AUDIT DU SECTEUR PUBLIC

Le 14 septembre.
LECON 2 : LES PRINCIPES BUDGETAIRES
- le principe d’unité (synthèse – document unique) (transparence)
- le principe d’universalité (analyse) (transparence)
- le principe d’annualité (1 an) (discipline)
- le principe de spécialité (les dépenses doivent être spécialisées dans le vote et dans
l’exécution) (discipline)
- le principe de sincérité (principe moral : ne pas maximiser les recettes ni minimiser les
dépenses) (transparence)
- le principe d’équilibre (dépenses = recettes) (discipline)
Les plus contraignants : la sincérité est dans l’équilibre et l’équilibre est le plus contraignant. Le 2 ème
est l’unité.
CHAPITRE 1 : LES PRINCIPES RENFORCES
1. L’équilibre
Principe connu au niveau de l’Etat. Jusqu’en 1974, l’Etat avait des excédents. Pour les collectivités
locales, le budget ne peut pas être en déficit vu qu’il doit être équilibré.
A. La rigidité de l’équilibre réel
AA. La définition légale
Le code générale des collectivités territoriale : article L1612-4. Règles qui s’appliquent à toutes les
collectivités. La loi fixe trois conditions qui doivent être réalisés de manière cumulative :
- équilibre de chacune des deux sections (dépenses = recettes). On utilise les opérations d’ordre.
- sincérité des inscriptions budgétaires (le budget est un acte de prévision de
dépenses/recettes), il ne faut pas exagérer dans les prévisions. Interdiction : il est interdit de
grossir artificiellement les recettes ; il est interdit de minimiser les dépenses (appelé la sous-
budgétisation)
exemple de défaut de sincérité (ex 1 : défaut de subvention. Inscription au budget seulement
si une notification a été arrêt – ex 2 : les ressources d’emprunt. Peut être mis dans le budget
que à partir de l’offre de prêt)
- il est interdit d’utiliser les produits d’emprunt pour financier l’annuité en capital. Condition
draconienne. 100% de l’argent emprunté doit être investis (même si l’Etat le fait, les
collectivités n’ont pas le droit).
Pour rembourser l’annuité en capital, la coll doit avoir les ressources propres suffisantes pour
pouvoir payer ses annuité de capital. Si elle a pas assez, elle complètera avec le virement.
AB. La réalisation concrète
Elle se déroule pendant la procédure budgétaire. Le BP va être équilibré pendant qu’il est élaboré. On
le construit en respectant l’équilibre.

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- 1ère étape : on prend toutes les dépenses et recettes et on équilibre. C’est donc faire un
équilibre global. Le choix politique concernant les investissements est à faire (quel choix ? et
comment on finance ?).
- 2ème étape : on répartie les dépenses et recettes dans les deux sections. On voit que les deux
sections sont déséquilibré. En effet, les dépenses des SF sont en excédent et les recettes
d’investissement en déficit. On commence donc à équilibrer la SI. Je fais une opération d’ordre
(un virement) de la SF à la SI.
exemple : si j’ai besoin de 1000 en SI, je prends les 900 des excédent de la SF dépenses et pour
trouver les 100 restant j’augmente le taux des impôt.

B. Les exceptions et les contrôles

BA. Les exceptions
- Pour Le budget prévisionnel : les deux sections peuvent être excédent de recettes
- Pour le compte administratif : le déficit est possible à condition de respecter les seuils
o petite commune 20k habitants > : a droit d’être en déficit à condition de ne pas
atteindre 10% des recettes de fonctionnement
o grande commune : + de 20k habitants : seuil de 5% des recettes de fonctionnement.
BB. Les contrôles
Il existe deux procédure de contrôle :
- contrôle de l’équilibre réel : article L1612-5 du code général des collectivités territoriales.
Procédure en deux étapes : procédure de conciliation (le préfet qui reçoit le BP, s’aperçoit que
le BP est pas équilibré il saisit la chambre régionale des comptes, elle fait un diagnostic et
propose une amélioration qui est envoyé à la collectivité qui relibère et dans 80% des cas, le
BP devient équilibré. Dans 20%, la collectivité n’en tient pas compte alors on passe à la phase
suivante) ; phase contraignante (si la collectivité n’a pas bougé, la chambre régionale des
comptes va demander au préfet d’équilibrer les comptes, le préfet prend un arrêté
préfectorale et règle l’équilibre du budget) Cette procédure fait des fois l’objet de
détournement.
- contrôle des seuils : article L-1612-14 ; Les seuils ne doivent pas être dépassés, la préfet saisis
la chambre régional des compte qui sanctionne avec un plan de redressement.

C. L’équilibre du budget annexe

C.A Le principe d’équilibre
Il découle de la loi et est codifié à l’article L-2224-1 du CGCT. Si on fait un budget annexe, ce dernier
doit être équilibré. (Les redevances perçues sur les usagers doivent équilibrer les charges
d’exploitation). C’est l’usager qui finance le budget annexe. L’article interdit que le contribuable
finance le budget annexe (le budget principal n’a pas le droit de verser une subvention d’équilibre au
BA car il ne faut pas que cela soit le contribuable qui a travers ses impôts paye le BA). Le budget
principal est financé par le contribuable.
C.B Les exceptions

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L’article L2224-2 donne plusieurs types d’exceptions. Il autorise le versement d’une subvention
d’équilibre, dans 5 cas particuliers :
- contrainte de fonctionnement
- contrainte d’investissement
- contrôle des prix
- petites communes distribution eau (moins de 3k habitant, le tarif de l’eau pour que cela ne
soit pas trop élevé, une subvention pourra être versée)
- institution d’un service nouveau (ramassage ordure ménagère/assainissement)
Une subvention pour être accordée, la délibération doit être surveillé.
Que cela soit pour le BA ou pour le budget principale, c’est toujours la rigueur qui s’applique avec des
contrôles. L’équilibre est une règle générale des organisations et des collectivités locales.

2. L’unité
A. Le principe de transparence
AA. La justification
Le principe d’unité signifie que toutes les recettes et toutes les dépenses doivent être rassemblées
dans un document unique appelé « budget ». Il doit être voté par les élus en toute transparence.
AB. La réalisation dans le budget local.
Le principe d’unité est très bien respecté dans les finances locales En effet, toutes les recettes et
dépenses sont dans le budget ; Le principe est mieux respecté au plan local que par l’Etat. Par
conséquent, le budget de l’Etat ne retrace ni l’annuité en capital ni les produits d’emprunt (cela se met
en trésorerie) ; le budget local respecte la transparence.
B. l’éclatement
Il s’est produit à partir de l’acte 1 de la décentralisation.
BA. La multiplication des satellites.
Autour du budget principale, il va y avoir de plus en plus d’éléments (bien sur des BA mais aussi des
association, des SEML, des SPL, des EML, des EPCI, des entreprises garanties ou subventionnées). On
se retrouve avec un grand nombre de satellite qui gravitent autour de la collectivité. La collectivité va
verser de l’argent et en recevoir.
BB. La difficulté de consolidation
La consolidation des comptes entre une entreprise mère et ses filière.
C. Le renforcement
C.A La mise en place des ratios.
Elle s’est faite en 1993, et toutes les communes de plus de 3500 habitants ont été obligés de fournir 6
ratios obligatoires. Pour les communes/département/région de plus de 10k, obligation de fournir 11
ratios. Ces ratios on servis à mettre en place un réseau d’alerte sur les collectivités locales. Deux

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Ministère concernés : les finances et l’Intérieur. L’objectif est de détecter les collectivité en grave
difficultés financières avec un contrôle.
C.B la consolidation entre le budget principal et les annexes.
Cette mesure de la surface est encore plus importante pour les intercommunalités (les BA représente
50% des budget principaux).
L’unité est un principe qui a été renforcé, mais est beaucoup moins contraignant que le principe
d’équilibre.

CHAPITRE 2 : LES PRINCIPES AFFAIBLIS

1. L’annualité
Principe budgétaire le plus ancien venant du Royaume-Uni. Chaque année cela est provisoire, on refait
le point devant les élus et on demande un approbation.
A. La rigide de l’annualité pour la SF
Dans la SF il y a les recettes fiscales qui sont toujours annuelles. Nous pouvons vérifier cela avec deux
exemples.
AA. Le vote des taux
Les taux sont voté une fois pour toute l’année dans le BP. Une fois le BP voté, les taux sont fixé et
transmis aux services sociaux qui vont calculer pour chaque contribuable, entreprises, etc. Si une fois
fixé, on décide de changer le BS. Les taux ne peuvent pas être modifiés. Dans la dernière partie des
annexes, les taux doivent figurés.
AB. la règle du 1er janvier
Elle figure dans le code générale des impôts qui s’applique pour le calcul des impôts locaux pour la
liquidation de l’impôt. Le contribuable qui remplis les conditions de la loi fiscale au jour du 1 er janvier
est redevable de la cotisation annuelle indivisible.
B. L’impossibilité de respecter l’antériorité
On ne peut pas obliger les collectivités locales à suivre un calendrier anticipé. C’est seulement si elle
veut.
B.A. Les recettes
Même s’il n’y a pas de budget, on peut encaisser les recettes.
B.B. Les dépenses
Il faut faire une distinction entre la SF et la SI.
- la SF : on applique le principe de continuité. Chaque mois, il sera possible de dépenser 1/12 du
total des autorisation de fonctionnement de l’année précédente. Si j’ai besoin de plus, on ne
peut pas dépenser plus qu’un douzième du maximum qui a été voté en SF.
- la SI : il faudra distinguer les dépenses obligatoires des non obligatoires. Pour le dépenses
obligatoires dont les plus importantes sont le remboursement du capital, il n’y pas besoin de
budget car elle sont obligatoire donc on doit la payer. Pour les non obligatoires, elles font
l’objet d’un calcul particulier : total des dépenses d’investissement de N-1 auquel on retranche

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les dépenses obligatoires de N = le résultat est divisé par 4 et avant le vote du BP on peut
dépenser ¼. Cette règle s’applique aux communes et aux départements. Les régions seulement
ont droit à 1/3. Cela donne aux collectivités qui investissent de passer au calendrier anticipé.
C. Les exceptions dans les deux sections
Les deux sections connaissent des exceptions mais ne s’appliquent pas de la même manière. Pour la
SI, c’est des exceptions courantes et fréquentes alors que pour la SF c’est des exceptions vraiment
exceptionnelles qui représente des cas très particuliers.
C.A. La SI
Cette section n’est pas une section pour laquelle le principe d’annualité n’est pas important. On trouve
deux exceptions :
- les reports de crédit : exceptions traditionnelles qui existent depuis longtemps. Un crédit est
une autorisation de dépense chiffrée, et si en fin d’année le Crédit est inutilisé il peut être
reporté à l’année suivante. Les conditions d’un report de crédit :
o la décision doit être prise par l’ordonnateur lui-même ;
o la dépense doit avoir été engagé avant le 31 décembre.
- les AP/CP : existe depuis 1993.
o Autorisation de programme : correspond à un élément identifié à un investissement.
Elle est pluriannuelle. Donnée par une délibération particulière
o Crédit de paiement. L’équilibre se fait sur les CP. Pour le budget on reprend les chiffres
du CP.
Au moment du DOB, on fait toujours le point des AP/CP. On fait un deuxième point lors du vote du
administratif.
C.B. La SF
Cette section comporte deux exceptions :
- la journée complémentaire : c’est une fiction, le 31 décembre dure 1mois. on considère que le
jour dure 1mois. On peut payer des dépenses des services fait avant le 31 décembre. Cette
journée joue surtout sur les dépenses mais peut aussi rarement joué sur les recettes. Si on les
encaisse, c’est avant le 31 décembre.
- les AE/CP : il date de l’ordonnance du 26 aout 2005 pour la sections de fonctionnement. Elles
peuvent s’appliquer seulement pour des dépenses contractuelles (ex : dépenses de téléphonie
mobile)
L’annualité est un principe qui garde un sentiment de contrainte mais avec le 1er janvier le principe est
remis en cause.
2. L’universalité
Principe de transparence qui complète le principe d’annualité. Ce principe est difficile à comprendre.
Il va s’appliquer par deux règles.
A. La règle du produit brut
C’est une règle de transparence qui oblige à faire apparaitre dans le budget tous ls chiffres de manière
intégrale.

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AA. Principe
La règle du produit brut oblige à inscrire dans le budget uniquement des chiffres brutes, ce qui interdit
d’écrire des chiffres nets. 10 000 en dépenses et 2000 en recettes (même si ça m’a couté 8000 au
final). Cette règle est respecté dans les finances locales contrairement à l’Etat.
AB. Exception
Pour les produit du domaine, ils sont utilisés directement par les services et permettent de réduire le
montant des dépenses. Exemple : le bois de chauffage des forets municipales/ les tomates des jardins
municipaux. Cela permet de faire des économies.
B. La règle de non-affection des recettes
BA. Les principes
La règle de non-affectation est une interdiction faite aux collectivités locales de flécher une recettes
sur une dépense. Une recette doit être libre d’emploi, c.-à-d., non affectée, non fléchée pour
permettre de financier n’importe quelle dépense. Cette règle concerne les recettes fiscales, mais d’une
manière générale toutes les recettes du budget. Par conséquent, il y a une frontière entre les dépenses
et les recettes. Si on décide de créer des correspondances entre les recettes et les dépenses
BB. Les exceptions
Il existe de nombreuse affectations dans les budgets locaux :
- les BA sont des affections de recettes
- les produits d’emprunts sont affecté à la réalisation d’équipement (le principe d’équilibre
contredit le principe d’universalité)
- dans la SI, on retrouve de nombreuses recettes affectées. Elles sont tellement nombreuses
que dans les annexes il faut en faire la liste en donnant le fondement (le texte de référence/la
loi qui autorise l’affectation) ex : la taxe de séjour.
- le virement de la SF à la SI constitue lui aussi une affectation de recette.

3. Le principe de spécialité
Principe qui joue sur les dépenses. Il permet aux élus de contrôler les dépenses. Il se joue à deux
niveau :
- au stade du vote du budget
- au stade de l’exécution (au stade de la dépense)
A. La spécialité au stade du vote
AA. La loi
L’organe délibérante vote le budget par chapitre, et s’il en décide ainsi par article. Le budget comprend
(comme pour le BP) les éléments de vote (séparés en deux sections SF/SI) et dans chaque sections tout
est répartis en chapitre. Ils seront eux-mêmes subdivisés en articles et les articles en poste ou ligne
budgétaire. La division peut se faire par nature (le plus souvent) soit par fonction.
AB. La jurisprudence

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C’est un arrêt du conseil d’état CE 18 mars 1994 commune de Cestas. Au fond, le conseil d’état dit que
le budget peut être parfaitement voté par section à partir du moment où la majorité est d’accord.
Conséquence : un budget voté par section sera considéré comme voté par chapitre. Le CE précise la
procédure. Le président de séance devra décompter toutes les personnes qui font partie de la majorité
et le préciser sur le procès-verbal.
B. La spécialité au stade de l’exécution
Le budget doit être exécuté comme il a été voté.
BA. Les règles de virement
Ces règles sont la possibilité de modifier la répartition des crédits en cours d’exercice. Deux cas
distincts :
- vote par chapitre ou par section : le maire peut dépenser les crédits comme il le souhaite à
l’intérieur de chaque chapitre. S’il veut faire un virement d’un chapitre à un autre, il doit faire
voter une DM.
- vote par article : A l’intérieur de chaque article, le maire peut faire ce qu’il veut mais il ne peut
pas faire un virement entre chaque article, il devra demander une DM. Cette pratique est donc
plus rare.
BB. Les chapitres de plus en plus gros
On s’imagine que les chapitres sont de petites unités spécialisées par nature ou par destination et que
cela sera contraignant pour le maire ; en réalité ce n’est pas le cas. De très gros chapitres ont été créés :
- les chapitres pour dépenses imprévues : un dans chaque section, et sont limités à 7,5% du total
des dépenses de chaque section. C’est une marge de manœuvre en cas de besoin en cours
d’année pour le maire (c’est une réserve de dépense)
- les chapitres globalisés : c’est des regroupement de comptes destinés à faciliter les dépenses.
Il en existe 5 dans le budget voté par nature : le plus gros est le chapitre 012 dépenses de
personnels (salaires, charges, indemnités).
- les chapitres par opération : ils existent dans la SI et regroupent les dépenses d’une même
opération d’investissement.
Conclusion : le principe de spécialité est complément battue en brèche. Autant au stade du vote, qu’au
stade de l’exécution. C’est le principe budgétaire le plus fortement remis en cause de tous.
CONCLUSION GENERALE : les principes budgétaires ne s’appliquent pas du tout de la même manière
au niveau de l’Etat et du local. Des distinctions importantes doivent être faites.
SUJET D’EXAMEN :
- la rigidité de l’équilibre réel (2 choses : définition légale avec condition et la réalisation
concrète de l’équilibre réel)
- le principe de spécialité (au stade du vote et de l’exécution)