Mav 040 0186

LES RELATIONS ENTRE ASSOCIATIONS ET COLLECTIVITÉS : VERS
QUEL AVENIR ? INTRODUCTION
Florence Abrioux
Management Prospective Ed. | Management & Avenir
2010/10 - n°40
pages 186 à 204
ISSN 1768-5958
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Pour citer cet article :

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Abrioux Florence , « Les relations entre associations et collectivités : vers quel avenir ? Introduction » ,
Management & Avenir, 2010/10 n°40, p. 186-204. DOI : 10.3917/mav.040.0186
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40
Dossier
Les relations entre associations et collectivités :
vers quel avenir ?
coordonné par Florence Abrioux
Comité scientifique :
Jean.Pierre Augustin, Professeur, Université Michel de Montaigne Bordeaux III

Dominique Bessire, Professeur, Université d’Orléans
Alain Briole, Professeur, Université Paul-Valéry Montpellier III
Dan Ferrand-Bechmann, Professeur, Université Paris VIII Saint-Denis
Stéphane Onnée, Professeur, Université d’Orléans
François Priet, Professeur, Université d’Orléans
186
Les relations entre associations et
collectivités : vers quel avenir ?
Les relations entre associations et collectivités :
vers quel avenirpar
? Florence Abrioux69
Florence ABRIOUX
Maître de Conférences en sociologie à l'Université d'Orléans
Ce dossier réunit les principales
Laboratoire communications
des Collectivités 70
du(LCT)
Territoriales colloque « Les relations
entre associations et collectivités :

Domaine universitaire, Rue de vers
Blois,quel F, 45067 organisé
avenir ? »
BP 6739 le 27
Orléans Cedex 2 mai 2010
par le Laboratoire Collectivités Territoriales de l’université d’Orléans sous la
florence.abrioux@univ-orleans.fr
présidence du Professeur François Priet71.
Ce dossier réunit les principales communications1 du colloque « Les relations entre
Les relationsetentre
associations associations
collectivités et avenir
: vers quel collectivités sont le
? » organisé le27
miroir de changements
mai 2010 plus
par le Laboratoire
profonds, tour
Collectivités à tour objet
Territoriales d’espoir d’Orléans
de l’université ou d’inquiétude pour lesduacteurs
sous la présidence associatifs.
Professeur François
En effet,. leur position de corps intermédiaire les place « sous tension », entre le
2
Priet
marché et lesentre
Les relations pouvoirs publics
associations et les prête
et collectivités sontàledes lectures
miroir contrastées,
de changements que l’on
plus profonds,
tour à tour
retrouve objet
tant d’espoir
dans ou d’inquiétude
la littérature pour lesque
scientifique acteurs associatifs. En effet, leur position
professionnelle.
de corps intermédiaire les place « sous tension », entre le marché et les pouvoirs publics et les
prête à des lectures contrastées, que l’on retrouve tant dans la littérature scientifique que
Les changements alimentent deux visions antagonistes, d’un côté des « peurs »
professionnelle.
pesant comme autant
Les changements de deux
alimentent menaces
visions sur l’avenir d’un
antagonistes, associatif
côté des(vision
« peurs pessimiste),
» pesant commede
l’autre demenaces
autant de « l’espoir », carassociatif
sur l’avenir les changements seraient
(vision pessimiste), porteurs
de l’autre d’avenir
de « l’espoir (vision
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optimiste).
changementsCette formidable
seraient porteurs capacité
d’avenir d’adaptation expliquerait
(vision optimiste). leur résistance
Cette formidable capacité à
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l’érosion du expliquerait leur résistance
temps, largement à l’érosion
célébrée du temps, largement
à l’occasion célébrée de
du centenaire à l’occasion
la loi de
du centenaire de la loi de 1901, il y a près de dix ans déjà.
1901, il y a près de dix ans déjà.
Peurs changements objectifs Espoirs
= changements négatifs = changements positifs

= vision pessimiste = vision optimiste
Nous
Nous retrouverons dans
retrouverons dans la présentation
la présentation du cadredu cadre problématique
problématique comme dans les comme
articles dans
ces
les articles
espaces de ces espaces
position qui fontdeécho
position qui font écho
aux perceptions des aux perceptions
acteurs des acteurs
de terrain, plus enclins aude
terrain, plusces
pessimisme enclins
derniersau pessimisme ces derniers temps.
temps.
Nous affirmons que ces visions contrastées sont structurantes parce qu’elles reflètent la nature
ambivalente des liens entre associations et acteurs publics. En effet, si l’on s’en tenait à la
Nous affirmons que ces visions contrastées sont structurantes parce qu’elles
« philosophie de la loi de 1901 », les liens ne « devraient être qu’occasionnels » (Fialaire,
reflètent
2003 p.105) la nature ambivalente
; l’association des liens
en tant qu’espace entre associations
autonome de réunion, de et acteurs
décision publics.
et d’action
Endanseffet, si l’on
la Cité, s’en se
ne devrait tenait à la «
rapprocher de philosophie
l’administration dequ’en
la loi de 1901
quelques », lesPourtant,
occasions. liens ne
« lesdevraient
associations être qu’occasionnels
apparaissent aussi comme » des
(Fialaire, 2003naturels,
« partenaires p.105) sinon; l’association
privilégiés, desen
collectivités locales » (Pugeault, 2009 p.15) parce qu’elles interviennent sur les mêmes
69.territoires, auprès
Florence Abrioux des
, Maître mêmes populations,
de Conférences, parfois
Université d’Orléans, LCT,sur les mêmes objectifs. Les associations
florence.abrioux@univ-orleans.fr.
70. Deux communications ne figurent pas dans ce dossier. En revanche, trois communications supplémentaires rédigées par des
enseignants-chercheurs invités mais qui n’ont pu se libérer le jour du colloque sont ajoutées.
71.
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Directeur du Laboratoire Collectivités Territoriales,  EA 2080. Lien : http://www.univ-orleans.fr/lct
Deux communications ne figurent pas dans ce dossier. En revanche, trois communications supplémentaires
rédigées par des enseignants-chercheurs invités mais qui n’ont pu se libérer le jour du colloque sont ajoutées.
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Directeur du Laboratoire Collectivités Territoriales, EA 2080. Lien : http://www.univ-orleans.fr/lct
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187
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40
tant qu’espace autonome de réunion, de décision et d’action dans la Cité, ne

devrait se rapprocher de l’administration qu’en quelques occasions. Pourtant,
les associations apparaissent aussi comme des « partenaires naturels, sinon
privilégiés, des collectivités locales » (Pugeault, 2009 p.15) parce qu’elles inter-
viennent sur les mêmes territoires, auprès des mêmes populations, parfois sur
les mêmes objectifs. Les associations sont en outre largement tributaires des
aides publiques : leur budget de fonctionnement est composé pour moitié d’aides
publiques72.
Cette ambivalence originelle reste intacte, bien que pour de nouvelles raisons.
Les lois de décentralisation ont amené les élus locaux à mobiliser l’ensemble des
acteurs de leur territoire. En démultipliant les occasions de travailler ensemble,
les peurs de l’instrumentalisation et de la réduction des financements publics se
sont substituées à la peur de la répression politique (Demoustier, 2005).
L’objectif de cette introduction est de présenter le cadre problématique dans lequel

s’inscrivent les différents articles, en montrant l’ambivalence des positionnements
des acteurs comme des relations.
Tout d’abord, nous reviendrons sur les conséquences du développement des

relations contractuelles depuis les années quatre-vingts. Au fil du temps, le cadre
de la relation contractuelle s’est précisé et des ajustements ont été nécessaires
au plan juridique. La conséquence majeure a été la rationalisation de l’activité
des associations soutenues par des fonds publics. Les exigences ont modifié
les pratiques qui se sont complexifiées et ont nécessité de s’appuyer sur des
compétences professionnelles (1). La professionnalisation des associations les
plus en lien avec les collectivités les a soudainement fait apparaitre comme des
organisations digne d’intérêt et ayant besoin de s’appuyer sur les sciences de
gestion pour encadrer leur activité, améliorer leur performance. Les impératifs
de gestion modifient en retour les relations entre élus et acteurs associatifs (2).
Enfin, la sollicitation accrue des associations comme l’émergence de nouveaux
territoires institutionnels posent en permanence la question de la gouvernance
locale. Elles amènent aussi à reconsidérer le fonctionnement interne des
associations comme leurs finalités (3).
Les auteurs, trois enseignants-chercheurs en sociologie, trois enseignants-

chercheurs en sciences de gestion et deux en géographie, apportent un éclairage
pluridisciplinaire à ces questions. La plupart des articles croise une réflexion
conceptuelle et une analyse de terrain.
72. D’après la communication « Quels impacts et quelles conséquences de la montée en charge des collectivités locales dans le
financement des associations ? » présentée par Viviane Tchernonog, économiste (Chargée de recherche, CNRS Matisse / Université
Paris 1).
188
1. Des relations sous contrats : quel impact ?
En invitant les associations à animer le territoire, puis en leur confiant la réalisation

d’une partie des missions d’intérêt général, les collectivités ont profondément
modifié le rapport aux acteurs associatifs. Serge Pugeault (2009) rappelle
l’évolution du cadre juridique qui commence par préconiser73, puis par rendre
obligatoire74 la contractualisation dès lors que l’aide directe excède 23.000
euros.
Le développement des relations contractuelles induit de nombreux changements
qui se prêtent à une lecture duale, opposant les visions pessimistes et optimistes.
Les conséquences sont trop nombreuses pour être citées de manière exhaustive,
je m’arrêterai sur les plus visibles ou les plus en lien avec notre propos. Il s’agit
notamment de l’accroissement de l’interdépendance, de l’évolution du cadre
juridique, de la pression concurrentielle, de la complexification de l’activité et
de la professionnalisation. Le développement des relations contractuelles a
inversé le sens jusque-là habituel de la relation entre collectivités et associations
(Pugeault, 2009).
L’activité d’intérêt général peut avoir deux origines, soit elle est à l’initiative de
l’association, qui demande le soutien des acteurs publics, soit de la collectivité,
qui s’entend avec les associations pour qu’elles réalisent une partie des objectifs
politiques. Alors que les initiatives ont longtemps été principalement « montantes »,
elles sont aujourd’hui essentiellement « descendantes ». Cette nouvelle situation
favorise la création d’associations, mais aussi le développement de leur activité.
Leur champ d’action tend à se diversifier (Abrioux, 2003) après une période
plutôt marquée par une organisation sectorielle et verticale (Demoustier, 2010).
De même, les financements publics et en particulier ceux des collectivités ont
augmenté. Ils participent largement à la valorisation du rôle économique des
associations et plus généralement du tiers secteur comme en témoigne la valse
des chiffres75. On peut opposer à ces avantages le risque d’instrumentalisation.
Les associations perdraient leur capacité à développer leurs propres projets
et objets d’action pour n’être que la cheville ouvrière des politiques locales. Le
second risque est lié à la plus forte dépendance aux subventions publiques.
Toute réduction ou suppression aurait des conséquences dramatiques sur leur
développement, voire leur survie. Plus que jamais les associations sont tributaires
des fonds publics, ce qui suscite des inquiétudes bien légitimes. Selon Viviane
Tchernonog (2009) cette peur reste pour le moment non fondée, les aides
publiques sont stables, voire en légère hausse d’après l’enquête à grande échelle
menée en 2005. Les communes viennent en tête des subventions publiques,
73. Par la circulaire du 27 janvier 1975.
74. Loi du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec l’administration.
75. Les journaux, les revues et ouvrages scientifiques, les bulletins et autres informations diffusées par les acteurs associatifs
reprennent largement les « chiffres clés » afin de montrer la vigueur et l’ampleur de l’activité des associations, actrices de la vie
économique et sociale.
189
40
devant l’Etat, lui-même talonné par les départements. Les craintes des acteurs
associatifs s’expliquent notamment par le contexte de crise économique, le
fait que les conseils généraux (troisième plus gros contributeurs public) soient
parfois en délicatesse avec leur budget ou par la réforme de la fiscalité locale76.
Par ailleurs, les cas d’associations dont la subvention diminue réellement ne sont
pas rares, pouvant conduire à leur dissolution lorsque les contrats des salariés
ne peuvent être renouvelés. Ces exemples sont bien connus dans les milieux
associatifs.
Ces différentes raisons font que la prochaine livraison statistique est attendue
avec impatience pour vérifier la bonne tenue des aides publiques : les impressions
des hommes et des femmes de terrain sont-elles fondées ? Le niveau des aides
publiques sera-t-il maintenu en 2011 ? Il semblerait d’ailleurs intéressant de
vérifier à un niveau plus fin le jeu des répartitions. Des effets de concentrations
pourraient expliquer le contraste entre la perception et la réalité statistique car,
on le sait, les plus grosses associations absorbent la plus grosse partie de
l’enveloppe77. Et si la concentration était devenue encore plus importante ? L’on
peut également s’interroger sur la répartition des aides par secteur d’activité : le
poids de quelques secteurs s’accroît-il au détriment d’autres ?
Le développement des relations contractuelles entre les collectivités et les

associations a également conduit à préciser le cadre juridique. Comme le rappelait
Serge Pugeault, « la nature juridique réelle des relations conventionnelles ainsi
instituées entre collectivités territoriales et associations s’est révélée source de
difficultés et d’incertitudes » (op. cit., p.16). Le développement des relations
contractuelles fait courir un risque aux associations comme aux collectivités :
risque de gestion de fait, risque de requalification. La délégation de service
public ou le marché public semblent plus adaptés. Lorsque le doute subsiste sur
la nature de l’activité de l’association, l’analyse d’un point de vue fiscal permet
de trancher. La journée d’étude organisée à Reims78 en 2007 a cerné la plupart
de ces questions à partir des entrées juridiques et fiscales.
L’ouverture à la concurrence prévue par le législateur lève l’incertitude sur la

nature de la relation. Elle renforce en revanche le risque de banalisation, auquel
on peut opposer la possibilité de développer une autre économie.
La banalisation signifie la perte des spécificités de l’acteur associatif en termes

d’organisation et de fonctionnement : le travail, les prix, la mise en concurrence font
que les distinctions avec les entreprises à but lucratif se réduisent. La « pression
concurrentielle » comme la nomme Jean-Louis Laville, oblige les associations
à modifier leur fonctionnement et les craintes portent alors sur le maintien des
76. Suppression de la taxe professionnelle remplacée par la contribution économique territoriale au premier janvier 2010.
77. Tchernonog V. (2007), Le paysage associatif français, Dalloz, Paris.
78. Le colloque a donné lieu à une publication : Dreyfus J.-D., Groud H., Pugeault S. (2009), Association et collectivités territoriales,
les liaisons dangereuses, L’Harmattan, Paris.
190
valeurs associatives. Pour Anne Labit (article du dossier) l’utilisation récurrente

du terme « d’entreprise associative » serait une preuve de banalisation : soumise
aux lois du marché et à sa pression, l’association devient une entreprise comme
une autre. Le risque de marchandisation a été analysé de longue date par les
économistes qui ont importé le concept « d’isomorphisme institutionnel » consacré
par les travaux de Di Maggio et Powell, repris en France par Bernard Enjolras
en 1996. Le colloque organisé à Nantes en 2000 sous la direction de Lionel
Prouteau79 a bien exploré ces questions, notamment sous le joli nom « d’entrée
en économie des associations ».
Patrick Nogues (2010) montre toutefois que le verdict doit être nuancé. La
concurrence possède aussi des aspects positifs, il rappelle notamment que le
monopole associatif a ses limites. D’un autre côté, il souligne que la concurrence
excessive nous prive de l’analyse et de l’expertise de proximité, de possibilités
d’innovations dans les pratiques et qu’elle conduit à la standardisation des
réponses.
A l’autre extrémité, Danièle Demoustier dans son introduction au numéro de la

revue Géographie, économie et société (2010) sur l’économie sociale et solidaire
(ESS) propose une lecture plus positive du terme d’entreprise associative. Il
renvoie selon elle à leur autonomisation par rapport aux politiques publiques et
à l’économie domestique. Le fil conducteur du dossier consiste justement à voir
en quoi les entreprises de l’ESS participent aux mutations locales en termes de
gouvernance et de régulation.
La relation contractualisée a quant à elle complexifié le travail en développant la

professionnalisation. Le champ du travail social est un bon exemple pour l’illustrer.
Dominique Balmary (2010) précise que les demandes sont à la fois plus fines,
plus technologiques, plus systémiques.
Il en résulte de manière générale que le travail requiert plus de professionnalisme,

plus d’efficience, plus de sécurité, plus de considération à l’égard des usagers, ce
que Sylvie Rascol-Boutard constate elle aussi dans ce dossier à partir d’études
menées localement. Elle relève même le paradoxe entre un travail de proximité
plus complexe nécessitant des compétences et des savoirs faire fins, mais
accompli par les plus précaires des salariés.
Or, la complexification du travail a un effet d’entrainement. Elle accroît le besoin

en professionnels formés, qui augmente le coût du travail associatif et par
répercussion la dépendance aux collectivités, tout en diminuant la spécificité
du produit des associations. Le cercle de la professionnalisation peut alors
se mettre en place à deux niveaux : recrutement de salariés professionnels,
professionnalisation des bénévoles.
79. Le colloque a également donné lieu à la parution d’un ouvrage sous la direction de Lionel Prouteau (2003), Les associations entre
bénévolat et logique d’entreprise, Presses Universitaires de Rennes, Paris.
191
40
La professionnalisation, à la fois point fort et point faible des associations,

a profondément modifié la portée de leur action. Elle a également impacté la
relation aux collectivités.
La professionnalisation est à double tranchant. Elle permet d’une part un

travail plus efficace, des compétences accrues. Elle est donc un moteur du
développement de l’activité. D’autre part, elle accélère la dépendance aux aides
publiques et la pression sur les bénévoles. Dans ce dossier, Anne Labit précise
les effets du salariat associatif. Il tend à décourager les bénévoles d’action qui ne
trouvent pas bien leur place à côté des professionnels. Pourquoi continueraient-ils
à donner de leur temps alors que d’autres sont rémunérés pour réaliser le même
travail ? (Abrioux et Labit, 2008). Il décuple aussi le travail et les responsabilités
des cadres bénévoles qui doivent désormais être omniprésents et omniscients.
Ce « modèle de l’investissement sans limite » décourage les jeunes. Dans ces
conditions, l’encadrement peine à se renouveler. La professionnalisation alimente
d’une certaine manière le discours sur la crise du bénévolat.
La poussée du salariat associatif bien que longtemps passée inaperçue malgré

son ampleur (Hély, 2008b) pose des questions essentielles, notamment le rapport
au travail et la valeur du travail associatif.
De nouveau, les approches sont contrastées, alors que certains voient la capacité
des associations à créer des emplois malgré le marasme de la croissance,
d’autres déplorent soit l’émergence d’une forme de travail au rabais, soit l’ombre
qu’il fait planer sur le bénévolat, ou plus largement sur le devenir des valeurs
associatives.
Le nombre d’emplois créés ne suffit pas pour triompher, il faut observer les types
d’emplois, le cadre de travail. Matthieu Hély pointait le risque que les valeurs
associatives de solidarité, de démocratie, d’engagement et du don de soi ne
soient que le cache sexe d’une réalité de travail « low cost ». Il a bien montré
d’une part, la proximité des missions et services réalisés avec ceux de la fonction
publique et d’autre part, l’homologie structurale entre fonctionnaires et salariés
des associations à un niveau supérieur (origine sociale marquée par une forte
reproduction, correspondance des diplômes, idéal de travailler au service de
l’intérêt général) ce qui le conduit à l’hypothèse de l’émergence d’une « quatrième
fonction publique » (2008b). Or, les conditions de travail des cols blancs des
associations ne sont pas celles des fonctionnaires : salaires largement inférieurs
à diplôme et fonction équivalente, précarité de l’emploi, faibles perspectives de
promotion. Sous couvert de don de soi, peut-on accepter une telle précarité ? La
communication qu’il propose dans ce dossier montre que la plupart des salariés
accepte justement au nom de l’idéal associatif. L’équilibre précaire de ce système
repose donc sur la sensibilité des salariés aux valeurs de référence.
192
Mais deux éléments risquent de fragiliser l’équilibre. D’une part les collectivités
n’hésitent pas à mettre en concurrence les associations (délégation de service
public, marché public). D’autre part, le salariat associatif apparait comme une
niche pour l’emploi, niche largement courtisée par les écoles qui forment de futurs
cadres associatifs pour placer leurs jeunes. La mise en concurrence doublée
de la mise sur le marché du travail conduisent à une forme de banalisation de
l’emploi associatif qui ne s’accorde pas toujours avec « l’économie sacrificielle du
don ». En effet, des salariés « banalisés » mus par le désir de trouver un emploi
plus que par les valeurs associatives ne sont pas prêts à s’investir totalement,
donc à intégrer la logique sacrificielle attendue. Des cas de revendications
salariales ou de refus de travailler au-delà des horaires fleurissent ici où là,
désemparant totalement les cadres des associations. Inversement, l’idéologie du
don de soi peut masquer des rapports salariaux parfois violents ou aux confins
de l’exploitation.
Le développement du salariat associatif met en relation – et en tension – deux

systèmes de valeurs, celui du monde associatif (don de soi, aide à autrui…) et
celui propre au monde du travail qui possède ses cadres normatifs.
L’article présenté par Matthieu Hély (sociologue), « Le travail ‘d’utilité sociale’
dans le monde associatif », analyse les relations sous cet angle du salariat
comme enjeux de société, comme analyseur de l’évolution des liens. Il pose de
manière très précise les ambiguïtés du salariat associatif, notamment à partir de
l’analyse des différentes tensions qui le traversent. Il s’interroge in fine sur les
modalités de sa valorisation. Pour l’auteur, elle doit passer par la prise en compte
de la performance sociale et par l’objectivation de l’utilité sociale de ce travail. Il
précise toutefois que pour avoir du sens, le travail d’objectivation doit être porté
et défendu par les associations elles-mêmes.
La question de la valorisation se pose désormais aussi pour le travail des salariés

des associations. Les économistes (Prouteau, 2004 ; Archambault, 2003, 2002)
puis les gestionnaires (Perrot80) avaient déjà amorcé la réflexion sur la manière
de valoriser le travail des bénévoles. Aujourd’hui, c’est également sur la valeur
du travail des salariés qu’il faut s’entendre.
Les associations produisent et emploient. Ainsi elles deviennent visibles d’une

autre manière, par l’entrée économique. Les associations présentent l’intérêt
d’être des organisations « pas totalement comme les autres » et c’est bien ce qui
attire les gestionnaires.
80.Intervention de Pascal Perrot aux quatrièmes rendez-vous de l’ESS à Châteauroux (2008) : conférence sur « la valorisation du
bénévolat ». On peut encore se reporter au rapport de recherche « Les ressources associatives non marchandes : bénévolat et
subventions » pour la DIIESES, publié en 2009 et consultable en ligne :
http://www.audiar.org/emploi/doc/ess_benevolat_subventions.pdf
193
40
2. Quel rôle des sciences de gestion dans le changement des

relations entre collectivités et associations ?
Le monde associatif « qui emploie » s’apparente pour les sciences de gestion

à la découverte d’un terrain vague à explorer. Jusque-là l’occupation du terrain
était faible, mais l’espace se comble tant les explorateurs sont maintenant
nombreux. Pour preuve les articles publiés dans la Revue Management & Avenir
ces dernières années ou les récents ouvrages rédigés sous la direction de Jean-
Louis Laville (2009, 2008), qui sont un concentré d’articles d’économistes et de
gestionnaires. Si l’on se reporte aux bibliographies des différents contributeurs,
l’on peut d’ailleurs vérifier à quel point les références relevant des sciences de
gestion sont récentes. Le colloque a également participé à la mise en valeur de la
réflexion des gestionnaires en leur consacrant l’un des trois axes thématiques.
L’intérêt des gestionnaires pour les associations introduit un renouveau des
sujets. Les thèmes de la performance et de la mesure de la performance des
associations, de l’évaluation, de la gestion efficiente des ressources, de la
gouvernance, de l’éthique, etc., percent depuis quelques années.
La plus forte présence des sciences de gestion dans le fonctionnement associatif

est elle aussi sujette à des prises de positions antagonistes (Laville, 2008).
Progrès notoire pour les uns : l’on ne saurait aujourd’hui se priver de ces outils
qui participent au savoir-faire du dirigeant associatif. Accélération du risque
de banalisation et de démantèlement des spécificités associatives pour les
autres. Le management diffuse jusque dans ces organisations au risque d’une
uniformisation des pratiques.
Notons toutefois que beaucoup d’articles se posent à mi-chemin ; ils commencent

par énumérer les risques pour mieux percevoir comment les dépasser ou en
quoi la gestion des associations peut conduire à de nouvelles pratiques. En
somme, il s’agit de déterminer « ce que les associations font à la gestion » ou à
l’inverse « ce que la gestion fait aux associations » pour parodier le titre du livre
de Nathalie Heinich81.
Dans la continuité thématique de la poussée du salariat associatif, l’approche

des gestionnaires nous renvoie à l’association-organisation, c’est-à-dire à
l’association qui produit et emploie. Les différents articles montrent comment
la pérennisation du partenariat a contribué à modifier les pratiques de part et
d’autres, allant jusqu’à des configurations inédites qui appellent à repenser les
modèles de la performance ou du contrôle. Réciproquement, les changements
de pratique peuvent induire un renouvellement de la relation contractuelle.
81. Heinich N. (1998), Ce que l’art fait à la sociologie, Les Editions de Minuit, Paris.
194
La gestion des ressources humaines appliquée aux associations est le produit

des changements induits par une collaboration appuyée, construite au fil de
l’eau. En effet, les associations ont des personnels à gérer. Tout naturellement les
gestionnaires se sont penchés sur ces organisations. Quasiment la même année
sortent deux ouvrages contenant des articles traitant de questions voisines :
comment élaborer des outils RH spécifiques aux associations ? Comment les
faire reconnaitre ? (Auberger, 2010 ; Meyer, 2009). Autant de questions jusque-là
invisibles.
Dans ce dossier, Sylvie Rascol-Boutard (sciences de gestion) avec «Auto-
régulation des ressources humaines : des pistes d’action pour la gestion
des ressources humaines. Le cas de dispositifs d’action sociale » aborde
ce sujet en montrant combien les politiques de gestion des ressources humaines
(GRH) sont peu présentes dans les associations, alors même que les salariés
et les bénévoles sont les principales ressources. Elle décrit notamment les
facteurs propices au turn-over pour constater que malgré son ampleur, il n’est
pas endigué par une politique de gestion des ressources humaines. De même,
elle constate que le développement des compétences n’est pas encadré par une
réflexion des décideurs. Elle s’interroge alors sur les stratégies utilisées et les
modes de gestion des ressources humaines pour développer des compétences
sources de performances. Elle montre que des compétences que l’on pourrait
qualifier « d’informelles » se développent en dépit de l’absence de politique de
GRH forte.
L’article met en avant des formes particulières d’apprentissage et de création de

compétences, qui pourraient être valorisées si la GRH était vraiment pensée.
Les associations ne pourraient-elles se transformer en laboratoire pour inventer

de nouvelles formes de GRH ? Ne pourraient-elles créer un pont entre les deux
systèmes de valeurs décrits par Matthieu Hély ?
Les deux contributeurs suivants s’intéressent au contrôle de gestion. L’un à

travers l’utilisation par les associations de l’outil qu’est le budget. Le second nous
place « de l’autre côté » puisqu’il étudie les pratiques de contrôle de gestion du
point de vue des municipalités, en s’intéressant aux modalités d’attribution des
ressources.
« De la politisation à l’instrumentation d’un outil de gestion : le cas du

budget dans les théâtres associatifs », cosigné par Pascale Amans, Agnès
Mazars-Chapelon et Fabienne Villesèque-Dubus (sciences de gestion)
interroge la manière dont les exigences des collectivités en matière de contrôle
se transposent aux associations.
195
40
Le contrôle appliqué aux associations du domaine artistique peut être

problématique voire paradoxal. En effet, la dimension créatrice du projet artistique
se combine mal avec le contrôle de gestion. Par ailleurs, le projet est souvent flou
et comme les collectivités en sont partie prenante, il devient difficile de placer la
frontière entre les organisations et leur environnement. Il en ressort que parmi
les deux principales utilisations du budget, la dimension instrumentale, à usage
interne, devrait dominer par rapport à la dimension politique, à usage externe.
C’est la conclusion que tirent les auteurs d’une revue de littérature sur le sujet.
Or, l’analyse de la situation de deux théâtres associatifs montre que la dimension
instrumentale est moins présente dans les deux cas et que la dimension politique
s’établit de manière différenciée.
A la différence des stratégies de gestion des ressources humaines encore peu

développées pour améliorer la performance, le budget comme outil de gestion
est inscrit dans les pratiques, y compris dans des domaines associatifs où cela
semblait moins probable. Cette démonstration conforte le fait qu’à un certain
niveau d’activité et notamment en fonction de la masse salariale, les outils de
gestion se mettent nécessairement en place, mais de manière plus ou moins
consciente, plus ou moins formelle, plus ou moins rapide et plus ou moins
efficace.
Dans « L’affectation des ressources aux associations partenaires : la

nécessaire politisation des outils de gestion », Pascal Fabre (sciences de
gestion) pose trois questions essentielles : quels sont les instruments de gestion
mis en place pour objectiver l’allocation des ressources ? Dans quelle mesure
favorisent-ils le contrôle de gestion et quelles sont leurs limites ? Quelle part reste-
t-il à la négociation dans ce qui est un processus finalement très politique ?
Face à l’enjeu que représente la répartition des ressources, les collectivités

tentent de s’affranchir d’une distribution « sous contrôle politique » proche de
la logique discrétionnaire, dont l’auteur rappelle les limites. Les procédures
développées par les collectivités pour encadrer la distribution des ressources
passent par la contractualisation (objectif négocié) ou par l’établissement de
normes de financement (grilles ou critères de répartition). Pour autant, ces normes
ne sont pas appliquées de manière homogène car les contraintes politiques et
opérationnelles rendent difficile l’application d’un cadre unique. Les modalités
de répartition sont donc plus souvent « mixtes ». Les standards servent de point
de départ à la négociation ou s’appliquent aux plus petites associations. La
négociation devient alors l’outil de gestion qui se substitue au contrôle.
Cet article rappelle s’il en est besoin que les relations entre élus et acteurs
associatifs s’inscrivent dans la durée. L’interconnaissance des acteurs, des
projets, des réalisations est primordiale et explique qu’un changement de pouvoir
196
municipal soit propice à l’introduction d’outils objectifs, comme le constate Pascal

Fabre : pour un nouvel élu, le déficit de connaissance du vivier associatif local
rend l’attribution négociée moins opératoire. Il n’est pas non plus surprenant que
l’élaboration des grilles soit discutée avec les acteurs associatifs ou définie par
un tiers (par exemple l’office municipal des sports qui possède compétence et
légitimité dans le cas du sport) tant l’enjeu est important.
Notre étude sur la dynamique associative dans le département de l’Indre (Abrioux

et Labit, 2008) montrait la réciprocité des stratégies. Certaines associations
insatisfaites des relations n’hésitaient pas soit à mettre en concurrence les
pourvoyeurs de ressources publiques, soit à délocaliser leur siège et/ou leur
activité. Dans ce cas, cela prouve l’existence d’un projet associatif fort, prêt à se
déployer sous d’autres hospices si le résultat de la négociation - ou de l’application
des critères - ne parait pas satisfaisant.
Le travail de Pascal Fabre semble montrer que les modalités d’attribution et de

contrôle sont variables pour une même collectivité et entre collectivités en fonction
des secteurs, du poids des associations, de leur ancienneté. On peut espérer
que ce vaste échantillon (54 entretiens qualitatifs et 251 questionnaires auprès
de services opérationnels et financiers) continuera à nous livrer ses secrets :
existe-t-il des régularités en fonction par exemple du nombre d’administrés des
communes, de l’ancienneté des élus locaux et de la taille des associations dont
nous percevons l’importance dans l’aménagement des modalités d’allocation de
ressources ?
Autant de questions qui nous mènent à l’analyse des relations - et de leurs

conséquences - à l’échelle des territoires.
3. Développement, gouvernance et démocratie dans les

territoires : quels positionnements des acteurs ?
Le jeu des acteurs dans les territoires est plus spécifiquement étudié dans les
quatre textes suivants.
Un premier groupe de deux textes s’intéresse à l’impact des transformations

institutionnelles comme l’émergence de l’intercommunalité ou de la démarche de
Pays. En effet, elles sont porteuses de changements culturels et organisationnels.
Elles permettent des rationalisations ou des économies d’échelle (fusions,
regroupement, équipements nouveaux, etc.). Elles font aussi émerger une
nouvelle caste de décideurs et de dirigeants, voire de nouvelles associations
dont l’objet consisterait justement à promouvoir l’une ou l’autre des actions, par
exemple d’un Pays. L’on peut s’interroger sur le type de gouvernance qui résulte
de l’émergence de nouveaux acteurs : comment les élus vont-ils prendre en
197
40
compte le vivier associatif local ? Inversement, comment les associations vont-

elles tenir compte de ces nouveaux étages institutionnels ?
L’on peut également s’interroger sur les dynamiques de développement qui se

déploient. Que peuvent produire les interactions entre acteurs dans le cadre de
l’intercommunalité et comment maximiser la performance ? Quelle modélisation
peut-on envisager ? Ce sont les questions auxquelles José Chaboche (géo-
graphe) essaie de répondre dans son article intitulé « Evaluer la performance des
dynamiques sportives intercommunales : théorie, méthode, modélisation »
à partir du cas du sport. Le cadre intercommunal peut pousser la logique inter-
organisationnelle et « doper » certaines formes de proximité. La proximité réelle
tout d’abord, à savoir une proximité géographique qui redevient visible et constitue
alors un levier utilisé. La proximité organisée ensuite, qui consiste à créer des
espaces de fusion, de circulation. Enfin la proximité culturelle. L’intercommunalité
favorise donc des systèmes sportifs locaux au visage contrasté qui s’appuient sur
différentes formes de proximité, sur des logiques identitaires à ancrage territorial
ou sur le développement du partage des savoirs, sur l’accroissement de l’offre
et des pratiques de qualité. Néanmoins, plusieurs facteurs peuvent limiter la
performance. Parmi eux la différence des horizons temporels entre associations
et collectivités. Le tempo des premières est calé sur le cycle des contrats alors
que la temporalité des secondes est liée à l’agenda des élections. Il en résulte
incertitude et indécision.
Ce point n’est toutefois pas spécifique au cadre intercommunal. Il est en revanche

renforcé par le jeu des attentes réciproques que relève bien José Chaboche :
certaines communes se désengagent par une attitude de « laisser faire » ;
elles se reposent sur les acteurs compétents au motif spécieux de leur propre
incompétence en matière sportive. Réciproquement, certains acteurs sportifs
associatifs se désengagent tout autant, ils « attendent d’être pris en main ». Une
autre difficulté se situe à un niveau relationnel, qu’il soit inter-associatif, ou bien
entre acteurs publics, politiques et associatifs.
Enfin, et c’est probablement l’élément à la fois le plus transversal aux trois cas
et le plus embarrassant, la dimension intercommunale n’est pas affirmée d’un
point de vue politique. Elle est marquée par la difficulté à « produire un projet
sportif territorial » ou par le fonctionnement « décousu et prudent d’instances
intercommunales qui se cherchent encore ».
Dans «Dynamiques associatives et transformation des territoires », Marc

Fourdrignier explique en quoi l’émergence de nouveaux acteurs affecte les
acteurs traditionnels et engendre de la « complexité institutionnelle ». La présence
d’acteurs politiques multi-casquette brouille la lisibilité. Il s’agit par exemple de
l’imbrication des responsabilités politiques à différents niveaux institutionnels, ou
du cumul des responsabilités politiques et associatives. Pour affiner l’analyse
198
de l’impact des territoires émergents sur les dynamiques d’acteurs, il propose

une typologie des associations fondée sur deux critères : leur implantation
locale physique et la force du lien entre le projet de l’association et le territoire
d’action. Les différents types qui en sont issus sont étroitement liés aux stratégies
observées.
La première, dite « d’adaptation » consiste à intégrer le nouveau territoire ;

l’identité de l’association est marquée par cette dimension territoriale. Pour une
partie des associations cependant l’adaptation est purement formelle, les actions
restent ancrées à un niveau d’action infra-territorial. La deuxième stratégie relève
des acteurs politiques qui procèdent « par substitution » : des acteurs publics
remplacent les associations, ce qu’il observe dans le cadre de l’intercommunalité
bien que cette pratique reste peu courante. Enfin, la troisième stratégie est celle
de la « collaboration », prévue dans la démarche de Pays. Il constate que les
instances de délibération comme les Conseils de développement tendent à
rassembler ceux qui ont moins de poids et qui ne « tiennent pas » dans la durée,
ce qui vérifie a posteriori la mauvaise image que les acteurs locaux ont d’eux.
La conclusion amène deux points essentiels, d’une part l’importance de la

manière dont les différents acteurs se jaugent, se perçoivent et perçoivent les
projets. D’autre part le fait que la convocation des associations à participer au
dynamisme du territoire renforce la perte du sens associatif : les associations
sont perçues comme des prestataires de service, des « opérateurs fonctionnels
indifférenciés » (Lafore, 2010). Le service, l’activité ou le projet comptent plus
que le cadre qui lui donne vie.
La forte sollicitation des associations aux différents niveaux territoriaux

comme l’apologie de la logique du projet peuvent avoir pour effet pervers leur
« neutralisation » (Lafore, 2010) en tant qu’institution. En se dépersonnalisant ou
en entrant trop ouvertement dans le jeu des acteurs politiques, les associations
risquent d’être dépossédées de leur capacité à innover, à réfléchir ou à infléchir.
Le groupe des deux derniers articles s’intéresse aux relations entre associations et
collectivités dans des territoires ruraux. Quel est l’impact des relations en termes
de dynamique locale ? Au niveau local les associations sont-elles un rouage de
la vie démocratique ? Cette dernière question peut être abordée de manière
plus globale, à partir des différentes territorialités. La sociologie de la démocratie
participative (Blondiaux, 1999, 2007, 2008 ; Gaudin, 2007 ; Neveu, 2009, 2007,
1999 ; Sintomer, 2009) fournit un background intéressant pour formuler quelques
hypothèses, toujours sur le mode bipolaire. L’une des hypothèses serait que la
démocratie s’exerce au niveau des instances locales et que les associations sont
un réservoir de citoyenneté. L’autre hypothèse affirmerait au contraire que les
instances locales ne sont que des « coquilles vides » qui servent à présenter des
projets plus qu’à les discuter. La démocratie serait donc formelle et superficielle.
199
40
La décision est le monopole des acteurs politiques dans le cadre d’un rapport de
forces qui leur reste très favorable. Les éclairages apportés par les auteurs sont
tout en finesse et en nuance.
Christine Roméro (géographe) dans son article « La cohésion territoriale et

le développement local au défi des territorialités discontinues » s’intéresse
notamment à la manière dont le territoire fait sens. Elle constate la moindre
coïncidence entre les territoires institutionnels82 et les territoires du quotidien83.
Pour les collectivités, les limites territoriales sont rapidement cernées dès lors
qu’on les considère individuellement. Cependant, l’emboitement des territoires
institutionnels jette un voile opaque sur l’ensemble. Autant de facteurs de
complexification des relations qui interfèrent sur le jeu des acteurs dans la
gouvernance des territoires ruraux qu’elle observe.
La territorialité des associations est difficile à appréhender parce que leur

territorialisation est plus ou moins marquée et que le positionnement des acteurs
associatifs est subtil. On peut distinguer les associations de proximité, dont
l’objet est inséparable du lieu et les associations d’adhésion à des valeurs, pour
lesquelles la localisation peut s’avérer secondaire. Quant au positionnement des
acteurs, il peut être fluctuant ou difficile à jauger. C’est le cas lorsque qu’un acteur
possède une multiplicité d’engagements : président d’une association, trésorier
d’une autre et adhérent à une troisième84. L’interlocuteur associatif peut aussi être
difficile à identifier en raison de l’incertitude sur ce que l’acteur représente : à quel
titre et au nom de quoi s’exprime-t-il dans le débat public ? La voix qui s’élève est-
elle celle du citoyen, du chercheur, de l’habitant, du cadre associatif ?
Enfin, l’origine des populations interfère dans le système local des acteurs. Elle
cite les néo-ruraux qui « choisissent » la campagne, développent un projet de vie
et s’investissent. Cette « campagne désirée », vue par des urbains qui cherchent
les richesses si rares en ville (espace, calme, verdure, temps, etc.) est souvent
perçue comme un espace à protéger. L’auteur parle même de « nébuleuse »
dans le cas d’associations locales de défense – souvent investies par ces mêmes
néo-ruraux – qui portent des valeurs y compris contre les habitants ou au-delà
des objectifs affichés par l’association.
Dans son texte « Associations et collectivités territoriales au cœur de la

démocratie locale. Le cas de l’Indre », Anne Labit défend l’utilité politique
de l’association, c’est-à-dire sa capacité à être un lieu d’expression citoyenne,
de diffusion de valeurs, de résistance, de contestation, etc. Dans quelle mesure
participent-elles à la vie démocratique locale aux côtés des collectivités ?
82. Ou « territoires conçus » si l’on reprend le découpage inspiré par Henri Lefebvre, que retient Marc Fourdrignier dans l’article
précédent.
83. Ou « territoires vécus ».
84. Les données de l’INSEE confirment qu’une proportion non négligeable d’acteurs associatifs adhère à plusieurs associations, voire
est membre du bureau ou bénévole actif dans plusieurs associations ; à une échelle locale, l’étude menée dans le département de
l’Indre fournit une nouvelle preuve que ces « piliers » de la vie associative locale sont nombreux.
200
Le territoire rural étudié rencontre des difficultés qu’il faudrait dépasser pour que
s’affiche une démocratie politique. Il est caractérisé par une forte croissance de
l’emploi associatif qui crée une forte pression sur les bénévoles.
Anne Labit dépeint aussi les passerelles entre monde associatif et monde
politique. Notons que des exemples célèbres peuvent être pris au niveau national
(Fadela Amara ou Harlem Désir) et que cela peut être vu comme la preuve de
l’intérêt pour les affaires publiques, donc de la réalité de la « l’utilité politique ».
Son analyse locale présente enfin l’intérêt d’avoir sondé la vision des élus, dont
nous avons déjà signalé l’importance. Certains élus, surtout de petites communes,
ont une vision très traditionnelle des associations dont le rôle serait cantonné à
l’animation, à la création de lien social. Ces élus minorent la portée économique
et plus encore la portée politique de l’activité des associations. En conséquence,
soit ils n’investissent pas beaucoup dans la dynamique associative, soit ils les
annexent et les instrumentalisent. D’autres élus ont une vision plus précise mais
ils ne les convoquent pas forcément pour participer aux décisions. L’auteur
remarque que les associations sont invitées au débat public là où la fragilité du
territoire est telle qu’il serait suicidaire d’évincer le moindre acteur. Elle note
également l’existence d’un nombre conséquent d’associations qui fonctionnent
sans subvention publique.
Ces associations sont-elles pour autant sans liens avec les collectivités ? Ou
plus démocratiques ? Rien n’est moins sûr, s’il s’agit d’associations de défenses
d’intérêts, elles peuvent développer une relation conflictuelle dont les effets
peuvent s’avérer significatifs. D’autres sont autofinancées mais centrées sur leur
projet et la démocratie en interne comme le débat avec les habitants ne sont pas
même pensés.
De nouveau, la diversité des scénarios témoigne de la complexité et nous

enjoint à la prudence en termes d’analyse. L’on se heurte toujours à l’extrême
hétérogénéité du monde associatif, raison pour laquelle il est préférable de bien
décliner de quelles associations ou de quels territoires on parle, ou bien de
proposer des typologies. A travers les textes proposés cinq axes ressortent pour
analyser les liens entre collectivités et associations :
1° L’implantation de l’association. La situation, géographique, politique,

sociologique locale forment un contexte qui n’est pas sans incidence sur la nature
des relations entre associations et collectivités. Par exemple, l’implantation en
territoire moins dynamique laisse supposer que les associations seront davantage
priées de prendre part au projet de développement.
2° La territorialisation du projet. Un projet peu territorialisé est relativement moins

dépendant des acteurs politiques locaux.
201
40
3° La taille de l’association (dont le seuil critique est franchi dès le premier

salarié). D’une part les petites associations n’ont pas les mêmes problèmes,
d’autre part le salariat fait rapidement basculer vers la dépendance économique,
le resserrement des contraintes et la pression sur les bénévoles.
4° Le champ d’intervention et la logique dominante. Selon qu’il s’agisse de sport,

de culture, de santé, d’action humanitaire ou sociale, d’insertion, de défense
d’intérêt, etc., les rapports ne seront pas déterminés de la même manière. En
effet, la volonté des collectivités de contrôler l’action des associations est plus
importante dans les secteurs de leur champ de compétence directe ou lorsque
les moyens engagés sont très importants. De même selon qu’il s’agisse d’une
association de pratique ou au contraire de prise de position, la relation peut varier
de la collaboration plus ou moins étroite à la recherche d’indépendance pour
contrer l’autre acteur.
5° La connaissance des autres acteurs et les représentations. L’ancienneté des

liens entre acteurs associatifs et élus détermine le degré d’interconnaissance qui
est aussi une variable d’ajustement de la relation. Les représentations qu’ont les
acteurs les uns des autres orientent la manière d’entrer en relation et les attentes
à l’égard de l’autre acteur : est-il plutôt considéré comme un levier ou un frein au
développement de sa propre activité ?
Conclusion
Les différents articles permettent de croiser les champs disciplinaires et les

cadres conceptuels. Leur complémentarité procure une connaissance plus fine
des différents enjeux associés aux relations entre associations et collectivités.
Dans cette mesure, les articles permettent d’envisager l’avenir des relations
entre associations et collectivités. En effet, ils pointent à la fois les thèmes de
recherche de demain et les questions concrètes que se posent aujourd’hui les
élus ou les acteurs associatifs. Ces questions sont inhérentes à la nature du lien.
En retour, les réponses expérimentées par chaque acteur impactent les relations
comme la manière de travailler et de se positionner.
La dépendance est réciproque, les collectivités ont besoin des acteurs associatifs
pour appuyer leur politique locale et les associations s’appuient sur les aides des
collectivités. La question des rapports de forces entre acteurs, pour reprendre
un cadre conceptuel plus ancien mais non moins pertinent, est centrale. Quelle
est la capacité des associations à peser dans les débats et à se positionner pour
infléchir les politiques locales ? En d’autres termes, quel est leur réel « pouvoir
de déformation » (Bourdieu, 1996) desespaces politiques, économiques et
sociaux ? C’est ce qui est au cœur des tensions depuis toujours, mais le centre
de gravité des relations semble s’être déplacé. Désormais les tensions portent
plus sur le lien avec l’économie et l’aspect politique a parfois des difficultés à
202
se faire entendre, alors qu’il était un moteur pour les associations des années
soixante. Le lien économique n’écrase-t-il pas la relation plus politique ?
Le monde associatif sait se positionner, il possède ses structures, infrastructures

et superstructures, il sait s’organiser en réseau, créer de nouveaux regroupements
réfléchissant aux problèmes à la pointe de l’actualité, organiser la diffusion d’un
savoir auto-constitué. L’une des limites reste l’hétérogénéité du mouvement
et la diversité des logiques. Le principal risque pour toutes à l’exception des
associations de défense, serait l’oubli de la dimension citoyenne. L’association
est une autre école de la vie et de l’action collective, y compris dans sa dimension
politique.
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LES RELATIONS ENTRE ASSOCIATIONS ET COLLECTIVITÉS : VERS

QUEL AVENIR ? INTRODUCTION

Management Prospective Ed. | Management &amp; Avenir

Pour citer cet article :

Distribution électronique Cairn.info pour Management Prospective Ed..

coordonné par Florence Abrioux

Jean.Pierre Augustin, Professeur, Université Michel de Montaigne Bordeaux III

entre associations et collectivités :

Peurs changements objectifs Espoirs

= changements négatifs = changements positifs

tant qu’espace autonome de réunion, de décision et d’action dans la Cité, ne

L’objectif de cette introduction est de présenter le cadre problématique dans lequel

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