Les Politiques Budgétaires Dans La Crise: Comprendre Les Enjeux Actuels Et Les Défis Futurs

Politiques budgétaires et crise : mécanismes et débats actuels !
Les politiques
C. Bouthevillain
G. Dufrénot
Ph. Frouté
L. Paul
Les politiques budgétaires dans la crise
budgétaires
Les politiques budgétaires sont au cœur de la Carine Bouthevillain
crise d’ampleur inédite qui affecte l’ensemble des
est Docteur en économie et spécialiste des
économies avancées. En même temps, la présence
questions de politiques budgétaires européennes
accrue des questions de finances publiques dans les
dans une grande institution financière publique. Elle

débats économiques se double d’une complexité et
dans la crise
a notamment travaillé sur les liens entre la politique
d’une urgence nouvelles.
budgétaire et la croissance économique.
Cet ouvrage traite de l’actualité des politiques
budgétaires en répondant à une double originalité : Gilles Dufrénot
réunir en un seul volume les principaux est Professeur de Sciences économiques à
arguments théoriques et l’analyse des faits les l’Université d’Aix-Marseille et membre de l’école
plus notables de la crise et aborder les questions d’économie d’Aix-Marseille (AMSE). Il travaille
de politique budgétaire sous différents angles – sur les questions de la conduite des politiques
macroéconomique, fiscal, institutionnel et financier
– en montrant les multiples interactions entre ces
domaines.
économiques dans les unions monétaires.
Philippe Frouté
Comprendre les enjeux actuels
La démarche des auteurs est d’éclairer les enjeux
actuels et les défis à venir en décryptant des
est Maître de Conférences en Sciences
économiques à la Faculté d’Administration et
et les défis futurs
thématiques complexes dans un langage échanges Internationaux de l’Université Paris
compréhensible par le grand public. De nombreux Est-Créteil et membre du LARGOTEC. Il co-dirige
exemples concrets permettent au lecteur de
s’approprier des concepts et des mécanismes qui
le diplôme universitaire d’études des politiques
internationales.
Carine Bouthevillain • Gilles Dufrénot
sont au centre des débats entre décideurs nationaux
et internationaux, l’accent étant plus particulièrement Laurent Paul
Philippe Frouté • Laurent Paul
mis sur la situation de la zone euro. est diplômé de l’Institut d’études Politiques de Paris Préface de Michel Bouvier
Chacun des six chapitres aborde une thématique et spécialiste des questions de politique budgétaire
particulière et permet au lecteur de progresser selon dans une grande institution financière publique. Ses
son niveau de connaissance, avec l’aide d’encadrés travaux portent notamment sur la dynamique des
approfondissant certains sujets ciblés et de références déficits et dettes publics dans la zone euro.
bibliographiques permettant d’aller plus loin.
Les défis posés par le rôle de la politique budgétaire
pour lisser le cycle économique à court terme,
soutenir la croissance et l’emploi à long terme Compléments en ligne gratuits
et concevoir une fiscalité efficace dans la crise sur le site des auteurs :
sont exposés sans masquer les clivages des • actualités
divers courants de pensée économiques. Les clés
permettant de comprendre la nouvelle gouvernance • éléments bibliographiques
économique européenne instaurée en réponse à complémentaires
la crise sont présentées. Enfin, les deux derniers • éléments pédagogiques
chapitres sont consacrés aux interactions entre crise www.politiques-budgetaires-crise.com
bancaire et crise des dettes souveraines et aux
conséquences des choix effectués pour assurer leur
financement dans les pays avancés.
L’ouvrage s’adresse ainsi aux étudiants de
l’enseignement supérieur (grandes écoles,
instituts d’études politiques, universités), à ceux qui
préparent des épreuves d’économie de concours
administratifs, notamment de la fonction publique
française ou européenne, aux praticiens de la vie
économique – journalistes ou chefs d’entreprise –
et à toute personne soucieuse de comprendre les
enjeux budgétaires dans le monde d’aujourd’hui.
POBUCRI
ISBN 978-2-8041-7674-7
ISSN 2030-501X www.deboeck.com
POBUCRI-cov.indd 1-3 20/08/13 12:22

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Les politiques
budgétaires
dans la crise
OUVERTURES ÉCONOMIQUES
Les politiques
budgétaires
dans la crise
Préface de Michel Bouvier
Pour toute information sur notre fonds et les nouveautés dans votre domaine
de spécialisation, consultez notre site web : www.deboeck.com
© De Boeck Supérieur s.a., 2013 1re édition

Fond Jean Pâques, 4 – 1348 Louvain-la-Neuve 2e tirage 2014
Tous droits réservés pour tous pays.

Il est interdit, sauf accord préalable et écrit de l’éditeur, de reproduire (notamment par photocopie)
partiellement ou totalement le présent ouvrage, de le stocker dans une banque de données ou de le
communiquer au public, sous quelque forme et de quelque manière que ce soit.
Imprimé en Belgique
Dépôt légal :
Bibliothèque nationale, Paris : septembre 2013 ISSN 2030-501X
Bibliothèque royale de Belgique, Bruxelles : 2013/0074/042 ISBN 978-2-8041-7674-7
PRÉFACE
On peut s’étonner alors que la situation de crise des finances publiques est
quasi permanente depuis la seconde moitié des années 1970, que durant tout ce laps
de temps aucune solution efficace n’y ait jamais été apportée. Ce n’est pas faute pour-
tant que les points de vue – plus ou moins péremptoires – se soient exprimés sur le
sujet. Des points de vue souvent repris à l’identique par les générations qui se sont
succédé durant cette longue période, les annonces de « sortie de crise » ne se comp-
tant plus et les politiques budgétaires préconisées se révélant sans grande efficacité,
bien que toutes marquées au coin d’une culture de la performance.
C’est à cette question d’importance que s’attachent à répondre avec une
grande finesse les auteurs de cet excellent ouvrage, à travers une identification des
enjeux contemporains des politiques menées par les États en matière budgétaire.
On ne peut qu’applaudir à un tel projet car il est urgent de s’interroger sur la
manière dont est abordée la situation des finances publiques et de leur environnement.
Il serait judicieux nous semble-t-il de considérer que nous sommes face à une lon-
gue période de transition, ce qui permettrait d’appréhender et d’intégrer les périodes
critiques dans une logique globale et de mieux en identifier le sens général. En effet,
une plongée dans l’inconnu, un basculement pour l’instant incontrôlé vers un autre
monde est en train de se produire et, au-delà des déterminismes économiques, c’est
un modèle politique qui est en question. Plus encore, c’est un tournant de l’Histoire
qui se dessine au travers de crises successives des finances publiques jamais résolues
et de plus en plus graves. C’est l’organisation de la société qui est au cœur d’un pro-
cessus de changement qui se poursuit depuis une quarantaine d’années.
Ainsi, sont en jeu aussi bien les représentations que l’on peut se faire de l’État
que le contenu et le rôle que l’on souhaiterait lui donner. C’est pourquoi il est excessif
de centrer les réflexions, comme c’est le cas depuis des décennies, sur la place qu’il
devrait ou non tenir au sein du marché. Il est également tout aussi réducteur d’enfer-
mer les finances publiques dans un cadre unilatéral, juridique ou économique car les
formes qu’elles peuvent prendre relèvent de choix politiques, autrement dit de poli-
tiques budgétaires.
C’est bien cela que le lecteur est conduit à comprendre. Les auteurs, tout
en identifiant et évaluant avec un réel souci pédagogique les différentes théories et
205819WKH_POBUCRI_CS4_PC.indd 5 19/08/2013 18:30:17

6 Les politiques budgétaires dans la crise
politiques budgétaires en présence nous rappellent que dans le champ des finances
publiques, et peut-être plus que dans d’autres, on a affaire à des processus particuliè-
rement enchevêtrés au sein desquels interagissent de très nombreux facteurs. Et si le
regard est celui d’économistes, ce n’est pas pour autant que sont écartés les aspects
institutionnels. En d’autres termes, la complexité des finances publiques est présente
tout au long d’un ouvrage qui amène à réfléchir certes sur les politiques budgétaires
de crise mais au-delà sur l’élaboration d’une doctrine de la gouvernance financière
publique.
Sur ce point, et au travers des propos développés, se dégage implicitement
une tendance vers une cohérence d’ensemble des politiques budgétaires. Il est à sou-
ligner que ce souci de cohérence globale de la décision financière publique a été
posé de manière cruciale et concrète avec la montée en puissance de la décentrali-
sation au début des années 1980. Le rapport « Vivre ensemble » 1 relevait d’ailleurs
que les finances publiques devaient s’entendre de l’association des finances de
l’État, des collectivités locales et de la sécurité sociale. La réflexion s’est poursui-
vie ensuite avec le développement de la communauté européenne jusqu’à prendre
une forme juridique avec le Traité de Maastricht (1992) qui impose une approche
globale des finances publiques. Le dispositif a été ensuite fortement renforcé par
le Pacte de stabilité et de croissance adopté à Dublin en décembre 1996 tandis
que la récente période a été marquée, on le sait, par des mesures visant à une
meilleure coordination des décisions économiques et budgétaires (semestre euro-
péen, « six pack », Traité sur la Stabilité, la Coordination et la Gouvernance au sein
de l’Union économique et monétaire, « two pack »). Plus encore, selon une direc-
tive du 8 novembre 2011 2 déterminant les exigences applicables aux cadres bud-
gétaires des États membres ceux-ci devront mettre en place d’ici le 31 décembre
2013 « des mécanismes appropriés de coordination entre les sous-secteurs des admi-
nistrations publiques afin d’assurer l’intégration complète et cohérente de tous ces
sous-secteurs dans la programmation budgétaire, dans l’élaboration des règles bud-
gétaires chiffrées spécifiques au pays, ainsi que dans l’établissement des prévisions
budgétaires ».
En d’autres termes, la mise en place de systèmes financiers publics intégrés
et régulés dans le cadre d’une gouvernance globale apparaît inéluctable. À notre sens
cette direction amène nécessairement à s’interroger non seulement sur le périmètre du
secteur public mais aussi sur ce qu’est ou doit être la chose publique 3. Il s’agit très
concrètement de redéfinir le champ d’action de l’État et plus largement ce que nous
qualifions aujourd’hui, avec beaucoup d’hésitations, le secteur public, les adminis-
trations publiques ou bien encore l’administration publique. Au final, déterminé par
1 O. Guichard (1976). Rapport Vivre ensemble, Ed. La Documentation Française.

2 Directive no 2011/85/UE du Conseil du 8 novembre 2011 sur les exigences applicables aux cadres budgé-
taires des États membres.
3 M. Bouvier, M.-C. Esclassan, J.-P. Lassale (2013). Manuel de Finances publiques. LGDJ, 12ème édition.

Préface 7
la nécessité d’assurer la soutenabilité des finances publiques on a affaire ici, on l’a

compris, à un sujet où l’économique vient se fondre dans le politique.
Les problématiques de finances publiques doivent donc désormais être trai-
tées selon une approche englobant aussi bien les faits économiques et financiers que
ceux politiques. Le grand mérite des auteurs est de donner aux lecteurs cette vision
globale, et de montrer que, quel que soit l’angle par lequel on veut aborder la crise
actuelle, la politique budgétaire se trouve chaque fois au cœur du débat.
Michel Bouvier
Professeur à l’Université Paris 1 Panthéon-Sorbonne,
Fondateur et Directeur de la Revue française de finances publiques (RFFP),
Président – Fondateur de l’Association pour la Fondation
internationale de finances publiques (FONDAFIP)

AVANT-PROPOS
L’ambition de ce livre est d’apporter un éclairage sur les défis se posant aux poli-
tiques budgétaires dans la crise qui affecte aujourd’hui à des degrés divers l’ensemble
des pays avancés. Le débat public ouvre l’accès à quantité d’informations renvoyant à
l’action des pouvoirs publics pour relancer la croissance et l’emploi, aux moyens de
stabiliser la dette publique ou encore à la définition de la politique fiscale à l’aune de
la mondialisation. La crise pose également des questions nouvelles sur l’éventualité
d’un défaut souverain d’un pays avancé ou encore sur le pouvoir croissant des mar-
chés financiers dans les choix budgétaires.
Le décryptage de ces débats est souvent difficile à faire par un public,
même averti. Les problématiques de politique budgétaire sont en effet devenues plus
complexes qu’auparavant et elles nécessitent une analyse multidimensionnelle prenant
en compte l’ensemble des paramètres de l’environnement économique, social et ins-
titutionnel. Il s’agit d’apprécier à la fois l’impact de la crise sur les agrégats budgé-
taires et la contribution de la politique budgétaire aux stratégies de sortie de crise. Sur
ce plan là, les analyses standards et les certitudes d’avant-crise sont largement mises
en cause ; le cadre de la gouvernance budgétaire est lui-même sujet à de profondes
mutations. Les controverses traditionnelles entre interventionnistes et libéraux, entre
défenseurs de la souveraineté budgétaire et partisans de davantage de fédéralisme à
l’échelle de l’Union européenne, se poursuivent. Mais ces débats se déroulent dans un
cadre profondément renouvelé et avec la difficulté d’un environnement en mutation
rapide. Le comportement des acteurs économiques apparaît en outre de plus en plus
difficile à anticiper, ce qui accroît l’incertitude quant à l’efficacité de mesures budgé-
taires passant par la fiscalité ou les dépenses. Dernier élément de complexité, la crise
a rendu caduque l’analyse de la politique budgétaire comme un domaine séparé des
sphères financière et monétaire. Elle a mis en évidence le rôle joué par les marchés
financiers dans l’endettement excessif des États et également jeté un éclairage particu-
lier sur le cercle vicieux entre les difficultés du secteur bancaire et les crises de dettes
publiques. Désormais, le policy-mix doit composer avec un triple objectif – stabilité
monétaire, stabilité financière et soutenabilité des finances publiques – tâche rendue
particulièrement délicate du fait des multiples interactions qui lient ces trois domaines.
L’analyse des politiques budgétaires dans la crise actuelle donne lieu à un foi-
sonnement d’études qui, paradoxalement, incite à une certaine humilité face aux faits.

Ce livre se propose de fournir au lecteur les moyens de comprendre les prin-

cipales problématiques qui font débat aujourd’hui et de forger sa propre opinion. Les
auteurs ont voulu éviter deux écueils : se limiter à une présentation des débats théo-
riques autour de la politique budgétaire et en rester à une description journalistique
de la crise actuelle.
Les enjeux de la politique budgétaire dans la crise actuelle sont présentés en
s’appuyant à la fois sur les enseignements de l’économie et sur l’analyse des faits. Les
questions théoriques sont abordées de la façon la plus didactique possible et sans parti
pris. Des références bibliographiques sont incluses dans chaque chapitre si le lecteur
souhaite poursuivre sa réflexion sur les thèmes abordés.
1. Présentation des différents chapitres

Le premier chapitre débute par une série de questions qui ont retrouvé leur actua-
lité au moment où a débuté la crise et au fur et à mesure que les économies sem-
blaient s’enfoncer dans une dépression comparable à celle de 1929 : les politiques de
relance keynésiennes sont-elles encore pertinentes ? Les plans de relance adoptés en
2008 ont-ils été utiles ? Peut-on mener aujourd’hui une stratégie de consolidation bud-
gétaire sans trop nuire à la croissance et comment ? Le lecteur trouvera ici des élé-
ments de réflexion sur l’efficacité de la politique budgétaire à court terme. Derrière
ces interrogations demeure le vieux débat entre les économistes keynésiens, partisans
de l’intervention de l’État pour stabiliser l’économie, et ceux que l’on peut qualifier
de libéraux, qui privilégient le désendettement.
Le second chapitre aborde la question des liens entre finances publiques et
croissance dans une perspective de long terme. Comment la politique budgétaire,
notamment par les variables de dette et de dépenses publiques, peut-elle contribuer à
augmenter la croissance potentielle ? Ces questions soulèvent celles de la mesure de
la soutenabilité budgétaire et de la stratégie de désendettement à adopter par les pays
avancés dans la crise actuelle. Le débat autour des réformes structurelles pour amé-
liorer l’efficacité de la dépense publique est également abordé, et notamment la diffi-
culté à concilier ces réformes avec le maintien de l’État-providence.
Le troisième chapitre s’intéresse aux problématiques récentes de la fiscalité.
Les systèmes fiscaux nationaux sont confrontés à la fois aux conséquences de la crise
et à celles de la mondialisation. Face à ces chocs va-t-on vers une convergence des
niveaux de prélèvements obligatoires ou vers des stratégies de concurrence fiscale
entre pays ? Les enjeux de la fiscalité sur le capital, sur les bénéfices des entreprises
et l’émergence d’une fiscalité environnementale seront plus particulièrement détaillés.
Les débats autour de la création d’impôts européens et des stratégies de dévaluation
fiscale dans la zone euro sont également abordés.
Le quatrième chapitre est centré sur les questions de gouvernance des
finances publiques dans le contexte européen. L’attention est portée sur la pertinence

Avant-propos 11
d’introduire des règles budgétaires comme moyen d’encadrer les gouvernements.

L’évolution de la gouvernance européenne sera ensuite analysée en détail, depuis les
failles apparues dans la surveillance budgétaire commune avant la crise jusqu’au nou-
veau cadre institutionnel qui a progressivement été construit en réaction à la crise.
Le cinquième chapitre est consacré aux interactions entre la stabilité financière
et les finances publiques. Les liens entre crise bancaire et crise de la dette publique
sont expliqués en montrant comment l’accroissement de la taille de la sphère finan-
cière au niveau mondial et l’interdépendance entre les systèmes financiers nationaux
ont considérablement accru les risques associés à des déséquilibres budgétaires impor-
tants. Les risques de contagion sont encore renforcés dans le cadre d’une union moné-
taire. S’agissant de la zone euro, les solutions déjà à l’œuvre ou en projet pour rompre
le lien entre système bancaire et dette souveraine seront présentées.
Enfin, le dernier chapitre aborde les questions du financement des déficits
budgétaires qui, depuis le milieu des années 1980, s’effectue de façon quasi exclu-
sive par le recours aux marchés financiers. Ce mode de financement a facilité les
comportements d’endettement excessif des États tout en donnant aux marchés finan-
ciers un pouvoir nouveau pour influer sur la politique budgétaire. Comment ce pou-
voir s’est-il exercé depuis le début de la crise ? Les États peuvent-ils s’affranchir de la
discipline de marché ? Dans ce chapitre, les questions de la dominance budgétaire et
de la répression financière seront également abordées. Les différentes solutions finan-
cières à la crise des dettes souveraines dans la zone euro font l’objet de développe-
ments plus particuliers, notamment l’élargissement du rôle de la BCE, l’introduction
d’euro-obligations ou la gestion d’un défaut souverain.
2. Public concerné et niveau de lecture

Les différents chapitres ont été conçus comme pouvant être lus séparément. Ils s’adres-
sent à des lecteurs pouvant avoir des degrés de connaissance différents en offrant plu-
sieurs niveaux de lecture. Les enjeux d’actualité sont analysés à la lumière des faits
marquants dans la crise et à l’aide des aspects théoriques, jusqu’aux plus récents
lorsque cela est nécessaire. Des encadrés permettent à ceux qui le désirent d’appro-
fondir les notions présentées dans le corps du texte.
– Les étudiants des universités, particulièrement en économie, des Instituts
d’Études Politiques et des écoles de commerce, y trouveront une aide pour
se préparer aux écrits ou aux oraux des épreuves d’économie générale. Cet
ouvrage sera aussi utile à tous ceux qui se préparent à des concours adminis-
tratifs. Il constitue ainsi un outil idéal pour concevoir des plans en vue de la
préparation des exposés oraux ou de dissertations.
– Les enseignants trouveront, pour chacun des thèmes traités, des analyses cri-
tiques des principales théories et une présentation des débats actuels, étayées
par les illustrations puisées dans la réalité de la crise.

– Enfin, l’ouvrage pourra servir de référence aux journalistes travaillant sur les
questions économiques et financières, aux attachés parlementaires, aux res-
ponsables de formation ainsi qu’à toute personne soucieuse de s’informer et
de comprendre les débats d’actualité sur la crise dont les médias se font l’écho
quotidiennement.
Paris, juillet 2013
Les opinions exprimées dans cet ouvrage n’engagent que les auteurs. Les erreurs
et omissions éventuelles sont de leur seule responsabilité.

PARTIE
1
APPROCHES MACROÉCONOMIQUE
ET FISCALE
Chapitre 1. La politique budgétaire est-elle encore efficace pour lisser

le cycle économique ? 17
Chapitre 2. Politique budgétaire et croissance de long terme 71
Chapitre 3. Les enjeux de la politique fiscale 121

INTRODUCTION À LA PREMIÈRE PARTIE

Traditionnellement, la politique budgétaire était abordée comme un des deux instru-
ments, aux côtés de la politique monétaire, à la disposition des autorités publiques
pour mettre en œuvre leurs décisions de politique économique. La crise actuelle n’a
pas effacé cette approche mais elle a rendu l’analyse plus compliquée du fait de la
multiplication des interdépendances entre les variables macroéconomiques et entre
ces dernières et les variables financières. Parallèlement, elle a nécessité une meilleure
prise en compte des comportements individuels réagissant aux multiples stimulations
données par la fiscalité et les dépenses publiques.
Les impacts de la politique budgétaire sur l’économie doivent désormais être
étudiés et mesurés de façon globale, en se nourrissant non seulement des fondements
théoriques traditionnels mais aussi des dernières avancées de la recherche appliquée.
Les modèles fondateurs ne sont pas infirmés mais ils ne suffisent plus à retracer un
environnement protéiforme et mondialisé.
Les indicateurs de finances publiques se sont considérablement diversifiés ainsi
que les modèles économétriques, avec l’aide de techniques de plus en plus sophistiquées.
En dépit de ce foisonnement d’analyses, les grands courants conservent leur pertinence,
comme le démontrent les débats remis à l’ordre du jour par la crise. Les partisans d’un
interventionnisme raisonné, que l’on peut rattacher aux thèses keynésiennes, continuent
de se confronter aux tenants du libéralisme qui prônent pour leur part un laisser-faire
dominant. Ainsi, la question de la juste taille de l’État reste posée et demeure centrale.
La sortie de crise se fera sans doute par une voie moyenne que chaque État adaptera à
son économie et à ses préférences collectives. Mais les enjeux et les coûts impliqués par
de mauvais choix de politique économique ne laissent que peu le droit aux erreurs, car
celles-ci se payent non seulement aujourd’hui mais durablement au prix fort.
La première partie de l’ouvrage aborde ces aspects macroéconomiques de la
politique budgétaire, avec comme arrière-plan les problématiques de la crise de l’en-
dettement qui affecte aujourd’hui les économies avancées.
Le premier objectif pouvant être donné à la politique budgétaire est la stabili-
sation macroéconomique. Alors que les analyses d’avant-crise étaient partagées quant
à l’efficacité de l’instrument budgétaire pour atténuer les cycles de l’activité, les évé-
nements récents ont donné des enseignements contradictoires sur ce sujet. Si les poli-
tiques de relance keynésiennes sont apparues indispensables aux gouvernements face
aux risques de déflation qui apparaissaient en 2008, de l’autre côté, la crise des dettes
souveraines a montré toutes les limites de l’activisme budgétaire. Le chapitre 1 est
largement consacré à cet arbitrage entre soutien à la croissance et consolidation bud-
gétaire qui constitue l’enjeu crucial des stratégies de sortie de crise.
Le second motif de l’intervention budgétaire est celui d’allouer au mieux les
ressources publiques de façon à optimiser le niveau de la croissance potentielle. Cet

Introduction à la première partie 15
objectif est d’autant plus important pour les économies avancées que celles-ci font
face à un ralentissement tendanciel de la croissance potentielle. Or, le choc de la crise
et les conséquences du vieillissement de la population aggravent encore les risques
d’augmentation incontrôlée de la dette publique. Face au risque d’insoutenabilité, la
stratégie budgétaire de long terme apparaît claire : se désendetter et procéder à des
réformes structurelles qui permettent en particulier d’augmenter l’efficacité productive
de la dépense publique. Mais sa mise en œuvre a des coûts élevés à court terme ainsi
que l’illustre de façon presque caricaturale le cas de la Grèce. Enfin, pour les pays de
la zone euro, se pose la question de la conciliation entre la conduite de réformes struc-
turelles et le maintien d’un haut niveau de dépenses publiques pour financer l’État pro-
vidence. Le chapitre 2 discute des arbitrages de la politique budgétaire à long terme :
comment consolider efficacement et rapidement tout en renforçant la croissance poten-
tielle dans des modèles économiques que la crise a modifiés ?
La politique budgétaire intervient aussi par le biais de la politique fiscale qui
suit plusieurs objectifs parfois contradictoires : recherche d’un système optimal pour
la croissance et correction des inégalités par la redistribution. Les conséquences de
la crise conduisent les États à s’interroger sur la stratégie à mettre en œuvre. Ils sont
à la recherche de nouvelles ressources pour se désendetter, ce qui peut les conduire
à réfléchir à de nouvelles formes de taxation (la fiscalité verte) ou à privilégier les
impôts à rendement élevé et qui ne laissent pas de prise au risque de fuite des bases
fiscales (la TVA et les impôts sur l’immobilier). En même temps, certains pays ont
la tentation de développer des stratégies non coopératives pour attirer avec des taux
réduits les bases fiscales alors que d’autres cherchent à réduire les distorsions dans
leur système fiscal qui peuvent nuire à la croissance. Le chapitre 3 traitera des enjeux
liés à ces différentes stratégies en donnant des réponses sur des questions d’une brû-
lante actualité. Faut-il taxer le capital ou le travail ? Les entreprises ou les ménages ?
Doit-on aller vers un fédéralisme européen en matière fiscale ?

1
LA POLITIQUE BUDGÉTAIRE
EST- ELLE ENCORE EFFICACE POUR LISSER
LE CYCLE ÉCONOMIQUE ?
1.1 Un décryptage des arguments théoriques 19

1.2 Les politiques budgétaires de soutien de la demande dans la crise 45
1.3 Les politiques de consolidation budgétaire pour sortir de la crise 58

18 Approches macroéconomique et fiscale
Débats d’actualité
Les politiques de stabilisation de l’activité sont-elles encore praticables en

économie ouverte ?
Les plans de relance mis en œuvre au début de la crise ont-ils été utiles ?
Quel arbitrage possible entre consolidation budgétaire et soutien à la crois-
sance ?
Il n’existe pas de ligne de fracture plus évidente au sein de la communauté des

économistes que celle entre les tenants de l’école keynésienne, partisans d’une inter-
vention des pouvoirs publics pour réguler la croissance, et les tenants d’un laisser-faire,
que l’on nomme souvent les non-keynésiens, qui jugent cette politique généralement
inefficace. Ce clivage est présent depuis près d’un siècle avec des rapports de force
qui ont fortement fluctué dans le temps, mais sans jamais que l’une des thèses ait pu
définitivement prendre le dessus sur l’autre. Or, il s’agit d’une question centrale pour
la conduite de la politique budgétaire : s’il s’avère que celle-ci peut être efficace, alors
il faut déterminer l’ampleur de son influence, les meilleurs instruments pour sa mise
en œuvre et les indicateurs les plus fiables pour sa mesure. Ceci explique l’abondante
production d’études économiques sur la question des multiplicateurs budgétaires et
des soldes publics structurels.
Dernier avatar du débat : le début de ce que l’on appelle la Grande réces-
sion avait marqué le retour en grâce des thèses keynésiennes qui ont inspiré l’adop-
tion de plans de soutien de la demande dans l’ensemble des pays avancés à partir
de l’automne 2008. Mais, avec la prolongation de la crise, les thèses néo-classiques
sont revenues sur le devant de la scène et le débat entre experts a repris de plus
belle.
• Le camp des Keynésiens compte des prix Nobel d’économie, comme Joseph
Stiglitz et Paul Krugman, ainsi que des économistes reconnus, comme Jean-
Paul Fitoussi ou même Olivier Blanchard, aujourd’hui chef économiste du
FMI. Leur argument central est que jamais dans l’histoire, une économie n’est
sortie de la dépression par une politique d’austérité comme celle qui est impo-
sée aujourd’hui dans les économies avancées.
• Le camp des non-interventionnistes rassemble également des prix Nobel
(James Buchanan, Edward Prescott et Vernon Smith) ainsi que des macro-
économistes de renom, comme Robert Barro ou David Levine et exerce une
influence très forte dans les institutions internationales (FMI, BCE, OCDE).
Ils contestent l’efficacité des politiques budgétaires de stabilisation et jugent
que la solution pour sortir de la crise actuelle est le désendettement et l’adop-
tion de mesures structurelles pour améliorer le fonctionnement de l’économie
à moyen et long terme.

La politique budgétaire est- elle encore efficace pour lisser le cycle économique ? 19
• Ce clivage n’empêche pas un certain nombre d’économistes d’essayer de tra-

cer une voie médiane (citons par exemple le think tank européen Bruegel 4) en
considérant qu’il existe nécessairement un arbitrage à opérer entre discipline
budgétaire et préservation de la croissance. Mais il est vrai que face à la gra-
vité des problèmes qui affectent aujourd’hui les économies avancées, caracté-
risées par la conjonction d’une croissance trop faible et d’une dette publique
très élevée, aucune école de pensée n’a réussi à s’imposer auprès des déci-
deurs pour mettre en place une stratégie de sortie de crise efficace.
1.1 UN DÉCRYPTAGE DES ARGUMENTS

THÉORIQUES
L’efficacité des politiques budgétaires de stabilisation de l’activité est au centre du
débat actuel entre interventionnistes et non-interventionnistes. La recherche de la
meilleure efficacité possible engendre des questions qui se posent à la fois quand on
cherche à lutter contre la récession (les plans de relance adoptés en 2008-2009) et
quand on veut réduire les déficits publics en phase de reprise de l’économie (les plans
de consolidation budgétaire annoncés aujourd’hui).
Pour juger de l’(in)efficacité relative des mesures mises en œuvre et de leur
adéquation par rapport à l’objectif poursuivi, il est nécessaire de s’appuyer sur des
indicateurs mesurant l’orientation de la politique budgétaire (fiscal stance) et son
impact sur l’économie.
La mesure d’impact s’opère par le biais de l’évaluation du multiplicateur bud-
gétaire, un indicateur qui synthétise l’effet de la politique budgétaire sur la croissance
économique de court et moyen terme et représente une vision agrégée de l’efficacité
de l’arme budgétaire. Il existe différentes méthodes permettant de mesurer cet indi-
cateur, sans que l’une d’entre elles ne s’impose a priori. Parmi celles-ci, des distinc-
tions sont faites sur l’horizon temporel de calcul, la catégorie de modèles utilisée, le
caractère anticipé ou non du choc budgétaire, etc (voir encadré 1.1).
Par ailleurs, la mise en œuvre de la politique budgétaire à court terme ne doit
pas peser sur les équilibres structurels de l’économie. En l’espèce, l’interventionnisme
budgétaire ne doit pas être à l’origine de l’accumulation de déficits publics exces-
sifs. C’est pourquoi, il est important de mesurer la part de variations des dépenses et
recettes publiques qui relèvent des fluctuations de la conjoncture et celles qui ont pour
origine des interventions discrétionnaires.
Cette part relevant de la politique discrétionnaire est usuellement représen-
tée par le solde budgétaire ajusté du cycle (cyclically adjusted budget ou CAB), un
indicateur qui permet de mesurer la partie du déficit public qui ne dépend pas des
4 www.bruegel.org think tank dont la direction était assurée jusqu’en mai 2013 par Jean Pisani-Ferry et depuis
par Guntram Wolff.

fluctuations conjoncturelles, celle qui par extension est liée à des mesures volontaires
des autorités publiques. Le CAB permet ainsi de dissocier la part du déficit ayant un
caractère conjoncturel (donc réversible avec le cycle économique et que l’on assimile
le plus souvent au jeu des stabilisateurs automatiques) de celle d’origine structurelle
(réversible uniquement par des décisions des autorités budgétaires).
Ces indicateurs ont comme caractéristique commune d’être des variables inob-
servables et de résulter de diverses méthodes d’estimation sophistiquées. Ils nécessi-
tent le recours à de nombreuses hypothèses et sont par construction contestables, ce
qui laisse la place à de multiples controverses.
1.1.1 Les analyses du multiplicateur budgétaire

avant la crise de 2008
A. Le multiplicateur keynésien d’origine
La politique budgétaire représente, pour Keynes et ses partisans, le principal moyen
à la disposition des autorités publiques pour agir sur la demande globale, même si
la politique monétaire sous certaines conditions peut également être efficace. Cette
action s’exerce par le biais de l’effet multiplicateur. Celui-ci traduit l’existence d’un
« levier » dans l’économie, démultipliant l’effet d’une stimulation budgétaire initiale,
que celle-ci s’exerce sous la forme d’une hausse des dépenses publiques ou d’une
baisse des prélèvements obligatoires. Cette stimulation génère un accroissement du
niveau de la production globale par le biais de la consommation additionnelle ainsi
créée qui apporte des débouchés supplémentaires pour les entreprises. L’effet multi-
plicateur intègre donc à la fois l’effet direct de la hausse des dépenses publiques (ou
de la baisse des impôts) sur l’activité, mais aussi les effets indirects liés à la circu-
lation de ce choc dans le système économique. L’ampleur de l’effet multiplicateur
dépend en particulier de la propension à consommer, de la propension à importer
dans le cas d’une économie ouverte, de la composition de l’impulsion budgétaire et
des élasticités 5 caractérisant le lien entre les variables budgétaires et les composantes
de la demande globale.
Le mécanisme théorique du multiplicateur budgétaire est parfaitement connu
et a justifié toutes les politiques budgétaires interventionnistes depuis le New Deal
de Roosevelt aux États-Unis dans les années 1930. Dans ce cadre, le plus important
n’est pas l’intérêt propre de la mesure de stimulation budgétaire – Keynes a même
écrit que des travaux publics d’une utilité douteuse pouvaient être ainsi réalisés – mais
son impact sur la production globale. Quant au mode de financement de l’impulsion
5 On appelle élasticité budgétaire le rapport entre la variation d’un impôt et celle de son assiette. Par exemple,
en théorie, si la consommation des ménages augmente de 1 %, les recettes de TVA augmenteront elles-aussi de
1 %. Dans ce cas, l’élasticité est unitaire, comme c’est le cas pour la plupart des impôts à moyen terme. La pro-
gressivité d’un impôt apparait par le biais d’une élasticité supérieure à l’unité.

budgétaire, Keynes préconisait que l’augmentation du déficit public résultant de la

stimulation soit financée par l’emprunt ou la création monétaire. Mais certains key-
nésiens (Haavelmo, 1945) 6 ont avancé qu’un effet multiplicateur existait même dans
le cas où un surcroît de dépenses publiques est financé par une hausse des impôts.
B. Les facteurs qui limitent la taille de l’effet multiplicateur

Dans un cadre strictement keynésien, le multiplicateur doit être supérieur à 1, c’est-
à-dire qu’une impulsion budgétaire de 1 point de Pib produit un surplus de produc-
tion plus que proportionnel. Mais le mécanisme de base du multiplicateur budgétaire
bute sur un ensemble de limites qui réduisent, voire inversent, sa capacité à ampli-
fier la croissance. Les valeurs du multiplicateur sont alors inférieures à 1, voire néga-
tives. Ainsi, à cause des effets d’éviction, une stimulation budgétaire peut ne produire
que des effets limités et temporaires sur la production. Lorsqu’elle n’a que peu, voire
pas d’effet apparent sur la production, on parlera d’effets non-keynésiens et dans
certains cas extrêmes où elle conduit à une baisse de l’activité, on parlera d’effets
anti-keynésiens.
• Les « fuites » par l’extérieur constituent l’effet d’éviction le plus évident, alors
que Keynes raisonnait largement en 1936 dans un cadre d’économie fermée.
Si la relance budgétaire se traduit par une hausse des importations, l’ampleur
de l’effet multiplicateur en est réduite d’autant. Un tel effet a été clairement
observé lors de la relance opérée par le Gouvernement de Pierre Mauroy en
1981, celle-ci ayant dû être interrompue après l’apparition d’un déficit de tran-
sactions courantes record (4 % du Pib) qui a eu pour résultat la dévaluation
du franc. Un autre phénomène de fuite par l’extérieur possible en économie
ouverte est l’éviction par le taux de change théorisée par Mundell et Fleming 7.
La hausse du taux d’intérêt induite par la politique budgétaire expansive pro-
voque une appréciation du taux de change nominal pour peu que le degré de
mobilité des capitaux soit important. La diminution des exportations nettes
freine alors l’effet de la relance.
Les autres sources d’éviction résultent du comportement des agents privés.
• La réaction des entreprises. En premier lieu, celles-ci n’ont pas nécessaire-
ment la capacité d’accroître leur production en réaction à l’augmentation de
la demande résultant de la relance budgétaire, soit parce qu’elles ne dispo-
sent pas de capacités de production inemployées, soit parce qu’il leur est dif-
ficile d’augmenter très vite leur offre de biens en raison d’une insuffisance
6 T. Haavelmo (1945). Multiplier Effects of a balanced budget, Econometrica, vol. XIII, pp. 311-318.
7 Ces deux auteurs ont publié un ensemble d’articles entre 1960 et 1962 dont les conclusions ont donné nais-
sance au modèle Mundell-Fleming. Voir par exemple, R. Mundell (1961). A Theory of Optimum Currency Areas,
The American Economic Review, Vol. 51, No. 4, pp. 657-665 septembre, et J.M. Fleming (1962). Domestic
Financial Polices Under Fixed and Under Floating Exchange Rates. International Monetary Fund Staff Papers
9, pp. 369-379.

d’autofinancement ou de la difficulté à trouver des capitaux auprès des

banques ou sur le marché financier. Il en résulte qu’un multiplicateur budgé-
taire élevé nécessite 1) que les entreprises soient sensibles à la demande anti-
cipée et préparées à répondre à l’augmentation de la demande et 2) que le
système financier soit en suffisamment bonne santé pour accompagner l’ef-
fort d’investissement des entreprises.
• La réaction des ménages. Keynes postule que leur propension marginale à
consommer est stable alors que les économistes néo-classiques considèrent que
les ménages ont une capacité d’anticipation qui les conduit à moduler la part
respective de leur consommation et de leur épargne. D’après le théorème de
l’équivalence ricardienne énoncé par Robert Barro en 1974 8, si les ménages se
comportent de manière rationnelle, une politique de relance budgétaire financée
par la hausse du déficit public ne les poussera pas à consommer, mais plutôt à
épargner, en prévision de hausses d’impôts futures. Ce théorème s’appuie sur le
fait que les ménages, pour effectuer leur partage consommation-épargne, pren-
nent en compte non pas leur revenu actuel mais leur revenu permanent défini
comme étant celui qu’ils anticipent de recevoir au cours des prochaines années.
Une limite à ce mécanisme est la contrainte financière : seuls les ménages les
plus riches ont la capacité d’arbitrer entre épargne et consommation alors que
les plus pauvres dépenseront immédiatement le supplément de revenu qui leur
est accordé. Par ailleurs, les ménages adaptent leur comportement selon que la
politique budgétaire est anticipée ou non. En effet, en dehors des périodes de
crise, les ménages lissent les variations du revenu qui déterminent leur compor-
tement de consommation. Dans ce cas, ils intègrent dans leurs anticipations de
revenu futur les « habitudes » de la politique budgétaire. Ils ne modifient leur
plan de consommation que s’ils sont « surpris » par des changements budgé-
taires non prévus. En revanche, en période de crise, les contraintes de liquidité
et les difficultés d’accès au crédit sont telles que chacun sait que les gouver-
nements voudront intervenir au-delà ou différemment de leurs habitudes bud-
gétaires (au sens de ce qu’ils feraient dans les conditions normales du cycle
d’activité). Dans un tel contexte, la confiance que mettent les agents écono-
miques dans la santé des finances publiques devient un élément primordial.
Toute hausse jugée excessive du déficit public, même motivée par un objec-
tif de stimulation de la croissance, risque de déboucher sur un comportement
d’épargne de précaution des ménages.
• Une dernière source d’éviction a pour origine le comportement du système
financier. Celui-ci doit, comme on l’a vu précédemment, être en mesure d’ap-
porter des financements aux ménages comme aux entreprises et, en même
temps, il est sollicité pour financer la hausse des déficits publics. Les banques
8 Le théorème de l’équivalence ricardienne a été énoncé en premier lieu par David Ricardo, économiste clas-
sique du XIXe siècle, puis repris par R. Barro (1974). Are government bonds net wealth? Journal of Political
Economy, n° 82, pp. 1095-1117.

ne sont pas forcément en capacité d’augmenter leurs opérations de prêt, ce

qui peut les amener à restreindre l’offre de crédit de plusieurs manières 1) par
une hausse des taux d’intérêt 2) sans qu’il y ait nécessairement hausse du taux
d’intérêt, en privilégiant les emprunts publics réputés de meilleure qualité au
détriment de l’emprunt privé. Cet effet d’éviction sur l’emprunt privé peut être
favorisé par des mesures de répression financière visant à faciliter le place-
ment de la dette publique, un procédé qui est aujourd’hui largement à l’œuvre
dans les économies avancées (voir chapitre 6).
De plus, si le multiplicateur est faible ou nul, outre le fait qu’une politique de

relance est inefficace, elle fait peser un autre risque potentiel sur l’économie : la hausse des
prix. En effet, pour les économistes néoclassiques, une progression plus rapide de la masse
monétaire par rapport à la production, notamment sous l’effet de la hausse des déficits
publics, conduit inévitablement et à plus ou moins long terme à une poussée inflationniste.
• Cet impact est direct quand la hausse des déficits est financée par la banque
centrale ou par des emprunts auprès des établissements financiers : ces
créances sur les administrations publiques constituent en effet une des contre-
parties de la masse monétaire.
• Mais l’impact sur la masse monétaire peut exister également quand les États
placent leur dette sur les marchés financiers comme ils le font majoritaire-
ment aujourd’hui. Certes, il s’agit de placements financiers, qui, lorsqu’ils
sont acquis par des agents non financiers, n’entrent pas dans la masse monétaire.
Mais la croissance trop rapide de ces placements financiers peut générer en
retour une accélération de la création monétaire par les banques via les effets
de richesse induits.
La question est d’une actualité brûlante au moment où l’on observe une forte
croissance des liquidités au niveau mondial, qui est en partie le fruit de la croissance
de l’endettement des pays développés. À ceux qui prédisent une remontée de l’inflation
dans les prochaines années en raison de l’excès de création monétaire, les Keynésiens
répondent que la mondialisation a réduit les risques d’une inflation du type de celle
enregistrée durant les années 1970. Cette controverse recouvre un débat connexe qui
est celui des risques réels ou supposés de l’inflation sur la croissance.
C. Le courant dominant de la nouvelle synthèse néoclassique

Au-delà de la mise en évidence de ces effets d’éviction, le multiplicateur initial a
donné lieu à de nouvelles critiques de la part du courant de la nouvelle synthèse
néoclassique 9. En effet, le multiplicateur keynésien tel que formulé à l’origine a
9 Pour une présentation complète de ce courant de pensée, voir « La modélisation macroéconomique – conti-
nuités, tensions », Économie et statistique n° 451-452-453, janvier 2013.

l’inconvénient d’être mesuré à partir d’une analyse agrégée qui ne permet pas de
comprendre la complexité des mécanismes de transmission des politiques de dépenses
et de recettes publiques à l’économie. C’est d’ailleurs ce qui avait expliqué la force
des critiques formulées par les monétaristes, puis par les nouveaux classiques, sur le
fait que les effets positifs des relances budgétaires tombaient dès que l’on prenait en
compte les comportements d’anticipation, d’optimisation, les problèmes de crédibi-
lité et d’incohérence temporelle de la politique budgétaire. C’est pourquoi, un cou-
rant qualifié de nouvelle synthèse néoclassique s’est imposé depuis la fin des années
1990 dans l’analyse macroéconomique 10.
À l’origine, les théoriciens de ce courant considèrent que les politiques bud-
gétaires n’ont pas d’impact à long terme sur la croissance, ce qui explique que l’ana-
lyse des multiplicateurs avait pour eux un intérêt limité avant la crise. L’introduction
de l’État dans les raisonnements était surtout motivée par la nécessité d’éliminer les
rigidités nominales et l’accent était mis sur le rôle de la politique monétaire, suppo-
sée réaliser à la fois la stabilité des prix et celle de l’activité grâce à la fixation du
taux d’intérêt de court terme par la banque centrale. Or, la crise va bouleverser cette
vision des choses, au point de suggérer une certaine efficacité des politiques budgé-
taires dans le contexte particulier actuel (voir le paragraphe 1.1.2).
Pour cela, ce courant s’appuie sur des modèles, très complexes, à fondements
microéconomiques et à anticipations rationnelles 11. Ceux-ci combinent le cadre théo-
rique de l’analyse des nouveaux classiques et des néo-keynésiens et se différencient
de Keynes par le fait que l’économie n’est pas en situation de déséquilibre (tous les
marchés sont équilibrés) et que la rigidité des prix et des salaires résulte d’un choix
rationnel de la part des entreprises (parce que la modification des prix se révèle coû-
teuse pour celles-ci et que certains marchés fonctionnent sur le mode de la concur-
rence monopolistique). Les principales conclusions de ces modèles en ce qui concerne
les effets de la politique budgétaire à court terme sont les suivantes :
• Lorsque les effets de la politique budgétaire sont analysés sous l’hypothèse

d’équivalence ricardienne (une thèse centrale des théoriciens de la nouvelle
synthèse néoclassique), une hausse des dépenses publiques conduit à une
baisse de la consommation, comme dans les modèles du cycle réel, à cause
des effets de richesse négatifs (les ménages réduisent leur offre de travail
et leur consommation parce qu’ils anticipent une hausse des impôts dans le
futur). Dans ce cas, l’effet multiplicateur est extrêmement réduit.
• Cependant, il est possible d’obtenir un effet positif des relances budgétaires sur
la consommation, sous l’hypothèse que de nombreux ménages sont confrontés
à des contraintes de liquidité. Ils réagissent donc à leur revenu courant, et non
10 Pour un aperçu des arguments de la nouvelle synthèse néoclassique, voir par exemple M. Woodford (2009).
Convergence in macroeconomics: elements of the new synthesis, American Economic Journal, Macroeconomics,
1(1), pp. 267-279.
11 Ces modèles sont connus sous le nom de modèles d’équilibre général dynamiques et stochastiques (DSGE).

pas au revenu permanent. Cette hypothèse qui rejoint la thèse centrale keyné-
sienne a été avancée pour expliquer l’efficacité des plans de relance budgé-
taire lors de la crise de 2008.
• Lorsque la politique budgétaire est combinée à la politique monétaire (policy-
mix), elles sont complémentaires et se renforcent pour contrecarrer les effets
négatifs des chocs de production, ce qui augmente la taille du multiplicateur.
En revanche, lorsqu’elles jouent en sens opposé en raison d’objectifs diffé-
rents (par exemple quand la politique monétaire doit répondre à un choc infla-
tionniste alors même que la politique budgétaire vise à soutenir la croissance),
la taille du multiplicateur est réduite.
Quelle que soit la pertinence des avancées théoriques de la nouvelle synthèse

néoclassique, elles n’ont pas pour autant résolu les difficultés posées par l’évaluation
empirique des multiplicateurs.
D. Les difficultés posées par l’évaluation du multiplicateur

La principale difficulté que rencontrent les économistes pour prévoir ex ante la gran-
deur du multiplicateur budgétaire vient de ce qu’il faut tenir compte des différents fac-
teurs pouvant limiter son efficacité. L’exercice est d’autant plus ardu que :
• il existe autant de multiplicateurs budgétaires que de types de mesures bud-

gétaires : au sein du multiplicateur des dépenses publiques, on pourra mettre
en évidence un multiplicateur de l’investissement public et un multiplicateur
des dépenses dites courantes (prestations sociales, consommation des admi-
nistrations publiques). De même, du côté des recettes, il existe en théorie un
multiplicateur pour chaque type d’impôt. Ajoutons enfin que le multiplicateur
joue à la fois pour une relance budgétaire et pour une consolidation budgé-
taire. Il faudrait alors parler dans ce dernier cas de diviseur budgétaire puisque
la baisse des dépenses publiques ou la hausse des impôts exerce normalement
un impact négatif sur la production. Or, la symétrie du multiplicateur et du
diviseur n’est qu’une hypothèse ;
• les mesures budgétaires produisent des effets sur la croissance plus ou moins
différés dans le temps – une hausse des investissements publics est plus longue
à agir sur la croissance qu’une hausse des prestations sociales aux ménages.
On distinguera alors un multiplicateur budgétaire de court terme et un multi-
plicateur budgétaire de long terme ;
• à l’exception des fuites par les importations, les autres facteurs limitant l’effet
multiplicateur relèvent du comportement des agents économiques, un aspect
particulièrement difficile à appréhender car fonction des anticipations de ces
agents et de leur degré de confiance dans l’économie. De fait, un choc bud-
gétaire du type plan de relance produira nécessairement un impact sur le

comportement des agents : par exemple leur propension à consommer ex post

risque de différer par rapport à ce qui était estimé ex ante. Dans ces condi-
tions, une simple observation du passé n’est pas la garantie que l’on pourra
correctement évaluer le multiplicateur ;
• enfin, tous ces mécanismes peuvent présenter des non-linéarités, c’est-à-dire
avoir des ampleurs, voire des sens différents selon le contexte dans lequel ils
se manifestent.
ENCADRÉ 1.1
Les principales méthodes d’estimation du multiplicateur budgétaire
De façon basique, le multiplicateur budgétaire se résume au rapport entre l’augmentation
ex ante du déficit public (qui représente l’action de la politique budgétaire) et l’augmen-
tation induite de la production. Mais une telle observation prise de façon instantanée est
largement insuffisante car il faut impérativement prendre en compte les aspects suivants,
sachant que leur importance est plus ou moins significative selon la méthode d’évaluation
du multiplicateur choisie :
A) La composition des recettes et des dépenses qui constituent le choc budgétaire et
les élasticités de ces agrégats à la croissance. Une des difficultés de mesure du
multiplicateur résulte de la présence de biais de simultanéité. Si le solde budgé-
taire a un impact sur l’activité, les variations de celle-ci ont également un impact
sur le solde public via les stabilisateurs automatiques. Par exemple, une récession
va conduire à de moindres recettes fiscales car les assiettes budgétaires progressent
moins vite, mais cela n’est pas équivalent à une baisse discrétionnaire d’impôt qui
est une politique volontariste de relance. Le multiplicateur concerne seulement ce
second mécanisme. Il est donc nécessaire, pour identifier le choc budgétaire ini-
tial et évaluer le multiplicateur, de tenir compte du positionnement de l’économie
dans le cycle et d’isoler uniquement les mesures discrétionnaires mises en œuvre.
Concernant les élasticités, leur évaluation est également difficile. Empiriquement,
les élasticités ne sont pas constantes dans le temps et peuvent fluctuer en fonc-
tion de nombreux facteurs tels que des changements de comportement des contri-
buables qui ne résultent pas de modifications de la fiscalité (optimisation fiscale
par exemple), ou encore de la position de l’économie dans le cycle. Il convient
donc d’identifier la composition et la durée des chocs de politique budgétaire dis-
crétionnaire et de leur affecter les justes élasticités qui captent à la fois les com-
portements des agents et les caractéristiques du système fiscal d’un pays.
B) Plusieurs paramètres concernant les agents privés : la valeur des propensions mar-
ginales à épargner et à importer, la proportion d’agents confrontés à une contrainte
de liquidité etc., sont des grandeurs centrales pour l’évaluation du multiplicateur.
Leur évaluation est elle-même délicate et dépend notamment du développement et
du fonctionnement des systèmes financiers.
C) Le policy-mix : l’impact des chocs budgétaires sur la production doit être apprécié
par rapport aux autres chocs de politique économique, en particulier ceux résultant

de la politique monétaire. Politique budgétaire et politique monétaire étant le plus

souvent employées de façon concomitante, dégager la contribution autonome de
chacun des deux instruments est un exercice très difficile ;
D) Les effets retards : les chocs budgétaires produisent des effets non pas instantanés
mais graduels sur la production ;
E) Enfin, le contexte économique dans lequel s’inscrit l’impulsion budgétaire (stock
initial de dette, phase du cycle d’activité, régime de change) peut modifier l’effi-
cacité de la politique budgétaire.
Il existe une vaste littérature empirique qui a cherché à évaluer les multiplicateurs
budgétaires. S’y ajoutent plus récemment des analyses issues du courant de la nouvelle
macroéconomie keynésienne qui utilisent des modèles structurels avec l’objectif de com-
prendre les mécanismes qui sous-tendent le multiplicateur. Mais la validation empirique à
partir de ces approches est peu probante.
On distingue trois grands types de méthodes d’estimation du multiplicateur, allant
du plus simple au plus complexe.
L’approche narrative (Romer et Romer, 2010) a consiste à répertorier toutes les
mesures budgétaires ayant un caractère discrétionnaire au travers des lois de finances
successives, puis à évaluer de façon empirique l’impact agrégé sur la production. Cette
méthode vise à échapper au biais de simultanéité en identifiant le choc budgétaire de
manière exogène à tout modèle. Les autres méthodes endogénéisent son identification.
Les modèles dits « statistiques », en particulier les modèles vectoriels autorégres-
sifs structurels dits S-VAR (Blanchard et Perotti, 2002) b. Les modèles de type VAR per-
mettent de tenir compte de toutes les dynamiques en présence dans un modèle multivarié
(autrement dit, ils s’appuient sur les caractéristiques statistiques passées d’un groupe de
quelques variables économiques, sans présager des liens théoriques qui les unissent et uti-
lisent ces résultats pour mesurer l’impact d’un choc, par exemple une hausse du déficit
public, sur la croissance économique). Cette approche agrégée a l’avantage de pouvoir tenir
compte des élasticités des variables budgétaires résultant de l’action des stabilisateurs auto-
matiques. Les modèles de type VAR structurels ou S-VAR permettent d’effectuer la même
estimation mais en identifiant des chocs structurels discrétionnaires sur la base d’a priori
théoriques. Ces modèles ont l’avantage d’être relativement simples, de nécessiter peu d’hy-
pothèses économiques, mais ne permettent pas d’isoler les canaux de transmission et les
mécanismes à l’œuvre.
L’utilisation d’un modèle macroéconométrique permet d’introduire des degrés
supplémentaires de sophistication. Toutes les organisations internationales et instituts de
conjoncture ont développé ce type d’instrument, allant des modèles macroéconométriques,
utilisés pour mener des analyses de politique économique et produire des scénarios de pré-
vision à court et moyen terme, aux modèles DSGE microfondés, utilisés principalement
pour l’évaluation de l’impact macroéconomique des politiques monétaires et budgétaires
a. C. Romer, D. Romer (2010). The Macroeconomic Effects of Tax changes: Estimates based on a
new measure of Fiscal shocks, American Economic Review no 100 (June), pp. 763-801.
b. O. Blanchard, R. Perotti (2002). An empirical characterization of the dynamic effects of changes
in government spending and taxes on output, Quarterly Journal of Economics 117.

(Smets et Wouters, 2007) c. Les modèles permettent d’abord de raisonner dans un environ-
nement international et bouclé macroéconomiquement. Et ils peuvent soit simuler un choc
budgétaire à partir de l’état actuel de l’économie, soit évaluer ex post la répercussion d’un
choc budgétaire. Enfin, le modélisateur a tout loisir d’intégrer un certain nombre d’hypo-
thèses influant sur l’efficacité du multiplicateur. Le modèle peut par exemple accorder une
place plus ou moins grande à l’équivalence ricardienne, intégrer une politique d’offre de
crédit de la part des banques, ou encore comporter un cadre macroéconomique keynésien
à court terme et des effets classiques à plus long terme. Le débat entre Keynésiens et néo-
classiques se retrouve ainsi au niveau des modèles qui se rattachent plus ou moins à l’une
des deux familles, ce qui ne facilite pas évidemment la recherche d’un consensus.
Ces différentes approches donnent une forte amplitude des résultats. Par exemple,
les effets multiplicateurs aux États-Unis vont de 3,0 pour la méthode narrative à 1,0 pour
le modèle DSGE (J. Creel et al, 2011) d.
c. F. Smets, R. Wouters (2007), Shocks and Frictions in US business cycles: a Bayesian DSGE
approach, American Economic Review, vol 97 n° 3, pp. 586-606.
d. J. Creel, E. Heyer, M. Plane (2011). Petit précis de politique budgétaire par tous les temps – Les
multiplicateurs budgétaires au cours du cycle, Revue de l’OFCE, 2011/1 no 116, pp. 61-88.
Les évaluations empiriques du multiplicateur publiées avant la crise donnaient

ainsi des résultats assez contrastés non seulement en raison des techniques d’estima-
tion employées – un modèle assis sur des hypothèses keynésiennes obtenant natu-
rellement un effet plus élevé qu’un modèle de type néoclassique – mais aussi de la
composition du choc budgétaire pris en compte (relance par la hausse des dépenses ou
la baisse des recettes). Une revue de littérature faite par Hemming, Kell et Mahfouz
(2002) 12 montrait une fourchette des évaluations allant de 0,1 à 3,1, avec une majo-
rité des études donnant un multiplicateur côté dépenses compris entre 0,6 et 1,4 (une
hausse de 1 point de Pib des dépenses publiques conduit à une hausse du Pib entre 0,6
et 1,4) et un multiplicateur côté recettes compris entre 0,3 et 0,8 (une baisse de 1 point
de Pib des impôts conduit à une hausse du Pib entre 0,3 et 0,8 point). Plus récemment,
Bouthevillain et al. (2009) 13 mettent en évidence que pour la zone euro, la plupart des
études estiment le multiplicateur de court terme suite à un choc sur la consommation
publique dans une fourchette allant de 1,1 à 1,5, avec toutefois une grande diversité
de valeurs d’un pays à l’autre. Ces revues de littérature confirment avant tout la forte
incertitude qui continue de peser sur la valeur des multiplicateurs budgétaires.
Si elles concluent à des résultats très variables, les recherches menées à partir
de modèles s’accordent tout de même sur un certain nombre de faits s’agissant d’une
relance budgétaire :
12 R. Hemming, M. Kell, S. Mahfouz (2002). The Effectiveness of Fiscal Policy in Stimulating Economic
Activity-A Review of the Literature, IMF working paper, 02/208, December.
13 C. Bouthevillain, J. Caruana, C. Checherita, J. Cunha, E. Gordo, S. Haroutunian, G. Langenus, A. Hubic,
B. Manzke, J. Pérez, P. Tommasino (2009). Pros and cons of various fiscal measures to stimulate the economy,
Banco de Espana economic bulletin, juillet.

• les multiplicateurs de dépenses publiques sont plus élevés – au moins à court
terme – que les multiplicateurs côté recettes. Cette conclusion vient de ce
qu’une partie de l’augmentation du revenu disponible résultant d’une réduc-
tion d’impôts risque d’être épargnée (par les consommateurs et les entreprises
aux revenus et profits les plus élevés qui n’ont pas de contrainte de crédit)
alors que les achats de biens et services par les administrations publiques exer-
ceront quant à eux une incidence directe, exempte d’effets d’éviction, sur la
demande agrégée ;
• au sein du multiplicateur de dépenses publiques, une hausse des transferts
sociaux et des achats de biens et services de l’État est réputée avoir l’effet
le plus fort à court terme. L’argument est symétrique du raisonnement précé-
dent : les revenus de transferts sont destinés pour l’essentiel à des ménages
modestes dont la propension à consommer est particulièrement forte. En
revanche, une relance de l’investissement public semble avoir un effet plus
fort à moyen et long terme, ce qui s’explique par les délais de mise en œuvre
et de montage financier de ce type de programmes, faisant souvent intervenir
à la fois le public et le privé ;
• les multiplicateurs fiscaux augmentent généralement au fil du temps et plu-
sieurs études concluent qu’ils peuvent être plus élevés à long terme que les
multiplicateurs de dépenses publiques. En effet, si les agents économiques
anticipent que la baisse d’impôts n’est pas transitoire, ils seront conduits à
réviser à la hausse leur revenu permanent. La baisse de l’impôt sur le revenu
et de l’impôt sur les bénéfices des entreprises semble exercer l’effet le plus
fort à long terme sur la production ;
• les multiplicateurs budgétaires peuvent significativement différer entre les
phases d’expansion et de récession économique. Cette non-linéarité s’explique
parce que la propension à consommer des ménages, comme la propension à
investir des entreprises, sont influencées par l’état de la conjoncture. D’un
côté, la crise augmente la proportion de ménages en difficulté, dont la pro-
pension à consommer est forte, ce qui jouera favorablement sur la valeur du
multiplicateur. D’un autre côté, les entreprises peuvent éprouver plus de dif-
ficultés à trouver des financements en période de crise, ce qui réduit leur pro-
pension à investir et en conséquence pèse sur le multiplicateur.
La diversité des résultats obtenus dans les études sur la valeur des multipli-
cateurs budgétaires explique pourquoi il n’est pas possible pour un gouvernement de
déterminer ex ante l’efficacité d’une politique de relance tout comme le coût d’une
politique de consolidation. La mesure ne pourra être effectuée qu’ex post et avec
des marges d’incertitude toujours importantes, par le biais du calcul du solde budgé-
taire ajusté du cycle. Cette question revêt une importance particulière dans le cadre
de la gouvernance européenne qui impose aux pays membres un effort d’ajuste-
ment structurel minimum par an pour revenir à l’objectif de solde public de moyen

terme (voir chapitre 4). De ce fait, un gouvernement a besoin d’estimer ex ante l’im-

pulsion budgétaire qui lui permettra d’atteindre l’objectif ex post, c’est-à-dire une fois
tenu compte de l’impact du choc initial sur les autres variables économiques, y com-
pris la croissance. Or, le choc initial de politique budgétaire discrétionnaire doit le plus
souvent être supérieur à l’effort visé ex post (pour obtenir ex post une réduction du
solde structurel de 1 point de Pib, l’effort ex ante en matière de baisse des dépenses
publiques ou de hausse des recettes doit être supérieur à 1 point de Pib compte tenu
de l’effet négatif de l’impulsion initiale sur le Pib). La connaissance de l’efficacité de
la politique budgétaire permet de calibrer correctement l’effort, en évitant soit de rater
l’objectif, soit d’opérer un prélèvement inutile sur la croissance.
1.1.2 Le renouveau des analyses théoriques

dans la crise actuelle
Le contexte de crise a rendu encore plus nécessaire l’évaluation correcte des multi-
plicateurs budgétaires et a suscité l’émergence de nouvelles analyses de la politique
budgétaire.
A. Le multiplicateur et les limites des modèles

de la nouvelle synthèse néoclassique
Un des reproches adressés aux théoriciens de la nouvelle économie néoclassique
est que leurs modèles ne permettent pas d’analyser pleinement la manière dont les
politiques économiques doivent être mises en œuvre pour résoudre la crise actuelle.
S’agissant notamment de la politique budgétaire, un certain nombre d’interactions du
secteur financier avec l’économie réelle n’étaient pas suffisamment prises en compte
avant la crise.
Une des composantes essentielles de la crise actuelle est en effet le comporte-
ment du secteur bancaire et financier en matière d’offre de crédit. Les banques subis-
sent des contraintes qui pèsent sur leur santé financière et qui les entrainent vers un
processus de réduction de la taille de leurs bilans et de fuite vers la qualité au pro-
fit des titres publics. En conséquence, elles sont amenées à modifier leur appréciation
des risques et à durcir les conditions d’octroi de crédit envers les agents privés, tant
sur les quantités que sur les prix (taux d’intérêt).
Sur ce dernier point, la crise a invalidé les hypothèses d’un taux d’inté-
rêt unique déterminé par la règle de Taylor et de marchés parfaits et équilibrés que
les tenants de la nouvelle synthèse néoclassique présupposent dans leurs modèles.
Ainsi, on considère usuellement que le seul taux qui influence la demande est le
taux directeur de la banque centrale car, dans un contexte économique normal, les
banques s’écartent peu de cette valeur pour fixer leur taux prêteur. Mais, en temps
de crise, l’écart entre le taux de refinancement des banques auprès de la banque cen-
trale, le taux interbancaire et le taux qu’elles offrent aux entreprises pour les financer

tend à s’accroître en raison de la montée générale du risque. Le marché du crédit se

trouve alors durablement perturbé avec plusieurs taux d’intérêt susceptibles d’avoir
des impacts différenciés sur la demande, situation que les modèles ne décrivent pas.
En conséquence, l’effet multiplicateur est réduit car l’investissement est davantage
contraint par le durcissement des conditions de financement que ce que le modèle
suggère.
Ces arguments sont aujourd’hui repris par un courant de pensée qui réhabilite
l’étude des multiplicateurs à partir d’une analyse du cycle à la Minsky, à savoir que
l’effet des politiques de relance doit être analysé en relation avec le cycle du crédit
(en examinant notamment le rôle des effets de levier) 14. Les effets bénéfiques d’une
relance budgétaire en période de crise peuvent alors être contrecarrés par le compor-
tement de réduction des leviers de la part des banques.
Ainsi, les contraintes de liquidité en période de crise pèsent davantage sur le
comportement des agents privés. Or, dans les modèles DSGE canoniques, ces effets
n’étaient pas pris en compte, alors qu’ils peuvent limiter l’efficacité des multiplica-
teurs budgétaires et contrecarrer l’effet d’une relance par la hausse du revenu des
ménages ou des entreprises. Compte tenu de l’existence de ces contraintes de liqui-
dité, pour relancer la croissance dans un contexte de crise, il faudrait en théorie non
seulement accroître l’impulsion budgétaire, mais il faudrait surtout que celle-ci soit de
grande ampleur. Or, la nécessité d’éviter un endettement excessif constitue un frein à
cette préconisation et peut être une limite à la taille des multiplicateurs. L’accélérateur
financier est donc à l’origine d’une asymétrie, à savoir que la politique budgétaire est
vraisemblablement moins efficace en période de crise lorsque celle-ci implique le sec-
teur financier.
La prise en compte de ces nouveaux arguments ne permet toujours pas de
trancher sur la valeur des multiplicateurs budgétaires et les débats sont loin d’être clos,
comme le montre encore la controverse récente sur les estimations des multiplicateurs
appliqués aux pays sous programme d’aide financière (voir infra 1.3).
B. La politique budgétaire non conventionnelle

Une autre conséquence de la crise est qu’elle a conduit à s’interroger sur la concep-
tion des objectifs respectifs des politiques monétaire et budgétaire. Le schéma clas-
sique est que la première est affectée au contrôle de la stabilité des prix, tandis que
la seconde est utilisée à des fins de stabilisation conjoncturelle. Or, et c’est un para-
doxe, il semble que l’on puisse inverser les objectifs attribués à ces politiques dans
un contexte de crise très particulier qui a conduit le taux d’intérêt de court terme à
un niveau proche de zéro (situation dite de trappe à liquidité). Du côté de la politique
monétaire, la crise a conduit les banques centrales à mettre en œuvre des mesures dites
14 Voir par exemple, S. Bhattacharya, C. Goodhart, D. Tsomocos, A. Vardoulakis (2011). Minsky’s financial
instability hypothesis and the leverage cycle, LSE financial Markets Group, Special Paper 202, septembre.

« non conventionnelles » 15 dans l’objectif d’augmenter la liquidité bancaire pour pous-

ser le secteur bancaire à accroître les crédits à l’économie en vue de stimuler l’activité
économique (chapitre 6). La politique budgétaire peut alors être utilisée pour contre-
carrer les effets négatifs sur l’économie d’une situation de trappe à liquidité, grâce aux
effets inflationnistes produits par les mesures de relance. C’est ce que l’on appelle la
politique budgétaire non conventionnelle.
Selon la définition de Keynes, une situation de trappe à liquidité est celle où
le taux d’intérêt est tellement bas que la demande de monnaie par le secteur privé
devient infinie. Mais cette définition n’aide pas à comprendre les effets d’une poli-
tique budgétaire dans un contexte où le taux d’intérêt est proche de zéro. Pour cela,
il est préférable de se référer au taux d’intérêt naturel anticipé de Wicksell 16, c’est-à-
dire le taux d’intérêt nominal qui devrait être observé pour que les économies soient
dans une situation proche du plein emploi. Or, dans le contexte actuel de crise, le taux
d’intérêt naturel des pays industrialisés devrait être négatif. Comme c’est impossible,
il reste « bloqué » au niveau zéro.
Il y a plusieurs explications possibles pour comprendre comment un pays
arrive en situation de trappe à liquidité : cela peut résulter 1) de politiques monétaires
non conventionnelles qui maintiennent le taux nominal au niveau zéro, 2) d’antici-
pations déflationnistes, 3) de comportements de désendettement de la part du secteur
privé. Quelle qu’en soit la cause, l’objectif des politiques économiques pour sortir de
cette situation est de rendre les taux d’intérêt réels anticipés très négatifs, ce à quoi la
politique budgétaire non conventionnelle peut contribuer. Il y a un paradoxe évident
à utiliser la politique budgétaire non conventionnelle pour créer de l’inflation alors
même que c’est le principal reproche qui était fait jusque là aux politiques de relance.
Mais, les circonstances empêchant d’utiliser d’autres moyens (la création d’une infla-
tion d’origine monétaire est limitée par les marges de manœuvre réduites des banques
centrales qui peuvent difficilement faire descendre leurs taux directeurs en dessous de
zéro), la crise a redonné une actualité aux théories budgétaires de l’inflation.
Le but de cette politique est de provoquer des anticipations inflationnistes en
introduisant des taxes « distorsives » ayant des effets sur les économies identiques à
ceux qu’aurait un taux d’intérêt nominal naturel négatif. Le taux nominal étant bloqué à
zéro, il faut générer de l’inflation en ciblant en priorité les prix à la consommation. Or, la
politique fiscale peut neutraliser les effets négatifs d’une situation de trappe à liquidité,
15 Dans certaines situations de crise, les instruments habituels de la politique monétaire (principalement la fixa-
tion du taux directeur, celui auquel les banques commerciales se refinancent auprès de la banque centrale) peu-
vent devenir inefficaces. On appelle mesures de politique monétaire non conventionnelle l’utilisation d’autres
instruments dont disposent les banques centrales. Elles peuvent augmenter massivement la quantité de mon-
naie en circulation dans l’économie (“quantitative easing” ou assouplissement quantitatif), agir sur la pente de
la courbe des taux, débloquer les marchés de crédit en achetant directement des titres sur ces marchés afin de
peser sur les primes de risque (“credit easing” ou assouplissement des conditions de crédit). Voir « Les mesures
non conventionnelles de politique monétaire », Focus n° 4, Banque de France, avril 2009.
16 Knut Wicksell, un économiste suédois (1851-1926), a développé sa théorie du taux d’intérêt naturel dans un
ouvrage publié en 1898 : Interest and Prices.

par exemple en combinant les mesures suivantes : 1) hausse des impôts sur la consom-
mation (par exemple TVA), 2) baisse des taxes frappant le facteur travail, 3) baisse des
impôts sur les revenus du capital et hausse des crédits d’impôts sur l’investissement.
Cet enchaînement s’explique comme suit : la hausse de TVA modifie le coût marginal
de production anticipé des entreprises qui craignent que la hausse de TVA se traduise
par des hausses de salaire. Cette mesure doit donc être accompagnée d’une baisse des
taxes sur le facteur travail et de hausses des subventions à l’investissement (par exemple
sous la forme de crédit d’impôt) pour avoir un impact sur l’emploi et la production 17.
À l’instar de la politique monétaire non conventionnelle, les économistes qui
préconisent le recours à la politique budgétaire non conventionnelle insistent sur le
fait qu’elle ne peut être que temporaire et que des mesures inverses devront être prises
dès la sortie de crise pour éviter les effets pervers sur l’économie durant la phase de
reprise 18.
De plus, en période de crise, pendant laquelle les contraintes de liquidité
pèsent fortement sur le secteur privé et les agents doivent se désendetter, accroître
la dette publique est un moyen de soutenir l’activité, le temps que les ménages et les
entreprises aient assaini leurs bilans. L’État peut ensuite rembourser sa dette lorsque
la situation conjoncturelle redevient normale. Le fait que le taux d’intérêt nominal soit
à zéro et que la relance budgétaire ait des effets inflationnistes peut donner une effi-
cacité maximale à la politique budgétaire 19.
Le politique budgétaire non conventionnelle reste pour l’instant un objet
de discussion entre théoriciens et sa mise en œuvre ne serait envisageable que si
tous les autres instruments de politique économique avaient perdu de leur effica-
cité. Au Japon, le gouvernement du premier ministre Shinzo Abe issu des élections
de décembre 2012 a adopté une politique qui s’en rapproche avec un objectif expli-
cite de remontée de l’inflation, mais en ayant recours d’abord à la politique moné-
taire non conventionnelle.
1.1.3 Le solde budgétaire ajusté du cycle :

une mesure de l’orientation de la politique budgétaire
La conduite de la politique budgétaire de court terme nécessite également de disposer
d’indicateurs de mesure de son orientation et de son impact ex post.
L’évolution du solde public dépend à la fois des mesures discrétionnaires
adoptées par les administrations publiques et des fluctuations spontanées des recettes
17 Voir, par exemple, G. Eggerston (2009). What policy is effective at zero interest rates ?, Federal Reserve of
New-York, Working Paper n° 402.
18 Voir I. Correia, E. Farhi, J.P. Nicolim, P. Teles (2012). Unconventional fiscal policy at the zero bound,
Federal Reserve Bank of Minneapolis, Working Paper n° 698.
19 Voir G. Eggertson, P. Krugman (2012). Debt, deleveraging and the liquidity trap, Quarterly Journal of
Economics, 127(3), pp. 1469-1513.

et des dépenses publiques découlant de l’évolution des assiettes fiscales et du contexte

macroéconomique au cours d’un cycle d’activité. Il est de ce fait possible de décom-
poser le solde public en deux parties complémentaires selon la clé de répartition
suivante :
• d’une part, le solde conjoncturel qui contient toutes les fluctuations liées au
cycle économique : par extension et de façon un peu abusive, on assimile ce
solde à l’action de ce que l’on appelle les stabilisateurs automatiques 20 ;
• d’autre part, le solde ajusté du cycle (Cyclically Adjusted Balance – CAB)
qui contient toutes les autres sources de variation du solde. La correction de
l’impact des fluctuations liées au cycle économique permet ainsi d’isoler dans
cet agrégat toutes les fluctuations qui résultent de la mise en œuvre de poli-
tiques discrétionnaires. Une difficulté vient de ce que le solde ajusté du cycle
absorbe également l’influence d’autres facteurs qui jouaient déjà un rôle signi-
ficatif avant 2008 et qui ont pris de l’ampleur après la crise, en l’occurrence
l’impact des cycles des actifs financiers et immobiliers dont la longueur et
l’amplitude sont différentes de celles du cycle d’activité. Ainsi, dans un rap-
port de 2004 21, l’OCDE signalait déjà que les cycles de ces actifs influençaient
très sensiblement les CAB. Cette influence a été démultipliée par le carac-
tère systémique de la crise financière et son extension à la sphère réelle. Là
encore, c’est de façon abusive que l’on confond le CAB et le solde structu-
rel, ce dernier n’étant censé contenir que les variations résultant des mesures
budgétaires discrétionnaires.
Le fait de scinder le solde budgétaire public, agrégat clairement défini dans la

comptabilité nationale et européenne, en deux parties inobservables comporte une part
d’arbitraire. Le partage se fait en fonction des propriétés économiques ou statistiques
que l’on attribue à chacune des deux parties. Il n’est donc pas gênant pour l’analyse
de choisir le solde conjoncturel comme proxy des stabilisateurs automatiques et le
CAB comme proxy du solde structurel.
La variation du CAB constitue une mesure de l’orientation de la politique
budgétaire discrétionnaire. Quand ce solde se dégrade, la politique budgétaire est répu-
tée expansive (élargissement du déficit sous l’effet de mesures de relance) ; quand
20 La différence entre le solde conjoncturel et les stabilisateurs automatiques vient de ce que le solde conjonc-
turel regroupe toutes les fluctuations liées à la conjoncture, indépendamment de leur caractère automatique ou
pas. Ainsi, le versement de prestations sociales comme le revenu de solidarité active (RSA) en France s’accroit
lorsque l’économie est en phase de récession. L’accroissement de cette dépense fait donc partie du solde conjonc-
turel. Mais il ne s’agit pas d’un mécanisme automatique puisque l’obtention du RSA nécessite une demande
explicite auprès des autorités publiques par le bénéficiaire. De ce fait, la dépense publique finançant le RSA ne
fait pas formellement partie des stabilisateurs automatiques mais pour l’analyse économique on peut tout à fait
l’inclure.
21 OCDE (2004). Cycles des prix des actifs, facteurs exceptionnels et soldes budgétaires, Perspectives
Economiques de l’OCDE (chapitre 6) et pour des développements récents, R. Price et T.T. Dang (2011). Adjusting
fiscal balances for asset price cycles, Document de travail de l’OCDE n° 868.

au contraire il s’améliore, la politique budgétaire est réputée restrictive (politique de

consolidation visant à résorber le déficit). Cependant, le solde conjoncturel, qui repré-
sente l’action des stabilisateurs automatiques, exerce également un rôle important dans
la stabilisation du cycle économique par le biais de la politique budgétaire.
A. Vertus et limites des stabilisateurs automatiques

Le mécanisme des stabilisateurs automatiques repose sur le fait que certaines com-
posantes des comptes publics réagissent automatiquement au cycle économique,
en particulier du côté des recettes fiscales. En creux de cycle, les assiettes fiscales
(consommation, revenus, profits des entreprises,…) se contractent et réduisent cor-
rélativement les recettes des APU, selon une amplitude qui dépend de la valeur des
élasticités budgétaires. Dans le même temps, certaines dépenses, essentiellement des
transferts sociaux tels que les prestations chômage ou des prestations sociales versées
sous condition de ressources, augmentent avec l’impact négatif sur l’emploi lié au
recul de l’activité 22. L’augmentation spontanée du déficit public qui en résulte consti-
tue un soutien naturel de la demande interne.
A.1 Des avantages indéniables…

Les stabilisateurs automatiques possèdent plusieurs propriétés économiques satisfai-
santes. Tout d’abord, ils sont par définition contra-cycliques. Cela signifie qu’une
intervention des autorités budgétaires n’est pas nécessaire à leur mise en œuvre et que
leur orientation est prédéfinie. Ainsi, la difficulté d’identifier la position de l’économie
dans le cycle (évaluation des points de retournement, de l’ampleur et de la durée des
cycles) pour mettre en œuvre une politique de stabilisation est écartée. En outre, les
stabilisateurs automatiques ne sont pas soumis à des délais de prise de décision (vote
d’une loi de finances par exemple) à l’instar des mesures discrétionnaires. De même,
la question de la réversibilité des mesures ne se pose pas : pour autant que le cycle
économique soit symétrique, le jeu des stabilisateurs automatiques est neutre sur les
comptes publics à moyen terme, ce qui garantit une grande prévisibilité quant à leur
impact sur le solde budgétaire.
Toutes ces qualités expliquent pourquoi les stabilisateurs automatiques sont
très souvent présentés comme « la première ligne de défense en cas de ralentissement
économique » 23. Certains économistes vont même jusqu’à plaider pour limiter la poli-
tique budgétaire à l’action des stabilisateurs automatiques et prohiber toute action
discrétionnaire complémentaire, compte tenu des risques inhérents aux politiques key-
nésiennes. Sans aller aussi loin, le consensus des organisations internationales est de
22 La liste des postes de dépenses inclus dans les stabilisateurs automatiques dépend des législations en vigueur
dans chaque pays. Seules les dépenses qui fluctuent automatiquement, c’est-à-dire sans l’intervention des auto-
rités publiques, en font partie. En France, seules les prestations chômage sont considérées comme faisant partie
des stabilisateurs automatiques.
23 Voir J. In’t Veld, M. Larch, M. Vandeweyer (2012). Automatic stabilizers: what they are and what they do,
European Commission Economic Papers 452.

dire que le recours à la politique discrétionnaire doit demeurer exceptionnel et se limi-

ter aux situations où la force des stabilisateurs automatiques peut paraître insuffisante
pour faire face à la récession. Les mesures discrétionnaires ainsi mobilisées doivent
de plus être réversibles. C’est le diagnostic qui a sous-tendu la réaction des États à la
crise de 2008 (voir 1.2).
A.2 …qui ne doivent pas pour autant être surévalués.

Pour autant, les stabilisateurs automatiques comportent certaines limites qui ne per-
mettent pas d’éviter totalement le risque de déficits à caractère structurel générateurs
d’un endettement pérenne. En théorie, l’apparition de déficits lors des creux du cycle
devrait être automatiquement compensée par des excédents lors des pics de cycle,
mais ce mécanisme peut être contrecarré par les facteurs suivants :
• en premier lieu, les périodes de creux conjoncturel peuvent s’avérer plus lon-
gues et plus prononcées que les périodes de reprise : de ce fait, le creusement
du solde public en période défavorable ne sera pas intégralement compensé
en période de haute conjoncture. Les économistes ont consacré de nombreuses
études à l’analyse du caractère asymétrique et irrégulier du cycle conjonc-
turel. Leurs travaux montrent que, non seulement les phases de récession et
d’expansion n’ont souvent pas les mêmes durées, mais en outre, les baisses
de production observées dans les creux du cycle sont plus prononcées que les
hausses en période d’expansion ;
• un risque de même nature existe en cas de changements structurels de l’écono-
mie. Ainsi, des ruptures structurelles sur le niveau de la croissance potentielle
autour de laquelle s’enroule le cycle ne pourront être identifiées qu’ex post
car les méthodes à la disposition des économistes permettent difficilement
de faire une prévision fiable ex ante. Le graphique 1.1 ci-après illustre les
dangers pour l’équilibre budgétaire découlant d’une baisse non anticipée du
niveau de la croissance potentielle.
Les techniques usuelles d’évaluation de la croissance potentielle ne permettent

pas, en général, l’identification en temps réel des ruptures structurelles. Si une telle
rupture se produit, tout se passe comme si la tendance n’était pas modifiée et que seul
le cycle changeait d’amplitude. Ainsi, lors d’une rupture structurelle positive (la ten-
dance effective se situe à un niveau plus élevé que dans le passé), la tendance calculée
en temps réel sera sous-estimée et la volatilité du cycle surévaluée. En conséquence,
une amélioration du solde budgétaire initialement attribuée au cycle sera ultérieure-
ment considérée comme structurelle.

Graphique 1.1
Baisse non anticipée du niveau de la croissance potentielle
Source : figure réalisée par les auteurs
Ce problème est beaucoup plus préoccupant lorsque la rupture se produit

dans l’autre sens : une baisse de la croissance potentielle par rapport à son niveau
passé, sans changement d’amplitude du cycle (courbe pleine, zones hachurées) sera
interprétée, dans un premier temps comme une phase prolongée d’écart de crois-
sance négatif (zones grisées) sans changement du niveau de la croissance potentielle
(courbe pointillée). Ainsi, le décideur en déduira, à tort, qu’il s’agit d’un cycle plus
prononcé, voire dissymétrique. De ce fait, la composante cyclique de la croissance
(et donc du déficit) est surévaluée dans un premier temps et la part non réversible
du déficit public est sous-estimée. Cette appréciation erronée de la situation budgé-
taire peut conduire à différer les mesures correctrices nécessaires pour prévenir l’ap-
parition d’un déficit structurel croissant. Ce n’est qu’ultérieurement, avec l’arrivée
de nouvelles observations, que la croissance potentielle sera révisée à la baisse et
qu’une partie de la dégradation des comptes publics d’origine structurelle sera mise
en évidence.
Enfin, les stabilisateurs automatiques, même dans le cas théorique de neu-
tralité budgétaire en moyenne sur un cycle, peuvent avoir une influence sur les
performances économiques de long terme. Cette influence est principalement
positive lorsque les objectifs de stabilisation sont remplis et que cela permet de
maintenir la demande globale à un niveau qui ne laisse pas de place à un sous-
investissement ou à un sous-emploi de caractère structurel (mobilisation optimale

à court terme des facteurs de production, capital physique comme humain).

Toutefois, une influence négative peut également s’exercer si le jeu des stabili-
sateurs retarde ou empêche un ajustement structurel nécessaire pour développer
l’efficacité économique et le potentiel de croissance. Par exemple, le fait d’amor-
tir les fluctuations de revenus par le biais d’indemnisations chômage généreuse-
ment distribuées peut modifier l’arbitrage travail / loisirs des ménages et inciter
les chômeurs à retarder leur retour sur le marché du travail ou leur réorientation
professionnelle et leur formation.
Au final, le fait de posséder des stabilisateurs forts peut être considéré comme
un avantage car cela permet de limiter le recours aux politiques discrétionnaires
avec tous les risques que ce type de mesures peut comporter pour l’équilibre des
finances publiques. La force des stabilisateurs est directement liée au poids de la
sphère publique dans l’économie : plus celui-ci est important en termes de montant
de recettes fiscales ou de dépenses publiques rapporté au Pib, plus les stabilisateurs
sont réputés efficaces. Dans la mesure où les stabilisateurs passent essentiellement par
le côté recettes, une approximation de leur force peut donc être de prendre le poids
des prélèvements obligatoires en proportion du Pib. D’autres éléments influent plus
marginalement comme le taux de participation au marché du travail, le degré de pro-
gressivité du système fiscal où le degré de générosité des transferts sociaux versés
automatiquement.
A.3 Quelle est l’importance des stabilisateurs automatiques

dans les pays avancés ?
Il n’est guère étonnant, compte tenu des caractéristiques précédemment évoquées, que
les études empiriques concluent à l’existence de stabilisateurs plus puissants dans les
pays d’Europe continentale que dans les pays anglo-saxons. Une étude de 2008 24 éva-
luait à 0,49 les stabilisateurs dans la zone euro – cela signifie qu’une hausse (baisse)
de 1 point de pourcentage de la croissance du Pib en volume se traduit par une amé-
lioration (dégradation) du solde budgétaire d’environ 0,5 point de Pib – comparée à
une valeur de 0,34 pour les États-Unis.
La diversité de la taille des stabilisateurs automatiques peut également être
appréhendée par l'indicateur que constitue le poids des recettes courantes dans le Pib
(graphique 1.2).
24 S. Deroose, M. Larch, A. Schaechter (2008). Constricted, lame and pro-cyclical? Fiscal policy in the euro
area revisited, European Economy, Economic Papers n° 353. Les stabilisateurs automatiques sont estimés comme
la variation du ratio solde budgétaire/Pib par rapport à l’évolution relative du Pib.

60
50
40
30
20
10
Graphique 1.2
Taille des stabilisateurs automatiques mesurée par le poids des recettes courantes dans le Pib (%)
Source : Perspectives économiques de l’OCDE – printemps 2013
D’autres études empiriques montrent qu’au sein de la zone euro, les stabili-
sateurs s’échelonnent d’environ 0,3 (Espagne) à 0,7 (pays nordiques) en passant par
0,45 pour la France qui se situerait dans la moyenne de la zone. Cette observation jus-
tifie pourquoi les plans de relance adoptés en Europe à l’automne 2008 ont été sen-
siblement moins importants que celui mis en œuvre aux États-Unis (voir partie 1.2),
la force plus élevée des stabilisateurs compensant ce moindre recours à la politique
discrétionnaire.
B. La mesure du solde budgétaire ajusté du cycle

Le CAB est devenu un outil essentiel pour piloter la politique budgétaire, aussi bien
dans les phases de relance que de consolidation :
• lors des phases de ralentissement de l’activité, il permet d’apprécier si des

mesures discrétionnaires sont à mettre en œuvre en complément de l’action
des stabilisateurs automatiques (lorsque ces derniers ne sont pas jugés suffi-
samment puissants face à l’ampleur de la crise) ;
• lorsque l’économie est en période de reprise, il faut apprécier de combien le
déficit constaté va se résorber spontanément grâce aux stabilisateurs automa-
tiques afin de déterminer l’ampleur des mesures correctrices nécessaires pour
résorber le déficit structurel.

Cette importance se reflète dans le fait que toutes les grandes institutions (FMI,
OCDE, Commission européenne, SEBC 25) ont développé leurs propres méthodes d’es-
timation du CAB (voir encadré 1.2). S’agissant de l’Union européenne, le CAB a peu
à peu pris une place prépondérante au sein du mécanisme de surveillance des poli-
tiques budgétaires nationales sur la base du mode de calcul de la Commission. Le
pacte budgétaire signé en mars 2012 par les chefs d’État lui donne une consécration
institutionnelle en obligeant les pays membres de l’Union à respecter une règle d’équi-
libre budgétaire – ce qu’il est convenu d’appeler la règle d’or – exprimée sur la base
d’un solde ajusté du cycle (voir chapitre 4).
ENCADRÉ 1.2
Les méthodes d’estimation du CAB
Les méthodes d’estimation du CAB reposent sur les techniques usuelles de décomposition
tendance-cycle d’une série chronologique. En raison du caractère inobservable des deux
composantes, l’une cyclique, l’autre tendancielle, de nombreux débats ont lieu pour sélec-
tionner la méthode la plus adéquate. De fait, il n’est pas possible d’apporter une réponse
unique à ce problème : ce qui est important, c’est de bien comprendre les hypothèses sous-
jacentes de chaque méthode et les caractéristiques que celles-ci confèrent aux deux compo-
santes. Ainsi, certaines méthodes ont assuré à la composante cyclique certaines propriétés
statistiques (comme le fait d’être nulle en moyenne), d’autres privilégieront les propriétés
économiques (méthodes basées sur une fonction de production).
Pour évaluer le CAB, il faut, pour la plupart des méthodes, disposer d’une estima-
tion de la croissance potentielle (voir chapitre 2) et d’élasticités budgétaires. Trois grandes
catégories de méthodes permettent de procéder à cette estimation :
A) Les approches par le biais de filtres statistiques, en particulier le plus utilisé, le
filtre de Hodrick-Prescott. Ces méthodes consistent à répartir dans chaque compo-
sante les fluctuations cycliques en fonction de leurs caractéristiques. Celles dont
la durée est inférieure ou égale à la longueur moyenne des cycles économiques
(8 à 10 ans) sont affectées à la composante cyclique. Les fluctuations cycliques
de longueur supérieure sont affectées à la composante tendancielle. Il existe des
méthodes sophistiquées qui permettent d’affiner cette répartition, mais elles butent
toutes sur le problème des cycles irréguliers et sur les difficultés à mener le calcul
lorsque l’on se situe au milieu du déroulement d’un cycle (effets de bord).
B) Les approches par les modèles statistiques. Elles consistent à estimer les équa-
tions qui décrivent chacune des deux composantes grâce aux propriétés qu’on
leur attribue. Ces méthodes (modèles VAR par exemple) ont pour principale
limite de ne pas reposer sur des fondements permettant l’analyse économique
des résultats.
25 Le Système Européen de Banques Centrales (SEBC) regroupe la BCE et les banques centrales des pays de
l’Union.

C) Les approches dites structurelles. Les plus couramment employées a, elles s’ap-
puient sur l’estimation d’une fonction de production destinée à mesurer la
croissance potentielle. On peut ainsi dégager un écart de production ou output
gap qui constitue l’écart entre le Pib potentiel et le Pib effectivement constaté.
Après évaluation des élasticités budgétaires, on peut comparer le niveau du
solde public effectif avec celui, fictif, que l’on aurait enregistré si l’on se situait
au niveau du Pib potentiel : l’écart représente alors la composante conjonctu-
relle.
Une autre approche dite désagrégée (Bouthevillain et al, 2001) b ne s’appuie pas
sur l’estimation de la croissance potentielle même si elle nécessite de situer des variables
économiques dans leur cycle. Cette méthode demande d’identifier au préalable parmi les
recettes et dépenses publiques celles qui sont sensibles à la conjoncture ainsi que leurs
assiettes. À l’aide d’une moyenne mobile ou d’un filtre de Hodrick-Prescott (HP) ou de
toute autre méthode de décomposition tendance/cycle, on extrait les composantes tendan-
cielle et conjoncturelle des bases fiscalesc. Des élasticités budgétaires propres à chaque
poste de recette et de dépense sont ensuite estimées. La composante conjoncturelle du
solde public se calcule alors par l’addition des composantes conjoncturelles de chaque
poste budgétaire sélectionné. Cette approche, moins usitée d, a l’avantage d’aller plus dans
le détail de la structure du budget et tient compte de la composition de la croissance éco-
nomique plus ou moins génératrice de recettes fiscales mais elle a l’inconvénient de ne
pas s’appuyer sur un cadre macroéconomique intégré.
Quelle que soit la méthode choisie, les marges d’incertitude restent très importantes
car on est obligé de faire des hypothèses fortes qui peuvent faire varier très sensiblement
le résultat. S’agissant de l’approche structurelle, l’estimation du Pib potentiel repose sur
un grand nombre de paramètres (niveau du chômage structurel ou NAIRU, obsolescence
du capital, niveau de la productivité) complexes à estimer car inobservables. La difficulté
n’est pas moins forte s’agissant de l’approche désagrégée car la décomposition tendance/
cycle repose entièrement sur l’hypothèse adoptée ex ante quant à la durée moyenne du
cycle (autour de 8 à 10 ans usuellement) : les résultats seront particulièrement sensibles à
toute modification de ce paramètre.
a. C’est l’approche adoptée par le FMI, l’OCDE et la Commission Européenne.

b. C. Bouthevillain, P. Cour-Thimann, G. van den Dool, P. Hernandez de Cos, G. Langenus, M. Mohr,
S. Momigliano, M. Tujula (2001). Cyclically adjusted budget balances: an alternative approach, ECB
Working Paper n° 77.
c. Dans le cas des dépenses, c’est la variable à l’origine de leur évolution qui est suivie : le nombre
de chômeurs pour les prestations chômage par exemple.
d. Cette approche, mise au point par l’Eurosystème, est encore utilisée couramment par les banques
centrales des pays de l’Union et par la BCE pour mener leur propre analyse des situations budgétaires.
Économistes comme décideurs politiques se réfèrent de façon croissante au

CAB pour analyser les politiques budgétaires. Mais, comme pour le multiplicateur
budgétaire, le problème vient de ce qu’il n’existe pas une mesure unique acceptée
par tous de cet indicateur. Le CAB peut différer selon les méthodes d’estimation
employées et en fonction des hypothèses sous-jacentes incluses dans l’estimation.

Cette forte marge d’incertitude constitue un sérieux problème pour l’utilisation de cet
indicateur à des fins opérationnelles, en particulier durant les périodes de retourne-
ment du cycle où la volatilité des résultats sera naturellement plus forte. La diversité
des estimations peut être illustrée en prenant les différentes prévisions publiées pour
la France au premier semestre 2009, donc au début de la crise actuelle (tableau 1.1).
Si l’optimisme des chiffres du programme de stabilité du Ministère des Finances peut
largement s’expliquer du fait que celui-ci a été établi antérieurement aux autres pré-
visions, ces dernières montrent également des différences significatives tant en niveau
qu’en variation.
Tableau 1.1
Des mesures différentes du CAB
% Pib 2008 2009 ∆ 2009 2010 ∆ 2010
Solde total Ministère des Finances – 2,9 – 3,9 + 1,0 – 2,7 – 1,2
OCDE – 3,4 – 6,7 + 3,3 – 7,9 + 1,2
FMI – 3,4 – 7,4 + 4,0 – 7,5 + 0,1
Commission – 3,4 – 6,6 + 3,2 – 7,0 + 0,4
Solde structurel (CAB) Ministère des Finances – 2,4 – 2,7 + 0,3 – 1,4 – 1,3
OCDE – 3,9 – 5,0 + 1,1 – 5,2 + 0,2
FMI – 3,3 – 3,9 + 0,6 – 3,9 0,0
Commission – 4,2 – 5,6 + 1,4 – 5,5 – 0,1
Prévisions pour 2009 et 2010 ; OCDE, perspectives économiques no 85, Juillet 2009 ; FMI, WEO
update, juillet 2009 ; Commission européenne, prévisions de printemps, mai 2009 ; Ministère des
Finances, programme de stabilité 2008-2010, décembre 2008.
Pour les variations de solde, le signe + correspond à une hausse du déficit, le signe – à une réduction.
Hors les décalages dans la date de réalisation des estimations, la principale

explication des écarts observés réside dans les méthodes employées et surtout dans
le choix des hypothèses économiques prises en compte. Selon les options retenues,
la part structurelle peut s’avérer plus ou moins élevée. Mais plus la croissance poten-
tielle est forte, moins le cycle a d’amplitude. Le même partage se reporte sur le CAB
et le déficit conjoncturel. Le risque est alors que le creusement du déficit public dans
une phase de ralentissement de l’activité soit abusivement considéré comme conjonc-
turel (donc réversible).
Les estimations du CAB sont par ailleurs sujettes, quelle que soit la méthode
employée, à des révisions ex post qui peuvent sensiblement modifier le diagnos-
tic établi sur les données initiales. Dans le cas de l’approche structurelle, la valeur
du Pib effectif n’est définitivement connue que deux ou trois ans après la période
de référence. Et le Pib potentiel peut aussi être modifié du fait de la réévaluation

des variables ou d’hypothèses entrant dans sa composition. S’agissant de l’approche

désagrégée, le fait d’utiliser une moyenne mobile d’un ordre suffisant pour capter
la totalité d’un cycle d’activité ou un filtrage HP pour la décomposition tendance/
cycle implique par construction un changement quasi constant de la valeur de l’indi-
cateur. Or, ces révisions sont spécialement importantes par temps de crise car c’est
à ces périodes que les fluctuations de la conjoncture sont les plus fortes et les moins
faciles à anticiper. C’est aussi dans ces circonstances qu’une rupture structurelle peut
se produire, et ce phénomène, relativement peu fréquent dans les grandes économies,
est rarement intégré, à juste titre, comme le scénario le plus probable par les orga-
nismes de prévision. Dès lors, lorsqu’il se produit, cela donne lieu à de fortes révi-
sions des décompositions tendance/cycle des variables économiques. La période du
début des années 2000 en France permet d’illustrer ce propos. Ainsi que le mon-
trent les graphiques 1.3 et 1.4, la vision du CAB tant en niveau qu’en variation a
significativement changé entre les données estimées en temps réel et celles calculées
quelques années après.
Situation vue de juin 2002 Situation vue de décembre 2012

1,0 1,0
Prévisions
0,0 0,0
-1,0 -1,0
-2,0 -2,0
-3,0 -3,0
-4,0 -4,0
-5,0 -5,0
1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003
Solde public Solde ajusté du cycle Variations du solde ajusté du cycle
Graphiques 1.3 et 1.4

France : solde public et solde ajusté du cycle (% du Pib)
Source : perspectives économiques de l’OCDE n° 71 (juin 2002) et n° 92 (décembre 2012)
S’agissant de la crise actuelle, il est encore trop tôt pour mesurer quel sera
l’écart entre les chiffres définitifs et ceux aujourd’hui estimés pour le CAB. Mais on
constate d’ores et déjà au travers des exercices successifs de prévision une forte vola-
tilité des résultats (voir tableau 1.2) qui témoigne de l’incertitude des experts. Et si
le scénario d’une baisse de la croissance potentielle se matérialisait sous l’effet de la
prolongation de la crise (voir chapitre 2), cela conduirait inévitablement à réviser à la
hausse la partie structurelle du déficit.

Tableau 1.2
Solde total et solde ajusté du cycle – France – aux différents exercices de prévision (données Commission)
% du Pib Solde public total Solde ajusté du cycle
Prévu en 2011 2012 2013 2011 2012 2013

Aut 2009 – 7,7 – 6,5
Prin 2010 – 7,4 – 6,2
Aut 2010 – 6,3 – 5,8 – 4,6 – 4,4
Prin 2011 – 5,8 – 5,3 – 3,9 – 3,7
Aut 2011 – 5,8 – 5,3 – 5,1 – 4,7 – 4,0 – 3,9
Prin 2012 – 5,2 – 4,5 – 4,2 – 4,1 – 3,1 – 2,9
Aut 2012 – 5,2 – 4,5 – 3,5 – 4,3 – 3,3 – 2,0
Hiv 2012 – 5,2 – 4,6 – 3,7 – 4,4 – 3,3 – 1,9
Prin 2013 – 5,3 – 4,8 – 3,9 – 4,5 – 3,5 – 2,1
Source : prévisions d’automne et de printemps de la Commission européenne
Par ailleurs, l’indicateur CAB ne considère que le seul cycle d’activité. Or,
comme indiqué précédemment, les assiettes fiscales et certaines dépenses peuvent être
aussi impactées par d’autres cycles dont l’ampleur et la durée sont différentes (immo-
bilier, valeurs financières, matières premières,…). Ces impacts seront imputés à tort
dans la partie structurelle alors que les mesures discrétionnaires n’y sont pour rien.
On sait par exemple que la « bulle immobilière » juste avant la Grande récession avait
généré dans la plupart des économies avancées un surcroît de recettes fiscales (direc-
tement via les droits de mutation ou les impôts fonciers, indirectement par l’effet de
richesse dont les ménages ont pu bénéficier). Ces recettes sont venues améliorer fic-
tivement le CAB, donnant ainsi une image plus favorable de la situation des finances
publiques qu’elle ne l’était réellement. Lorsque le marché immobilier s’est retourné
à partir de 2007, les pays ont connu l’effet inverse avec des moins-values de recettes
fiscales qui sont venues dégrader le CAB.
Un autre résidu pouvant être imputé à tort dans le CAB est constitué par
les mesures budgétaires discrétionnaires qui n’ont pas comme but de stabiliser le
cycle d’activité mais poursuivent d’autres objectifs, comme en particulier amélio-
rer transitoirement le solde public. À condition de pouvoir être identifiées, ce type
d’opérations devrait être classé à part 26 (ni dans le solde conjoncturel, ni dans le
CAB) afin de ne pas brouiller l’appréciation de l’orientation de la politique budgé-
taire. La prise en compte de ces opérations permet le calcul d’un autre agrégat que
la Commission européenne appelle « solde structurel » par opposition au « solde
ajusté du cycle » et qui se limite aux mesures discrétionnaires de correction en lien
avec la conjoncture.
26 C’est ce que la Commission pratique dans le cadre de la surveillance des politiques budgétaires des pays
membres.

En conclusion, les incertitudes théoriques et empiriques qui entourent le multi-

plicateur budgétaire et le solde public structurel rendent l’utilisation de ces indicateurs
encore plus difficile en période de crise. Néanmoins, en l’état actuel des connais-
sances, il n’existe aucun autre outil à la disposition des décideurs politiques et des
experts économiques pour mesurer l’impact et l’orientation de la politique budgétaire,
ce qui les rend indispensables.
1.2 LES POLITIQUES BUDGÉTAIRES DE SOUTIEN

DE LA DEMANDE DANS LA CRISE
1.2.1 Un contexte international jugé favorable
La communauté internationale a abordé la Grande récession avec :
• une pleine conscience de son caractère exceptionnellement grave (on a immé-

diatement parlé de la plus forte récession mondiale depuis la fin de la seconde
guerre mondiale) qui nécessitait des réponses de politique économique fortes
et immédiates ;
• le souhait de ne pas rééditer les erreurs commises durant la crise de 1929 où
l’attitude passive et non coopérative des pays avait considérablement aggravé
l’ampleur et la durée de la récession.
Ce diagnostic, qui a fait l’objet d’un très large consensus au niveau des orga-
nisations internationales, a justifié le retour à des remèdes de type keynésien – assou-
plissement simultané des politiques budgétaire et monétaire avec la recherche d’une
coordination – ou à tout le moins d’une coïncidence – entre les pays pour leur mise
en œuvre. Or, le contexte de la crise semblait particulièrement favorable pour que les
multiplicateurs budgétaires obtiennent leur pleine efficacité.
• une stimulation de la demande a d’autant plus de chances de réussir que la

chute de l’activité est brutale. C’était bien le cas avec la récession observée à
l’automne 2008, frappant tous les pays avec des effets amplifiés par la chute
du commerce international. Conformément à la théorie keynésienne, il y avait
un vrai risque de déséquilibre durable entre l’offre et la demande où l’éco-
nomie mondiale aurait été incapable de reprendre par elle-même le chemin
de la croissance et serait tombée dans une spirale déflationniste. Aucun pays
n’étant épargné par la chute de l’activité, le monde développé comme les éco-
nomies émergentes, cela maximisait l’intérêt d’une politique de relance géné-
ralisée à l’échelle mondiale. Si les relances avaient été coordonnées, chaque
pays aurait en outre bénéficié, via la hausse de ses exportations, de la relance
menée par ses partenaires, compensant ainsi largement l’impact négatif sur

TABLE DES MATIERES
Préface .................................................................................................................. 5
Avant-propos ...................................................................................................... 9
Partie 1 Approches macroéconomique et fiscale

Introduction à la première partie ..................................................... 14
CHAPITRE 1
La politique budgétaire est- elle encore efficace pour lisser
le cycle économique ? ............................................................................... 17
1.1 Un décryptage des arguments théoriques........................................ 19
1.1.1 Les analyses du multiplicateur budgétaire avant la crise de 2008 ............................ 20
A. Le multiplicateur keynésien d’origine ............................................ 20
B. Les facteurs qui limitent la taille de l’effet multiplicateur................... 21
C. Le courant dominant de la nouvelle synthèse néoclassique .............. 23
D. Les difficultés posées par l’évaluation du multiplicateur ................... 25
1.1.2 Le renouveau des analyses théoriques dans la crise actuelle .................................. 30
A. Le multiplicateur et les limites des modèles de la nouvelle
synthèse néoclassique ................................................................ 30
B. La politique budgétaire non conventionnelle ................................. 31
1.1.3 Le solde budgétaire ajusté du cycle : une mesure de l’orientation
de la politique budgétaire ........................................................................ 33
A. Vertus et limites des stabilisateurs automatiques ............................. 35
A.1 Des avantages indéniables… ............................................. 35
A.2 …Qui ne doivent pas pour autant être surévalués. ............... 36
A.3 Quelle est l’importance des stabilisateurs automatiques
dans les pays avancés ? .................................................... 38
B. La mesure du solde budgétaire ajusté du cycle .............................. 39

1.2 Les politiques budgétaires de soutien de la demande dans la crise ... 45

1.2.1 Un contexte international jugé favorable ....................................................... 45
1.2.2 Les plans de relance de l’automne 2008 ........................................................ 49
A. Quelles modalités ? ................................................................... 49
B. L’évaluation des résultats ............................................................ 52
C. La controverse sur l’utilité des plans de relance ............................. 52
1.2.3 L’interprétation de la crise actuelle au travers de l’évolution des CAB ........................ 55
1.3 Les politiques de consolidation budgétaire pour sortir de la crise .... 58
1.3.1 Le multiplicateur budgétaire en phase de consolidation : quelle valeur ? .................... 58
A. Supprimer les mesures de relance budgétaire : à quel rythme ? ....... 59
B. La question du policy mix en sortie de crise .................................. 60
C. Consolider par la baisse des dépenses ou la hausse
des recettes ? ............................................................................ 61
D. La coordination des politiques de consolidation budgétaire
entre les États est-elle souhaitable ? .............................................. 62
1.3.2 Où en est-on aujourd’hui dans le processus de consolidation ? ................................ 62
A. Les facteurs qui ont incité à différer la consolidation budgétaire ...... 63
B. Des stratégies de consolidation souvent divergentes ....................... 63
C. La réduction des déficits moins rapide qu’attendu .......................... 65
CHAPITRE 2
Politique budgétaire et croissance de long terme ............................. 71
2.1 Les liens entre crise de la dette et croissance de long terme ......... 73
2.1.1 L’impact de la politique budgétaire sur la croissance à long terme :
les mécanismes à l’œuvre ........................................................................ 73
A. Comment les finances publiques peuvent-elles accroître
la croissance potentielle ? ........................................................... 73
B. L’usage de la politique budgétaire dans une optique
de long terme théorisée par les économistes libéraux ..................... 76
C. Les différents agrégats de finances publiques de long terme ........... 78
C.1 Le niveau et la structure de la dépense publique.................. 78
C.2 La dette publique .............................................................. 83
2.1.2 La soutenabilité : les liens entre politique budgétaire et macroéconomie de long terme .... 88
A. Définition de la soutenabilité budgétaire ...................................... 88
B. Intérêt et limites des indicateurs de soutenabilité budgétaire ............ 92
2.2 Quelles stratégies de désendettement dans la crise ?..................... 93
2.2.1 Les pays avancés se sont écartés d’un modèle équilibré
de croissance de long terme...................................................................... 93
A. Avant la crise, des niveaux de dettes déjà élevés
en temps de paix....................................................................... 93
B. Le choc de la crise aggrave les problèmes
de soutenabilité budgétaire ........................................................ 94
C. Sans mesures correctrices, les projections sur la dette publique
mettent en lumière des évolutions explosives ................................. 96

Table des matières 349
2.2.2 Comprendre la dynamique de la dette .......................................................... 97

A. Les conséquences de l’effet boule de neige :
illustration sur la France.............................................................. 97
B. Les contraintes : l’absence de mécanisme d’autorégulation
et une forte inertie dans les évolutions. ......................................... 98
2.2.3 Les leviers possibles du désendettement....................................................... 100
A. L’action sur les flux .................................................................. 100
B. L’action sur les stocks ............................................................... 101
2.2.4 La mise en œuvre des stratégies de désendettement ......................................... 102
A. Retour sur les expériences du passé : quels ont été les facteurs
du succès ? ............................................................................. 102
B. Les difficultés du désendettement dans la crise actuelle ................. 104
2.3 Qualité des finances publiques et croissance de long terme ....... 106
2.3.1 La problématique des réformes structurelles .................................................. 106
A. Les réformes pour quels objectifs ? ............................................. 106
B. Peut-on faire des réformes structurelles en période de crise ? ......... 107
2.3.2 Les réformes structurelles en zone euro ....................................................... 108
A. Les enjeux de la sauvegarde de l’État providence ........................ 109
A.1 L’État providence menacé par le vieillissement
de la population ............................................................. 109
A.2 Les grandes lignes des politiques de réforme aujourd’hui
mises en œuvre .............................................................. 112
B. Les réformes structurelles au service de la politique
de compétitivité ....................................................................... 115
C. Quels résultats de la stratégie Europe 2020 ? ............................. 116
CHAPITRE 3
Les enjeux de la politique fiscale......................................................... 121
3.1 La fiscalité en temps de crise : une autre approche
de l’arbitrage entre consolidation budgétaire et croissance........ 123
3.1.1 Financer les dépenses publiques : l’exigence d’efficacité du système fiscal ................. 124
A. Fiscalité optimale et neutralité fiscale ......................................... 124
A.1 Le rôle fondamental joué par les élasticités de la demande
par rapport au prix ......................................................... 124
A.2 Privilégier les assiettes plutôt que les taux.......................... 125
B. La prise en compte des questions de la complexité et de l’équité ... 127
C. Les défis de la réforme fiscale ................................................... 128
3.1.2 Orienter les comportements : la fiscalité incitative............................................ 129
A. La fiscalité pigouvienne ............................................................ 129
B. Les défaillances de la correction ................................................ 130
C. Les politiques fiscales d’attractivité ............................................. 131
3.1.3 Réduire la pauvreté et corriger les inégalités : la fiscalité redistributive .................... 133
A. Les vecteurs d’une redistribution efficace .................................... 133
B. Les limites de la redistribution.................................................... 136

3.2 Les divergences des systèmes fiscaux et leurs conséquences....... 136

3.2.1 L’évolution des politiques fiscales à l’aune de la crise ....................................... 137
A. Les divergences entre les niveaux de pression fiscale
n’ont pas été réduites par la crise…........................................... 137
B. Les structures fiscales sont très différenciées ................................ 139
C. Quelques caractéristiques communes demeurent. ........................ 141
3.2.2 Les ajustements et stratégies à l’œuvre depuis le début de la crise ......................... 143
A. L’arbitrage rendement / croissance est au cœur
des préoccupations de crise...................................................... 143
B. Des stratégies de crise différenciées selon les pays
et les catégories d’impôts ......................................................... 144
3.3 Les grandes problématiques fiscales pour la zone euro
aujourd’hui......................................................................................... 154
3.3.1 L’éternel débat qui oppose la taxation du travail à celle du capital ........................ 155
3.3.2 Les politiques de concurrence fiscale sont-elles compatibles à long terme
avec la zone euro ? ............................................................................. 156
A. Les dévaluations fiscales ........................................................... 156
B. Les stratégies non coopératives de baisse du taux de l’IS .............. 160
C. Renforcer l’harmonisation fiscale ............................................... 163
3.3.3 La crise est-elle une opportunité pour renforcer le budget européen ? ..................... 164
A. Les théories du fédéralisme budgétaire ....................................... 165
B. Trouver des nouvelles ressources fiscales : taxe sur les transactions
financières, taxe carbone et fiscalité environnementale ................ 165
3.3.4 À la marge de la fiscalité, la lutte contre la fraude .......................................... 169
Partie 2 Gouvernance et stabilité financière

Introduction de la seconde partie ................................................... 174
CHAPITRE 4
Gouvernance et finances publiques : objectifs et contraintes ...... 181
4.1 La justification des outils de gouvernance :
PSC et autres règles budgétaires..................................................... 183
4.1.1 Pourquoi est-il justifié d’encadrer les politiques économiques ? ............................. 183
A. Coordination entre les politiques économiques ............................ 183
B. Dans une union monétaire, il est nécessaire d’éviter les passagers
clandestins budgétaires (coordination entre gouvernements) ......... 185
C. La déclinaison de ces principes au niveau européen .................... 186
4.1.2 La crise remet au centre des débats la question des règles budgétaires .................... 188
A. Comment justifier la mise en œuvre d’une règle budgétaire ? ........ 188
A.1 L’approche keynésienne : les déficits publics
sont nécessaires pour traverser la crise ............................. 189

A.2 L’approche libérale : il faut encadrer la politique

budgétaire pour qu’elle permette d’assurer
la soutenabilité de la dette publique ................................. 190
B. Les caractéristiques d’une règle budgétaire ................................. 191
4.2 Imperfections et inefficacité : le PSC et sa mise en œuvre
ont été défaillants .............................................................................. 194
4.2.1 Le PSC initial n’a pas été capable de corriger les dérives budgétaires ...................... 194
A. Le texte initial de 1997 ............................................................ 194
B. L’illusion d’un fonctionnement correct : 1997-2007,
les failles apparaissent ............................................................. 196
C. Les insuffisances du PSC étaient bien identifiées dès l’origine ........ 201
4.2.2 À partir de 2007 : les premières réponses à la crise préfigurent la nouvelle
gouvernance ..................................................................................... 203
A. 2007-2009 : la gestion de la crise bancaire et financière
alourdit les déficits publics ........................................................ 204
B. 2009-2010 : la crise grecque conduit à la nouvelle
gouvernance européenne ......................................................... 205
C. De 2010 à aujourd’hui : remonter du fond d’un puits
est bien plus long que d’y descendre ......................................... 208
4.3 La crise est le creuset d’une nouvelle gouvernance européenne . 210
4.3.1 Les contours et les instruments de la nouvelle gouvernance européenne ................... 211
A. Vision synthétique d’une nouvelle gouvernance multiforme............ 211
B. Les principaux axes de la nouvelle gouvernance européenne ........ 216
B.1 Premier axe : le cadre général (Traité de Lisbonne,
Europe 2020 et Pacte pour l’euro plus) ............................ 216
B.2 Deuxième axe : l’agenda de la coordination
des politiques macroéconomiques et budgétaires
(le semestre européen) ..................................................... 217
B.3 Troisième axe : la codification de la coordination
et de la surveillance des politiques budgétaires (le six-pack,
le Pacte budgétaire du TSCG et le two-pack) .......................221
B.4 Quatrième axe – Introduction d’un dispositif de surveillance
des déséquilibres macroéconomiques (six-pack) ....................228
C. Des compléments essentiels à la nouvelle gouvernance
économique : le mécanisme permanent de gestion des crises
et le projet d’union bancaire ..................................................... 233
C.1 Mécanismes de gestion des crises .................................... 233
C.2 Union bancaire et mécanisme de supervision unique.......... 235
4.3.2 Les dernières étapes manquantes de la nouvelle gouvernance .............................. 236
A. Les critiques opposées à la nouvelle gouvernance ....................... 236
A.1 La complexité de l’architecture ......................................... 236
A.2 Rien ne remplace la volonté des décideurs économiques .... 237
A.3 Nouvelle répartition des pouvoirs au niveau européen ....... 237
B. Que manque-t-il pour achever le nouveau cadre
de gouvernance ? .................................................................... 238
B.1 Le fédéralisme sans le dire............................................... 239
B.2 La question démocratique ................................................ 241

CHAPITRE 5
Les interactions entre stabilité financière
et politique budgétaire ........................................................................... 243
5.1 Qu’est-ce que la stabilité financière ?............................................. 244
5.1.1 La stabilité financière : un « bien public » .................................................... 244
5.1.2 Une importance démultipliée par le processus de globalisation financière.................. 245
5.1.3 Les dettes souveraines, une préoccupation nouvelle pour la stabilité financière ........... 246
5.2 Un décryptage des liens entre crise bancaire et crise
de la dette publique .......................................................................... 248
5.2.1 L’impact des crises financières sur les finances publiques .................................... 249
A. L’évaluation des coûts budgétaires d’une crise financière ............. 249
A.1 Faut-il intervenir ? ............................................................ 250
A.2 Comment intervenir ? ....................................................... 250
B. Les plans d’assistance aux banques : typologie des mesures ......... 251
5.2.2 L’impact des crises de dettes souveraines sur le secteur financier ........................... 256
A. Les deux canaux d’exposition du secteur financier ....................... 256
A.1 L’exposition directe ......................................................... 256
A.2 L’exposition indirecte ....................................................... 259
B. La raréfaction des actifs publics de bonne qualité,
un risque systémique pour la stabilité financière internationale ...... 260
C. Les banques centrales : dernier recours face aux conséquences
de la crise de la dette souveraine sur la stabilité financière
internationale ? ....................................................................... 262
5.3 Crise bancaire et crise des dettes souveraines dans la zone euro.... 267
5.3.1 La séquence de la crise ......................................................................... 268
A. Jusqu’en 2010, la crise bancaire ne pèse que marginalement
sur les finances publiques des pays membres .............................. 268
B. À partir du début 2010, de nouvelles tensions dans le secteur
financier ................................................................................. 269
C. Des conséquences au niveau de l’ensemble de la zone euro......... 271
5.3.2 Les voies de sortie de la crise .................................................................. 272
A. Le sauvetage des systèmes financiers en crise dans la zone euro :
les mesures d’urgence .............................................................. 273
A.1 L’extension des missions de la Banque Centrale Européenne ... 273
A.2 L’implication du secteur privé dans les plans
d’aide financière aux États .............................................. 276
B. L’aide européenne directe aux secteurs financiers nationaux
en difficulté ............................................................................. 280
C. Le projet d’union bancaire européenne : une solution pérenne
pour faire face aux risques de crise financière systémique ?.......... 283

CHAPITRE 6
Quel financement pour les dettes publiques
dans la crise actuelle ? ........................................................................... 287
6.1 Le financement par les marchés financiers : avantage
ou inconvénient dans la crise ? ....................................................... 289
6.1.1 Pourquoi les pays avancés sont-ils passés aux émissions de titres négociables ? ........... 289
6.1.2 Les contraintes posées par ce nouveau mode de financement ............................... 294
A. L’égal accès au marché de tous les investisseurs .......................... 294
B. La mesure du risque par les investisseurs .................................... 295
6.1.3 Le paradoxe de la crise actuelle : les marchés financiers ont favorisé la croissance
excessive des dettes publiques et ils sont censés imposer aujourd’hui leur discipline ...... 299
A. Avant la crise actuelle, le risque souverain dans les économies
avancées est jugé inexistant par les marchés .............................. 299
6.2 Existe-t-il des solutions alternatives au financement
sur les marchés financiers ? ............................................................. 303
6.2.1 À partir de quel niveau le risque souverain est-il considéré comme excessif
par les marchés ? ............................................................................... 303
6.2.2 Baisser la charge de la dette ? ................................................................. 305
A. La dominance budgétaire ......................................................... 306
B. La répression financière ........................................................... 310
6.2.3 Baisser la dette tout court ? .................................................................... 313
A. La monétisation de la dette publique .......................................... 313
B. Le défaut souverain .................................................................. 314
6.3 La zone euro à l’épreuve de la crise de la dette ........................... 316
6.3.1 Comment en est-on arrivé à la crise actuelle des dettes souveraines ? ..................... 316
A. Les conséquences de l’entrée dans la zone euro sur l’évaluation
du risque souverain ................................................................. 316
B. À la base de l’hétérogénéité des risques souverains au sein
de la zone euro, la question des divergences de performance
économique ............................................................................ 317
C. Les mécanismes correcteurs n’ont pas fonctionné ......................... 319
D. Le déclenchement de la crise des dettes souveraines .................... 320
6.3.2 Les voies de résolution de la crise ............................................................. 322
A. La mise en place de pare-feu : un problème de capacité .............. 322
A.1 La première question concerne le partage des rôles
entre le FMI et les institutions européennes en charge
de l’assistance financière. ................................................ 325
A.2 La seconde question porte sur le caractère suffisant ou non
des moyens financiers mis à la disposition du MES............ 326
B. L’intervention de la BCE ........................................................... 327
C. La solution des euro-émissions ................................................... 328
D. Un défaut souverain dans la zone euro ? .................................... 331
Glossaire .......................................................................................................... 333

OUVERTURES ÉCONOMIQUES
Allegret J.-P., Le Merrer P., Économie de la mondialisation. Opportunités et fractures
Amelon J.-L., Cardebat J.-M., Les nouveaux défis de l’internationalisation. Quel développement
international pour les entreprises après la crise ?
Anderson R. D., Sweeney J. D., Williams A. Th., Statistiques pour l’économie et la gestion. 3 édition
e
traduction de la 5 édition américaine par Cl. Borsenberger

e
Bénassy-Quéré A., Cœuré B., Jacquet P., Pisani-Ferry J., Politique économique. 3 édition
e
Berend Ivan T., Histoire économique de l’Europe du XXe siècle

traduction de la 1re édition anglaise par Amandine Nguyen
Bergstrom T., Varian H., Exercices de microéconomie - 1. Premier cycle. Notions fondamentales. 3 édition
e
traduction de la 5 édition américaine par A. Marciano

e
Bergstrom T., Varian H., Exercices de microéconomie - 2. Premier cycle et spécialisation. 2 édition française
e
traduction de la 5 édition américaine par J.-M. Baland, S. Labenne et Ph. Van Kerm
e
avec la collaboration scientifique d’A. Marciano.

Besanko, Dranove, Shanley, Schaefer, Principes économiques de stratégie
Bilek A., Henriot A., Analyse conjoncturelle pour l’entreprise. Observer, comprendre, prévoir
Bismans F., Mathématiques pour l’économie - Volume 1. Fonctions d’une variable réelle
Bouthevillain C., Dufrénot G., Frouté Ph., Paul L., Les politiques budgétaires dans la crise.
Comprendre les enjeux actuels et les défis futurs
Boutillier S., Peaucelle I., Uzunidis D., L’économie russe depuis 1990
Burda M., Wyplosz C., Macroéconomie. À l'échelle européenne. 5 édition
e
traduction de la 5 édition anglaise par Stanislas Standaert

e
Briec W., Peypoch N., Microéconomie de la production. La mesure de l’efficacité et de la productivité

Cadoret I., Benjamin C., Martin F., Herrard N., Tanguy S., Économétrie appliquée. 2 édition
e
Méthodes, Applications, Corrigés

Cahuc P., Zylberberg A., Le marché du travail
Cahuc P., Zylberberg A., Économie du travail. La formation des salaires et les déterminants du chômage
Carlton D. W., Perloff J. M., Économie industrielle, traduction de la 2 édition américaine par F. Mazerolle.
e
2 édition e
Cartelier J., L’économie de Keynes

Caves R.E., Frankel J. A., Jones R. W., Commerce international et paiements,
traduction de la 9 édition américaine par M. Chiroleu-Assouline
e
Cayatte J.-L., Introduction à l’économie de l’incertitude

Collectif, Économie sociale. Enjeux conceptuels, insertion par le travail et services de proximité
Commissariat général du Plan, L’intégration régionale.
Une nouvelle voie pour l’organisation de l’économie mondiale ?
Cornet B. et Tulkens H. (Éds), Modélisation et décisions économiques
Cornuel D., Économie immobilière et des politiques du logement
Côté D., Les holdings coopératifs. Évolution ou transformation définitive ?
Crépon B., Jacquemet N., Économétrie : méthode et applications
Cuthbertson K., Économie financière quantitative. Actions, obligations et taux de change,
traduction de la 1 édition anglaise par C. Puibasset
re
Darreau Ph., Croissance et politique économique

De Crombrugghe A., Choix et décisions économiques. Introduction aux principes de l’économie
de Bandt O., Drumetz Fr., Pfister Chr., Stabilité financière
Deffains B., Langlais É., Analyse économique du droit. Principes, méthodes, résultats
Defourny J., Démocratie coopérative et efficacité économique. La performance comparée des SCOP françaises
Defourny J., Develtere P., Fonteneau B. (Éds), L'économie sociale au Nord et au Sud
Defourny J., Monzon Campos J.L. (Éds), Économie sociale/The Third Sector. Entre économie capitaliste et
économie publique/Cooperative Mutual and Non-profit Organizations
Defraigne J.-Ch.., Introduction à l’économie européenne
De Grauwe P., Économie de l’intégration monétaire, traduction de la 3 édition anglaise par M. Donnay
e
De Grauwe P., La monnaie internationale. Théories et perspectives,

traduction de la 2 édition anglaise par M.-A. Sénégas
e
Deiss J., Gugler Ph., Politique économique et sociale

Defraigne J. Chr., Introduction à l’économie européenne
de Kerchove A.-M., Geels Th., van Steenberghe V., Questions à choix multiple d’économie politique.
3 édition e
de Melo J., Grether J.-M., Commerce international. Théories et applications

Develtere P., Économie sociale et développement.
Les coopératives, mutuelles et associations dans les pays en voie de développement
DrÈze J., Pour l’emploi, la croissance et l’Europe
Drumetz F., Pfister C., Politique monétaire
Dupriez P., Ost C., Hamaide C., Van Droogenbroeck N., L’économie en mouvement.
Outils d’analyse de la conjoncture. 2 édition
e
Esch L., Mathématique pour économistes et gestionnaires. 4 édition

e
Essama-Nssah B., Inégalité, pauvreté et bien-être social. Fondements analytiques et normatifs

Gazon J., Politique industrielle et industrie
Volume 1. Controverses théoriques. Aspects légaux et méthodologie
Gillis M. et al., Économie du développement, traduction de la 4 édition américaine par B. Baron-Renault
e
Gomez p.-Y., Korine Harry, L’entreprise dans la démocratie, Une théorie politique du gouvernement
des entreprises
Gujarati D. N., Économétrie, traduction de la 4 édition américaine par B. Bernier
e
Hansen J.-P. - Percebois J., Énergie. Économie et politiques

Harrison A., Dalkiran E., Elsey E., Business international et mondialisation. Vers une nouvelle Europe
Heertje A., Pieretti P., Barthélemy Ph., Principes Analyse conjoncturelle pour l’entreprise.
Observer, comprendre, prévoir d’économie politique. 4 édition
e
Hindriks J., Gestion publique. Théorie et pratique

Hirshleifer J., Glazer A., Hirshleifer D., Microéconomie : théories et applications. Décision, marché, formation
des prix et répartition des revenus
Jacquemin A., Tulkens H., Mercier P., Fondements d’économie politique. 3 éditione
Jacquemin A., Pench L. R. (Éds), Pour une compétitivité européenne.

Rapports du Groupe Consultatif sur la Compétitivité
Jalladeau J., Introduction à la macroéconomie. Modélisations de base et redéploiements théoriques contemporains.
2 édition e
Jalladeau J., Dorbaire P., Initiation pratique à la macroéconomie. Études de cas, exercices et QCM. 2 édition
e
Jaskold Gabszewicz J., Théorie microéconomique. 2 édition

e
Jaumotte Ch., Les mécanismes de l’économie

Jones Ch. I., Théorie de la croissance endogène, traduction de la 1 édition américaine par F. Mazerolle
re
Jurion B., Économie politique. 4 édition

e
Jurion B., Leclercq A., Exercices d’économie politique

Kohli U., Analyse macroéconomique
Krugman P. R. et Obstfeld M., Économie internationale. 4 édition
e
traduction de la 6 édition américaine par A. Hannequart et F. Leloup

e
Krugman P., L’économie auto-organisatrice, traduction de la 1 édition américaine par F. Leloup. 2 édition
re e
Krugman P., Wells R. Macroéconomie, traduction de la 2 édition américaine par L. Baechler

e
Krugman P., Wells R., Microéconomie, traduction de la 2 édition américaine par L. Baechler
e
Landais B., Leçons de politique budgétaire

Landais B., Leçons de politique monétaire
Lecaillon J.-D., Le Page J.-M., Économie contemporaine. Analyses et diagnostics. 4 édition e
Lehmann P.-J., Économie des marchés financiers

Lemoine M., Madiès P., Madiès T., Les grandes questions d’économie et finance internationales.
Décoder l’actualité. 2 édition
e
Leroux A., Marciano A., Traité de philosophie économique

Lesueur J.-Y., Sabatier M., Microéconomie de l’emploi. Théories et applications
Löwenthal P., Une économie politique
Mankiw G. N., Macroéconomie, traduction de la 8 édition américaine par Jihad C. El Naboulsi. 6 édition
e e
Mankiw G. N., Taylor M. P., Principes de l'économie, traduction d'Élise Tosi. 3 édition
e
Mansfield E., Économie managériale. Théorie et applications,

traduction et adaptation de la 4 édition américaine par B. Jérôme
e
Massé G., Thibaut Fr., Intelligence économique. Un guide pour une économie de l’intelligence
Marciano A., Éthiques de l’économie. Introduction à l’étude des idées économiques
Milgrom P., Roberts J., Économie, organisation et management
Monnier L., Thiry B. (Éds), Mutations structurelles et intérêt général.
Vers quels nouveaux paradigmes pour l’économie publique, sociale et coopérative ?
Mueller C. D., Facchini F., Foucault M., François A., Magni-Berton R., Melki M., Choix publics.
Analyse économique des décisions publiques
Norro M., Économies africaines. Analyse économique de l’Afrique subsaharienne. 2 édition e
Perkins D. H., Radelet S., Lindauer D. L., Économie du développement. 3 édition e
Promeuro, L’Euro pour l’Europe. Des monnaies nationales à la monnaie européenne. 2 édition e
Rasmusen E., Jeux et information. Introduction à la théorie des jeux,

traduction de la 3 édition anglaise par F. Bismans
e
Salvatore D. C., Économie internationale,

traduction de la de la 9e édition américaine par Fabienne Leloup et Achille Hannequart
Shapiro C., Varian H. R., Économie de l'information. Guide stratégique de l'économie des réseaux,
traduction de la 1 édition américaine par F. Mazerolle
re
Simon C. P., Blume L., Mathématiques pour économistes, traduction de la 1 édition américaine par
re
G. Dufrenot, O. Ferrier, M. Paul, A. Pirotte, B. Planes et M. Seris

Sinn G., Sinn H. W., Démarrage à froid. Une analyse des aspects économiques de l’unification allemande,
traduction de la 3 édition allemande par C. Laurent
e
Stiglitz J. E., Walsh C. E., Lafay J.-D., Principes d'économie moderne. 3 édition,
e
traduction de la 3 édition américaine par F. Mayer

e
Szpiro D., Économie monétaire et financière.

Varian H., Introduction à la microéconomie. 6 édition, traduction de la 7 édition américaine par B. Thiry
e e
Varian H., Analyse microéconomique, traduction de la 3 édition américaine par J.-M. Hommet. 2 édition
e e
Van der Linden B. (Éd.), Chômage. Réduire la fracture

Wickens M., Analyse macroéconomique approfondie. Une approche par l’équilibre général dynamique
Zévi A., Monzón Campos J.-L., Coopératives, marchés, principes coopératifs
Politiques budgétaires et crise : mécanismes et débats actuels !
Les politiques
C. Bouthevillain
G. Dufrénot
Ph. Frouté
L. Paul
budgétaires
Les politiques budgétaires sont au cœur de la Carine Bouthevillain
crise d’ampleur inédite qui affecte l’ensemble des
est Docteur en économie et spécialiste des
économies avancées. En même temps, la présence
questions de politiques budgétaires européennes
accrue des questions de finances publiques dans les
dans une grande institution financière publique. Elle

débats économiques se double d’une complexité et
dans la crise
a notamment travaillé sur les liens entre la politique
d’une urgence nouvelles.
budgétaire et la croissance économique.
Cet ouvrage traite de l’actualité des politiques
budgétaires en répondant à une double originalité : Gilles Dufrénot
réunir en un seul volume les principaux est Professeur de Sciences économiques à
arguments théoriques et l’analyse des faits les l’Université d’Aix-Marseille et membre de l’école
plus notables de la crise et aborder les questions d’économie d’Aix-Marseille (AMSE). Il travaille
de politique budgétaire sous différents angles – sur les questions de la conduite des politiques
macroéconomique, fiscal, institutionnel et financier
– en montrant les multiples interactions entre ces
domaines.
économiques dans les unions monétaires.
Philippe Frouté
La démarche des auteurs est d’éclairer les enjeux
actuels et les défis à venir en décryptant des
est Maître de Conférences en Sciences
économiques à la Faculté d’Administration et
thématiques complexes dans un langage échanges Internationaux de l’Université Paris
compréhensible par le grand public. De nombreux Est-Créteil et membre du LARGOTEC. Il co-dirige
exemples concrets permettent au lecteur de
s’approprier des concepts et des mécanismes qui
le diplôme universitaire d’études des politiques
internationales.
sont au centre des débats entre décideurs nationaux
et internationaux, l’accent étant plus particulièrement Laurent Paul
mis sur la situation de la zone euro. est diplômé de l’Institut d’études Politiques de Paris Préface de Michel Bouvier
Chacun des six chapitres aborde une thématique et spécialiste des questions de politique budgétaire
particulière et permet au lecteur de progresser selon dans une grande institution financière publique. Ses
son niveau de connaissance, avec l’aide d’encadrés travaux portent notamment sur la dynamique des
approfondissant certains sujets ciblés et de références déficits et dettes publics dans la zone euro.
bibliographiques permettant d’aller plus loin.
Les défis posés par le rôle de la politique budgétaire
pour lisser le cycle économique à court terme,
soutenir la croissance et l’emploi à long terme Compléments en ligne gratuits
et concevoir une fiscalité efficace dans la crise sur le site des auteurs :
sont exposés sans masquer les clivages des • actualités
divers courants de pensée économiques. Les clés
permettant de comprendre la nouvelle gouvernance • éléments bibliographiques
économique européenne instaurée en réponse à complémentaires
la crise sont présentées. Enfin, les deux derniers • éléments pédagogiques
chapitres sont consacrés aux interactions entre crise www.politiques-budgetaires-crise.com
bancaire et crise des dettes souveraines et aux
conséquences des choix effectués pour assurer leur
financement dans les pays avancés.
L’ouvrage s’adresse ainsi aux étudiants de
l’enseignement supérieur (grandes écoles,
instituts d’études politiques, universités), à ceux qui
préparent des épreuves d’économie de concours
administratifs, notamment de la fonction publique
française ou européenne, aux praticiens de la vie
économique – journalistes ou chefs d’entreprise –
et à toute personne soucieuse de comprendre les
enjeux budgétaires dans le monde d’aujourd’hui.
POBUCRI
ISBN 978-2-8041-7674-7
ISSN 2030-501X www.deboeck.com
POBUCRI-cov.indd 1-3 20/08/13 12:22

Les Politiques Budgétaires Dans La Crise: Comprendre Les Enjeux Actuels Et Les Défis Futurs

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Politiques budgétaires et crise : mécanismes et débats actuels !

Les politiques budgétaires dans la crise

Les politiques budgétaires dans la crise

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© De Boeck Supérieur s.a., 2013 1re édition

Tous droits réservés pour tous pays.

205819WKH_POBUCRI_CS4_PC.indd 5 19/08/2013 18:30:17

1 O. Guichard (1976). Rapport Vivre ensemble, Ed. La Documentation Française.

205819WKH_POBUCRI_CS4_PC.indd 6 19/08/2013 18:30:17

la nécessité d’assurer la soutenabilité des finances publiques on a affaire ici, on l’a

205819WKH_POBUCRI_CS4_PC.indd 7 19/08/2013 18:30:17

205819WKH_POBUCRI_CS4_PC.indd 9 19/08/2013 18:30:17

Ce livre se propose de fournir au lecteur les moyens de comprendre les prin-

1. Présentation des différents chapitres

205819WKH_POBUCRI_CS4_PC.indd 10 19/08/2013 18:30:17

d’introduire des règles budgétaires comme moyen d’encadrer les gouvernements.

2. Public concerné et niveau de lecture

205819WKH_POBUCRI_CS4_PC.indd 11 19/08/2013 18:30:17

205819WKH_POBUCRI_CS4_PC.indd 12 19/08/2013 18:30:17

Chapitre 1. La politique budgétaire est-elle encore efficace pour lisser

205819WKH_POBUCRI_CS4_PC.indd 13 19/08/2013 18:30:17

INTRODUCTION À LA PREMIÈRE PARTIE

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1.1 Un décryptage des arguments théoriques 19

205819WKH_POBUCRI_CS4_PC.indd 17 19/08/2013 18:30:17

Les politiques de stabilisation de l’activité sont-elles encore praticables en

Il n’existe pas de ligne de fracture plus évidente au sein de la communauté des

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• Ce clivage n’empêche pas un certain nombre d’économistes d’essayer de tra-

1.1 UN DÉCRYPTAGE DES ARGUMENTS

205819WKH_POBUCRI_CS4_PC.indd 19 19/08/2013 18:30:17

1.1.1 Les analyses du multiplicateur budgétaire

205819WKH_POBUCRI_CS4_PC.indd 20 19/08/2013 18:30:17

budgétaire, Keynes préconisait que l’augmentation du déficit public résultant de la

B. Les facteurs qui limitent la taille de l’effet multiplicateur

205819WKH_POBUCRI_CS4_PC.indd 21 19/08/2013 18:30:17

d’autofinancement ou de la difficulté à trouver des capitaux auprès des

205819WKH_POBUCRI_CS4_PC.indd 22 19/08/2013 18:30:18

ne sont pas forcément en capacité d’augmenter leurs opérations de prêt, ce

De plus, si le multiplicateur est faible ou nul, outre le fait qu’une politique de

C. Le courant dominant de la nouvelle synthèse néoclassique

205819WKH_POBUCRI_CS4_PC.indd 23 19/08/2013 18:30:18

• Lorsque les effets de la politique budgétaire sont analysés sous l’hypothèse

205819WKH_POBUCRI_CS4_PC.indd 24 19/08/2013 18:30:18

Quelle que soit la pertinence des avancées théoriques de la nouvelle synthèse

D. Les difficultés posées par l’évaluation du multiplicateur

• il existe autant de multiplicateurs budgétaires que de types de mesures bud-

205819WKH_POBUCRI_CS4_PC.indd 25 19/08/2013 18:30:18

comportement des agents : par exemple leur propension à consommer ex post

205819WKH_POBUCRI_CS4_PC.indd 26 19/08/2013 18:30:18

de la politique monétaire. Politique budgétaire et politique monétaire étant le plus

205819WKH_POBUCRI_CS4_PC.indd 27 19/08/2013 18:30:18

Les évaluations empiriques du multiplicateur publiées avant la crise donnaient

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205819WKH_POBUCRI_CS4_PC.indd 29 19/08/2013 18:30:18

terme (voir chapitre 4). De ce fait, un gouvernement a besoin d’estimer ex ante l’im-

1.1.2 Le renouveau des analyses théoriques

A. Le multiplicateur et les limites des modèles

205819WKH_POBUCRI_CS4_PC.indd 30 19/08/2013 18:30:18

tend à s’accroître en raison de la montée générale du risque. Le marché du crédit se

B. La politique budgétaire non conventionnelle