, mais galement pour l'accession
sociale, qui tait compltement en panne. On a fait progressivement mourir le prt aid pour l'accession
la proprit (PAP) et il est heureux que l'on ait fait renatre le prt taux zro (PTZ), que l'on a d'ailleurs
budgt, ce qui est une bonne chose.

Cela vaut aussi pour la rhabilitation de l'ancien. Je constate que ce secteur est reparti depuis
l'application du taux rduit de TVA aux travaux d'entretien. C'est donc bien une intervention de l'Etat,
dans le cadre communautaire.

C'est encore plus vrai, bien entendu, pour l'investissement locatif, avec la mise en place du dispositif
Prissol, prolong, prennis et, quelque part, consolid et non pas modifi fondamentalement par le
dispositif Besson.

Je veux dire par l que l'Etat est compltement engag dans la politique du logement et que, plutt que
de parler de dsengagement de l'Etat, je prfrerais que l'on parle de la rorientation de ses

Rapport MEC-Logement social - Page 53


engagements, parce que c'est bien de cela qu'il s'agit : ce ne sont pas les mmes catgories qui sont
concernes.

De la mme faon que je disais tout l'heure, contre l'avis de M. Nicol, qu'il tait un peu bizarre que l'on
n'arrive pas mesurer l'engagement des collectivits locales dans le logement locatif social, je voudrais
que l'on fasse connatre le montant des exonrations fiscales gnres par les dispositifs Besson et
Prissol. On va vite s'apercevoir qu'il est considrable.

On a eu parfois tendance dire que le logement social est le logement aid. Je dis que dans ce cas, le
logement social est le logement priv, parce que, mme sous forme d'exonrations fiscales, il est
infiniment plus aid en termes d'aides la pierre.

M. Pierre Mhaignerie : Hors APL.

M. Alain Cacheux : Bien entendu, mais l'APL est gnralise au parc priv galement. C'est d'ailleurs ce
qui explique sa forte croissance depuis dix ans.

Il y a donc l une rorientation des engagements de l'Etat qui nous interpelle. C'est la premire remarque
que je voulais faire, et les termes ont leur importance.

Ma deuxime remarque concerne la mixit sociale. Pour ce qui me concerne, je suis toujours rticent,
parce que les mots ont une histoire et une charge affective et que ce sont des symboles, utiliser le
terme mixit sociale . Je me souviens du dbat sur la loi d'orientation relative la lutte contre les
exclusions du 29 juillet 1998 : en dialogue permanent avec le Gouvernement en tant que rapporteur du
volet logement du projet de loi, j'essayais d'quilibrer le concept de mixit sociale avec celui d'quilibre de
peuplement.

Je prfre parler de diversit sociale. Qu'est-ce que la mixit sociale, en gnral, sur le plan historique ?
Je vais le dire de manire caricaturale pour me faire comprendre. Au fond, c'est essayer de mettre un
certain nombre de gens trs modestes dans des quartiers de couches moyennes, voire suprieures.
C'est la mixit sociale telle qu'elle a t dfinie.

Ce n'est plus le problme d'aujourd'hui. Le problme d'aujourd'hui, c'est qu'un certain nombre de
quartiers, voire de rsidences, sont devenus des ghettos. J'entendais encore hier aprs-midi M. Claude
Bartolone, ministre dlgu la Ville, dire, et il avait raison, que le problme n'est pas de faire revenir les
couches moyennes mais de faire en sorte que ceux qui respectent encore un minimum de rgles de vie
en collectivit restent, parce qu'en gnral, du fait de la reprise conomique, lorsqu'ils retrouvent un
emploi, leur premire proccupation, c'est de quitter l'endroit o ils se trouvent et donc d'aggraver l'effet
de ghettosation.

Je prfre donc parler de diversit sociale et d'quilibre de peuplement.

Ce n'est pas sans lien avec un certain nombre de difficults que nous connaissons actuellement. J'ai
parfois tendance dire, l encore de manire trs schmatique, qu'en termes de diversit sociale, il est
facile de faire venir des gens trs modestes dans des quartiers de gens suprieurs ; il y faut de la volont
politique et de l'argent. Mais faire venir des reprsentants des couches moyennes et suprieures dans
des quartiers modestes, je ne sais pas le faire, tout simplement parce qu'ils ont les moyens d'aller ailleurs
et qu'ils font donc d'autres choix.

La seule solution est de transformer l'image du quartier et d'amener de la qualit urbaine, grce en
particulier au traitement des espaces publics pour lequel il n'y a plus un sou de l'Etat, mme pour les
espaces extrieurs des HLM.

Je voulais insister sur le problme de la diversit sociale, parce que les mots que l'on utilise sont
importants.

Ma dernire remarque concernera la qualit. Je veux confirmer ce que disait M. Gilles Carrez. Quand on
se balade dans les rsidences, on est frapp par le dcalage qui existe entre les appartements, qui sont
souvent trs bien tenus, et les parties communes, qu'il s'agisse des entres d'immeuble, des cages

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d'escalier ou des ascenseurs. Les gens disent que l'appartement est trs bien, mais ils veulent s'en aller
cause de problmes de comportement et d'environnement.

De ce point de vue, je pense que de gros progrs ont t faits en matire de qualit architecturale et
qu'un _il non averti ne fait plus la diffrence entre des constructions rcentes de logements sociaux et
des constructions prives, mme si un _il averti les remarque quand mme.

On a donc fait d'immenses progrs, mais le problme pos est celui du comportement. De ce point de
vue, j'ai toujours t trs rticent sur le concept de droit au logement. Quand je rencontre un locataire qui
vient me dire : j'ai droit un logement , je lui rponds : je vais vous recevoir parce que je vais
commencer par vous parler de vos devoirs . Je prfrerais que l'on parle de citoyennet en matire de
logement, laquelle est faite de droits et de devoirs. Je le dis aux locataires de l'office de Lille.

Le premier devoir, ce n'est peut-tre pas de russir, mais au moins d'essayer de payer son loyer, ne
serait-ce que parce que des gens modestes, eux, respectent cette discipline.

Le deuxime devoir, tel que je le ressens, dans un patrimoine 94 % collectif, c'est de respecter ses
voisins, de respecter les rgles de vie en collectivit, de ne pas faire marcher sa sono jusqu' 2 heures
du matin parce qu'on n'a pas se lever le lendemain matin, de ne pas avoir trois chiens qui vont, quand
la personne travaille, hurler pendant toute la journe et dranger ventuellement les enfants qui
souhaitent dormir ou se reposer. Il faut respecter les rgles de vie en collectivit.

Je pense que l'un des handicaps principaux du logement social, tient au non-respect de ce qui est
collectif, l'exacerbation de l'individualisme.

Le troisime devoir, qui nous renvoie un autre problme de socit, c'est de faire en sorte que les
gosses ne cassent pas tout. Cela renvoie la conception de la socit et la dissociation du tissu
familial. Nous logeons en grandes masses des familles monoparentales. Or qu'est-ce qu'une famille
monoparentale sinon, 95 %, une femme seule qui se dbrouille avec les gosses ? O sont les pres ?
Chacun est libre de faire ses choix individuels, bien entendu, mais cela ne supprime pas la responsabilit
l'gard des enfants.

De ce point de vue, alors qu'on insiste exagrment sur un certain nombre de droits, parlons de
citoyennet qui est faite de droits et de devoirs. Je le dis trs sereinement. Lorsque ces devoirs ne sont
pas respects, aprs avoir prvenu, reprvenu, surprvenu jusqu' l'acharnement thrapeutique, moi je
sanctionne le non-respect des devoirs. Il y a des expulsions l'office de Lille, je le dis trs sereinement,
mais aprs que tout eut t fait, au niveau des services, pour les viter.

Le Prsident Augustin Bonrepaux : Nous allons prendre une dernire intervention. Mes chers
collgues, il faut quand mme ramener nos auditions au rle qu'elles ont : il s'agit de poser des
questions, sachant qu'ensuite, vous aurez une sance de dbat. Si chacun, ici, expose longuement son
point de vue, on ne fait plus des auditions. Monsieur Dumont, si vous avez encore une question poser,
je vais vous demander de le faire brivement, aprs quoi je demanderai M. Mouillart de conclure.

M. Jean-Louis Dumont, Rapporteur spcial : Je serai trs disciplin, M. le Prsident. Ma question est
trs courte. M. le Professeur Mouillart, compte tenu de vos travaux, pouvez-vous nous indiquer, dans le
cadre gnral des besoins en logements aujourd'hui, les diffrentes catgories qui demandent des
logements ? Y a-t-il effectivement 300.000 mnages qui sont placs dans des conditions de
surpeuplement ? Je ne parle pas, bien videmment, car nous aurons une audition spcifique sur ce point,
des personnes en recherche de logement parce qu'elles ne sont pas considres comme tant dj
accueillies.

Le Prsident Augustin Bonrepaux : M. Mouillart, je vous demande de rpondre et ce sera la


conclusion.

M. Michel Mouillart : Merci, M. le Prsident. Cela permet effectivement d'aborder un autre aspect de
l'offre, de la construction locative sociale. A-t-elle une lgitimit face une demande ou dans un march
qui ne peut pas traiter tous les segments de cette demande ?

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Il faut d'abord savoir si la demande existe bien toujours globalement. Sans aucun doute, oui. On a
souvent laiss croire que, pour des raisons dmographiques, l'effort d'lvation de l'offre nouvelle allait
devoir flchir trs rapidement. D'ailleurs, quand on lit nouveau ce qui a t crit par certains il y a une
dizaine d'annes, on s'aperoit qu'on aurait d construire, en 2000, environ 250.000 logements ; cela
aurait t trs largement suffisant. Si on en a en fait construit un peu plus, c'est peut-tre parce que la
demande est reste trs leve.

En fait, alors qu'on disait que le nombre de mnages allait flchir, on s'aperoit que, depuis 1975, il reste
au mme niveau d'un recensement l'autre : 280.000 chaque anne. Bien sr, il flchit lorsque le
demandeur ne peut pas raliser le projet, mais ds lors que l'environnement lui permet de raliser son
projet, la demande s'exprime. Par consquent, bon an mal an, la demande reste trs forte et elle n'a pas
beaucoup de raisons de flchir pour au moins trois motifs.

Le premier, c'est que, de la mme faon que l'on change frquemment de voiture, la mobilit rsidentielle
est aujourd'hui beaucoup plus forte qu'elle pouvait l'tre il y a un quart de sicle, pour des raisons
choisies ou pour des raisons subies ; peu importe. Tous les acteurs n'y sont pas prpars. On voit bien
que beaucoup d'organismes de HLM subissent cette mobilit plus qu'ils ne l'utilisent.

Beaucoup d'acteurs n'y sont pas prpars, mais la mobilit est forte et elle devrait rester trs forte dans
les annes venir mme si, en cas de ralentissement conomique, cette mobilit, on le sait, flchit un
peu. Nanmoins, elle a franchi une marche qui fait qu'aujourd'hui, on peut considrer que, bon an mal an,
en longue priode, au moins un huitime des locataires du parc social change de logement et environ 30
% des locataires du parc priv, sans compter une mobilit rsidentielle sur le parc des proprits.

Il y a donc, quoi qu'il arrive, un premier motif de maintien de la demande : la mobilit reste forte.

Le deuxime motif, c'est le fait que les conditions de logement ne sont pas forcment excellentes pour
tout le monde. Il y a deux faons de prsenter les rsultats. La premire, c'est de dire que le taux de
logements inconfortables ou surpeupls a fortement flchi et qu'il n'est plus aujourd'hui que marginal en
comparaison de ce qu'il pouvait tre au dbut des annes 70. La deuxime, quand on est un peu
grincheux, comme je le suis, c'est de dire que, nanmoins, cela reprsente plusieurs centaines de milliers
de mnages et de familles qui vivent dans cette situation.

Il est clair que les conditions de surpeuplement sont l'un des lments constitutifs de cette situation
dgrade. La sous-population concerne n'est pas totalement connue. Vous parliez d'environ 250.000
personnes qui vivent dans des logements que l'on pourrait qualifier de surpeupls. En fait, je baisse un
peu ce nombre parce qu'on sait que, par dfinition, un studio occup par un couple ne peut tre que
surpeupl, mme si les occupants ont choisi d'habiter deux dans le studio.

Ce sont les lments des recensements, mais il se trouve que le peigne du recensement ratisse
seulement une petite partie de la ralit, de cette ralit-l. En effet, lorsque les logements sont trs
surpeupls, ils ne sont pas dclars comme tels. Il est donc probable que c'est une estimation a minima.
Le premier motif de maintien de la demande, c'est la mobilit ; le deuxime motif, rside dans les
conditions de logement qui doivent tre amliores pour une partie non ngligeable de la population au
plan quantitatif, notamment parce qu'il y a du surpeuplement et aussi parce que (c'est un autre dbat,
mais il renvoie tout de mme l'une des questions pose tout l'heure) les critres de qualit que l'on
utilise aujourd'hui sont de bons vieux critres qui, depuis bien longtemps, ne correspondent plus qu'
l'image de la 4 CV que l'on pouvait acheter dans les annes 50.

Il est clair qu'aujourd'hui, on ne peut pas se contenter de dire que le logement est de qualit parce que,
premirement, il sera dcent et que deuximement, il aura l'eau dans toutes les pices et l'lectricit
avec des belles gaines qui auront t refaites. Il y a des conditions d'habitabilit qui sont exiges par la
demande. On en a parl rapidement tout l'heure et je ne reviens pas l-dessus.

Le troisime motif de maintien de la demande, c'est qu'en priode d'amlioration de l'environnement


conomique, des demandes qui ne souhaitaient pas ou ne pouvaient plus s'exprimer se reprsentent sur
le march. On l'a vu avec les jeunes et ce n'est certainement pas termin. On le voit tout simplement
parce que la gomtrie des couples est devenue totalement variable et que le rythme de reconfiguration
de cette gomtrie est d'autant plus fort que l'environnement le permet.

Rapport MEC-Logement social - Page 56


Il ne faut pas oublier aussi que nous vieillirons tous beaucoup plus longtemps que nous ne pensions le
faire il y a quelques annes. L'augmentation de l'esprance de vie est l'un des lments qui va continuer
lourdement peser sur la demande.

N'oublions pas que 60 % des mnages qui se crent chaque anne correspondent ce qu'on appelle
des non-recohabitations de personnes ges . La demande va rester trs forte.

Il faut distinguer deux aspects de la demande. Le premier consiste savoir quelle offre nouvelle on doit
maintenir chaque anne ( cet gard, la construction locative sociale a une place part entire) ; le
deuxime est de savoir comment, dans le cadre de la mobilit gnrale, il faut traiter la demande,
notamment sociale.

En ce qui concerne le premier aspect, celui de l'offre nouvelle, pour au moins quatre ou cinq annes,
compte tenu des projections dmographiques qui existent et du sentiment que les prvisionnistes
peuvent avoir sur ce que sera l'conomie alors, le besoin global de constructions nouvelles ne devrait
pas flchir. Pour simplifier, alors que 310.000 mises en chantier ont t constates l'anne dernire, il est
probable qu' l'horizon des cinq prochaines annes, on aurait besoin de faire la mme chose chaque
anne.

M. Jean-Louis Dumont, Rapporteur spcial : Si vous le permettez, vous confirmez bien l les
estimations donnes par M. Marcel Lair dans son rapport au Conseil conomique et social, il y a de cela
quelques annes, mme si, l'intrieur des 320.000 mises en chantier prnes par M. Marcel Lair, vous
venez d'indiquer que le segment reprsent par telle ou telle forme de renouvellements, de constructions
neuves, de rhabilitations, etc. peut varier. Globalement, je pense que c'est bien cela. C'est important,
monsieur le Prsident, pour l'apprciation du budget que nous sollicitons.

M. Michel Mouillart : Absolument. Comme, pour des raisons multiples et varies, on peut penser que
certaines composantes de l'offre peuvent un peu flchir et rester un peu moins leves, il serait
souhaitable de conserver notamment une composante solide de constructions locatives sociales. C'est
clair. En revanche, la partie mobilit de la demande, comme on le disait tout l'heure, devrait se
maintenir un niveau lev, ce qui renvoie une autre question qui est adresse au parc locatif, parce
que la mobilit qui se ralise chaque anne concerne aussi des mnages revenus modestes ou trs
modestes.

Rapport MEC-Logement social - Page 57


3.- Audition de M. Louis-Gaston Pelloux,
prsident de l'Union d'conomie sociale pour le logement,
accompagn de MM. Jean-Luc Berho, vice-prsident
et Bertrand Goujon, directeur gnral

(Extrait du procs-verbal de la sance du jeudi 19 avril 2001)

Prsidence de M. Jean-Pierre Delalande, Prsident

Le Prsident Jean-Pierre Delalande : Nous avons le plaisir d'accueillir M. Pelloux, prsident de l'Union
d'conomie sociale pour le logement. Monsieur le prsident, la mission d'valuation et de contrle essaie
de travailler trs concrtement. Elle est coprside par un dput de la majorit, le Prsident Bonrepaux,
et moi-mme, dput de l'opposition.

Dans nos rflexions, nous sommes aids par la Cour des comptes. Nous avons le plaisir d'accueillir M.
Capdeboscq, M. Diefenbacher et M. de Puylaroque, magistrats de la Cour. Monsieur Marmot, prsident
de chambre, devrait nous rejoindre.

L'usage veut qu'il n'y ait pas d'expos introductif. Nous nous efforcerons de vous poser des questions
prcises, de manire avoir un change vif et rapide.

M. Jean-Louis Dumont, Rapporteur spcial : Ces dernires annes, le paysage du 1% rserv au


logement a connu bien des volutions. N'avez-vous pas l'impression que ce 1% est de plus en plus
administr ? A force de ciblages, de conventions, de chartes d'utilisation, nous ne l'utilisons plus comme
une poque o il permettait de cibler certaines oprations, d'quilibrer des plans de financement et, en
quelque sorte, d'avoir des loyers de sortie compatibles avec la capacit, la solvabilit des futurs
rsidents.

Pour la plupart, ces derniers sont, par construction, des salaris des entreprises qui cotisent, mme si,
dans le parc locatif social, il y a de plus en plus - et pour cause - de personnes, de couples, de mnages,
de familles, que l'on appelle des exclus.

Il y a deux ans, dans cette mme salle, j'ai plaid pour que le Conseil conomique et social soit appel
prsenter un rapport pour faire l'tat des lieux et proposer ventuellement de nouvelles perspectives au
1%. D'autant que le mouvement lui-mme s'tait restructur et prsentait peut-tre les moyens d'une
meilleure gestion. Je reste un peu dubitatif devant les rsultats, autant du rapport que des suites qui lui
ont t donnes. Cependant, je ne doute pas que vous allez nous convaincre de l'utilit des rformes,
lesquelles vous permettent en particulier de jouer un rle d'actionnaire important dans certains
organismes HLM, tout particulirement des socits anonymes (SA).

Par ailleurs, nous voyons dans nos rgions de plus en plus de regroupements des collecteurs du 1%.
Est-ce bien pour faire des gains sur le cot des structures, pour en amliorer l'efficacit ? L aussi, nous
nous apercevons que se mettent en place des groupes comportant l'ensemble des oprateurs pouvant
intervenir sur le locatif social tant dans le domaine des HLM, qu'en dehors. Confirmez-vous cette
tendance qui me semble lourde ? Quel rle votre mouvement entend-il jouer comme actionnaire de
rfrence ?

A un moment donn, vous avez fait peur la fdration des socits anonymes d'HLM. Dans ces
organismes, je ne suis pas sr que la dispersion de l'actionnariat, qui, de ce fait, ne joue pas
compltement son rle, n'ait pas une incidence sur l'tat lthargique de la construction du logement
social actuellement.

Voil la premire srie de questions que je voulais poser. Je terminerai sur un problme plus spcifique
l'Ile-de-France, o les contrles sont peut-tre plus difficiles. Certains produits nouveaux mis en place,
dans l'objectif de solvabiliser la demande, ont connu quelques drives, semble-t-il.

Pouvez-nous dire si ces drives sont habituelles, comme dans tout systme, si elles sont matrisables et
trs minoritaires et que vous avez conscience qu'il convient de remettre, ici ou l, un peu d'ordre ? Ou

Rapport MEC-Logement social - Page 58


bien, est-ce, l aussi, une tendance lourde ? Je veux parler de la mise en place du systme de cautions
et de reprise de celles-ci. De mme il y a un problme pour les loyers qui ne sont pas toujours verss, me
semble-t-il. Il s'agit peut-tre d'une mauvaise information sur un problme dont un certain nombre de
socits ou organismes HLM, ont eu souffrir ces dix-huit derniers mois plusieurs reprises.

Le Prsident Jean-Pierre Delalande : Vous avez la parole pour rpondre ce bouquet de questions.

M. Louis-Gaston Pelloux : L'intervention que je viens d'entendre prouve l'vidence que le 1% n'a pas
su faire une bonne communication depuis la profonde mutation qu'il a connue avec la cration de l'Union
d'conomie sociale pour le logement (UESL). Je me suis permis de me faire accompagner aujourd'hui
par le vice-prsident, reprsentant les organisations syndicales, M. Jean-Luc Berho et par le directeur
gnral, M. Bertrand Goujon. La nouvelle donne du 1% consiste en une gestion paritaire cohrente pour
le financement du logement, afin d'assurer le parcours rsidentiel des salaris.

La convention de 1998 fixe des objectifs prcis, chiffrs, quantifis. Notre but est de les respecter. Je
tenterai d'tre concis et bref pour rpondre le plus clairement possible vos questions.

Au fil des dernires annes, avec la cration de l'UESL, le 1% a commenc la recomposition de son
paysage pour une meilleure implantation rgionale. La convention signe en 1998 avec l'Etat, et son
avenant de mars dernier, nous imposent des objectifs dans des domaines multiples et varis. Pour
raliser ces objectifs, un certain nombre de comits interprofessionnels du logement (CIL) ont tendance
se regrouper afin d'tre plus efficaces localement, territorialement et de mieux rpondre aux
interrogations et aux besoins des salaris dans le domaine du logement.

Concernant les nouveaux produits, c'est--dire les systmes permettant, dans une socit qui volue,
avec une forte prcarit chez les jeunes, d'aider ces derniers en situation de salaris prcaires ou de
recherche d'emploi, notamment par l'avance du dpt de garantie et par la garantie de loyer, je ne pense
pas qu'il y ait des drives. Non seulement nous avons russi tenir nos objectifs, fixs par la convention,
mais nous les avons dpasss. Cela prouve l'vidence que ces garanties de loyer, ces avances du
dpt de garantie, et les garanties apportes aux bailleurs, sociaux ou privs, sont la rponse un
besoin impos par l'volution de la socit, des entreprises et de la prcarit de l'emploi.

Je laisse la parole M. Jean-Luc Berho, reprsentant les organisations syndicales, pour rpondre sur
d'autres points.

M. Jean-Luc Berho : Monsieur le Prsident, je reprsente la CFDT et le collge des organisations


syndicales de salaris au sein de l'UESL.

Pour tout vous dire, M. le dput, je ne me suis pas du tout retrouv dans votre prsentation du 1%. Qu'il
y ait un manque de communication de sa part, j'en conviens parfaitement. Quant la notion de
pertinence conomique, ou la notion que je qualifierais d'utilit sociale qui se cherche, elles sont en train
de subir un bouleversement sur le terrain.

Vous faisiez rfrence aux nouveaux produits. Je ne parlerai que de ceux touchant l'accs et au
maintien dans le logement locatif. La mise en place de ces produits nous a pos problme par manque
de lisibilit. Les partenaires, bailleurs sociaux ou privs, ont d'abord eu du mal apprcier le contenu et
la pertinence de ces produits.

Aujourd'hui, c'est chose faite. L'objectif, pour 2000, de mise en place de ces produits tait de 60.000 ;
77.000 ont t effectivement mis en place dans l'anne 2000, dont 47.000 au cours du dernier trimestre.

Nous n'avons pas encore les chiffres du premier trimestre 2001. Alors que l'objectif pour cette anne est
120.000 produits en circulation, nous devons tre proches des 100.000 aujourd'hui.

Cela veut dire que les besoins en matire de soutien l'accs et au maintien dans le logement locatif
taient extrmement prgnants et que ces produits sont en train de correspondre la cible.

Pour complter ce que disait le prsident Pelloux l'instant, d'autres produits sont en circulation ou
l'tude. L'un d'entre eux est directement li l'amlioration de l'habitat, paramtre qui est prendre

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largement en compte aujourd'hui. Nous l'avons intitul le Pass-travaux . L aussi, nous sommes en
train de mener une tude fine auprs des salaris les plus prcaires et de ceux aux salaires les plus bas.

Nous sommes loin de l'effet d'aubaine redout par les uns et les autres mais nous nous situons dans le
cadre de la notion d'amlioration de l'habitat, mme s'il est trop tt pour tirer des conclusions dfinitives.
Je dirai galement deux mots sur le logement locatif social. Les partenaires sociaux ont dcid
unanimement d'intervenir de manire massive pour soutenir ce secteur et nous avons devanc certaines
demandes formules par les pouvoirs publics. En effet, nous estimons que la place du 1%, dans ce
domaine, doit tre extrmement forte.

Le problme est qu'aujourd'hui nous avons beaucoup dire, nous, sur le logement locatif social. Je ne
dis pas reprocher .

Le Prsident Jean-Pierre Delalande : Ce sera l'occasion.

M. Jean-Luc Berho : Il ne s'agit pas, pour nous, de tirer boulets rouges sur un secteur qui est
aujourd'hui la cible de faux amis. En revanche, nous souhaitons que ce secteur rponde mieux aux
attentes des salaris, au sens large.

M. Jean-Louis Dumont, Rapporteur spcial : Je voudrais simplement rebondir sur votre dernire
formulation. J'ai pos une question, en incidente, sur le rle que vous pouviez jouer, vous UESL, comme
actionnaires d'un certain nombre de groupes, de socits, d'organismes. Pourriez-vous aller plus loin
dans l'analyse que vous faites de la situation ? De ce point de vue, avez-vous la perspective de jouer le
rle non seulement d'apporteurs de fonds, mais aussi d'orienteurs des actions ou de vritables donneurs
d'ordres pour certaines actions ?

Je sais que cela a t craint par certains organismes. Cependant, vous faites, vous aussi, une analyse
critique de la situation, comme beaucoup d'observateurs du logement locatif social. Mais vous pouvez
quand mme jouer un rle plus particulier si vous en avez la volont politique. C'est le moment ou jamais
de vous poser cette question.

M. Jean-Luc Berho : Avant de prsenter un point de vue concernant les rponses ventuelles, il faut
partir d'un constat que nous sommes mme de prsenter aujourd'hui, avec un certain nombre de failles
d'ailleurs.

D'abord, ne perdons pas de vue que le 1% logement a, par convention, 800.000 rservations auprs des
diffrents organismes (SA ou diffrentes composantes du monde HLM).

Sur ces 800.000 rservations, le premier chiffre que je vais maintenant vous donner demande tre
vrifi. Les premires estimations manant de certains gros collecteurs sont assez bien corrobores
ensuite par les demandes formules dans les entreprises. Le recoupement est intressant. Moins de
400.000 logements, soit moins d'un logement sur deux, sont directement occups par des salaris
passant par le filtre 1%. Cette situation nous interpelle. Quelle serait l'entreprise, j'utilise ce terme un peu
par provocation, qui verrait la moiti de ses fonds ne pas correspondre aux besoins exprims ?

Deuxime niveau : un groupe de travail vient de rendre son rapport dans le cadre du GELD (Groupe
d'tude et de lutte contre les discriminations) sur les notions de discrimination, positives ou ngatives,
l'accs au logement.

Nous avons l aussi un certain nombre de remarques fortes mettre ; les salaris les plus fragiles se
retrouvent largement ghettoss .

A partir de ces deux paramtres, qu'il nous reste vrifier et explorer, nous pourrons situer la manire
pertinente dont nous avons nous investir, que ce soit dans les socits anonymes, dans les
coopratives ou dans les autres composantes du mouvement HLM. En tant que partenaires sociaux,
nous souhaitons tre davantage acteurs et pas simplement financeurs.

M. Daniel Feurtet : J'aurais aussi un bouquet de questions poser. La premire est de savoir pourquoi
l'on parle encore du 1%.

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Le Prsident Jean-Pierre Delalande : C'est une bonne question.

M. Daniel Feurtet : Je crois savoir que ce taux est aujourd'hui de 0,45%. Le 1% est peut-tre une
rfrence facile, mais qui masque les diminutions intervenues ces dernires annes, s'agissant du
prlvement pour le financement du logement social. Pourquoi ne pas revenir aprs tout au taux de 1% ?
Ensuite, je voudrais savoir quelles sont les sommes collectes sur l'ensemble du territoire.

Troisime question : quelle est la part dvolue au financement social du logement locatif, et celle du
logement social en accession la proprit ? En effet, je crois savoir que les deux voies sont possibles.

Quatrime question : j'imagine qu'avec la faiblesse actuelle de la construction du logement locatif, il y a


sans doute un problme d'usage des fonds collects. Je suppose aussi qu'il existe des produits financiers
qui suscitent quelques proccupations.

Nous savons tous que la faiblesse de la construction trouve sa source dans les cots de production et,
par consquent, dans les cots de loyers. Aujourd'hui, il ne s'agit pas simplement de permettre des
gens en situation prcaire ou fragiliss par l'emploi ou d'autres raisons d'avoir accs un toit, mais de
rgler la question des cots de sortie et donc des loyers. Dans notre pays, ces cots et le taux d'effort
des revenus moyens sont bien trop forts. On peut les supporter le premier mois, le deuxime et le
troisime, mais au bout de six mois, souvent, on sort facilement de ces schmas. Cette question va au-
del peut-tre de nos dbats gnraux.

L'usage du 0,45% est aussi compltement adoss aux mcanismes de la politique de logement social,
avec ses multiples financements en amont. Comme je m'intresse galement au parcours rsidentiel, je
pose la question du financement de l'accession sociale la proprit.

Ma dernire question porte sur les rservataires du 0,45%. Je ne sais pas si elle corrobore votre propos
de tout l'heure, mais il est vrai qu'au bout d'un moment, pour de multiples raisons, les logements
financs ou rservs avec le 0,45% sont replacs dans le droit commun. Cela ne tient pas forcment au
dpart du salari ou la disparition de l'entreprise, mais parfois l'environnement gnral de cette
construction. Quelle est votre rflexion sur ce sujet proccupant lorsque l'on parle de la mixit de l'habitat
?

M. Bertrand Goujon : D'abord, je vous donnerai des chiffres et quelques ordres de grandeurs qu'il est
bon de rappeler. Concernant les ressources annuelles, il existe deux modes d'alimentation : la collecte
annuelle nouvelle du 0,45%, qui reprsente peu prs un montant de l'ordre de 7 7,5 milliards de
francs. Les retours sur investissements antrieurs, c'est--dire les prts aux personnes physiques ou les
financements d'organismes d'HLM, s'lvent 8 9 milliards de francs. Cela donne, bon an mal an,
l'heure actuelle, des ressources annuelles de l'ordre de 16 17 milliards de francs. Aujourd'hui, c'est
approximativement la capacit d'investissement du mouvement 1% en flux annuel.

Il faut rappeler, qu'au niveau des emplois, nous avons subi des coupes svres par les prlvements de
l'Etat. Pour rpondre votre question sur les disponibilits, je rappelle que nous avons subi deux
prlvements de plus de 7 milliards de francs en 1997 et 1998. Dans le cadre de la convention passe
avec l'Etat en aot 1998, qui porte sur les annes 1999 2003, il est prvu une sortie en biseau de ce
prlvement annuel. Cette convention est encore lourde de consquences financires, puisque, sur les
annes 1999 2002, nous aurons encore pay l'Etat un montant de l'ordre de 16 milliards de francs.

Cela veut dire qu'en six ans, de 1997 2002, nous aurons pay 14 puis 16 milliards, soit 30 milliards de
francs. Il est bon de rappeler que ces prlvements psent considrablement sur les capacits
d'investissement du mouvement 1%. D'ailleurs, sur les annes 1997 et 1998, cette situation nous a
conduit emprunter, au niveau de la profession, pour maintenir notre activit et nos capacits
d'investissement, un peu plus de 8 milliards de francs. Pour l'essentiel, il est prvu de rembourser cette
somme sur une dure de 7 ans.

Cela fait partie des donnes financires de notre situation et montre que si nous avons au dpart, en
affichage, des ressources annuelles loin d'tre ngligeables, nous avons subi, sur la priode d'application

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des prlvements, des contraintes financires qui ne sont pas sans consquences sur nos activits
d'investissement.

Sur l'emploi des sommes, je voudrais rappeler, en rponse M. Dumont, que, dans la convention de
1998, nous avons pris un engagement important, parmi d'autres, celui de maintenir nos investissements
au profit du logement locatif social. Le chiffre affich l'poque tait de l'ordre de 4,5 milliards de francs.
Nous n'avons pas effectivement respect, notamment sur les deux premires annes, ce montant. Ce
n'est pas faute d'avoir fait des propositions aux organismes d'HLM.

Pour la ralisation des oprations, les dcideurs ne sont pas le mouvement 1%, mais plutt les
collectivits locales et les oprateurs sur le terrain que sont les bailleurs, puisque ce sont eux qui
engagent in fine les oprations.

Par consquent, l'on ne peut reprocher au mouvement 1% de ne pas s'tre mis en situation de pouvoir
rpondre la demande de financement des organismes HLM. La preuve en est, je viens de vous
l'indiquer, que nous nous tions donns la possibilit de rpondre cette demande, au moment o nous
avons t lourdement ponctionns, en ralisant un emprunt.

Je voudrais insister sur cet aspect. Nous avons pris des engagements : le prsident a dit tout l'heure
que notre intention est de les tenir. En particulier, sur le volet important du financement du logement
locatif social, il est trs clairement affich que nous avions pris un engagement sur un montant
d'investissement de l'ordre de 4,5 milliards de francs. Voil les chiffres importants que je souhaitais vous
communiquer.

M. Louis-Gaston Pelloux : J'ajoute que dans l'enveloppe des 4,5 milliards de francs, la suite de
l'avenant la convention de 1998 sign en mars 2001, nous avons affect un milliard de francs d'aides
particulires pour le financement des prts locatifs usage social (PLUS). Cela fait partie de l'avenant
la convention.

Pourquoi continuer appeler cela le 1% ? En ralit, ce n'est pas 0,45%. Les entreprises versent
0,95% parce qu'elles versent aussi 0,50% pour financer le fonds national d'aide au logement (FNAL). Les
0,45% sont affects dans le cadre de l'utilisation du 1%. L'appellation du 1% est une image. C'est
important notamment en province. Nous entendons souvent les salaris dire qu'ils ont t logs soit en
accession, soit en locatif, grce au 1%.

Est-il essentiel de changer d'image ou plutt de changer d'attitude et de faire face aux volutions
auxquelles nous sommes contraints en tant que gestionnaires de ce 1% ? Nous avons beaucoup rflchi
pour finalement dcider de ne pas changer d'image. Ce n'est pas l'image qui compte, mais la ralit du
terrain.

M. Daniel Feurtet : J'avais pos une question sur les rservataires en locatif.

M. Bertrand Goujon : Une des dimensions de la convention de 1998 a t d'essayer d'adapter le 1%


logement l'volution du monde conomique et social. On nous a reproch, bien souvent de manire
caricaturale, de rserver le 1% exclusivement ceux qui ont la chance d'avoir un emploi salari.

L'une des dimensions de la convention quinquennale - c'est la notion de parcours rsidentiel laquelle
vous avez fait rfrence tout l'heure - est de faire bnficier du 1% ceux qui, un moment de leur vie
familiale ou professionnelle, sont confronts des difficults passagres. Il s'agit des jeunes entrant dans
la vie active ; c'est pour eux une priode d'instabilit la fois personnelle et professionnelle. Il s'agit aussi
des personnes confrontes une priode de chmage ou de celles qui, en fin de vie professionnelle,
prparent leur dpart en prretraite ou en retraite.

L'une des dimensions de la convention de 1998 a donc t de redployer nos interventions en tenant
compte de cet aspect essentiel de l'volution de la vie du citoyen franais et de dvelopper des actions
permettant de rpondre ces priodes de rupture passagre dans le parcours de la vie, la fois
professionnelle et personnelle. C'est le cas des aides Loca-Pass, c'est--dire le financement du dpt de
garantie ou mme du prt Pass-travaux, voqus par Jean-Luc Berho.

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Nous avons donc grandement largi nos possibilits d'intervention et le champ des bnficiaires. Nous
l'avons ainsi fait au profit des jeunes qui ne sont pas encore obligatoirement salaris d'une entreprise
cotisant au 1% logement. Nous avons ouvert galement des dispositifs pour les salaris d'entreprises de
moins de 10 personnes. Ces entreprises ne cotisent pas au 1%, mais elles font partie du secteur
conomique et commercial.

Sur la notion de rservataire, notre rflexion s'inscrit dans ce cadre. Nos investissements locatifs restent,
l'heure actuelle, encore trs orients au profit des salaris des entreprises cotisantes au 1% logement.
Il s'agit d'une des lgitimits de nos interventions dans le secteur locatif social.

Toute la difficult voque prcdemment dans l'change entre MM. Dumont et Jean-Luc Berho est que
nous avons un problme d'adquation du logement propos aux salaris des entreprises, aux attentes
des entreprises. Cela reprsente une vraie difficult, qui se traduit par la dperdition de droits de
rservation.

M. Louis-Gaston Pelloux : Je voudrais ajouter que la grande volution de ces dernires annes, dans le
domaine du 1%, est lie au fait que, pendant des dcennies, les entreprises choisissaient les
implantations et les finanaient, par le 1%, pour leurs salaris. Aujourd'hui, ce sont les salaris qui
choisissent et font la slection du logement. Sur le terrain, nous constatons une profonde inadquation
entre l'offre sur le parc des rservations locatives et la demande des salaris. Ce constat peut se faire
dans de nombreux secteurs gographiques.

M. Daniel Feurtet : Je peux comprendre des situations que je vis au jour le jour, tant maire d'une
commune possdant 60% de logements HLM sur son territoire, rpartis entre 16 bailleurs, et en parler.
Je peux comprendre le souci du gestionnaire de diversifier son offre pour rpondre aux besoins
mergents dans notre socit. D'ailleurs, ce sont souvent des besoins de soutien par le haut. En mme
temps, je me dis que beaucoup le font. Il y a un paradoxe ce que nous arrivions peu peu voir dans
l'ensemble du parc social, avec d'autres mcanismes, les personnes se trouvant dans les situations les
plus difficiles.

A force de placer tout le monde dans le mme champ pour rpondre ces situations, et parfois parce
que nous ne trouvons pas de gens solvables, en situation assise sur un plan familial ou professionnel,
nous favorisons l'absence de mixit. Pour moi, ce mot n'a pas seulement un caractre social, il est
beaucoup plus large. Il a aussi un caractre humain au sens culturel, professionnel, familial, etc.

N'y a-t-il pas ncessit que l'ensemble des employeurs, sur un territoire donn, puisse avoir une certaine
autorit ? Cela peut concerner telle entreprise ou tel groupe d'entreprises. N'y a-t-il pas une sorte de pot
commun dans la gestion de cette partie finance par l'employeur ? Ma crainte se situe l aussi. En effet,
beaucoup se trouvent sur ce terrain l, notamment dans l'ancien parc locatif.

Le Prsident Jean-Pierre Delalande : Monsieur le prsident, avant de passer la parole M. Jacques


Guyard, si vous me voyez particulirement intress vous entendre, c'est parce que votre bilan pose
normment de problmes. Non pas que vous soyez en cause, mais vous faites avec ce que l'on vous
donne, vous essayez de faire au mieux.

Je rsume : les paramtres explorer, nous dit M. Berho, sont les 400.000 logements occups par des
salaris passant par le filtre du 1%. Cela veut dire que plus de 400.000 ne passent pas par ce filtre.
D'autre part, on se demande s'il n'y a pas de discriminations ; on ne sait pas bien lesquelles, dans quel
sens, mais elles existent manifestement, mme si l'on n'est pas capable de les chiffrer. Voici un premier
constat qui pose problme.

Bien sr, dites-vous, nous avons de l'argent, mais l'Etat nous a ponctionn 30 milliards de francs en 6
ans ; 5 milliards de francs par an en moyenne. Par consquent, nous sommes obligs d'emprunter et
nous payons les intrts des emprunts. En matire de bonne gestion, nous devrions quand mme
pouvoir trouver mieux. Un peu de rorganisation doit sans doute permettre d'viter au serpent de se
mordre la queue de cette faon. Ou on diminue les prlvements...

M. Bertrand Goujon : Ce n'est pas ce qui s'est pass.

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Le Prsident Jean-Pierre Delalande : Troisime constat : on appelle cela le 1% parce que c'est une
image que tout le monde comprend, mais cela ne correspond plus rien. Si j'ai bonne mmoire, nous
sommes 0,45% depuis dj plus de huit ans. L encore, nous sommes en plein surralisme. C'est un
troisime constat douloureux.

Quatrime constat : finalement, malgr tout l'argent dpens, il n'y a pas adquation entre les logements
proposs et ce que les gens attendent. Le bilan est lourd. Reconnaissez-le.

Notre constat sur le terrain est qu'en effet, le logement dit social ne loge pas les gens en difficult. Je l'ai
dit lors de prcdentes auditions. Mon collgue Jacques Guyard a fait le mme constat que moi. Dans
nos villes, que faisons-nous ? Nous bricolons avec des socits la ralisation de logements moins chers,
accessibles des gens ayant moins de revenus.

Rien ne va, tout est recaler. Nous avons l'impression d'tre dans un moule administratif devant
s'imposer tout le monde. Si nous n'y rentrons pas, nous trouvons des solutions : nous payons des
garanties, nous assurons le paiement des loyers, etc. Le moule administratif n'a pas tort : mais je suis
dsol : la vie est plus riche que cela. La vie a raison et les rponses doivent s'y adapter.

Tout ce que vous nous dites provoque normment d'interrogations et invite une remise en ordre. Cela
justifie pleinement nos efforts, la Mission d'valuation et de contrle, pour tenter de rationaliser un peu
l'usage des crdits et de mieux les adapter la demande et la ralit de la vie.

Ce constat me paraissait tellement flagrant que j'avais du mal le garder pour moi.

M. Jacques Guyard : J'essaierai de prolonger les questions de mes prdcesseurs par des questions
prcises. 16 milliards de francs reprsentent une somme considrable, mme si l'Etat vous a pris en
moyenne 5, 7, au temps de M. Prissol, et 3 ou 4 aujourd'hui. Le 1% logement reste l'un des
financements les plus importants pour l'ensemble du logement social. D'autre part, il a l'avantage d'tre le
plus souple, pouvant s'adapter le plus facilement pour coller aux besoins.

Vous avez pris l'engagement d'affecter 4,5 milliards de francs chaque anne pour le financement du
logement social, et vous dites qu'ils sont peu utiliss par les organismes HLM. J'entends ces derniers
affirmer que les taux d'intrt pratiqus par le 1% ne sont plus ce qu'ils taient. Les taux offerts par les
organismes collecteurs taient nagure 0% avec un diffr de remboursement ; aujourd'hui, 3% ou
4%, ils sont sensiblement au-dessus de l'inflation.

Comment sont utiliss ces 4,5 milliards de francs, quelles conditions, sur quelle dure, quels taux ?
Les taux d'intrt sont trop levs par rapport l'inflation, c'est un problme central du logement social
qui se traduit par des loyers levs. Par consquent, comment intervenez-vous pour attnuer ce
phnomne ?

Selon votre rponse prcdente, si vous ne pouvez utiliser que la moiti des 800.000 rservations, c'est
parce que d'abord, il existe des quartiers o les salaris ne veulent pas aller. Comme mon collgue
Feurtet, je suis lu d'une ville o l'on compte plus de 60% de logements HLM relevant de 29 socits
diffrentes. Le 1% occupe environ un tiers de ces logements, et seulement, dans certains quartiers de la
ville.

Outre la difficult de vivre dans certains quartiers, l'autre raison n'est-elle pas lie au fait que les loyers
HLM, qui sont trs souvent au plafond, sont trop levs pour des salaris relativement modestes, qui
atteignent presque le plafond de ressources pour avoir droit l'APL ? C'est la remarque que j'entends
trs souvent : finalement, on loge plus facilement les personnes vraiment trs pauvres que les petits
salaris.

Ma troisime question relve de la pure demande d'information : Quelle est la part des socits HLM
sous contrle des organismes 1%, c'est--dire ceux dans lesquels les organismes sont actionnaires
importants ? Qu'est-ce que cela reprsente sur la masse des HLM ?

Dernier point : vous avez not que la dmarche de l'UESL tendait une recomposition rgionale du
rseau de collecte. C'est important. Pouvez-vous nous donner une ide de l'efficacit relative de cette

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dmarche selon les types de rgions ? Je suis lu de l'Ile-de-France et je peux vous dire que cela ne
marche pas trs bien. Existe-t-il des rgions o cela fonctionne mieux ? Si oui, pourquoi ? Est-ce li au
prix du foncier, la stabilit des populations, etc. ?

Notre souci est que les quelque 10 milliards de francs que vous utilisez rellement soient compltement
efficaces. Nous n'avons pas vraiment ce sentiment.

M. Bertrand Goujon : Je rpondrai sur les aspects plus techniques. Sur l'efficacit de la mise en place,
je rappellerai que parmi les objectifs que nous nous sommes fixs figure l'amlioration de la productivit
de la profession. Nous avions pris l'initiative, avant mme de signer la convention de 1998, de fixer nous-
mmes des objectifs au sein de la profession pour rduire les frais de fonctionnement. En cinq ans, nous
avons rduit globalement ces frais de prs de 20% par rapport un ratio d'activit que nous nous
sommes fix, c'est--dire un ratio des charges de fonctionnement par rapport aux encours que nous
grons, savoir les actifs constitus par les prts aux personnes physiques et les prts aux organismes
d'HLM.

C'est un effort important : ces rsultats significatifs s'expliquent par le processus de regroupement.
Lorsque l'UESL a t cr au dbut de 1997, il y avait 203 collecteurs, comits interprofessionnels du
logement (CIL) ou chambres de commerce et d'industrie (CCI) ; il y en a aujourd'hui 160. Le processus
de regroupement procde de l'initiative locale et non pas d'une dcision administrative par rehaussement
de seuil. Ds la cration de l'UESL, l'option a t de solliciter les regroupements sur initiative locale. Au
bout de quatre ans, les rsultats sont significatifs.

Sur l'efficacit de ces processus de regroupement, l'exemple de l'Ile-de-France, comme dans beaucoup
d'autres domaines, n'est pas le plus vident. Je comprends parfaitement l'absence de lisibilit, la fois
pour les collectivits locales, pour les reprsentants de l'Etat ou mme pour les partenaires HLM. Sur les
160 organismes, il en existe encore plus d'une trentaine en Ile-de-France, dont on peut dire que la
coordination des interventions soit la meilleure possible, certains ayant en outre une activit nationale.
Nous avons encore des efforts indniables faire. Disons les choses de faon raliste.

En revanche, un certain nombre de coordinations, d'interventions, ont t ralises dans beaucoup de


rgions en province. Les travaux de nos unions rgionales commencent dvelopper la coordination des
organismes, notamment sur les dispositifs mis en place pour les aides au financement du dpt de
garantie ou les garanties de loyers. Ils essaient de crer des partenariats, y compris avec les bailleurs ou
les associations susceptibles d'intervenir dans ces domaines.

Je peux donc vous rpondre que, globalement, un norme effort de regroupement a t engag, la
suite, j'insiste, d'initiatives locales, et non pas dans le cadre de procdures administratives. Cela s'est
traduit par un processus, qui se dveloppe de jour en jour, de coordination rgionale des organismes.
Cependant, en Ile-de-France, je reconnais bien volontiers que des progrs indniables peuvent tre faits.
Par ailleurs, je prcise que l'UESL n'est pas actionnaire de socits anonymes d'HLM, la diffrence de
certains organismes collecteurs. L'UESL n'est que la fdration nationale. Dans les SA d'HLM existent la
part en capital et la fameuse rgle des 10 voix , nuance non ngligeable. De faon gnrale, les
socits anonymes d'HLM sous le contrle d'un organisme du 1% doivent reprsenter un bon tiers
d'un patrimoine de l'ordre de 1.300.000 ou 1.400.000 logements relevant de la fdration des socits
anonymes d'HLM. Les disparits rgionales sont videmment trs importantes. Nous pouvons le
constater dans beaucoup de fdrations.

Sur les conditions financires, nous avons pass un protocole d'accord entre l'UESL et l'Union des HLM
fin 1999, rpondant cette proccupation. A ce jour, je cite de mmoire, en ce qui concerne les
financements pour la construction, les conditions cadre sont :

- un taux d'intrt maximal de 1,5%, voire 1% en cas d'opration finalit trs sociale, ce qui n'exclut pas
les subventions ;
- une dure des prts minimale de 25 ans, dans la construction neuve et l'acquisition-amlioration et de
12 ans pour la rhabilitation.

Ces conditions ont t ngocies avec le mouvement HLM. A l'poque de la conclusion du protocole,
encore relativement rcente, elles semblaient donner satisfaction aux diffrentes parties en prsence.

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M. Jean-Luc Berho : Avant de rpondre M. le dput sur la notion de loyers trop levs, notion nous
tenant particulirement cur, je voudrais dire deux mots sur la notion de variable d'ajustement
voque tout l'heure.

Dans les annes 1996/1997, la ponction opre par l'Etat avait reprsent la totalit de la collecte. Pour
nous, cela va au-del de la notion de variable. Ensuite, il y a eu la convention sur 5 ans, qui implique
donc le prlvement de 16 milliards de francs supplmentaires. En 7 ans, le 1% a t ponctionn de 30
milliards de francs, ce qui correspond peu prs 70% du financement du prt taux zro.

Cela veut dire que la notion d'utilit sociale ne nous a pas chapp. Croyez-le bien, nous, organisations
syndicales, ne sommes pas assis sur le 1% en disant ma cassette, ma cassette ! (sourires).

Cette ponction ne nous a pas forcment fait plaisir, mais nous n'avons pas non plus lutt, mme dans la
rue, pour dfendre ce qu'tait le 1%, avec son utilit sociale allant en s'attnuant. En revanche, lorsqu'il
s'est agi de ngocier la convention, nos sept secrtaires gnraux ou prsidents sont monts au crneau
et ont mis en garde les autres ngociateurs contre la destruction du systme du 1% logement, tout
simplement, parce que nous avons aujourd'hui un certain nombre de propositions faire valoir.

Tout l'heure, nous avons fait tat des propositions concernant la notion d'accs et de maintien dans le
logement pour les plus dmunis. Cette notion est forte. Nous aurons peut-tre en fin d'anne entre
200.000 et 250.000 Loca-Pass accords des personnes ne pouvant prsenter une garantie. Ici, nous
jouons gagnant/gagnant avec les bailleurs. Cette solvabilisation est importante. Nous avons dfini la
notion de droit, nous ne sommes plus dans la simple notion de possibilit.

D'autre part, les ayants droits sont largement plus nombreux que les salaris des entreprises cotisantes.
En fait, seulement les fonctionnaires titulaires n'ont pas droit ce type de produit.

Le Prsident Jean-Pierre Delalande : Ils en ont d'autres !

M. Jean-Luc Berho : A partir de l, nous sommes dans cette notion de recomposition. Je pense que
nous pouvons faire confiance l'apprciation des partenaires sociaux pour travailler cette
recomposition du locatif social.

Approximativement 3,2 milliards de francs ont t consomms l'anne passe dans le locatif social. Je
vous rejoins sur le fait qu'aujourd'hui, nous pouvons dire qu'une partie des propositions de contribution
financire du 1% n'est pas la hauteur de ce que les organismes pourraient attendre.

Sachez tout de mme qu' la suite des ngociations du dernier avenant avec les pouvoirs publics, un
milliard de francs sera dbloqu dans des conditions que je qualifierai d'exceptionnelles. Par ailleurs,
nous avons demand nos administrateurs, prsents dans les divers conseils d'administration du 1%, de
veiller ce que les technostructures soient plus enclines prserver un montage financier qui contienne
une notion de loyer de sortie apprcie diffremment.

Pour citer un exemple, un collecteur, le second pour la France, adoss la Caisse des dpts et
consignations, qui est le groupement interprofessionnel pour la construction (GIC) prte aujourd'hui en
moyenne sur 40 ans avec un taux moyen de 1%. Dans la plupart des cas, il offre un diffr
d'amortissement pouvant aller jusqu' 10 ans, voire 15 ans.

M. Louis-Gaston Pelloux : Monsieur le Prsident, l'image compacte que vous avez donne tout
l'heure me drange quelque part. Ma vocation premire est d'tre chef d'entreprise et d'essayer de grer
au mieux. Nous faisons l'heure actuelle des efforts considrables sur le terrain, au sein de l'UESL, pour
nous adapter aux contraintes nouvelles rsultant de la convention signe en 1998. L'avenant sign
cette convention le 7 mars 2001 a donn lieu 29 rdactions successives. Cela met en vidence
l'importance des ngociations que nous devons mener pour tre, sur le terrain, les plus efficaces
possible.

A un moment donn, vous avez parl d'image collant la peau du 1%. Certaines images durent : c'est le
tas d'or, avec tous ces sous. Nous n'avons plus l'argent des droits de rservation, nous les avons verss.

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Dans notre approche, le monde du 1% est en train de vivre une vritable rvolution culturelle . En
effet, les droits ouverts donnent accs au logement des populations beaucoup plus larges que
prcdemment. Nous avons l'ambition de raliser, sur le terrain, des adaptations des structures, des
quipes, de promouvoir l'apprentissage de nouveaux mtiers, et d'tre de vrais acteurs de la politique du
logement et de la politique de la ville. Tout cela ne se fera pas d'un coup de baguette magique, mais avec
beaucoup de pdagogie et de capacit d'adaptation.

Nous sommes placs dans un cadre de gestion paritaire traduisant une parfaite cohsion. Notre ambition
rciproque, nous partenaires sociaux, est d'abord de pouvoir donner aux salaris l'accs un logement.
Pour nous, il ne s'agit pas seulement des salaris en activit mais de ceux qui vont l'tre et de ceux qui
l'ont t. La vie professionnelle et la vie familiale ne sont plus un long fleuve tranquille. C'est nous de
nous adapter l'volution de la socit et des entreprises et la nature de l'emploi. Si nous y parvenons,
nous aurons accompli notre devoir face au droit.

Le Prsident Jean-Pierre Delalande : En tout cas, votre foi fait plaisir voir.

M. Gilles Carrez : J'ai une question sur l'utilisation du 1% et le partage entre l'accession et le locatif, plus
particulirement du point de vue du salari. Je connais un peu les comportements en matire de
recherche d'un logement dans l'agglomration parisienne et les dpartements de petite couronne.

Nous entendons constamment la phrase suivante : Notre entreprise cotise au 1%, mais elle le fait pour
une utilisation en accession. Or, nous, nous n'avons pas les moyens d'accder la proprit ou ne le
voulons pas cause de la mobilit professionnelle ou pour un autre motif. Nous recherchons donc un
appartement en location. . Par consquent, je me pose la question suivante : n'y a-t-il pas une
rpartition inadapte des fonds du 1% entre l'accession et la location, en tous cas en rgion parisienne ?

Dans les communes de l'agglomration parisienne, je rappelle que l'on a observ un taux moyen de
mobilit, entre les deux recensements de 1990 et 1999, de l'ordre de 40%. Il existe une forte mobilit
professionnelle, et le produit locatif doit tre encourag. Il semblerait que cela fasse dfaut.

A partir du moment o l'entreprise fait le choix de l'accession, est-il vrai que le salari de ladite entreprise,
mme si elle cotise, est priv d'accs au march locatif ?

M. Bertrand Goujon : Pour viter toute ambigut, je voudrais prciser qu'il n'y a pas de rpartition
pralable des budgets au sein des organismes entre l'accession et la location. Traditionnellement, les
organismes intervenant sur la rgion Ile-de-France ont une activit d'investissement locatif beaucoup plus
importante que certains organismes en province, qui ne font pratiquement que du prt personne
physique. En principe, la demande porte beaucoup sur l'accession ou sur des travaux d'amlioration en
accession.

M. Gilles Carrez : Je parlais uniquement de l'agglomration parisienne du point de vue du salari.

M. Bertrand Goujon : Sur la demande locative, les situations sont trs diverses selon les organismes.
Cela fait partie des mutations auxquelles le prsident faisait rfrence d'un point de vue plus gnral. Un
certain nombre de CIL ont une pratique locative trs ouverte, quelle que soit la relation bilatrale entre
l'entreprise cotisante et l'organisme ; d'autres sont plus restrictifs et estiment que si la consommation du
budget 1% se fait sur des prts l'accession la proprit, il n'y a plus de disponibilit pour faire des
rservations locatives. Honntement, la tendance actuelle se trouve plutt dans la premire catgorie
d'organismes.

M. Gilles Carrez : Nous entendons que l'entreprise, et non pas l'organisme, estime que la rservation est
de l'argent perdu et s'oriente donc vers l'accession.

M. Bertrand Goujon : Pour la rgion Ile-de-France je ferais plutt le commentaire inverse. En Ile-de-
France la demande est d'abord locative, c'est clair.

M. Gilles Carrez : C'est bien ce je dis, les salaris ne trouvent pas de location.

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M. Jean-Louis Dumont, Rapporteur spcial : C'est l'objet de notre mission de savoir pourquoi on ne
construit pas en locatif.

M. Louis-Gaston Pelloux : Je voudrais indiquer que l'entreprise ne fait pas de choix. Elle doit loger ses
salaris et, normalement, rpondre leur demande. En rgion parisienne, de faon globale, le locatif
domine. En province, trs souvent, l'accession domine, ceci, pour des raisons conomiques
comprhensibles, c'est--dire le niveau des prix de revient, que ce soit la construction ou la location.

M. Pierre Mehaignerie : L'lu de province a une position un peu diffrente. Nous sommes attachs
l'accession sociale la proprit.

Que rpondez-vous ces entreprises qui, de plus en plus, disent que l'cart important en France entre le
salaire brut global pay par l'employeur et le salaire net relativement faible, selon les comparaisons
europennes, mriterait de remettre en question ces lourdes mcaniques bureaucratiques de
prlvements multiples sur le salaire net des salaris ? Et qu'il serait temps en 2001 de rflchir ?

M. Louis-Gaston Pelloux : Vous me permettrez, M. le ministre, d'tre extrmement prudent sur la


rponse, compte tenu du fait que je n'ai, pour ma part, en tant que mandataire patronal, que la lourde
charge de m'occuper de l'UESL. Je vous donnerai un avis trs personnel.

Il est clair qu'au bout d'un moment, un certain nombre de mcanismes devraient tre autodestructibles,
biodgradables en quelque sorte, parce qu'ils ne correspondent plus aux besoins. On les adapte au fur et
mesure, et nous qui sommes sur le terrain pour les adapter, en ce qui concerne le 1%, nous faisons au
mieux de ce que nous pouvons faire.

Le Prsident Jean-Pierre Delalande : Il me reste vous remercier, M. le prsident, M. Berho, M.


Goujon. Vous nous avez beaucoup clairs. En tout cas, vous avez suscit beaucoup de questions et de
travail.

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4.- Audition de M. Bertrand Meary,
prfet, directeur rgional de l'quipement d'Ile-de-France

(Extrait du procs-verbal de la sance du jeudi 19 avril 2001)

Prsidence de M. Jean-Pierre Delalande, Prsident

A l'invitation du Prsident, M. Bertrand Meary est introduit. Le Prsident lui rappelle les rgles dfinies
par la mission pour la conduite des auditions : pas d'expos introductif, change rapide des questions et
des rponses.

Le Prsident Jean-Pierre Delalande : Nous sommes heureux de vous voir, parce que tout ce que l'on
entend prouve qu'il existe, en rgion Ile-de-France, un problme spcifique. Le logement social marche
bien ailleurs, moins mal en tout cas que chez nous. Il y a ici beaucoup de dputs de la rgion Ile-de-
France.

Nous aborderons deux problmes d'entre : le cot du foncier d'abord, qui renchrit considrablement les
oprations. Il est de plus en plus souvent demand un financement aux collectivits locales. Il leur est
toujours demand la garantie d'emprunt qui, avec la comptabilit M14, est inscrite dans le total des
engagements de la commune, ce qui peut poser problme et en trangler plus d'une.

Deuxime problme : on s'aperoit de plus en plus, cela a t rcurrent au cours des dbats, que le
financement actuel du logement social au travers des socits d'HLM, quelle que soit leur forme, est loin
d'atteindre son objectif ; c'est--dire loger les gens faibles revenus, en rgion Ile-de-France notamment.
Nous sommes donc amens, maires en nos communes, imaginer d'autres solutions avec d'autres
socits pour construire des produits aux normes et de qualit, et avec des loyers beaucoup moins
levs. Compte tenu de l'ampleur des sommes consacres au logement dit social, nous ne pouvons pas
ne pas nous interroger sur leur bonne utilisation et l'adquation de ces crdits aux demandes du terrain.

M. Jean-Louis Dumont, Rapporteur spcial : Je partage, M. Meary, les propos prliminaires du


Prsident. Audition aprs audition, lorsque l'on se plonge dans les questions relatives au logement social,
l'Ile-de-France apparat comme un secteur gographique particulier. J'y ajouterai une critique : ministre
aprs ministre, gouvernement aprs gouvernement, on nous explique chaque fois qu'il faut prendre des
mesures rglementaires, ou le plus souvent lgislatives. Ensuite, on nous dit qu'elles ne peuvent pas
s'appliquer la rgion Ile-de-France.

Je n'ai qu'une seule question pour l'instant : vous tes directeur rgional de l'quipement, vous tes
prfet. Vous avez travaill dans un dpartement d'Ile-de-France. Vous avez t chef de la MIILOS ; nous
avons d'ailleurs auditionn votre successeur. Vous avez donc une connaissance particulire du logement
en Ile-de-France.

O en est la connaissance de la demande en Ile-de-France ? Compte tenu de ce que j'ai dit


prcdemment, o en est la mise en place du numro unique dpartemental d'enregistrement des
demandes de logements locatifs sociaux ? On nous dit que l'on a invent ce systme pour l'Ile-de-
France. Manifestement, celui-ci ne fonctionne pas et serait inapplicable en Ile-de-France. Pouvez-vous
nous donner des informations sur le niveau et la qualit de la demande et sur le devenir du numro
unique d'enregistrement ?

M. Bertrand Meary : Sur la nature de la demande, je ne donnerai pas une information tout fait nouvelle
en disant que cette notion n'est pas totalement prcise. Si l'on prend les fichiers de demandeurs
accumuls, les chiffres restent relativement levs, de l'ordre de 300.000 logements sur l'ensemble des
fichiers des prfectures.

Le caractre statistique de cet agrgat est probablement assez critiquable. La notion de demande
recouvre des situations de dtresse dans certains cas ou des situations de volont de confort et
d'agrandissement, dans d'autres. On additionne des choux et des carottes quant la demande sociale.
On peut quand mme mesurer l'volution de la demande dans le temps, moins par les fichiers des
demandeurs, que par l'analyse objective des gens qui entrent dans le parc social.

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L aussi, gouvernement aprs gouvernement, il y a une tendance longue. Le logement social fabriqu
par les organismes de logement social, dans les annes 1970, accueillait majoritairement des Franais
dont le niveau de revenus tait comparable, sinon lgrement suprieur la moyenne. Aujourd'hui, il
accueille majoritairement des gens dont le revenu est significativement infrieur la moyenne. On peut
considrer cela comme un bien ou un mal. J'ai tendance croire que les logements subventionns
accueillant des mnages plus faibles revenus relvent plutt de la normalit, mme si je suis conscient
des risques d'accumulation que cela peut crer localement.

Je rponds la question technique de M. Dumont sur le numro unique dpartemental : quand le


Parlement vote des lois, et mme si cela pose des problmes techniques, l'administration essaye de les
appliquer.

Nous recevons des instructions en ce sens, aussi bien de M. Besson que de Mme Lienemann. Pourquoi
le mcanisme mis en place l'chelle nationale sur le numro unique ne correspond-il pas la faon
habituelle de travailler de l'Ile-de-France ? Vous qui tes lu de province, vous savez qu'en gnral, celui
qui veut un logement en province s'adresse l'organisme dominant : on va plutt l'office qu' la mairie.

Le Prsident Jean-Pierre Delalande : Non, pas toujours.

M. Bertrand Meary : En Ile-de-France, parmi les demandeurs, personne ne sait quels sont les
organismes bailleurs. Les demandeurs s'adressent trs majoritairement au maire et subsidiairement au
prfet. Le mcanisme du numro unique tel qu'il a t tabli change cela : les lieux d'accueil et de
dlivrance du numro unique sont les organismes bailleurs, les services de l'Etat et les communes si
elles le dcident. C'est donc un changement de culture, tort ou raison, par rapport ce qui se fait.

Les prfets d'Ile-de-France sont quelque peu gns par ce systme et essaient d'inciter les maires en Ile-
de-France faire des communes les lieux d'accueil de ce numro unique.

A cela s'ajoutent quelques fantaisies informatiques qui font que le systme GIL, essentiellement pratiqu
par les prfectures d'Ile-de-France, n'est pas identique celui mis en place au niveau national. Je ne
peux pas certifier que tout tournera parfaitement au 1er juin, objectif fix par dcret. Cela dit, le Parlement
a vot une disposition ; elle sera applique.

Le Prsident Jean-Pierre Delalande : Cela fait plaisir de voir un directeur rgional de l'quipement qui a
le sens de l'humour. Notre pratique de la confection de la loi est qu'elle est faite par l'administration, que
l'on nous demande de la voter, que l'on essaie de l'amender pour la rendre lisible et comprhensible par
le citoyen moyen. On a bien du mal parce que l'on nous explique toujours que ce n'est pas possible et
que l'on a tort, que l'on soit dans la majorit ou dans l'opposition.

Le fait que vous expliquiez que vous essayez d'appliquer ce que votre administration a mis en place et
nous a demand de voter, sans rien y toucher au prtexte de simplification est assez cocasse !

M. Bertrand Meary : Je ne suis pas sr pas que la disposition en question soit d'origine
gouvernementale, monsieur le Prsident.

M. Daniel Feurtet : Nous sommes confronts une forte demande et nous avons, pour des raisons
multiples, des cots excessifs de sortie des loyers en logement locatif : un 60 m cote entre 3.500 francs
et 3.800 francs par mois. Et nous sommes aux loyers plafonds, des variations de quelques mtres carrs
n'tant pas sans effet.

Si nous voulons rpondre la demande, il faut effectivement que des montages financiers, prenant
notamment en compte le foncier, soient examins. Comment ? Les communes abandonnent souvent le
foncier lors du montage des oprations. Je ne suis mme pas sr qu'au regard du contrle de la chambre
rgionale des comptes, nous soyons dans une parfaite lgalit. Cela nous est parfois reproch.

Deuximement, aujourd'hui, l'essentiel des collectivits locales ayant un parc HLM important a mis en
place des garanties d'emprunt suprieures leurs recettes de fonctionnement. On s'entend souvent dire
aujourd'hui dans le cadre du contrle de lgalit exerc par les trsoriers payeurs-gnraux, que l'on ne

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peut plus ou que l'on n'est plus en situation d'assumer la garantie d'emprunt de constructions nouvelles.
Nous sommes coincs l aussi ; coincs par les cots de sortie et le contrle des garanties.

Et je ne parle pas des normes d'urbanisme : ds lors que vous avez dpass un certain seuil, il faut des
drogations pour pouvoir continuer construire. Il y a donc des paradoxes. Comment lever ces
paradoxes en faisant en sorte que les communes ne se placent pas dans des situations insolubles sur le
plan de leur gestion, de leurs comptes ?

On parle de l'extension des droits des maires en matire de scurit. Que pensez-vous de l'extension
des droits des maires dans les politiques d'attribution ? Ce n'est pas un sujet lectoral : les schmas
classiques selon lesquels le vote gauche ou droite serait dtermin par le type de logement me
semblent compltement transcends. Il reste que nous sommes devant une vraie difficult. Les maires
n'ont quasiment pas de droit d'attribution. Ils ont le devoir d'enregistrer les demandes, le devoir de se
faire gronder. Souvent, ils ne connaissent les familles arrives sur le territoire de la commune qu'au
moment de l'inscription des enfants l'cole.

Du point de vue de la politique de la ville, nous sommes compltement dmunis. Je ne suis pas contre
l'volution du droit des maires en matire de scurit, mais dans le domaine simple de ce que l'on
appelle le peuplement du territoire, comment faire voluer le droit d'attribution des maires dans une
optique de matrise des populations qui viennent sur leur commune ? J'interroge aussi bien le directeur
que le prfet.

M. Bertrand Meary : Le prfet vous ferait peut-tre une rponse relevant de la langue de bois . Mais
le citoyen qui a pratiqu les questions de logement pourra peut-tre apporter quelques lments de
rponse aux questions de M. Feurtet.

Je commencerai par la fin et les problmes d'attribution. Actuellement, des quilibres quelque peu
compliqus existent entre les capacits d'attribution du maire, du prfet, de l'organisme tout seul, et des
rservataires, d'ailleurs vous venez d'entendre les reprsentants de l'UESL. Je ne crois pas que l'on
puisse dire que le maire n'est pas au courant des attributions. Normalement, il a un reprsentant dans
chaque commission d'attribution qui lui rend compte, ou non, des dlibrations.

En revanche, il est clair qu'il a normalement 20% des attributions en change de l'octroi de la garantie par
la commune, sauf sur le contingent. Dans un certain nombre de cas, je connais des maires qui ngocient
un taux suprieur avec les organismes, cela participe des rapports de force. Il existe d'autres possibilits
d'attribution : celles des rservataires et celles du prfet.

Puis-je me permettre de dire que je ne suis pas sr du tout qu'un droit absolu des maires sur l'ensemble
des attributions serait une trs bonne ide.

M. Daniel Feurtet : Je n'ai pas demand cela.

M. Bertrand Meary : En vieux praticien, je crois que l'un des problmes principaux du logement social en
Ile-de-France est de chercher ce qu'il contribue, et surtout ce qu'il ne dgrade pas une rpartition
peu prs homogne des diverses catgories sociales sur le territoire. Voil le problme essentiel de l'Ile-
de-France. Cette qute est peut-tre difficile, monsieur le Prsident, mais je crois que l'on doit tendre les
efforts dans cette direction.

Vous voquez des problmes, notamment d'ordre public. Si la plupart des collectivits bnficiaient d'une
autonomie totale, j'ai peur qu'un certain nombre de catgories de population soient unanimement
rejetes. Un des graves problmes de la rpartition des logements sociaux, et des capacits d'attribution
en Ile-de-France, vient de ce que les reprsentants professionnels appellent le fond de panier , de
gens dont personne ne veut. Ces gens existent dans notre socit. Nous nous cacherions une partie de
la vrit si nous ne l'exprimions pas.

Le Prsident Jean-Pierre Delalande : Si mon collgue, M. Feurtet est d'accord, je ne voudrais pas que
l'on s'ternise sur cet aspect des choses. Sur l'objectif, je pense que nous sommes tous d'accord. Vous
avez raison, il faut le plus de mixit possible. La vrit est que, par un travail de longue haleine, un maire

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qui s'entend bien avec les services de la prfecture et des bailleurs arrive - cela demande beaucoup de
temps et de travail - raliser une pondration.

En revanche, je m'adresse au prfet parce que bien souvent nous avons des difficults de gestion. En
effet, ainsi que vous venez de le dire, il nous est impos dans des tours des gens que nous connaissons
et dont nous savons qu'ils feront des ravages. Nous savons pourtant que s'ils sont logs ailleurs (parce
qu'il suffit de les changer de logement pour qu'ils changent de comportement), s'ils ne sont plus dans leur
quartier d'origine, ils ne poseront pas de problme. Face certains forcings des prfets, nous avons
du mal ngocier.

Pour le reste, je donne acte qu' part cet aspect des choses qui, de temps en temps, est dsagrable
pour un maire, car c'est lui d'en grer les consquences, de gros progrs ont t faits, me semble-t-il.
En tous cas, c'est mon exprience. Sur une vingtaine d'annes, je trouve que les choses se sont
considrablement amliores en matire d'affectations.

Si nous sommes peu prs d'accord sur ce constat, nous pouvons avancer, car nous avons encore
beaucoup d'autres sujets.

M. Bertrand Meary : Pour continuer dans les rponses M. Feurtet, le prix du foncier dans les grandes
agglomrations, et en gnral en Ile-de-France, rsulte d'un phnomne de march que nous
n'arrterons probablement pas demain matin. Un mcanisme qui a comport ses perversits, est
fondamental : c'est celui de la surcharge foncire. Cela consiste dire que, pour un organisme de
logement social, la diffrence entre ce que l'on appelle en jargon le prix de rfrence , relev dans le
calcul des loyers, et le prix du march rel, est supporte en forte majorit par les collectivits publiques
et partage entre l'Etat et les collectivits locales. Nous pouvons toujours discuter de l'opportunit de ce
partage, je ne me permettrai pas d'en juger. Ce mcanisme permet normalement, je crois, de raliser du
logement social dans des conditions acceptables pour l'organisme, et par consquent pour les locataires,
condition qu'il soit gr avec suffisamment de rigueur. Il est arriv qu'il y ait des insuffisances dans
cette rigueur.

Par exemple, dans la priode de dpression immobilire des annes 1994/1995, j'ai vu quilibrer des
projets de zone d'amnagement concert (ZAC) avec du logement social, parce que l'on faisait des prix
fictifs suprieurs au prix rel du march. Tout mcanisme d'intervention publique entrane ventuellement
ses perversits. Il appartient aux agents publics, lus ou fonctionnaires, de s'en garder.

Concernant le problme des garanties, il est exact que l'ensemble du financement du logement social
depuis la guerre est bas sur l'intervention de la Caisse des dpts et consignations et sur le systme de
garantie des collectivits locales. Il est tout aussi exact que, dans l'ensemble du systme, trs
gnralement, on s'est dit que tout cela n'tait pas un problme et que la garantie avait un caractre
fictif.

Les annes 80 ont montr que ce n'tait pas forcment exact. On s'oriente l aussi vers des dispositifs
pouvant tre diffrents ; soit l'intervention de garanties hypothcaires, soit l'intervention de mcanismes
extrinsques de garantie par la Caisse de garantie du logement social.

Juste avant les lections municipales, le Gouvernement a adopt une disposition concernant le point
important du prt locatif aid d'insertion (PLA-I), en inscrivant d'office le principe de la garantie par la
Caisse de garantie du logement social, et donc en ralisant une semi-budgtisation de ce principe de
garantie. Je ne crois pas qu'il soit possible d'aller plus loin sur l'quilibre entre le risque et la participation
des collectivits locales, et celle de la mutualisation nationale.

Le Prsident Jean-Pierre Delalande : Puis-je revenir sur le deuxime sujet, savoir le foncier ? Il y a
une petite dizaine d'annes, j'tais conseiller rgional. J'avais suggr la rgion de mener une politique
foncire de relais de faon soulager les communes. Maire d'une ville pauvre, sans taxe professionnelle,
avec 8 millions de francs de facult d'investissement pour 20.000 habitants, comment aurais-je pu m'y
prendre ? Avec des recettes fiscales infrieures d'un tiers la moyenne de la strate, comment faire ?

J'avais donc suggr l'poque que la rgion puisse acheter des terrains, assurer le relais, et ainsi
puisse apporter son aide. Vous me direz que cette question est de la comptence du politique.

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Cependant, votre avis de praticien est intressant. Vous nous avez parl du rle de l'Etat, et le rle des
communes a t voqu par nos collgues. Ne pensez-vous pas qu'il y ait place pour une politique
spcifique de la rgion ? Comme directeur rgional de l'quipement, votre rflexion sur le sujet est
attendue.

M. Gilles Carrez : Les 20% restant la commune, en termes de surcharge foncire, dans une commune
comme la mienne, conduisent systmatiquement, pour des oprations comprises entre 20 et 40
logements sociaux, des dpenses communales de l'ordre de 1% des impts communaux. Autrement
dit, pour faire 20 logements sociaux dans la commune, il faut augmenter les impts de 1%. C'est
absolument impossible.

Par consquent, quand la rgion ou l'agglomration (si celle-ci est cre) prendra-t-elle sa part de
financement de la surcharge foncire ? Actuellement, nous rencontrons un vrai blocage.

M. Bertrand Meary : Tout d'abord, je ne suis pas charg de reprsenter le conseil rgional.
Deuximement, on a quand mme avanc un tout petit peu. Il n'y a pas de conseiller rgional d'Ile-de-
France ici...

Nous sommes un peu dans l'actualit, puisque le prfet et le prsident du conseil rgional vont signer
dans les prochaines semaines - le conseil rgional en a dlibr il y a quinze jours - une certaine
implication de la rgion justement dans ces modes de production de logements.

Ce dispositif comporte deux volets essentiels. Le premier volet est une intervention finance
intgralement par la rgion, soit vis--vis des collectivits locales, soit vis--vis des organismes de
logement social. Elle permettra le stockage moyen terme de biens fonciers, avec une prise en charge
pratiquement totale du montant des intrts.

Le deuxime volet concerne les sites prioritaires du contrat de plan et du schma directeur de l'Ile-de-
France. Il s'agira d'un mode d'intervention en subvention sur les oprations d'amnagement revenant
grosso modo partager entre le couple Etat-Rgion d'une part, et la collectivit d'autre part la charge
d'amnagement dont parlait M. Carrez. Cela ne s'applique pas l'ensemble de l'Ile-de-France et
notamment pas la commune du Perreux.

Le Prsident Jean-Pierre Delalande : C'est le principe d'galit !

M. Bertrand Meary : L'galit d'une part et la slectivit d'autre part sont souvent des lments un peu
compliqus marier.

Nous pourrions imaginer un dispositif allant plus loin, avec des interventions de la rgion reprsentant
non pas franchement une rgion administrative, mais l'autorit d'agglomration. En effet, la
caractristique physique de l'Ile-de-France est qu'elle ressemble plus une agglomration qu' une
rgion traditionnelle de province. Cependant, rappelons-nous que le niveau rgional n'a pas de pouvoir
en matire d'urbanisme. Tout dispositif o la collectivit dtenant le pouvoir final de dfinir le droit des
sols, et par consquent la possibilit de construire ou non, n'aurait pas une part de la responsabilit
financire me paratrait ventuellement dangereux.

Cela tant dit, quel dosage faut-il retenir... ?

M. Jacques Guyard : Je reste sur le sujet de l'Ile-de-France car nous nous trouvons au c_ur des
problmes, en m'excusant auprs de nos collgues lus d'autres rgions. De votre exprience, compte
tenu en particulier des cots du foncier et des constructions galement, lesquels sont souvent un peu
plus levs, des mcanismes de prts la construction, comment s'quilibre en moyenne en Ile-de-
France le financement d'une opration ? Que faut-il comme apport supplmentaire, en pourcentage, de
la part des collectivits et du 1% pour arriver produire des logements dans les conditions normales de
fonctionnement ? Je n'arrive pas avoir une valuation sujet.

La question est cruciale en Ile-de-France, o il faut dtruire plus qu'ailleurs aujourd'hui, parce que l'on
refait la ville sur la ville ; on ne part pas sur du terrain nu. Le temps des villes nouvelles est pass.

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Deuximement, quelle consquence, votre sens, les nouveaux quilibres devraient-ils entraner ?

Thoriquement, 20% des logements sont rservs pour la commune en change de la garantie, 35%
pour l'Etat (au bnfice des mal logs et des fonctionnaires). En principe, il reste 40% pour l'organisme
1%, lequel n'en prend pas la moiti. A l'exprience, en Ile-de-France, chez nous, cette part reprsente
moins du tiers. J'en suis voir les socits anonymes d'HLM utiliser les petites annonces pour placer
leurs logements ! Cette situation devient de plus en plus frquente.

A partir de l, ne faut-il pas remettre plat le systme parce que, en effet, le niveau de direction
administrative et politique de ce dossier n'est plus pertinent ? La demande des gens a chang, le niveau
de population que l'on fait entrer dans le logement social a chang, mais les financeurs rels ont
galement beaucoup chang.

Tout comme vous, je crois que les communes exerant la comptence en matire d'urbanisme doivent
participer au financement. En revanche, il n'est pas possible de s'arrter la thorie selon laquelle l'Etat
administre le logement, alors que la ralit montre que les financements locaux croissent fortement.

M. Bertrand Meary : Vous m'avez demand le montant de la part de l'apport supplmentaire ncessaire
l'quilibre des oprations. Excusez-moi, mais il n'y a pas de rponses cette question selon les
secteurs de l'Ile-de-France. Je vais malgr tout essayer de vous donner des ordres de grandeur.

Les financements, hors financements classiques du logement social, ncessaires pour raliser un
logement, varient, pour un logement cotant 600.000 francs, de moins de 100.000 francs en grande
couronne une grosse moiti Paris intra muros. Quand je dis une grosse moiti, c'est probablement
encore plus que cela. L aussi, on pourrait constater des variations au sein de Paris intra muros.

Vous parlez des SA d'HLM cherchant placer leurs logements par petites annonces. Cela nous permet
de revenir sur le problme de la rservation par les organismes du 1 %. Lorsque l'on a un bien
suffisamment peu demand pour en arriver faire de la publicit pour trouver un client, il est peu
probable de trouver des personnes, mme des organismes sociaux comme les comits
interprofessionnels du logement, prts payer pour avoir le droit de dsigner le client. A mon avis, voil
la ralit du march.

Actuellement, dans certains sites d'Ile-de-France, le droit de dsignation d'un logement social ne vaut
rien. Nous le voyons bien en matire de logement des fonctionnaires, puisque c'est un sujet sur lequel les
prfets interviennent plus directement. A certains endroits, les fonctionnaires ne veulent pas aller dans
les lieux qui leur sont rservs. De ce fait, le crdit budgtaire en question est perdu.

Cela dit, j'aurais btement tendance penser que, dans les endroits o la majeure partie des citoyens
n'ont pas envie d'habiter un logement social, il n'est pas vraiment utile de construire de nouveaux
logements sociaux.

M. Jacques Guyard : Mais comment les dtruire ?

M. Bertrand Meary : La dmolition/reconstruction, en dehors des problmes financiers complexes qu'elle


pose, est une _uvre difficile. Celle-ci n'a de sens que si elle se situe dans un vrai projet urbain, sinon on
fait la politique du sapeur Camembert. Nous devons tre tous conscients du fait que la
dmolition/reconstruction est une chance pour l'Ile-de-France, notamment pour sa premire couronne,
mais qu'elle sera longue mettre en _uvre. De toute faon, si elle ne s'inscrit pas dans le cadre d'un
projet rflchi, nous crerons non seulement beaucoup de ranc_ur, mais nous perdrons aussi beaucoup
d'argent public.

Le Prsident Jean-Pierre Delalande : Vous nous faites l'amiti de penser que, gnralement, il s'agit de
projets rflchis. Nous ne nous lanons pas comme a dans ce genre d'oprations.

M. Bertrand Meary : Il m'est arriv de voir des projets insuffisamment rflchis.

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Le Prsident Jean-Pierre Delalande : A ce moment-l, vous avez eu raison de faire poursuivre la
rflexion. Cependant, les maires font attention et sont responsables. Je n'en connais pas
d'irresponsables, mme si certains projets ne sont peut-tre pas assez travaills, cela peut arriver.

M. Gilles Carrez : Ma question peut ne pas concerner uniquement l'Ile-de-France. Elle est lie aux
procdures d'urbanisme oprationnel, je veux parler des zones d'amnagement concert (ZAC) en
particulier. Il semble qu'une part non ngligeable de logements sociaux est ralise en ZAC. Je n'ai pas
le chiffre pour l'Ile-de-France, M. Meary le connat peut-tre, mais j'avancerai le chiffre d'un cinquime.

M. Bertrand Meary : C'est plus que cela sur l'Ile-de-France, me semble-t-il.

M. Gilles Carrez : D'accord, ce n'est donc pas ngligeable. Or, une loi rcente, dite SRU (Solidarit et
renouvellement urbains), a profondment modifi les procdures sous prtexte de les simplifier. Je me
doutais bien qu'il ne s'agissait pas d'une simplification mais plutt d'une complexification. Je voudrais
donc interroger M. Meary sur le point suivant : nous avons besoin de rviser le plan d'amnagement de
zone (PAZ) d'une zone d'amnagement concert (ZAC). La question se pose de savoir si cela se passe
dans le cadre du droit ancien ou du droit nouveau.

Si cela se fait sous l'empire de la loi SRU, comme cela semblerait tre le cas depuis le 1er avril 2001,
nous passons de la notion de PAZ la notion de plan local d'urbanisme (PLU) partiel. Il semblerait que si
la commune n'est pas couverte en totalit par son plan d'occupation des sols (POS), la rvision du PAZ
appel PLU partiel entranerait la ncessit de rviser le POS devenu PLU !

J'ai pos videmment la question au ministre qui ne sait pas et son cabinet, lequel ne sait pas non plus.
L'Assemble a vot le texte. Pour ma part, je ne l'ai pas vot, car je sentais une grande source de
complexit.

L o les choses deviennent graves, c'est que pour avoir rponse cette question, on m'a renvoy un
M. X, sous-chef de bureau au ministre de l'quipement, et que je connais bien depuis plusieurs
dcennies. Il est le seul savoir sous quel empire juridique, le rgime ancien ou la loi SRU, nous allons
aborder ces procdures.

Il semblerait que si l'interprtation selon laquelle le nouveau rgime juridique doit s'appliquer prvaut,
l'ensemble des ZAC de la ville de Paris pour lesquelles il faudrait rviser les PAZ serait bloqu, parce que
Paris ne serait pas couvert en totalit par le POS.

Nous sommes en pleine interrogation. J'ai ce problme concret dans ma commune. Par scurit, j'ai
consult un tablissement d'amnagement de l'Etat parfaitement honorable, trs connu, constitu
d'experts qui n'ont pas non plus la rponse. Par consquent, je crains que nous bloquions la construction
de logements sociaux cause de stupides problmes de soi-disant simplification de l'urbanisme
oprationnel.

M. Meary est l'une des personnes les mieux places pour rpondre mes interrogations. D'ailleurs, je
reprendrai l'une de ses observations : aujourd'hui, si nous utilisons la procdure ZAC, c'est aussi pour
rendre le foncier moins cher. En 1993/1994, je reconnais que quelques errements ont eu lieu. Nous
avons utilis les logements sociaux et les possibilits de financement en surcharge pour rquilibrer les
bilans de ZAC. Je crois que nous sommes sortis de cette priode. Il serait donc dommage que toutes nos
ZAC soient bloques par la loi SRU et que, de ce fait, l'on ne puisse pas relancer la construction de
logements sociaux.

Je voudrais donc avoir l'avis de M. Meary sur ce point prcis.

Le Prsident Jean-Pierre Delalande : C'tait sans doute un bon exemple de loi faite par les
parlementaires (sourires).

M. Pierre Mehaignerie : Nous connaissons le mme problme : nous sommes dans une zone forte
demande de terrains pour le dveloppement conomique et pour le logement. Beaucoup de collectivits
n'ont plus de terrains. Elles voudraient construire des logements pour rpondre la forte demande.
Cependant, il leur est rpondu qu'avec la nouvelle loi SRU, elles sont obliges de rviser pralablement

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le schma directeur (SDAU). Il faudra donc deux ans deux ans et demi avant de librer des terrains. N'y
a-t-il pas une solution intermdiaire pour viter la monte des prix ?

M. Gilles Carrez : D'autant qu'il ne s'agit plus du SDAU, mais maintenant de SCOT (schma de
cohrence territoriale) et que la procdure est compltement diffrente.

M. Bertrand Meary : Tout texte portant des fondements du droit en matire d'urbanisme essaie de
trouver un quilibre entre l'objectif de recherche d'une rflexion globale, au niveau de la commune, et
plus forte raison de l'agglomration, et celui, sinon de la simplicit, du moins d'une pas trop grande
complexit.

Lorsque l'on a cr la notion de ZAC dans la loi d'orientation foncire de 1967, on a effectivement, et
volontairement l'poque, privilgi une certaine simplicit par rapport la rflexion. La loi SRU va peut-
tre un peu en sens inverse en la matire.

Le Prsident Jean-Pierre Delalande : C'est un hommage la rflexion, cela fait plaisir.

M. Jean-Louis Dumont, Rapporteur spcial : J'ai une petite observation sur la loi SRU. N'oublions pas
que certains parlementaires, y compris de la majorit, avaient fait valoir quelques arguments contraires
aux propositions votes. On parle toujours de simplifications et l'on s'aperoit, ensuite, qu'elles sont
impossibles appliquer ; une fois de plus, on a complexifi, voire surenchri.

Cela fait 30 40 ans que l'on parle du foncier en Ile-de-France. Il y a eu prs de 55 rapports, le mien
me
tant le 50 . Je suis un provincial. A une poque, au Conseil conomique et social, j'ai fait un rapport
sur le foncier, celui-ci est tomb aux oubliettes comme tous les autres.

Nanmoins, c'tait l'poque o les ZAC taient en panne. On aurait pu prendre des mesures plus
draconiennes sur l'utilisation de ces espaces librs ou qui n'taient pas en capacit d'tre utiliss pour
les projets initiaux, gnralement de dveloppement conomique. Ces espaces taient en panne de
financements. Il y avait l une opportunit.

Tant que l'on considrera le foncier comme un domaine minemment spculatif, on ne pourra l'utiliser au
bnfice du logement social. Or, ce sont quand mme bien les lus, les collectivits locales, qui votent
les POS et qui font varier le prix du foncier : dans ma province profonde, il s'agit soit de terre labourable,
soit de terrains constructibles. Et dans ce dernier cas, qui fait les voies et rseaux divers (VRD) ? A partir
de ce moment, nous savons qui gagnera de l'argent.

Sur l'Ile-de-France, on nous fait voter tous les six mois des lois pour amliorer la situation mais cela ne
fait qu'empirer. 300.000 logements sont construire, aussi bien pour les plus dmunis, certes, que pour
des cadres moyens ou des fonctionnaires que l'on fait souvent monter Paris pour les loger dans la plus
lointaine des banlieues. Nous avons tous dans nos arrondissements, nos circonscriptions, nos villes, des
cas de jeunes qui n'arrivent pas se loger. Par exemple, l'quipement, aux douanes, la police ;
surtout dans la police, tous les jeunes passant des concours arrivent en Ile-de-France. Ensuite, on nous
demande d'intervenir. Si vous avez l'tiquette HLM, imaginez ce que cela peut donner !

Manifestement, en Ile-de-France, quelque chose est faire. Comme dans d'autres rgions d'ailleurs. N'y
a-t-il pas motif dcentraliser, dconcentrer un certain nombre de dcisions ? Tous nos collgues
parlementaires dans cette mission ont, un moment ou un autre, mis cette hypothse. A un moment
donn, il faudra que le Parlement impose - on peut rver - sa vision de la situation. Manifestement, nous
n'avons plus grer le logement comme au temps de la pnurie.

S'agissant de la dmolition/reconstruction, excusez-moi, M. Meary, mais, comme provincial, j'ai ressenti


dans vos propos, une vision centralisatrice. A savoir que mme si un ministre a pu prendre la dcision de
dire que toute opration de dmolition/construction de moins de 100 logements sera de l'autorit, de la
responsabilit du prfet du dpartement, aujourd'hui, ces oprations sont recentralises. Je pense qu'il y
a aussi des gens comptents dans les directions de l'quipement dpartementales, voire rgionales, hors
Ile-de-France. Il existe des prfets responsables ici ou l. Nous avons le sentiment qu'au lieu d'aller vers
plus d'efficacit, nous allons vers de nouvelles contraintes.

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Je voudrais aussi revenir au financement. Chaque anne nous votons des crdits, en particulier dans le
cadre de la fongibilit des crdits, rservs aux oprations PALULOS. N'avez-vous pas la mme
impression que moi, savoir qu'en Ile-de-France, et dans certaines rgions, les crdits PALULOS
servent remettre en tat des btiments rservs au logement social ? Cela relance les amortissements
pour 10 ou 15 ans. D'ailleurs, on arrive souvent avec des financements croiss, y compris avec
l'intervention des collectivits locales, ne pas surenchrir le loyer, parce que l'on tient compte aussi de
la solvabilisation amene par l'aide personnalise au logement. Cependant, on conserve un type de
logement qui, en tout tat de cause, reste inadapt, alors qu'une dmolition/reconstruction serait
certainement plus efficace quant la rponse aux vrais besoins du logement d'aujourd'hui.

N'y a-t-il pas une contradiction entre PALULOS et reconstruction/dmolition ?

M. Bertrand Meary : Sur la question des quilibres concentration/dconcentration, administration


centrale/administration territoriale, je me sens d'une grande tranquillit, n'ayant pas mis les pieds dans
une administration centrale depuis la fin de 1970. Je pense qu'il peut y avoir dans les services locaux de
l'Etat, qu'il s'agisse de ceux des prfets ou des services de l'quipement, des gens essayant de tenir leur
mtier cur.

Concernant la PALULOS, je crois que ce financement a t mis toutes les sauces aux deux bouts de la
chane. Cela veut dire qu'avec la PALULOS, on a peut-tre financ des choses relevant des finances
normales de l'organisme et justifiant les provisions pour grosses rparations dont vous avez srement
parl avec Christian Nicol la semaine dernire. La question du maintien d'un immeuble et de son
volution doit aussi tre arbitre au regard de son intrt pour les finances publiques.

Je disais avoir connu des projets o la dmolition me paraissait tre plus un acte sacrificatoire que le
produit d'une rflexion d'urbanisme. J'ai aussi connu des cas o l'acharnement thrapeutique sur un
immeuble n'a pas de sens du point de vue des finances publiques. Lorsque l'on arrive plusieurs
centaines de milliers de francs de travaux par logement sur un immeuble existant, et quel que soit le
mode de financement, car il s'agit toujours de l'argent public ou de l'argent social, on est srement dans
l'erreur.

Je pense que M. Besson, et Mme Lienemann maintenant, sont conscients qu'il est souhaitable de
recentrer la PALULOS sur l'amlioration de logements. Il en reste encore qui n'ont pas t conus avec
les normes d'aujourd'hui.

Il convient donc de se concentrer plutt sur des logements antrieurs la rforme de 1977 que sur
l'utilisation permanente de ce produit. Lorsque, dans un programme, on fait la deuxime ou troisime
PALULOS, cela veut dire que vraisemblablement, un moment quelconque, on n'a pas bien gr le
problme. Lorsque je dis on , je parle aussi bien de l'administration, de l'organisme, ou ventuellement
des responsables locaux.

La dmolition, comme vous l'avez rappel, est gre au niveau local pour les petits programmes. Les
financements sont d'une assez grande complexit, il faut bien le reconnatre. Je ne portais pas un
jugement de valeur quand j'ai fait part du besoin de rflexion en la matire. Lorsque l'on sent
confusment un endroit que le besoin social est de dmolir, le problme complexe se pose du point de
vue de l'volution de la ville, et non sur le seul terrain de la pure architecture et de la construction d'un
immeuble.

Le Prsident Jean-Pierre Delalande : Pour conclure, j'ai connu dans les quartiers nord de Marseille des
oprations o le cot de la rhabilitation tait suprieur au cot d'une construction neuve. Les lus du
quartier justifiaient une telle situation par son intrt social ; c'est--dire l'enracinement des jeunes du
quartier qui ne voulaient pas quitter ce qui constituait le cadre de leur jeunesse.

Je ne disconviens pas que ce facteur doit tre pris en compte, car il a des rpercussions sur l'ensemble
de l'environnement. Donc, je n'imagine pas que la dmolition/reconstruction soit une panace.
Cependant, elle doit tre un outil parmi d'autres dans un certain nombre de situations o elle est plus
logique. Et mme le problme d'enracinement des jeunes de ces quartiers peut faire l'objet d'un travail
d'explication.

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5.- Audition de M. Paul-Louis Marty, dlgu gnral
de l'Union nationale des fdrations d'organismes
d'habitations loyer modr

(Extrait du procs-verbal de la sance du jeudi 19 avril 2001)

Prsidence de M. Jean-Pierre Delalande, Prsident

A l'invitation du Prsident, M. Paul-Louis Marty est introduit. Le Prsident lui rappelle les rgles dfinies
par la mission pour la conduite des auditions : pas d'expos introductif, change rapide des questions et
des rponses.

M. Jean-Louis Dumont, Rapporteur spcial : Manifestement, les auditions ralises depuis le dbut de
cette mission d'valuation permettent plusieurs constatations. D'une part le logement locatif social est en
panne. Il y a une demande que l'on ne cerne peut-tre pas facilement, et des besoins, auxquels on
n'apporte pas toujours les rponses adquates. Nous avons soulign cette inadquation non seulement
des interventions, mais aussi souvent des logements eux-mmes.

Dans ce panorama, l'Union des HLM ou plutt l'ensemble des organismes HLM apparaissent, ici ou l,
comme des acteurs, des oprateurs importants, certes, mais dont l'action suscite manifestement
beaucoup d'interrogations.

Je souhaiterai vous poser ma premire question, Monsieur Marty, vous qui tes dlgu gnral de
l'Union nationale des fdrations d'organismes HLM, qui avez aussi t un acteur, un oprateur en Ile-
de-France et nomm d'minentes assembles comme le conseil conomique et social rgional d'Ile-de-
France. A ce titre, vous avez jou un rle dans la rflexion, les avis, les orientations, qui ont pu tre
donns par diffrentes instances. Vous pouvez nous apporter l'analyse de l'Union des HLM et de ses
services sur le territoire national.

On pourrait aussi, pour faire plaisir aux responsables de certaines de vos structures, parler de l'efficacit
des financements publics du logement locatif social dans les DOM-TOM. Je rserve peut-tre cela un
entretien particulier avec le prsident de la fdration des socits anonymes (SA), qui en a fait un
dossier personnel, des reprsentants des DOM-TOM devant participer bientt au congrs de l'Union des
HLM.

Je tiens souligner que le financement public du logement social s'applique non seulement l'espace
mtropolitain, mais s'exerce aussi sur des territoires plus lointains. Il ne serait pas inutile d'ailleurs de
regarder son efficacit entre deux typhons ou trois ouragans.

Ma premire question porte sur la demande et sur le devenir du numro unique dpartemental
d'enregistrement des demandes de logements locatifs sociaux. Nous avons eu l'occasion de dire M.
Meary notre impression que ce numro unique avait t instaur pour tenter de mieux cerner la demande
en Ile-de-France. On nous explique aujourd'hui que le systme retenu est inapplicable en Ile-de-France.
Quelle est l'analyse de l'Union des HLM, partenaire de la mise en place du numro unique ?

La question du financement est essentielle. Comment quilibrer un programme de logements locatifs


sociaux ? Quels sont, en la matire, les rles du 1% logement et des collectivits locales ? Il peut s'agir
d'une rgion ici ou d'un dpartement l-bas, mais ce sont le plus souvent des communes. Comment
rendre le programme compatible avec la facult contributive des mnages ? Avez-vous une ide des
carts de financement des PLA et des PLUS entre les diverses rgions ? Le cot de construction au
mtre carr est-il au contraire partout peu prs identique, globalement, pour un F3 par exemple ? Des
carts plus ou moins importants, voire trs importants, ne sont-ils pas simplement le fait du foncier ?

Nous avons souvent entendu voquer au cours des auditions, et je ne sais pas si je dois dire mettre en
cause , en tous cas constater, en particulier dans les grandes agglomrations et dans les banlieues, le
nombre trs lev de bailleurs sociaux. A une poque, ils avaient certainement amen une capacit, un
dynamisme dans la construction d'urgence, permettant de rpondre aux besoins. Cependant, aujourd'hui,

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un nouveau paysage se met en place, beaucoup plus tourn vers la gestion du parc, l'volution du
patrimoine, que vers la construction intense, rapide sous la pression de la demande.

N'avez-vous pas l'impression que la pluralit des bailleurs face un maire, un prsident de
communaut de communes, un syndicat intercommunal, ne devient pas un handicap ? Si cela devait
tre le cas, qu'entend faire votre mouvement pour que les lus locaux, voire rgionaux, aient en face
d'eux un interlocuteur ou une famille d'organismes pouvant parler, ici ou l, d'une seule voix ?

M. Paul-Louis Marty : Monsieur le Rapporteur, vous posez de nombreuses questions. Les rponses
seront donc quelquefois un peu complexes. J'essaierai de les srier en vous indiquant, Monsieur le
Prsident, que nous tenons la disposition de la mission une note de synthse et des annexes sur notre
analyse de la situation.

Il y a plusieurs questions. L'une d'elle touche l'volution de la demande des logements sociaux et aux
rponses que les HLM peuvent faire cette demande. Une question, lie la demande, porte sur la
gestion des attributions de logements travers la mise en uvre du volet logement de la loi d'orientation
relative la lutte contre les exclusions du 29 juillet 1998, c'est--dire le numro unique, qui ne reprsente
d'ailleurs qu'un aspect de ce volet.

Ensuite, des questions ont trait au problme de financement du logement social. Et enfin, une autre traite
du tissu des bailleurs sociaux et de sa grande complexit. Je connais des maires qui ont t ou qui sont
confronts cette situation.

Pour ce qui est de l'volution de la demande, je voudrais d'abord dire que les situations sont trs
diverses. Parler de la demande de logement social au niveau national n'a pas grand sens, mon avis. En
effet, la situation de la demande en rgion Ile-de-France, dans les grandes agglomrations lyonnaise,
marseillaise, du Nord Pas-de-Calais, dans les villes moyennes ou en milieu rural, est extrmement
contraste et diffrencie, tant au plan qualitatif que quantitatif.

En effet, les marchs du logement social, si je puis prendre cette image, ont profondment volu.
Depuis une dcennie, la demande de logements sociaux, y compris dans son segment le plus social,
rclame la qualit non pas seulement du logement, mais d'abord une qualit de sa localisation.

Dans le segment le plus social, mme extrmement social de la rgion Ile-de-France, les gens veulent
tre prs de leur lieu de travail, des points de communication. Ils considrent que la premire qualit du
logement est son emplacement. Cela est d'une trs grande importance sur notre production, savoir que
les organismes d'HLM ont t obligs de revoir compltement la manire dont ils ont programm et prvu
leur production.

A une poque, je prends l'exemple de la rgion Ile-de-France, le fait de construire en ville nouvelle tait
une solution qui s'imposait et qui tait facile. Actuellement, la demande en ville nouvelle prsente des
caractristiques totalement diffrentes d'il y a 10 ou 15 ans. On recherche beaucoup plus crer une
offre nouvelle dans les hypercentres ou dans la premire couronne, ce qui modifie l'approche foncire.

Un autre point me semble important. L'image de marque du logement social fait qu' l'heure actuelle,
celui-ci est difficilement accept par les populations et souvent par les lus locaux, lesquels traduisent sur
ce point l'opinion de ces populations. En tant que dlgu gnral de l'Union des HLM, je ne peux que
regretter cette situation, mais en mme temps, il convient de l'analyser de manire objective.

Evidemment, des images du logement social, les tours et les barres, ne correspondent plus du tout ce
que nous faisons aujourd'hui. La taille des programmes HLM est de 20 25 logements en moyenne. La
production n'a plus rien voir avec ce qu'elle tait il y a 20 ou 30 ans. Pourtant, le logement HLM est
toujours associ cette image, et de ce point de vue, rejet par la population.

Au-del de cette image physique, l'occupation du parc est de plus en plus sociale. Le fait de penser le
contraire cause des problmes de logement des plus dmunis serait un norme contresens. Dans les
documents que nous vous remettrons, vous pourrez trouver des annexes illustrant bien ce constat, la
fois en termes de flux et de stocks. Il y a une pauprisation considrable de la population loge et
entrante.

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Cette pauprisation est vue, je ne constate que des faits, de plus en plus par les populations comme une
difficult potentielle et une dangerosit du logement social par rapport la vie collective et la vie
sociale dans les communes ou dans les quartiers. Ce problme d'image est un frein trs important la
production de logements sociaux.

D'autres facteurs expliquent l'cart entre une demande toujours forte l o la pression est encore
importante, et la capacit des organismes d'HLM y rpondre par des constructions. Ces lments
tiennent des considrations plus financires ou techniques que je voudrais rappeler.

Il faut savoir qu' l'heure actuelle, le fait de construire du logement neuf locatif, par prt locatif usage
social (PLUS) ou prt locatif aid d'insertion (PLA-I), ncessite des apports de fonds gratuits, au-del des
financements de l'Etat, trs importants.

Selon nos valuations, qui constituent des ordres de grandeur et non une valeur absolue, nous pensons
qu'il faut investir, pour construire des logements PLUS, peu prs 80.000 100.000 francs, en fonds
gratuits supplmentaires. Bien sr, ces montants sont plus levs dans les zones march tendu que
dans celles o le march est peu tendu.

Pour une production de l'ordre de 50.000 logements par an qu'il serait souhaitable et raisonnable
d'atteindre, il y a ncessit de trouver un financement gratuit de l'ordre de cinq milliards de francs,
comparer aux aides budgtaires pour subventionner le PLUS, qui sont de l'ordre de trois milliards de
francs.

D'autre part, un certain nombre d'aides constituaient des lments trs importants d'amlioration des
plans de financement, notamment sur les marchs tendus, je pense particulirement aux apports du 1%
logement, mais elles sont de plus en plus rares. Il est vident que l'absorption d'un certain nombre de
ressources du 1%, pour le financement du prt taux zro (PTZ), a retard de faon trs importante la
mise en _uvre des fonds collects dans le cadre du 1% logement pour le logement locatif social.

Il y a d'ailleurs d'autres causes. Certaines plus complexes sont signaler : ainsi, l'heure actuelle, la
demande des salaris, traduite par les organismes collecteurs, ne porte plus forcment sur le logement
social ou trs social. Elle porte davantage sur des logements intermdiaires. Nous rencontrons un
problme d'adquation entre la demande des salaris et l'offre de logement social, laquelle est
importante.

Par ailleurs, dans la mesure o le logement social est parfois difficilement accept par certaines
collectivits locales, leurs aides sont peut-tre plus difficiles mobiliser alors qu'elles jouent un rle trs
important dans l'quilibre des oprations.

Il me semble qu'une autre cause de difficult tient au montage des dossiers, du fait de l'exigence de
conditions trs complexes d'occupation. Le PLUS a t un progrs du point de vue de la mixit.
Cependant, il est associ des conditions d'occupation, par catgories de familles, qu'il est possible de
grer l'entre dans les lieux, mais non dans la dure. Cette difficult a quelque peu bloqu les
organismes HLM et les lus locaux. A mon avis, des solutions peuvent tre facilement apportes dans la
programmation et les conditions rglementaires de conception du logement social.

Un indicateur est intressant du point de vue de la difficult de montage des oprations. Pour l'anne
2000, la production de PLA d'insertion (PLA-I) a cr de manire trs significative. Cela veut dire que
lorsqu'un produit est bien financ (et l, il s'agit des logements les plus sociaux), il arrive trouver un
dveloppement. Cela montre qu'a contrario, le PLUS est aujourd'hui mal financ. Et ceci, mme si le plan
de relance annonc par M. Besson il y a un mois et demi prsente des caractristiques d'amlioration
relle.

Il existe un autre lment prendre en compte, mme s'il est moins important dans les zones march
tendu. Le march du logement locatif social est un march d'offre. A l'heure actuelle, lorsque l'on
construit du logement locatif social, sauf faire de trs grosses btises, on parvient occuper les
logements. Mais on les remplit quelquefois au dtriment du logement locatif ancien rejet par des
populations. Il y a donc une concurrence entre le logement locatif ancien obsolte et le neuf.

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Cette constatation pose la question de la dmolition, de la reconstruction et de la recomposition urbaine,
en termes patrimoniaux, mais aussi en termes urbains et territoriaux. Manifestement, un besoin de
redistribution du patrimoine social existe la fois en termes de renouvellement de l'offre, de
renouvellement urbain, mais aussi de meilleure rpartition sur le territoire des logements sociaux. A mon
avis, ce dernier problme ne se rglera pas court terme mais moyen ou long terme et il reprsente un
vrai enjeu de socit. En effet, des territoires possdent trop de logements sociaux et d'autres pas assez.
Voil ce que je voulais vous dire sur l'analyse qualitative de la demande en vous renvoyant aux
documents que je vous ai remis et qui traitent de ces problmes de manire plus dtaille et chiffre.

Nous avons peut-tre tendance attacher plus d'importance qu'il n'en a au numro unique dpartemental
d'enregistrement des demandes de logements locatifs sociaux. Le numro unique permet - c'est tout
fait important - de pouvoir identifier un demandeur et de le suivre, de savoir que telle ou telle famille
attend depuis telle date un logement social, et d'identifier les familles ou les mnages rencontrant une
difficult d'accs au logement social.

En revanche, il est craindre que les demandeurs soient un peu dus, car ils seront contents d'avoir un
numro mais ils ne seront pas certains d'avoir un logement.

Par ailleurs, le problme de la rgion Ile-de-France est tout fait particulier, car le numro unique n'a de
sens que s'il est rattach un bassin d'habitat, et celui de l'Ile-de-France correspond la premire
couronne. Actuellement, il n'existe pas d'autorit politique mme de prendre en charge la gestion de
l'attribution des logements en Ile-de-France l'chelon pertinent. Quelles que soient les mesures prises,
administratives ou d'organisation, le problme de l'attribution des logements en rgion Ile-de-France sera
toujours trs difficile rsoudre. Ce problme revt un caractre politique que les lus de la rgion Ile-de-
France connaissent bien.

Nous, HLM, faisons un gros effort pour faire fonctionner ce numro unique, particulirement en Ile-de-
France. Je regrette simplement que le dcret d'application permette des communes de s'exonrer de
son enregistrement. Je le dis devant des lus qui comprendront sans doute mon tat d'esprit. Qu'une
commune, quelle que soit sa taille, puisse accueillir mais ne pas enregistrer les demandes de logement,
personnellement, me pose problme.

Le Prsident Jean-Pierre Delalande : Mme si un texte offre cette possibilit, on peut douter qu'une
commune srieuse puisse s'en exonrer. De toutes faons, les gens viennent la mairie.

M. Paul-Louis Marty : La commune peut accueillir la demande, mais elle n'est pas oblige d'adhrer au
systme du numro unique. Elle n'a pas d'obligation de communiquer le numro d'enregistrement unique.
Je ne suis pas du tout sr que dans des rgions march tendu, cela ne puisse pas conduire quelques
aberrations.

Le Prsident Jean-Pierre Delalande : Pensez-vous que des communes agissent comme vous le dites ?
Avez-vous des statistiques l-dessus ?

M. Paul-Louis Marty : Dans un dpartement que je connais bien, une mairie de 80.000 habitants
demandait ses habitants d'tre ns dans la commune pour pouvoir s'inscrire. Cela introduisait un lger
biais !

De notre point de vue d'organismes assujettis au numro unique, je pense qu'une harmonisation
complte et t prfrable. Je n'ai pas compris pourquoi le dcret d'application n'a pas tout fait suivi la
loi de ce point de vue. Apparemment, le Conseil d'Etat n'a pas relev ce fait. Je me permets de prciser
ce point car je pense que la plupart des maires en seraient d'accord, me semble-t-il.

Le Prsident Jean-Pierre Delalande : Nous allons voir cela.

M. Paul-Louis Marty : Je pense qu'il y a eu l une espce de mise en place biaise du numro unique
que je n'ai pas trs bien comprise.

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Cette mise en place, fondamentalement, apportera un plus car elle permettra d'identifier l'ordre des
demandes de logement. Cependant un lment n'a pas suffisamment t peru par la loi d'orientation
relative la lutte contre les exclusions. En effet, les problmes de file d'attente et d'attribution de
logement ne sont pas dus une mauvaise gestion des demandes. Il existe en fait la fois des endroits
avec des insuffisances d'offre par rapport une demande trs forte, et aussi, des catgories de
population, pour des raisons sur lesquelles nous pourrions dbattre fort longtemps, qui rencontrent une
trs grande difficult accder certains lieux.

Je citerai des exemples objectifs. Aujourd'hui, en rgion parisienne, qui compte un tiers du parc HLM, il
existe sur Paris une trs forte demande de logements de la part de familles immigres. Evidemment,
Paris ne peut pas rpondre toutes ces demandes qui sont reportes sur la premire couronne : un
problme de gestion se pose qui n'est pas administratif.

Politiquement, ces questions sont extrmement difficiles traiter et rsoudre en responsabilit, ce que
le numro unique ne peut faire. Il aura peut-tre l'avantage d'aider analyser ce genre de difficult,
d'expliquer pourquoi une famille arrive ou non accder au logement social.

Je me permets de parler librement : je crois que ces questions mriteraient un traitement de fond.

Le Prsident Jean-Pierre Delalande : Je vois M. Carrez qui s'indigne. Effectivement, en banlieue, nous
avons le sentiment que Paris exporte ses problmes et nous les fait grer.

Je suis lu du Val-d'Oise. A 9 kilomtres de Paris, ma commune est considre comme appartenant la


grande couronne. En ralit, elle appartient la petite couronne mais les textes ne sont pas les mmes.
Lorsque j'explique que nous sommes confronts des problmes de la petite couronne, bien que ma
commune soit situe dans un dpartement de la grande couronne, je n'arrive pas me faire comprendre.
Je pense, en effet, que cette question est retravailler.

Vous voquiez la concurrence entre les logements sociaux locatifs neufs et les anciens. Les logements
anciens ne doivent-ils pas faire l'objet d'un amortissement en comptabilit ?

M. Paul-Louis Marty : Oui, bien entendu. Le patrimoine ancien est un logement amorti la fois
financirement et techniquement.

Le Prsident Jean-Pierre Delalande : Dans ce cas, son remplacement a d tre provisionn.

M. Paul-Louis Marty : La question est trs bonne et elle mrite une rponse circonstancie. De tous
temps, la production de logements neufs sociaux est finance par le biais de ce que l'on appelle la
prquation. Lorsque je vous disais tout l'heure qu'il fallait peu prs 100.000 francs de fonds gratuits
pour construire un logement PLUS, il est vident que ce sont les logements anciens qui payent l'quilibre
des logements neufs.

Je dirai peut-tre (ce n'est pas trs correct) que les logements les plus sociaux, aux loyers les plus
faibles, sont les plus rentables, il ne faut pas l'oublier. Si le secteur du logement social est solide, s'il est
pass au travers de modifications profondes de l'environnement conomique et financier sans accident
extraordinaire, c'est parce que le stock ancien a t un moyen d'quilibrer nos comptes, de manire
importante.

Le remplacement d'une partie de ce stock serait susceptible de dtriorer fortement et rapidement notre
quilibre financier. Les comptes agrgs des HLM reprsentent une capacit d'autofinancement de cinq
six milliards de francs par an. Nous pensons que le cot capitalis d'une dmolition est de l'ordre de
150.000 200.000 francs, et cela, en tenant compte non seulement des cots techniques, mais aussi du
manque gagner capitalis de la prquation.

La dmolition de 20.000 logements par an dans le patrimoine HLM ( l'heure actuelle, on en dmolit
5.000 6.000 peu prs) devrait coter 4 milliards de francs, en termes d'amputation de la capacit de
prquation. Je vous demande de bien vouloir considrer ces chiffres comme des ordres de grandeur et
non pas comme des vrits financires absolues. Cela veut dire qu'une telle augmentation des
dmolitions plomberait compltement la capacit d'autofinancement du secteur HLM. Les effets

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seraient ingaux car les organismes en bonne sant absorberaient assez facilement ce cot ; d'autres en
moins bonne sant ne l'absorberaient pas du tout.

Le Prsident Jean-Pierre Delalande : J'en profite pour rappeler que je suis un vieux combattant de la
lutte contre la prquation. Nous la rencontrons, ici, entre logements anciens et neufs, mais galement
en matire de retraites par la compensation et la surcompensation. C'est source d'injustice et d'iniquit.
Ce sont toujours des visions court terme, que l'on croit astucieuses, qui hypothquent l'avenir et les
solutions sur le long terme.

Si nous pouvions dj, dans notre Commission des finances, a fortiori la Mission d'valuation et de
contrle, nous dire que nous traquerons les prquations qui sont toujours de fausses bonnes solutions,
je suis convaincu que nous aurions fait un progrs dontologique important.

Je le rpte car je suis vraiment isol sur ces questions.

M. Paul-Louis Marty : Je n'ai pas commenter cette position. Je me permets simplement d'attirer votre
attention sur le fait que tout le systme HLM fonctionne depuis un sicle sur ce principe. Pour faire
simple, de manire un peu outrancire, si l'on ne voulait pas de prquation, les budgets de l'Etat ou des
collectivits locales ou d'autres financeurs, devraient abonder de manire beaucoup plus importante le
financement du logement social.

En effet, le logement HLM constitue un systme de solidarit. Une partie est assume au niveau national
ou par l'intervention des collectivits locales. Cependant, une grande partie de cette solidarit rassemble
les locataires des HLM.

Aujourd'hui, vous avez un systme reposant sur plusieurs niveaux de solidarit concourant au mme
objet : les solidarits nationales, celles des collectivits locales (rgions, dpartements, communes) qui
aident les organismes HLM, celles des salaris par le 1% logement ; et la solidarit entre locataires HLM
par laquelle les anciens locataires payent pour les nouveaux.

Pour dire une chose incongrue, je me rappelle de maires du Val-de-Marne se plaignant que les
logements trs sociaux que j'avais en stock permettaient de payer les logements sociaux neufs que je
construisais, au Perreux-sur-Marne par exemple.

Le Prsident Jean-Pierre Delalande : Ce n'est pas loyal.

M. Paul-Louis Marty : Je connais suffisamment M. Carrez pour le dire.

M. Gilles Carrez : Cela prouve que l'on construit des logements sociaux au Perreux-sur-Marne !

M. Paul-Louis Marty : J'ai pris l'exemple du Perreux-sur-Marne pour dtendre l'atmosphre. Cependant,
je connais une commune dans laquelle je logeais 60% de la population. Les logements taient amortis.
Le maire de cette commune me disait toujours que sa commune payait pour toutes celles construisant
des logements sociaux neufs. Objectivement, c'tait vrai.

Le Prsident Jean-Pierre Delalande : Comment faisait-il pour assurer le renouvellement du parc


existant ?

M. Paul-Louis Marty : En l'occurrence, cette commune tait assez riche. Effectivement, un drame se
produit quand la commune est pauvre.

M. Gilles Carrez : Dans nos communes de la proche couronne qui, semble-t-il, sont trs attractives
aujourd'hui, nous nous rendons compte qu'il est de plus en plus difficile de construire des logements
sociaux locatifs neufs. En revanche, le patrimoine bti n'est pas suffisamment utilis. Au recensement de
1999, nous venons de constater nouveau une proportion trs importante de logements vacants,
vtustes, mal quips.

D'un point de vue politique, avec des habitants ayant gard une image un peu ngative du logement
social, le recours des procdures de rhabilitation/conventionnement qui dbouchent la fois sur des

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loyers de niveau HLM mais aussi, je crois, sur des loyers plus levs (on rejoint la notion de loyers
intermdiaires) constituerait un gisement exploiter, pas trs coteux premire vue, qui me parat trs
intressant.

On ne s'en donne pas les moyens car des dmarches parfois trs dlicates relevant plutt du travail
d'orfvre sont exiges : se rendre sur place, tudier le statut d'un petit immeuble en coproprit,
convaincre les personnes ges. Dans les communes, nous sommes prts raliser ce travail en liaison
avec les bailleurs sociaux ou l'Etat, mais j'ai le sentiment un peu confus que les procdures sont difficiles
et que tous les moyens ne sont pas mis en uvre. Les financements, eux-mmes, sont trop limits.

Je voudrais savoir quelles seraient vos propositions dans ce domaine ? Si vous partagez ce diagnostic,
dans quelles directions pourrait-on aller ?

M. Paul-Louis Marty : Je partage tout fait votre analyse pour les zones de march tendu. Il y a l un
champ d'exploration trs important qui recouvre plusieurs modes d'action.

Premirement, des actions combines de l'Agence nationale pour l'amlioration de l'habitat (ANAH), des
associations PACT-ARIM et des HLM sont possibles. Nous allons sans doute lancer une rflexion
commune avec l'ANAH et les PACT sur ce sujet. Hier, je m'en suis entretenu avec le prsident de
l'association des maires de France. Il nous parat important d'avoir des actions conjugues de diffrents
acteurs dans des gammes d'interventions diffrentes.

S'agissant des HLM, d'abord, l'acquisition/amlioration doit tre dveloppe, conformment la demande
trs forte du Gouvernement.

Dans le plan de relance prsent par M. Besson, une nouvelle possibilit existe pour les HLM d'acqurir
des logements anciens sans travaux, ce qui prsente un intrt deux points de vue. D'une part, les
HLM pourront acqurir des logements dans le tissu urbain ancien et les mettre sur le march au titre de
logement social. D'autre part, les HLM pourraient intervenir en cas d'arbitrage sur patrimoine
d'investisseurs privs importants, par l'acquisition du patrimoine d'institutionnels ou de grandes
entreprises voulant s'en dessaisir.

Il serait trs important de prvoir les modes d'action des organismes HLM. Pour se prsenter sur ce
march devant de grands investisseurs institutionnels, il convient d'avoir un savoir-faire que nous ne
possdons pas encore tout fait. Il s'agit l en effet d'un autre type d'action.

Nous voudrions aussi pouvoir dvelopper la gestion pour compte de tiers de logements privs par les
HLM, en utilisant notre savoir-faire en matire de gestion locative. Nous pouvons aussi proposer d'agir
sur des logements en dshrence ou dont la gestion, en termes de prix, de confort ou de surface, est
inacceptable. C'est l'ensemble de cette gamme d'actions que nous avons mettre en uvre.

Cela suppose pour les organismes d'HLM d'apprendre de nouveaux mtiers. A l'heure actuelle, un
certain nombre d'organismes font beaucoup plus dans la dentelle que prcdemment. Nos actions
portent de plus en plus sur de petites oprations, lesquelles cotent sans doute plus cher en
investissements et en efforts, mais qui sont trs importantes. Nous sommes donc tout fait ouverts au
dveloppement d'une action significative des HLM dans le sens que vous souhaitez.

M. Jacques Guyard : J'ai deux questions assez gnrales. La premire concerne les risques de
ghettosation d'un certain nombre de quartiers. La ville dont je suis l'lu compte 80.000 habitants.

Le niveau des loyers, en particulier de tous les logements construits depuis 1977, et de ceux ayant fait
l'objet de PALULOS, cre une ghettosation . En effet, on entre dans le logement soit avec une aide
personnalise au logement (APL) leve, soit en dpassant le barme de plafond de ressources. Le
surloyer existait encore rcemment. Lorsqu'un trois pices est lou 3.800 francs, ce qui est peu prs la
norme, malheur au salari 11.000 francs qui ne touche pas l'APL ; son taux d'effort atteint 37 ou 38%.
C'est fou !

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Cela explique qu'il n'occupe pas de logement social, et cela entrane automatiquement la ghettosation
. Je voulais vous soumettre ce problme, voqu constamment par l'Union des HLM, mais comment le
rsoudre ?

Par ailleurs, il ressort de tous nos dbats que pour financer un logement aujourd'hui, y compris d'ailleurs,
ce que je savais moins, dans d'autres rgions que l'Ile-de-France, les collectivits territoriales ou le 1%
doivent apporter au minimum 100.000 francs, et au maximum 400.000 500.000 francs Paris. C'est un
exemple extrme, mais, dans la petite couronne, o les oprations de rachats dans l'ancien avec travaux
se dveloppent, nous ne sommes pas loin de ce prix-l.

Cela veut dire que les besoins de financement extrieurs au PLUS reprsentent de 30 50% de ce
financement avec des variations trs fortes d'une rgion l'autre. A partir de l, ne pensez-vous pas qu'il
faille entirement revoir les comptences en matire de logement, en reconsidrant celles des
agglomrations ou des rgions ? Quelle est la position de l'Union des HLM sur ce point ? L'exemple de la
prfecture de l'Essonne montre que, indpendamment des problmes informatiques de gestion des
fichiers qui ne sont pas rsolus, le niveau pertinent de discussion de l'administration n'est pas au rendez-
vous. La qualit des hommes n'est pas en cause mais l'organisation du systme.

M. Paul-Louis Marty : L'amlioration du taux d'effort constitue un vaste problme budgtaire. Il existe
effectivement un cart entre les loyers de sortie des logements sociaux (y compris les charges, c'est--
dire les quittances) et les aides personnelles. Cet cart est trs prjudiciable pour ceux qui sont la limite
d'tre exclus du bnfice de l'APL et qui sont le plus en difficult.
Le PLUS a quand mme conduit des conditions de loyer maximum de 10% infrieures aux conditions
de l'ancien PLA ordinaire, pour 90% de la population. Par consquent, un effort important a t fourni par
les organismes d'HLM sur le terrain du loyer maximum.

D'autre part, l'Union nationale des HLM et les fdrations ont demand aux organismes de geler les
loyers pour 2000 et 2001. Cet effort considrable reprsente prs de trois milliards de francs sur nos
comptes d'exploitation. Il facilite aussi les quilibres budgtaires, puisque le blocage des loyers gnre
des conomies sur les budgets de l'APL. Je me permets de rappeler ici ces lments qui n'ont jamais t
vraiment mis en avant par les pouvoirs publics.

Cette question de l'ajustement des loyers ou des quittances par rapport aux aides personnelles est relle.
Je pense que le problme porte sur les charges. En effet, on parle toujours de l'augmentation des loyers,
mais celle des charges est beaucoup plus importante. J'avoue que nous sommes trs inquiets ce sujet
qui touche tout ce qui concerne l'eau, le chauffage, les problmes de scurit o il y a manifestement
des transferts de responsabilit sur les bailleurs. Nous voulons bien jouer notre rle en matire de
partage de la scurit. Mais nous voyons bien que cela implique des moyens supplmentaires. Nous
pensons qu'il serait tout fait important de regarder la ralit des charges par rapport au forfait charges,
lequel est de 300 francs, si mes souvenirs sont bons. Ce chiffre est sans commune mesure au regard de
l'volution des charges.

Un autre point m'inquite. Le chauffage et la distribution de l'eau sont afferms auprs de


concessionnaires. Je dois constater que ce n'est pas sur ces postes que nous avons fait le plus
d'conomies en longue priode. De plus en plus, la privatisation de grands services publics comme EDF,
GDF, France Tlcom, etc., fait que l'on va leur appliquer des systmes analogues, d'une manire ou
d'une autre. Je crains que cela ne conduise pas globalement un mode de gestion rellement
conomique de ces domaines.

Je le dis avec prudence, mais nous sommes trs inquiets de l'volution des charges. Nous avons des
logements dans lesquels l'eau cote plus cher que le chauffage, et pas sur la Cte d'Azur.

Ce problme doit tre examin sous l'angle de la limitation du cot des charges, mais aussi au plan
budgtaire pour les aides personnelles, compte tenu du forfait de charges.

Le deuxime point traite du rle des collectivits locales.

Lorsque la dcentralisation a t mise en uvre, Roger Quilliot avait tenu ce que les politiques du
logement et les aides au logement soient maintenues dans la comptence de l'Etat. Je ne pense pas qu'il

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faille dcentraliser de manire directe et immdiate les politiques du logement. On voit mal comment les
actions de solidarit nationale et les aides personnelles pourraient tre dcentralises.

Ces questions peuvent faire dbat au sein du mouvement HLM, mais, je peux le dire au nom du
prsident de l'Union, M. Michel Delebarre, nous avons nous poser la question de la dcentralisation -et
non pas celle de la dconcentration- de la mise en uvre de la politique du logement, mme si
l'augmentation du pouvoir et des marges de manuvre des prfets pourrait constituer un progrs dans
certains cas.
Compte tenu du niveau d'engagement des collectivits locales qu'il faudrait chiffrer et qui est trs mal
connu en matire d'aide au logement, la dcentralisation de la mise en uvre de la politique du
logement, un niveau convenable, doit tre l'ordre du jour. Un dbat a eu lieu lors de notre dernier
congrs Bordeaux et les rapports du congrs sur le sujet de la dcentralisation des aides constituent
une contribution.

M. Pierre Mehaignerie : J'apprcie beaucoup votre objectivit et les pages consacres l'accession la
proprit, dans le document distribu, me paraissent extrmement importantes. Vous dites que vous
pourriez faire davantage pour l'accession la proprit des familles les plus des dmunies. Le besoin de
considration, d'avoir un patrimoine est plus important chez les personnes sans travail et dmunies.

Aujourd'hui, la disparit des situations comme la ncessit de responsabiliser les lus et les acteurs
locaux font que l'on ne peut plus continuer avec un systme centralis. Je me demande si la dlgation
de la comptence du logement, sous le contrle et le droit de veto de l'Etat, ne serait pas un progrs
considrable en augmentant les marges d'initiative.

Si l'on ne veut pas gnraliser cette dmarche par crainte de dbats idologiques, pourquoi ne pas
commencer, dans les dpartements o les communauts urbaines ayant fait des efforts, lancer les
exprimentations montrant qu'il y a des capacits de redploiement, d'initiative ?

Je suis sr, en prenant l'exemple de mon dpartement, qu'en diminuant dans certains cas les aides pour
les redployer ailleurs, on ferait plus parce que l'on se sentirait motiv et non pas dresponsabilis. En
outre, on trouverait des solutions adaptes la diversit des situations. Donc, sans attendre 10 ans, il
faut commencer par des exprimentations.

M. Gilles Carrez : Comme l'a trs bien dit M. Marty, il s'agit de la dcentralisation de la gestion des
politiques.

M. Pierre Mehaignerie : Avec des marges d'initiative.

Le Prsident Jean-Pierre Delalande : On rejoint l les dbats qui portent aussi sur l'aide sociale. Je
pense comme vous qu'il convient de maintenir les principes rpublicains, mais l'ingnierie de la mise en
uvre doit tre dcentralise.

M. Pierre Mehaignerie : Et la capacit, adapte dans certaines limites.

M. Paul-Louis Marty : Sans vouloir faire une critique ngative, je crois qu' l'heure actuelle, l'Etat n'est
plus en tat de programmer. Les circulaires de programmation sont remarquablement faites, mais entrent
dans un dtail de considrations qui fait qu'il n'y a plus aucune marge d'adaptation. On arrive des
aberrations compltes.

A quel type de collectivit faut-il confier des responsabilits ? Dans certains cas, c'est le dpartement qui
est l'chelon pertinent, dans d'autres cas, c'est la rgion, dans d'autres encore, ce sera la communaut
d'agglomration.

Rapidement, je donnerai une rponse la question de M. Dumont sur le nombre de bailleurs sociaux. A
Evry, il y a presque 30 organismes HLM. Le tissu des organismes d'HLM devra tre travaill, non
seulement le nombre d'acteurs sur un site donn, mais aussi compte tenu de la dcentralisation et de la
monte en puissance des communauts d'agglomration ayant comptence en matire de logement.

Rapport MEC-Logement social - Page 86


Cela ne peut pas tre sans incidence sur le tissu des offices, tablissements publics rattachs des
collectivits locales, ni sur le mode de fonctionnement des socits d'HLM. Nous sommes prts ouvrir
ce dossier trs sensible sachant qu'il touche la vie de nos organismes. Il y a l un travail faire en
veillant ne pas penser que les petits organismes seraient inefficaces : certains peuvent tre trs
efficaces.

Le Prsident Jean-Pierre Delalande : Nous vous remercions pour vos rponses et votre objectivit.

Rapport MEC-Logement social - Page 87


6.- Audition de Mme Michle Attar,
prsidente de la section du cadre de vie
au Conseil conomique et social

(Extrait du procs-verbal de la sance du jeudi 17 mai 2001)

Prsidence de M. Augustin Bonrepaux, Prsident

A l'invitation du Prsident, Mme Michle Attar est introduite. Le Prsident lui rappelle les rgles dfinies
par la mission pour la conduite des auditions : pas d'expos introductif, change rapide des questions et
des rponses.

M. Jean-Louis Dumont, Rapporteur spcial : En accueillant Mme Attar, prsidente de la section du


cadre de vie au Conseil conomique et social, je remercie galement le Prsident Jacques Dermagne qui
a accept que l'ensemble des travaux du Conseil conomique et social puisse servir nos rflexions et
nos propositions sur le logement social.

Ma premire question portera sur les insuffisances de la production de logements locatifs destination
des personnes les plus dmunies, en difficult ou qui rpondent aux plafonds de ressources leur
permettant d'accder un logement HLM ou conventionn. Cette question proccupe actuellement
l'ensemble des acteurs : comment dterminer, par les travaux du Conseil conomique et social, le
territoire le mieux adapt pour la rflexion et l'action au bnfice du logement ? Les modes de
financement aujourd'hui sont-ils toujours adapts ?

L'pargne-logement ne prsente-t-elle pas des drives dans l'utilisation des fonds affects normalement
au logement dans son ensemble et particulirement au logement social, ce qui ne correspond pas sa
mission, alors que l'Etat contribue la favoriser ?

Enfin, l'Ile-de-France tout particulirement pche en raison du manque de logements, mais surtout
cause du refus de mettre en uvre une vraie politique foncire qui permettrait d'accueillir du logement
social, aussi bien en accession sociale ou trs sociale qu'en locatif. Cela nous ramne la premire
question sur la dfinition du territoire pertinent d'intervention.

On agit beaucoup sur le montant des loyers, sur les ressources des demandeurs de logements et les
aides qui leur sont apportes. L'APL est un puissant levier pour solvabiliser la personne seule ou les
mnages. Nanmoins, on oublie souvent les charges, dont le cot est exponentiel dans certains
secteurs.

Dans le cadre des politiques mises en _uvre ou de celles proposes par le Conseil conomique et social
et par sa section du cadre de vie, ne peut-on raliser des gains, au bnfice des locataires, sur l'nergie,
son utilisation, voire en matire de politique des dchets ?

Mme Michle Attar : En pralable, je dirai que le Conseil conomique et social a remis son dernier
rapport sur le logement en 1998, il s'agit de celui de M. Francis Lamarque sur le 1% logement. C'est un
peu ancien. Le dernier rapport ayant trait au logement vient de sortir le mois dernier, c'est le rapport de
M. Hubert Brin sur les familles et l'insertion conomique et sociale des adultes de 18 25 ans. C'est dire
que la rflexion sur le logement n'est que partielle dans les travaux qui ont t mens rcemment.

Nanmoins, je remets votre mission une synthse d'une quinzaine de page sur l'ensemble des travaux
raliss par le Conseil conomique et social au cours des dix dernires annes sur le logement. On
s'aperoit qu'un certain nombre de questions sont totalement rcurrentes et que des rponses aux
questions poses par M. Dumont ont dj t apportes il y a quelques annes.

Le Conseil, dans ses travaux, prconise de passer une contractualisation des politiques du logement
dans le cadre d'un territoire adapt ces politiques. Aujourd'hui la politique du logement est trs
instrumente par l'Etat, et trs centralise. Il serait souhaitable de passer une contractualisation avec
les acteurs qui interviennent en second lieu dans le logement, c'est--dire les collectivits locales.

Rapport MEC-Logement social - Page 88


Dans le maquis des communes, des communauts de communes, des dpartements et des rgions, le
Conseil a prconis la contractualisation des relations entre l'Etat et deux interlocuteurs, d'une part les
communes ou les communauts de communes et d'autre part les rgions. Pourquoi les rgions plus que
les dpartements ? Parce que la rgion est plus loigne que le dpartement et peut oprer avec plus de
recul une prquation sur un territoire un peu plus large.

De plus, il nous semble que la politique foncire est l'un des points cls de la politique du logement. Les
tablissements publics fonciers, quand ils fonctionnent, sont plus adapts au territoire rgional.

Un deuxime lment apparat dans tous les rapports, mme s'il n'est pas formalis comme je le fais
aujourd'hui parce que la rflexion est plus rcente : il est temps aussi de passer en matire de logement
une interministrialit, c'est--dire des ples interministriels dcentraliss o l'Etat local ne soit pas
reprsent par le seul prfet qui ne peut lui seul assurer l'interministrialit.

Le Conseil conomique et social travaille actuellement sur la question des relations avec la justice. On
s'aperoit qu'il est parfois difficile d'avoir une politique cohrente au niveau local, ne serait-ce qu'en
matire de logement : quand un juge prononce une expulsion et qu'ensuite le prfet n'accorde pas le
recours la force publique, des contradictions apparaissent qui mettent en vidence la ncessaire
coordination locale de l'action de l'Etat.

Le cadre adapt serait donc celui d'une contractualisation de l'Etat avec, de faon concomitante, d'une
part la rgion pour un certain nombre d'lments comme le foncier et la rpartition des crdits, et d'autre
part les collectivits locales.

Il nous semble aussi que les rgles doivent pouvoir tre assouplies pour relancer le logement social, pour
mener des politiques cohrentes. La France est trs attache un Etat central et son administration
centrale est trs efficiente. Je ne pense pas que l'on puisse passer un Etat compltement dcentralis
comme cela a pu tre le cas dans d'autres pays europens.

Nanmoins, il faut plus de souplesse. Aujourd'hui les problmes d'attributions, de plafonds de


ressources, d'ligibilit au logement social ne sont pas les mmes en Ile-de-France, au fin fond du
Limousin ou dans la rgion Rhne-Alpes. Il est donc ncessaire de pouvoir droger, au sens propre,
des rgles nationales, et que le prfet ou ses reprsentants puissent engager de relles politiques
contractuelles sur la base de drogations avec les lus et les acteurs locaux.

Il n'est plus possible d'avoir les mmes rgles, alors que les plafonds de ressources et les aides la
personne sont sectoriss en trois zones. Ces trois zones ne nous paraissent plus pertinentes. Il est
ncessaire d'adapter les rgles aux territoires, y compris un niveau micro-conomique, sur de petits
territoires. Si un prfet ou ses reprsentants considrent que, dans un ensemble donn, il est ncessaire
de droger aux plafonds de ressources pour permettre la mixit sociale et l'accs des logements sociaux
des gens dont les revenus sont plus levs que ces plafonds, il faut qu'ils puissent le faire.

S'agissant des questions de financement, aprs la rforme engage par le prcdent ministre, M. Louis
Besson, sur le financement du logement social, je ne peux mettre qu'un avis personnel : il me semble
que les problmes de financement sont peu prs rgls. Le Conseil conomique et social ne s'est pas
prononc cet gard, puisque les rapports concernant le financement du logement datent de 1998.

A l'poque, le rapport Lamarque sur le 1% logement avait prconis de mobiliser le 1% pour le


financement du logement social. Ce rapport a d'ailleurs prfigur la convention qui a t signe entre
l'Etat et l'UESL en aot 1998, et c'est sur la base de ses conclusions et des ngociations qui avaient t
engages avec les organisations professionnelles et syndicales du 1% que cet accord a pu tre conclu,
selon ce que nous en a dit le ministre.

Par consquent, il est ncessaire de faire intervenir le 1% logement dans le financement du logement. Je
rappelle que ce rapport avait prconis l'exploitation d'autres financements dans le cadre de la rpartition
des aides de l'Etat au logement social.

Nous avions voqu l'pargne logement - 1.300 milliards de francs d'encours - dont seulement un tiers
est affect au logement. Cela cote plus de 10 milliards de francs par an l'Etat. Il nous semble qu'il y a

Rapport MEC-Logement social - Page 89


une rflexion mener au niveau national sur l'pargne logement et sur les avantages que l'Etat consent
l'pargne logement, non pas en termes de dpense fiscale proprement dite, mais en termes d'efficacit
en matire de logement.

Cet effort est-il efficace en matire de production de logements ? On s'est beaucoup intress au 1%, ce
qui est une bonne chose car cela a permis des accords contractuels intressants alors que l'on ne s'est
pas beaucoup intress l'pargne-logement, son encours et son efficacit.

Je reviendrai sur la dcentralisation du 1% et de son utilisation : le rapport du Conseil conomique et


social avait prconis l'utilisation des commissions paritaires interprofessionnelles du logement
(COPARIL), c'est--dire des associations locales de collecteurs, pour rpartir de faon intelligente ce 1%
avec l'instance d'Etat, que l'on dterminera, charge de la programmation en matire de logement.

J'ai vu des oprations de logements en zone 3 o l'on mettait 250.000 francs de fonds du 1% logement
sur une maison individuelle d'une valeur de 600.000 francs ! Est-ce vraiment efficace en termes
d'utilisation du 1% ? N'y aurait-il pas lieu de dcider localement comment rpartir, et en fonction de
quelles priorits, les financements du 1% ?

Par ailleurs, on sait que les fonds du 1% ne sont pas galement rpartis. Quand certains organismes
d'HLM sont filiales de collecteurs du 1%, ils sont peut-tre privilgis dans l'ligibilit aux financements
par le 1%. Ne serait-il pas souhaitable d'avoir une rpartition transparente de ces financements en
fonction d'objectifs collectivement dtermins ?

Il nous semble important, sur tel ou tel territoire, d'affecter le 1% prioritairement aux oprations de
renouvellement urbain, aux oprations de rhabilitation, l'habitat rural - que sais-je ? -, mais qu'une
structure en dcide collectivement et de faon transparente.

Le forfait charges pris en compte pour le calcul de l'APL n'a pas volu depuis un certain temps et il est
vrai qu'un certain nombre de charges ont considrablement augment : l'eau, l'nergie, la redevance
pour collecte des dchets mnagers. J'ai rdig le rapport du Conseil conomique et social de 1998 sur
la gestion des dchets mnagers. Une directive europenne nous oblige pratiquer la collecte slective
des dchets d'ici 2002. Nous ne pourrons pas atteindre cet objectif en 2002, tout le monde en est
conscient. Surtout, la collecte slective cotera cher au contribuable et donc au locataire. Elle ne cotera
pas plus cher que de rsorber une dcharge, mais augmentera les charges directes des locataires. On
ne l'avait pas pris en compte dans le forfait charges. Aujourd'hui, la collecte des ordures mnagres est
le quatrime impt local, ce qui n'est pas ngligeable.

Je pourrais faire un raisonnement analogue sur l'eau et sur l'augmentation des cots de l'nergie,
particulirement cet hiver et l'hiver dernier.

La collecte slective des dchets, pour le logement locatif social, a pris beaucoup de retard dans l'habitat
collectif. Elle est pratique surtout en habitat individuel parce qu'elle y est plus facile organiser que
dans les grands ensembles. Un certain nombre de grands ensembles semblent stigmatiss, les gens s'y
considrent comme relgus. L'accs la citoyennet par un geste comme la collecte slective des
dchets y est trs apprcie. Les gens souhaitent pouvoir le faire comme un acte citoyen. Quand on le
leur refuse ou qu'on met en _uvre la collecte slective, en dernier lieu dans l'habitat collectif, on
stigmatise encore plus leurs rsidents en leur laissant entendre qu'ils ne sont mme pas assez citoyens
pour la collecte slective de leurs dchets ! Il est important de renverser cette tendance.

M. Dumont connat bien le problme du foncier puisqu'il a dj t rapporteur au Conseil conomique et


social sur ce sujet en 1996. C'est l'un des lments extrmement importants de la production de
logements sociaux. Les rponses ne sont pas faciles apporter. Il nous semble que des outils doivent
tre mis en place, en particulier des tablissements publics que j'ai dj voqus et qui se rvlent
efficaces l o ils sont mis en uvre.

Le rapport du Conseil conomique et social prconisait un certain nombre de mesures fiscales


susceptibles d'tre efficaces sur la production de foncier.

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A propos de la non-consommation des crdits et du ralentissement de la production de logements
sociaux, le Conseil conomique et social estime que, depuis le rapport de M. Joseph Niol de 1993 sur
l'approche quantitative et qualitative des besoins en logement et de la solvabilit de la demande,
ractualis par les tudes de l'Insee en 1997 avec des modles macro-conomiques sur les besoins en
logement, on ne sait pas grand-chose sur les besoins en logements en France.

On en est donc aux actualisations de 1997 de l'Insee selon lesquelles les besoins annuels en logements
pourraient se situer entre 260.000 et 340.000, soit une moyenne de 300.000. Pour la priode 2000/2005,
l'Insee avait retenu une hypothse haute 305.000 logements et une hypothse basse 240.000. En
2000, 311.000 logements ont t construits. Si l'on se rfre aux projections de l'Insee, on est donc
dans les clous .

Nanmoins, on s'aperoit qu'un certain nombre de besoins ne sont pas satisfaits, compte tenu du
passage d'une demande trs quantitative une demande qualitative. On sait qu'il y a des besoins de
logements sociaux en certains points et qu'ailleurs, des logements restent vacants. Il y a donc ncessit
de renouveler l'offre et d'adopter une approche qualitative de la demande. C'est autre chose de faire un
habitat qui rponde une demande qualitative que de faire un habitat qui rponde des impratifs
quantitatifs uniquement. Les problmes de renouvellement urbain et de rpartition des logements sociaux
sur le territoire sont donc poss.

A cet gard, il est vraiment difficile de savoir pourquoi on ne produit pas plus de logements sociaux. On a
beaucoup tendance dire que c'est la faute des organismes HLM, et je ne crois pas que ce soit
l'explication unique. Quand on voit que tous les permis, y compris dans des communes qui ne peuvent
pas tre suspectes de refuser du logement social, font l'objet de recours de la part des riverains, on
s'aperoit - si j'ose la comparaison avec les dchets - que l'on rencontre le mme phnomne de rejet du
logement social que de rejet des dcharges, avec des ractions telles que : Pas chez moi, mais chez le
voisin .

(M. Jean-Jacques Jgou proteste).

Je peux vous citer dix endroits o l'on a exerc des recours contre les permis de construire. Ce ne sont
pas les logements qui sont stigmatiss, mais bien les gens qui y habitent. On ne veut pas que certaines
personnes habitent un logement social dans la commune. C'est ce que l'on a pu constater sur un certain
nombre de permis. Il y a aussi quelques difficults produire du logement social, mais il me semble
qu'elles sont en cours de rsorption.

Le manque de foncier conduit loigner de plus en plus les constructions de logements sociaux la
priphrie des villes. L encore, un certain nombre de politiques incitatives peuvent permettre de
recentrer la construction de logements sociaux en proximit urbaine de faon viter des cots diffrs
en matire de rseaux de tlcommunication.

M. Daniel Feurtet : Avant de poser mes questions, je voudrais revenir, sur votre comparaison entre les
logements, les personnes et les dchets mnagers. J'imagine qu'elle ne correspondait pas votre
pense, mais la comparaison me parat dlicate.

Deuximement, pour les lus il n'y a pas une recherche de stigmatisation du logement social au regard
du tri slectif, il y a des contraintes objectives qui nous sont imposes. L'existence de vide-ordures dans
les appartements a conduit aussi des comportements l'gard des dchets mnagers qu'il est assez
difficile de chercher modifier aujourd'hui. Votre propos mrite d'tre nuanc. Je suis dans une
commune o nous avons entrepris le tri slectif de manire hardie et courageuse. Il n'y a pas une volont
de stigmatiser l'habitat collectif, mais des contraintes trs objectives l'gard de l'exigence du tri slectif.

Ma question portera principalement sur le point suivant : que pensez-vous aujourd'hui du financement du
logement social, considrant que le montant du loyer de sortie est, mon avis, excessif. Le taux d'effort
demand est la fois excessif pour certains et dissuasif pour d'autres et n'encourage pas non plus la
mixit sociale. Que pensez-vous de l'quilibre du financement du logement social ?

Deuximement, ma proccupation porte sur les garanties d'emprunt. Aujourd'hui, de trs nombreuses
collectivits territoriales ont un niveau de garanties d'emprunt - et parfois de risques d'appel en garantie -

Rapport MEC-Logement social - Page 91


qui fait souvent l'objet d'observations de la part des chambres rgionales des comptes et qui rend parfois
impossible, compte tenu du stock de garanties d'emprunt de telle ou telle collectivit, l'engagement de
nouvelles oprations.

N'y aurait il pas aujourd'hui d'autres mcanismes mettre en place pour les garanties d'emprunts des
constructions nouvelles ?

Mme Michle Attar : Je voudrais rectifier mon propos. Je n'ai absolument pas voulu comparer le
logement social aux dcharges. Je n'ai voulu parler que du concept de NIMBY . Ce concept signifie
qu'un rsident accepte une dcharge, un incinrateur, etc., mais pas dans sa commune et pas sur son
territoire : il s'applique maintenant au logement social.

Chacun peut s'accorder dire qu'il est important de pouvoir loger l'ensemble de nos concitoyens, mais
pas chez moi . C'est uniquement cela que j'ai dit.

Je sais par ailleurs que beaucoup de collectivits locales ont fait un effort considrable en matire de
collecte slective. Je constate nanmoins que l'on commence toujours par l'individuel plutt que par le
collectif. Certaines communes ont commenc par le collectif et ont parfaitement russi. Le problme des
vide-ordures est un vrai problme, mais il peut tre rsolu.

Je ne peux rpondre qu' titre personnel sur la question du financement du logement social : le Conseil
conomique et social n'a pas travaill sur ce point. Il ne demande que cela. Si vous voulez le saisir, il n'y
a aucun problme, mais il n'a pas travaill sur le financement depuis le rapport de 1998 sur le 1%
logement.

M. Jean-Jacques Jgou : Nous avons bien not qu'il y a une sorte de dilution et une
dresponsabilisation de l'Etat puisque, quand on construit un logement social, ce qui est quand mme
l'une des fonctions rgaliennes de l'Etat, les concours de la rgion, du dpartement, des autres
collectivits et de la commune sont sollicits. Or, si nous avons des problmes pour les raliser - et selon
la loi Solidarit et renouvellement urbains (SRU) -, il faudrait construire un minimum de logements
sociaux, c'est parce que se posent aussi des problmes de financement.

Il est donc peut-tre difficile d'analyser ces problmes sans rapport du Conseil conomique et social.
Vous avez qualifi les collectivits territoriales d'acteurs de deuxime rang, je pense qu'elles sont au
premier rang. Une collectivit qui ne veut pas construire de logements sociaux trouvera toutes les bonnes
raisons pour cela, il n'empche que le surcot du foncier existe bien.

La garantie financire existe aussi, mme si le chef de mission de la MIILOS nous a dit que c'tait un
mirage. Cela reste une nigme pour moi. J'en ai reparl la Caisse des dpts et consignations
mercredi. Il est incroyable que le chef de la MIILOS ne sache pas comment sont prises les garanties pour
les organismes HLM.

N'y a-t-il pas un problme d'estimation quantitative ? A-t-on vraiment besoin d'autant de constructions de
logements sociaux ? N'est-il pas ncessaire de proposer une rponse qualitative plus que quantitative ?
Que pensez-vous des oprations qui commencent bien timidement et qui devraient prendre de l'ampleur,
de dmolition-reconstruction ? Le Conseil conomique et social a-t-il travaill sur cette question ?

Beaucoup de logements ne peuvent plus tre occups, l'importance de la vacance montre bien que
certaines rsidences, comme des barres, n'ont plus la capacit d'hberger la population dans les
conditions normales, exiges aujourd'hui. Cela me parat important.

Vous avez dit vous-mme que l'apprciation des besoins n'tait pas claire dans l'esprit du Conseil
conomique et social ; ils sont plus qualitatifs que quantitatifs. Je crois que nous avons nous poser
cette question parce que, souvent, la problmatique se limite au nombre de logements construire.

Mme Michle Attar : Je suis pratiquement d'accord avec tout ce que vous avez dit. Quand j'ai dit
collectivit locale en deuxime rang, il ne s'agit que du deuxime rang des communes en matire de
financement, ce peut tre un troisime rang derrire les dpartements ou les rgions. Mais l'intervention
des collectivits locales au sens large est moins importante que celle de l'Etat.

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Nanmoins, la question est de savoir si le logement social est une mission rgalienne de l'Etat. Elle
apparat en filigrane dans les rapports parce que la rflexion n'tait pas mre l'poque comme elle
pourrait l'tre maintenant. On s'aperoit que l'Etat aurait plus un rle de rgulateur jouer pour assurer la
solidarit nationale, pour veiller ce que les besoins soient couverts dans tous les secteurs. Mais qui
mieux que l'Etat local, qui aurait un vrai pouvoir de drogation et d'adaptation des rgles nationales et les
collectivits locales pourraient mieux apprcier les besoins au niveau local ?

M. Jean-Jacques Jgou : Le logement social est bien une fonction rgalienne de l'Etat aujourd'hui ; c'est
lui qui doit le financer. Cela me parat tre une drive du financement que de faire appel la rgion, au
dpartement et aux autres collectivits pour pouvoir effectuer des ralisations de logements sociaux.

Vous semblez dire que la fonction de rgulation de l'Etat est normale parce que c'est lui qui finance, qui
devrait financer.

Mme Michle Attar : ...et qui est le garant de la solidarit nationale.

M. Jean-Jacques Jgou : Oui, mais l'Etat rcupre par exemple 80% des contingents d'attribution au
motif qu'il finance le logement. C'est donc bien une fonction rgalienne, sinon il faudrait qu'il y ait transfert
de charges.

On peut le proposer et il faudra alors voir dans quelles conditions les collectivits dont on parle pourront
financer officiellement le logement social. Je ne dirai pas qu'il est financ sous le manteau, mais il n'est
pas financ officiellement ; c'est au bon vouloir des assembles dpartementales.

Prenons l'exemple d'une opration de dmolition-reconstruction dans ma ville. Sa ralisation est


suspendue une dlibration du Conseil gnral du Val-de-Marne qui doit indiquer, suite aux
renouvellements des assembles dpartementales et d'autres collectivits locales, s'il continue financer
le logement social. Cela ne fait pas partie de ses attributions. Ce sont des choix.

Mme Michle Attar : Je ne sais pas si l'on pourrait aller jusqu'au transfert de comptences que vous
voquez. Nous n'en avons jamais parl ; nous avons toujours voqu la ncessit pour l'Etat de
contractualiser avec les autres acteurs, mais sur des bases qui permettent vritablement d'apporter de la
souplesse. Il ne s'agit pas d'une contractualisation obligatoire.

A la limite, lorsqu'une collectivit locale intervient beaucoup dans le domaine du logement, on peut
envisager que les aides de l'Etat, en raison des problmes spcifiques de foncier dans sa rgion,
puissent tre modules en fonction des aides des collectivits locales. J'ai parl de drogations en
matire de plafonds de ressources, de prix-plafond. Dans ces domaines, il me semble que l'Etat local doit
avoir des marges de man_uvre par rapport des rgles dictes au plan national, garantes d'une
solidarit nationale. C'est ce que le Conseil conomique et social qualifie de rgulation. Il s'agit, non pas
de concurrence, mais d'une rgulation Sunshine , c'est--dire qui consiste donner des orientations,
comme dans les pays nordiques.

Penchons-nous vritablement sur l'valuation des besoins de dmolition-reconstruction. Il y a des


lments qui nous permettent de dire aujourd'hui qu'une partie des besoins quantitatifs - c'est ce que j'en
conclus l'examen des projections de l'Insee et d'un certain nombre d'indicateurs - est satisfaite.
Nanmoins, les files d'attente demeurent - vous les constatez tous dans les collectivits locales - et des
logements restent vacants. Il y a donc un problme d'adquation entre l'offre et la demande.

Il n'est plus question dans un Etat comme le ntre d'assigner des gens rsidence quand ils ont envie de
changer de domicile. Il y a donc ncessit d'adapter cette offre cette demande et de dmolir un certain
nombre de logements qui ne correspondent plus la demande.

Deuxime remarque : je dis que l'on ne peut pas assigner des gens rsidence, et que l'on ne peut pas
non plus les assigner un statut d'occupation. Il y a une grande aspiration d'un certain nombre de
mnages accder la proprit. Les besoins en logements, y compris dans le logement social, ne
peuvent pas tre satisfaits par la seule rponse locative. Je crois qu'il y a une place pour une vritable
accession sociale la proprit.

Rapport MEC-Logement social - Page 93


Cela veut dire qu'il faut que nous nous donnions tous les moyens pour que ceux qui accderaient la
proprit, y compris avec des revenus faibles, ne se retrouvent pas en situation d'chec. Les facteurs
d'chec en accession la proprit sont le chmage et le divorce. Aujourd'hui tous les mcanismes
assuranciels mis en place par l'Etat visent assurer les banques et les crances hypothcaires. Il est
ncessaire d'assurer les accdants. L'assurance client, c'est la scurisation telle qu'elle a pu tre mise en
place par le mouvement HLM : Je vous rachte votre logement, je vous reloge dans le logement et
vous devenez locataire si vous n'arrivez plus accder la proprit . L'tape extraordinaire, que nous
n'avons pas russi atteindre, serait qu'aprs le chmage ou le divorce, on puisse aussi, en cas de
remariage ou de retour l'emploi, et donc une meilleure fortune, redevenir propritaire de son
logement.

Les statuts d'occupation seraient donc un peu plus permables qu'ils ne le sont actuellement.

Le dernier rapport de conjoncture de M. Dominique Tadd souligne la ncessit de favoriser une


accession sociale la proprit dont on estime qu'elle est plus efficace que les fonds de pension car c'est
un vrai capital retraite pour les mnages modestes. Quand on arrive la retraite, et que l'on a pay son
logement, on possde quelque chose, et l'on a moins de charges supporter.

M. Jean-Jacques Jgou : Mais cela ne fait pas vivre. La retraite est un autre problme.

M. Jean-Louis Dumont, Rapporteur spcial : On possde un bien.

M. Jean-Jacques Jgou : Mais on ne le vend pas.

Mme Michle Attar : On ne le vend pas mais on n'a plus de loyer payer. On a donc une charge en
moins.

M. Jean-Jacques Jgou : On n'a pas de retraite non plus. Cela ne fait pas vivre.

M. Jean-Pierre Delalande : Je ne voudrais pas que l'on mlange les notions de pouvoir rgalien de l'Etat
et de mission de solidarit nationale qui sont pour moi trs diffrentes, y compris par leur porte. Dire qu'il
s'agit d'une mission rgalienne de l'Etat signifie que l'Etat peut tout faire. C'est d'ailleurs ce qu'il s'est
autoris faire travers la loi SRU dont on connat les mfaits.

La mission de l'Etat sur le territoire national doit s'exercer travers le financement du logement dont on
observe qu'il devient de plus en plus subsidiaire. Voil ce qu'il faut revoir. Le reste doit s'organiser partir
de la ralit de terrain des collectivits locales. Vous vous tes d'ailleurs beaucoup exprime sur ce point.
J'ai rencontr le problme que vous avez voqu. Voulant faire ce que l'on me pressait d'appeler un htel
social - ce que j'ai refus pour des raisons de smantique - en centre-ville, j'ai immdiatement dclench
un toll gnral, avec ptition sur ptition. Nous l'avons nanmoins fait et mis en uvre pour des
populations en grande difficult (alcoolisme, drogue, etc.). L'opration tait trs bien encadre avec un
soutien psychologique et social ; nous n'avons jamais eu la moindre difficult avec l'environnement.
J'atteste donc que ce que vous voquez existe, qu'on peut le faire et que cela fonctionne. Mais ce sont
les collectivits locales qui peuvent mettre cela en place.

La ralit des collectivits locales n'est pas la mme partout. Imposer 20% ou plus de logements sociaux
est absurde. Je ne connais pas un maire, de quelque bord qu'il soit, qui ne soit proccup par le souci du
logement social : comment loger les jeunes qui veulent rester sur le territoire de la commune ? Comment
loger les personnes en difficult lorsqu'elles subissent un accident de la vie comme vous l'avez voqu ?
Cela dit, on ne peut imposer des pourcentages identiques, alors que la situation de dpart n'est pas la
mme. Qu'il y ait des incitations pour augmenter le nombre de logements sociaux l o il est insuffisant,
fort bien ! Cela tant, taxer rglementairement puis financirement une commune qui n'est pas en
mesure de le faire alors qu'elle n'est pas mal dispose pour autant, avec des consquences fortes sur le
budget, cela signifie alourdir un peu plus sa situation et ses contraintes.

Il me parat important que l'Etat, dans sa mission de solidarit nationale, adapte les financements et les
modules selon la situation des collectivits locales. L'autorit dconcentre de l'Etat peut oprer l'analyse

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fine que vous voquiez pour qu'il y ait une dontologie, c'est--dire pas d'injustice, pas de trou. Tout cela
ne me parat pas exagrment compliqu mettre en uvre.

Je ne voudrais pas qu'en accrditant l'ide - ce serait une tout autre dmarche - que le logement social
est une mission rgalienne de l'Etat, celui-ci s'autorise tout sans aucune considration de la ralit locale.
Il a tendance le faire quand on s'aperoit qu'un haut fonctionnaire charg de ce secteur ne sait mme
pas que les collectivits locales doivent apporter leur caution, ce qui depuis l'application de la
comptabilit M 14, n'est pas neutre dans la mise en place de leurs budgets d'investissement. Quand l'Etat
donne des leons, il convient qu'il apprenne les donnes lmentaires du financement du logement
social.

M. Jean-Louis Dumont, Rapporteur spcial : Les observations de mes collgues me confortent dans la
dmarche, que je souhaite vous proposer, d'aller au plus prs du terrain. Comme Mme Attar l'a rappel, il
a fallu construire des logements rapidement et en grand nombre pour faire face la pnurie et radiquer
les lieux insalubres, en particulier en Ile-de-France. Aujourd'hui, le parcours rsidentiel fait apparatre une
demande de qualit.

Je voudrais interroger Mme Attar sur ce parcours rsidentiel plus fluide du fait de la recomposition des
mnages. Ce parcours rsidentiel doit tenir compte des effets de socit, et permettre de passer du
locatif l'accession la proprit. De ce point de vue, le parc locatif social peut jouer aussi un rle dans
l'accession la proprit de son propre logement. Pour certaines catgories de personnes, c'est la seule
solution qui permette d'avoir un patrimoine et un lieu que l'on s'approprie. Ce type d'accession peut jouer
un rle important pour l'insertion.

Le parcours rsidentiel ne pourrait-il pas tre dclin, non pas de faon nationale, mais au plan local o
les cultures peuvent jouer un rle important dans l'accession la proprit, y compris trs sociale, et trs
dveloppe avec l'mergence de nouveaux produits, volutifs et mme avec l'apport de travail ? On
(6)
pense que le mouvement associatif Castor est un lment du pass. Or, dans une rgion comme la
Bretagne, ce mouvement Castor est trs puissant, trs organis et trs efficace. J'ignore si ce modle
pourrait s'appliquer en Ile-de-France, mais il existe en province et en milieu rural.

Le Conseil conomique social a publi diffrents travaux sur le parcours rsidentiel et Mme Laurence
Douvin avait mis des propositions dans son rapport de 1996 Urbanisation et citoyennet dans les
grandes agglomrations pour tenir compte de l'volution de la socit et des offres que l'on devait
promouvoir. Quelles sont les propositions du Conseil ?

Mme Michle Attar : Pour rpondre M. Delalande, je dirai que la mixit sociale ne se rsume pas un
chiffre. La mixit sociale n'est pas mesurable par un chiffre ou un pourcentage valable sur l'ensemble du
territoire ; la mixit sociale doit tre ralise sur chaque territoire avec une batterie de critres. Attachons-
nous tous ensemble dfinir ce qu'est la mixit sociale.

Le programme des Nations-Unies pour le dveloppement (PNUD) a bien russi dfinir ce qu'est le
bonheur par l'laboration d'un indice de satisfaction des besoins, un indice de dveloppement qui
comprend le bien-tre des gens. Cette comparaison est peut-tre aussi hasardeuse que celle que j'ai
faite tout l'heure. Cela signifie que l'on peut dfinir la mixit sociale et qu'elle peut ne pas tre la mme
en Seine-Saint-Denis et en Bretagne. En Bretagne, la tradition d'accession la proprit est importante,
les gens vivent dans leurs logements individuels. En rgion parisienne, les gens vivent en logement
collectif, la densit de population est beaucoup plus importante, les niveaux de revenus ne sont pas les
mmes, etc.

M. Daniel Feurtet : En Seine-Saint-Denis, 52% de la population est en accession individuelle la


proprit. On ne le sait pas assez.

Mme Michle Attar : Cela confirme d'autant plus la ncessit de procder des analyses fines. Le
Conseil conomique et social propose de faon rcurrente la cration d'observatoires locaux de l'habitat
pour mieux connatre les besoins. La mixit ne peut s'analyser partout de la mme faon.

Aujourd'hui, en France, le parcours rsidentiel est le suivant : locatif, accession la proprit. Point. Il n'y
a pas de statut intermdiaire : la location-accession n'est pas un statut intermdiaire, mais bien une

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accession la proprit ; il n'y a pas d'accession partielle la proprit telle qu'elle se pratique en
Grande Bretagne ou aux Pays-Bas, rfrences qui n'ont pas vraiment convaincu la Fdration nationale
des socits coopratives d'HLM.

Il nous semble que les parcours doivent tre plus fluides et facilits par la fiscalit du logement, et
notamment celle qui porte sur les ventes de logements. Je ne peux que rpter qu'il ne nous parat pas
opportun d'assigner les gens rsidence. S'ils veulent accder la proprit, il faut le leur permettre. Et
personne, pas mme l'Etat rgalien, ne peut dcider que quelqu'un ne peut pas accder la proprit
parce qu'il est trop pauvre. Si ses revenus sont insuffisants pour qu'il puisse accder la proprit, il faut
l'aider d'autant plus, y compris par des mcanismes de scurisation renforcs.

Pour certaines familles revenus faibles ayant charge d'enfants, l'accession en la proprit est
prfrable la cage d'escalier ; elle reprsente une excellente alternative. En France, il a trop souvent
t considr qu'il fallait tre mritant pour accder la proprit. Je ne suis pas favorable ce type de
discours.

M. Daniel Feurtet : La notion de mixit sociale est trs difficile cerner. Elle ne prend pas en compte
uniquement le niveau des ressources, mais galement les origines, la profession, la taille de la famille ;
un ensemble de paramtres trs complexes. Nous sommes presque en train de dfinir le bonheur la
place des gens ; nous sommes toujours sur le fil du rasoir. Cela dit, il y a quelques responsabilits
prendre pour circonscrire cette notion.

Une question me proccupe. On dit que la conception du logement doit permettre son utilisation par une
srie de personnes, blesses par la vie, - handicapes et autres - et nous y sommes trs attentifs. Mais
l'est-on suffisamment ce que l'on appelle les maintiens domicile, les accompagnements familiaux, aux
questions de taille des logements, ou de prsence sur le mme palier ?

Dans la perspective de la conception des futurs logements, un travail a-t-il t ralis sur cette question
de socit laquelle on a apport pour le moment des rponses trop faibles mon avis ? Quand on
discute avec des architectes de la conception des logements, on sait qu'il faut largir une porte pour
permettre le passage d'un fauteuil roulant, mais on ne tient pas suffisamment compte de la taille du
logement au-del de la prise en compte du nombre d'enfants, ou de l'organisation des paliers permettant
aux parents et aux enfants de rester proches les uns des autres, parce que cela affecte les financements.
Existe-t-il une rflexion sur ce sujet ?

Mme Michle Attar : Une rflexion trs importante est en cours sur les personnes en situation de
handicap dans la ville. Un rapport de M. Vincent Assante, sur les situations de handicap et le cadre de
vie, ralis par le Conseil conomique et social en 2000, est assez alarmant pour le logement : 40% des
logements construits et qui ont fait l'objet de contrles ne sont pas aux normes, mme pour les
personnes en situation de handicap. Les services de contrle sont dficients faire respecter un certain
nombre de prescriptions. Notre section du cadre de vie a eu un dbat difficile sur la prise en compte du
handicap, lors de l'examen du rapport : tous les logements doivent-ils tre adapts ou faut-il pouvoir
adapter certains logements des situations de handicaps particuliers ?

Un rapporteur n'tait pas loin de demander que tous les logements soient quips d'ascenseurs. Cela
reprsenterait un surcot trop lev pour la collectivit. Cela tant, il est ncessaire de se donner les
moyens d'adapter les logements toutes les situations. Les volutions de la vie doivent permettre
d'adapter ces lments.

Comme vous l'avez voqu pour le maintien domicile, les enfants devraient pouvoir disposer d'un
appartement en face de celui des parents, mme s'ils drogent aux critres de plafonds de ressources.
Ces situations doivent tre rgles au niveau local et doivent pouvoir faire l'objet de drogations grce
un raisonnement en cot global : une telle solution cote moins cher que de mettre une personne ge
dans une institution spcialise.

Les adaptations la vie, au-del de ces situations de handicap, valent pour la famille. Aujourd'hui, il faut
crer des passerelles entre les rgles applicables en matire de logement et la justice : les jugent
dcident de plus en plus la garde alterne en cas de sparation des parents. Pourquoi le deuxime
conjoint n'a-t-il pas droit l'APL ? Ne doit-il pas loger ses enfants au mme titre que le premier conjoint ?

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Une rforme est en cours l'initiative du secrtariat d'Etat la famille en la matire. C'est l'volution de la
socit qui aboutit l'augmentation du nombre de gardes alternes, mais quand bien mme il n'y aurait
pas de garde alterne, le pre qui reoit ses enfants le week-end a quand mme le droit d'avoir une
chambre et d'en obtenir le financement s'il est pauvre.

Tous ces lments ncessitent des adaptations et des assouplissements qui n'existent pas aujourd'hui.

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7.- Audition de M. Philippe Pelletier,
prsident de l'Agence nationale pour l'amlioration de l'habitat (ANAH),
et de M. Pierre Pommellet, directeur gnral

(Extrait du procs-verbal de la sance du jeudi 17 mai 2001)

Prsidence de M. Augustin Bonrepaux, Prsident

A l'invitation du Prsident, MM. Philippe Pelletier et Pierre Pommellet sont introduits. Le Prsident leur
rappelle les rgles dfinies par la Mission d'valuation et de contrle pour la conduite des auditions : pas
d'expos introductif, change rapide des questions et des rponses.

M. Jean-Louis Dumont, Rapporteur spcial : Le patrimoine priv est souvent considr,


particulirement en centre ville, comme du logement social sinon trs social, de fait. Depuis 10 ou 15 ans,
tous les intervenants ont rclam pour l'ANAH, soit des moyens nouveaux - ce qui fut fait -, soit des
volutions.

Premire question : o en est la grande ANAH qui doit rassembler sous votre autorit l'ensemble des
interventions au bnfice du logement priv, quant sa remise aux normes, sa remise en tat, afin de
redonner, surtout dans le c_ur des villes, me semble-t-il, des capacits d'accueil pour des populations
qui, autrement, en sont exclues ?

M. Philippe Pelletier : Le Parlement a, par la loi du 13 dcembre 2000 Solidarit et renouvellement


urbains (SRU), constitu cette grande Agence nationale pour l'amlioration de l'habitat (ANAH) d'une
part, en la chargeant de la tche de continuer sa mission de subvention des travaux dans le parc locatif
priv, et, d'autre part, en la dotant d'une nouvelle mission consistant distribuer la prime l'amlioration
de l'habitat (PAH) aux propritaires occupants modestes. Vous avez mis les moyens ncessaires cette
mission dans la loi de finances pour 2001 en dotant l'ANAH d'un budget de 3 milliards de francs
d'autorisations de programme reprsentant 2,2 milliards de francs au titre de la premire mission - celle
de subventionner le parc locatif priv - et 800 millions au titre de la dotation de la PAH.

Depuis cette loi, un dcret d'application est paru au mois d'avril 2001, ce qui nous a permis de mettre en
place immdiatement le volet subvention au parc locatif priv pour lequel d'autres dispositifs
rglementaires n'taient pas ncessaires. Pour ce qui concerne la PAH, nous ne pourrons uvrer que
lorsque le rglement gnral de l'agence, en cours de prparation dans les services de la direction
gnrale de l'urbanisme, de l'habitat et de la construction (DGUHC), sera termin et publi ; ce qui nous
permettra de grer cette prime.

Nos prvisions sont que nous devrions pouvoir commencer intervenir sur ce parc partir du dernier
trimestre de l'anne. Pour l'instant, la prime continue tre distribue par l'Etat travers ses directions
dpartementales de l'quipement, avec probablement une situation dont l'orthodoxie comptable n'est
peut-tre pas totale.

M. Jean-Louis Dumont, Rapporteur spcial : On peut constater pour une fois que la volont du
lgislateur, qui rclamait unanimement cette grande ANAH depuis longtemps, a t suivie d'effet et cette
mise en place devrait tre rapidement oprationnelle. Monsieur le Prsident de la Mission d'valuation et
de contrle, galement ancien Prsident de la Commission des finances, c'est une grande nouvelle
d'entendre cela.

Ne craignez-vous pas que le rglement gnral, venant de la seule grande direction du secrtariat d'Etat
au logement, risque de ne pas apporter les assouplissements ncessaires ?

Sur la prime l'amlioration de l'habitat, nous avons connu des files d'attente une poque dans nos
dpartements. La bataille parlementaire sur les budgets avait permis de les faire pratiquement
disparatre. Y a-t-il, votre connaissance, un stock de demandes encore important ? Par ailleurs, les 800
millions de francs d'autorisations de programme seront-ils suffisants pour faire face aux flux de la
demande en sachant que ces primes sont gnralement efficaces et tout particulirement dans le milieu
rural ?

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M. Philippe Pelletier : Pour autant que nous puissions avoir une connaissance prcise de ce qui se
passe aujourd'hui en ce qui concerne la distribution de la prime l'amlioration de l'habitat, nous sommes
inquiets pour plusieurs raisons.

Premirement, nous constatons que cette prime, qui engendre un nombre important de dossiers, pour un
montant unitaire assez faible par logement, est gre par un nombre d'instructeurs insuffisant en
comparaison de ceux dont nous disposons dans le cadre de l'agence pour le parc locatif priv.

Deuximement, nous observons une tension vive sur la distribution de la prime, c'est--dire que les files
d'attente existent nouveau.

Troisimement, nous notons que la qualit de l'instruction des dossiers est trs sensiblement diffrente
pour la PAH de ce qu'elle est pour l'ancienne ANAH et que l'on a tendance aujourd'hui ne pas tre trs
regardants sur les renseignements prsents par les demandeurs de la prime. Nous sommes plus stricts
en ce qui concerne la distribution des subventions de l'ANAH aux propritaires bailleurs.

Tout cela fait que, lorsque nous allons prendre en charge cette distribution, nous essaierons d'appliquer
la PAH la mme rigueur mise en _uvre du ct de l'ANAH. Nous allons veiller ce que les instructeurs de
la PAH ne disparaissent pas au moment du transfert du personnel de l'Etat l'agence. M. Pierre
Pommellet s'efforce de veiller ce que les directions dpartementales de l'quipement (DDE) n'en
profitent pas pour rcuprer du personnel ncessaire d'autres fonctions. Nous esprons garder au
moins ces instructeurs, sachant que si l'on veut une instruction convenable des dossiers PAH, ils sont en
nombre insuffisant.

Voil les motifs d'inquitude, mme si nous sommes convaincus que c'est une bonne ide que de
regrouper ANAH et PAH.

M. Jean-Louis Dumont, Rapporteur spcial : Vos observations sur la rapparition des files d'attente
ont de quoi nous inquiter, surtout aprs les mesures sur l'habitat dcent, la lutte contre l'insalubrit, car
souvent les logements de centre-ville ont t abandonns depuis longtemps, ou subissent une
dgradation continue. C'est vrai que les loyers sont faibles, mais les conditions de l'habitat sont
insuffisantes.

L'intervention de l'ANAH sur ce bti est importante - il faut quand mme des moyens - mais elle rpond
un volontariat : c'est le propritaire qui dcide ou non d'intervenir ; ventuellement, ici ou l, c'est le
locataire qui souhaite faire quelques travaux.

Ne pensez-vous pas qu'il y a une contradiction entre l'existence d'une vacance en centre-ville, dans le
logement priv, et donc la rticence d'un certain nombre de propritaires lancer des travaux, souvent
de petits propritaires. - je ne parle pas ici des grands immeubles de l'Ile-de-France ou de la rgion
parisienne - des villes moyennes ou du milieu rural o la demande de locatif n'est pas toujours satisfaite,
avec dans le mme temps, les nouvelles missions confres aux acteurs HLM ou autres pour une
intervention scurisante au bnfice de ces propritaires ?

Ne pensez-vous pas que l'on prend chaque anne un certain nombre de mesures lgislatives,
rglementaires, pour lesquelles on investit des moyens budgtaires sans qu'il y ait une vritable politique
globale, ce qui entrane un manque d'efficacit ?

Je remarque que le fond du discours des ministres successifs sur le logement priv et la proprit prive,
tant M. Louis Besson que Mme Marie-Nolle Lienemann, au cours des assembles gnrales du
mouvement HLM, est finalement le mme : on compte beaucoup sur ce patrimoine, souvent vide ou que
l'on remet en tat, pour aller vers plus de mixit, pour reconqurir l'habitat en centre-ville.

La grande ANAH peut-elle rpondre ce souci de cohrence et d'efficacit et attirer plus de propritaires
ou de locataires, pour remettre en tat ces logements et lutter contre l'insalubrit ?

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M. Philippe Pelletier : Je commencerai par une caricature : les cinquante dernires annes ont t
caractrises, d'une part, par l'quation logement = construction, et, d'autre part, par l'quation logement
social = production d'un parc ddi spcialement cet effet.

Les cinquante annes qui viennent devraient tre marques par deux autres quations : d'une part,
logement social = renouvellement du parc existant, public et priv, et d'autre part, logement social =
production d'une offre sociale de logements par l'ensemble des parcs.

En d'autres termes, je considre qu'aujourd'hui, la faon dont la politique du logement doit tre traite,
doit tre sensiblement diffrente de la faon des annes passes.

Si l'on persiste sur des logiques du pass, on continuera tre confronts la difficult que nous
observons aujourd'hui : celle de ne pas pouvoir assurer collectivement la production de logements pour
tous ; ce qui est la mission que nous nous sommes tous assigns, chacun sa place.

Ce pralable tant fait, l'Agence nationale pour l'amlioration de l'habitat (ANAH) me parat devenir l'un
des acteurs forts de la politique du logement. Nous avons quelques ides pour rendre plus efficace la
rhabilitation du parc, sa mission premire. Nous sommes en mesure d'expliquer aussi ce que nous
pouvons faire pour participer l'accroissement de l'offre sociale de logements.

Je traiterai ce dernier point en voquant les contradictions devant lesquelles nous pourrions tre placs.
Tout d'abord, je rappellerai que le texte sur la notion de logement dcent, auquel vous avez fait cho il y
a un instant, n'intresse que notre action sur le parc locatif priv. C'est--dire que la situation de
propritaire occupant n'est pas rgie par ce dispositif. Ce que le Parlement a voulu encadrer, c'est la
possibilit pour un propritaire de mettre disposition un logement indcent au profit d'un occupant.

Premire observation : puisque nous fonctionnons sur le systme du volontariat, il faut que les gens que
nous pouvons aider aient l'envie d'tre aids. Nous n'allons pas pouvoir toucher une population qui n'a
pas envie de venir demander des subventions et qui pourtant en aurait probablement besoin.

J'ai t interpell rcemment par un dirigeant de Droit au logement (DAL) qui me demandait pourquoi
nous ne financions pas les marchands de sommeil, afin qu'ils amliorent la qualit de l'habitat qu'ils
offrent. Il a trouv lui-mme la rponse aprs quelques mots de discussion : pour qu'un marchand de
sommeil fasse des travaux et vienne demander une subvention, il faudrait qu'il entre dans le circuit de la
rgularit, qu'il ait envie de prsenter des factures. Bref, vous devinez que la marginalit dans laquelle il
inscrit son action demeurera, et nos offres seront sans cho de sa part.

Il y a donc une part de logements indcents qui sont ceux que vous visez pour lesquels nous sommes
hlas impuissants offrir une aide des gens qui n'en veulent pas.

Deuxime observation : il reste un parc important sur lequel je souhaite m'expliquer. La fonction premire
de l'ANAH tait d'installer partout les trois lments de confort. Ce processus est trs proche de la mise
en _uvre de la dcence du logement. Nous avons men bien ce processus pour plus de 85% du parc.
Chaque anne, nous contribuons financer l'installation d'lments de confort dans 36.000 logements,
mais ce n'est plus l'objectif premier de dveloppement de l'agence ; c'est l'un de nos modes d'action.

Troisime observation : l'un de nos objectifs majeurs - vous le constaterez dans les lments chiffrs que
nous vous avons distribus - est de s'attaquer au phnomne de la vacance. L'ANAH n'a jamais voulu
participer ce dbat difficile, sotrique, sur le nombre de logements vacants. L'ANAH pense qu'il y a
suffisamment de logements vacants pour constituer un terrain de travail. Bon an, mal an, nous
subventionnons de faon trs significative des propritaires de logements vacants qui, grce nos actions,
sont remis sur le march locatif. Pour l'anne 2000, ce sont 35.000 logements vacants, dont 20 25.000
avec une vacance suprieure 12 ou 18 mois, c'est--dire une vacance devenant structurelle.

Grce la subvention, nous avons contribu permettre que ces locaux soient remis sur le march
locatif. Et nous pensons que ce sont ces locaux l qui ont le plus vocation nourrir l'offre sociale de
logements que nous voulons favoriser. Si tel logement tait vacant, c'est sans doute que le revenu que
l'on pouvait en attendre n'tait pas ncessaire au bailleur. On lui propose une remise en tat de son

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logement et on lui donne une subvention suffisamment significative pour qu'il prenne la dcision de la
raliser.

Dernire observation par voie de consquence : il parat adquat de penser que c'est un type de
logement sur lequel nous pouvons inciter le propritaire passer un conventionnement. Aujourd'hui le
conventionnement ANAH reprsente 9 10.000 logements par an qui, complts par la
contractualisation de loyers intermdiaires et par les logements encore rgis par la loi de 1948, fait que
notre offre de logements sociaux peut se chiffrer un peu moins de 20.000 par an.

Notre effort principal va porter sur ce terrain l, pour plusieurs raisons. Le Parlement a dcid, en
adoptant l'article 55 de la loi du 13 dcembre 2000 SRU , que le quota de 20% de logements sociaux,
qui doit tre satisfait dans certaines agglomrations, comprendra des logements conventionns ANAH.
Par les contacts que nous avons pu avoir avec un certain nombre d'lus municipaux concerns par ce
dispositif, nous pensons que le conventionnement ANAH peut, dans certaines agglomrations, prsenter
un caractre attractif pour favoriser ce dveloppement du nombre de logements sociaux.

Nous entreprenons en ce moment une campagne importante qui nous conduit notamment crire 800
maires ou responsables d'agglomrations concerns par ce quota en leur proposant d'examiner avec eux
comment nous pourrions, eux et nous, favoriser le conventionnement de locaux, spcialement des locaux
vacants, se situant dans le primtre concern.

Nous allons dvelopper cette action avec insistance et nous esprons qu'elle portera ses fruits. Pour
cela, nous allons mettre en place un outil de dveloppement des oprations programmes d'amlioration
de l'habitat (OPAH) thmatiques, dont le thme sera la diversit sociale. C'est--dire que nous allons
reprendre le cadre familier de l'OPAH et le mettre au service de cette fonction d'augmentation de l'offre
sociale de logements partir du parc priv.

Voil un des grands chantiers qui rpondra, je l'espre, votre proccupation. Pour rsumer, la lutte
contre l'indcence des logements tait dj inscrite dans notre action et va se poursuivre.
Deuximement, nous allons essayer de travailler le terreau des locaux vacants de manire encore plus
significative que nous avons pu le faire sur l'exercice 2000, avec 35.000 logements remis sur le march
locatif, volume dj tout fait significatif par rapport aux diverses actions publiques.

Enfin, nous allons, par une contractualisation avec les communes ou les agglomrations particulirement
concernes, dvelopper des OPAH thmatiques sur ce sujet. Nous nous sommes fix comme objectif
d'en lancer une centaine avant la fin de 2002.

M. Jean-Louis Dumont, Rapporteur spcial : Le propritaire priv est libre de son bien jusqu'au
moment o celui-ci peut ventuellement devenir dangereux. Les lus locaux en savent quelque chose
puisqu'ils ont un arsenal juridique pour ventuellement intervenir. C'est long et compliqu car il y a quand
mme la protection de la proprit prive. On ne peut donc passer ordinairement que par une forme
d'incitation.

Or, on voit bien que, malgr tous les textes rglementaires, nous sommes assez dmunis dans la lutte
contre l'insalubrit, alors que nous recevons des locataires dans nos permanences qui viennent se
plaindre de leur logement. Vous interpellez les maires ; si un maire lance une OPAH, comme tout est
bas sur le volontariat, il peut trs bien connatre le propritaire et la proprit dgrade et n'avoir aucun
moyen d'intervention. Ne se pose-t-il pas, en termes de police de l'habitat, une vraie question, mme si
cela doit dboucher sur la mise en place de mesures incitatives ?

Faut-il laisser un logement vide qui rapporte peut-tre certes un peu de taxe foncire mais pas de taxe
d'habitation ? Quel type d'incitation peut-il y avoir, sur les propritaires privs, qui sont souvent de petits
propritaires, et qui ont connu beaucoup de dsagrments avec certains locataires ? L'intervention d'un
professionnel priv ou bien public est-elle souhaitable ? Doit-on utiliser la fiscalit, qui est toujours un
levier fort ? Mais peut-on admettre, alors que des gens n'ont pas de logement, en recherchent un ou
veulent en changer, autant de vacance de logements souvent rendus inutilisables pour des raisons
psychologiques ? Quelles sont vos propositions ?

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M. Philippe Pelletier : C'est un sujet difficile. Je ne crois pas qu'il y ait une rponse unique cette
question. D'abord, j'observe que le Parlement a dcid de rendre possible, avec notre aide, une
intervention autoritaire : le maire a la possibilit, lorsqu'une situation d'insalubrit est avre et que la
mise en demeure d'y remdier est reste infructueuse, de se substituer au propritaire et, avec l'aide de
l'ANAH, d'engager les travaux. J'observe que cette procdure existe, je ne suis pas sr qu'elle sera
beaucoup utilise.

Le reste relve effectivement du volontariat. J'ai tendance penser que les propritaires qui ont renonc
remettre un bien dans le circuit locatif et le laissent vacant, sont gnralement placs sous une double
contrainte financire et psychologique. La contrainte financire concerne des propritaires gs qui
n'envisagent pas de recours l'emprunt - ce n'est plus dans leur culture -, et pensent que leurs enfants
dcideront ensuite de ce qui sera fait du bien. En attendant, on le laisse en jachre parce qu'il n'y a pas la
trsorerie ncessaire pour raliser les travaux.

Le blocage psychologique dcoule d'une mauvaise exprience locative, ou de celle de quelqu'un qui
connat quelqu'un qui a t confront une mauvaise exprience locative ; il n'est donc pas question,
pour un tel propritaire inquiet, de se lancer sur un terrain aussi peu sr que la location.

Ce n'est pas la question du niveau de loyer qui est en cause. Le niveau de loyer qui pourrait tre
demand par le propritaire n'est pas la question principale de la relation locative.

- Sur le terrain psychologique, on doit essayer de donner de la scurit. Notamment avec ce que le
Parlement a permis, savoir que les primes d'assurance des loyers impays soient dductibles des
revenus fonciers. C'est une bonne dcision que le Parlement a pu prendre les annes passes. Il reste
intresser les assureurs ce march, ce qui n'est pas le cas pour le moment, et les primes sont encore
leves parce que le champ de l'assurance des loyers impays est faible.

Ensuite, il y a la mobilisation de l'Union d'conomie sociale pour le logement (UESL), le 1% logement, qui
a propos des mcanismes un peu compliqus de scurisation du bailleur priv. On peut aussi se tourner
vers le fonds de solidarit pour le logement. Enfin, il y a la dlgation de l'allocation logement qui, si elle
est dcide en dbut de bail, devient prenne pendant toute la dure de la relation locative, ainsi qu'en a
dcid la loi du 21 juillet 1994 relative l'habitat.

Ce faisceau de dispositions peu connues, parfois trop compliques, peut donner de la scurit.

Par ailleurs, les prfets, quand une dcision de justice enjoint la libration des lieux, devraient faire leur
office en faisant librer les lieux et en assurant le relogement de la personne sans droit ni titre
demeurer dans le local priv. On sait la faon trs diverse dont le concours de la force publique est
prte pour l'excution de dcisions de justice. On sait aussi que l'indemnisation par l'Etat, lorsqu'il
dcide de ne pas excuter la dcision de justice, intervient aussi de manire extrmement htrogne
sur le territoire. Il y a des ressorts o la simple lettre de l'avocat au secrtaire gnral de la prfecture
dclenche l'indemnisation. Et il y a des ressorts o il faut engager une procdure devant le tribunal
administratif pour obtenir l'indemnisation par l'Etat. Cette procdure peut, si elle est bien mise en _uvre,
apporter le confort psychologique au bailleur. Cela dit, il y aura toujours des freins qui empchent de se
lancer dans une relation locative.

- Au plan financier, le dispositif est assez large : la TVA taux rduit sur les travaux, nos aides qui se
sont amliores, la fiscalit du revenu locatif, mme si sur certains points, elle reste amliorer. Par
exemple, le niveau du taux de dduction forfaitaire n'est probablement pas au niveau des charges qui ne
peuvent pas tre dduites au rel.

Cela dit, le bail rhabilitation cr en 1990 pourrait constituer un outil idal pour les personnes ges
qui laissent un local vacant : elles confient ainsi leur bien un tiers, abandonnent tout le souci de sa
gestion, et les enfants, aprs leur dcs, retrouveront un bien en bon tat et libre d'occupation. Ce
tableau idal n'est cependant pas encore bien pass dans les murs, alors qu'il permettrait des
organismes publics d'intervenir pour tre preneurs bail et assurer ce travail de rhabilitation dans la
ville.

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En dfinitive, j'ai l'impression qu'il ne manque pas fondamentalement d'outils juridiques et fiscaux. Aucun
des outils n'est parfait, mais la diversit existe. Ce que l'on n'arrive pas provoquer, c'est une belle
mobilisation. On joue la fois du bton et de la carotte : du bton en prvoyant une taxe d'inhabitation
sur les logements vacants ; de la carotte dans les huit agglomrations concernes o l'ANAH apporte
une aide majore afin que le bailleur puisse tre incit sortir d'une situation qui le conduirait payer la
taxe.

Somme toute, cette diversit des actions permettra peut-tre de progresser, mme si la diversit entrane
souvent une difficult de lisibilit d'un arsenal qui existe et qui est un peu compliqu, j'en conviens.

M. Pierre Mhaignerie : Vous connaissez les problmes du logement, nous sommes dans une Europe
o les Etats sont en comptition et pas seulement les entreprises. Les moyens financiers consacrs la
politique du logement sont quand mme importants en comparaison europenne. La question que je
vous pose est complexe : n'estimez-vous pas que la multiplicit des intervenants, la complexit des
systmes, l'incomprhension - y compris pour les lus locaux - rendent difficile l'efficacit d'une politique
de logement ?

Pensez-vous que des solutions permettraient de rsoudre ce problme et d'avoir une politique, compte
tenu des moyens financiers qui y sont consacres, plus efficace pour augmenter l'offre et la qualit des
logements ?

Deuximement, quel est le diffrentiel aujourd'hui entre la taxe prleve par le ministre des finances,
compte tenu du nouveau systme depuis quelques annes, avec le montant des subventions que vous
dlivrez ?

Troisimement, sur les secteurs sauvegards, nous avons beaucoup de mal avoir de la part des
directions dpartementales des services fiscaux et des trsoreries une rponse claire pour l'application
de la loi Malraux. Ne pensez-vous pas que le Parlement doive rduire les avantages qui peuvent tre
exorbitants pour certains. Le rgime de la loi Malraux pourrait tre simplifi et moins soumis aux
interprtations de chaque directeur des services fiscaux, afin que les propritaires qui engagent des
restaurations lourdes, dans les secteurs sauvegards, disposent au moins d'informations claires de
l'administration.

M. Philippe Pelletier : En rponse la deuxime question, le montant de la collecte de la CARL


(contribution additionnelle au revenu locatif), anciennement taxe additionnelle au droit de bail (TADB) qui,
il y a 15 ans, tait affecte au budget de l'ANAH reprsenterait pour 2000 un peu moins de 4 milliards de
francs.

Je ne sais pas si la comparaison avec le budget de l'ANAH a encore quelque mrite. Elle n'en a aucun
sur le plan de la comptabilit publique, mais elle peut en avoir en termes de rapprochement de masses.
Le budget de l'ANAH tait de 2,2 milliards de francs pour 2000. On peut y ajouter le budget de la PAH,
qui reprsentait 800 millions de francs. Voil des lments de comparaison.

Sur la troisime question touchant aux lois incitatives et la libert d'interprtation fiscale qui en est
donne sur le territoire : je partage votre conclusion et je crois qu'il serait prfrable que, lorsqu'un
dispositif fiscal d'encouragement est pris, il soit suffisamment simple pour viter au contribuable qui s'est
engag de se trouver dans une situation de dangerosit fiscale. On a vu cela propos de la loi Pons
sur les investissements outre-mer : souscrire des parts de navire tait souvent synonyme d'une
notification de redressement dans les six mois. Ce n'est pas satisfaisant, mme si la notification pouvait
se terminer convenablement. Les investissements dans le cadre de la loi Malraux sont pareillement
haut risque sur le plan fiscal.

Pour complter le tableau, l'ANAH a une vive inquitude s'agissant de la diversit du traitement fiscal des
travaux que nous acceptons de subventionner. Aujourd'hui, c'est l'un des sujets principaux auxquels je ne
sais pas donner de rponse.

Je m'explique : nous subventionnons des travaux que nous considrons tre des travaux d'amlioration
de l'habitat dans un immeuble, par hypothse ancien de plus de 15 ans d'ge. Nous pensons que la

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nature des travaux justifie une TVA taux rduit. Il arrive que l'administration fiscale considre que c'est
une TVA taux plein parce que les travaux sont, selon elle, assimilables une opration de construction.
Par voie de consquence, les travaux que nous subventionnons entranent sur le plan de la dclaration
du revenu foncier du propritaire une subvention porte en recettes, et les travaux subventionns sont
ports en dpenses. Parfois, l'administration fiscale considre que les travaux que nous avons
subventionns ne sont pas dductibles. Par exemple, nous avons permis qu'un appentis qui jouxte la
maison soit transform en cuisine. Nous pensons que c'est de l'amlioration de l'habitat ancien.
L'administration fiscale considre gnralement que cet appentis, qui avait une autre fonction, change de
destination et devient une construction neuve. Le propritaire se trouve donc expos, d'une part une
TVA taux plein, et d'autre part et surtout, la situation dsastreuse de devoir dclarer en recettes la
subvention que nous lui donnons sans pouvoir porter en dpenses le cot des travaux !

Cette situation est catastrophique pour lui et il aurait prfr ne jamais nous connatre ! Il considre que
nous fonctionnons comme un guichet unique et que c'est nous, l'agence, qui sommes responsables de
cette situation. Et j'assume cette responsabilit parce que je crois qu'il n'y a pas le choix. Notre rle
aujourd'hui consiste inviter le bnficiaire, avant d'accorder une subvention, rencontrer les services
fiscaux pour vrifier quel sera son traitement fiscal, mais l'intress n'obtiendra pas d'assurance, parce
qu'on lui rpondra surtout qu'il lui appartient de dposer sa dclaration dont le traitement fiscal sera
assur postrieurement.

M. Pierre Mhaignerie : Il peut obtenir une dcision mais le directeur des services fiscaux suivant n'est
pas engag par une lettre du directeur des services fiscaux prcdent.

M. Philippe Pelletier : La seule pratique possible est celle du rescrit qui consiste interroger
l'administration, qui dispose d'un dlai de 3 ou 6 mois pour rpondre. Elle engage l'autorit de
l'administration sur la rponse qui est faite. Dans mon mtier d'avocat, j'utilise le rescrit fiscal sur de trs
grosses oprations o l'on a besoin par exemple de savoir si la rcupration de TVA sera admise ou pas,
parce que cela change l'quilibre gnral de l'opration. Il est peu raisonnable d'imaginer que l'on va
envahir les services fiscaux de demandes ponctuelles portant sur de petits enjeux unitaires.

Notre souhait est, ici encore, que l'administration fiscale puisse accepter que le label ANAH emporte un
traitement fiscal appropri, quitte ce que nous rduisions le champ de ce que nous pouvons
subventionner, de telle faon que nous donnions de la scurit. C'tait votre suggestion, s'agissant de la
loi Malraux.

Quant la premire question, savoir ce qu'il faut faire pour que chacun ait un logement dans ce pays, je
ne peux que vous donner un avis personnel. J'ai expliqu qu'il me semblait que nos efforts devaient
porter principalement sur les parcs existants, et nous sommes entirement en accord avec l'Union des
HLM sur ce point. Nous pensons que l'offre sociale de demain va tre constitue par l'offre du parc
public, mais aussi par celle du parc priv. C'est--dire qu'une premire voie consiste supprimer un
certain nombre de cloisons, de schmas du pass qui guident par trop les dcisions prises au plan
budgtaire.

J'ai t trs heureusement impressionn par les propos des deux secrtaires d'Etat au logement
successifs, M. Louis Besson et Mme Marie-Nolle Lienemann, qui sont partisans de la mobilisation de la
diversit des parcs au service du mme projet. Mais il faut que dans le mme temps les moyens suivent.

Nous avons aujourd'hui des inquitudes parce que nous entendons dire que les dotations de l'ANAH,
dans la prparation d'un budget difficile, pourraient tre rognes fortement, et les moyens rduits. C'est
un propos rcurrent et chaque anne le Parlement rtablit la situation en nous donnant les moyens
ncessaires, mais il serait dommage, alors que l'on nous confie de nouvelles missions et que l'on nous
demande d'tre plus actifs, de nous couper les ailes en ne nous donnant pas les moyens de cette action.

Vous devriez constater, selon le projet de Mme Lienemann, et pour la premire fois dans la prsentation
du budget logement, que des objectifs chiffrs seront assigns l'ANAH. Dans le pass, on donnait une
somme d'argent l'ANAH qui devait faire au mieux avec cette somme. L, nous devrions avoir des
objectifs chiffrs, que je souhaite, d'action sur la vacance, sur le conventionnement et sur l'effort de
qualit dans les logements. Il y a une rflexion pour que, l'instar des autres parcs, nous nous voyions
assigner des objectifs d'action.

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M. Jean-Pierre Delalande : Dans les documents que vous nous avez remis, on lit que vous avez men
une opration de sdentarisation des gens du voyage en Pays basque, cela en liaison avec le PACT-
CDHAR Pays basque. J'aimerais savoir si c'tait une exprience isole ou si cette opration
correspondait la mise en _uvre d'une politique vraie cet gard.

Vous savez que notre mission a pour objectif d'essayer de rendre les crdits publics plus efficaces. Or,
en la matire, la politique est compltement inefficace. On a beau dire depuis une bonne quinzaine
d'annes, pour un certain nombre d'entre nous, que la politique de cration d'aires de stationnement ne
rglera jamais le problme et que seule la sdentarisation progressive de gens qui sont trs peu du
voyage en ralit est pertinente. J'aimerais savoir si cette exprience correspond une volont
politique de l'ANAH de commencer rgler ce problme. Cela me paratrait sympathique et intressant
en termes d'conomie des crdits publics et de pacification de la socit sur le moyen et le long terme.

M. Philippe Pelletier : L'opration laquelle vous faites allusion a un caractre exprimental, comme le
sont aussi des oprations concernant une autre population que sont les travailleurs saisonniers. L'ANAH,
l'origine, avait pour fonction de financer la ralisation de travaux dans le parc locatif usage
d'habitation principale. Tout ce qui pouvait donner une impression de prcarit ou de mobilit n'entrait
pas dans cette dfinition. Il nous a sembl que la notion d'habitation principale avait t voulue par le
lgislateur, non pas pour ignorer ces situations de mobilit, mais pour la distinguer de la situation de
l'habitat secondaire, dit d'agrment. Nous ne finanons pas les travaux dans les rsidences secondaires.

Cela nous a conduit, par voie exprimentale, tenter un travail pour les gens du voyage, comme nous le
faisons, par exemple dans le cadre d'un protocole pass avec la rgion Rhne-Alpes, pour dvelopper
des logements en bon tat usage des travailleurs saisonniers de montagne.

Nous sommes trs ouverts l'ide d'adapter l'action de l'ANAH la socit franaise et rendre compte
de toutes ces situations. La seule question est celle des moyens financiers.

M. Jean-Pierre Delalande : On les trouvera ! Il y a des crdits non utiliss au budget du ministre de
l'intrieur pour les aires de stationnement, parce que les maires savent bien qu'elles ne rglent aucun
problme. Les prfets expliquent chaque anne tous les maires de tous les dpartements, en tous cas
dans la rgion Ile-de-France que je connais le moins mal, qu'il faut absolument faire des aires de
stationnement. Les maires ont beau dire que cela ne sert rien et que l'on perd son temps, les crdits
existent. On va les passer du ministre de l'intrieur l'ANAH.

Des ides sur le sujet, j'en ai plein et je suis prt les voquer avec vous, monsieur le Prsident.

M. Philippe Pelletier : Il faut que vous sachiez que nous avons une grande chance l'ANAH : la
ractivit qu'autorise notre statut.

Nous avons certes la pesanteur de l'tablissement public caractre administratif et financier. Par
exemple, le recrutement d'une secrtaire est quasi-impossible, et emmener un journaliste dans un
dplacement en province et le financer tient de la gageure, sauf passer une convention avec une
socit de communication qui rmunrera le voyage du journaliste.

Cela tant, nous avons une trs grande souplesse qui compense la pesanteur de notre statut, grce un
conseil d'administration paritaire qui dcide, quatre cinq fois par an, de l'amnagement de nos rgles,
et qui peut dcider des aides exprimentales.

Il y a 15 jours, nous avons dcid une action particulire pour apporter notre contribution, une fois que le
niveau de la Somme sera descendu, pour retaper les logements locatifs des communes sinistres
recenses par le plan de catastrophe naturelle et des communes limitrophes. Nous avons pour cela
modifi nos rgles : si les travaux sont commencs avant que la subvention soit demande, nous
accepterons nanmoins de donner la subvention.

Nous l'avions fait autrefois pour les inondations dans l'Aude. La dcision est prise, les services locaux de
l'ANAH sont informs et sont dj en discussion avec les maires des communes concernes pour que

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l'information passe. C'est un organisme trs ractif et nous sommes capables de nous adapter, sauf en
cas de contrainte par un budget trop serr.

M. Gilles Carrez : Je souhaite revenir sur l'aide que pourrait apporter l'ANAH aux maires concerns par
la mise en _uvre de l'article 55 de la loi SRU, article d'inspiration profondment librale (sourires) qui
propose l'alternative suivante, ds lors que l'on a moins de 20% de logements locatifs sociaux : soit on
est tax hauteur de 1.000 francs par logement manquant, soit on parvient raliser des logements
locatifs sociaux. Bien entendu, tous les maires concerns - dont je suis - vont s'orienter et le font depuis
longtemps, dans la seconde direction. Sauf que, dans la plupart des situations, concrtement, la
construction neuve est trs difficile voire impossible, cause des contraintes foncires notamment.

En revanche, le dernier recensement a montr qu'il existe un parc priv important trs peu entretenu,
souvent vacant. Il s'agit de reconqurir ce parc priv et de le conventionner. Nous avons obtenu de haute
lutte du Gouvernement qu'il accepte dans le dcompte de ce qu'il considre comme des logements
locatifs sociaux de prendre les logements conventionns par l'ANAH.

C'est l o les difficults commencent. Je veux vous parler du problme oprationnel, qui est un enjeu
majeur.
Je poserai trois questions : les niveaux de financement paraissent insuffisants. Il faut absolument
revaloriser les taux de subvention pour parvenir faire des montages qui soient accepts.

Deuxime question : sur les procdures et leur lourdeur, il ne s'agit pas de faire une zone
d'amnagement concert (ZAC) et de construire 400 logements locatifs sociaux nouveaux d'un seul coup
avec une programmation qui descend d'en haut dans le cadre d'un systme centralis dont on a trop
l'habitude dans notre pays. Il s'agit de faire du travail d'orfvre sur de petites coproprits de 4 5
logements, ce qui explique le cot beaucoup plus lev d'une telle opration. J'ai dj pos la question.

L'ANAH est-elle prte nous accompagner dans cette dmarche de travail d'orfvre qui consiste faire
un inventaire du bti, aller voir les petits propritaires, les convaincre et simplifier les procdures ?

J'ai cr une communaut d'agglomration avec la commune voisine galement concerne. Nous allons
embaucher quelqu'un pour faire ce travail, mais nous avons absolument besoin d'un accompagnement
par l'ANAH.

Troisime question : la scurisation de tous ces petits propritaires. La question n'est pas tellement le
niveau du loyer ; ce sont les mauvais payeurs, les ennuis rptition avec les locataires qui dcouragent
dfinitivement ces petits propritaires. Quelle solution nous proposez-vous ? Ne peut-on imaginer, au-
del de ce que vous avez voqu tout l'heure, une sorte de gestion dlgue un organisme
intermdiaire, peut-tre de bailleurs sociaux. C'est une piste que l'on avait voque plusieurs reprises.
Que nous proposez-vous ?

En bref, il faut que vous fournissiez, la fois vis--vis des mairies et vis--vis des propritaires prts
jouer le jeu, un produit simple, clef en main : rhabilitation et puis gestion.

Pour terminer, je reviens aux questions de fiscalit. J'ai t confront un problme de requalification
aprs coup au taux normal de TVA de travaux raliss au taux rduit. J'ai alert M. Christian Sautter,
alors ministre de l'conomie, des finances et de l'industrie, et j'ai fini par obtenir une lettre de M. Christian
Sautter que j'ai apporte moi-mme l'administration fiscale, au bureau de Nogent-sur-Marne. J'ai reu
la rponse merveilleuse du fonctionnaire : Monsieur le dput, les ministres passent mais
l'administration reste . Il avait tellement raison que deux mois plus tard, M. Christian Sautter n'tait plus
l et le problme n'est pas rgl.

La MEC devrait se proccuper de ce type de questions. Sur le terrain, elles sont loin d'tre accessoires.

M. Philippe Pelletier : Je demanderai M. Pierre Pommellet de rpondre aux premires questions


pratiques. Sur la question fiscale, je n'ai rien ajouter ce que j'ai dj dit. Concernant la scurisation du
bailleur, je pense que cela pourrait justifier une autre sance et je suis votre disposition pour en parler.
Je ne sais pas toutefois comment l'ANAH peut s'engager dans ce cadre.

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M. Pierre Pommellet : M. Carrez a raison de dire que dans la plupart des agglomrations, il est
totalement impossible d'arriver au seuil de 20% de logements sociaux par la construction neuve. Il faut
agir sur les constructions neuves et les rhabilitations, par le mouvement HLM lui-mme avec
l'acquisition-rhabilitation, mais on n'en sortira pas si on ne fait pas du logement social conventionn.

Pour cela, le conseil d'administration de l'ANAH a pris une dcision rcente, savoir qu'en cas de
conventionnement, le taux de subvention en Ile-de-France va passer 50% + 10% si la commune ajoute
10%, ce qui permet d'atteindre 70% de subventionnement des travaux. C'est quelque chose d'important
qui permettra au propritaire de faire les travaux. Par ailleurs, si l'on sort de vacance, il s'y ajoute une
prime de 20.000 francs. On peut donc aboutir des subventions de l'ordre de 80%, que l'on ne peut pas
dpasser puisque la rglementation communautaire n'autorise pas un dpassement du taux de 80%.

Comment faire ? La communaut d'agglomration du Perreux-sur-Marne et de Nogent-sur-Marne va


recevoir trs bientt une lettre proposant une OPAH diversit sociale . Cette OPAH, rgie par l'article
L. 303-1 du code de la construction et de l'habitation, prvoit que l'on peut faire, non seulement du
logement priv, mais aussi programmer de l'acquisition-rhabilitation, voire de la construction neuve, tout
cela avec une quipe d'animation choisie par la commune, aprs appel d'offres et avec l'aide de l'Etat,
ventuellement de l'ANAH ; cette procdure va permettre de faire le dmarchage maison par maison,
proprit par proprit, des divers propritaires pour leur proposer ces aides qui sont maintenant un
niveau trs lev. C'est en tout cas l'une des priorits du budget de l'ANAH.

M. Philippe Pelletier : Permettez-nous de vous remercier de votre coute et d'avoir fait en sorte que
l'Agence nationale pour l'amlioration de l'habitat soit identifie par la mission d'valuation comme tant
l'un des agents participant l'offre sociale de logements. Je pense que cette vision est parfaitement juste
et correspond bien au propos de l'agence qui est de s'engager plus rsolument dans cette voie.

Vous avez compris notre volont de diversifier nos actions et de les adapter sans cesse aux besoins ainsi
que notre conviction que nous agissons sur un vrai terrain de la politique du logement dans les
prochaines annes. Il reste esprer que les moyens de cette action nous serons donns anne aprs
anne. Je compte bien sur le Parlement pour montrer que nous avons besoin, non pas d'un budget
contraint ou qui, a fortiori, se restreint, mais d'un budget croissant, sachant que nous sommes en mesure
d'engager des actions efficaces avec un budget plus important. Nous esprons que ds la prochaine loi
de finances, nous pourrons le constater.

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8.- Audition de M. Patrick Doutreligne,
Secrtaire gnral du Haut comit
pour le logement des personnes dfavorises
et de M. Olivier Nod-Langlois,
Responsable du secrtariat habitat-ville
du mouvement ATD-Quart monde

(Extrait du procs-verbal de la sance du jeudi 17 mai 2001)

Prsidence de M. Augustin Bonrepaux, Prsident

A l'invitation du Prsident, MM. Patrick Doutreligne et Olivier Nod-Langlois sont introduits. Le Prsident
leur rappelle les rgles dfinies par la mission pour la conduite des auditions : pas d'expos introductif,
change rapide des questions et des rponses

M. Jean-Louis Dumont, Rapporteur spcial : Ma premire question portera sur la solvabilisation des
personnes en grande difficult, qu'elles soient accueillies par des organismes HLM, des associations ou
dans des locaux locatifs privs conventionns. Nous avons assist au cours de ces dernires annes
une dgradation de la situation d'une partie de la population. Le droit au logement a t mis en _uvre par
le rseau associatif. Je citerai entre autres, le rapport issu des hautes personnalits de ATD-Quart
monde dont Mme Genevive Anthonioz-De Gaulle ; j'ai eu l'occasion de participer au groupe de travail
prparatoire son dernier rapport quand j'tais membre du Conseil conomique et social. On sait la force
d'une association pour reprer, interpeller et pour agir sur les populations en grande difficult,
populations difficiles aussi, dont la rinsertion demande non seulement l'attribution d'un logement, mais
un suivi social.

Or, l'intervention est souvent tardive, et lorsque l'on essaie de solvabiliser ces populations - alors qu'il y a
l'allocation logement, l'APL, le PTZ, et les sommes importantes mises en uvre dans les diffrents
budgets, non seulement de l'Etat, mais aussi ceux des dpartements, voire des communes - on constate
qu'il doit y avoir conjonction de comptences diverses.

Aujourd'hui, nous sommes runis pour juger de l'efficacit du financement public au bnfice du
logement. Cela explique que je prenne quelques prcautions : le logement n'est pas tout mais il est
l'lment essentiel, capital, la base mme de la rinsertion, condition qu'il soit associ compltement
un accompagnement.

Mon exprience de terrain me laisse penser que l'on dpense des sommes considrables qui ne sont
pas toujours utilises bon escient. On augmente la complexit des interventions et l'on s'aperoit
finalement qu' un moment donn, sur la base d'une rglementation, la solvabilisation de la personne, du
mnage ou de la famille disparat.

Pourriez-vous nous dire, partir de votre exprience de terrain, du travail que vous effectuez, si la
solvabilisation de ces personnes ne devrait pas tre amliore pour une relle efficacit du financement
public au bnfice de leur rinsertion ?

M. Patrick Doutreligne : Sur la solvabilisation, l'un des problmes que nous rencontrons dans la
dernire dcennie se situe plus au niveau des charges locatives que du loyer et de la reprise du loyer par
les aides au logement. Il s'agit de sommes considrables : prs de 90 milliards de francs l'an prochain
pour les aides au logement.

Or, il s'avre que les difficults majeures auxquelles sont confrontes les personnes, sont le diffrentiel
entre la quittance de loyer, le bas de quittance, selon l'expression employe par les spcialistes, et les
aides qui leur sont accordes.

Bien sr, la rforme du PLUS entrane des modifications sur le loyer et une plus grande proximit du
loyer et des aides. Par contre, le problme majeur des premires annes de cette dcennie semble tre
celui des charges, dans la mesure o les aides au logement sont calcules sur un forfait qui est peu
ractualis. Ce forfait est de 300 francs par mnage plus 66 francs par personne. Pour une famille de

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deux adultes et deux enfants, il est donc de 480 francs. L'tude nous montre que les charges relles
varient entre 700 et 1.000 francs pour ce type de mnage selon le logement qu'il occupe.

Puisque vous rflchissez l'efficacit des rformes, le Haut comit pour le logement des personnes
dfavorises soumettra au Prsident de la Rpublique et au Premier ministre la proposition d'une
dconnexion du loyer et des charges, quitte - cela fera sans doute hurler Bercy et la Caisse nationale des
allocations familiales (CNAF) parce que cela fera une allocation supplmentaire - enlever les charges
de l'APL et crer une allocation spcifique pour l'nergie, qui permettrait d'une part, de suivre
davantage le diffrentiel entre le cot rel et le forfait, et d'autre part d'aider aussi une catgorie de
population que nous connaissons bien dans le secteur associatif et le mouvement ATD-Quart monde. Je
veux parler des propritaires occupants, soit des vieux centres-villes, soit des bourgs, soit de la
campagne qui, une fois qu'ils sont considrs comme propritaires, ne sont absolument plus aids. C'est
logique au niveau du loyer, mais, ils supportent les mmes charges que les locataires, voire des charges
plus importantes compte tenu de la vtust de leur logement et des difficults de rhabilitation. Ils n'ont
plus d'aide pour ces charges.

Cette analyse est conforte par l'examen des travaux des commissions de surendettement qui reoivent
de plus en plus de gens qui ont des dettes de dpenses courantes : dettes de loyer, mais aussi d'eau,
d'lectricit, d'impts locaux dont ils ne savent pas qu'ils peuvent tre exonrs, ou qu'ils subissent un
effet de seuil par rapport aux critres des aides.

Ce qui a t mis en place en commission de surendettement par la loi Neiertz pour des gens plutt
prodigues ou victimes d'une socit de consommation, dont ils n'avaient pas matris les ficelles,
s'adresse moins un public qui a totalement chang. Aujourd'hui, il s'agit davantage de personnes en
situation de prcarit conomique ou de difficults de ressources qui se retrouvent devant ces
commissions. Le travail est bien plus difficile, puisqu'il s'agit de traiter non plus un effet conjoncturel mais
un effet structurel de l'endettement.

L'Etat contribue un effort important de solvabilisation pour les loyers. Un effort particulier doit se porter
sur les charges et sur une meilleure rpartition. Il est sr que la mixit sociale ne se fera aussi qu'avec la
construction de logements sociaux neufs et la possibilit d'y mettre des personnes ressources
modestes, voire trs modestes, condition que les loyers et leur solvabilisation soient appropris ; ce qui
n'est pas le cas dans les conditions actuelles de loyer pour les logements neufs.

M. Olivier Nod-Langlois : D'abord, je voudrais excuser le prsident Paul Bouchet qui n'a pu venir et qui
m'a demand de le reprsenter. Je suis alli au mouvement ATD-Quart Monde o je suis en charge du
secrtariat Habitat ville .

Je rejoins ce que vient de dire Patrick Doutreligne, en faisant part de la profonde conviction du
mouvement ATD-Quart monde. Vous parliez de Mme Genevive Anthonioz-De Gaulle. Le problme
majeur n'est pas celui de l'argent, alors que l'Etat et les collectivits locales dpensent normment
d'argent, mais celui de son usage pertinent.

Il est certain - la loi d'orientation relative la lutte contre les exclusions le prcise - qu'il n'y a pas de
connaissance de la misre en France. Ce domaine n'a pas t tudi. On y rpond donc imparfaitement.
A ce sujet, un observatoire national a t cr par la loi, qui est charg d'tudier la misre en France.
C'est un thme que l'on travaille beaucoup au sein du mouvement ATD-Quart Monde, qui compte parmi
ses membres les plus pauvres eux-mmes, ceux qui sont dans la misre, des volontaires, et des allis
comme moi qui avons une profession. L'ide est de regrouper tout le monde.

On se rend compte que les gens dans la misre sont souvent considrs comme des individus non
responsables et qu'on leur applique des rgles et des solutions ou des tentatives de solutions qui ne
correspondent pas du tout ce dont ils ont besoin. Il y a l beaucoup d'injustice, mais aussi un grand
gaspillage. Les gens sont souvent traits comme des dossiers : on parle souvent de dossiers difficiles et
non pas de personnes.

Un office d'HLM m'a un jour prsent une famille en me signalant que la mre tait pouvantable. Je ne
la connaissais pas et avais t impressionn par tout ce qui m'avait t dit son sujet, y compris dans un

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jugement dont on m'a montr le texte. Ensuite, j'ai fait connaissance de cette dame qui est en ralit trs
brave, trs douce, trs gentille, malade, et qui supporte de nombreux problmes.

A cet gard, nous pensons que l'un des points primordiaux est la formation des personnes charges de
travailler avec les plus dmunis et la formation gnrale de la socit sur les problmes de la misre.
Considre-t-on que les personnes qui sont dans la misre sont responsables de leur tat ou bien que ce
sont des victimes et qu'il faut changer notre regard et peut-tre mme changer, en partie, la socit ?

M. Daniel Feurtet : Sur ce sujet, je donnerai une opinion tout fait personnelle, je pense que le logement
n'est pas encore un droit en France. Pour qu'il soit un droit, il faut qu'il soit aussi une responsabilit et
donc une dignit. Certains articles abordent cette question dans la presse. Je ne suis pas de ceux qui
pensent que le logement doit devenir gratuit. C'est trop facile, trop commode d'voquer de cette faon les
problmes de cette nature.

Deux lments sont considrer pour les gens en difficult : l'entre, et parfois - et souvent
malheureusement - la sortie du logement dans lequel ils se trouvent.

Sommes-nous compltement efficaces pour prvenir les sorties du logement, parfois contraintes ?
Efficaces en termes de coordination des moyens financiers, en moyens d'accompagnement et de
prvention sociale ? Dans les offices - je parle avec les assistantes sociales - il semble que le travail soit
quelque peu dcousu et peu coordonn vers ces publics.

Quelles sont vos ides pour rendre plus efficaces les financements publics et les accompagnements
sociaux, afin de prvenir et empcher les risques de sortie du logement des gens rencontrant des
difficults et non pas des rares personnes qui considrent que le logement doit tre gratuit et que l'on ne
doit pas payer son loyer ?

Deuxime volet cette question : le droit l'entre. Je suis parfois atterr par l'vocation ici et l, par des
personnes qui s'en dfendent par ailleurs, de logiques de montage d'htels sociaux, de ralisation de
btiments typs, d'un cot moindre, d'un confort moindre comme tant une sorte de rponse la
question de l'accs au logement. Si c'est un droit, quels peuvent tre les accompagnements l'entre ?

Quelle est l'efficacit des financements publics, si l'on considre des formes de ghettos o l'on stigmatise
en quelque sorte les gens qui ne sont pas tous responsables de la situation dans laquelle ils se trouvent
? Quelles sont les ides et les propositions, notamment d'accompagnement social, pour aider ces
personnes assumer toutes leurs responsabilits l'gard de la quittance de loyer ; savoir le loyer de
base et les charges ?

M. Patrick Doutreligne : Sur la question de la sortie du logement, la loi de 1998 relative la lutte contre
les exclusions, avec un chapitre trs important sur la prvention des expulsions, a mis en place des
dispositifs que le secteur associatif et le Haut comit pour le logement des personnes dfavorises ont
jug trs favorables.

A l'analyse, aprs presque trois ans d'application, on mesure des diffrences de prise en compte de ces
dispositifs plusieurs niveaux. L'Etat a pris les mesures d'application mais n'a pas quantifi les moyens
supplmentaires qu'il devait mettre en _uvre pour assumer ses nouvelles responsabilits. Je pense aux
sections dpartementales des aides publiques au logement (SDAPL) par exemple dont l'objectif majeur
est la prvention. Il y a un tel effet de masse que les dossiers sont traits de faon totalement mcanique
et sans la vritable ambition de prvention voulue par le lgislateur.

Il reste que, dans de nombreuses prfectures, l'information est totalement disperse entre un service
logement, un service de la prfecture qui s'occupe du concours de la force publique, un troisime qui
s'occupe du contingent prfectoral de logements sociaux et un quatrime qui s'occupe du plan
dpartemental et du fonds de solidarit pour le logement. L'Etat a le devoir d'instaurer dans ses services
une plus grande cohrence, indispensable, dans les mois et les annes venir, la prise en compte
vritable de ce dossier.

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Le Haut comit se dplace dans de trs nombreux dpartements - j'en ai visit 45 depuis deux ans - pour
valuer la mise en application de la loi relative la lutte contre les exclusions par les conseils gnraux.
Nos constatations sont trs varies.

Trois attitudes caractrisent les conseils gnraux : certains estiment qu'il s'agit d'une rforme de l'Etat et
que les conseils gnraux n'ont donc pas s'y impliquer, notamment par leurs travailleurs sociaux. Ils se
cantonnent uniquement la gestion du fonds de solidarit pour le logement et du plan. C'est une attitude
que le Haut comit regrette profondment.

A l'oppos, certains dpartements adoptent une attitude trs volontariste : on a pu y constater que le
dynamisme du conseil gnral se traduit dans l'activit des travailleurs sociaux ou par le financement de
mesures de prvention et d'accompagnement social. Ces dpartements ont une attitude pertinente qui
leur permet de constater des rsultats fconds sur la prvention des expulsions.

Une troisime catgorie se situe entre les deux : certains dpartements essaient de mesurer les effets,
importants, d'une nouvelle approche du travail social comme un vritable travail de prvention. C'est une
mini rvolution sur le terrain de la prvention de l'expulsion : pour la premire fois, le travail social
demand intervient, non pas quand on s'aperoit de carences ou de difficults affectant la famille mais
pour essayer de prvenir les difficults qui vont surgir et que l'on souponne.

C'est une nouvelle conception du travail social, une nouvelle vision des collectivits territoriales, qui
s'obligent prendre en considration et mesurer les effets et l'importance de cette nouvelle orientation.
Elle est trs variable selon les lus des conseils gnraux et leurs services. Il y a un effort considrable
accentuer et le Haut comit doit crire prochainement l'assemble des dpartements de France (ADF)
pour essayer d'engager les dpartements dans cette voie.

Le troisime partenaire est constitu par les organismes HLM. Nous sommes quelque peu dus de voir
que les HLM ont vcu la rforme voulue par le lgislateur de faon trs dfensive. Comme la plupart
d'entre eux faisaient un travail de prvention, ils considrent que cette rforme est une mesure
supplmentaire pour imposer la tutelle de l'Etat sur les organismes. C'est sans doute perceptible pour
certains organismes dont la politique sociale tait assez avance, avec des conseillres sociales et des
services pr-contentieux trs dynamiques. Cette rforme s'est avre indispensable pour d'autres
organismes qui, suivant la logique gestionnaire des annes 1980-1990, avaient en quelque sorte occult
l'aspect social du logement social et devaient prendre en compte la modification de la population
accueillie.

Je ne jette pas la pierre aux organismes HLM. Je pense que la vision du logement social en France n'a
pas t modifie et qu'il est urgent de le faire aprs la priode de crise. Le logement social a t conu
pour la population salarie, pour une socit de plein emploi ou en volution, pour une population qui se
rapprochait du milieu de travail en quittant le monde rural ou un logement priv dgrad ou inconfortable.
La situation de crise conomique que nous avons connue, mme si la reprise est perceptible, a entran
des changements dans la population, ainsi nous avons beaucoup moins de salaris dure indtermine
et/ou temps plein. Une nouvelle gnration de publics exclus est apparue, qui ne sont pas seulement
ceux aux trs faibles revenus, mais correspondent des situations socio-conomiques non prises en
considration.

La mise en place d'une instance de rflexion associant l'Etat, les organismes HLM et les collectivits
locales - qui ont souvent t cartes de cette rflexion - est indispensable. Sinon, chacun restera sur
ses positions, se repassant le mistigri ou la patate chaude, en considrant que c'est l'autre qui n'agit pas :
l'Etat parce qu'il n'y met pas les moyens financiers ni ne prvoit les conditions suffisantes pour y arriver
tout en gardant la mainmise sur les constructions, les collectivits locales dont on pense qu'elles ont une
vision uniquement lectoraliste pour leur peuplement, et les organismes HLM dont on craindrait qu'ils
aient un souci uniquement gestionnaire.

Certes, ce sont des caricatures, mais ces barrires existent chez ces trois catgories d'intervenants. Pour
faire sauter ces obstacles, il convient de redfinir ce qu'est le logement social, les responsabilits de
chacun et quel niveau elles doivent s'exercer, et pousser la rflexion jusqu' une forme de
dcentralisation, dj voque dans vos prcdentes auditions.

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Votre question sur l'entre dans le logement est importante dans la mesure o le risque est de multiplier,
pour pallier le manque de logements ou le manque d'accs au logement de droit commun, des solutions
intermdiaires de type rsidences sociales, htels sociaux, hbergements. Ces formules n'ont d'intrt
que si elles sont effectivement transitoires.

M. Daniel Feurtet : Aujourd'hui, le risque est de mettre en place dans l'urgence des structures qui durent.

M. Patrick Doutreligne : On sait aussi que chaque fois que l'on a construit dans l'urgence, cela a t
souvent mal fait et que ces logements ont dur, comme aprs les deux guerres. Ensuite, on a mis plus de
40 ans supprimer toutes les cits d'urgence qui n'avaient mme pas t conues pour une dure de 10
ans, d'aprs les textes de l'poque.

Autant les logements temporaires rpondent une certaine forme de besoin, autant, il ne faut pas les
multiplier. Par ailleurs, quels que soient les gouvernements - puisqu'il y a une forme d'unanimit des
mesures gouvernementales depuis 1990-1991, avec les ministres Besson, de Charette, Prissol, et
nouveau Besson -, on court toujours aprs la rsolution d'une situation difficile qui, mon avis devient
inextricable. Autre problme, celui des demandeurs d'asile qui tend constituer le problme numro un
de l'hbergement en France. Ils occupent outre les centres d'hbergement et de rinsertion sociale
(CHRS), les centres d'urgence.

Pour la premire fois aussi depuis trs longtemps, des familles entires avec des enfants dorment dans
la rue, ce que les gouvernements franais avaient russi viter depuis de trs nombreuses annes. Je
crains mme que l'on ne commence voir des enfants sans parent la rue. Si nous ne sommes pas
vigilants, nous courons, un degr moindre, le risque des grandes mtropoles d'Amrique du sud,
d'Afrique et un peu d'Amrique du nord o des enfants isols vivent et dorment la rue. Je ne vous
cache pas les risques que cela comporte pour eux-mmes et pour la socit.

M. Olivier Nod-Langlois : Le logement temporaire doit aider les personnes reprendre leur
socialisation et non pas pallier un manque de logement. Le mouvement ATD-Quart monde a mis en
place et continue d'animer une cit de promotion familiale Noisy-le-Grand, qui a pour rle d'aider les
plus dmunis de la rgion et du dpartement se resocialiser, s'insrer dans la socit.

Elle a pour but aussi de prsenter des familles en situation de dtresse et de misre aux diffrents
intervenants locaux (bailleurs sociaux, lus, travailleurs sociaux) pour qu'il y ait un rel change entre les
personnes et qu'un autre regard soit port par la socit sur les personnes dmunies, autre que celui de
dossier difficile . Ce type d'quipement est tout fait utile, mme s'il est trs difficile mettre en place,
pour aider l'insertion ou la rinsertion des familles en difficult.

M. Daniel Feurtet : Connaissant Noisy-le-Grand et cette cit, pourriez-vous nous dire le niveau de
sortie des personnes qui peuvent trouver rapidement une situation de logement normal .

M. Olivier Nod-Langlois : La cit de promotion familiale comporte 35 logements rpartis dans un


ensemble de 75 logements sociaux appartenant la communaut Emmas, situs ct d'un ensemble
de logements sociaux. Les personnes ne se sentent pas stigmatises ou isoles, elles sont dans un
ensemble. De l'autre ct de la rue, il y a le centre de promotion familiale proprement dit, o les
volontaires et les allis du mouvement ATD-Quart monde vont participer, avec ces familles, leur
rinsertion sociale. Des activits sont prvues pour toutes les tranches d'ge : une pr-cole pour les
tous petits, leur permettant d'accder l'cole maternelle avec le mme veil que les enfants de familles
intgres dans la socit, des activits culturelles et sportives pour les moyens (7-8 ans), des recherches
et des aides l'emploi pour les plus grands. Enfin, au foyer familial proprement dit, les mamans
changent entre elles et avec les volontaires du mouvement des informations sur la dittique, la sant,
le budget familial etc.

Le partenariat concerne des responsables sociaux locaux, des lus ou des bailleurs sociaux, des
travailleurs sociaux de Noisy-le-Grand ou d'ailleurs qui viennent et entretiennent des changes avec les
familles.

Il a t observ qu'une dure moyenne de deux ans et demi trois ans est requise pour passer d'un tat
extrmement dmuni, o les familles habitaient souvent dans des caravanes dsaffectes, dans des

Rapport MEC-Logement social - Page 112


bois, une socialisation. Cela signifie qu'environ dix familles par an sont loges dans un habitat social
dfinitif. Il y a d'ailleurs une grande difficult passer de la cit de promotion familiale un habitat dfinitif
du fait des rticences des communes et des bailleurs sociaux accueillir ces familles.

Cela tant dit, la dure de socialisation est de 3 ans, alors que dans des CHRS normaux, on parle de 6
mois, renouvelable une fois, ce qui est loin d'tre suffisant, ne ft-ce que pour s'habituer ce qu'est un
logement, avant mme d'envisager de trouver un travail, de reprendre les enfants qui sont placs hors de
la famille, ou mme de quitter des situations d'alcoolisme.

M. Jean-Louis Dumont, Rapporteur spcial : Vous avez parl des cas lourds, relativement nombreux
qui demandent un traitement particulier, y compris dans le temps. Toutefois, il y a certaines populations
qui commettent des actes d'incivisme, dont la convivialit est rduite ; il y a les impays, les problmes
de chmage. Toute une population avait un statut de citoyen, qui subit une lente dgradation.

Je m'inquite du traitement de cette population, si l'on ne se proccupe que du logement en sachant que
l'accompagnement social, en partie associatif, relve des conseils gnraux, des centres communaux
d'action sociale des communes, qui connaissent ces populations identifies que l'on peut suivre. Il y a
une responsabilit du mouvement HLM qui est claire dans cette situation.

Ces populations apparaissent aujourd'hui comme un march nouveau.

Il y a dix ans, la loi Besson a cr les fonds de solidarit pour le logement. Dix ans plus tard, on aperoit
l'mergence d'une nouvelle administration qui, me semble-t-il, parat plus dure, plus difficile que
l'administration de l'quipement. Auparavant, on pouvait rsoudre une situation familiale caractrise par
des actes d'incivisme et des problmes de convivialit par un logement adapt. En trois six mois le
problme tait rgl, souvent, en milieu rural, avec une petite maison.

Aujourd'hui, on nous impose des dlais d'tude de cas avec une analyse du dossier qui dure au moins
six mois. Il faut encore six mois pour chercher la solution, faire les travaux. Quel est le cot de cette
lourdeur administrative ? Je me demande si, certains moments, il ne faudrait pas faire table rase d'un
certain nombre d'organismes, certes adapts dans les annes 90, mais inadapts aujourd'hui.

Nous avons pos une question sur la sdentarisation tout l'heure. Une socit HLM a men une
campagne trs forte pour offrir le logement, y compris en centre-ville, des gens du voyage sdentariss
dans la commune. Sauf que le printemps arrivant, l'envie de vivre autrement et ailleurs les a repris. On ne
les a pas revus pendant six mois et ils sont revenus aux premiers frimas. La maison, occupe par
ailleurs, leur tait ferme. Ils considraient que c'tait leur maison ; il y avait une appropriation d'un bien
que l'on ne retrouve pas.

Cela demande une gestion diffrente. Les financements de l'Etat, les allocations logement doivent tre
adaptes des situations particulires. On ne peut pas parler de sdentarisation si l'on n'admet pas dans
nos schmas de fonctionnement qu'une famille puisse disparatre trois mois et revenir. Cela durera deux
ou trois ans, mais au bout d'un moment, l'installation sera dfinitive. Encore faut-il que l'on change nos
schmas pour arriver ce rsultat.

Sachant qu'au bout de trois mois, ont doit dclarer les impays, ce qui entrane la suppression de l'APL,
le cycle infernal de l'exclusion commence, quelle que soit la situation de la famille. Il y a l des choses
revoir. Je suis donc trs critique aujourd'hui sur l'efficacit des fonds de solidarit pour le logement.

M. Pierre Mhaignerie : Je rejoins tout fait les propos de MM. Dumont et Feurtet. Vous classez les
dpartements selon leur nergie et leur volont. Il faut tre sacrment hroque aujourd'hui pour
appliquer un texte qui a gnr 52 dcrets et arrts, de multiples commissions - alors mme que les
lus ont leur travail par ailleurs - de multiples avis, des complexits insurmontables. Vous avez parfois
vous-mmes, comme nous parlementaires, t tent de multiplier les structures par des amendements.
Je dis que nous sommes moins efficaces que par le pass.

Je prfrerais des ngociations de contrats entre les associations et l'Etat, ports sur la place publique,
plutt que le carcan des rigidits, des complexits, qui demande des nergies formidables lorsqu'on veut

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le desserrer. Et quand, autour de la table, 12 15 reprsentants de structures diffrentes s'occupent de
la mme chose, parfois d'une seule famille, vous vous dites que vraiment cela ne fonctionne pas.

M. Patrick Doutreligne : On ne peut pas nier la complexit de la loi : c'tait un projet ambitieux qui a
rclam beaucoup de partenariat - beaucoup de ministres taient concerns - et vous lgislateurs-
dputs, n'avez pas simplifi certaines procdures...

M. Pierre Mhaignerie : Sous la pression d'associations qui nous produisaient des amendements.

M. Patrick Doutreligne : Tout le monde est largement responsable de cette situation, mais vous tes
trop fins politiques pour ignorer que la nature de l'exclusion a totalement chang par rapport aux annes
passes. Elle est beaucoup plus polymorphe. Il n'y a donc pas la rponse unique que l'on avait su mettre
en _uvre par ailleurs aux diffrents niveaux de la mairie, du conseil gnral ou de l'association. On en a
vu les limites quand la crise s'est transforme.

Quand M. Ren Lenoir a crit son livre, ses exclus taient des personnes ges, les handicaps, et de
faon assez marginale, les familles pauvres depuis plusieurs gnrations.

En 2001, l'exclusion concerne beaucoup moins les personnes ges, mme si on commence revoir,
contrairement aux annes prcdentes, des personnes ges pauvres, beaucoup moins les handicaps
grce l'allocation adulte handicap (AAH) et aux structures qui leur sont ddies. Il reste ce noyau dur
qu'ATD-Quart monde connat bien, de familles pauvres depuis plusieurs gnrations. Il apparat de
nouvelles catgories que l'on apprend connatre : les jeunes qui n'ont pas connu leurs parents au
travail, les jeunes immigrs ou de couleur qui sentent une forme de rejet vident, les jeunes des cits
cres de toutes pices dans les annes 50 et 60. Ce qu'elles gnrent aujourd'hui sous forme de
bandes, de rejet de la socit, on ne le connaissait pas sous cette forme. Dans les annes 1950 et 1960,
on connaissait les bandes d'adolescents dlinquants qui mettaient leur blouson noir et allaient faire un
peu de casse le dimanche. Mais cela s'arrtait l. Ces jeunes reprenaient leur travail le lundi matin. Ce
n'est pas du tout le cas aujourd'hui des gens qui sont en dcalage de vie et qui vivent la nuit plutt que le
jour.

Le fait que l'on sdimente les rponses complexifie le polymorphisme de l'exclusion.

Le nombre de commissions qui existent dans un dpartement est plthorique : si on prend le logement,
avec la section dpartementale des aides publiques au logement (SDAPL), le FSL, les commissions de
prvention des expulsions, les commissions de fonds de solidarit eau, les commissions fonds de
solidarit nergie, les commissions tlphone qui s'y sont ajoutes, les commissions d'action sociale
d'urgence (CASU), les commissions de coordination des commissions afin d'tre sr de s'y retrouver !
Cette situation est impossible.

Le dommage que l'on ne mesure pas suffisamment est le suivant : plus on cre de commissions, plus on
cre de technocrates et plus les gens qui sont en situation d'tre proches des personnes - le secteur
associatif et les lus - ne sont plus assez disponibles pour les commissions. Les associations gnrent
alors de nouveaux prototypes de personnes qui ne font que cela et qui n'ont plus de contact avec le
public, ou les lus n'y participent plus et au mieux dans les grandes communes et les dpartements
organiss, y envoient un fonctionnaire de leur administration, qui n'est pas un lu.

Je vous rejoins totalement sur la complexit qui est en tout cas lie l'histoire. La seule faon de s'en
sortir, comme vous l'avez voqu rcemment, est de trouver le niveau de terrain de travail idoine pour
rgler ces problmes. Le Haut comit penche pour sa part pour le niveau de l'agglomration. Cela
signifie que l'Etat doit changer son fonctionnement qui reste, malgr la dcentralisation, trop vertical :
nous avons une administration centrale qui donne des instructions l'administration rgionale qui les
redescend au niveau du dpartement, pour passer aux prfectures et ensuite aux sous-prfectures. En
rgion parisienne, on connat moins les sous-prfectures. A force de dcliner ce type de responsabilits
jusqu'au bas de l'chelle qui est le lieu le plus important, il n'y a pas ou plus les responsables qu'il
faudrait.

Le Haut comit s'est oppos au transfert de comptence vers les communes. En effet, si l'on transfre ce
type de responsabilit, y compris le logement au niveau des communes, on ne fera qu'amplifier les

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distinctions qui existent et les particularismes de chaque commune. Quand nous avons remis le rapport
au Prsident de la Rpublique l'anne dernire, il nous a rpt que si l'on ne passait pas par la loi pour
imposer du logement social, on n'y arriverait pas, qu'il tait suicidaire aujourd'hui pour un lu de faire du
logement social dans sa commune.

M. Pierre Mhaignerie : Il a sans doute voulu vous faire plaisir.

M. Patrick Doutreligne : Peut-tre. Il nous disait que l'on ne pourrait retenir le niveau de la seule
commune, mais on pensait bien celui du bassin d'habitat, que l'on peut appeler agglomration
aujourd'hui pour une meilleure cohrence avec les textes lgislatifs.

J'ai lu les articles consacrs l'audition prcdente dans la presse. Le Haut comit n'est pas oppos la
dvolution l'agglomration de la comptence en matire de logement, la condition que cela se fasse
seulement le jour o les responsables des agglomrations seront lus au suffrage universel. On ne peut
pas considrer que l'agglomration, tant que les reprsentants des communes seront dsigns par les
communes pour dfendre les intrts de leur commune, soit l'organisation adapte pour promouvoir une
conception globale, objective et galitaire du bassin d'habitat. En revanche, le jour o les lus de
l'agglomration le seront au suffrage universel, ils le seront sur un mandat qui concerne bien
l'agglomration et non pas la commune dont ils sont issus.

Pour rpondre la question de M. Dumont, quand les bailleurs pointent des problmes de logement, ce
ne sont pas les personnes dfavorises qu'ils dsignent, mais les problmes d'incivisme, de
comportement. Il n'y a pas de rejet organis de la pauvret ni de l'exclusion de personnes par manque de
ressources de la part des bailleurs, sauf exception. L'affirmer serait leur faire un mauvais procs.
Cela dit, les craintes lies l'incivisme, aux impays - qui n'est pas le souci majeur - certains
comportements surtout, soulvent de telles difficults que des populations potentiellement risques sont
facilement analyses de faon globale et non distincte. Cela veut dire que seraient populations risques,
les femmes seules avec enfant, les personnes d'origine immigre, les jeunes. C'est cela qui est assez
mal vcu par les populations que nous ctoyons.

Le fait pour un beur , un jeune, une femme seule d'tre catalogu comme appartenant une
population risques alors que l'intress ne le pense pas lui-mme, et d'avoir cette rponse de la part
des bailleurs ou des collectivits locales pose problme quant aux attributions et la production de
logements. S'il n'y a pas ou peu de production de logements sociaux, c'est bien par rapport ces
rticences, et la crainte de voir arriver, si ce n'est la misre du monde, en tout cas la misre, en
particulier celle des autres communes.

M. Jean-Louis Dumont, Rapporteur spcial : Un rapport du groupe d'tudes et de lutte contre les
discriminations (GELD) paru hier dans la presse a t comment diversement. Le ministre a publi un
communiqu, il y a eu des ractions vives. Quelle est votre analyse ?

M. Patrick Doutreligne : La premire mouture que j'avais lue de ce rapport, qui faisait un procs aux
HLM, tait trop lgre. On revient en boucle mes premiers propos o je prnais la cration d'une table
ronde pour une redfinition du logement et de l'habitat en gnral. Il ne faudrait pas, sous prtexte que
l'on n'est pas propritaire priv, que l'on n'ait pas de compte rendre parce qu'on n'accepte pas des
personnes en difficult. C'est une responsabilit collective et de socit. Mme s'il est plus normal d'aller
chercher ceux qui ont reu un mandat social de l'Etat que les propritaires privs qui n'en ont pas.

Concernant la sdentarisation, il est vident qu'il faut rflchir au problme que vous soulevez sur
l'adaptation, ou de textes ou de pratiques ou de financements la situation des gens du voyage. Il y a un
effort considrable avec l'obligation de cration des aires d'accueil, qui est prvue par la loi relative
l'accueil et l'habitat des gens du voyage, du 5 juillet 2000. Un article sur les aires familiales n'a pas t
bien compris ; je pense que c'est autour de ces aires familiales que l'on doit pouvoir trouver la possibilit
de traiter la situation des gens qui vont et viennent.

On sait ce que peut donner la sdentarisation force. Ceaucescu l'a essaye en Roumanie, on a vu le
rsultat. Cela ne marche pas. Mais l'histoire nous montre que les gens du voyage connaissent toujours
une phase de sdentarisation qui peut durer vingt ans ou un ou deux sicles. Les Tsiganes qui arrivent
du Kosovo, de Hongrie et de Yougoslavie taient sdentariss depuis 150 ans. Le fait de se sentir en

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situation conomique difficile et de rejet de la part des habitants qui, par exemple au Kosovo, les
accusent d'avoir t proches du rgime serbe et d'avoir servi de relais d'information, les a fait fuir de leur
pays. Ils arrivent en France, rachtent de vieilles caravanes et se remettent dans un habitat nomade,
abandonn depuis longtemps.

Il faut donc tre vigilant si l'on veut viter ce phnomne ici et adopter des modules assez souples,
sachant que le besoin de sdentarisation se fait d'office avec les jeunes que je rencontre sur les aires
des gens du voyage, qui veulent aller l'cole, rester avec leurs copains pour l'anne scolaire au moins.
Cette sdentarisation se fera. Il faut accepter cette phase intermdiaire. Tout n'est pas noir ou blanc,
entre les deux il y a toutes les nuances de gris. Il est souvent difficile pour le Pouvoir d'accepter ces tons
de gris, ce qui me parat pourtant indispensable.

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3151 - Rapport d'information de M. Augustin Bonrepaux sur le logement social (mission
d'valuation et de contrle)(commission des finances)
() ENA sminaire d'administration compare de la promotion Nelson Mandela (1999-2001),
L'interministrialit au niveau local, groupe 6 : Logement social.
() L'observatoire immobilier , n44 de novembre 1999.
() L'Observatoire immobilier n44 de novembre 1999.
() PALULOS : primes l'amlioration des logements usage locatif et occupation sociale.
() Caisse de garantie du logement locatif social.
() Confdration nationale d'autoconstruction Castor.

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