Cour Des Comptes: Rapport Situation Financiere DOM

LA SITUATION FINANCIERE DES COMMUNES DES DEPARTEMENTS DOUTRE-MER
Rapport public thmatique
Cour des comptes
SOMMAIRE INTRODUCTION ..........................................................................11 CHAPITRE I LETAT PREOCCUPANT DES FINANCES COMMUNALES DES DEPARTEMENTS DOUTRE-MER ................17 I - LE DEFAUT DE SINCERITE DES BUDGETS ET DE FIABILITE DES COMPTES ....................................................................................18 A - Les atteintes frquentes limage fidle de la situation financire ...................................................................................19 B - Les manquements aux obligations de transparence budgtaire et financire ...............................................................................23 II - LES SYMPTOMES DUNE CRISE STRUCTURELLE ................25 A - Leffet de ciseaux en matire de fonctionnement................26 B - Linsuffisance de lautofinancement net .............................27 CHAPITRE II LA FRAGILITE DES RESSOURCES DE FONCTIONNEMENT ....................................................................31 I - LE POIDS ELEVE DE LA FISCALITE INDIRECTE ....................31 A - Loctroi de mer : un dispositif fiscal aux mains des conseils rgionaux ...................................................................................32 B - La taxe spciale de consommation sur les carburants : un impact modr ...........................................................................37 II - LES FAIBLESSES DE LA FISCALITE DIRECTE ......................38 A - Une fiscalit de faible niveau, mais dynamique..................38 B - Des bases fiscales troites et peu fiables .............................40 C - La responsabilit de lEtat ...................................................42 III - LA REFORME DE LA DGF : SURTOUT FAVORABLE A LA GUYANE .....................................................................................44 A - Une rforme favorable loutre-mer...................................44
Cour des comptes La situation financire des communes des dpartements doutre-mer juillet 2011 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr
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B - Un niveau proche des moyennes nationales ........................45 IV - LES VERSEMENTS DU FONDS DE COMPENSATION DE LA TVA : DES SUBVENTIONS IMPLICITES ......................................47 A - Des subventions de fait .......................................................47 B - Des versements accrus dans le cadre du plan de relance.....48 CHAPITRE III DES POLITIQUES COMMUNALES DIFFICILEMENT SOUTENABLES ............................................................................51 I - DES POLITIQUES DE PERSONNEL DISPENDIEUSES ET INADEQUATES ............................................................................52 A - Des dpenses de personnel trs leves ..............................53 B - Des effectifs nombreux........................................................55 C - Des effectifs gs, peu encadrs et de faible technicit.......59 D - Des entorses aux rgles statutaires de la fonction publique territoriale ..................................................................................61 E - Une gestion imprcise et opaque des effectifs communaux 63 II - UN EFFORT DINVESTISSEMENT LIMITE ............................64 A - Un investissement soutenu par les subventions reues .......65 B - Les politiques dquipement et la faible capacit conduire les projets...................................................................................67 C - Linsuffisant recours lintercommunalit .........................73 CHAPITRE IV LA NECESSITE DUN ACCOMPAGNEMENT RIGOUREUX DE LETAT .............................................................79 I - LES RESEAUX DALERTE : UN OUTIL CONFIDENTIEL ..........80 A - Un dispositif propre aux communes des dpartements doutre-mer et perfectible ..........................................................80 B - Une utilisation ingale selon les dpartements....................81 II - LIMPLICATION INEGALE DES PREFETS DANS LE CONTROLE DE LEGALITE .............................................................................84 A - Une doctrine de contrle mal cible et des moyens mal ajusts ........................................................................................84 B - Une gnralisation souhaitable des ples interministriels de contrle ......................................................................................86 C - Une baisse dintensit des contrles....................................87 III - LEFFICACITE RELATIVE DU CONTROLE BUDGETAIRE ...90
PRESENTATION GENERALE DE LENQUETE
A - Une activit intense mais ingale dans le temps et selon les dpartements ..............................................................................90 B - Porte et limites du contrle budgtaire : un bilan nuanc..91 IV - DES DISPOSITIFS DE RESTRUCTURATION SANS GARANTIE DE CONSOLIDATION DURABLE ........................................................96 A - Des montages contractuels reposant sur une irrgularit ....96 B - Une slection mal cible des communes restructurer .......97 C - Un risque dengrenage.......................................................100 CONCLUSION GENERALE .........................................................107 RECAPITULATION DES RECOMMANDATIONS ..........................111 ANNEXES..................................................................................115 Annexe 1 Rpertoire des sigles...............................................117 Annexe 2 Mthodologie de lanalyse financire des communes des DOM..................................................................................121 Annexe 3 Saisines des chambres rgionales des comptes par les prfets des DOM......................................................................123 REPONSES DES ADMINISTRATIONS, COLLECTIVITES ET ORGANISMESCONCERNES127
Dlibr
La Cour des comptes, dlibrant en chambre du conseil, a adopt le prsent rapport public. Le rapport a t arrt au vu du projet communiqu au pralable aux administrations, collectivits et organismes concerns et des rponses quils ont adresses en retour la Cour. Les rponses sont publies la suite du rapport. Elles engagent la seule responsabilit de leurs auteurs. Ont particip au dlibr : M. Migaud, premier prsident, MM. Picq, Babusiaux, Descheemaeker, Bayle, Mme Froment-Meurice, MM. Durrleman, Lvy, prsidents de chambre, M. Bertrand, prsident de chambre, rapporteur gnral, M. Pichon, Mme Cornette, MM. Hernandez, Hespel, prsidents de chambre maintenus en activit, MM. de Mourgues, Devaux, Duret, Ganser, Monier, Troesch, Beaud de Brive, Thrond, Beysson, Briet, Mme LvyRosenwald, MM. Duchadeuil, Lefas, Schwerer, Brun-Buisson, Cazala, Frangialli, Andrani, Banquey, Mmes Morell, Fradin, M. Braunstein, Mmes Dayries, Ratte, Ulmann, MM. Barb, Bertucci, Mme Lamarque, MM. Gautier (Jean), Tournier, MmesDarragon, Seyvet, MM. Bonin, Vachia, Vivet, Mme Moati, MM. Cossin, Lefebvre, Davy de Virville, Sabbe, Mme Malgat-Mly, MM. Valdigui, Hayez, Mme Trupin, MM. Rigaudiat, Ravier, Doyelle, Metzger, de Gaulle, Guibert, Piol, Uguen, Prat, Salsmann, Gudon, Mme Gadriot-Renard, MM. Bourlanges, Le Mn, Baccou, Spulchre, Antoine, Mousson, Mmes Malgorn, Bouygard, Vergnet, MM. Hernu, Chouvet, Mmes Dmier, Cordier, de Kersauson, MM. Lna, Rousselot, Laboureix, Geoffroy, Delaporte, Mme Dardayrol, MM. Mourier des Gayets, de la Guronnire, Guillot, Duwoye, Aulin, Jamet, conseillers matres, MM. Cadet, Schott, Carpentier, Blairon, Leclercq, Schmitt, conseillers matres en service extraordinaire. Etaient galement prsents : - M. Bnard, Procureur gnral, qui a prsent ses observations, et M. Feller, avocat gnral, qui lassistait ; - M. Banquey, conseiller matre, rapporteur ; - M. Calvet, conseiller rfrendaire. M. Terrien, secrtaire gnral, assurait le secrtariat de la chambre du conseil.
Fait la Cour, le 11 juillet 2011
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Le projet de rapport soumis la chambre du conseil a t prpar par une formation interjuridictions prside par M. Banquey, prsident de chambre rgionale des comptes, et compose de Mme Ulmann, MM. Barb et Uguen, conseillers matres, M. Brana, conseiller rfrendaire, prsident de chambre rgionale des comptes (jusquau 31 dcembre 2010), M. Maron, premier conseiller de chambre rgionale des comptes. Le rapporteur gnral tait M. Calvet, conseiller rfrendaire ; Le contre-rapporteur tait M. Barb, conseiller matre.
Les rapports publics de la Cour des comptes - Elaboration et publication -
La Cour publie, chaque anne, un rapport public annuel et des rapports publics thmatiques. Le prsent rapport est un rapport public thmatique. Les rapports publics de la Cour sappuient sur les contrles et les enqutes conduits par la Cour des comptes ou les chambres rgionales et territoriales des comptes, et, pour certains, conjointement entre la Cour et les chambres rgionales et territoriales ou entre les chambres. En tant que de besoin, il est fait appel au concours dexperts extrieurs, et des consultations et des auditions sont organises pour bnficier dclairages larges et varis. Au sein de la Cour, ces travaux et leurs suites, notamment la prparation des projets de texte destins un rapport public, sont raliss par lune des sept chambres que comprend la Cour ou par une formation associant plusieurs chambres. Trois principes fondamentaux gouvernent lorganisation et lactivit de la Cour des comptes, ainsi que des chambres rgionales et territoriales des comptes, et donc aussi bien lexcution de leurs contrles et enqutes que llaboration des rapports publics : lindpendance, la contradiction et la collgialit. Lindpendance institutionnelle des juridictions financires et statutaire de leurs membres garantit que les contrles effectus et les conclusions tires le sont en toute libert dapprciation. La contradiction implique que toutes les constatations et apprciations ressortant dun contrle ou dune enqute, de mme que toutes les observations et recommandations formules ensuite, sont systmatiquement soumises aux responsables des administrations ou organismes concerns ; elles ne peuvent tre rendues dfinitives quaprs prise en compte des rponses reues et, sil y a lieu, aprs audition des responsables concerns. La publication dans un rapport public est ncessairement prcde par la communication du projet de texte que la Cour se propose de publier aux ministres et aux responsables des organismes concerns, ainsi quaux autres personnes morales ou physiques directement intresses. Dans le rapport publi, leurs rponses accompagnent toujours le texte de la Cour. La collgialit intervient pour conclure les principales tapes des procdures de contrle et de publication.
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Tout contrle ou enqute est confi un ou plusieurs rapporteurs. Leur rapport dinstruction, comme leurs projets ultrieurs dobservations et de recommandations, provisoires et dfinitives, sont examins et dlibrs de faon collgiale, par une chambre ou une autre formation comprenant au moins trois magistrats, dont lun assure le rle de contre-rapporteur, charg notamment de veiller la qualit des contrles. Il en va de mme pour les projets de rapport public. Le contenu des projets de rapport public est dfini, et leur laboration est suivie, par le comit du rapport public et des programmes, constitu du premier prsident, du procureur gnral et des prsidents de chambre de la Cour, dont lun exerce la fonction de rapporteur gnral. Enfin, les projets de rapport public sont soumis, pour adoption, la chambre du conseil o sigent, sous la prsidence du premier prsident et en prsence du procureur gnral, les prsidents de chambre de la Cour, les conseillers matres et les conseillers matres en service extraordinaire. Ne prennent pas part aux dlibrations des formations collgiales, quelles quelles soient, les magistrats tenus de sabstenir en raison des fonctions quils exercent ou ont exerces, ou pour tout autre motif dontologique. * Les rapports publics de la Cour des comptes sont accessibles en ligne sur le site Internet de la Cour des comptes et des autres juridictions financires : www.ccomptes.fr . Ils sont diffuss par La documentation Franaise.
Introduction
Le prsent rapport est consacr la situation financire des communes des dpartements doutre-mer (DOM) ; la Guadeloupe, la Guyane, la Martinique et La Runion lexclusion, toutefois, de celle de Mayotte, qui nest devenu un dpartement quen mars 2011. Cette situation financire constitue une proccupation permanente des chambres rgionales des comptes (CRC) des Antilles et de la Guyane, ainsi que celle de la Runion dans lexercice de leurs missions de contrle budgtaire et dexamen de la gestion. En effet, un grand nombre de collectivits de ces dpartements font lobjet de procdures de redressement de leurs finances sur saisine des prfets. Ces procdures ont une efficacit ingale et, dans certains cas de crise avre, ont montr leur incapacit pour permettre le rtablissement rapide et durable de lquilibre. Les pouvoirs publics se sont attachs mettre en uvre dautres dispositifs de redressement. La Cour des comptes avait dj prsent, dans son rapport public de 1994, la dgradation des finances des collectivits territoriales des DOM au travers des avis de contrle budgtaire rendus par les chambres rgionales des comptes.. Elle a souhait tudier lvolution de ce constat, cerner limportance relative des facteurs qui expliquent la singularit des communes des DOM, en apprcier lincidence sur leur quilibre financier et formuler des recommandations. Le primtre de lenqute a t centr sur les communes, des tablissements de coopration intercommunale et des tablissements publics communaux, reprsentant un montant global de recettes relles de fonctionnement de 3 200 M, en 2009. Les conclusions sappuient sur la capitalisation des observations faites par les chambres rgionales des comptes sur la priode 2005-2010, dans plus de 380 avis de contrle budgtaire et une centaine de rapports dobservations dfinitives portant sur la gestion de ces collectivits et tablissements.1 Pour mieux apprhender les facteurs de lvolution des finances des communes des dpartements doutre-mer, le prsent rapport value le rle de rgulation exerc par lEtat dans ses fonctions dune part, de contrle de lgalit et de contrle budgtaire, et la gestion des bases de la
Ces rapports et avis sont consultables sur le site des juridictions financires : www.ccomptes.fr : rubrique CRTC, pages respectives des CRC de la Guadeloupe, de la, Guyane, de la Martinique et de La Runion.
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fiscalit directe locale. Il examine galement les dispositifs de restructuration financire mis en uvre par lEtat et lefficacit sur le redressement durable des collectivits. Lenqute a aussi t conduite auprs des administrations centrales et dconcentres concernes des ministres chargs de lintrieur, de loutre-mer et du budget. Un contexte conomique et social spcifique
Les collectivits publiques des dpartements doutre-mer doivent faire face des enjeux de gouvernance qui leur sont propres du fait de leur contexte dmographique, conomique et social. 1. Les volutions dmographiques y sont contrastes, marques par une croissance trs forte en Guyane, soutenue La Runion et par un vieillissement des populations aux Antilles. Dun autre ct, en Guyane et, dans une moindre mesure, La Runion, la vitalit dmographique devrait conduire la poursuite, voire au renforcement, de politiques dducation et de formation, daccueil et dintgration ; dun autre ct, le vieillissement de la population devrait se traduire par des politiques de plus en plus orientes vers laccompagnement des personnes ges, et la recherche de fixation des populations jeunes et actives sur les marchs locaux du travail. Par ailleurs, les agglomrations doutre-mer subissent depuis 1990 une baisse de la population des villes-centres au profit des priphries urbaines, surtout aux Antilles (Fort-de-France, Pointe--Pitre, Basse-Terre). Il en rsulte un dclin relatif des villes-capitales qui ncessite des politiques de la ville et des restructurations urbaines destines lutter contre le dlitement du tissu social et la persistance de zones dhabitat insalubre. 2. La croissance conomique a longtemps t plus leve quen mtropole, le PIB par habitant ayant progress de 43 % La Runion entre 2001 et 2008, de 30 % environ en Martinique et en Guadeloupe (19 % en mtropole) et mme de 16 % en Guyane malgr lexceptionnelle croissance dmographique de ce dpartement. Le rythme a t ralenti en 2008 et la crise sociale de 2009 conjugue avec les effets de la crise mondiale, la interrompu. Cette croissance reposant principalement sur la consommation, les collectivits des DOM, dont la part de fiscalit indirecte est plus leve, encourent un risque plus grand de diminution de ressources que leurs homologues de mtropole, en cas de retournement de conjoncture qui impacte la demande. 3. Le taux de chmage se situait, selon une enqute Eurostat de septembre 2010, entre 22,5 % (Guyane) et 24,8 % (La Runion) de la population active en 2008, cest--dire au plus haut niveau des rgions de lUnion europenne 27. Il a progress en 2009, sauf en Guyane, puis en 2010, malgr lamorce de la reprise conomique. Cest un chmage de longue dure qui touche davantage les femmes et les jeunes actifs. Le faible niveau de formation est pnalisant surtout chez les jeunes : 41 % des actifs
PRESENTATION GENERALE DE LENQUETE
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doutre-mer nont pas de diplme contre 17 % en mtropole. Lillettrisme est particulirement dvelopp surtout en Guadeloupe Par ailleurs, les mnages vivant au dessous du seuil de pauvret montaire reprsentaient, en 2006, 14,6 % de la population La Runion, 16,4 % la Martinique, 18,6 % en Guadeloupe et 26,9 % en Guyane, contre 11,7 en France mtropolitaine. Les allocataires directs du revenu minimum dinsertion reprsentent, en 2008, 7,3 % de la population des DOM (1,5 % en France mtropolitaine). La loi du 1er dcembre 2008, qui gnralise le revenu de solidarit active en remplacement du RMI et rforme les politiques dinsertion, a t tendue et adapte aux DOM par lordonnance du 24 juin 2010, applicable compter du 1er janvier 2011. En outre, la suite du conflit social de 2009, a t institu un revenu de solidarit temporaire dactivit (RSTA), fruit dun compromis act par des accords interprofessionnels par DOM qui prvoient que tous les salaris dont les revenus sont infrieurs 1,4 SMIC net reoivent 200 , lEtat sengageant verser 100 compter du 1er mars 2009 et les entreprises, le conseil rgional et le conseil gnral cofinanant le dispositif hauteur des 100 restants. Les enjeux des politiques dgalit et de cohsion sont donc considrables pour les rgions et dpartements doutre-mer, et au-del, pour les collectivits de la sphre communale, en matire daide sociale.
Les communes des dpartements doutre-mer

Les communes des dpartements doutre-mer sont au nombre de 1122. Leur superficie et leur dmographie les distinguent de lensemble national.
Nb de communes Guadeloupe Guyane Martinique La Runion 32 22 34 24
Superficie km
totale moyenne
Population lgale
2001 2009
1628 83 563 1128 2504
51 3798 33 104
389 918 159 938 384 770 713 992
407 719 208 171 403 820 791 321
Densit/ moyenne (2009) 250,4 2,5 358,0 316,0
Source : Cour des comptes daprs lINSEE et le ministre de lintrieur
Aprs le dtachement en 2007 de Saint-Martin et Saint-Barthlemy, devenues collectivits doutre-mer.
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Les DOM
Depuis la dpartementalisation de Mayotte, devenue effective le 31 mars 2011, la France compte cinq dpartements doutre-mer (DOM) : - trois en Amrique, sur la faade atlantique : dans la mer des Carabes, entre lAmrique du Nord et lAmrique du Sud, les les antillaises de la Guadeloupe et de la Martinique ; au nord-est du continent sudamricain, la Guyane ; - deux les du sud de locan Indien : La Runion et Mayotte (archipel des Comores). Institutionnellement, lexeption de Mayotte, dote dune assemble unique, les DOM sont des rgions monodpartementales, avec un conseil rgional et un conseil gnral3. Lorganisation administrative y est proche de celle de la mtropole. Les textes lgislatifs et rglementaires y sont, en rgle gnrale, applicables, le cas chant moyennant les mesures dadaptation ncessites par leur situation particulire , selon larticle 73 de la Constitution. Hormis Mayotte les quatre DOM appartiennent lUnion europenne, avec le statut de rgions ultrapriphriques et le bnfice des mesures spcifiques qui sy attache.
Les chambres rgionales des comptes des DOM

Il existe une chambre rgionale dans chaque DOM, mais, en pratique, les cinq chambres sont physiquement regroupes sur deux sites : - les chambres rgionales des trois DOM dAmrique (Guadeloupe, Martinique et Guyane) ont le mme prsident et les mmes magistrats, installs Pointe--Pitre (Guadeloupe)4 ; - les chambres rgionales des deux DOM de locan Indien (La Runion et Mayotte) ont le mme prsident et les mmes magistrats, installs Saint-Denis (La Runion).
3 Lors des rfrendums organiss en 2010, la Guyane et La Martinique ont opt pour le maintien du droit commun institutionnel, mais avec la cration dune collectivit unique exerant les comptences de la rgion et du dpartement. 4 Les chambres territoriales des comptes des deux collectivits de Saint-Barthlemy et de Saint-Martin (dtaches du dpartement de la Guadeloupe et riges en collectivits doutre-mer depuis 2007) sont aussi regroupes Pointe--Pitre avec les trois chambres rgionales des Antilles et de la Guyane.
Les dpartements doutre-mer dans le monde
Source : Institut dmission des dpartements doutre-mer (IEDOM)
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Dpartement de la Guadeloupe Dpartement de la Guyane
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Dpartement de la Martinique Dpartement de La Runion
Chapitre I Ltat proccupant des finances communales des dpartements doutre-mer

La plupart des communes des dpartements doutre-mer ont connu ou connaissent des situations financires tendues. Lanalyse financire globale laquelle la Cour a procd sur la priode de 2001 2009, non seulement corrobore ce constat mais lamplifie car les comptes se dgradent et les capacits de financement communales samenuisent dans au moins trois des quatre dpartements. Cette situation est dautant plus proccupante quaux Antilles et en Guyane, les insincrits budgtaires sont nombreuses et la fiabilit des comptes prsents par les ordonnateurs est insuffisante.
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Les missions des chambres rgionales des comptes des DOM La loi du 2 mars 1982 a confi aux chambres rgionales des comptes (CRC) trois missions essentielles vis--vis des collectivits territoriales et des organismes qui en dpendent. Le jugement des comptes des comptables publics : la CRC rend des dcisions juridictionnelles (jugements ou ordonnances) sur les comptes rendus par les comptables publics et peut mettre en jeu leur responsabilit personnelle et pcuniaire. Lexamen de la gestion des collectivits territoriales : selon L.211-8 du code des juridictions financires, il porte sur la rgularit des actes de gestion, sur lconomie des moyens mis en uvre et sur lvaluation des rsultats atteints par rapport aux objectifs fixs par lassemble dlibrante ou par lorgane dlibrant. Le contrle des actes budgtaires : la chambre intervient, sur saisine du prfet, dans un nombre de cas prvus par le code des juridictions financires, principalement lorsque le budget de lorganisme na pas t vot dans les dlais ou lorsquil na pas t vot en quilibre rel, et lorsque le compte administratif fait apparaitre un dficit dexcution suprieur un seuil fix par la loi. Lactivit des chambres des comptes des DOM prsente deux spcificits. Dune part, le volume financier des dbets prononcs lencontre des comptables publics y est trs lev, notamment aux Antilles et en Guyane. Dautre part, le nombre des avis de contrle budgtaire formuls la demande des prfets est trs suprieur lensemble national, reprsentant environ 25 % de lactivit de toutes les chambres rgionales.
I - Le dfaut de sincrit des budgets et de fiabilit des comptes

Les quipes municipales doivent pouvoir disposer de budgets sincres et de comptes fiables pour apprcier la ralit des rsultats de la gestion de leur commune, dtecter les situations critiques ou dgrades, et prendre les mesures correctrices qui simposent. La qualit et la fiabilit des comptes constituent aussi un enjeu important pour apporter aux assembles lues et aux citoyens linformation ncessaire leur apprciation sur le bon emploi des ressources alloues et sur la bonne excution des services communaux.
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Pour les entreprises, le non-respect de lobligation fixe par le code de commerce de prsenter des comptes annuels rguliers, sincres et donnant une image fidle du patrimoine, de la situation financire et du rsultat dune entreprise, peut tre sanctionn pnalement. Il nen va pas de mme pour une collectivit territoriale dont le compte est sciemment inexact ou manifestement insincre. Nombreuses sont les interventions des chambres rgionales des comptes des dpartements doutre-mer, surtout en Guadeloupe et en Guyane, qui ont pour effet de faire corriger les critures comptables au point de modifier substantiellement le rsultat de lexercice. Certes, les errements constats peuvent provenir derreurs ou dune mauvaise assimilation des rgles budgtaires et comptables, mais il arrive aussi quils procdent de choix dlibrs des excutifs qui entendent masquer la dgradation de la situation financire de leur collectivit et faire obstacle au contrle budgtaire, sachant que la loi ne prvoit pas de sanction pour ce type de comportement.
A - Les atteintes frquentes limage fidle de la situation financire

1 - Des budgets et des comptes insincres
Llment premier de la sincrit dun compte consiste y inscrire la totalit des oprations qui se rapportent aux droits et aux obligations de la collectivit, au titre dun exercice donn. A cet gard, les chambres rgionales des comptes doutre-mer procdent un examen attentif des restes raliser que la rglementation encadre trs prcisment. Les restes raliser
Ils correspondent, pour linvestissement, dune part aux dpenses engages non mandates et, dautre part aux recettes certaines qui nont pas donn lieu lmission dun titre et, pour le fonctionnement, aux dpenses engages nayant pas donn lieu service fait en fin dexercice. Ces restes raliser sajoutent au rsultat de lexercice budgtaire, ainsi quaux rsultats des exercices antrieurs, avec lesquels ils contribuent former le rsultat global de clture, lequel est susceptible de dclencher la saisine de la chambre des comptes par le prfet si le dficit est excessif, dans les conditions dfinies par larticle L.1612-14 du code gnral des collectivits territoriales.. La sincrit des critures de restes raliser incombe aux ordonnateurs. Les comptables publics, chargs dtablir les comptes de gestion, sont, en effet, dpendants de lexhaustivit et de lexactitude des
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informations qui leur sont fournies dans le compte administratif et ses documents annexes. Dans les budgets, les insincrits concernent tant les restes raliser, que la collectivit est tenue de reprendre, notamment dans le cas o un prcdent budget a t rgl par le reprsentant de lEtat, que les inscriptions nouvelles, insuffisamment values en dpenses ou ne correspondant pas des droits acquis en recettes. Larticle L. 1612-4 du CGCT prcise en effet que le budget de la collectivit territoriale est en quilibre rel lorsque la section de fonctionnement et la section dinvestissement sont respectivement votes en quilibre, les recettes et les dpenses ayant t values de faon sincre .
Les chambres rgionales des comptes doivent souvent modifier substantiellement les chiffres figurant dans ltat des restes raliser. Il a pu arriver que certains budgets vots en dsquilibre soient dclars quilibrs la suite de leur examen, ce qui illustre des difficults rencontres dans lapplication des rgles budgtaires et comptables. Mais, gnralement, les corrections rvlent des dficits, et les pratiques dinsincrit sont constates dans presque tous les cas de communes ou dtablissements en difficult. Pour les chambres rgionales des comptes des Antilles et de la Guyane, 76 % des avis rendus entre 2005 et 2010 pour des budgets en dsquilibre ou des comptes administratifs en dficit, sur saisine des prfets, relvent des insincrits. Le plus souvent, il sagit de recettes dinvestissement, notamment de subventions dquipement sans justification probante ou devenues caduques et de recettes demprunt inscrites sans dmarche rellement effectue auprs dun organisme prteur ou sans laval de la banque. Sagissant des dpenses de fonctionnement et dinvestissement, les insincrits portent le plus souvent sur des dettes contractes par la collectivit et dont linscription (le mandatement) a t diffre, omise ou dissimule : cotisations aux organismes sociaux ou des tablissements publics de coopration intercommunale ou, tout simplement, factures de fournisseurs laisses dans les tiroirs . Ainsi, linsincrit rpte des comptes a permis la commune de Saint-Laurent du Maroni dviter la saisine de la chambre des comptes par le reprsentant de lEtat, depuis 2003, alors quun contrle de la gestion de cette collectivit a fait ressortir un dficit du compte administratif atteignant 14,3 M fin 2008 (61 % des recettes de fonctionnement), bien au-del du seuil dalerte prvu par larticle L.161214 du CGCT.
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Les insincrits budgtaires sont galement observes pour les budgets vots. Nombre dentre eux vots en quilibre apparent prsentent en fait des dsquilibres prvisionnels. Cest, par exemple, le cas de cette commune de Guadeloupe dont le budget primitif 2008, vot en quilibre, prsentait en ralit un dficit de 3 382 000 .
2 - Lirrespect des procdures et les autres dsordres comptables a) Les atteintes au principe dindpendance des exercices
Les instructions comptables imposent que soient rattachs lexercice les produits recevoir ds lors que les droits sont acquis, ainsi que les charges dont le service est intervenu avant le 31 dcembre, mais dont les factures ou mmoires ne sont pas parvenus cette date. En ne respectant pas cette rgle, laccumulation des charges reportes peut masquer un dsquilibre budgtaire, parfois important. Cette pratique, assez courante, a t largement lorigine des difficults qui ont conduit la mise en place, par les pouvoirs publics, des plans de restructuration financire en Guadeloupe et en Guyane. A cet gard, la tenue d'une comptabilit d'engagement, essentielle dans la gestion des crdits et la matrise des dpenses, est rglemente par larticle L. 2342-2 du CGCT. Or, il est rgulirement relev soit que cette comptabilit nexiste pas, soit quelle est incomplte et peu fiable. Par ailleurs, les rgles de mandatement des dpenses ne sont pas toujours suivies, avec notamment des dpassements de dlais. En 2006 dans une commune de Guyane, ce dlai atteignait plusieurs annes, ce qui entrainait lapplication corrlative dintrts moratoires dpassant le montant de la facture en principal. De mme, le montant excessif des impays rsulte souvent dune carence de la procdure de recouvrement des crances. A La Runion, une forte progression des recettes non recouvres peut reprsenter jusqu un tiers des produits de fonctionnement, et concerne souvent des cotisations de cantines scolaires et des loyers. Lexistence de crances trs anciennes, impossibles recouvrer, a conduit les chambres rgionales des comptes prconiser lactivation de la procdure dadmission en non valeur en vue de clarifier les comptes des communes concernes. Il en est rsult la constatation dune charge un compte de perte sur crances irrcouvrables, ce qui a entran une diminution du rsultat. Les chambres rgionales des Antilles observent aussi le maintien en comptabilit de crances trs anciennes, dont le recouvrement est compromis, sans provisions, ce qui conduit fausser le rsultat. Tel est le
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cas, par exemple, dune commune de Guadeloupe, en 2006, avec un volume de 560 000 de crances irrcouvrables et qui a conserv en comptabilit des produits non facturs par une ancienne rgie des eaux, hauteur de 1,4 M.
b) Le non-respect des rgles relatives aux dotations, aux amortissements et aux provisions
L'amortissement constitue une charge qui doit tre constate, anne par anne, afin de constater la dprciation d'un bien (meuble ou immeuble) et de reconstituer le financement ncessaire son remplacement ou son maintien en tat. Ds lors que les quilibres budgtaires sont difficilement atteints, il est frquemment observ que les communes ne procdent pas, ou insuffisamment, l'amortissement de leurs lments d'actif, pour autant quils soient inventoris. Les rgles de constitution de provisions s'avrent parfois insuffisamment respectes, qu'il s'agisse des provisions facultatives ou mme obligatoires. Il est souvent rappel aux ordonnateurs leurs obligations en la matire, les montants de provisions constituer pouvant avoir un impact significatif sur le rsultat. Ainsi, dans le cas dun syndicat intercommunal de Guyane, et pour seulement deux risques potentiels, le montant des provisions constituer s'levait prs de 570 000 , soit lquivalent du rsultat comptable de lexercice 2005.
c) Les dsordres comptables

Il arrive que les oprations enregistres dans les comptes de l'ordonnateur (compte administratif) ne correspondent pas celles du compte de gestion du comptable public. Ainsi a-t-il pu tre relev une discordance de 3,8 M dans le cas dune rgie des eaux, en 2007, ayant pour consquence de multiplier par trois le dficit de clture du compte administratif. En rgle gnrale, la responsabilit de ces discordances incombe lordonnateur. Il est cependant arriv, en Guadeloupe et en Guyane, que des comptables publics soient sanctionns pour des retards dans la production des comptes dont ils ont la responsabilit ou que la chambre rgionale des comptes mette en jeu leur responsabilit du fait dune rgularisation tardive de certaines dpenses et recettes inscrites en comptes de tiers. Mais, globalement, les insincrits rencontres sont le fait des ordonnateurs qui ne donnent pas les informations ncessaires aux comptables pour assurer la bonne tenue de leurs comptabilits.
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Parfois, comme Roura (Guyane), cest la tenue mme de la comptabilit qui est en cause du fait de nombreux retards ou domissions dans les critures de dpenses ou de recettes. Plus frquemment, les erreurs d'imputation budgtaire releves dans les comptes de communes ou tablissements de la Guadeloupe et de la Martinique, rvlent des confusions entre les sections d'investissement et de fonctionnement avec une incidence sur le calcul du fonds de compensation de la TVA (FCTVA), des majorations ou des minorations excessives de certains postes (ftes et crmonies), ou encore un manque de pertinence ou de constance dans les mthodes de comptabilisation, variant d'une anne l'autre. D'autres anomalies portent galement sur le report des oprations d'ordre. Dans un cas, le dficit des oprations (de l'ordre de 1,3 M) ralises en concession ou en mandat par une socit d'conomie mixte ntait pas comptabilis. Par ailleurs, la rforme comptable de 1997, qui visait amliorer la connaissance de la composition des patrimoines, est trs partiellement mise en uvre. Pour les chambres rgionales des comptes des Antilles et de la Guyane, sept des 14 collectivits de la sphre communale contrles entre 2005 et 2008, ntaient pas en mesure de produire ltat de leur actif. Dans de nombreux cas, mme si ce dernier est produit, il nest pas exhaustif ds lors que des biens nappartenant plus la commune ou nayant plus de valeur ne sont pas sortis de linventaire. Ce constat a t effectu pour six communes de La Runion, au cours des neuf contrles de gestion portant sur des communes effectus en 2007 et 2008. De tels errements ont pour effet de dformer la ralit financire et, le plus souvent, d'amliorer fictivement le rsultat de lexercice.
B - Les manquements aux obligations de transparence budgtaire et financire

1 - Les dfaillances dans la procdure de prparation et de vote des budgets
Dans les communes de plus de 3500 habitants, le dbat dorientation budgtaire s'insre dans les mesures d'information du public sur les affaires locales et permet aux lus d'exprimer leurs vues sur une politique d'ensemble. Il permet galement au maire de faire connatre les choix prioritaires et les modifications envisager par rapport au budget antrieur (article L.2312-1 du CGCT).
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COUR DES COMPTES
En matire dinformation budgtaire, il a t constat La Runion que la prsentation du dbat dorientation budgtaire reste peu prcise et relve de lexercice thorique. Par exemple, telle commune effectuait un cadrage budgtaire sur lanne venir sans faire le bilan des volutions financire et fiscale des annes antrieures. Dautres collectivits faisaient tat de recettes et de dpenses sans que celles-ci soient associes des projets dinvestissement ou des objectifs pluriannuels. De plus, les documents budgtaires et les comptes qui sont prsents aux assembles dlibrantes sont marqus par des irrgularits qui altrent la lecture et la comprhension des oprations. Aux Antilles et en Guyane, les chambres rgionales des comptes ont frquemment observ la confusion des charges entre les budgets communaux et ceux des caisses des coles et des centres communaux daction sociale. Les charges, notamment les rmunrations des personnels, sont ainsi supportes totalement ou partiellement par les budgets communaux, ce qui est contraire au principe dautonomie financire de ces tablissements publics locaux. Dans ces conditions, les assembles dlibrantes ne peuvent pas se prononcer sur les documents budgtaires et sur les comptes en toute connaissance de leur ralit conomique.
2 - Les lacunes dans la production des informations obligatoires

Le dficit dinformation des assembles et des tiers est accru par labsence de nombreux tats et annexes obligatoires, contraire aux dispositions de la loi dite administration territoriale de la Rpublique , de 1992, qui visait favoriser la transparence de la gestion des collectivits (article L.2313-1 du CGCT). Ainsi, dans prs dune collectivit sur trois contrles par les chambres rgionales des comptes des Antilles et de la Guyane, il manque des documents annexes quantitatifs et qualitatifs, tels que les rapports sur ladministration communale, sur ltat du personnel, sur les recettes affectes, sur lactivit des organismes intercommunaux, ainsi que sur lactivit et la performance des services publics, notamment en matire deau, dassainissement et dlimination des dchets mnagers. Nombreuses sont ainsi les rserves qui doivent tre mises sur la rgularit et la sincrit des comptes administratifs et de gestion des communes doutre-mer et sur limage fidle quils donnent de leur patrimoine et de leur situation financire. Toutefois, les altrations par rapport la ralit tendent se rduire, dune part grce lintervention continue des chambres rgionales des comptes par leurs contrles budgtaires et leurs rapports sur la gestion et dautre part, avec la mise en
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uvre de plans de restructuration, linitiative de lEtat, qui impliquent la rvlation pralable de toutes les dettes fournisseurs, fiscales et sociales prcdemment dissimules.
II - Les symptmes dune crise structurelle

Lanalyse financire de la Cour et des chambres rgionales des comptes
Les donnes significatives relatives aux comptes de gestion des communes franaises sont mises en ligne sur le site public Bercy Colloc , commun au ministre de lconomie, des finances et de lindustrie et celui du budget, des comptes publics et de la rforme de lEtat. Pour les besoins de lenqute, la Cour et les chambres rgionales des comptes ont extrait une base de donnes propre aux 112 communes des dpartements doutre-mer pour les exercices 2001 2009. Elles ont vrifi par sondage la conformit des valeurs avec les comptes sur pices produits aux juridictions financires. Lannexe 2 prcise la mthode, la porte et les limites de lanalyse financire. Pour tenir compte des observations justifies des lus, une attention particulire a t porte lemploi des ratios comparatifs par rapport lensemble national. Lorsquils sont utiliss, ces derniers, appels moyenne ou panier de rfrence nationale , ont t retraits pour tenir compte de la structure particulire des communes des DOM, (populations communales plus nombreuses, organisation et fiscalit propres des intercommunalits). Lanalyse porte sur les finances communales de chaque DOM. Malgr la diversit de leurs territoires, de leur dmographie et de leur contexte conomique et social, leur situation et leur volution prsentent dimportants traits communs sur une dcennie.
Ltat des finances des communes des dpartements doutre-mer est proccupant et tend se dgrader dans au moins trois dpartements sur quatre. Tel est le constat qui ressort de lvaluation laquelle la Cour et les chambres rgionales des comptes ont procd. Les rserves prcdemment formules sur la qualit des comptes administratifs, ncessaires ltablissement de ces comptes de gestion, conduisent considrer que ces derniers donnent une image minimale de lampleur de leurs difficults financires. Dans son rapport public de 1994, la Cour avait dj not limportance des dficits qui justifiaient le recours particulirement frquent aux procdures de vigilance budgtaire et financire prvues par le code gnral des collectivits territoriales, linitiative des prfets. Si
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COUR DES COMPTES
le nombre des saisines prfectorales a progressivement diminu, notamment en Martinique et La Runion (voir annexe 3), lanalyse financire fait apparatre une dgradation persistante, voire accrue, des comptes des communes des DOM du fait que les charges de fonctionnement croissent plus vite que les produits, ce qui provoque une baisse proccupante de leur capacit dautofinancement.
A - Leffet de ciseaux en matire de fonctionnement

1 - La forte croissance des charges de fonctionnement
Le niveau des charges d'exploitation des communes des DOM est plus lev que celui de la moyenne nationale de rfrence. Lcart par habitant, qui est de + 4,5 % en Guyane, se situe entre 12,5 % et 14,5 % dans les autres DOM. Toutefois, elles baissent en gnral en 2009, sauf en Guadeloupe. Mme sil est vrai que de multiples facteurs tendent majorer les cots de fonctionnement des communes doutre-mer (prix plus lev de certains produits, fournitures ou services, absence dune rationalisation des achats dans la plupart des communes), limportance des charges de personnel, largement suprieures celles de leurs homologues du panier national de rfrence , explique cet cart. Le niveau lev de la masse salariale constitue le facteur essentiel de la rigidit croissante des charges de structure. Dune manire gnrale, les frais financiers supports par les communes tendent diminuer sur la priode. Ils baissent aussi dans les DOM et sont dun niveau par habitant infrieur lensemble national, les communes doutre-mer tant plutt moins endettes, sauf La Runion. Les achats et charges externes sont, par habitant, plus faibles dans les DOM (de 196 232 /habitant contre 261 dans lensemble national de rfrence), ce qui s'explique, selon les communes, par le niveau plus faible des services rendus et par le transfert des comptences des satellites et plus rarement aux intercommunalits, qui reoivent cet effet un volume de subventions plus lev. Dans l'ensemble national, ce poste augmente de 31 % sur la priode 2001-2009, comme en Guadeloupe. La progression est plus modre La Runion. Il diminue mme globalement en Martinique. En 2009, il baisse partout, sauf en Guadeloupe. Corrlativement, par comparaison avec l'ensemble national, le niveau des subventions verses par les communes des DOM est trs lev (de 137 153 /hab. contre 83 /hab.), sauf en Guyane (79 ). En Martinique et en Guadeloupe, il s'explique principalement par la prise en charge de la comptence de restauration scolaire par les caisses des
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coles. Il en est de mme La Runion, avec les centres communaux dactions sociales (CCAS). Dans tous les cas, cette subvention couvre la fois des charges de personnel et des charges gnrales exposes par ces structures pour le compte de la commune.
2 - La croissance plus modre et plus instable des ressources de fonctionnement

En 2009, les communes des DOM disposent de ressources allant de 1064 /hab. 1328 /hab. Dans trois dpartements doutre-mer, ce niveau est suprieur celui de lensemble national (1177 /hab.). Sur la priode de 2001 2009, elles ont bnfici de ressources sensiblement plus abondantes que la moyenne de rfrence nationale, du fait du poids plus important de la fiscalit indirecte. Toutefois, lexception de la Guadeloupe, leur progression a t moins rapide, voire nulle (Martinique), de sorte que l'cart, qui leur tait nettement plus favorable l'origine, se rduit. Elles ont flchi la dernire anne, la suite de la crise conomique et sociale quont connue les DOM en 2009. Les ressources de fonctionnement des communes de Guyane augmentent de 51 % en volume entre 2001 et 2009. Une fois tenu compte de la correction dmographique, elles sont en 2009, peine plus leves, en par habitant, que celles des communes analogues (1064 contre 1026), ce qui singularise ce territoire par rapport aux autres DOM dont les carts sont nettement suprieurs la rfrence nationale. En effet, dans ce dpartement, la population lgale qui sert aux calculs des dotations verses par lEtat et la ventilation de la fiscalit indirecte (octroi de mer) a augment de 30 % sur la priode, mais la correction dmographique nest intervenue quen 2009 (pour 26 %), sans rattrapage. Ce facteur a contribu la tension sur les finances communales.
B - Linsuffisance de lautofinancement net

1 - La dgradation des rsultats des sections de fonctionnement des communes des dpartements doutre-mer sacclre en 2009
Consquence dun effet de ciseaux, dailleurs gnral pour toutes les communes franaises, entre les dpenses qui saccroissent ou se maintiennent et les recettes qui se ralentissent voire qui diminuent, les rsultats des sections de fonctionnement se dgradent. Ils flchissent aussi ( 140 /hab. en 2009) dans l'ensemble national de rfrence, aprs avoir culmin 155 /hab. en 2006. Toutefois, le niveau des rsultats des
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COUR DES COMPTES
communes des dpartements doutre-mer est nettement infrieur. Aprs avoir t plus homogne en 2008 entre les quatre DOM, il continue de se dgrader en 2009, malgr leffort de rduction des charges, La Runion, et devient mme globalement ngatif en Martinique (23 communes en dficit) et en Guyane (9). Depuis trois exercices, le nombre croissant des communes des DOM qui connaissent un dficit de fonctionnement atteste de leur caractre structurel : 25 sur 112 en 2007, 32 en 2008 et 45 en 2009, dont 19 depuis deux exercices et plus. La Guadeloupe fait globalement exception, mais lamlioration observe est relative (huit communes sont encore en dficit dont six depuis deux ans et plus). Elle provient moins des charges, dont la progression se poursuit en 2009, que du maintien de la croissance globale des produits, alors quils chutent ou stagnent dans les autres DOM. La Guadeloupe pourrait subir, en 2011, le contrecoup de la crise de 2009, en dcalage par rapport aux autres DOM.
2 - Une crise structurelle

Dans ces conditions, la capacit brute dautofinancement5 (CAF) est faible. Aprs avoir connu une progression sensible jusqu'en 2006, la CAF brute des communes franaises de lensemble de rfrence a marqu le pas et s'est stabilise ( 167/hab.). Les communes des dpartements doutre-mer quant elles, dgagent un autofinancement brut trs infrieur celui de leurs homologues de rfrence. La Guadeloupe est le seul dpartement dont la CAF brute, certes irrgulire, se maintient au niveau du dbut de priode (110/hab. en 2009). Dans les autres DOM, elle baisse significativement (73 La Runion et 24 en Martinique) et chute mme en Guyane au point de devenir ngative. Au total, le taux dpargne se redresse en Guadeloupe (8 %) mais reste infrieur celui de lensemble national (15 %). Il poursuit sa dgradation La Runion, en Martinique (respectivement 6 % et 2 %), et devient ngatif en Guyane.
Lautofinancement brut ou pargne brute reprsente lexcdent des recettes relles de fonctionnement sur les dpenses relles de fonctionnement. Lpargne nette ou autofinancement net reprsente lpargne de gestion aprs dduction de lannuit de dette, hors ramnagement de dette refinanc par lemprunt, Elle mesure lpargne disponible pour lquipement brut diminue des remboursements de dette.
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Taux dpargne brut des communes des DOM

20%
16%
15%
15%
14%
10%
10% 8%
8% 6%
5%
2%
0%
Communes de la Guadeloupe Communes de la Martinique

-5%
Communes de la Guyane Communes de La Runion Panier de rfrence national
-5%
-10%
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
Source : Cour des comptes, daprs comptes de gestion des communes.
La capacit nette dautofinancement (une fois rembourses les annuits demprunts) devient ngative dans trois des quatre DOM. Aprs avoir progress rgulirement entre 2001 et 2006, elle s'est stabilise dans lensemble des communes du panier de rfrence (87/hab. en 2009). Les communes des DOM dgagent un autofinancement net infrieur celui de l'ensemble national. Mais, la tendance la convergence observe jusqu'en 2008, a t interrompue en 2009. Tandis que la CAF nette s'amliore en Guadeloupe depuis deux exercices et se rapproche du panier de rfrence (62/hab.), elle chute dans les trois autres DOM qui, en 2009, sont mme en insuffisance nette dautofinancement. Cette insuffisance est structurelle. Elle a touch 43 des 112 communes en 2008, et 45 en 2007. En 2009, elle concerne 59 communes (53 % de lensemble), dont 29 depuis deux ans et plus, et affecte plus particulirement celles de Martinique (26) et de La Runion (13). En Guadeloupe, neuf ont un autofinancement net insuffisant et onze en Guyane. Dans ces deux dpartements, la crise structurelle dj ancienne a conduit lEtat, avec le concours de lAgence franaise de dveloppement (AFD), organiser, partir de 2004, des plans daide au redressement financier de quinze communes. Ce dispositif a t bnfique puisque seule une commune parmi les six ligibles de Guadeloupe continue de prsenter un autofinancement ngatif, les dficits tant plus rcents pour les huit autres. Lefficacit du dispositif nest pas encore
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COUR DES COMPTES
manifeste en Guyane du fait de sa mise en uvre plus rcente. Il reste que, pour deux communes guyanaises, le niveau du risque dincapacit de dsendettement est tel que lAFD na pas souhait sengager dans loctroi de prts de restructuration. ______________________ CONCLUSION _____________________ Dans les dpartements doutre-mer, les travaux des chambres rgionales des comptes tendent montrer, surtout aux Antilles et en Guyane, que les budgets et les comptes administratifs des communes reposent souvent sur des donnes qui ne sont pas sincres ni fiables. Les causes en sont connues. Afin damliorer la prsentation de leurs comptes, certaines collectivits minorent les restes raliser en dpenses et/ou majorent les restes raliser en recettes. Les obligations de rattachement lexercice des charges et des produits sont ignores. Labsence ou la dfaillance de certaines comptabilits dengagement conduit ne pas enregistrer les dettes de fournisseurs, en laissant certaines factures dans les tiroirs . Dans ces conditions, une incertitude pse sur les informations officielles, les comptes de gestion tant tablis partir de donnes dont la sincrit et la fiabilit sont sujettes caution. Lcart tend cependant se rduire, dune part grce lintervention continue des chambres rgionales des comptes, qui, par leurs contrles budgtaires et rapports de gestion, contribuent lamlioration de la sincrit des comptes et la transparence budgtaire, dautre part avec la mise en place de plans et de prts de restructuration, linitiative des pouvoirs publics, qui impliquent la rvlation pralable de toutes les dettes fournisseurs, fiscales et sociales prcdemment dissimules. Malgr la diversit de leurs territoires, de leur dmographie et de leur contexte conomique et social, la situation financire des communes des dpartements doutre-mer prsente dimportants traits communs. Par leffet conjugu de la forte croissance de leurs charges de fonctionnement et dune croissance plus modre et plus instable de leurs ressources, les rsultats se sont dgrads. Leur capacit brute dautofinancement, leur pargne, sont trs infrieures celles des communes de lensemble national. Plus de la moiti dentre elles sont, en 2009, en insuffisance dautofinancement, une fois rembourse lannuit de leurs emprunts. Cet tat de fait est rvlateur dune crise structurelle, encore aggrave par la crise conomique et sociale quont connue les DOM en 2009, qui a accru la dtrioration des finances communales.
Chapitre II La fragilit des ressources de fonctionnement

Les communes des dpartements doutre-mer bnficient des ressources fiscales, directes et indirectes, et de dotations de lEtat dans des proportions diffrentes de celles que peroivent leurs homologues de mtropole.
I - Le poids lev de la fiscalit indirecte

La fiscalit indirecte tient une place dterminante dans les ressources des communes des DOM, du fait des rgimes spcifiques (octroi de mer et taxe spciale sur les carburants) et des mcanismes rgionaux de rpartition de ces taxes. Elle reprsente entre 33 % (La Runion) et 38 39 % (3 autres dpartements franais dAmrique) de lensemble des ressources, contre 8 % dans lensemble national de rfrence. Entre 2001 et 2009, son volution par habitant est la plus dynamique et rgulire en Guadeloupe (+27 %). Elle est plus modre La Runion (+15 %), o le niveau est le plus faible. Elle a baiss de 6 % en Martinique dont le niveau tait lorigine le plus lev. On observe une relative tendance la convergence entre ces trois DOM jusquen 2008, mais lincidence de la crise de 2009 sur les produits de la fiscalit indirecte a t double, avec la fois une diminution de la consommation
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COUR DES COMPTES
sur laquelle la fiscalit est assise, et la baisse ngocie des taux de loctroi de mer sur plusieurs familles de produits. Limpact a t direct en Martinique et La Runion, avec une chute de ressources par habitant respectivement de 12,5 % et de 7 % en 2010. En Guadeloupe, les communes n'ont pas subi les effets ngatifs sur la rpartition du produit fiscal6, mais limpact pourrait avoir t diffr. En Guyane, lenveloppe doctroi de mer verse aux communes est plus limite, car une quote-part, fixe 35 % de son montant et plafonne 27 M (loi du 2 juillet 2004), est prleve au profit du conseil gnral.
Fiscalit directe et indirecte des communes des DOM en 2009 - en par habitant
Fiscalit indirecte Fiscalit directe
523 461 417 413 91
478 352 285 262 305
Communes de Communes de Communes de Communes de la Guadeloupe la Martinique la Guyane La Runion
Panier de rfrence national
A - Loctroi de mer : un dispositif fiscal aux mains des conseils rgionaux

Loctroi de mer est une taxe spcifique aux dpartements doutremer dont lorigine est trs ancienne puisquil tait peru ds 1670 dans la colonie de Martinique sous la dnomination de droit de poids . Son produit, assis sur les transactions de marchandises7, alimente les budgets
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Dune part, ces mesures nont eu deffet qu partir du 1er septembre ; dautre part lenveloppe a t rpartie entre 32 communes et non 34, Saint-Martin et SaintBarthlmy devenues collectivits doutre-mer ayant t sorties du dispositif en 2009 pour la premire anne. 7 En contrepartie, les DOM bnficient dun rgime particulier de TVA, avec des taux rduits voire nuls en Guyane.
LA FRAGILITE DES RESSOURCES DE FONCTIONNEMENT
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de fonctionnement des communes et leurs sections dinvestissement. Les budgets des conseils rgionaux sont aussi abonds depuis 1984 par un droit additionnel, appel depuis 2004 octroi de mer rgional . Ce sont les services de lEtat (directions rgionales des douanes) qui le contrlent et le peroivent, moyennant un prlvement pour frais dassiette et de recouvrement gal 2,5 % du produit fiscal. Les communes sont trs attaches ce droit trs ancien, qui permet de faire face leurs besoins financiers et contribue au maintien des activits conomiques locales. Ce dispositif fiscal a toutefois fait lobjet dune remise en cause par les institutions europennes, en raison de son caractre jug initialement protectionniste.
1 - Une taxation drogatoire toujours en question

En 1989, une dcision du Conseil des ministres pour les communauts europennes obligea la France tendre aux productions locales la taxation de loctroi de mer jusquici limite aux produits imports. Les conseils rgionaux pouvaient cependant prvoir des drogations en vue de soutenir le dveloppement spcifique des territoires. Tel fut lobjet de la loi du 17 juillet 1992, applicable pour dix ans. Aprs avoir accord la France un moratoire dun an, le Conseil de lUnion europenne a accept, dans une dcision du 10 fvrier 2004, une prorogation du rgime pour dix nouvelles annes, en le subordonnant toutefois plusieurs contraintes qui ont conduit la France rformer le dispositif. La loi du 2 juillet 20048, qui sest attache transposer dans le droit franais le nouveau dispositif prvu par la dcision du Conseil, a substitu au plafonnement des taux mis en place en 1992, une autre mthode fonde sur des carts de taxation maxima entre produits locaux et produits imports, pour une liste de produits prcise par la dcision du Conseil. Loctroi de mer apparat ainsi comme une ressource essentielle des communes, son produit permettant de compenser le double handicap constitu par la faiblesse du rendement de la fiscalit directe et lexistence de charges spcifiques (insularit, loignement, faiblesse du PIB, besoins en infrastructure). Les rgions doutre-mer disposent de comptences sans quivalent en mtropole, puisquelles fixent les taux doctroi de mer et peuvent les moduler par produit pour soutenir certaines productions locales. Elles
8 Loi n 2004-639 du 2 juillet 2004 relative loctroi de mer. Dcret dapplication n 2004-1550 du 30 dcembre 2004.
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COUR DES COMPTES
dterminent ainsi le niveau dune recette essentielle aux communes, au bnfice desquelles le produit de cette taxe est affect via une dotation globale annuelle garantie (DGG), suivant une cl de rpartition fixe par dcret. Ce rle dvolu aux rgions rduit lautonomie des communes en matire fiscale. Par ailleurs, cette taxation indirecte, par son automaticit, a pour effet de distendre le lien existant entre les citoyens-contribuables et les lus communaux. Toutefois, le rquilibrage amorc en faveur de la fiscalit directe, du fait de llargissement des bases, joue en sens inverse. La libert laisse aux conseils rgionaux doutre-mer de fixer les taux est cependant encadre pour interdire les carts de taxation abusifs, les modulations un besoin conomique avr. Les exonrations, partielles ou totales, doivent compenser un handicap valu avec prcision et ne peuvent constituer une mesure protectionniste visant prserver des situations acquises. Elles doivent tre ncessaires, proportionnelles et prcisment dtermines . Ds lors, le dispositif de soutien aux productions agricoles est transitoire et doit sinsrer dans une stratgie de dveloppement conomique prvoyant des objectifs damlioration en termes de compensation des handicaps et des mcanismes de mesure des performances ralises. En 2014, au terme de la prorogation accorde par la dcision du Conseil de lUnion europenne du 10 fvrier 2004, une nouvelle drogation pourra tre accorde la condition que les mesures spcifiques tenant compte des contraintes particulires de lconomie des DOM ne nuisent pas au principe communautaire de libre circulation des marchandises. Cependant, les rgions doutre-mer doivent apporter la preuve de la ncessit de ce maintien, notamment en termes de mesure des performances ralises secteur par secteur. Pour ce faire, lutilisation dun outil de gestion et danalyse de leffet conomique du dispositif est indispensable. En effet, sans connaissance prcise de limpact des modulations de taux, il est impossible dapprcier lefficacit de la stratgie de dveloppement dans laquelle le dispositif de loctroi de mer est tenu, selon le lgislateur, de sinsrer, afin de contribuer la promotion de lindustrie locale. Or, ce type dinstrument danalyse nexiste pour aucun des dpartements doutre-mer. Les justifications adresses par la France, en 2008, dans le cadre du rapport dtape prvu larticle 4 de la dcision du Conseil, ont t juges insuffisantes pour apprcier les effets rels des diffrentiels de taxation loctroi de mer appliqus aux produits fabriqus localement
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sur lactivit conomique dans le DOM concern . Le Conseil souhaite pouvoir disposer pour chaque DOM et pour chaque catgorie de produits faisant lobjet dun diffrentiel de taxation, dune valuation de lincidence du rgime en termes de maintien ou de promotions des activits locales. () En effet, si aucun impact positif ne peut tre dmontr, cette mesure qui est, rappelons-le, drogatoire aux principes du trait protgeant la libre circulation des marchandises, pourrait tre considre comme injustifie et son abandon pourrait tre envisag .
2 - Un rgime fiscal favorable aux communes mais sensible aux alas de conjoncture
Le produit de loctroi de mer est vers aux communes par la voie de la dotation globale garantie (DGG) dont le calcul et la rpartition sont fixs par dcret sur proposition du conseil rgional. Une fois cette dotation dtermine, le solde de loctroi de mer, sil en existe un, est affect au fonds rgional pour le dveloppement et lemploi (FRDE). Institu en 1992, ce fonds a vocation mieux orienter lemploi de cette ressource fiscale par les communes vers des actions de dveloppement conomique. Aprs plusieurs amnagements en 2000 (extension aux EPCI) et en 2003 (possibilit de financer des infrastructures et des quipements publics contribuant au dveloppement conomique), le FRDE a t modifi par la loi du 2 juillet 2004 pour donner aux communes une plus grande latitude dans la gestion de leurs investissements.
Octroi de mer des communes (DGG et FRDE)

En milliers
2007 Guadeloupe Martinique Guyane Runion Totaux 174 591 193 935 68 960 274 157 711 643 2008 181 864 201 907 74 267 286 571 744 609 2009 156 699 161 124 73 628 255 848 647 299 Evolution 2008/2009 - 13.84 % - 20.20 % - 0.86 % - 10.72 % - 13.07 % 2010 167 992 177 215 78 819 262 797 686 823 Evolution 2009/2010 + 7.21 % + 9.99 % + 7.07 % + 2.72 % + 6.11 %
Source : Directions rgionales des douanes
Lettre de la Commission europenne du 15 avril 2009 - Rapport mi-parcours.
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COUR DES COMPTES
Taxe sur la consommation, loctroi de mer a connu une volution dynamique, sauf en 2009 o il a diminu de 13 % en raison de la crise sociale des DOM, laquelle se sont ajouts les effets de la crise conomique mondiale. Lanne 2010 marque une reprise qui ne permet cependant pas datteindre les montants perus en 2008, sauf en Guyane. Or loctroi de mer reprsente une part significative des recettes de fonctionnement des communes : de 25 33 % en moyenne, avec dimportantes disparits lintrieur dun mme DOM. Cette part est en gnral inversement proportionnelle la taille des communes, les plus peuples disposant de ressources plus diversifies et de produits de fiscalit directe plus substantiels, ce qui les rend moins exposes aux effets conjoncturels de la taxe.
Part de loctroi de mer dans les recettes relles de fonctionnement des communes en 2008
Guadeloupe
de 15 63 %
Martinique
de 15 55 %
Guyane
De 9 48 %
Runion
de 20 48 %
Le FRDE est plus sensible encore aux alas de conjoncture. Cest ainsi quen 2009, ce fonds na pas t dot aux Antilles et La Runion puisque le produit global de loctroi de mer na pas permis dallouer la DGG son plafond rglementaire. Seules les communes de Guyane ont pu bnficier de crdits au titre du FRDE. En 2010, la reprise de lactivit a permis la Guyane de retrouver le montant peru en 2008.
FRDE peru par les communes des DOM

En milliers
2007 Guadeloupe Martinique Guyane La Runion 16 127 15 505 9 034 31 299 2008 16 362 16 856 11 211 34 970 2009 0 0 8 321 0 Evolution 2008/2009 - 100 % - 100 % - 34.7 % - 100 % 2010 6 150 0 11 112 4 897 Evolution 2009/2010 + 100 % 0 + 33.5 % + 100 %
Source : Directions rgionales des douanes.
En Guadeloupe, la part du FRDE dans les recettes dinvestissement, qui variait en 2008 de 4 40 % selon les communes, est proportionnellement plus importante dans les plus petites ou dans celles qui disposent de marges de manuvre financires limites ou nulles. En Guyane, les carts sont moins importants (de 5 28 %) et la part relative
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du FRDE est plus faible en raison dun volume plus important de subventions provenant de lEurope, de lEtat et des collectivits rgionale et dpartementale. A la Runion, la part du FRDE ne dpasse pas 15 %.
B - La taxe spciale de consommation sur les carburants : un impact modr

La fiscalit sur les carburants est diffrente dans les DOM. Ainsi, la taxe intrieure de consommation (TIC, ancienne TIPP) et la TVA ny sont pas applicables comme en mtropole. En revanche, les carburants sont soumis loctroi de mer et loctroi de mer rgional, ainsi qu un impt spcifique, la taxe spciale de consommation (TSC). Rendue possible par une loi du 31 dcembre 1951 qui autorisait lEtat prendre par dcret toutes mesures juges utiles pour allger les charges de lconomie des dpartements doutre mer , la taxe spciale sur lessence et sur le gazole a t institue par un dcret du 13 fvrier 1952. Au dpart, les recettes de cette taxe alimentaient un fonds gr au niveau national, le fonds dinvestissement pour le dveloppement conomique et social des territoires doutre mer et devaient tre affectes au rseau routier. La loi du 2 aot 1984 a transfr cette comptence des dpartements aux rgions. Les critres de rpartition qui incombent ces dernires ont t modifis par la loi du 13 dcembre 2000 et codifis larticle L 4434-3 du CGCT. Le taux de la TSC ne peut excder celui de la taxe intrieure de consommation applicable en mtropole.
Taxe spciale de consommation sur les carburants perue par les communes
En milliers
2007 2008 2009 25 577 24 558 23 070 Guadeloupe 15 443 15 005 14 219 Martinique 13 043 13 762 14 270 Guyane 45 909 46 377 47 456 Runion Source : Directions rgionales des douanes. Evolution 2008/2009 - 6.06 % - 5.24 % + 3.70 % + 2.33 % 2010 24 430 14 439 13 219 Evolution 2009/2010 + 5.90 % + 1.55 % - 7.95 %
Lincidence de la TSC dans les budgets de fonctionnement des communes des dpartements doutre-mer est moindre que celle de loctroi de mer (4,7 % en 2008). Plus forte dans les petites collectivits, elle varie de 2,5 % 15,5 % en Guadeloupe, en Martinique et en Guyane, et de 2,2 % 12,3 % La Runion. Le produit de la taxe a vari diffremment selon les territoires. La diminution observe entre 2007 et 2009 en Martinique provient dune
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COUR DES COMPTES
baisse de prs de 9 % de la consommation de carburant. Sest ajoute en Guadeloupe une baisse des taux de prlvement applique ds 2007. En Guyane, la diminution du produit enregistre en 2010 est imputable une forte baisse des taux de la taxe en aot 2010. Au total, la fiscalit indirecte contribue significativement au financement des communes des DOM. Non seulement elles sont particulirement sensibles aux variations de la consommation sur laquelle la fiscalit directe est assise, mais surtout celle-ci couvre principalement des dpenses de fonctionnement. A cet gard, le rgime drogatoire de loctroi de mer nest pas encore suffisamment rorganis pour satisfaire aux exigences poses par les instances europennes pour le maintenir. De plus, le produit de loctroi de mer tant pour lessentiel affect au financement des charges de fonctionnement des communes, la Cour recommande quil soit davantage affect au financement de leur dveloppement, et donc leurs investissements.
II - Les faiblesses de la fiscalit directe

A - Une fiscalit de faible niveau, mais dynamique
Tout dabord, le potentiel fiscal des communes des DOM, qui permet de mesurer leur richesse relative, est trs infrieur celui de leurs homologues de lensemble national (entre 408 et 456 /hab. pour les trois dpartements des Antilles et de La Runion contre 708 /hab.). Celui de la Guyane, encore plus faible (308 ), reflte une structure de fiscalit stable mais spcifique (organisations foncire et coutumire, dmographie etc.).
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Fiscalit directe des communes des DOM ( par habitant)

600
500
Communes de la Guadeloupe Communes de la Martinique Communes de la Guyane Communes de La Runion Panier de rfrence national
478
400
396 352
300
269 235
200
305 285 262
202
100
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
Source : Cour des comptes, daprs les comptes de gestion des communes.
En niveau, la fiscalit directe est nettement moins leve dans les communes des DOM que dans la France entire. Elle reprsente entre 23 et 27 % des ressources communales, contre 41 %. En revanche, elle progresse plus vite : + 30 % pour les communes de La Runion ; + 31 % en Guadeloupe ; + 41 % en Martinique, contre + 21 % pour l'ensemble national. Seules les communes de Guyane se singularisent par une progression moins leve (+11 %), bien que la fiscalit directe contribue, comme ailleurs, pour 25 % des ressources. Ce dynamisme repose essentiellement sur les hausses des taux dimposition, relativement plus levs dans les DOM, y compris en Guyane. Les difficults dquilibre budgtaire, plus frquentes aux Antilles et en Guyane, ont conduit une augmentation des taux de limposition directe, sous leffet notamment des mesures de redressement prises par les prfets, sur proposition des chambres rgionales des comptes, et des plans de restructuration mis en uvre par lEtat dans plusieurs communes de Guadeloupe et de Guyane. En revanche, bien que certaines amliorations soient perceptibles, ltroitesse des bases de la fiscalit locale constitue un handicap, surtout en Guyane et en Guadeloupe. En Martinique et La Runion, les travaux de recensement des bases, rcemment engags par les services fiscaux, en liaison avec les communes, contribuent lamlioration du produit fiscal.
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COUR DES COMPTES
B - Des bases fiscales troites et peu fiables

Les observations et recommandations de la Cour des comptes sur la gestion des bases de la fiscalit locale en France mtropolitaine10, sont, dune manire gnrale, applicables aux dpartements doutre-mer. Du fait du contexte ultramarin, elles y prennent une consistance, voire une ampleur, diffrentes.
1 - Des exonrations et des abattements propres aux collectivits des DOM

Depuis 1979, le dispositif lgal applicable la dtermination de lassiette de la fiscalit directe locale des DOM est identique celui de la mtropole. La seule exception est la prise en compte de la climatisation des pices comme lment de confort. La dernire rvision gnrale des bases en outre-mer, qui date du 1er janvier 1975, est plus rcente que lvaluation faite en 1970 en mtropole. Cependant, aucune actualisation nest intervenue outre-mer en 1980, contrairement la mtropole. Le code gnral des impts prvoit en revanche de nombreux abattements et exonrations. Plus favorables aux contribuables, ils ne sont pas, pour lessentiel, compenss par lEtat et privent donc les collectivits de ressources fiscales. Les comparaisons avec la mtropole sont ainsi rendues difficiles en raison notamment du nombre plus lev de contribuables exonrs par rapport au nombre total de foyers fiscaux.
2 - Des classements dhabitat incertains

Bien que lhabitat nait pas le mme ge moyen et ne prsente pas les mmes caractristiques, les services fiscaux classent, comme en mtropole, la trs grande majorit des biens au sein de deux catgories (5 et 6) sur les huit existantes11. Les appartements dimmeubles collectifs, majoritairement classs en 5, voient leur valeur survalue par rapport aux maisons individuelles, majoritairement rpertories en 6. Les biens de catgories 3 et 4 dont la description au code gnral des impts (CGI) correspond la qualification confortable ou trs confortable sont
Rapport public annuel de 2009, pages 27 et suivantes. Insertion consacre la manire dont les services fiscaux tablissent et grent les valeurs locatives servant dassiette aux impts locaux directs. Voir galement le rapport du Conseil des prlvements obligatoires de mai 2010 sur La fiscalit locale . 11 Les catgories sont classes en fonction des lments de confort. Elles vont de la catgorie 8 : local trs dgrad la catgorie 1 : grand luxe .
10
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en nombre rsiduel (2,3 % en Martinique, 0,02 % La Runion), ce qui est surprenant. Au surplus, les catgories 1 et 2 ne sont pas reprsentes, ce qui semble exclure lexistence de maisons ou dappartements luxueux dans les DOM. A loppos, 10 % seulement des maisons restent classes en 7 et 8 La Runion et 30 % en Martinique, sachant que la description de ces catgories au CGI renvoie un habitat insalubre ou trs dlabr.
3 - Des bases cadastrales peu ou mal renseignes

A labsence de rvision depuis 1975 sajoute le dfaut de prise en compte des procs verbaux de rfrence et dactualisation de la valeur relle des biens dj valus. A La Runion, la situation est proccupante en matire de procs verbaux communaux, singulirement pour les locaux commerciaux dont la liste type na presque pas t modifie depuis 1976. En Guyane, les services fiscaux indiquent avoir gar les dossiers archivs des tablissements industriels. En Guadeloupe, le rpertoire des locaux pour la taxe professionnelle comprend un grand nombre de locaux (19 247) sans exploitant connu, ainsi que des exploitants (15 369) dont on ignore ladresse du local dans lequel sexerce leur activit. En outre, les services fiscaux qui, dans tous les DOM, peinent identifier la matire taxable nouvelle, nactualisent pas la valeur des biens dj valus : aucune vrification slective des locaux na t effectue rcemment dans ces dpartements. Enfin, en Guadeloupe, la pratique, qualifie d intuitive et arbitraire par un inspecteur vrificateur de la direction rgionales des finances publiques (DRFIP), consistant fixer, des valeurs locatives dattente pour les locaux privs (19 000 en 2008) ou professionnels, valeurs qui peuvent ntre modifies que tardivement, est une atteinte manifeste lgalit entre les contribuables.
4 - Un contexte singulier dans les DOM

Le contexte particulier des DOM rend difficile la dtermination et lvaluation de lassiette de la fiscalit locale. Le cadastre est souvent rcent, incomplet et mal actualis en Guadeloupe et en Martinique. Cinq pour cent seulement des terres seraient cadastres en Guyane, territoire, il est vrai, trs vaste et essentiellement compos de forts. Lexistence de constructions illgales, en nombre indtermin mais estim important, les incertitudes sur la proprit, lies la lourdeur des
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COUR DES COMPTES
successions, la tradition orale, aux constructions sur le sol dautrui, au sein souvent dune mme famille, rendent malaise lidentification de la matire fiscale et de la personne taxables. Sajoutent des problmes dadressage postal que certains services publics ou les diffuseurs de programmes tlvisuels ne semblent cependant pas rencontrer. Si les biens qui chappent la taxation sont, par principe, non connus, lampleur de la perte fiscale mriterait dtre value. A cet gard, la DRFIP de Guyane estime 32 M lcart de potentiel brut mobilisable, ce qui se traduirait par une perte de recettes annuelles de 12 M environ, pour les communes12. Il conviendrait aussi que les services fiscaux disposent de statistiques sur le nombre des valuations doffice correspondant des biens non dclars, auxquelles ils procdent, ce qui nest pas le cas. Ces informations leur permettraient de mesurer leur adaptation lenvironnement fiscal.
C - La responsabilit de lEtat
Par un arrt du Conseil dEtat du 6 mars 2006, la responsabilit de lEtat a t engage en raison de labsence prolonge dactualisation des bases cadastrales de la ville de Kourou et du dommage qui en est rsult pour les finances locales du fait du manque gagner fiscal. La mission dtablissement des bases est confie lEtat par le lgislateur. A des degrs divers selon les dpartements, la pnurie de personnels ou la frquence des mutations empchent les services fiscaux de remplir cette mission de manire satisfaisante. A Cayenne, en dehors de cinq gomtres, ils ne disposent que dun agent de catgorie B et dun volontaire civil laide technique. En Martinique, un seul agent enquteur de lEtat est sur le terrain pour identifier la matire fiscale, contre 86 enquteurs dsigns par les communes. Des postes de gomtres sont non pourvus dans tous les DOM. La connaissance par les services fiscaux des constructions nouvelles et des grosses rnovations grce une procdure qui fait transiter les permis de construire des communes aux directions dpartementales de lquipement (DDE)13, puis aux services des impts, est rendue alatoire par lexistence de constructions illgales. En outre, si, La Runion, ltape de la transmission la DDE est ressentie comme une lourdeur inutile, en Guyane, celle-ci ne transmet pratiquement plus
12
A rapprocher du montant des recettes relles de fonctionnement perues par les communes de Guyane en 2009, soit 221 M. 13 Devenue la DEAL, direction rgionale de lenvironnement, de lamnagement et du logement.
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aucun document depuis deux ans. En tout tat de cause, ces considrations rendent ncessaire le maintien de la tourne cadastrale effectue par les gomtres expert dans le cadre de leur mission fiscale afin de reprer des constructions illgales. De plus, dans des dpartements o la vgtation est abondante, le reprage par photos satellites ou ariennes est indispensable. Depuis quelques annes, les services fiscaux sattachent conclure avec les communes, voire avec les dpartements, des conventions de coopration afin daugmenter la base taxable. Lobjectif essentiel est didentifier les constructions ou grosses rnovations ralises sans permis, ainsi que les situations de fin des travaux, dans le cas des constructions ralises avec permis. Aux termes de certaines de ces conventions, les collectivits ont confi leurs agents un travail de recensement des lments dassiette, ainsi que des personnes imposables, linstar de ce que font ou devraient faire les gomtres dans le cadre de la tourne cadastrale , charge pour ces agents de communiquer linformation aux services fiscaux. Rcentes dans plusieurs dpartements, ces conventions ont produit des rsultats ingaux. En Guyane o la situation de dpart tait catastrophique, prs de 11 000 fiches de renseignement ont t tablies, dont la plupart pour la ville de Cayenne. Le quart des locaux recenss tait auparavant inconnu des services fiscaux. Dans les autres dpartements, aucun bilan significatif na t encore tir de la coopration entre les services de lEtat et les collectivits territoriales. Malgr les efforts des directions rgionales des finances publiques pour ractiver les commissions communales des impts directs (CCID), instances de concertation entre les services fiscaux et municipaux, les rsultats sont limits. Aucune navait commenc rellement travailler en Guyane, en dehors de celle de la ville de Cayenne. En Guadeloupe, selon ladministration fiscale, trois communes navaient pas encore constitu leur CCID et seulement 13 commissions (sur 32) ont fonctionn normalement en 2009, en raison dun manque de participation des communes. Si le concours des collectivits locales permet damliorer, avec un intrt rciproque, la gestion de la fiscalit locale, cest lEtat quil incombe den tablir les bases afin de garantir tout contribuable une valuation impartiale de son bien et de limpt d par lui. A cet gard, il conviendrait que soit distingu avec prcision ce qui relve de la mission rgalienne (dtermination de lassiette et liquidation de limpt) et les activits prparatoires ou connexes auxquelles les collectivits pourraient concourir.
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COUR DES COMPTES
La gestion des bases cadastrales revt une grande importance pour les collectivits doutre-mer et son amlioration rpond une double exigence dquit et doptimisation fiscales. Le Conseil interministriel pour loutre-mer du 6 novembre 2009 a fix comme objectif lamlioration de lassiette et du recouvrement de la fiscalit locale, ce qui ne peut passer que par une adquation des moyens de lEtat aux objectifs assigns.
III - La rforme de la DGF : surtout favorable la Guyane

Les communes des DOM avaient reu en 2001 une dotation globale de fonctionnement (DGF) suprieure celle de lensemble national de rfrence, variant de +8 % (La Runion) +17 % (Martinique). Entre 2001 et 2009, lexception des communes de Guyane qui ont bnfici de la plus forte progression (+ 202 % en volume et + 59 % par habitant), lcart de niveau des communes des dpartements doutremer a tendu se rduire par rapport la moyenne nationale.
A - Une rforme favorable loutre-mer

La DGF des communes des dpartements doutre-mer comprend, comme pour toutes les communes, une part forfaitaire (la dotation forfaitaire) et une part de prquation (la dotation damnagement). Toutefois, la rforme introduite en 2005 a conduit ladoption dlments favorables aux communes des dpartements doutre-mer. Tout dabord, la cration dune part proportionnelle la superficie a induit, ds 2005, un gain net pour les communes de Guyane. En effet, malgr le plafonnement au triple de la dotation de base qui sapplique aux seules communes de Guyane, celles-ci ont enregistr une augmentation de 25,9 % de leur dotation forfaitaire totale. Par ailleurs, alors quen mtropole les hausses de DGF rsultant du recensement gnral de 1999 taient plafonnes 50 % de la hausse de la population, la DGF des communes doutre-mer intgre la totalit de la croissance de la population. Enfin la cration dune part cur de parc naturel a largement profit aux communes doutre-mer qui, en 2008, percevaient plus de 20 % de la dotation nationale.
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En ce qui concerne la part de dotation damnagement, les communes des dpartements doutre-mer bnficient dun coefficient spcifique de majoration, qui a t doubl en 2005. Par ailleurs, la quotepart des masses de cette dotation est rpartie de faon spcifique, par prlvement sur la dotation damnagement nationale calcul proportionnellement la population doutre-mer. Pour ce calcul, la population des communes doutre-mer qui tait majore de 10 % la t dsormais de 33 % en loi de finances pour 2005. Laugmentation de la majoration du ratio dmographique a t applique la dotation de prquation, qui elle-mme connaissait une forte progression. Ds 2005, cette mesure avait permis une progression totale de 47 % par rapport 2004, contre 7,2 % pour lensemble du territoire national.
B - Un niveau proche des moyennes nationales

Il convient cependant de distinguer lvolution de la masse globale de DGF verse aux communes doutre-mer de celle de leur montant par habitant. De plus, lvolution au sein des DOM nest pas homogne, la Guyane ayant largement bnfici de la prise en compte des lments superficie et cur de parc naturel .
DGF des communes des DOM

en milliers deuros Martinique Guadeloupe La Runion Guyane TOTAL 2006 2007 2008 2009 Variation 06/09 + 7,90 % -3,52 % +11,42 % + 5,91 % +8,68 %
88 887,4 91 032,7 93 775,0 95 914,7 112 198,8 112 198,8 112 154,9 108 244,7 158 312,5 164 757,2 169 543,5 178 396,6 46 770,7 48 374,4 50 150,3 58 893,2 406 167,3 416 362,9 425 623,7 441 449,3
Source : Direction gnrale des collectivits locales.
Les communes de Guadeloupe sont les seules avoir vu leur DGF diminuer (-3,5 %). A linverse, celles de Guyane connaissent la plus forte progression (+25,9 %), par la prise en compte des donnes de superficie (plafonne trois fois la dotation de base) et de population en forte croissance. Les chiffres ci-dessous montrent, par ailleurs, les carts de montant de DGF par habitant entre les communes des quatre dpartements doutre-mer :
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COUR DES COMPTES
En /hab.
2006 Guadeloupe Martinique Guyane La Runion DOM National 253,91 223,07 284,76 213,39 232,56 238,66 2007 256,89 228,54 289,02 218,33 237, 18 242,26 2008 262,47 232,52 293,86 223,74 241,97 248,31 2009 259,07 233,97 279,53 224,36 240,76 246,03 Variation 06 / 09 +2,03 % +0,38 % -1,83 % +5,14 % + 3,52 % +3,21 %
Source : Direction gnrale des collectivits locales.
Lamplitude de ces carts tend se rduire depuis 2006 (24,6 % en 2009, contre 33,4 % en 2006 entre la Guyane et La Runion), mais reste importante, y compris par rapport la moyenne nationale. Ces montants recouvrent, de plus, de trs grandes disparits au sein dun mme dpartement (communes trs tendues de la fort guyanaise). En 2009, la Guyane et la Guadeloupe avaient une DGF suprieure de 13,6 % et de 5,3 % la moyenne nationale tandis que les dotations de la Martinique et La Runion taient infrieures de 4,9 % et 8,8 %. Le montant de DGF par habitant rsulte de lagglomration de diffrentes composantes qui ne sont pas forcment identiques entre les diffrents DOM. Les montants refltent les situations relatives des communes selon leurs charges et leur situation historique. Plus paradoxal en apparence, la DGF de Guyane qui augmente, en 2009, de 17,4 % en masse, voit son ratio par habitant diminuer de 4,9 %. L encore, lexplication tient la mise en place de la procdure rnove de recensement de la population, celle-ci progressant de 170 661 habitants en 2008 210 690 en 2009 (+ 23,5 %). Toutefois toutes les parts de la DGF ntant pas proportionnelles la population, il en ressort une baisse par habitant. Par ailleurs, la prquation par habitant est suprieure (52,4 en 2009) au montant national (40,4 ). Si les montants sont homognes entre les dpartements, lamplitude est trs grande, de lordre de 40 % en 2009, entre les minima et maxima de prquation verss aux communes. Finalement, en 2009, le montant moyen de la DGF par habitant de lensemble des communes des quatre dpartements doutre-mer slevait
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240,76 , soit un niveau infrieur de 2,1 % la moyenne nationale. Elle devient lgrement suprieure la moyenne nationale en 2010 (240,85 contre 240,76 ).
IV - Les versements du fonds de compensation de la TVA : des subventions implicites

A - Des subventions de fait
La TVA nationale est cense tre applicable dans les dpartements doutre-mer, dans les conditions de droit commun prvues par le code gnral des impts. Toutefois, en vertu des articles 299-2 du trait de lUnion europenne, des mesures spcifiques, notamment en matire fiscale, peuvent tre arrtes pour ces dpartements, avec laccord du Conseil de lUnion europenne statuant la majorit qualifie sur proposition de la Commission europenne, en raison de leur situation conomique et sociale. Ds lors, au terme de larticle 294 du code gnral des impts, la TVA est applique de faon particulire dans les dpartements doutremer. Si au terme de lalina 1 La taxe sur la valeur ajoute nest provisoirement pas applicable dans le dpartement de la Guyane (ce dpartement tant rest en dehors du champ dapplication comme il ltait de la taxe sur le chiffre daffaires institue en 1948), la TVA sapplique dans les trois autres DOM dans les mmes conditions quen mtropole, mais des taux rduits (8,5 % et 2,1 %) et avec certaines exonrations. Pour autant, en outre-mer les collectivits bnficient des reversements du FCTVA (qui leur permet de rcuprer la TVA sur leurs dpenses dinvestissement) au mme taux quen mtropole (fix 15,482 % selon larticle L 1615-6 du CGCT). La nature du FCTVA, subvention dinvestissement du point de vue de lEtat, simple mcanisme de rcupration pour les collectivits locales, a toujours fait dbat. Si cette controverse peut se justifier en mtropole, o les collectivits ne rcuprent pas lintgralit de leurs versements, elle lest moins pour les DOM dans la mesure o les collectivits en sont bnficiaires au mme niveau que celles de mtropole, alors que les taux de TVA quelles acquittent sont, dans trois DOM, nettement minors, et ne sappliquent pas en Guyane. Dans ce dpartement, la qualification de subvention peut donc tre intgralement retenue. Le bien fond de cette compensation qui nen est pas une ne peut manquer de poser question. Il serait sans doute plus conforme la
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COUR DES COMPTES
ralit des oprations financires de ne compenser que la TVA rellement verse et dassocier un dispositif complmentaire de subventionnement des investissements effectifs, prenant en compte des spcificits locales qui ne peuvent tre contestes (croissance dmographique, loignement gographique, influence climatique sur la dtrioration des constructions, fiscalit spcifique). Un tel dispositif clarifierait la situation, rpondrait aux revendications des lus et viterait toute interprtation errone.
B - Des versements accrus dans le cadre du plan de relance

Le FCTVA, qui, de 2006 2008, avait dj vu crotre les montants verss de prs de 29,0 % (contre 22 ,2 % au plan national), a connu une nouvelle acclration en 2009 (+73,4 %), sous leffet du plan de relance.
En
2008 Martinique Guadeloupe La Runion Guyane TOTAL
Source : Direction gnrale des finances publiques.
2009 12 647 275 16 600 698 37 050 085 5 490 550 71 788 608 21 784 986 26 559 116 66 653 769 9 452 684 124 450 555
Pour bnficier du versement anticip du FCTVA dans le cadre du plan de relance, les collectivits locales devaient sengager par voie de convention (avant le 15 avril 2009) augmenter leurs dpenses relles dinvestissement en 2009. Au terme du recensement des conventions arrtes au 22 mai 2009, 49 communes (12 sur 32 en Guadeloupe, 14 sur 34 en Martinique, 6 sur 22 en Guyane et 17 sur 24 La Runion) ont sign ce type de document, soit un taux de 43,8 %, contre 46,8 % au niveau national. Les montants verss au titre du plan de relance sont ainsi ventils :
En
2009 Martinique Guadeloupe La Runion Guyane TOTAL Plan de relance 6 445 456 12 895 371 28 207 572 3 474 038 51 022 797
Source : Direction gnrale des finances publiques prfecture de Guadeloupe.
Hors plan de relance, le montant du FCTVA et t de 73, 4 M, soit une progression, par rapport 2008, limite 2,3 % contre 10,8 %
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entre 2007 et 2008, et 16,3 % entre 2006 et 2007. Il reprsente nanmoins prs de 12 % du total des dotations de lEtat. __________ CONCLUSION ET RECOMMANDATIONS ________ La structure du financement des communes doutre-mer est particulire et repose sur des bases fragiles. Elle est constitue pour plus du tiers par une fiscalit indirecte (octroi de mer et taxe sur les carburants) quelles ne maitrisent pas. Etroitement lie la consommation, lvolution de celle-ci sest brusquement interrompue avec la crise conomique et sociale en 2009. En outre, loctroi de mer, ressource substantielle des communes, repose sur un fondement drogatoire et incertain car il est subordonn la reconduction dun moratoire. LUnion europenne a en effet voqu la possibilit de son abandon dans le cas o les rgions doutre-mer ne seraient pas aptes apporter la preuve de la ncessit de son maintien, au regard des critres de dveloppement et de compensation des handicaps quelle a dfinis. En outre, ces recettes sont presque intgralement affectes aux dpenses de fonctionnement. Face ce risque, il importe que lEtat, non seulement conoive un outil danalyse de leffet conomique du dispositif pour justifier cette fiscalit drogatoire, mais aussi oriente davantage son emploi vers linvestissement public. Le potentiel fiscal limit des communes des DOM et le retard pris dans lactualisation des bases cadastrales expliquent la faiblesse du produit de la fiscalit directe, en dpit dun dynamisme des taux plus lev que la moyenne nationale. La fiscalit directe nen constitue pas moins un rel enjeu doptimisation des ressources des communes des dpartements doutre-mer . Le montant moyen de la DGF par habitant des communes des DOM est, en 2010, analogue celui peru en moyenne au plan national. Si la rforme de 2005 a introduit plusieurs dispositions favorables loutre-mer, le bnfice a t essentiellement concentr sur la Guyane. Les communes des dpartements doutre-mer bnficient du rgime commun de reversement, hauteur de 15,5 %, de la TVA pour les investissements quelles ralisent. Cette compensation fiscale , sapparente en fait une subvention, totale ou partielle, puisque, dans trois DOM, la TVA est acquitte selon des taux minors et quelle ne sapplique pas en Guyane. Il serait prfrable de faire la distinction entre les deux en limitant le remboursement la TVA effectivement verse au
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titre des investissements et en crant, pour le surplus, un dispositif de subventionnement par lEtat des investissements effectivement raliss.
Il est recommand de : concernant loctroi de mer
1 - concevoir un outil danalyse de leffet conomique produit par le dispositif mis en place par chaque rgion permettant de mesurer les performances ralises et dapprcier lefficacit de la stratgie de dveloppement conomique suivie par chacune delles ; 2- consacrer une part plus importante du produit de loctroi de mer au dveloppement des communes et des tablissements publics de coopration intercommunale fiscalit propre des DOM, et donc linvestissement, par un abondement supplmentaire au FRDE ; concernant la fiscalit directe :
3 - amliorer significativement lidentification de la base taxable dans les DOM en dotant les services fiscaux de moyens et de mthodes adapts cet objectif ; 4 - mettre en place ou actualiser le cadastre dans les zones o il est inexistant ou lacunaire ; 5 - remdier aux dfaillances constates dans la gestion des bases cadastrales (absence dactualisation des locaux de rfrence, absence dactualisation des listes de contribuables, pratique des valeurs locatives dattente) ; 6 - mieux identifier le partage des comptences entre lEtat et les collectivits locales ; concernant le fonds de compensation de la TVA :
7 abonder la dotation globale dquipement (DGE) des communes des DOM dun montant correspondant la part de la compensation excdant le strict remboursement de la TVA ; 8 verser cette subvention en fonction des investissements raliss, selon des critres prenant en compte les spcificits locales.
Chapitre III Des politiques communales difficilement soutenables
La forte croissance des charges de fonctionnement des communes doutre-mer pose la question de la soutenabilit des politiques qui les sous-tendent. Les masses salariales augmentent plus rapidement que les ressources, ce qui conduit une rigidit croissante des charges de structure et une diminution de lpargne. Cette tendance, perceptible dans lensemble national, est trs marque dans les DOM. En effet, les choix de politiques communales sont tels que limpt local est allou davantage la consommation qu linvestissement. Lemploi public y est privilgi, considr davantage comme un amortisseur social 14, dans un contexte de chmage lev, que comme un moyen de grer de manire optimale les services publics. Ces choix soprent au dtriment de linvestissement. Si le volume des dpenses dquipement reste toutefois encore significatif, cest essentiellement en raison du niveau lev, mais prcaire, des subventions reues de lUnion europenne, de lEtat et des collectivits rgionales et dpartementales.
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Le rapport du Snat n 519 Les DOM, dfi pour la Rpublique, chance pour la France, 100 propositions pour fonder lavenir (juillet 2009) voque la notion de buvard social .
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A cet gard, lintercommunalit doit jouer un rle complmentaire de celui des communes. Elle monte en puissance dans les DOM, comme en mtropole, mais ingalement selon les territoires, et elle na pas pris le relai des communes en matire dinvestissements collectifs.
I - Des politiques de personnel dispendieuses et inadquates

Les communes sont de longue date les principaux employeurs publics des DOM : six huit agents territoriaux sur dix travaillent dans le cadre communal. Alors que lon observe une tension accrue sur les quilibres budgtaires, les charges de personnel tiennent dans les budgets, une place plus importante que dans les communes comparables de mtropole. En effet, dune manire gnrale, dans chaque DOM, les communes ont dvelopp une politique de cration demplois, souvent prcaires, qui les a conduites des effectifs plthoriques et des cots salariaux par habitant levs. Par ailleurs, les effectifs des communes doutre-mer, plus gs, sont sous-encadrs avec des niveaux de qualification peu levs. Au surplus, les rgles statutaires relatives aux emplois de contractuels ne sont pas respectes. Dune manire gnrale, la gestion des ressources humaines y est insuffisante.
DES POLITIQUES COMMUNALES DIFFICILEMENT SOUTENABLES
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A - Des dpenses de personnel trs leves

1 - Un cart croissant avec la mtropole.
Charges de personnel des communes des DOM (/ par habitant)
800 737 719 710 635 600 565 500 520 513 484 508
700
400 372 300
200
100
Communes de la Guadeloupe Communes de la Martinique Communes de la Guyane Communes de La Runion Panier de rfrence national
2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009
Suprieure au niveau national, la progression de la charge par habitant des personnels communaux a t leve entre 2001 et 2009 (+37 %). Elle a suivi le mme rythme en Guadeloupe, a t lgrement plus modre en Guyane15 et en Martinique (dont le niveau tait le plus lev en 2001). Elle est la plus rapide (+44 %) La Runion. En fin de priode, la masse salariale semble se stabiliser, sauf en Guadeloupe. En 2009, la dpense par habitant en rmunrations et charges sociales des communes des DOM est suprieure celles de l'ensemble national. Si lon rapporte les communes de chaque DOM avec lensemble reprsentatif de leurs couches de population, les carts vont de 24 60 %.
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En ce qui concerne la Guyane, les ratios par habitant doivent tre considrs avec prcaution en raison de la prise en compte irrgulire et tardive des variations de la population administrative. Voir annexe 2 (mthode de lanalyse financire).
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Ecarts avec les ensembles de rfrence propres chaque DOM, en 2009

Guadeloupe 196 1484 710 568 25 % 22/32 Guyane 301 1832 635 397 60 % 18/22 Martinique 314 2078 719 463 55 % 31/34 La Runion 483 1252 737 595 24 % 22/24
Masse salariale la moins leve (/hab.) Masse salariale la plus leve (/hab.) Moyenne DOM (/hab.) Moyenne (paniers de rfrence) Ecart DOM/strate Nb de MS communales > strate de rfrence
Il existe certes des carts importants entre les diffrentes communes selon les dpartements. Mais globalement les masses salariales des communes des dpartements doutre-mer sont les plus leves par rapport leurs homologues.
2 - Une part croissante des ressources mobilises par les charges salariales
Sur la priode 2001 2009, les charges salariales progressent plus vite que les ressources de fonctionnement dans trois des quatre DOM. Cette tendance est gnrale puisque dans lensemble national de rfrence, les dpenses de personnel sont passes de 39 % des ressources en dbut de priode, 43 % en 2009. Leur part est nanmoins suprieure de l'ordre de 10 19 points dans les communes des DOM, et les ressources y sont aussi suprieures. Cette part sest accrue notamment en 2009, en Guyane, et surtout en Martinique et La Runion. Inversement, en Guadeloupe, sous l'effet sans doute des procdures de surveillance mises en uvre par l'Etat et de l'augmentation plus dynamique des ressources communales, les charges de personnel psent moins sur ces dernires en fin de priode.
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Part des charges salariales dans les ressources de fonctionnement des communes des DOM
65,0% 60,0% 55,0% 50,0% 45,0%
47,8% 46,3% 43,2% 54,2% 52,9% 53,5% 59,6% 59,4% 59,0%
40,0% 39,4% 35,0% 30,0% 25,0% 20,0% 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 Communes de la Guadeloupe Communes de la Martinique Communes de la Guyane Communes de La Runion Panier de rfrence national
En Guadeloupe, 17 communes sur 32 voient leurs dpenses de personnel augmenter plus vite que leurs recettes de fonctionnement. Il en est de mme pour la moiti des communes de Guyane, les trois-quarts de celles de La Runion, et la presque totalit de celles de Martinique (33 sur 34). Une telle tendance rigidifie la structure des charges communales et rduit leur capacit dgager de lpargne pour investir.
B - Des effectifs nombreux

1 - Un taux dadministration communale suprieur la moyenne, sauf en Guyane
Le taux dadministration (nombre dagents territoriaux pour 1 000 hab.) stablissait en 2006 34,3 en Guadeloupe, 35 en Guyane, 42 en Martinique et 45 La Runion, contre 29 pour la moyenne nationale. Appliqu aux communes et leurs tablissements publics, il tait de 30 pour 1000 en Martinique, 27,7 en Guadeloupe et 22,5 en Guyane, soit pour ce dpartement un niveau analogue la moyenne nationale (22,6).
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Poids de la fonction publique territoriale dans lemploi global au 31/12/2006

Guadeloupe 12,6 % Source : INSEE16. Guyane 15,6 % Martinique 13,7 % Runion 17,1 % Moyenne nationale 7%
En Guyane, le nombre dagents communaux par habitant varie cependant trs fortement entre les communes les plus importantes, o le taux dadministration est proche de la moyenne et les communes moins peuples et plus isoles, o il dpasse 40 pour1000 habitants. Selon lINSEE, la ville chef-lieu de Basse-Terre (Guadeloupe), avec 463 employs, emploie 200 agents de plus que les communes mtropolitaines de sa catgorie, et, dans une situation administrative assez comparable, la ville de Mende compte presque trois fois moins demploys, pour une population quivalente. Les mmes observations valent pour Fort-de-France qui emploie 800 agents de plus que la moyenne des communes mtropolitaines ayant une population quivalente. Il en va de mme pour Saint-Pierre (en Martinique) o, avec 124 agents, la collectivit dispose dun effectif deux fois plus important que la moyenne des communes de 4 000 5 000 habitants.
2 - Une structure demplois gnratrice de cots supplmentaires

Part des agents titulaires dans lemploi territorial
Guadeloupe 84 % Guyane 61 % Martinique 58 % Runion 30 % Ensemble national 76 %
Source : CNFPT - Enqute Tendances de lemploi territorial janvier 2010.
Sagissant des seules communes, la proportion dagents titulaires n'est proche de lensemble national (apprci par dpartement) que dans le cas de la Guadeloupe. En Guyane, dans la majorit des communes, la proportion des agents non titulaires et des contrats aids varie entre 38 et 72 % des effectifs. En Martinique, ils reprsentent 42 % de lensemble, avec cependant une concentration du nombre dagents titulaires sur la seule ville de Fort-de-France. Pour les communes de La Runion, les
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Les statistiques utilises sont issues de lenqute COLTER de lINSEE, donnes 2006 exploites en 2009, ainsi que de diffrentes analyses ralises par lobservatoire de la fonction publique territoriale et par le centre national de la fonction publique territoriale et ses dlgations rgionales.
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personnels non titulaires, emplois aids et journaliers/intgrs reprsentent 82 % des effectifs. La rpartition statutaire des effectifs communaux joue un rle important sur le montant des charges, par leffet des majorations salariales lies la titularisation notamment. Les majorations salariales propres loutre-mer Un complment de rmunration a t institu au bnfice des fonctionnaires civils de lEtat en fonctions dans les dpartements doutremer, par la loi du 3 avril 1950. Aprs divers amnagements, il consiste en une majoration du traitement brut de 40 % pour les agents rsidant dans les dpartements des Antilles et de Guyane et de 53 % La Runion. Ce rgime a t tendu aux agents titulaires de la fonction publique territoriale. Cependant, certaines collectivits des dpartements doutre-mer ont appliqu ce complment de rmunration galement aux agents contractuels, en labsence de toute obligation lgale. Selon les valuations des chambres rgionales des comptes des Antilles et de la Guyane, limpact de cette majoration sur la masse salariale globale est de 20 % dans les communes, telle Cayenne, qui lappliquent lensemble des personnels, titulaires et non titulaires. Elle se situe 15,8 % de la masse salariale Schoelcher (Martinique) qui ne sert pas cette majoration dite de vie chre aux agents non titulaires (16 %), ainsi quaux emplois aids (16 %). Pour les communes de La Runion, le faible nombre des agents titulaires (18 %) cre une situation plus favorable mais porteuse de risques financiers. Les trois dpartements franais dAmrique ont, des degrs divers, pratiqu des politiques diffrencies de titularisation, trs forte en Guadeloupe, un peu infrieure la moyenne de lensemble national en Guyane, et trs infrieure la Martinique, ce qui a provoqu une hausse significative des dpenses de personnel, avec des effets dcals, du fait de lextension du bnfice des primes de vie chre un plus grand nombre dagents. Il faut y voir un lment majeur dexplication de la crise financire dun certain nombre de communes de Guadeloupe, puis de Guyane, dans les annes 2000, et aussi une des causes de la dgradation actuelle des comptes des communes de la Martinique, o le mouvement est dcal mais se poursuit. Par ailleurs, pour ces trois dpartements, par suite des mouvements sociaux de lanne 2009 et de la signature des accords qui ont suivi, il est probable que les dpenses de personnel vont continuer
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COUR DES COMPTES
augmenter dans les prochaines annes, dans un contexte conomique de crise o les recettes lies la fiscalit indirecte sont plus incertaines. Les plans de restructuration financire de plusieurs communes de Guadeloupe et de Guyane devraient conduire une meilleure matrise des masses salariales, mais comprennent, pour nombre de communes, des mesures de rattrapage et de revalorisation qui psent dans limmdiat. A La Runion, la situation est trs diffrente. Avec un taux global dadministration de 45 agents/1000 habitants et un grand poids communal dans lemploi public rgional (74 % contre 64 % en moyenne), les agents titulaires ne constituent que 18 % des effectifs communaux. Le choix sest port sur la multiplication des emplois plutt que sur la titularisation de leurs bnficiaires, en vitant lapplication de la majoration salariale de 53 % propre ce DOM. Ce choix est illustr par le recours prpondrant au systme des journaliers , qui taient des agents dexcution recruts de faon informelle et rmunrs sur la base de leur travail quotidien. Ces agents ont, dans la quasi-totalit des communes runionnaises, t intgrs , c'est--dire que leur situation a t adapte par rfrence la fonction publique territoriale, sans bnfice de la surrmunration. Lutilisation des dispositifs demplois aids est plus massive que dans les autres dpartements (pour environ un tiers de lemploi territorial total en 2006/2007). Dans ces conditions, le poids des dpenses de personnel, et les tensions qui apparaissent dans les budgets communaux, rsultent davantage La Runion dun effet de volume plutt que du cot unitaire des rmunrations. En ce qui concerne les carts deffectifs constats par rapport aux collectivits de la mtropole, toutes les communes des dpartements doutre-mer ont jou un rle damortisseur social , quelles revendiquent le plus souvent, en crant plus demplois que ce quaurait ncessit une gestion conome de leurs services publics, ce qui a conduit souvent une sur-administration . Mme sil nest pas raliste, et encore moins justifi, de rechercher un strict alignement des effectifs territoriaux des DOM sur ceux de la mtropole, des efforts doivent tre entrepris pour rduire le nombre de recrutements rsultant de la fonction demployeur social des communes des dpartements doutre-mer. Il est permis de se demander si limpt local a vocation rpondre avec une telle ampleur aux problmes sociaux en fournissant des emplois peu justifis au regard des besoins des services publics locaux. Or, les sureffectifs, qui psent sur les budgets, grvent durablement les marges d'action des communes doutre-mer, dont notamment leur facult dinvestir.
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La rduction des effectifs des agents territoriaux relve de la responsabilit des excutifs locaux. Toutefois, l'tat peut jouer un rle en exerant un contrle de lgalit plus strict, en incitant les collectivits rationaliser les recrutements de contractuels et de fonctionnaires, et en limitant le nombre des titularisations de contractuels lorsque celles-ci ne sont pas ncessaires la gestion locale. Une telle dmarche vient dtre relance dans les contrats daide la restructuration financire des communes de Guadeloupe et de Guyane. Les communes, quant elles, devraient profiter de l'opportunit que va constituer le nombre important de dparts la retraite des agents communaux dans les prochaines annes pour rflchir lajustement de leur politique de personnel.
C - Des effectifs gs, peu encadrs et de faible technicit

1 - Une perspective de dparts en retraite nombreux, pour trois DOM sur quatre dans les prochaines annes
Selon les tudes du Centre national de la fonction publique territoriale (CNFPT), les dparts en retraite des agents des collectivits des dpartements doutre-mer seront nombreux dici 2015 2020. Pour la Guadeloupe, la cessation dactivit pourrait concerner 54 % des agents (titulaires et non titulaires) jusquen 2020. En Guyane, 33 % des agents seraient concerns, jusquen 2017, tous services confondus, mais avec des proportions plus leves dans certaines filires, scolaire et priscolaire, pour 45 % des 967 agents qui y sont recenss en 2006, le mdico-social (54 %), ainsi que le secteur technique (39 %). En Martinique, les dparts en retraite seraient moins nombreux, les estimations ne portant que sur 25 % des effectifs. Enfin, La Runion, les projections moyen terme montrent que les dparts concerneraient 43 % des emplois, et mme 46 % en ne retenant que le personnel communal. Compte tenu de la structure des ges, il existe donc davantage de marges de manuvre en Guadeloupe et La Runion quen Guyane et en Martinique.
2 - Un important dficit dencadrement des services

Ltude du CNFPT, que corroborent les nombreuses observations de gestion des chambres rgionales des comptes, fait apparatre un dficit notoire dencadrement.
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COUR DES COMPTES
Les agents de catgorie A17, qui constituent 9 % des effectifs de toutes les collectivits (France entire), ne sont reprsents dans les DOM que dans une proportion variant de 4 % (Guadeloupe) 6 % (La Runion). De mme, en regroupant les catgories A et B, la fourchette varie entre 9,5 % (Guadeloupe), la Guyane (14 %), la Martinique (13,3 %) et 14,8 % La Runion. Cette situation est cependant trs loigne de la moyenne nationale qui atteint 24 %. Sagissant des seules communes, le taux dencadrement en catgorie A varie de 2,2 % en Guyane 3,3 % La Runion. Pour les communes de Guadeloupe de 10 000 19 999 habitants, les cadres (1,9 %) sont presque trois fois moins nombreux que dans lensemble des communes comparables (5,4 %). De mme, pour les deux communes de Guyane concernes, le taux dencadrement (1,3 %) nest gal quau cinquime des villes de la catgorie correspondante (7,2 %). Frquemment, dans leurs observations, les chambres rgionales des comptes relvent la faiblesse des taux dencadrement. Dans un contexte o les services communaux doivent tre de plus en plus professionnaliss, le dficit dexpertise et de pilotage li un taux dencadrement particulirement faible explique pour une grande part les lacunes et dfaillances souvent observes dans les communes des dpartements doutre-mer. La faiblesse des contrles internes qui en rsulte nest pas sans incidence sur linapplication des rgles dadministration et de gestion, et notamment des procdures budgtaire et financire.
3 - Une concentration des effectifs sur quelques mtiers

Selon lobservatoire de la fonction publique territoriale, plus de la moiti des effectifs ne recouvre que quelques mtiers parmi les 253 rpertoris. Ainsi, en Guadeloupe, 80,3 % des effectifs (hors emplois aids) sont concentrs sur cinq cadres demploi et 67,5 % sur ceux dadjoint et dagent technique, et dadjoint administratif. En Guyane, il en est de mme pour neuf cadres demploi, alors que les adjoints et agents techniques et administratifs y reprsentent eux seuls 76 % des effectifs. A La Runion, 81 % des agents sont galement concentrs sur neuf cadres demploi. Dans tous les dpartements, les mtiers concerns sont essentiellement ceux dentretien (agents polyvalents dentretien) dadministration (agents de gestion administrative) et dducation (assistants dducation et les mtiers de la restauration).
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Les fonctionnaires sont rpartis en trois catgories A, B et C, en fonction du niveau hirarchique et du niveau de diplme exig pour le recrutement par concours externe.
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Les agents de la catgorie C, dits dexcution, sont ainsi surreprsents dans les DOM. Alors que la moyenne nationale stablit 76 % des effectifs (titulaires et non titulaires), ils reprsentent 83 % 89 % des emplois, respectivement en Guyane et en Guadeloupe, et mme 95 % La Runion. Dans une priode o il va tre ncessaire de redployer des agents pour faire face aux dparts en retraite, la prdominance des agents de catgoriee C dans les effectifs municipaux rend incontournable une rflexion sur lvolution des carrires dans le cadre de la gestion des emplois et des comptences, afin danticiper et de mettre en place les formations utiles.
D - Des entorses aux rgles statutaires de la fonction publique territoriale

1 - Le recours aux emplois de contractuels de droit public
En outre-mer, les communes mnent frquemment une politique de recrutement par la voie du contrat et agissent en mconnaissance des dispositions statutaires relatives la fonction publique territoriale. Cette situation, peu frquente en Guadeloupe du fait des titularisations intervenues, est davantage dveloppe dans les autres DOM. En effet, la loi du 13 juillet 1983, restrictive en la matire, prvoit que les collectivits ne peuvent recruter des agents non titulaires pour occuper des emplois permanents sauf pour combler des vacances temporaires de postes de titulaires, ou bien pour exercer des fonctions correspondant un besoin occasionnel du service et ce, pour une dure et avec des perspectives limites. Or, de nombreuses communes recourent largement ce dispositif, en renouvelant les contrats existants au-del des possibilits lgales sans quil soit tabli que ces emplois nauraient pu tre pourvus par des candidats statutaires inscrits sur liste daptitude. En outre, les contrats des personnels recruts sont souvent reconduits sans que le lien avec le besoin occasionnel soit tabli. Enfin, larticle 3 du statut de 1984 prvoit la possibilit de recruter des agents contractuels pour occuper un emploi permanent lorsquil nexiste pas de cadre demploi de fonctionnaires susceptibles dassurer les fonctions correspondantes. Cest cependant sur cette base, par exemple, quune commune de La Runion a employ des agents non titulaires de catgorie A et B, entre 2003 et 2008, dont la situation ne rpondait pas cette exception, dans des conditions particulirement favorables de rmunration, tout en leur offrant un avancement de
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COUR DES COMPTES
carrire plus rapide que celui offert aux agents titulaires du mme grade, au gr des renouvellements de contrats.
2 - Le rgime irrgulier des permanents non titulaires La Runion

A La Runion, la situation est trs spcifique. 70 % des agents publics locaux y sont des personnels permanents non titulaires qui, au 31 dcembre 2005, se rpartissaient entre 19 % de contractuels, 40,5 % demplois aids et 39,5 % de journaliers et intgrs , ces emplois relevant pour 95 % de la catgorie C. Depuis linstauration du statut de la fonction publique territoriale en 1984, leur situation sest trouve dpourvue de base lgale, alors quune mesure de rgularisation gnrale aurait reprsent un cot insoutenable pour les collectivits, du fait de laugmentation des rmunrations quelle impliquait avec le bnfice de la majoration de traitement propre aux DOM, plus leve La Runion quaux Antilles et en Guyane. Des mesures de rgularisation ont t prises, sans rsultat probant. Un accord local de 1998 a mis en place une solution de reclassement sur la base de la grille de la fonction publique territoriale, sans toutefois comporter la titularisation des agents permanents non titulaires laurats dun concours organis localement. Cet accord, dpourvu de base lgale, mais de fait approuv par lEtat, sest traduit par lintgration par voie darrts de plus des trois quarts des journaliers . Plus rcemment, le dispositif a volu dans le cadre de lapplication locale de la loi du 26 juillet 2005 portant diverses mesures de transposition du droit communautaire la fonction publique qui a introduit, dans certains cas, une obligation de transformer les contrats prcaires de ces personnels en contrats dure indtermine. Une circulaire interprtative du prfet de La Runion du 8 septembre 2006 tend confrer un statut lgal aux personnels permanents non titulaires . Lobjectif tait la disparition progressive de cette catgorie encore appele journaliers , raison dune diminution annuelle dun dixime de leffectif pour parvenir terme un recrutement rgulier. Cette circulaire na pas tenu compte des conditions antrieures de recrutement des bnficiaires. En effet, la transformation des contrats dure dtermine en contrats dure indtermine des agents non titulaires de la fonction publique territoriale introduite en 2005 tait limite, par la loi, trois situations prcises. Or, tant en raison des mtiers concerns que de la taille des communes de La Runion (la plus petite commune de lle compte plus de 4 000 habitants), seul le recrutement
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concernant les contractuels de la catgorie A ouvrait rellement le droit de conclure des contrats dure indtermine. En pratique, la loi de 2005 a eu pour effet de rgulariser les situations fausses par les considrations spcifiques initiales de lemploi public local. Cest ainsi quune commune de 50 000 habitants a plac sous contrat dure indtermine la totalit de ses journaliers (environ 560 agents), de mme quun nombre important dautres contractuels qui bnficiaient dun contrat dure dtermine (environ 150 agents en 2006). Or, dans cette commune, parmi les 753 contrats dure indtermine existant au 31 dcembre 2007, lgitims par la circulaire prfectorale de 2006, seuls deux dentre eux apparaissent conformes la loi du 26 juillet 2005. Les rsultats sont dcevants. Lintention des services de lEtat tait donc de mettre en uvre, en deux phases, un processus de rgularisation favorisant une gestion conforme aux conditions demploi dans la fonction publique territoriale. Dans les faits, la condition de rduction des effectifs de journaliers ou permanents non titulaires na pas t vritablement applique car les collectivits ont continu procder au renouvellement de contrats irrguliers mais aussi recruter des agents issus du dispositif des emplois aids, voire mme continuer de recruter des non titulaires pour occuper des emplois permanents, avec perspectives de prennisation au terme du renouvellement dun premier contrat de trois ans. Dans ces conditions, ds lors que les collectivits territoriales runionnaises poursuivent leurs politiques de recrutements drogatoires, il subsiste une forte perspective de transformation en contrats dure indtermine de ces recrutements non conformes au droit commun.
E - Une gestion imprcise et opaque des effectifs communaux

Bien que les communes doutre-mer se dclarent gnralement conscientes de leur faible capacit matriser les effectifs de personnels, leurs efforts pour amliorer la gestion des ressources humaines nont pas encore port leurs fruits. Malgr une volont affiche, les services des ressources humaines de nombreuses communes doutre-mer ne sont pas en mesure de remplir pleinement leurs missions, faute de moyens. Bien souvent, la spcificit de cette gestion nest pas valorise et le service concern doit partager ses moyens avec dautres. Parfois mme, le responsable de ce service est un agent employ en contrat aid.
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COUR DES COMPTES
Il en rsulte un suivi imprcis des emplois communaux. Selon le statut de la fonction publique territoriale, la cration demplois doit procder dune dcision circonstancie de lassemble dlibrante (grade, niveau demploi, motivation du recours des emplois non statutaires), distincte de la prvision budgtaire, et postrieure au vote du budget, puisque celui-ci doit avoir prvu lenveloppe financire ncessaire. Ce formalisme, trs substantiel, nest pas systmatiquement respect. Dans la pratique, certaines communes tablissent en fin danne un tat des effectifs rels et un tat prvisionnel pour lexercice suivant en considrant que de tels documents valent cration demplois, une dlibration ntant prise que lorsque la cration ntait pas prvue au tableau. De mme, la loi dispose quun emploi ne peut tre supprim, aprs avis du comit technique paritaire, que par une dcision de lassemble dlibrante. Dans bien des cas cependant, les suppressions sont ralises sans formalits particulires : lemploi concern napparat plus dans le tableau des effectifs, sans que la mesure ait t pralablement soumise lavis du comit technique paritaire, ni ait fait lobjet dune dlibration. De plus linformation budgtaire est opaque. Sont constats rgulirement des carts importants entre les emplois budgtaires et les emplois rellement pourvus, les premiers affichant trs souvent un effectif sensiblement suprieur aux seconds. Au-del du manque de rigueur dans lvaluation des besoins et, de manire plus globale, dans la gestion prvisionnelle des ressources humaines, cette pratique tend limiter linformation et lexercice du pouvoir de dcision de lassemble dlibrante. En effet, le maintien permanent dune survaluation des emplois thoriques permet lexcutif local de procder des nouveaux recrutements sans avoir demander lautorisation de lassemble dlibrante, et par l mme justifier les recrutements oprs au cas par cas. En ce sens, le volume demplois non pourvus est assimilable une autorisation permanente de recrutement.
II - Un effort dinvestissement limit

Laide de lEtat en faveur des rgions doutre-mer est substantielle. La priorit quil leur accorde sest traduite dans le cadre des contrats de plan (2000-2006), la Guyane ayant t la premire rgion franaise bnficiaire, la Guadeloupe, la troisime, la Martinique, la quatrime et La Runion, la sixime. Elle a t confirme dans les crdits des contrats de projets (2007-2013), dont lenveloppe reprsente 5,9 % du total des
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concours de lEtat, toutes rgions confondues, alors que la population ultramarine ne reprsente que 2,8 % de la population franaise. Or, cet effort financier na pas t relay au mme niveau, notamment par les rgions des dpartements doutre-mer. Leur participation moyenne atteint 32 %, alors quelle slve 53 % pour lensemble des rgions.
A - Un investissement soutenu par les subventions reues

De faon gnrale, les communes des DOM investissent moins que leurs homologues de lensemble national de rfrence, sauf La Runion. Toutefois, le niveau des dpenses dquipement reste lev au regard de la faiblesse de leur autofinancement, grce aux subventions reues qui le compense partiellement. Dpenses directes dquipement des communes des DOM (en par habitant)
450
400
380
350
324
348 308 300 271 253 249 288
300
250
200
198
150 Communes de la Guadeloupe 100 Communes de la Martinique Communes de la Guyane 50 Communes de La Runion Panier de rfrence national 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009
Source : Cour des comptes, daprs les comptes de gestion des communes.
La baisse gnrale des dpenses directes d'quipement observe en 2002 et en 2009 illustre un phnomne connu, l'anne qui suit des lections municipales. Elle a t amplifie en 2009 par l'impact de la crise conomique et sociale qui a accentu la contrainte sur les investissements.
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COUR DES COMPTES
En Martinique et La Runion, o lautofinancement sest fortement dgrad, laugmentation, qui tait rgulire a t stoppe. En Guyane, les dpenses d'quipement connaissent des variations amples, en liaison avec le rythme des subventions reues. En Guadeloupe, elles correspondent au niveau par habitant le plus faible sur la priode, en dpit d'un rattrapage depuis 2008.
1 - Le niveau lev des subventions reues

Compares leurs homologues de France mtropolitaine, les subventions dquipement reues par les communes des DOM sont, par habitant, plus leves. Elles se situent entre 135 /hab. en Guyane et 158 /hab. en Guadeloupe, contre 73 pour le panier de rfrence national. Elles ont chut 104 /hab. en 2009 La Runion, alors quelles taient auparavant au mme niveau que les autres DOM. Ce phnomne est li, d'une part, la possibilit de bnficier des fonds structurels europens avec accompagnement de lEtat et, d'autre part, aux versements de la rgion, notamment par laffectation dune part de loctroi de mer au fonds rgional pour le dveloppement et lemploi. Ces subventions reprsentent une ressource importante pour financer les dpenses dquipement. Elles contribuent ainsi pour 48 % en Martinique, pour 55 % en Guadeloupe et pour 68 % en Guyane aux dpenses exposes en 2009. Aprs la forte baisse constate La Runion, elles sont limites 27 %, proche du niveau national de rfrence.
2 - Des communes plutt moins endettes, sauf La Runion

Dans un contexte o les subventions et participations reues jouent un rle central dans le financement des investissements, lendettement par habitant des communes des dpartements doutre-mer est nettement infrieur la moyenne nationale de leurs catgories en Guyane (616 /hab. en 2009) et en Guadeloupe (628). A La Runion, il en est proche quoiquen de (880 contre 901 ). Il est suprieur en Martinique (avec 1006 ), mais reste concentr sur quatre des 34 communes, parmi les plus peuples. Pour la Guadeloupe et la Guyane, la hausse rcente de lendettement rsulte galement des mesures de restructuration financire qui ont eu pour consquence de faire financer les arrirs de dpenses courantes par le recours lemprunt. Sous langle de la capacit de dsendettement, le stock de dettes des communes des DOM, bien que de moindre niveau par rapport lensemble national, demeure lev, avec une dure de remboursement se
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situant globalement entre 12 et 42 annes dautofinancement brut en Martinique et La Runion, et indfinie en Guyane (la CAF tant ngative), comparer une moyenne de seulement 5,2 ans pour lensemble national. En Guadeloupe seulement, elle se situe 5,7 annes en 2009, et a t proche de la moyenne densemble sur la priode. A La Runion en particulier, les communes, qui nont pas connu sur la priode des crises financires comparables celles de leurs homologues de Guadeloupe et de Guyane, ont un niveau dinvestissement trs lev au regard de leur capacit dautofinancement qui samenuise rgulirement depuis 2005 et des subventions reues qui chutent en 2009. Elles recourent beaucoup plus massivement lemprunt depuis 2005 que leurs homologues des autres DOM et de leur panier national de rfrence. Mme si leur dette reste infrieure la moyenne de leur catgorie, la capacit de remboursement devient de plus en plus problmatique. Ceci conduit mettre des rserves sur la soutenabilit dune politique demprunt et dinvestissements levs, ds lors que, pour la premire anne en 2009, nombre dentre elles ne couvrent plus les annuits demprunt.
B - Les politiques dquipement et la faible capacit conduire les projets

Le besoin dquipement des communes doutre-mer est lev. Nombreuses sont celles qui ont fait lobjet de plans de rsorption de lhabitat insalubre (RHI) et conduisent des programmes de rnovation urbaine. La dmographie a galement jou un rle important, avec une demande soutenue de construction de btiments scolaires. Lentretien courant et le gros entretien des quipements et des voies de communication reprsentent une charge dautant plus consquente que les territoires sont vastes et les dgradations lies au climat et aux intempries trs rapides. Dune manire gnrale, les budgets dinvestissement des communes comportent donc une large part dentretien des quipements existants. Par ailleurs, le montant des travaux et des ouvrages se trouve major par un surcot des matriaux, du une moindre concurrence, ainsi quaux frais dapproche des importations. Enfin, la ncessit dintgrer les contraintes de prvention et le respect des normes de construction contre les risques naturels, sismiques et cycloniques, majore sensiblement le cot des quipements publics.
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1 - La faiblesse de linvestissement, signe des difficults financires de certaines communes

Dans certains cas, cest limportance des dpenses de fonctionnement, non compenses par des recettes suffisantes, qui limite ou mme rend impossible lexistence dune capacit investir. Ainsi, un syndicat, aujourdhui dissous par le prfet sur recommandation de la chambre rgionale des comptes, na pas rempli sa mission damnagement dune importante marina de la Guadeloupe. Alors que les dpenses apparentes dquipements, pour la priode 1998 2004, slevaient plus de 3 M, elles ne reprsentaient, aprs retraitement par la chambre, plus que 531,5 K dont seulement 139,5 K correspondant de vritables investissements. En lespce le syndicat navait donc consacr quenviron 20 000 par an au gros entretien, aux rparations et la modernisation des installations, montant trs insuffisant qui expliquait ltat avanc de dgradation des installations portuaires. Pour les communes en difficult, la faiblesse ou labsence dautofinancement rend parfois les programmes dinvestissement trs alatoires. Cette situation peut mme conduire un dficit lorsque la collectivit dcide de raliser ses projets sans stre assure du bien fond des plans de financement correspondants. Ce ft le cas dune commune de Martinique, qui a dcid la ralisation dun important programme dinvestissement qui excdait ses capacits de financement, ce qui la conduite un dficit reprsentant 46 % de ses recettes de fonctionnement, fin 2006. De mme, la commune de Saint-Laurent du Maroni en Guyane, a prvu son budget 2009 un programme dinvestissement de 23 M de dpenses nouvelles, en dpit dun dficit de 14 M constat au compte administratif 2008. Dans le cas des communes dont la situation financire est la plus dgrade, ce sont les chambres rgionales des comptes, saisies par les prfets, qui se trouvent dans lobligation de prconiser momentanment la rduction des dpenses dinvestissement aux seules oprations lies lurgence et la scurit, ou de limiter le volume des crdits aux quipements dont lessentiel du financement est assur par les participations extrieures, ds lors que ces collectivits ne disposent ni de ressources et de marges de manuvre internes, notamment fiscales, ni de capacit de remboursement demprunt.
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2 - Une gestion insuffisamment rigoureuse de la programmation et du financement des quipements

Frquemment, les conseils municipaux votent des budgets dinvestissement irralistes et non financs. Des taux de ralisation infrieurs 50 % sont le plus souvent rencontrs. On observe mme des niveaux de ralisation qui ne dpassent gure 20 % des prvisions : 20,6 % en 2004 et 26,5 % en 2005 pour une commune de la Runion, brutalement port 74,2 % en 2006. Une telle variation surprend. Sauf exception, les prvisions doprations, qui ne sont pas gres en autorisations de programmes, relvent davantage de catalogues dintentions que de plans pluriannuels dinvestissement (PPI). Les plans de financement peuvent tre adopts par le conseil municipal en comptabilisant des participations et subventions, sans vrifier la ralit de leur fondement juridique (conventions, dlibrations, arrts de subvention). Il arrive galement que les retards apports dans la ralisation des travaux entrainent la caducit des arrts de subvention, et donc du financement attendu. Dans une ville de Guadeloupe, le plan de financement des travaux damnagement des trois places publiques prvoyait une participation de lEtat hauteur de 50 % qui na pas t ralise, la charge incombant la commune. Ailleurs, pour certains investissements, il ntait retenu que les dpenses, sans prvoir les recettes. En outre, si ces recettes taient prvues sous forme de subventions, elles ntaient pas chiffres, ou leur origine ntait pas indique. Il ressortait aussi que le plan de financement a t labor dans lurgence et en labsence de toute coordination entre les services financiers et les services techniques de la ville. Au surplus, linsuffisance de trsorerie de certaines communes ne leur permet pas de procder, en temps utile, au rglement des entreprises ayant excut les travaux. Ainsi, les chambres rgionales des comptes sont souvent saisies18 de crances dentreprises en vue dobtenir le rglement (ou a minima le mandatement) des sommes parfois trs anciennes. Les chambres rgionales des comptes des Antilles et de Guyane, ont mis 21 avis ce titre en 2010, dix en 2009 et quinze en 2008. Dans ces cas de paiements tardifs, des intrts moratoires sont mis la charge des budgets locaux, en sus du principal de la dette, ce qui majore encore le cot des quipements.
Sur le fondement de larticle L.1612-15 du CGCT. Sans prjudice des autres formes de recours la disposition des cranciers : demande de mandatement doffice faite aux prfets, rfr-provision devant les juridictions administratives.
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3 - La faible organisation des matrises douvrage

Le pilotage des oprations dinvestissement est souvent dfaillant, quil soit assur en direct par les communes ou bien confi des oprateurs insuffisamment surveills. Ainsi, les oprations de RHI effectues par un groupement fiscalit propre de Martinique pour le compte de trois communesmembres ont t lorigine de difficults pour celles-ci. Pour lune, les travaux ont largement dpass les dlais dexcution, et le mandataire na pas produit les bilans financiers prvisionnels, de sorte que le dficit a t support par le budget communal. Pour une seconde, le contrat na pas t non plus respect, les dpassements de dlais ayant rendu lopration dficitaire. Dans un troisime cas, lopration avait t confie la communaut de communes sans convention, ce qui faisait peser un risque juridique et financier important sur la commune, matre douvrage. Dans ces trois cas, ce groupement exerait les fonctions de mandataire et les communes de donneur dordre, en contradictions avec le principe de transfert de comptences poss par les textes relatifs lintercommunalit. A la Runion, deux projets conduits entre 2007 et 2008 par une communaut dagglomration, lun de construction dun quipement de type Znith , lautre damnagement balnaire du front de mer et de cration dun parc aquatique, ont t abandonns, alors que des fonds publics importants avaient dj t engags. Ainsi, plus de 3,3 M ont t dpenss pour un quipement culturel qui na jamais vu le jour. Lautre opration, interrompue notamment pour des refus de demandes dautorisations rglementaires conditionnant le projet et dposes tardivement, a cot prs de 2,9 M sans aucune contrepartie. Quant au projet de parc aquatique, il avait mobilis 860 000 , quand la commune a dcid de modifier le programme et le lieu dimplantation de lquipement. Il en est de mme pour des oprations confies des socits dconomie mixte et qui peuvent tre conduites dans des conditions incertaines. Dans une importante commune de Guadeloupe, les relations contractuelles avec une SEM majorit communale, dont le prsident du conseil dadministration tait le maire, manquaient de matrise juridique. Tout dabord, la commune lui avait confi trois importants programmes damnagement de zones dactivit, sous forme de contrat de concession alors quil sagissait de mandats. La SEM na montr sa capacit conseiller la collectivit ni en termes damnagement, ni en matire de gestion des conventions. Elle na pas non plus russi conduire bonne fin les ralisations qui lui taient confies, ou dont elle stait charge. De
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plus, le programme ayant t transform en opration propre de la SEM, lors de la vente de terrains, celle-ci a capt la plus value de sa valorisation sans avoir assur la totalit des charges dquipement. Enfin, de nombreuses oprations confies des SEM sont cltures tardivement, ou ne sont toujours pas soldes aprs des annes de mise en sommeil, ce qui fait peser un risque financier latent sur les budgets communaux.
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Lamnagement du centre-ville de Saint-Denis (La Runion) et Ple Ocan

Par dlibration du 14 dcembre 1999, la ville de Saint-Denis a confi une SEM locale, sous forme de concession, une importante opration de rnovation des quartiers anciens du centre ville. Le cot tait estim 22,6M, avec une participation communale de 4,5M. Sur le plan juridique, la convention de concession, passe sans mise en concurrence, a t modifie par neuf avenants, qui ont largi progressivement lobjet de lopration, tout en accroissant les missions de la SEM, et ont eu pour consquence de multiplier par plus de huit le bilan prvisionnel de lopration. Notamment, le choix dintgrer la ZAC ple Ocan dans la convention damnagement apparait contestable, compte tenu de sa dimension propre, de sa complexit et de ce quil impose la collectivit la garantie des emprunts du concessionnaire. Dans ces conditions, le montant de la participation prvisionnelle maximale de la ville a t modifi cinq fois, pour atteindre 36,4 M, dont 80 % directement lis au Ple Ocan . Depuis lorigine, le pilotage et le suivi de lopration ont t insuffisants. De son ct, la SEM a mal valu le projet et la mauvaise estimation du cot des travaux a sensiblement renchri le cot prvisionnel, entirement support par la commune En avril 2009, la ville de Saint-Denis a dcid de mettre un terme anticip la convention et de reprendre lopration son compte. Le cot total de la convention publique damnagement, non acheve, slevait finalement 106,8M. Au 31 dcembre 2008, le montant de la participation rgle par la ville atteignait dj 30,2M. A terme, aprs rachat du portage foncier par ltablissement public foncier de La Runion (EPFR), dans les quatre ans, la charge de la commune, y compris une participation dquilibre et le rachat du terrain, devrait slever 83,6M. Dores et dj, en 2009, la commune a d souscrire 34M demprunts affects cette opration, ce qui a accru son endettement total de 25 %. Au total, aprs dix annes de programmation, peu dquipements ont t raliss au regard des objectifs initiaux et du montant de la participation communale.
4 - La faible utilit de certains quipements

Labsence ou linsuffisance dtudes pralables et de dfinition prcise des besoins conduit quelquefois les communes raliser des quipements qui, au final, se rvlent dune utilit contestable.
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Ainsi, pour la construction dune mairie annexe en Guyane, la commune avait fait raliser de nombreux travaux damnagement (161 255 ), alors que le contrat conclu avec le bailleur de limmeuble prvoyait que ceux-ci restaient acquis au propritaire en fin de bail. De plus, lpoque du contrle, la frquentation moyenne de cet quipement public tait de deux trois personnes par semaine. Une commune de Guadeloupe avait dcid la construction dune crche municipale. Aprs de nombreuses difficults lies lexcution du march et au financement des travaux, le btiment a t rceptionn cinq ans aprs le dbut des travaux (au lieu du dlai de huit mois prvu lorigine). Quatre annes plus tard, cet quipement, dun cot de 617 911 , non compris le matriel intrieur, ntait utilis ni selon sa vocation initiale, ni avec une autre affectation. La ralisation dun thtre de verdure, engage en 1998, a donn lieu au mandatement de 700 000 en fin 2005, alors que les travaux ntaient pas termins. Le thtre qui na pu tre utilis conformment sa vocation, sest rapidement dgrad et la commune a d restaurer ce btiment inutilis pour 342 000 . La construction dun centre de formation par une intercommunalit de Guyane, commence en 2004, ntait pas acheve en 2008, le btiment restant sans affectation, malgr une augmentation importante de son cot et un fort besoin de structure de formation dans cette rgion.
C - Linsuffisant recours lintercommunalit

Priorit des pouvoirs publics dont, rgulirement, la Cour et les 19 chambres rgionales des comptes valuent la mise en uvre , lintercommunalit, dont le rgime juridique et financier est le mme quen mtropole, se dveloppe dans un contexte diffrent dans les DOM, avec des populations communales souvent plus denses, une sociologie et des traditions fort anciennes et vivaces, et des territoires tendus, voire immenses. Globalement, lintercommunalit fiscalit propre a connu une monte en charge comparable celle de la France entire. Mais elle na pas t loccasion de combler les insuffisances du financement dquipements publics l o elles taient les plus manifestes.
19 Cour des comptes. Rapport public particulier Lintercommunalit , novembre 2005 ; rapport public annuel 2009, p 213-246.
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1 - Une couverture gographique ingale selon les DOM

Lintercommunalit fiscalit propre couvre les dpartements de Martinique, de La Runion aprs ladhsion de la dernire commune isole20 en 2010, et de Guyane, avec la cration du dernier EPCI, le 1er janvier 201121. Dans les deux premiers DOM, les primtres pousent la gographie physique et humaine des territoires et les incohrences observes jusque rcemment dans le sud de La Runion (juxtaposition de deux communauts de communes sur un mme bassin de vie) sont en voie dtre rgles par une fusion chelonne. En Guyane, en dehors de Cayenne et sa priphrie, dont la transformation du statut en communaut dagglomration est en discussion, il y a lieu de sinterroger sur la pertinence et la cohrence dintercommunalits, lest et louest, dont les dispositifs juridiques et financiers sont conus davantage pour regrouper des services collectifs dans des logiques de mutualisation et dconomie dchelles, que pour dvelopper des territoires immenses22, couverts de forts et peu denses. La Guadeloupe, souffre dune dficience dintercommunalit. Quatorze communes sur 32 sont rassembles autour de quatre communauts de communes, reprsentant 25 % de la population, et dune communaut dagglomration, cre en 2009, avec deux communes seulement (Les Abymes et Pointe Pitre : 19 % de la population) sur les quatre de la principale zone urbaine de lle, faute dadhsion des deux autres, notamment de celle o est implant le cur conomique de lile et qui percevait prs des deux-tiers de la taxe professionnelle. Dans aucun des trois DOM des Antilles et de Guyane na t labor de schma dorientation de coopration intercommunale tel que prvu par la circulaire du 23 novembre 2005 du ministre de lintrieur et de lamnagement du territoire. Les commissions dpartementales de coopration intercommunale ont t rarement runies. En Martinique, cest lassociation des maires qui joue le rle de structure de concertation.
2 - La lente mise en uvre des comptences communautaires

Les transferts de comptences au profit des intercommunalits suivent un rythme qui ne diffre pas significativement de ce que la Cour
Saint-Philippe. Cration de la communaut de communes des savanes : quatre communes dont Kourou. 22 La communaut de communes de louest guyanais comprend 8 communes (dont certaines sont relies seulement par voie arienne ou fluviale) et couvre une superficie quivalente celle de la rgion Midi-Pyrnes.
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et les chambres rgionales des comptes ont constat en mtropole. Celle relative au dveloppement conomique, dvolue par la loi aux EPCI fiscalit propre nest pas toujours mise en uvre. Les choix de comptences optionnelles portent sur des domaines assez homognes dans chaque DOM (limination des dchets, gestion des quipements culturels et sportifs, voirie, tourisme) mais certaines, telle leau et lassainissement, ne sont pas communautarises, aux Antilles notamment, en dpit de leur importance dans un environnement insulaire. En effet, la persistance de syndicats intercommunaux ou mixtes constitue un frein aux transferts de comptences, souvent difficiles mettre en uvre, soit quils nont pas t prvus, soit quils ncessitent une restructuration pralable (du fait souvent de la prsence de la rgion ou du dpartement en leur sein). La Guadeloupe se distingue par leur nombre lev (17 syndicats), ce qui ne favorise pas les politiques dintgration et maintient les communes au cur du maillage territorial des services publics. Les freins et les obstacles lexercice effectif des comptences communautaires trouvent la mme origine que ce qui est constat en mtropole. Aux Antilles et en Guyane, certains EPCI fiscalit propre ont perptu les pratiques des SIVOM auxquels ils ont succd. Ainsi, ct de lexercice de comptences communautaires, ils ont continu de socialiser le financement et lassistance matrise douvrage doprations qui restent de la comptence des communes. Souvent aussi, la monte en charge des comptences communautaires est ralentie par la ncessit dharmoniser au pralable, comme dans le sud de la Martinique pour la restauration scolaire et les transports, des rgimes juridiques financiers et les diffrents modes de gestion de douze communes-membres.
3 - Un niveau dinvestissements peu lev

Dans les DOM, les trois-cinquime des EPCI fiscalit propre investissent moins que la moyenne nationale23. En Guadeloupe, lexception de la communaut de communes de Marie-Galante dont les investissements sont dynamiques (au prix dun endettement et grce un taux de subventionnement levs), lactivit des autres EPCI est rgulirement atone, avec des dpenses dquipement de
23
Source : Les finances 2008 des groupements fiscalit propre, 2010 - DGCL (collections statistiques locales). Au plan national, le montant moyen des dpenses dquipement est de 143 /hab. pour les communauts dagglomration (soit 20,4 % des ressources de fonctionnement), 111 /hab. pour les communauts de communes TPU (25,3 %) et 93 /hab. pour les communauts de communes quatre taxes (37,7 %).
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8,1 17,3 /hab. en 2008, un financement disponible limit, peu de subventions reues, et un faible endettement. En Guyane, en revanche, les dpenses dquipement des trois communauts de communes sont plus proches en volume des moyennes nationales (85 122/hab.), voire trs suprieures (1754 /hab. pour une opration ralise en 2008), en dpit dun niveau de ressources infrieur. Les subventions et remboursements du FCTVA dont elles bnficient permettent de compenser leur faible autofinancement net. A cet gard les investissements de la communaut de communes de louest guyanais, bien qutant en baisse par rapport au dbut des annes 2000, continuaient dtre soutenus, grce aux subventions reues et ce, malgr une situation financire trs dgrade. La situation est plus contraste dans les deux autres DOM. Des cinq EPCI de La Runion, deux ont un faible niveau chronique de dpenses dquipement (respectivement 23 et 11,2 /hab. en 2008 et 2009 pour une communaut de communes (4 taxes), et 48,5 puis 24,5 /hab. pour une communaut dagglomration) avec galement des ressources, des taux de subventionnement et un endettement eux-mmes limits. De mme dans trois groupements de Martinique, le niveau dquipement de la communaut dagglomration de lespace sud reste faible (respectivement 8,1 et 43,7 /hab.) malgr lexistence de marges de manuvre financires, ce qui illustre la difficile monte en puissance de ses comptences et des programmes communautaires. __________ CONCLUSION ET RECOMMANDATIONS ________ Depuis les annes 2000, malgr le dveloppement des intercommunalits, les effectifs communaux des DOM ont rgulirement augment, absorbant une part croissante des recettes de fonctionnement. Plus rcemment, les excutifs ont d faire face une demande demploi local accrue par la hausse du chmage, ainsi que par les effets des accords signs la suite des mouvements sociaux de lanne 2009. Les communes des DOM ont jou un rle demployeur social , scartant de la seule gestion conome des services publics dont elles sont lgalement responsables. Cette politique demploi, revendique par les excutifs locaux, les a conduits privilgier le recrutement, sur des emplois prcaires, de personnels peu qualifis, concentrs sur quelques mtiers de faible technicit. Or le recrutement et le renouvellement de ces personnels contractuels ntaient souvent pas conformes aux dispositions du statut gnral de la fonction publique territoriale. A linverse, le nombre de cadres est demeur trs infrieur au strict ncessaire, provoquant ainsi un dficit dexpertise et de pilotage. Dans un tel
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contexte, les communes ne se sont pas dotes des outils dune gestion transparente, qualitative et prvisionnelle de leurs ressources humaines. A lavenir, la prvision de nombreux dparts en retraite des agents communaux, concentrs sur les effectifs les plus nombreux des mtiers de catgorie C, devrait tre mise profit pour permettre une gestion plus optimale. Le remplacement, poste poste, de ces agents ne serait pas soutenable. Il convient donc dinitier ds maintenant une dmarche de rationalisation de lorganisation des emplois, et de mettre en place des moyens de formation qui permettent lvolution des carrires des agents demeurant en fonction. Paralllement, le contrle de lgalit dans le cadre de lexamen des procdures dautorisation et de suivi des emplois, et notamment du respect des conditions limitatives susceptibles de fonder le recrutement des contractuels, doit tre renforc. Le niveau des dpenses de personnel qui accrot la rigidit des charges de structure sest rpercut sur lautofinancement net devenu ngatif pour 53 % des communes des DOM, en 2009. Ces difficults, auxquelles sajoute labsence de capacit de remboursement demprunts, ont pour consquence de limiter les investissements, dont le financement dpend davantage des subventions reues que des fonds propres. Cependant, les communes doutre-mer peroivent plus de subventions que leurs homologues de mtropole, notamment grce aux fonds structurels europens, avec accompagnement de lEtat, les rgions nayant quimparfaitement relay leffort de la solidarit nationale. A ces problmes financiers sajoute un dficit de professionnalisme dans la conduite juridique, technique et financire des oprations dquipement. Labsence de programmation rigoureuse des investissements, les incertitudes dans les prvisions de financement, les insuffisances nombreuses dans le pilotage des oprations dont les communes ont la charge, soit par leurs moyens propres, soit par lintermdiaire de mandataires, se traduisent par des dpassements de cots, des reports de projets, des talements de programmes, et des retards parfois tels que lopration est devenue inutile. De plus, lintercommunalit qui sest dveloppe presque au mme rythme quen mtropole, na pas permis de compenser linsuffisance de linvestissement communal, surtout en Guadeloupe o la gouvernance est dficiente.
Il est recommand de :
lEtat : 9- daccrotre le rle des services de lEtat dans le cadre du contrle de la lgalit des procdures dautorisation et de suivi des
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COUR DES COMPTES
emplois, ainsi que du contrle du respect des conditions limitatives susceptibles de fonder le recrutement des contractuels ; aux collectivits territoriales :
10- dinitier loccasion des dparts la retraite une dmarche de rationalisation de lorganisation des services communaux et de mettre en uvre une gestion active des ressources humaines ; 11- de renforcer les comptences des personnels dencadrement administratif et technique en matire de conduite de projets et de concevoir une programmation des investissements raliste, accompagne de plans de financement reposant sur des bases juridiques certaines.
Chapitre IV La ncessit dun accompagnement rigoureux de lEtat

Si, en vertu du principe constitutionnel de libre administration des collectivits territoriales, les communes des DOM assument la pleine responsabilit de la conduite des politiques locales qui relvent de leur comptence et des situations financires dgrades qui en rsultent, lEtat et les prfets qui le reprsentent sur place ont vocation, dune part, exercer la surveillance des finances communales selon les dispositions prvues par la loi et doivent, dautre part, accompagner leur dveloppement en tenant particulirement compte des spcificits de chaque dpartement doutre-mer. En premier lieu, les dispositifs lgaux de surveillance des finances locales (rseaux dalerte, contrle de lgalit et contrle budgtaire), dont certains ont t adapts loutre-mer, ne sont pas toujours utiliss de manire optimale. LEtat intervient souvent tardivement dans la prvention des situations de crise financire. En deuxime lieu, lEtat doit accompagner plus rigoureusement les communes doutre-mer face aux difficults quelles rencontrent. .
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COUR DES COMPTES
I - Les rseaux dalerte : un outil confidentiel

A - Un dispositif propre aux communes des dpartements doutre-mer et perfectible
En 1993, la direction gnrale de la comptabilit publique pour le ministre de lconomie et des finances et la direction gnrale des collectivits locales, pour le ministre de lintrieur, ont cr ensemble un rseau dalerte sur les finances locales, en vue de dtecter et prvenir les difficults financires des communes de plus de 10 000 habitants. Rnov en 2001, ce dispositif sapplique dsormais lensemble des communes. Devant la dgradation des situations budgtaires des collectivits doutre-mer, le nombre important de saisines des chambres rgionales des comptes et lafflux de demandes de subventions exceptionnelles, le secrtariat dEtat loutre-mer, aprs avoir diligent en 2001 une mission de rflexion et denqutes, a mis le 26 juin 2002 une instruction interministrielle qui avait pour objet, dune part, damliorer la circulation des informations entre les services de lEtat et, dautre part, de crer un rseau dalerte spcifique. La mthode repose sur la technique du score. Aux quatre ratios constitutifs de la base du rseau dalerte mtropolitain (coefficient dautofinancement courant (CAC), ratio de rigidit des charges structurelles, ratio de surendettement, coefficient de mobilisation du potentiel fiscal (CMPF), ont t ajouts quatre indicateurs : le poids des impts et taxes spcifiques loutre-mer le fonds de roulement les restes payer les restes recouvrer Chaque valeur est classe par rapport aux dciles dune srie statistique. Des points de pnalisation sont attribus graduellement pour les valeurs suprieures la mdiane nationale ou celle propre aux DOM. Le score, qui varie sur une chelle dgressive de 40 0, est calcul par soustraction des ventuelles pnalits attribues chaque critre.24 Tout score infrieur ou gal 20 entraine un examen approfondi de la situation de la collectivit. En avril/mai de chaque anne, la direction gnrale des finances publiques (DGFIP) tablit, partir des scores, une liste provisoire des communes inscrire dans le rseau dalerte. Celles-ci
24
Selon la formule : SCORE= 40 - (CAC+RIGID+SUREND+CMPF+IMP+FR+RAP+RAR).
LA NECESSITE DUN ACCOMPAGNEMENT RIGOUREUX DE LETAT 81
font lobjet dune analyse financire de la part des services de la DGFIP. Aprs concertation, la liste dfinitive est arrte en septembre par le prfet qui dcide des suites donner : envoi dune lettre lexcutif de la collectivit, prsentation dune analyse financire, etc. Les rseaux dalerte, qui nont pas de fondement lgal, sont des instruments de vigilance et de sensibilisation des ordonnateurs la disposition des prfets, dans le respect du principe de la libre administration des collectivits. Le souci dassurer une complte confidentialit ne parait pas justifi dans la mesure o les informations utilises pour ltablissement du score proviennent de documents publics (budgets, comptes administratifs, comptes de gestion). La publication de ces rsultats permettrait dassurer linformation des assembles lues, ainsi que des citoyens et des contribuables, sur la situation financire des collectivits, objectif galement recherch par les pouvoirs publics. Par ailleurs, alors quen mtropole chaque valeur de ratio reoit une pondration pour tenir compte de limportance qui lui est attribue (4 pour le CAC, 4 pour le surendettement, 2 pour le ratio de rigidit des charges structurelles et 1 pour le CMPF), la formule applicable aux collectivits doutre-mer ne relativise pas le poids respectif des huit critres retenus. Ainsi, le coefficient dautofinancement, ratio essentiel qui permet de mesurer laptitude de la commune autofinancer ses investissements, est plac sur un mme plan que les restes payer ou les restes recouvrer. Au demeurant, parmi les quatre ratios spcifiques, trois (restes payer, restes recouvrer et fonds de roulement) refltent une situation ponctuelle, au 31 dcembre de lexercice. Enfin, le calcul du score du rseau dalerte, dont les ratios sont tablis au vu des comptes de gestion, napprhende pas les restes raliser . Or, il ressort des avis rendus par les chambres rgionales des comptes que lune des causes principales des dficits constats rside dans linsincrit de ces restes, dont linscription tant en dpenses quen recettes, est omise ou diffre. Il en rsulte que, mme si le dispositif dinformation propre loutre-mer reste perfectible et doit tre utilis avec prudence pour apprcier la situation financire relle des collectivits, linformation issue des rseaux dalerte mriterait dtre diffuse.
B - Une utilisation ingale selon les dpartements

Alors que les rsultats des scores confirment la dgradation des finances communales en outre-mer, lutilisation faite par les services de lEtat des rseaux dalerte est ingale selon les dpartements.
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En Guadeloupe, aprs une certaine stabilit du nombre de communes inscrites au rseau dalerte au cours des annes 2001 2004, voire une baisse en 2005, lanne 2006 marque le point de dpart dune brusque remonte jusquen 2009, o 28 communes sur 32 font apparaitre une situation financire trs dgrade (scores infrieurs 20). Parmi celles-ci, 12 ont une population suprieure 10 000 habitants. Compte tenu des mauvais rsultats de la grande majorit des communes, le prfet et le trsorier payeur gnral ont dcid de limiter une dizaine le nombre des collectivits qui seraient inscrites titre dfinitif dans le rseau dalerte, ce qui rduit la porte du dispositif. Tandis que le nombre des collectivits en situation trs dgrade augmente, celui des procdures de contrle budgtaire reste stable, voire diminue depuis 2006. Parmi ces communes signales en 2009, 3 seulement ont fait lobjet de saisines de la chambre rgionale des comptes par le prfet. Le compte administratif de Port-Louis (de 10 en 2001 5 en 2009) na pas t transmis la chambre des comptes. Mme si les rseaux dalerte et les procdures de vigilance pour dficit lev (daprs larticle 1612-14 du CGCT) procdent dune inspiration et de critres diffrents, cette trs faible corrlation conduit sinterroger sur la pertinence et la cohrence globales de ces dispositifs en termes de rgulation des finances locales. En Guyane, le nombre de communes dont la situation financire est trs dgrade est peu prs stable, entre 11 et 13 depuis 2006. Seules deux dentre elles (sur 22) ont des scores suprieurs 30. En 2009, les communes de Cayenne, Matoury, Kourou et SaintLaurent du Maroni qui reprsentent 80 % de la population, connaissent des situations financires alarmantes avec des scores de 7 15. Si lon rapproche les rsultats du rseau dalerte avec les saisines budgtaires, seules cinq communes qui prsentent des scores infrieurs 20 (Saint-Laurent du Maroni, Roura, Papachton, Awala-Yalimapo, Rgina) ont fait lobjet, en 2010, dune ou de plusieurs saisines de la CRC au titre du dsquilibre du budget ou dun dficit du compte administratif. En Martinique, le nombre des communes ligibles au rseau dalerte a augment depuis 2006 : 14 communes sur 34, contre huit en 2005, 16 en 2007, 15 en 2009. Durant la priode, le nombre des saisines budgtaires pour dficit de comptes administratifs a t limit (de 2 4 par an). Alors que les services de la trsorerie gnrale lont rgulirement inform de lvolution de la situation financire de ces collectivits, le prfet ne semble pas avoir tir les consquences de laggravation de la situation. Ainsi, parmi les 15 communes qui apparaissent au rseau dalerte en 2009, plusieurs dentre elles taient
dj signales comme connaissant de srieuses difficults ds 2005, dont la commune de Fort-de-France. A partir de 2009 seulement, la dgradation de la situation, aggrave par le contexte conomique et la crise sociale, a t prise en compte la suite dun rapport tabli par le trsorier-payeur gnral. A La Runion, les services prfectoraux considrent la fiabilit du dispositif dalerte comme relative , en prenant comme exemple le cas dune commune affichant un bon score au cours des dernires annes, alors quelle connait aujourdhui une situation financire trs dlicate. Par ailleurs, ils soulignent le fait que le score repose sur des critres dingale importance, en termes de dtection des difficults, que les rsultats sont considrer avec prudence et ne sont pas le reflet dune hirarchie en matire de qualit de la gestion. Le dispositif a t amnag en crant un filtre qui consiste carter les communes ayant eu, durant les deux exercices clos, une capacit dautofinancement (CAF) nette positive et, linverse, assurer une vigilance accrue pour une collectivit dont la CAF est reste ngative pendant deux exercices successifs. Les communes qui ont obtenu un score infrieur ou gal 20 taient au nombre de 14 en 2008 et de 16 en 2009. Lexamen auquel il a t procd en fonction des critres retenus dans ce dpartement a conduit classer six communes en risque important et deux en risque potentiel en 2010, contre respectivement quatre et cinq lanne prcdente. Dans ce dpartement, le dispositif, qui associe la chambre rgionale des comptes depuis 2007, fonctionne avec rgularit. Il est constat une bonne synergie entre les services, permettant une priorisation des dossiers, et des changes multiples avec les collectivits prsentant un degr de sensibilit avr.
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II - Limplication ingale des prfets dans le contrle de lgalit

Un rgime juridique fix par les lois de dcentralisation Selon la loi du 2 mars 1982 relative aux droits et liberts des communes des dpartements et des rgions, les actes des collectivits locales sont excutoires de plein droit ds quils ont t publis ou notifis et, pour certains dentre eux, transmis au prfet, reprsentant de lEtat. Le contrle sexerce donc a posteriori, une fois lacte excutoire. Sil constate quun acte est entach dillgalit, le prfet peut, dans un dlai de deux mois, exercer un recours devant le juge administratif en vue dobtenir son annulation. Cependant, lexercice dun recours gracieux, sous la forme dune simple lettre dobservations, conserve le dlai de recours juridictionnel. De mme, la demande par le prfet de documents ncessaires lapprciation de la lgalit dun acte proroge le dlai de recours juridictionnel. Le contrle budgtaire est un contrle de lgalit spcifique prvu aux articles L. 1612-1 L.1612-20 du code gnral des collectivits territoriales. Il vise sassurer du respect des rgles applicables llaboration, ladoption et lexcution des budgets des collectivits et de leurs tablissements (budgets primitifs, budgets supplmentaires, dcisions modificatives et comptes administratifs). Le prfet est habilit, dans les cas prvus par le CGCT, et aprs saisine puis avis rendu par la chambre rgionale des comptes, rformer les actes budgtaires dans le cadre de son pouvoir de substitution qui lui permet de rgler doffice et de rendre excutoire le budget dune collectivit.
A - Une doctrine de contrle mal cible et des moyens mal ajusts

Outre-mer, les collectivits tant moins nombreuses, le volume des actes contrler est moins lev que dans les dpartements mtropolitains dimportance quivalente. En revanche, leur population tant plus dense (42 % des communes comptant plus de 10 000 habitants), la plus grande varit des actes et les enjeux juridiques et financiers requirent une technicit renforce dans lexercice du contrle de lgalit. Au demeurant, le volume lev des saisines des chambres
rgionales des comptes linitiative des prfets, et des recours devant les tribunaux administratifs, illustre la ncessit dun contrle exigeant des actes administratifs et budgtaires. Durant la priode rcente, deux circulaires ministrielles du 17 janvier 2006 et du 23 juillet 2009 ont dfini les priorits du contrle de lgalit, dans le cadre de la stratgie applicable lensemble des dpartements, y compris les DOM. Mme sil est vrai que certaines dentre elles, commande publique et urbanisme, constituent des thmes sur lesquels il convient dtre attentif outre-mer, il nest, par exemple, envisag de cibler ni le contrle des actes relatifs la fonction publique territoriale, alors que ce domaine concentre la majorit des recours contentieux, ni les contrles budgtaires, malgr les nombreuses situations financires tendues qui appellent un renforcement de la vigilance de lEtat. Au plan local, et lexception dun DOM, les prfets nont pas dfini de stratgie de contrle. La dtermination des priorits est laisse, le plus souvent, linitiative du bureau de la prfecture, sans note dobjectifs, quantitatifs et qualitatifs, ni de mthode organisant les diffrentes phases des contrles, la gestion des dlais et le suivi des lettres dobservation. Il nest pas ralis a posteriori de bilan, qui permettrait dorienter les contrles venir. De plus, la mise en uvre de la rvision gnrale des politiques publiques (RGPP) dans les DOM se traduit par une rduction des ressources humaines affectes aux contrles de lgalit et budgtaire. En Guadeloupe, les effectifs sont passs en 2009 de 24 12 agents. En Guyane, le bureau de la prfecture charg de ces contrles compte 5,5 ETP (quivalent temps plein), auxquels sajoutent trois agents de la direction dpartementale de lquipement, spcialiss dans le contrle des actes durbanisme, mais la centralisation la prfecture de lactivit de larrondissement de Saint-Laurent du Maroni, a conduit orienter vers dautres tches lagent de catgorie A en poste la sous-prfecture. En Martinique, les effectifs sont passs de sept ETP en 2006 et six en 2008. A La Runion, lexercice des mmes missions mobilise 11,9 agents ETP, dont trois cadres A expriments, certains assurant aussi des missions supplmentaires. Il faut viter quune telle volution conduise vincer une mission spcialement sensible dans les DOM, et qui ncessite une vigilance particulire des prfets. La dcision de centraliser lactivit au chef-lieu du dpartement, ds le 1er janvier 2010, devait conduire un approfondissement des mthodes et une mutualisation des expriences. Nonobstant la baisse des effectifs de 450 ETP attendue au plan national sur la priode 2009-2011 dans le cadre de la RGPP, il serait souhaitable
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dajuster, au niveau du ministre charg de loutre-mer et de chaque DOM, les objectifs de contrle de la lgalit, les ressources humaines affectes ces missions aussi bien que les mthodes de travail, en fonction des enjeux et des risques juridiques et financiers des collectivits des dpartements doutre-mer.
B - Une gnralisation souhaitable des ples interministriels de contrle

Cest aux prfets quil revient, sur le terrain, dorganiser la coordination des services de lEtat et leur participation la mission de contrle des actes administratifs. Les rseaux dalerte, adapts loutre-mer, sont de nature favoriser les synergies avec les directions des finances publiques. De plus, lexprimentation faite en mtropole afin que ces dernires exercent un contrle approfondi sur les budgets de collectivits en difficults majeures mriterait dtre tendue aux DOM. Lexercice par les prfets du contrle budgtaire devrait ainsi pouvoir bnficier davantage de capacits dexpertise. Le partenariat avec les directions dpartementales de lquipement (DDE) et aujourdhui les DEAL, le plus souvent formalis par une convention inter services, permet de leur confier le contrle des actes durbanisme sur la base dune stratgie labore en concertation avec le prfet. La synergie est dautant plus importante que les services prfectoraux sont moins mme de matriser la matire, cette catgorie dactes provoquant un nombre important de recours gracieux et contentieux. A La Runion, ce contrle tait assur par les agents de la DDE dans larrondissement de Saint-Denis, alors quil est assur par les services prfectoraux dans ceux de Saint-Pierre et Saint-Paul, ce qui se traduisait parfois par des divergences dinterprtation ou des logiques danalyses diffrentes dans lapplication du droit de lurbanisme. Ce partage a cependant disparu en 2010, avec la mise disposition dagents de la DDE la prfecture. En Guyane, o seule une construction sur deux fait lobjet dune autorisation et la moiti des dossiers reus sont incomplets, laffectation la prfecture dagents de la DDE devrait permettre au prfet de contrler plus efficacement les actes durbanisme. Comme en Guyane o leur existence est rcente et embryonnaire, des ples de comptence interministriels gagneraient tre mis en place. Des pratiques cibles et concertes de contrle de lgalit, entre les
services dconcentrs, participent en effet pleinement de laction de lEtat dans la mise en uvre des politiques publiques. La chambre rgionale des comptes de Guadeloupe a ainsi pu constater a posteriori de graves atteintes par plusieurs communes et tablissements au droit de lenvironnement et de lurbanisme quun contrle de lgalit plus circonspect aurait permis dviter : rejet des eaux uses dans la mangrove (milieu naturel sensible), violation des rgles en matire dinstallation de gestion des ordures et dchets, vente de terrain appartenant au domaine public maritime (Etat) par une commune dans une opration damnagement dun port de plaisance, etc.
C - Une baisse dintensit des contrles

1 - En matire de contrle de lgalit
En Guadeloupe, le taux de contrle, de 72 % en 2007, est tomb 41 % en 2008. En Guyane, selon la prfecture, 90 % des actes reus font lobjet dun contrle. A La Runion, 69 % ont t contrls en 2008, contre 78 % en 2007. A la prfecture de la Martinique, les actes ne sont pas comptabiliss leur arrive, ce qui empche toute mesure des rsultats des contrles effectus. Peu de lettres dobservations semblent avoir t adresses aux collectivits puisque seulement trois correspondances ont t retrouves pour les annes 2006 2008. Dune faon gnrale, les actes contrls portent majoritairement sur la commande publique, la fonction publique territoriale, lurbanisme et les budgets. En dehors de la Martinique, la proportion des lettres dobservation valant recours gracieux est beaucoup plus importante quen mtropole et peut atteindre jusqu 40 % des actes contrls dans le domaine de la fonction publique territoriale, contre 0,9 % au plan national. Les marchs publics suscitent galement de nombreuses observations (jusqu 35 % des actes contrls en Guyane et 25 % en Guadeloupe, contre 3,3 %). Cest La Runion que le taux de recours gracieux est le plus faible (13 % pour les marchs publics, 8,2 % pour la fonction publique territoriale et 3,9 % pour lurbanisme), mais le taux des actes rforms ou retirs la suite dobservations y est le plus important, jusqu 57 % dans le secteur de lurbanisme. En revanche, pour la Guyane, ce taux volue entre 16 33 %, selon les secteurs et les annes. Les dfrs prfectoraux devant les tribunaux administratifs sont aussi plus nombreux. En Guadeloupe, ils ont port sur 0,3 % des actes transmis en 2008, soit plus de dix fois le taux national (0,02 % en 2006), et sont concentrs sur la fonction publique territoriale (70 %), les marchs
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publics (20 %) et lurbanisme (7 %). A La Runion, leur nombre est pass de 33 en 2007, 40 en 2008 et 75 en 2009. Ils portent principalement sur la fonction publique territoriale (24 % en 2009), et lurbanisme (40 %). Le taux de contentieux stablit 0,2 % des actes transmis en 2009. En revanche, en Guyane, les dfrs prfectoraux sont peu nombreux : de un deux par an pour les marchs publics de 2006 2008 et aucun en 2009, cinq pour lurbanisme en 2006 et trois en 2009. Seul le secteur de la fonction publique territoriale a fait lobjet dun nombre de dfrs plus important (de 14 17 entre 2006 et 2008, deux en 2009). Les services de lEtat dclarent privilgier le conseil et le dialogue, laction contentieuse intervenant une fois les voies consensuelles puises. On observe cependant quun nombre non ngligeable de recours gracieux doivent tre abandonns en raison du dpassement du dlai douverture du recours contentieux ou de la dcision du prfet de ne pas le mettre en uvre. En 2008, sur 17 demandes de retrait dactes durbanisme jugs illgaux adresses aux maires, sept seulement ont t suivies deffet. Aucun dfr devant le tribunal administratif na cependant t engag. Pourtant, lusage dune plus grande fermet a montr son efficacit dans le domaine de la fonction publique territoriale, puisque la plupart des recours introduits entre 2006 et 2008 se sont solds par des ordonnances de dsistement, suite au retrait, par les collectivits en cause, des actes contests.
2 - En matire de contrle budgtaire

A La Runion, tous les actes budgtaires transmis (1347 en 2009) sont contrls. Le prfet procde par voie de lettres dobservation (de lordre de 5 6 % de lensemble) des rappels la rgle ou des corrections derreurs matrielles, mais nexerce pas de recours gracieux pralablement aux saisines de la chambre rgionale des comptes, qui, au demeurant, sont peu nombreuses. Les rsultats dgrads observs dans le cadre du rseau dalerte montrent que le haut niveau de vigilance exerc sur les actes budgtaires doit tre maintenu. En Guadeloupe, les saisines de la chambre rgionale des comptes par le prfet sont nombreuses, reprsentant, en 2008, 7,2 % des saisines intervenues au niveau national. Les services font tat des difficults quils rencontrent pour effectuer les contrles dans le dlai imparti par la loi (un mois), alors que la rception des actes budgtaires est concentre sur une courte priode de lanne. Ainsi a-t-il pu tre observ qu trois reprises en 2006, la saisine de la chambre rgionale des comptes na pu intervenir en raison du dpassement des dlais lors de la phase dinstruction.
En Martinique au contraire, les autorits prfectorales ne mentionnent que peu de lettres dobservations et les saisines de la chambre rgionale des comptes sont en nombre dcroissant danne en anne. Cette tendance est paradoxale alors que les indicateurs des rseaux dalerte montrent que la situation financire des collectivits se dgrade. Par ailleurs, les rapports dobservations de la chambre rgionale des comptes sur la gestion de quelques communes martiniquaises ont rvl que la correction dinscriptions insincres au compte administratif faisait apparatre un dficit qui aurait justifi la saisine de la chambre par le reprsentant de lEtat. Une prise de conscience de cette dgradation semble cependant tre intervenue en 2010. En Guyane, alors que la situation financire des collectivits, globalement trs dgrade, rend ncessaire lexercice dune surveillance sans faille de lensemble des actes budgtaires, le taux de contrle stablit entre 59 et 72 % entre 2007 et 2009. La comptence nest exerce que par un seul agent charg de vrifier lensemble des budgets et des comptes des collectivits du dpartement, mme si un emploi mitemps supplmentaire tait sur le point dtre pourvu. En outre, les services prfectoraux privilgient les actions prventives et demandent la collectivit de rformer le document budgtaire avant de saisir la chambre des comptes. Cependant, la lenteur de leur raction peut entraner un dpassement des dlais de saisine de la chambre, comme il a t constat pour une commune dont le budget primitif 2007 aurait du tre adress la chambre dans le cadre dun plan de redressement pluriannuel dcid par le prfet, aprs avis de la chambre, sur le compte administratif 2006. Il est aussi arriv que le prfet dcide de ne pas saisir la chambre rgionale des comptes alors quaux termes de larticle L.1612-14 du CGCT, il y tait tenu en cas de constatation dun important dficit. Le cas sest produit pour la ville de Saint-Laurent du Maroni. Le caractre trs dgrad de la situation financire, linsincrit des comptes, rvls par les indicateurs de rseau dalerte et les analyses financires, taient connus depuis longtemps. A plusieurs reprises les services du contrle budgtaire ont propos au prfet lenvoi de lettres dobservations dnonant les irrgularits et les insincrits. Cest seulement en 2009, la suite du constat de limportant dficit cumul, lors dun examen par la chambre rgionale des comptes de la gestion de cette commune, que le prfet a finalement saisi cette dernire du compte administratif 2008, alors que le seuil de dclenchement de la saisine tait dpass depuis 2003. Une conduite plus ferme, lintroduction plus rapide de la procdure de contrle par le prfet, auraient permis une prise en charge plus prcoce des difficults rencontres par la commune.
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III - Lefficacit relative du contrle budgtaire

Le contrle budgtaire exerc par les chambres rgionales des comptes
Composante du contrle de lgalit, le contrle budgtaire permet au prfet de solliciter lavis de la chambre rgionale des comptes sur la situation budgtaire ou financire dune collectivit en vue de son rglement. Il ne peut sen carter, sauf dcision motive de sa part. Le CGCT prvoit plusieurs motifs de saisines, parmi lesquels les plus frquemment utiliss outre-mer concernent le dficit du compte administratif et le dsquilibre dun budget. Dans le premier cas (article 1612-14 du CGCT), lorsque le prfet constate un dficit suprieur 5 ou 10 % des recettes de fonctionnement, selon que la collectivit compte plus ou moins de 20.000 habitants, il saisit la chambre des comptes qui, dans le dlai dun mois, propose la collectivit les mesures ncessaires au rtablissement de lquilibre. Dans lhypothse dun plan pluriannuel de redressement, la CRC doit examiner le budget de lexercice suivant et, si elle constate quil ne comporte pas les mesures suffisantes pour rsorber le dficit, propose les mesures ncessaires au prfet qui, dans le dlai dun mois, rgle ce budget et le rend excutoire. Lorsquun budget nest pas vot en quilibre rel (art.1612-5 du CGCT), la chambre, saisie par le prfet, propose la collectivit les mesures ncessaires son rtablissement et lui demande une dlibration pour le rectifier. Si cette dlibration na pas t prise dans le dlai dun mois ou si les mesures ne sont pas juges suffisantes, elle propose au prfet de rgler le budget. Ce dernier le rend excutoire, se substituant ainsi lassemble dlibrante qui ne peut plus se prononcer en matire budgtaire avant le terme de cette procdure.
A - Une activit intense mais ingale dans le temps et

selon les dpartements
Dans les DOM, lactivit de contrle budgtaire est trs soutenue. Pour la chambre rgionale des comptes de Guadeloupe, de Guyane et de Martinique, elle a reprsent, entre 2001 et 2010, entre 15 et 25 % de celle de toutes les chambres des comptes franaises. Ds sa premire anne dactivit, en 1983, ces trois chambres ont trait 34 saisines de contrle budgtaire. Ce chiffre na cess de progresser pour atteindre 122
en 1987. Aprs une lgre diminution entre 1989 et 1991, il a culmin 322, en 1994. Depuis cette date, il est en baisse sensible et graduelle.25 La Guadeloupe a toujours occup une place prpondrante, reprsentant, elle seule, les deux tiers des saisines des trois chambres des Antilles et de Guyane. Cette part diminue cependant depuis 2005, alors quelle reste stable en Guyane. En Martinique, les saisines sont moins nombreuses. Lanne 2010 marque cependant un rebond avec neuf saisines prfectorales. A la Runion, aprs une priode assez intense, dans les annes 1990, durant laquelle plusieurs collectivits ont fait lobjet de plans de redressement, lactivit est plus modre, la recrudescence observe en 2008 tant motive par un problme de prsentation du budget. En Guadeloupe, les deux-tiers des communes ont t concernes par une telle procdure entre 2005 et 2010. Certaines ont prsent des dficits qui atteignaient jusqu 90 % des recettes de fonctionnement. Les difficults des communes se rpercutant souvent sur les tablissements publics de leur sphre (caisses des coles, syndicats intercommunaux), la chambre rgionale des comptes est aussi saisie par le prfet des dficits de ces organismes satellites. En Guyane, la moiti des 22 communes a t vise par une procdure de contrle pour des budgets en dsquilibre ou des comptes administratifs en dficit, entre 2004 et 2010. Six dentre elles affichent des situations financires dune particulire gravit, avec des dficits reprsentant de 23 222 % des recettes de fonctionnement.
B - Porte et limites du contrle budgtaire : un bilan nuanc

1 - Une procdure efficace lorsquelle est utilise temps et avec sincrit
Au pralable, la procdure de contrle budgtaire prvue par larticle 1612-14 du CGCT nest mise en uvre que lorsque le dficit cumul de la collectivit est avr et important. Il serait souhaitable de prvoir des dispositifs danticipation de telles situations. Par exemple, le prfet pourrait engager une procdure lorsque la capacit dautofinancement nette est ngative pendant plus de deux exercices, quand bien mme cet indicateur prsente-t-il des limites.
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Cf. annexe 3.
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Pour les trois chambres des Antilles et de Guyane, le nombre de saisines du reprsentant de lEtat pour des comptes administratifs en dficit et des budgets en dsquilibre a diminu entre 2004 et 2010, passant de 84 31. Les saisines au titre de larticle L.1612-14 (compte administratif en dficit) ont chut de 59 en 2004 25 en 2009 et 14 en 2010. Une baisse de mme importance sest produite pour les demandes dinscription de dpenses obligatoires (art. L.1612-15), qui est un indicateur de la solidit financire vis--vis des cranciers des collectivits (de 122 en 2004 62 en 2009). Le montant cumul des dficits constats travers lexamen des comptes administratifs des communes a rgulirement diminu passant de 60,3M en 2003 38 M en 2008. Ainsi, entre 2005 et 2010, 11 communes de Guadeloupe, sept de Guyane et cinq de Martinique ont pu sextraire des procdures de contrle budgtaire. Dix sept avaient leurs budgets sous le contrle de la chambre rgionale en 2010, dont six en Martinique, cinq en Guyane et six en Guadeloupe. A La Runion, sauf exception, il ressort des avis une attitude a priori responsable et constructive de la part des gestionnaires, qui respectent les recommandations qui leur sont donnes, appliquent les plans de redressement et, au final, parviennent rtablir leur situation financire dans des dlais assez courts, de lordre de deux trois ans. Dans ces cas, le dispositif prvu par la loi montre son efficacit. Aux Antilles et en Guyane, lorsquune commune sort durablement des procdures de vigilance prvues par le CGCT, il est plus difficile de faire le dpart entre les facteurs qui concourent lamlioration de sa situation financire : efforts internes de gestion, suivi des recommandations des plans de redressement, dispositifs de restructuration financire linitiative de lEtat. Mais il est certain, que comme La Runion, lefficacit de cette procdure, qui nest ni mcanique ni autoritaire, dpend surtout de lengagement des principaux acteurs : plein exercice de ses attributions par le prfet, constance et clrit de la chambre dans ses avis rendus, sincrit de lordonnateur dans linformation budgtaire et financire quil fournit et relle volont de sa part de mettre en uvre les mesures qui lui sont prconises.
2 - Linadaptation aux situations dinsolvabilit chronique

Cependant, les procdures de contrle budgtaire nont pas vocation rgler les problmes dinsolvabilit chronique, mais plutt de faire face des dsquilibres momentans, susceptibles dtre corrigs, avec le concours actif des gestionnaires, en un, voire deux exercices.
Force est de constater que, dans un certain nombre de cas, les procdures sont inadaptes, par exemple lorsque les ordonnateurs dissimulent volontairement leur situation financire et quils sopposent, dlibrment ou par inertie, la mise en application des plans de redressement prononcs par les prfets sur proposition des chambres rgionales des comptes. Il sensuit une fuite en avant qui a pour consquence le maintien de la collectivit sous contrle budgtaire pendant de trs longues annes. Au cours des annes 2000, une dizaine de communes de Guadeloupe et cinq de Guyane se sont vues appliquer les procdures de contrle budgtaire pour des priodes suprieures cinq ans. Le cas de la commune de Roura (Guyane)
Roura (3000 habitants) est sous le contrle de la chambre rgionale des comptes depuis 1992. Les recommandations tendant au redressement des quilibres budgtaires et financiers ont t renouveles chaque anne sans avoir t suivies deffet. Le dficit sest accru rapidement passant de 1,52 M en 1997 4,4 M en 2003, puis 6,5 M en 2004 et, aprs avoir diminu en 2005 et 2006, 8,3 M en fin 2008, soit 222 % des recettes de fonctionnement. Poursuivant sa fuite en avant, la commune a vot son budget 2010 avec un dficit prvisionnel de 10,5 M, que la chambre a propos de stabiliser 9,5 M, montant atteint la fin 2009. Roura na pas mis en uvre les mesures de redressement prconises par la chambre. Les arrts de rglement prononcs par le prfet, fixant le niveau des autorisations de dpenses ne pas dpasser, nont pas dissuad la commune de continuer engager de nouvelles dpenses de fonctionnement et dinvestissement. Dans ses rapports dexamen de la gestion pour les exercices 1992 2001, puis 2001 2009, la chambre estimait que la collectivit procdait la ralisation de programmes qui dpassaient largement ses capacits de financement. A partir de 2003, la capacit nette dautofinancement, devenue ngative, traduisait un dficit profond avec des charges de structure (frais de personnel et annuit de la dette) qui dpassaient les seuils dalerte. Des investissements hasardeux et de mauvaises mthodes de gestion ont contribu linsolvabilit de la commune. Le paiement des salaires seffectue difficilement, et les fournisseurs sont rgls le plus souvent par le prfet selon la procdure du mandatement doffice Le doublement de la fiscalit entre 1995 et 2000, avec des taux trs suprieurs la moyenne dpartementale, na pas permis damliorer la situation car lexcutif a continu engager de nouvelles dpenses hors budget. Le recours un plan de restructuration na, pour le moment, pu tre envisag dans la mesure o la commune reste dans lincapacit de rembourser un ventuel emprunt qui lui permettrait dapurer ses dettes.
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3 - Les difficults dues au calendrier des procdures de contrle budgtaire

Une des conditions de russite dun redressement tient lintervention rapide de la chambre rgionale des comptes. Or le calendrier budgtaire dune part, et les dlais fixs pour dclencher les procdures de contrle dautre part, ne favorisent pas une action diligente qui devra, de toute faon, se conformer la rgle de lannualit budgtaire. En effet, un budget primitif soumis des mesures de redressement ne sera transmis la chambre que fin avril et ne sera rendu excutoire, aprs rglement par le prfet, quau cours de la premire dcade de juin. Dans le cas o un prcdent budget aura t rgl par le prfet, la date de vote est dcale au 1er juin et le rglement de ce budget ne pourra intervenir avant la fin du mois daot. Dans cet intervalle, la collectivit aura engag des dpenses, dmarr ses programmes dinvestissement, ce qui compromet leffectivit des mesures prconises. Lorsque la saisine se rfre larticle L.1612-5 du CGCT (budget en dsquilibre), les dlais fixs sont encore plus longs puisque la procdure inclut le vote dune seconde dlibration par lassemble, sur le fondement de lavis de la chambre rgionale des comptes. Si cette dlibration nest pas prise, ou si elle ne comporte pas les mesures juges suffisantes par la chambre, celle-ci rendra un deuxime avis et le budget ne sera pas excutoire avant la fin du mois daot. Dexprience, larrt de rglement est pris dans la plupart des cas au cours du dernier trimestre de lanne. De mme, lorsque la chambre est saisie dun compte administratif pour un dficit dexcution, les mesures de redressement ne pourront sappliquer que lors de lexercice suivant, la saisine de la chambre intervenant, souvent, au cours du dernier trimestre de lanne dexcution du budget. Lexamen des budgets supplmentaires pose le mme problme en raison de leur vote tardif et les chambres sont dans limpossibilit de faire des propositions compte tenu de la date laquelle lavis est rendu. Or, il arrive frquemment que les ordonnateurs attendent la fin de lexercice pour inscrire au budget supplmentaire ou dans des dcisions modificatives, des dpenses contraires au plan de redressement. Ainsi, la procdure qui prvoit la transmission la chambre rgionale des comptes du budget supplmentaire lorsque le budget primitif a t rgl (art. L.1612-9, al 2 du CGCT) reste souvent lettre morte en raison de la clture prochaine de lexercice.
La commune de Saint-Louis (La Runion)

En mai 2009, la chambre rgionale des comptes a t saisie par le prfet dune dcision modificative du budget 2009, par laquelle les dpenses de fonctionnement de cette commune (50 000 habitants) taient augmentes de 15,5 M. Cette nouvelle charge tait finance par linscription dune recette de 13,9 M de travaux en rgie , ce qui permettait son transfert en section dinvestissement et son financement par un emprunt de 12 M et une dotation de 1,9 M au titre de la mobilisation anticipe du FCTVA dcide dans le cadre du plan de relance de lconomie. Or, le prt projet na pas t obtenu. La chambre a montr que linscription de travaux en rgie pour un montant de 15 fois suprieur celui inscrit dans les budgets prcdents visait faire financer des dpenses de personnel par la section dinvestissement, notamment par lemprunt. Il sagissait en ralit dun emploi dtourn de la procdure des travaux en rgie destin masquer la situation alarmante de la commune, dont le dficit atteignait 11 M. La CRC de La Runion observait que le dsquilibre trouvait son origine dans limportance des dpenses de personnel augmentes de 72 % entre 2005 et 2009 - qui mobilisaient 76,5 % des recettes de fonctionnement, y compris les charges de personnel du centre communal daction sociale et de la caisse des coles, tablissements publics financs par le budget communal. La chambre a donc propos un plan de rtablissement de lquilibre sur 4 ans, entrin par un rglement doffice du budget par le prfet. Or, si la saisine de la chambre rgionale des comptes dans le cas dun budget vot en dsquilibre a pour effet de priver lassemble dlibrante de ses pouvoirs budgtaires pendant la mise en uvre de la procdure, elle les recouvre une fois le budget rgl par le prfet. Le conseil municipal prenait ainsi deux dcisions modificatives en fin 2009 par lesquelles il augmentait les prvisions initiales de dpenses, notamment par des recrutements massifs de 140 agents sous contrat dure dtermine 80 %. Ladoption tardive de ces dcisions modificatives empchait la chambre rgionale de se prononcer efficacement sur ces nouvelles mesures qui aggravaient le dficit cumul en le portant 21 M en 2009. Pour 2010, la chambre rgionale des comptes a demand au prfet de rgler le budget avec un dficit prvisionnel de 20,35 M, reprsentant 30 % des recettes de fonctionnement. Dans son avis sur le budget primitif 2010, elle observe que le ratio de rigidit des charges reste exceptionnellement lev 81,6 % et que le coefficient de mobilisation du potentiel fiscal passe de 174 % 261 %, compte tenu des taux dimposition arrts par la commune.
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Il arrive galement que les prfets saisissent tardivement la chambre rgionale des comptes, sans motif apparent. En 2009, en Guyane, quatre saisines de budgets primitifs sont intervenues entre la miaot et la fin septembre avec, dans le cas le plus extrme, une saisine pour absence de vote du budget reue le 11 dcembre 2009.
IV - Des dispositifs de restructuration sans garantie de consolidation durable

Larticle L 2335-2 du CGCT prvoit la possibilit de versement de subventions exceptionnelles aux collectivits lorsquelles ne sont pas en mesure de rtablir lquilibre de leurs comptes par leurs propres moyens en dpit de leur effort, notamment fiscal, port au maximum. Dans un contexte budgtaire de diminution des subventions exceptionnelles de lEtat (de 3,05 M en 2002 1,73 M en 2007), de nouveaux dispositifs susceptibles de rpondre aux difficults rcurrentes des communes doutre-mer ont t envisags par les reprsentants de lEtat.
A - Des montages contractuels reposant sur une irrgularit

A linitiative des prfets de Guadeloupe et de Guyane, lEtat a engag une dmarche contractuelle avec les communes selon deux modalits.. Le premier dispositif, initi en Guadeloupe en 2004, comporte un contrat Cocarde (contrat dobjectif communal daide la restructuration et au dveloppement) et une convention de prts, signs par le maire respectivement avec lEtat (le prfet et le trsorier payeur gnral), et avec lAgence franaise de dveloppement (AFD). Dune dure de deux quatre ans, il se caractrise, face au constat dune situation dgrade, par le versement dune subvention exceptionnelle de lEtat et loctroi dun prt long terme par lAFD destins principalement apurer les arrirs de dettes de fournisseurs. En contrepartie la commune sengage mettre en uvre diverses mesures pour amliorer sa gestion interne, matriser, voire rduire, ses charges et augmenter ses ressources. LEtat, de son ct, sengage, outre le versement dune subvention, accompagner leffort de redressement de la commune en mobilisant ses services.
Dune dure de cinq ans, les protocoles de restructuration financire et daccompagnement conclus en Guyane compter de 2008 sapparentent aux contrats Cocarde, mais se limitent aux seuls prts de lAFD, sans subvention exceptionnelle. Toutefois, lEtat prend en charge, 26 hauteur de 2 M , les mesures dappui aux collectivits pour mettre en uvre les actions doptimisation de leur gestion et de leurs recettes. Ces protocoles visent reconstituer les fonds de roulement des communes, apurer les dettes, recrer la confiance chez leurs fournisseurs et relancer lactivit sur un territoire dpendant de la commande publique. Ces deux dispositifs sont contractuels car la rgle constitutionnelle de libre administration des collectivits territoriales (3me alina de larticle 72) impose leur accord pour quils soient mis en uvre. En revanche, ils reposent sur une irrgularit. Deux lettres des ministres de lintrieur et des finances des 21 janvier 2004 (pour la Guadeloupe) et 12 septembre 2007 (pour la Guyane) autorisent ladministration droger aux rgles poses par larticle L.1612-4 du CGCT qui interdit de financer la section de fonctionnement dune collectivit par des recettes dinvestissement, et notamment par lemprunt. Or les prts long terme consentis par lAFD sont certes comptabiliss en recettes de la section dinvestissement, mais sont principalement affects au paiement darrirs de dpenses de fonctionnement, ce qui est illgal.
B - Une slection mal cible des communes restructurer

Les critres de slection des communes ligibles ces dispositifs, qui ne font lobjet daucun texte lgislatif ou rglementaire, ne sont pas appliqus de faon uniforme. Ladministration cite ainsi lidentification dun dficit par la chambre rgionale des comptes, le caractre rcurrent de ce dficit ou la perspective dun long processus de rsorption, la capacit de la commune supporter une augmentation de son encours de dette sans que ses possibilits dinvestissement en soient altres et le caractre non structurel du dficit. Sy ajoutent lapprciation de la volont du maire dagir pour redresser la situation financire, et des effets conomiques nfastes des dettes fiscales, sociales et fournisseurs. Si la ville de Fort-de-France sest vue refuser en 2009 un protocole de redressement au motif quelle ntait pas sous observation de la
En application de larticle 3 de laccord-cadre de partenariat entre lEtat et lAFD du 28 juin 2008.
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chambre rgionale des comptes (seul son budget primitif 2005 avait t transmis par le prfet), celle de Kourou nen a pas moins t bnficiaire en 2008, alors que seul son budget primitif 2005 avait t transmis la chambre rgionale et quelle avait bnfici dun versement de 3,2 M en 2006, suite une dcision du Conseil dEtat. Il est vrai que le compte administratif 2008, sil avait t sincre (absence dinscription en restes raliser de dettes pour plus de 10 M), aurait d tre dfr par le prfet.
1 - Des choix discrtionnaires

Actuellement donc, les dispositifs de restructuration financire sont limits aux communes de deux DOM : la Guadeloupe et la Guyane. Au terme dune mission exploratoire conjointe des services de loutre-mer et de lAFD en septembre 2003, 17 communes de Guadeloupe, sous observation de la chambre rgionale des comptes, devaient bnficier du dispositif, avec des prts de restructuration chelonns en 2003 et 2004. Selon le scnario envisag, trois groupes avaient t constitus, le premier comprenant cinq communes considres comme prioritaires (Pointe-Noire, Saint-Louis-de-Marie-Galante, SainteRose, Morne--LEau, Saint-Claude) pour fin 2003-dbut 2004, le second, sept pour fin 2004, et le troisime, cinq en attente de sortie ventuelle du contrle de la chambre. Au 31 dcembre 2010, seules huit communes (Sainte-Rose considre comme prioritaire, Goyave, Le Lamentin, Petit-Bourg, Saint Louis-de-Marie-Galante, Vieux-Fort, Bouillante) ont sign un Cocarde. Basse-Terre, qui navait pas t retenue initialement, en a galement bnfici. En Guyane, au terme dun processus identique, un aide-mmoire analysait la situation des vingt-deux communes et estimait 60 M le montant total des prts de restructuration de lAFD avec, en complment, 20 M de prts de financement dinvestissements. Six dentre-elles, forts enjeux , taient retenues pour le premier semestre 2008 (Cayenne, Kourou, Macouria, Mana, Matoury et Saint-Laurent du Maroni), les autres devant suivre au second semestre. Une nouvelle mission des services de loutre-mer et de lAFD, en mai 2008, confirmait linscription de Cayenne, Mana, Matoury et Kourou sur la liste prioritaire, mais excluait Macouria, qui avait dj conclu un contrat de type Cocarde en 2005 avec une subvention exceptionnelle de 275 000 , lui permettant de rtablir ses comptes, sans prt. Elle excluait aussi Saint-Laurent du Maroni, constatant le caractre structurel du dficit confirm par un audit de novembre 2009. La chambre rgionale des
comptes avait galement rvl un dficit de plus de 14 M en fin 2008 et des comptes insincres. Les critres annoncs sont trs souples : si la commune de Kourou a pu tre retenue, Roura et Saint-Laurent du Maroni, sous observations de la chambre rgionale des comptes depuis plusieurs exercices, en taient exclues au 31 dcembre 2009.
2 - Une dmarche guide par lanalyse des risques de lAFD

LAFD, tablissement public soumis au code montaire et financier, joue un rle central dans le cadre de sa mission de financement et daccompagnement des politiques publiques outre-mer (prts bonifis, restructuration financire). Mais sagissant de collectivits en difficults, elle entend matriser son risque de prteur en vrifiant la capacit de remboursement de la commune emprunteuse. De plus, les prts de restructuration, quand bien mme sont-ils inscrits en recettes de la section dinvestissement, visent satisfaire un besoin de financement global. Pour ce motif, lAFD applique un taux de march et non un taux bonifi. Ainsi, la politique de soutien que lEtat apporte aux collectivits des dpartements doutre-mer en difficult, reste subordonne lanalyse des risques de lAFD, qui intervient sans vritable concurrence. Les communes les plus dficitaires se trouvent vinces des dispositifs de restructuration, comme le notait, propos de Saint-Laurent du Maroni, le rapport prcit de la mission de mai 2008 : La communene peut pas dgager les marges de manuvre ncessaires au remboursement du prtLexercice de la restructuration financire par la seule matrise des charges adosse un prt atteint ici ses limites . Au total, fin 2010, le montant des prts de restructuration octroys par lAFD des communes de Guadeloupe slve 38,8 M. Le besoin tait estim initialement 81,9 M pour les dix-sept communes retenues dans le scnario de dploiement sur la priode 2003 2004, Basse-Terre qui nen faisait pas partie, en ayant aussi bnfici hauteur de 3,8 M. Moins de la moiti des financements estims ncessaires a t engage. En Guyane, les prts de restructuration de lAFD slvent 47,4 M, auxquels sajoutent 7,5 M de prts dinvestissements consentis par la CDC deux communes. En fin 2010, le total demeurait en de des 70-80 M initialement jugs ncessaires pour reconstituer les fonds de roulement et raliser les investissements prioritaires, selon la lettre du 12 septembre 2007 des ministres de lintrieur et du budget. Selon ladministration, la restructuration ne doit pas tre rduite un prt, mais comprend un appui aux communes en difficult pour lequel
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lAFD simplique au-del de son rle de banquier. Il est vrai que le remboursement du prt sera dautant mieux assur que les tudes prospectives seront de qualit et que la commune emprunteuse sera bien conseille et soutenue.
C - Un risque dengrenage
1 - Des engagements rciproques dsquilibrs
En Guadeloupe, le dispositif Cocarde est articul sur des contrats dont les dures ne concident pas : de deux cinq ans pour le contrat dobjectif et jusqu 25 ans pour la convention de prt. Si le versement de la subvention et la libration des tranches de prt se font a priori en fonction du respect dobjectifs intermdiaires assigns la commune, par la suite la commune na pour seule obligation que de respecter les chances de remboursement du prt. Par ailleurs, la subvention a surtout vocation inciter les communes sengager dans un Cocarde. Or le lien entre loctroi de la subvention et latteinte de certains objectifs aurait pu senvisager moyen terme (trois quatre ans) ce qui, selon ladministration, naurait pas t suffisamment attractif pour les communes. Au surplus, le dfaut de sincrit et de fiabilit des budgets et des comptes, constat souvent par la chambre rgionale des comptes, altre la perception de lampleur des difficults financires. La commune de Goyave a ainsi occult une partie de ses dettes fournisseurs (700 000 ) lors de llaboration du Cocarde, rendant les objectifs fixs totalement illusoires. En Guyane, le montant des versements a t calcul partir de celui des factures et des mandats retenus pour dterminer le montant du prt. Seuls les prts aux communes de Cayenne et de Mana ont t verss en deux tranches, un an dintervalle, en labsence dobjections du comit de pilotage local. Ces versements n'taient pas conditionns la ralisation dengagements souscrits par la commune. Pour les maires dont la commune est en difficult, ces dispositifs sont une aubaine. Tout repose sur leur bonne volont puisque le contrat consiste recevoir immdiatement des liquidits contre des promesses damlioration de gestion tenir ultrieurement.
2 - Des rsultats mitigs

Selon ladministration, la russite de ces dispositifs est garantie par le suivi rapproch de chaque commune par les multiples partenaires
impliqus (AFD, CDC, CNFPT). Lexistence de comits de pilotage et de suivi, composs de reprsentants de lEtat, de lAFD et du maire, favorise la surveillance, pendant la dure du contrat, des actions conduites pour redresser la gestion, au vu du diagnostic et des objectifs contractuels. La chambre rgionale des comptes a examin en 2009 leffet de deux Cocarde en Guadeloupe (communes de Sainte Rose et de Goyave)27 et en 2010, de contrats de restructuration en Guyane (Cayenne et Kourou). Seule lvaluation du Cocarde de Sainte-Rose est intervenue au terme du contrat, les autres ne constituant que des bilans dtape. Les constats confirment les limites que lon pouvait dceler dans le dispositif. Si Cayenne sattache respecter les objectifs damlioration de gestion, ainsi que la trajectoire de redressement, ailleurs les efforts sont ingaux. Les recettes fiscales, lorsquelles sont considres comme des facteurs cls de redressement, ne sont pas ncessairement mobilises hauteur des objectifs assigns, non seulement en ce qui concerne laugmentation des taux, dont la mise en uvre relve de la responsabilit des assembles dlibrantes, mais aussi par llargissement des bases imposables, dont la responsabilit est partage avec lEtat28. Les prconisations de matrise et de diminution des charges de personnel ne sont pas respectes, les objectifs chiffrs de rgulation de la masse salariale tant parfois dpasss ds la premire anne dexcution. Cette responsabilit incombe principalement aux communes. Il importe aussi que la conduite de lEtat soit cohrente. Comme il a t constat en Guyane, il ne peut dun ct (trsorerie gnrale et prfecture) fixer un objectif de rduction des frais de personnel, et dun autre, au mme moment, signer (DDTEFP place sous lautorit du prfet) des conventions de dveloppement demplois aids qui, lorsquils arrivent chance sont souvent prenniss, faute de contrle de lgalit, ce qui alourdit dautant la masse salariale. Les efforts de matrise des autres charges ne sont pas la hauteur des objectifs fixs par les contrats, quil sagisse des charges gnrales (ftes et crmonies, achats, etc.) ou bien des subventions verses des satellites qui ncessitent une redfinition des tarifs des services publics excuts par leur intermdiaire. En conclusion, les dispositifs financiers mis en uvre en Guadeloupe et en Guyane, ont indniablement permis de rapidement
27 Le contrat Cocarde de Goyave a t sign en dcembre 2006. Le contrle de la gestion opr par la chambre rgionale des comptes a port sur les exercices 19982008. 28 Voir supra chapitre II B.
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restaurer des marges de manuvre financires pour les communes bnficiaires grce la restructuration de leur passif, ds lors quelles ntaient pas dj surendettes. Mais leur redressement durable est subordonn des mesures damlioration de leur gestion, correctrices des dsquilibres, dont elles ne respectent pas toutes rigoureusement les objectifs assigns, et qui, en tout tat de cause, dpendent de leur bon vouloir, quelles que soient les stipulations prvues dans ces dispositifs.
3 - Les risques de rptition des demandes

Le risque dune nouvelle dgradation financire et de ritration de demandes de restructuration, ne peut donc tre cart, alors mme que, pendant de nombreuses annes, ces communes devront porter la charge financire de leur passif restructur. Une gnralisation des dispositifs de type Cocarde prsenterait un risque de dvoiement dautant plus grave quils reposent sur un manquement, dj voqu, aux rgles prudentielles dinterdiction de financement des charges de fonctionnement par lemprunt. Si la logique de guichet inhrente aux subventions exceptionnelles peut ne pas tre incitative, celle de loctroi de prts de restructuration comporte aussi ses propres limites. Les engagements sont labors comme devant permettre la collectivit, selon leur programmation, de financer le surcrot de dette due lemprunt de restructuration tout en assurant la prennit du retour lquilibre financier. Ces dispositifs ne peuvent reposer que sur un partipris de confiance vis--vis des communes ds lors que la contrainte damlioration de gestion est obligatoirement subordonne au principe constitutionnel de libre administration des collectivits territoriales. __________ CONCLUSION ET RECOMMANDATIONS ________ Il importe que lEtat accompagne plus rigoureusement les communes doutre-mer, non seulement en exerant, laide des dispositifs de rgulation prvus par la loi, une surveillance qui permette de prvenir prcocement les situations de crise, mais aussi en encadrant plus strictement les conditions de leur dveloppement et les modalits de leur redressement. Le rseau dalerte spcifique aux communes doutre-mer cr par lEtat en 2002 est destin permettre la dtection prventive et le traitement prcoce de situations financires tendues, voire dgrades.
Sa mise en uvre, qui na fait lobjet daucun texte lgislatif ou rglementaire, conduit le considrer comme une simple activit de conseil, accepte en tant que telle par les excutifs communaux, alors que ceux-ci sont dans lignorance des lments et du calcul formant le score. Cette absence de base lgale a pour consquence quil ne peut tre peru ou utilis comme un moyen de substitution aux procdures de contrle budgtaire prvues par le CGCT. Sil a permis dassurer une plus grande synergie entre les services du prfet et ceux de la direction gnrale des finances publiques, le rseau dalerte a chou dans son objectif danticipation et de rglement des crises financires. En effet, les rsultats obtenus montrent que le nombre de communes prsentant des situations financires dgrades est soit stable, soit en augmentation depuis plusieurs annes. Dpourvu de possibilits de sanctions, le succs du dispositif est trs largement dpendant du bon vouloir et de limplication des excutifs. Dans les dpartements doutre-mer, lexercice du contrle de lgalit et du contrle budgtaire se caractrise par un volume lev de lettres dobservation valant recours gracieux, de recours contentieux devant le tribunal administratif et de saisines des chambres rgionales des comptes. Ce constat illustre la ncessit dun contrle vigilant des actes administratifs et budgtaires. Or, sous leffet de la rvision gnrale des politiques publiques et de la centralisation du contrle de lensemble des actes la prfecture, la rduction des moyens a entran, dans trois dpartements sur quatre, une baisse du pourcentage des actes soumis au contrle, sans redfinition pralable et mise en uvre dune stratgie et de priorits rpondant aux problmatiques propres aux DOM. Par ailleurs, la coordination des services dconcentrs de lEtat participant la mission de contrle apparait insuffisamment organise, notamment en labsence dune structure oprationnelle ddie. Lexprience montre que, dans nombre de cas, les procdures de contrle budgtaire ont fait la preuve de leur efficacit. En effet, lorsque les comptes prsentent une garantie de sincrit et lorsque lexcutif est dtermin retrouver lquilibre budgtaire, les progrs peuvent tre rapides. Il arrive cependant que le manque de formation des gestionnaires, la mauvaise volont des ordonnateurs, leur inertie, les comportements tendant masquer la ralit budgtaire afin dviter les contraintes des plans de redressement, fassent chec aux procdures de rgulation, dont le succs ncessite une implication sans faille et la volont daboutir des ordonnateurs. De plus, les dispositions du CGCT relatives aux pouvoirs
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de rglement des budgets par les prfets, sont inaptes lorsque les communes sont confrontes des crises financires chroniques, impliquant souvent des plans de redressement pluriannuels. Lactuelle procdure qui permet lordonnateur et lorgane dlibrant de recouvrer la plnitude de leurs attributions budgtaires, ds le rglement du budget par les prfets, a pour effet de faire obstacle la mise en uvre des plans de redressement que ces derniers arrtent. Il conviendrait donc que leur pouvoir en la matire soit tendu jusquau terme du plan de redressement. Enfin, la prise en charge prcoce des difficults financires est un lment dterminant pour parvenir restaurer lquilibre budgtaire. Elle devrait intervenir sans attendre, ds que lanalyse des comptes fait apparatre une dgradation de la situation. Les dispositifs de restructuration financire reposent sur une dmarche contractuelle engage par lEtat qui a accord des subventions exceptionnelles, dans le cas des plans Cocarde en Guadeloupe, et par lAFD, qui octroie des prts destins ramnager leur passif. Appliqus galement la Guyane, ils sappuient sur deux simples lettres des ministres de lintrieur et des finances qui ont autoris droger aux rgles de la comptabilit publique, interdisant de financer des dpenses de fonctionnement par lemprunt. Lanalyse des diffrents contrats passs avec les communes montre, selon les cas, des conditions de souscription diverses et des critres de slection variables, qui ont donn lieu des choix drogeant aux priorits initialement dfinies. LAFD a t retenue comme partenaire privilgi, sans mise en concurrence. Selon sa dmarche prudentielle, elle est conduite ne pas accorder de prts de restructuration aux communes en incapacit de les rembourser, ce qui vince celles qui sont le plus en difficult et ne correspond pas lobjectif recherch par lEtat, ds lors que les subventions exceptionnelles ne sont pas verses. Les engagements rciproques sont dsquilibrs. La brve dure des contrats dobjectifs souscrits par les communes ne concide pas avec celle de la convention de prt long terme, de sorte que le respect des objectifs assigns apparait alatoire ds le versement de la dernire tranche de lemprunt et de lventuelle subvention de lEtat. Des premiers bilans du dispositif, il ressort que si la restructuration de leur passif permet aux communes de retrouver des marges de manuvre financires, les excutifs, faute dune implication suffisante, nont pas toujours saisi loccasion de restaurer durablement
les quilibres fondamentaux en optimisant leurs ressources, en matrisant leurs dpenses, notamment de personnel, et en amliorant leur gestion. Il existe donc un risque dengrenage li leffet daubaine que reprsentent de tels dispositifs, ce qui rend dautant plus ncessaire un fondement et un encadrement qui relvent de la loi. Il est recommand de :
concernant le rseau dalerte:
12- publier les indicateurs du rseau dalerte ; 13- pondrer le poids des ratios en affectant une valeur suprieure au coefficient dautofinancement courant, ainsi quau ratio de rigidit des charges structurelles ; concernant le contrle de lgalit :
14- renforcer les moyens affects au contrle de lgalit et au contrle budgtaire afin de permettre un contrle vigilant des actes administratifs et budgtaires ; 15- crer, sous lautorit du prfet, un ple de comptences interministriel afin dorganiser une synergie et une mutualisation des moyens des diffrents services de lEtat participant aux contrles ; 16- mettre contribution les services du Trsor public pour lexercice du contrle budgtaire ; concernant le contrle budgtaire :
17- crer un nouveau cas de saisine budgtaire lorsque la capacit dautofinancement nette est ngative pendant deux exercices conscutifs ; 18- avancer au 31 mars la date de vote du compte administratif, afin dintgrer les rsultats du CA dans le BP de lanne suivante ; 19- transmettre automatiquement lensemble des dcisions budgtaires la chambre rgionale des comptes pendant toute la dure des plans de redressement (et pas seulement loccasion des BP suivants) ; 20- publier obligatoirement des avis et arrts prfectoraux ds leur notification et sans attendre la dlibration du conseil municipal ; 21- dans le cas dun plan de redressement pluriannuel, les saisines ultrieures pourraient dboucher sur un avis unique, constatant soit la conformit au plan, soit la ncessit immdiate dun rglement prfectoral. Cette procdure acclre exclurait les saisines en L. 1612-5, plus longues mettre en uvre ;
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22- donner un fondement lgal, et donc une force contraignante, aux plans de redressement proposs par les chambres rgionales des comptes. Ils seraient fixs par arrt prfectoral aprs une procdure contradictoire qui prserverait les droits de la collectivit et qui serait lacte fixant des plafonds de dpenses autoriss dans le cadre du plan de redressement ; 23- envisager dengager la responsabilit propre de lordonnateur en cas de manquement grave ou rpt dans lexcution des mesures de redressement prvues par les articles L.1612-5 et L. 1612-14 du code gnral des collectivits territoriales, ayant pour effet de porter atteinte au fonctionnement normal de la collectivit ou daltrer durablement sa situation budgtaire, fiscale ou financire ; concernant les dispositifs de restructuration financire : 24- donner un fondement et un encadrement lgal au dispositif de restructuration ; 25- assurer, dans le cadre des plans de restructuration, une meilleure coordination pour loctroi des contrats aids entre la direction du travail et de lemploi et les services prfectoraux ; 26- conditionner, en accord avec lorganisme prteur, la libration du prt au respect des engagements souscrits pour rtablir les grands quilibres.
Conclusion gnrale
Les collectivits doutre-mer sont confrontes des enjeux particuliers de gouvernance, tenant un contexte conomique et social spcifique marqu par une croissance dmographique trs forte en Guyane, soutenue la Runion, et un vieillissement progressif des populations aux Antilles, par une croissance conomique longtemps leve, mais brusquement ralentie partir de 2008 et dgrade en 2009 par la crise sociale et, enfin, par des taux de chmage les plus levs des rgions de lUnion Europenne. Ce contexte pse sur la gestion des communes des dpartements doutre-mer. Les ressources des communes doutre-mer reposent, en grande partie, sur la fiscalit indirecte (octroi de mer et taxe spciale sur les carburants), la diffrence des communes de mtropole. Assises sur la consommation, elles sont soumises au risque de stagner, voire de diminuer en cas de retournement de conjoncture, comme cela sest produit en 2009. De plus, le rgime de loctroi de mer, tolr par lUnion europenne dans un moratoire qui doit tre renouvel en 2014, ne satisfait pas encore aux exigences poses par Bruxelles pour justifier le bien-fond conomique de son maintien. Au surplus, il favorise davantage le financement des charges de fonctionnement que celui des investissements. Bien que les communes des DOM disposent de ressources suprieures la moyenne, la forte croissance des charges au cours de la dernire dcennie a provoqu une dgradation des rsultats. En 2009, plus de la moiti dentre elles sont en insuffisance dautofinancement net. La crise structurelle, masque par une absence de sincrit des budgets et de fiabilit des comptes principalement aux Antilles et en Guyane, sest brutalement aggrave du fait de la crise conomique et sociale de 2009. Ce sont, essentiellement les frais de personnel qui contribuent la hausse des charges gnrales et lamenuisement des marges de manuvre. Depuis 2000, les effectifs ont augment, absorbant une part de plus en plus grande des recettes. Les communes ont ainsi volontairement jou un rle d amortisseur social en recrutant, sur des emplois prcaires, des personnels peu qualifis et en les prennisant par voie contractuelle et par titularisation, dans des conditions souvent non conformes au statut de la fonction publique territoriale. Elles doivent non seulement mettre profit la modification de la pyramide des ges de leurs
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COUR DES COMPTES
personnels pour recomposer les effectifs en ne renouvelant pas systmatiquement tous les dparts la retraite. Il leur faut aussi mettre en uvre des politiques performantes de gestion qualitative des ressources humaines. De ce fait, linvestissement est le parent pauvre des activits de la sphre communale, sauf La Runion. Les dpenses dquipement sont nanmoins encore soutenues, car elles sont davantage finances par les subventions reues que par les ressources propres. Le phnomne est amplifi par les carences de programmation technique et financire, par les insuffisances des matrises douvrages et des conduites doprations dispendieuses et peu efficaces. Le recours lintercommunalit na pas t suffisant, en particulier en Guadeloupe, pour pallier ces dficiences. Il importe de remettre linvestissement au cur de la sphre communale, en particulier par une rorientation de loctroi de mer en sa faveur. Face lampleur des dficits, des difficults et des manquements observs, le rle de lEtat, dans sa fonction de rgulation est insuffisant. Le rseau dalerte nexerce pas assez le rle prventif qui en est attendu, car la mthode de calcul des scores retenue pour loutre-mer ne permet pas une hirarchisation pertinente du risque financier. En outre, son usage confidentiel par les prfets nuit son efficacit vis--vis des communes. Il conviendrait de le rendre public. De mme, le contrle de lgalit exerc par les prfets, devrait, dans un contexte de rvision gnrale des politiques publiques, tre mieux cibl en fonction des risques propres aux DOM et, mieux coordonn au sein des services de lEtat., Dans certains DOM, il faut quil soit effectivement exerc. Le contrle des actes budgtaires, procdure de mise sous vigilance des collectivits en difficult par la chambre rgionale des comptes, a t particulirement dvelopp dans les DOM, surtout en Guadeloupe et en Guyane. La diminution du nombre des saisines atteste, en autres facteurs, dune efficacit qui dpend surtout de lengagement des acteurs : plein exercice de ses attributions par le prfet, constance et clrit de la chambre rgionale des comptes dans ses avis rendus, sincrit de lordonnateur dans linformation quil fournit et relle volont de sa part de mettre en uvre les mesures qui lui sont prconises. Mais cette procdure nest pas adapte aux situations dinsolvabilit chronique. Les propositions de la Cour et des chambres rgionales des comptes, qui reprennent en partie celles quelles ont dj formules, visent amliorer lefficience de cette procdure et renforcer les cas de saisines en anticipation de crise.
CONCLUSION GENERALE
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Enfin, un dispositif contractuel a t mis en place partir de 2004 par les services de lEtat, avec lAFD, pour aider certaines communes de Guadeloupe et de Guyane restaurer leur quilibre financier, par loctroi dun prt permettant de ramnager leur passif et, pour certaines dentre elles, grce une subvention exceptionnelle. Il droge aux rgles de la comptabilit publique, se caractrise par une absence de formalisme qui conduit lapplication de critres de slection variables selon les communes, et il vince les communes les plus endettes. Les premires valuations montrent que ce dispositif permet de restaurer des marges de manuvre financires aux communes bnficiaires mais ne garantit pas la correction des causes profondes des dficits. Les obligations rciproques tant dsquilibres, leur succs dpend avant tout de la bonne volont des excutifs de les appliquer. Si cette dmarche devait tre maintenue, il conviendrait de lui donner un fondement lgal et de dfinir des critres de slection des communes ligibles et des garanties de bonne fin. Finalement les communes des DOM doivent tre encourages mieux matriser leurs charges salariales et mieux investir. De son cot, lEtat doit assumer pleinement son rle, notamment en consolidant la vocation doutil de dveloppement de loctroi de mer, en rattrapant le retard pris pour lactualisation des bases cadastrales, en renforant son efficacit, voire son rle, dans la rgulation des finances publiques locales et, enfin, en encadrant plus strictement les conditions et les modalits de restructuration financire des communes en difficult.
Rcapitulation des recommandations

Concernant loctroi de mer : 1. concevoir un outil danalyse de leffet conomique produit par le dispositif mis en place par chaque rgion permettant de mesurer les performances ralises et dapprcier lefficacit de la stratgie de dveloppement conomique suivie par chacune delles ; 2. consacrer une part plus importante du produit de loctroi de mer au dveloppement des communes et des tablissements publics de coopration intercommunale fiscalit propre des DOM, et donc linvestissement, par un abondement supplmentaire au FRDE ; Concernant la fiscalit directe : 3. amliorer significativement lidentification de la base taxable dans les DOM en dotant les services fiscaux de moyens et de mthodes adapts cet objectif ; 4. mettre en place ou actualiser le cadastre dans les zones o il est inexistant ou lacunaire ; 5. remdier aux dfaillances constates dans la gestion des bases cadastrales (absence dactualisation des locaux de rfrence, absence dactualisation des listes de contribuables, pratique des valeurs locatives dattente) ; 6. mieux identifier le partage des comptences entre lEtat et les collectivits locales ; Concernant le fonds de compensation de la TVA : 7. abonder la dotation globale dquipement (DGE) des communes des DOM dun montant correspondant la part de la compensation excdant le strict remboursement de la TVA ; 8. verser cette subvention en fonction des investissements raliss, selon des critres prenant en compte les spcificits locales ; Concernant les politiques de personnels : 9. accrotre le rle des services de lEtat dans le cadre du contrle de la lgalit relatif lexamen des procdures dautorisation et de suivi des emplois, ainsi que du contrle du respect des conditions limitatives susceptibles de fonder le recrutement des contractuels ;
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10. initier loccasion des dparts la retraite une dmarche de rationalisation de lorganisation des services communaux et mettre en uvre une gestion active des ressources humaines ; Concernant linvestissement : 11. renforcer les comptences des personnels dencadrement administratif et technique en matire de conduite de projets et concevoir une programmation des investissements raliste, accompagne de plans de financement reposant sur des bases juridiques certaines ; Concernant le rseau dalerte : 12. publier les indicateurs du rseau dalerte ; 13. pondrer le poids des ratios en affectant une valeur suprieure au coefficient dautofinancement courant, ainsi quau ratio de rigidit des charges structurelles : Concernant le contrle de lgalit et le contrle budgtaire : 14. renforcer les moyens affects au contrle de lgalit et au contrle budgtaire afin de permettre un contrle vigilant des actes administratifs et budgtaires ; 15. crer, dans chaque dpartement, sous lautorit du prfet, un ple de comptences interministriel afin dorganiser une synergie et une mutualisation des moyens des diffrents services de lEtat participant aux contrles ; 16. mettre contribution les services du Trsor public pour lexercice du contrle budgtaire ; Concernant les procdures de contrle budgtaire : 17. crer un nouveau cas de saisine budgtaire lorsque la capacit dautofinancement nette est ngative pendant deux exercices conscutifs ; 18. avancer au 31 mars la date de vote du compte administratif, afin dintgrer les rsultats du CA dans le BP de lanne suivante ; 19. transmettre automatiquement lensemble des dcisions budgtaires la chambre rgionale des comptes pendant toute la dure des plans de redressement (et pas seulement loccasion des BP suivants) ; 20. publier obligatoirement les avis et arrts prfectoraux ds leur notification et sans attendre la dlibration du conseil municipal ; 21. dans le cas dun plan de redressement pluriannuel, faire dboucher les saisines ultrieures sur un avis unique, constatant soit la conformit au plan, soit la ncessit immdiate dun rglement prfectoral. Cette
RECOMMANDATIONS
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procdure acclre exclurait les saisines en L. 1612-5, plus longues mettre en uvre ; 22. donner un fondement lgal, et donc une force contraignante aux plans de redressement proposs par les chambres rgionales des comptes. Ils seraient fixs par arrt prfectoral aprs une procdure contradictoire qui prserverait les droits de la collectivit ; 23. envisager dengager la responsabilit propre de lordonnateur en cas de manquement grave ou rpt dans lexcution des mesures de redressement prvues par les articles L.1612-5 et L. 1612-14 du code gnral des collectivits territoriales, ayant pour effet de porter atteinte au fonctionnement normal de la collectivit ou daltrer durablement sa situation budgtaire, fiscale ou financire ; Concernant les dispositifs de restructuration financire : 24. donner un fondement lgal au dispositif de restructuration ; 25. assurer, dans le cadre des plans de restructuration, une meilleure coordination pour loctroi des contrats aids entre la direction du travail et de lemploi et les services prfectoraux ; 26. conditionner, en accord avec lorganisme prteur, la libration du prt au respect des engagements souscrits pour rtablir les grands quilibres.
ANNEXES
Annexe 1 Rpertoire des sigles
AFD BP CA CAC CAF CCAS CCID CDC CDD CDI CGCT CGI CMPF CNFPT COCARDE CPER CRC DDE DDTEFP
Agence franaise de dveloppement Budget primitif Compte administratif Capacit dautofinancement courant Capacit dautofinancement Centre communal dactions sociales Commission communale des impts directs Caisse des dpts et consignations Contrat dure dtermine Contrat dure indtermine Code gnral des collectivits territoriales Code gnral des impts Coefficient de mobilisation du potentiel fiscal Centre national de la fonction publique territoriale Contrat dobjectif communal daide restructuration et au dveloppement Contrat de plan Etat-rgion Chambre rgionale des comptes Direction dpartementale de lquipement Direction dpartementale du travail, de lemploi et de la formation professionnelle la
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DGCL DGCP DGE DGF DGFIP DGG DOM DRFIP DRIF DROM DSF EPCI ETP FCTVA FEDER FIR FRDE GGM INSEE MINOM PIB POE PPI RAP RAR RGPP
Direction gnrale des collectivits locales Direction gnrale de la comptabilit publique Dotation globale dquipement Dotation globale de fonctionnement Direction gnrale des finances publiques Dotation globale garantie-Octroi de mer Dpartement doutre-mer Direction rgionale des finances publiques Direction rgionale de limpt foncier Dpartement-rgion doutre-mer Direction des services fiscaux Etablissement intercommunale public de coopration
Equivalent temps plein Fonds de compensation pour la TVA Fonds europen de dveloppement rgional Fonds dinvestissement routier Fonds rgional pour le dveloppement et lemploi Guadeloupe-Guyane-Martinique Institut national de la statistique et des tudes conomiques Ministre de loutre-mer Produit intrieur brut Programme oprationnel europen Plans pluriannuels dinvestissement Restes payer Restes recouvrer Rvision gnrale des politiques publiques
ANNEXES
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RHI RMI ROD RSO. RSTA SEML SIVOM SMIC TFB TFPNB TH TIC TIPP TSC TVA
Rsorption de lhabitat insalubre Revenu minimum dinsertion Rapport dobservations dfinitives Revenu de solidarit Revenu de solidarit temporaire dactivit Socit dconomie mixte locale Syndicat intercommunal vocation multiple Salaire minimum interprofessionnel de croissance Taxe foncire des proprits bties Taxe foncire des proprits non bties Taxe dhabitation Taxe intrieure de consommation Taxe intrieure sur les produits ptroliers Taxe spciale de consommation sur les produits ptroliers Taxe sur la valeur ajoute
Annexe 2 Mthodologie de lanalyse financire des communes des DOM

Lanalyse financire des communes des DOM laquelle a procd la Cour sappuie sur les comptes de gestion publis par le ministre du budget, des comptes publics et de la rforme de lEtat : elle permet une analyse des quilibres financiers fondamentaux des budgets excuts des communes, dont les donnes comptables ont t centralises par la DGFIP . La mthodologie, les concepts et les dfinitions sont ceux indiqus par la DGFIP et figurent sur le portail Bercy Colloc . Les communes franaises sont rparties en 30 groupes de rfrence en fonction de leur population, de leur appartenance ou non une intercommunalit et de leurs choix fiscaux (EPCI fiscalit unique ou additionnelle). La rfrence dmographique est la population lgale mentionne dans les comptes de gestion et publie par la DGFIP. Lanalyse a pour objet de discerner les lments dterminants de la situation financire des communes des dpartements doutre-mer. Les comparaisons avec celles de lensemble national relevant des mmes groupes, qui ont leurs limites, nont dautre but que didentifier leurs traits caractristiques eu gard leur contexte. Les comparaisons entre DOM, visent mettre en relief ce qui leur est commun et ce qui est propre chaque territoire. Pour tenir compte de la dmographie et de la cartographie fiscale propres chaque DOM, il a t constitu des paniers de rfrence nationale, pour chacun dentre eux et pour lensemble des quatre DOM. Pour chaque territoire, ils reprsentent la moyenne pondre des valeurs des groupes de rfrence auxquelles appartiennent les communes doutremer. Lanalyse comporte plusieurs limites Lanalyse porte sur les comptes des budgets principaux des communes : Cette limite est inhrente la constitution de la base de BERCY COLLOC. Sont donc exclus les budgets annexes au sein desquels sont isoles certaines activits de services publics locaux. Lincidence de cette exclusion sur linterprtation des grandes tendances financires, est cependant limite du fait des faibles masses en cause. Sont aussi exclus les budgets dtablissements publics locaux. A noter aux Antilles, la spcificit des budgets des caisses des coles qui grent la restauration scolaire pour le compte des communes. Les charges y affrentes figurent aux comptes principaux
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COUR DES COMPTES
par le jeu des versements de subventions communales qui constituent la plus grande partie des recettes de ces tablissements publics. Les rsultats des contrles budgtaires ainsi que ceux des examens de la gestion des CRC tendent montrer, surtout aux Antilles et en Guyane, que nombre de comptes de gestion sappuient sur des comptes administratifs, fournis par les ordonnateurs, qui ne sont ni sincres ni fiables, comme il est indiqu dans le rapport.
Lanalyse repose sur des comparaisons de ratios moyens qui doivent tre relativises comme lindique la note mthodologique de la DGFIP. Il en est de mme pour les 112 communes des dpartements doutre-mer. Certaines connaissent, en particulier en Guyane, de grands carts de population et de fortes variations de flux dune anne lautre.
ANNEXES
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Annexe 3 Saisines des chambres rgionales des comptes par les prfets des DOM
Saisines des chambres rgionales des comptes par les prfets des DOM
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La Runion Guyane Martinique Guadeloupe
100
80
60
40
20
0 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010
REPONSES DES ADMINISTRATIONS, COLLECTIVITES ET ORGANISMES CONCERNES
Sommaire
Ministre charg de loutre-mer Ministre du budget, des comptes publics, de la fonction publique et de la reforme de lEtat, porte-parole du Gouvernement Directeur gnral de lagence franaise de dveloppement (AFD) GUADELOUPE Maire de la commune de Basse-Terre Ancien maire de la commune de Basse-Terre Maire de la commune de Goyave Maire de la commune de Sainte-Rose Ancien maire de la commune de Sainte-Rose 140 141 143 144 145 129 132
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MARTINIQUE Ancien prsident du conseil rgional de Martinique Prsident de lassociation des maires de la Martinique Maire de la commune de Fort-de-France Maire de la commune de Saint- Pierre Maire de la commune de Schoelcher Ancien maire de la commune de Schoelcher GUYANE Maire de la commune de Cayenne Maire de la commune de Saint-Laurent du Maroni LA REUNION Prsident de lassociation des maires de La Runion Ancien maire de la commune de Saint-Denis de La Runion Maire de la commune de Saint-Louis 160 161 164 156 157 147 148 149 151 152 153
REPONSES DES ADMINISTRATIONS, ORGANISMES CONCERNES
COLLECTIVITES
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REPONSE DU MINISTRE CHARGE DE LOUTRE-MER J'ai l'honneur de vous communiquer les observations qu'appelle de ma part le rapport public thmatique consacr la situation financire des communes de dpartements doutre-mer. Je souscris au diagnostic de la Cour qui relve l'tat proccupant de la situation financire de certaines communes des DOM qui voluent dans un contexte conomique et social distinct de celui de leurs homologues mtropolitaines. La singularit des situations rencontres par certaines communes a amen le ministre exprimenter des mesures de redressement lorsque les outils de droit commun avaient atteint leurs limites. Tel est l'objet des dispositifs dits COCARDE (contrats d'objectif communal d'aide la restructuration et au dveloppement) expriments avec 8 communes de Guadeloupe et des plans de restructuration contracts avec 9 communes de Guyane. Ainsi que l'a relev la Cour, ces deux dispositifs comportent, notamment, une convention de prt. Cette dimension explique que la slection des communes bnficiaires se fonde sur la capacit de ces dernires honorer leurs engagements vis--vis de l'organisme prteur, en l'occurrence l'Agence franaise de dveloppement (AFD). En effet, l'octroi de prts des communes surendettes serait de nature aggraver leur situation. L'octroi de dispositif COCARDE et de plans de restructuration est prcd d'un diagnostic approfondi de la situation financire, labor en interministriel entre l'AFD et les services des ministres de l'outre-mer, de l'intrieur et des finances, aux niveaux central et dconcentr, sur la base des avis de la chambre rgionale des comptes comptente. Une analyse financire rtrospective et prospective est mene afin d'valuer, d'une part, le degr rel de dgradation de la situation financire et, d'autre part, la capacit de la commune redresser moyen terme ses finances. L'apprciation de l'ligibilit d'une commune se fonde sur un faisceau de critres comprenant l'existence d'un dficit rel, le caractre rcurrent du dficit, la perspective de rsorption de celui-ci via une action sur les fondamentaux financiers, la capacit de dsendettement de la collectivit et le maintien de sa capacit d'investissement. Le maire doit partager ce diagnostic et souscrire aux objectifs d'optimisation de la gestion communale, inscrits dans un protocole conditionnant l'octroi de prt.
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COUR DES COMPTES
C'est l'aune de ces critres que la commune de Fort de France n'a pas t retenue, son budget tant quilibr et qu' l'inverse, la commune de Kourou l'a t, son budget prsentant un dficit rel. S'il est vrai que le budget de cette commune n'avait pas fait l'objet d'une saisine de la chambre rgionale des comptes car il tait en apparence quilibr, le refus d'un dispositif de restructuration pour ce motif n'aurait pas t fond ds lors que grce la collaboration des diffrents services, avait t dtecte l'existence d'un dficit rel. C'est galement parce que les communes de Roura et de Saint Laurent du Maroni connaissent des situations financires structurellement et durablement dgrades qu'elles n'ont pas bnfici de plans de restructuration. Comme l'a soulign la Cour, les causes de la dgradation sont largement exognes et les municipalits concernes ne disposent que de peu de leviers d'action. Leur octroyer un prt aurait conduit aggraver leur endettement et leur situation financire. C'est parce que le choix des communes a t particulirement slectif que le risque d'engrenage thoris par la Cour ne s'est pas produit. La Cour considre que le dsquilibre des engagements rciproques et l'existence de rsultats en demi-teinte crent un risque de ritration des demandes de restructuration. Tout octroi de plans de restructuration est conditionn par la signature d'un protocole de redressement financier. Celui-ci conditionne la libration de la premire tranche de prt. Il est le fruit d'un dialogue nourri entre les diffrents partenaires aboutissant un diagnostic de la situation et un plan d'action partags. Il est soumis au conseil municipal. Enfin, il participe non seulement la restauration des finances locales mais aussi la correction des effets induits par la dgradation de ces dernires. Une partie des fonds est utilise pour honorer les dettes fiscales, sociales et fournisseurs des collectivits en grandes difficults. L'injection dans l'conomie locale de liquidits participe au soutien de l'activit conomique sur laquelle est assise une grande partie des ressources fiscales communales. De ce fait, diffrer l'octroi des tranches de prt pourrait tre contraire l'objectif de redressement des finances des communes. Au final, le risque d'engrenage n'est pas avr. Aucune des communes ayant fait l'objet de plans de restructuration financire n'a ritr sa demande. En effet, ces plans ont permis, sans exception, une amlioration des situations financires car si les quilibres fondamentaux ne sont pas encore rtablis, les collectivits sont toutes dans une trajectoire de redressement.
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Je considre donc qu'en l'tat du droit, les plans de restructuration taient indispensables la restauration des finances des communes bnficiaires. Je prends toutefois bonne note des recommandations de la Cour et ne puis qu'tre favorable aux recommandations susceptibles de prvenir la dgradation des situations financires ou de faciliter leur restauration.
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REPONSE DU MINISTRE DU BUDGET, DES COMPTES PUBLICS ET DE LA REFORME DE LETAT, PORTE-PAROLE DU GOUVERNEMENT Vous avez bien voulu me communiquer le rapport public thmatique intitul La situation financire des communes des DOM que la Cour se propose de publier prochainement. Ce projet de rapport appelle des observations, remarques ou prcisions sur cinq points : - la fiabilit des comptes des communes des DOM ; - la fiscalit directe ; - les capacits dexpertise en matire dinvestissement public ; - le rseau dalerte des communes des DOM ; - les dispositifs de restructuration financire. 1. La fiabilit des comptes des communes des DOM Je partage votre constat dress pages 24 et suivantes sur la qualit des comptes, encore insuffisante, des collectivits publiques d'outre mer. Nanmoins vous relevez juste titre que cette situation relve gnralement des dfaillances des services ordonnateurs qui ne transmettent pas aux comptables les informations utiles au bon enregistrement des oprations qui permettraient la production d'tats financiers fiables. Cela tant, la fonction comptable tant partage, les comptables proposent aux ordonnateurs dans le cadre partenarial des actions de promotion de la qualit des comptes. Le Ministre du Budget, des comptes publics et de la rforme de lEtat a par ailleurs, depuis 2010, mis en place conjointement avec le ministre charg des collectivits territoriales un comit de fiabilit des comptes locaux auquel la Cour des Comptes est associe et qui a vocation promouvoir toutes les mesures oprationnelles en ce sens. 2. La fiscalit directe Les recommandations formules par la Cour des comptes concernant la fiscalit directe locale appellent les observations suivantes : Concernant les recommandations n 3 (amliorer significativement lidentification de la base taxable dans les DOM en dotant les services fiscaux de moyens et de mthodes adapts cet objectif) et la recommandation n 5 (remdier aux dfaillances constates dans la gestion des bases cadastrales (absence dactualisation des locaux de rfrence, absence dactualisation des locaux des listes de
COLLECTIVITES
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contribuables, pratique des valeurs locatives dattente,...), les recommandations de la Cour pour amliorer significativement lidentification et la gestion des bases cadastrales sont partages. A cet gard, je tiens prciser que les directions dpartementales des finances publiques sont mobilises pour amliorer ltablissement des bases cadastrales et poursuivre cet objectif en sappuyant sur trois leviers essentiels : - une dmarche partenariale avec les collectivits locales pour recenser les bases dimposition ; cette dmarche volontaire source dquit fiscale, a pour objectif dlargir les bases dimposition des impts directs locaux, de faire progresser le produit fiscal des collectivits locales et de mieux identifier les biens et les personnes. - le renforcement et une meilleure coordination de la participation de ladministration aux commissions communales des impts directs (CCID) et aux commissions intercommunales des impts directs (CIID) ; les mesures prises visent assurer une information rgulire sur le rle et les modalits de fonctionnement de ces commissions (constitution des commissions, avis sur les valuations, validation des procs-verbaux complmentaires dvaluation pour actualiser les locaux de rfrences). - lamlioration de ladressage qui reste perfectible ; lamlioration des bases fiscales dans les DOM est trs largement tributaire de la qualit de ladressage (cration des voies et numrotation de la voirie) dont la responsabilit relve des communes (article L. 2213-28 du code gnral des collectivits territoriales). Ainsi, les bases de taxes foncires sur les proprits bties (TFPB) dans les DOM voluent nettement la hausse et devraient poursuivre la mme tendance pour les annes venir. Sur la priode 2005-2009, une augmentation de 21,4 % a t constate dans les DOM, alors que la hausse moyenne nationale sur la mme priode tait de 15,9 % (cf. tableau joint). Sagissant de la recommandation n 4 (mettre en place ou actualiser le cadastre dans les zones o il est inexistant ou lacunaire), le cadastre des DOM est effectivement de confection rcente, voire en cours de compltement. Les plans de la Runion, de la Martinique et de la Guadeloupe, tablis depuis 1978-1979 sont informatiss en mode numrique. Lensemble du territoire de ces dpartements est cadastr. Les principales difficults rencontres concernent principalement deux points :
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- la lisibilit du plan : certains plans de Martinique et de Guadeloupe confectionns lchelle 1/5000 sont inadapts aujourdhui, face une urbanisation trs forte ces cinq dernires annes ; - lexhaustivit du plan : un retard important de la mise jour du bti, en voie de rsorption, est constat en Guadeloupe. La DGFiP a pris toute la mesure de ces difficults particulires et les services locaux ont procd la programmation, au travers de leurs plans daction topographiques dpartementaux (PATD), des actions ncessaires lamlioration de cette situation. Sagissant de la Guyane, la situation est diffrente des trois autres DOM en raison dune surface cadastre, essentiellement en zone ctire et le long des fleuves, rduite 3 000 km pour une surface totale de 90 000 km, compose essentiellement de forts. La Guyane a programm sur une dure de trois ans une extension des surfaces cadastres de 1 260 km. Sagissant de la recommandation n 6 (mieux identifier le partage des comptences entre lEtat et les collectivits locales), le rapport de la Cour des comptes en page 50, prconise de distinguer avec prcision ce qui relve de la mission rgalienne (dtermination de lassiette et liquidation de limpt) et les activits prparatoires ou connexes auxquelles les collectivits pourraient concourir. Le point de vue de la Cour des comptes est partag, en particulier sagissant des conventions de partenariats portant sur la gestion de la fiscalit directe locale, conclues avec des communes des quatre DOM : - en Guadeloupe : 6 communes sur 33 ont sign une convention ; - en Martinique, 16 communes sur 34 et un tablissement public de coopration intercommunale (EPCI) ont sign une convention ; - en Guyane, des conventions ont t mises en place depuis 2008 avec 5 communes et la communaut de communes de lOuest guyanais (regroupant Saint-Laurent-du-Maroni et 5 communes bordant le fleuve Maroni). Par ailleurs, le conseil gnral a dcid de sassocier avec la DGFiP, par une convention souscrite en octobre 2009, sur la base de larticle L. 3233-1 du code gnral des collectivits territoriales aux termes duquel le dpartement peut apporter aux communes qui le demandent son soutien lexercice de leurs comptences ; - la Runion, o la dmarche partenariale na dbut quen janvier 2010, 13 communes sur 24 ont dores et dj sign une convention.
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Si cette dmarche partenariale rpond aux besoins des collectivits locales et se rvle positive en matire de hausse des bases dimposition dans les DOM (cf. tableau en annexe), les conventions de partenariats doivent tre mieux encadres. A lavenir, lamlioration du dispositif de partenariat doit permettre aux services de la DGFiP dexercer leurs missions dans un cadre matris et scuris : - par un suivi et une harmonisation des travaux au niveau national dans le cadre du plan quinquennal de recensement et dlargissement des bases cadastrales ; - en clarifiant, sur le plan juridique, les modalits dintervention du personnel communal en veillant au respect des rgles de confidentialit et de secret fiscal conformment la lgislation actuelle (article L. 135 B et L. 103 du livre des procdures fiscales). Cest pourquoi la DGFiP a engag depuis 2010 des travaux pour dfinir et normaliser au niveau national (mtropole et DOM) le contenu de ces conventions, notamment au regard du rle et des comptences de tous les acteurs amens intervenir dans le cadre de telles conventions, tout en tenant compte des dispositions spcifiques ces dpartements (cf. notamment les articles 329 et suivants de l'annexe II au CGI). 3. Lexpertise mise disposition pour valuer les consquences financires des projets dinvestissement La Cour des comptes illustre son rapport dexemples de projets dinvestissement dont le cot, la rentabilit ou les consquences financires sur les communes lorigine de linvestissement ont t sousvalues faute de mobilisation des capacits dexpertise. Je rappelle toute lutilit de la mission dexpertise conomique et financire (MEEF), mise en place par la circulaire du Premier ministre du 13 juillet 1994. Les MEEF sont places auprs des directions rgionales des finances publiques (DRFiP) de mtropole et de la Runion. Pour les dpartements des Antilles et de Guyane des expertises peuvent tre ponctuellement ralises par une MEEF de mtropole en fonction de leur plan de charge. Avec laccord du Prfet, les MEEF sont susceptibles dtre sollicites afin dapporter une aide la dcision des lus locaux. Les MEEF interviennent aux diffrents stades de la mise en uvre dun projet, notamment au stade de la programmation des crdits
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dinvestissement, en particulier lorsque celui-ci est financ ou co-financ par lEtat, les fonds europens et les collectivits locales. 4. Le rseau dalerte des communes des DOM Dans sa recommandation n 12, la Cour des Comptes propose de donner au rseau dalerte un fondement lgal qui constituerait le premier niveau de la mise en uvre de la procdure de contrle budgtaire : Contrairement ce qui est indiqu la page 86 du projet de rapport, le rseau dalerte des communes des DOM nest pas un dispositif lgal de surveillance des finances locales. Ce dispositif a en effet t conu comme un instrument purement interne ladministration dont lobjectif est damliorer, dans une dmarche conjointe avec les services prfectoraux, la prvention des difficults financires de certaines collectivits territoriales. Cette vise prospective et prventive justifie aussi la complte confidentialit assure au cours de la procdure. La confidentialit est justifie par la ncessit de ne pas remettre publiquement en cause la crdibilit de la collectivit et des lus auprs des tablissements bancaires et des autres prestataires financiers. En effet, il sagit, partir dune grille danalyse, tablie partir de donnes encore provisoires, dattirer la vigilance de la collectivit sur une potentielle dgradation de sa situation financire et appeler son attention sur les mesures qui pourraient tre mises en uvre dans un cadre non contraignant. Par ailleurs, linformation sur la situation financire des collectivits locales auprs des diffrents publics est assure par dautres voies (publication sur le site Bercy collectivits locales des fiches financires des communes, dpartements et rgions, notes de conjoncture, rapports dobservations dfinitives des CRC). Par consquent, inclure le rseau dalerte dans la procdure budgtaire en lui confrant un fondement lgal semble de nature lui faire perdre de sa pertinence et de remettre en cause ses objectifs de prvention et de sensibilisation. Qui plus est, compte tenu du calendrier habituel de vote des taux et dadoption des budgets locaux (avant le 31 mars de chaque anne), larticulation, au plan technique, entre la production des indicateurs, la vrification de la situation financire par le comptable public et le calendrier de mise en uvre du contrle budgtaire par les prfectures est difficile envisager. Les Directions rgionales des finances publiques demeurent disponibles pour associer au dispositif les CRC, comme cest le cas la
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Runion, afin de favoriser les synergies, le partage de linformation et lexamen des situations prioritaires. Dans sa recommandation n 13, la Cour des Comptes propose de pondrer le poids des ratios en affectant une valeur suprieure au coefficient dautofinancement courant, ainsi quau ratio de rigidit des charges structurelles Ltablissement de loutil danalyse des ratios (SCORE) repose sur des calculs statistiques dont la pertinence est corrle limportance de la population concerne. Ainsi, le champ du rseau dalerte comprend les 112 communes ultra marines. Ce faible effectif, au regard de la base des 36 560 communes de mtropole, rend difficile toute modlisation par classe homogne. Le modle confre donc le mme poids tous les coefficients et la surpondration dun des quatre critres (et non huit comme cela est indiqu page 88) ne modifierait pas le rsultat de faon substantielle. Il est rappel que la valeur calcule est utilise comme un premier filtre dans lanalyse. Linscription au rseau dalerte est galement subordonne une analyse financire approfondie de la collectivit afin de prciser le diagnostic, puis de sensibiliser les lus, conjointement avec les services prfectoraux. 5. Les dispositifs de restructuration financire Dans sa recommandation n 25, la Cour des Comptes propose de conditionner, en accord avec lorganisme prteur, la libration du prt au respect des engagements souscrits pour rtablir les grands quilibres. A cet gard, je vous prcise que mes services ont demand pour chaque dossier, dans le cadre du dispositif COCARDE, que les moyens de l'Etat soient conditionns la mise en place d'un plan de redressement qui doit faire l'objet d'un suivi rgulier par le Prfet dans le cadre d'un comit ad hoc.
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REPONSE DU DIRECTEUR GENERAL DE LAGENCE FRANCAISE DE DEVELOPPEMENT Le rapport souligne le rle central que joue l'AFD dans ces dispositifs. Il me parait cet gard important de rappeler le positionnement de l'AFD qui apporte en ralit un appui technique l'Etat dans la dfinition et la mise en uvre de ces programmes de redressement. LAFD y joue un rle doprateur. Le choix des communes restructurer, notamment, est arrt par le ministre de l'Outre-mer sur la base des priorits exprimes par les Prfets des deux dpartements et des diagnostics financiers tablis par l'AFD ; les protocoles qui contiennent en fait la conditionnalit attache aux prts de restructuration sont signs par l'Etat que l'AFD conseille, travers ses analyses, pour dterminer les objectifs quantitatifs atteindre et les mesures de gestion mettre en uvre ; enfin, la mise en uvre des prts associe trs troitement les services dconcentrs de l'Etat (services de la prfecture et de la direction rgionale des finances publiques). Dans ce cadre, l'absence de perspective de retour l'quilibre budgtaire moyen terme par le seul effet des mesures d'ajustement interdit l'AFD, tablissement de crdit, de mettre en place des financements quelle que soit leur nature. C'est le cas notamment de la commune de Saint Laurent du Maroni en Guyane o l'AFD n'a pas pu intervenir en l'absence d'une subvention exceptionnelle de l'Etat. Ces prts de restructuration sont par ailleurs consentis des conditions non concessionnelles, conformment la volont de l'Etat. Cette position tient au fait que ces concours peuvent financer des dpenses de fonctionnement. L'Etat souhaite galement viter les effets d'aubaine et encourager l'mergence d'une gestion plus rigoureuse des finances communales. Enfin, l'octroi de prts non concessionnels, assortis de conditions particulires a t considr ds la conception de ces programmes comme un moyen d'en limiter la contagion. Le projet de rapport indique que l'AFD intervient sans vritable concurrence dans ces dispositifs. Cette situation ne rsulte aucunement d'une volont propre de l'AFD mais en premier lieu d'une ralit de march. Sur ce type de dossiers, la concurrence serait la bienvenue. Au surplus, l'AFD, par la marge qu'elle pratique sur ces oprations, ne tire pas profit de cette absence de concurrence. Dans le cas de communes en tablissements bancaires ont adopt des certains cas, les banques ont cess leur advenu en d'autres circonstances qu'elles difficults financires, les positions diffrentes : dans financement, alors qu'il est maintiennent leurs concours
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financiers en faveur des communes en difficults, mais sans les accompagner dans une dmarche de redressement. Cette situation reporte alors la question de la subsidiarit, non pas sur l'accs au crdit, mais sur le conseil et l'accompagnement financier raisonn. Estimant que l'AFD avait su dvelopper, par son activit d'appui aux collectivits territoriales d'Outre-mer, un savoir-faire technique, une connaissance des contextes locaux et des relations de qualit avec les lus et les responsables communaux, l'Etat a jug que l'AFD pouvait intervenir efficacement lorsque les communes traversaient de fortes difficults financires.
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REPONSE DU MAIRE DE BASSE-TERRE Je voudrais apporter les prcisions suivantes : Il est indiqu selon l'INSEE, la Ville Chef-lieu de Basse-Terre (Guadeloupe) avec 463 employs, emploie 200 agents de plus que les communes mtropolitaines de sa catgorie. Je vous signale que depuis trois annes que je prside cette ville : 1) le nombre d'agents est tomb 376 ; 2) le Chef-lieu est une ville centre de 12 500 habitants la nuit et passe 40 000 habitants le jour, avec les consquences d'embauche pour les coles, le nettoyage, les gares, etc. et les investissements ; 3) Basse-Terre est pnalis financirement, car elle peroit la recette de dotation octroi de mer sur 12 500 habitants et les communes environnantes, reoivent une dotation base sur leur population de nuit ; 4) la dlibration du Conseil Rgional, qui nest pas annule, attribuant une dotation octroi de mer, ville centre, n'est pas respecte pour des raisons inexplicables.
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REPONSE DE LANCIEN MAIRE DE BASSE-TERRE 1 - Basse-Terre, ville chef-lieu peupl de 12 400 habitants accueille dans la journe le double de population venant des communes voisines et doit faire face aux contraintes humaines et matrielles de ville centre. Cest un dficit structurel qui justifie une dotation en consquence. Avec les maires des villes chef-lieu et centre des DOM (Saint-Denis, Cayenne, Fort-de-France, Basse-Terre et Pointe--Pitre) nous avions initi des rencontres pour tablir le constat de nos difficults, et formuler des propositions pour redresser les finances de nos collectivits, tout en prservant un niveau dinvestissement nous permettant de rpondre aux besoins de notre population. A Basse-Terre, nous avions mis en place un plan de rigueur dans la gestion du personnel (pas de remplacement des dparts la retraite) et une matrise des charges gnrales avec une politique de dsendettement. 2 - Aujourdhui je demeure inquiet car il sera difficile de matriser les charges qui augmentent mcaniquement, alors que nos recettes ne cessent de diminuer. LEtat nous dlgue de nouvelles comptences mais avec des contraintes nouvelles sans compensation gale. 3 - La taxe professionnelle a t supprime, la CET va-t-elle la compenser lEuro prs. 4 - Loctroi de mer est une recette indispensable dans nos finances. 5 - Nous sommes toujours en retard de dveloppement, lentre de nouveaux pays dans lEurope ne doit pas nous exclure des fonds ncessaires notre redressement. Dautant que les tablissements bancaires rechignent nous faire lavance des 20 % ncessaires la ralisation de nos projets. Comme vous pouvez le constater, les efforts des maires et des lus en gnral, sans distinction de couleur politique, sont constants pour amliorer le mieux tre de leurs concitoyens, sans alourdir anormalement les charges fiscales et sans mettre en pril les infrastructures de la Ville. Mais tributaire des turbulences conomiques lies la mondialisation, il me parait de plus en plus souhaitable que le rle des Chambres Rgionales des Comptes, soit celui dun Conseiller qui recherche aussi les mmes objectifs : pas de surcharge fiscale, mais faire mieux avec ce que lon a. Telle sont sur la base des documents transmis, les commentaires que je formule, qui tiennent bien entendu la situation de Basse-Terre,
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chef-lieu du dpartement, mais souvent dlaiss au bnfice de Pointe-Pitre capitale conomique par adoption des phnomnes de conurbation qui sy attachent.
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REPONSE DU MAIRE DE GOYAVE En ce qui concerne la commune de Goyave, que j'ai l'honneur d'administrer depuis 2008, celle-ci a bnfici des dispositifs prvus par le plan COCARDE et lors de la runion dvaluation qui sest droule en Prfecture de Rgion en Guadeloupe le 22 octobre 2010, le constat de bonne gestion de la collectivit a permis celle-ci de lever ce dispositif daccompagnement. A telle enseigne que le budget primitif a t vot en quilibre en 2010 et 2011 avec un rsultat de clture figurant au compte administratif de 2009 dun montant de 2 826 513,27 et pour 2011 un excdent de rsultat de clture figurant au compte administratif de 2010 d'un montant de 2 602 250,83 . Lexcdent cumul dinvestissement atteint, au compte administratif 2010, 2 430 032,90 , en tenant compte des restes raliser et des restes recouvrer. Le dispositif COCARDE a permis sans nul doute une sortie plus rapide de la situation de crise financire qu connue la collectivit au cours des annes prcdentes, mais ces rsultats sont aussi la consquence d'une gestion rigoureuse du chapitre 011 et de la matrise des dpenses depuis ma prise de fonctions en mars 2008. De ce fait, le remboursement du prt accord par lAFD se droule sans difficults. Par ailleurs, les objectifs fixs par le plan COCARDE quant la restructuration des services de la collectivit et le respect de lorthodoxie financire sont en grande partie atteints et ont permis dafficher des rsultats de gestion positifs. Votre document devant faire lobjet d'une communication, je vous saurai gr de bien vouloir y mentionner mes observations.
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REPONSE DU MAIRE DE SAINTE-ROSE En tant que Maire en exercice de la Commune de Sainte-Rose je ne formule pas dobservation sur lavant-projet du rapport cit.
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REPONSE DE LANCIEN MAIRE DE SAINTE ROSE

En application des dispositions de la loi du 29 juillet 1881, et particulirement de son article 29 relatif aux propos caractre diffamatoire, la Cour a estim ncessaire de retirer plusieurs termes de la lettre. Les crochets signalent ces retraits.
Au-del du formidable travail de recherches, de rflexions et d'analyses que j'ai relev et qui mriterait que vous soit rendus hommages et flicitations, vous-mme et l'Equipe que vous managez, ne serait-ce qu'en vous fournissant des rponses ou des avis, de nature clairer le dbat, moi, j'ai l'honneur de vous faire connatre que je ne vous apporte pas ma contribution. De fait, les rapports que dposent les Magistrats Instructeurs, ne reprsentent rien ; ils ne font l'objet d'aucun traitement, une fois, que les Magistrats ont tourn le dos l'Institution. Et l, je prends le cas de Monsieur le Magistrat Rapporteur [], qui a eu, en son temps, enquter sur la situation de ma Commune de 2001 2007, qui a produit, aux termes de ses investigations et auditions, un Rapport brlant, [], et dont j'ai t destinataire, aussi bien du Rapport intermdiaire que du Rapport dfinitif, en ma qualit de Maire, jusqu'au 5 Dcembre 2001. Lorsque le Rapport devenu dfinitif, puis opposable aux Tiers, a t disponible sur le Site de la Chambre Rgionale des Comptes, je l'ai imprim et communiqu des Proches et des Partenaires, pour les dcisions prendre, la suite donner, au niveau de mon Groupe, notamment. Il a compt jusqu 56 pages, si je ne m'abuse. Et puis, il y a quelques mois, quelle fut ma stupfaction, de constater que ce Rapport tait devenu un vritable document la gloire ou aux louanges de celui qui au contraire avait t [], convaincu d'avoir prsent un dficit global prvisionnel de 2002 de 13 486 464 , au lieu de 5 64 040 et j'en passe et des pires... Bref, un Rapport aseptis, incolore et inodore rduit 2 pages donnant le feu vert Monsieur le Maire, avec les flicitations de la Maison, Monsieur le Magistrat Rapporteur tant parti la retraite, entre temps... Amen ! En fait, il s'agissait de me tuer et dans le mme temps de prsenter une situation dficitaire telle, qu'elle puisse justifier, sans aucune rserve, l'accord de toutes les Autorits Administratives, Territoriales et financires en vue de doter la Commune du fameux Plan COCARDE qui dbarquait au Pays... Donc, tous les dficits et n'importe quel chiffre tait bon prendre.
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Devant, cette manipulation, jai baiss les bras : et voil pourquoi, aujourdhui, je considre, que les Institutions, fussent-elles les plus huppes, peuvent tre manipules allgrement. Et ds lors, quoi bon participer aux singeries, surtout, lorsque lon a t soi-mme, une Victime, avec un grand V.
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REPONSE DE LANCIEN PRESIDENT DU CONSEIL REGIONAL DE LA MARTINIQUE Selon le rapport : A cet gard, le rgime drogatoire de loctroi de mer nest pas suffisamment organis en vue de satisfaire aux exigences poses par les instances europennes pour la maintenir semble mettre laccent sur une insuffisance dorganisation de la part des collectivits bnficiaires. Cest pourquoi, la double approche, budgtaire et de dveloppement, non remise en cause ce jour par la Commission Europenne, justifie le maintien de cette fiscalit dans le contexte microinsulaire.
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REPONSE DU PRESIDENT DE LASSOCIATION DES MAIRES DE LA MARTINIQUE Jai lhonneur de vous informer que votre rapport nappelle pas dobservations de ma part.
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REPONSE DU MAIRE DE FORT-DE-FRANCE C'est avec beaucoup d'intrt que j'ai pris connaissance du rapport publique thmatique portant sur la situation financire des communes des DOM que vous m'avez communiqu avant publication. Certains lments de ce rapport appellent de ma part les prcisions et remarques suivantes : un impact diffrenci sur les politiques publiques. Il est fait tat, juste titre du dclin relatif des villes capitales et de l'impact qui en rsulte sur les choix de politiques publiques ; cependant l'analyse qui prcde semble laisser entendre que la cause de ce dclin serait lie essentiellement sinon uniquement la baisse de leur population. A cet gard je souhaiterais souligner, que s'il existe un rel problme ville-capitale dans les DOM, le dclin de leur population n'en est pas la cause mais plutt la consquence. La cause, comme l'ont fait remarquer mes collgues de Basse-Terre, de Pointe--Pitre, de Cayenne, et de Saint-Denis, provient d'avantage de la non reconnaissance de ce statut (au niveau de l'tat et de la communaut europenne) alors qu'il implique de lourdes charges de centralit, des charges de responsabilits tant dans le dveloppement conomique que dans l'quilibre social de leurs rgions respectives. Tout cela alors que leur potentiel fiscal est en moyenne deux fois moindre que celui de villes au statut normal, de mme strate dmographique sur le territoire hexagonal. (Je renvoie cet effet aux diffrentes dclarations du rseau des villes capitales des DOM : Cayenne en 2006, Fort-de-France en 2008 et Basse-Terre en 2009). Chapitre 3 des politiques communales difficilement soutenables. Opposer J'emploi public et son rle d' amortisseur social la gestion de manire optimale des services publiques ne relve pas forcment de l'vidence, singulirement quand le contexte socio conomique interpelle sur le sens mme de l'action publique et sur le bon usage des moyens. Vaut-il mieux quand l'initiative prive ne rpond pas, un CCAS au budget hypertrophi ou une rponse par l'emploi public quand, de plus, cet emploi public est affect en grande partie la ralisation de travaux d'investissement ? C'est cette orientation qu'a prise la ville de Fort-de-France depuis de trs nombreuses annes, en dveloppant un important dpartement de travaux en rgie tant en investissement (autour de 10 millions d'euros en
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2000, progressivement ramen 6 millions en 2008-2010) qu'en fonctionnement : travaux d'entretien (autour de 6,5 millions en 2000 progressivement port 9 millions en 2008 2010). A titre indicatif le nombre d'agents des services techniques directement par la ralisation de ces travaux s'levait 583 dont 69 apprentis, (ce chiffre ne prend pas en compte les agents des services logistiques (magasin, informatique, finances RH) impacts en totalit ou partiellement par la spcificit rgie de Fort-de-France. Par ailleurs, malgr ce contexte particulier, contrainte par la rduction des ses ressources du fait de la rduction de sa population, la baisse des dotations de l'tat, la baisse de ses recettes d'exploitation lies la conjoncture conomique, Fort-de-France n'chappe pas la ncessit d'optimiser tant son organisation administrative que les moyens humains et matriels dont elle dispose pour maintenir en qualit et en niveau de prestation les services publiques qu'elle offre sa population. (Je renvoie ce sujet la dmarche initie depuis 2002 par la mise en place d'un plan d'incitation au dpart la retraite anticipe, au travail ralis en parallle pour amliorer le niveau de performance individuelle et collective des agents par la GPEEC, la formation, la mutualisation et la rorganisation. Dmarche ayant permis la ville et ses satellites : caisse des coles et CCAS de rduire les effectifs de 655 agents de 2002 2010).
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REPONSE DU MAIRE DE SAINT-PIERRE (MARTINIQUE) Jai lhonneur de vous faire connatre que le contenu de ce rapport nappelle aucune observation particulire de ma part.
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REPONSE DU MAIRE DE SCHOELCHER En rponse, conformment au Code des Juridictions Financires (art. L. 136-5 et R. 136-1), j'ai 1'honneur de vous faire savoir que les documents transmis refltent parfaitement la ralit du contexte conomique et social et la situation financire de nos collectivits et n'appelle pas d'observations particulires de ma part. Toutefois, je me dois de vous souligner le rle et le poids des collectivits locales dans l'conomie des DOM en matire d'emplois et de commande publique (donneurs d'ordre). Nous sommes l au cur de la problmatique pose dans nos dpartements d'Outre-mer : comment faire en sorte que les collectivits locales ne jouent pas le rle d'amortisseur du non dveloppement de nos conomies ? En effet, je fais partie de ceux qui pensent que la sortie de nos collectivits locales de leur impasse financire actuelle passe par la mise en place de vritables conditions d'un dveloppement conomique endogne de nos territoires : priorit l'conomie de production au dtriment d'une conomie de plantation, autonomie nergtique, adaptation de la lgislation et de la rglementation aux ralits locales et singulirement aux petites et moyennes entreprises locales notamment dans le cadre des marchs publics.
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REPONSE DE LANCIEN MAIRE DE SCHOELCHER Aprs une prsentation gnrale de l'enqute, le projet de rapport met l'accent juste titre sur le contexte conomique et social des Collectivits d'Outre-mer : une volution dmographique contraste, une croissance conomique soutenue par des transferts et protge, un chmage endmique. Il souligne des politiques communales difficilement soutenables, caractrises par une forte croissance des charges de fonctionnement des Communes, spcialement les masses salariales trs leves et des effectifs nombreux. Dans le cadre du contrle et de l'examen par la Chambre Rgionale des Comptes de Guadeloupe, Guyane et Martinique, sur la priode de 2004 2009, de la gestion de la Commune de SCHOELCHER (Martinique) dont je fus l'ordonnateur jusqu'en Mars 2008, j'ai eu l'occasion d'apporter des explications aux observations formules par le Magistrat Rapporteur et qui portaient pour l'essentiel sur : le poids des charges de personnel, leur structure et leur mode de gestion, une capacit d'auto financement insuffisante, un sous-encadrement des ressources humaines.
Comme j'ai eu l'occasion de le souligner s'agissant des charges de personnel, s'il est vrai que toutes les Collectivits de Martinique et des autres DOM ont une masse salariale quasi exorbitante -le projet de rapport public thmatique le souligne-, il convient bien sr d'y veiller. Les raisons qui peuvent l'expliquer sont notre sens : un chmage endmique et excessif touchant en majorit des jeunes, souvent de nombreux diplms. Force est de souligner que les emplois aids qui ont t utiliss cet gard ne sont pas une invention de la Commune, mais bien une cration de l'Etat qui a fortement (pour l'aide qu'ils apportaient) incit les Collectivits recruter pour rpondre leurs besoins certes mais aussi pour faire baisser le taux de chmage. La difficult a t de matriser une telle dmarche. L'objectif de l'Etat tait manifestement de prenniser lesdits emplois d'une manire ou d'une autre ; c'est pourquoi les dispositifs d'insertion travers les contrats aids avaient mis en place les moyens d'organiser l'action pour prparer les bnficiaires la sortie de l'aide publique, ce que nous avons observ tant il tait pour nous clair que l'engagement tait pour un maximum de 5 ans.
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Je crois devoir ajouter que les dpenses de personnel prennent encore en compte les engagements lis la titularisation du personnel (soit 40 % du salaire en plus) ainsi que les mesures de promotion annuelles auxquelles les syndicats veillent avec vigilance puisqu'elles sont inscrites dans le statut de la Fonction publique territoriale. Il est rconfortant que le projet de rapport public thmatique, la situation financire des Communes des DOM soumis nos observations, fait apparatre in fine que selon les valuations des Chambres des Comptes des Antilles-Guyane, l'impact de la majoration du traitement brut de 40 % sur la masse salariale globale est de 20 % dans les Communes qui l'appliquent l'ensemble des personnels, titulaires et non titulaires. Elle se situe 15,75 % SCHOELCHER (MARTINIQUE) qui ne sert pas cette majoration dite de vie chre aux agents non titulaires (16 %) ainsi qu'aux emplois aids (16 %) . S'agissant de la gestion des ressources humaines, sa restructuration t malgr tout l'objet de l'attention des lus tant pour la gestion des charges de salaires que pour les effectifs, l'absentisme, les problmatiques mdicales ou le suivi des instances paritaires. Mais il reste encore faire pour encadrer avec efficacit. Sur tous ces points, nous avons entretenu une relation constante avec le Comptable public et nous nous sommes appliqus observer au mieux de nos possibilits ses recommandations, notamment au cas particulier des charges de personnel pour tendre les contenir. La Chambre Rgionale des Comptes a galement formul des observations sur la gestion des satellites : la Bibliothque municipale, la piscine municipale, l'cole de musique ; il y a tout lieu de les recevoir, mme si la gestion quotidienne de ces quipements sociaux indispensables ne soit gure simple assurer. Ces structures ont toujours t considres comme des structures sociales d'accompagnement des jeunes permettant d'viter une dsocialisation par la violence ou la drogue. Il n'est pas sr qu'une dlgation de service public produirait de meilleurs rsultats surtout si c'est le Conseil municipal qui fixe les tarifs. Le rapport soulignait aussi des charges caractre gnral parfaitement matrises, un niveau de trsorerie lev qui a pu garantir le rglement des mandats mis dans des dlais assez brefs, un endettement mesur, un potentiel fiscal favorable, la part importante des taux fixes, tous ces lments apparaissent prometteurs pour l'avenir de la section d'investissement.
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Les conclusions du projet de rapport public que vous avez bien voulu m'adresser me paraissent totalement justifies ; elles mettent l'accent sur les raisons qui font que la situation financire des Communes des dpartements d'Outre-mer constituent encore une proccupation forte. Les observations formules sont prcises et conformes la ralit s'agissant en particulier de la forte croissance des charges de fonctionnement des Communes, de l'augmentation sensible des masses salariales, prjudiciables l'investissement. Je note avec intrt qu'il est relev que l'intercommunalit qui n'a pas pris le relais des Communes en matire d'investissements collectifs, et par ailleurs la gestion rigoureuse des ressources humaines, doivent devenir les priorits. Il convient que les lus accueillent ces conclusions avec une attention vigilante, ce que je n'hsite pas faire, en recherchant autant que possible l'accompagnement des services de l'Etat chargs du contrle budgtaire et du contrle de l'galit.
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REPONSE DU MAIRE DE CAYENNE Aprs lecture de ce document et notamment aux donnes relatives ma collectivit, je vous informe que je nai aucune observation formuler.
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REPONSE DU MAIRE DE SAINT-LAURENT DU MARONI Dans la perspective de la publication du rapport thmatique relatif la situation financire des communes des DOM et conformment aux dispositions lgislatives et rglementaires en vigueur, je souhaite par la prsente, vous adresser les remarques et observations qu'il me parait ncessaire de joindre au document prcit. Tout dabord, je tiens saluer la justesse de lanalyse du contexte de Saint-Laurent du Maroni ralise par les magistrats de la Cour, qui ne manquent pas de relever la croissance dmographique exceptionnelle subie par la commune, laugmentation de 74 % de la population administrative entre 2001 et 2010 ou encore la trs forte proportion d'enfants scolariser. Cependant, je regrette que cette prsentation nvoque pas d'autres aspects saillants de notre spcificit tels que : lchec permanent des politiques de lutte contre limmigration clandestine, lincapacit des services fiscaux actualiser les bases fiscales communales, ou encore, le sous dimensionnement patent de lensemble des services extrieurs de lEtat. Cette omission est d'autant plus dommageable quelle est indispensable la comprhension de la situation financire de la collectivit et ncessaire la recherche de voies de restructuration adaptes. Comme vous le savez, la croissance incomparable de nos charges est fonde, pour l'essentiel, sur des processus qui relvent de comptences rgaliennes (immigration, police, fiscalit), mais qui pour autant ne sont toujours pas contrls, traits ni compenss. Aussi, la lumire de ce rappel quant l'origine de nos difficults, je souhaite questionner vos conclusions relatives linsincrit des comptes et aux politiques communales insoutenables. A propos de linsincrit des budgets et de la fiabilit des comptes : Peut-on croire quun lu dune commune dont la maternit enregistre 2 500 naissances par an, qui reoit prs dun millier de nouvelles inscriptions chaque rentre scolaire, qui doit faire gardienner ses tablissements publics et dont les administrs manifestent rgulirement leur exaspration face la monte de la dlinquance, ne soit pas inform des difficults de sa collectivit ?
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De mme, lorsque vous voquez limpossibilit pour les lus, par manque d'information, de prendre les mesures correctrices qui simposent , quelles sont les marges de manuvre dun Conseil Municipal en rponse un dficit structurel dont les causes chappent sa comptence ? Par ailleurs, considrant dune part, la nature du dficit de la Commune et dautre part, lincapacit pour la Chambre Rgionale des Comptes de contraindre l'Etat compenser ses carences et renforcer ses services pour assurer efficacement ses missions, peut-on raisonnablement considrer que la procdure dalerte prvue par larticle L.1612-14 du CGCT (saisine par le prfet) suffit apporter les corrections ncessaires ? Par consquent, peut-on laisser croire quune intervention prcoce aurait permis dviter la dgradation des comptes communaux et de dclencher le versement de recettes prennes supplmentaires ? Ainsi, propos de linsincrit des comptes et au regard des missions incontournables de la Commune de Saint-Laurent du Maroni, il est peu satisfaisant ni acceptable daffirmer que si la Commune avait respect scrupuleusement les rgles de la comptabilit publique, sa situation financire serait saine ou diffrente. En ce qui concerne les Politiques communales difficilement soutenables . Au sujet de limportance des charges de personnel, il me semble utile de considrer, en complment du seul rapport cot / recettes , celui du nombre d'agent communal par habitant. Ainsi, avec un effectif infrieur 600 employs (temps partiels compris) pour prs de 40 000 habitants, Saint-Laurent du Maroni se trouve largement en dessous de la moyenne nationale des villes de mme strate (+/- 800 quivalent temps plein) alors que la commune doit faire face des charges plus importantes. Aussi, lorsque vous prsentez les charges de personnel comme la principale explication labsence de marges dautofinancement des collectivits et comme la rsultante dune politique sociale dtourne et peu judicieuse, ne faut-il pas, pour Saint-Laurent du Maroni, temprer ce propos ? A Saint-Laurent du Maroni, cest notre contexte et lisolement dans lequel nous sommes maintenus qui sont proprement insoutenables, les politiques communales ont quant elles le mrite et surtout le courage d'exister.
COLLECTIVITES
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En guise de conclusion, je souhaite Monsieur le Premier Prsident, tout en vous assurant de notre attachement nous conformer aux prescriptions relatives la prsentation des documents budgtaires, vous faire part de notre dception quant la tonalit des extraits que vous avez bien voulu nous communiquer. En effet, en occultant les raisons profondes de notre dficit et en laissant croire qu elle seule, la prsentation conforme des budgets et comptes administratifs aurait permis d'viter cette situation, vous alimentez une analyse que vous savez largement infonde et donnez de faciles arguments pour justifier bon compte le rejet de nos demandes de restructuration financire.
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COUR DES COMPTES
REPONSE DU PRESIDENT DE LASSOCIATION DES MAIRES DE LA REUNION En ma qualit de Prsident de l'Association des Maires de La Runion, je n'ai aucune remarque particulire formuler, autre que celles exposes dans mon courrier en date du 9 septembre 2010.
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REPONSE DE LANCIEN MAIRE DE SAINT-DENIS (LA REUNION) Les observations formules par la Cour des Comptes appellent de ma part les remarques suivantes : Afin de redynamiser le tissu conomique et revitaliser le centre Ville, la Ville de Saint-Denis avait initi un vritable Programme de Renouvellement Urbain. Ce programme comprenait plusieurs oprations, dont la ZAC Ocan, dans le cadre dune Convention Publique dAmnagement. 1 La Convention Publique dAmnagement Comme mentionne par la Cour des Comptes, la Ville de Saint-Denis a confi une SEM locale, sous forme de concession, lopration de rnovation des quartiers anciens du Centre Ville, ds le 14 dcembre 1999. Cette Convention Publique dAmnagement comprenait : en milliers deuros Sous-oprations Direction programme Etudes gnrales Ilot Monthyon Ilot Cathdrale RHI Centre Ville Parking Rieul Foncier recyclable Grand march Petit march OPAH Ilot Saint-Jacques Galeries Leclerc Ilot Ocan Total Bilan CRAC prclture Dpenses Participation commune 1 585 949 623 465 2 291 256 710 477 660 130 1 389 - 12 2 988 395 9 569 1 416 2 263 1 101 760 481 1 908 317 12 267 1 312 69 746 29 156 106 760 36 442
Source : Document de la Chambre Rgionale des Comptes de la Runion, mars 2010, page 70
Lobjectif principal tait de ramnager divers ilots du centre ville, par la rnovation du bti existant, par la cration de logements nouveaux et par laugmentation de loffre commerciale et de stationnement. Ctait une volont forte de la municipalit de rpondre ainsi aux besoins exprims par les Dionysiens, qui souhaitaient disposer dun centre ville dynamique et accueillant.
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2 La ZAC Ocan La ZAC Ocan est intgre la CPA. Cette opration dun montant de 69,7 millions deuros comprenait : Le Ple Ocan : - Un parking de grande capacit de 1 420 places - Une galerie commerciale de 23 500 m - Un multiplexe 1 430 fauteuils cinmatographie de 7 salles pour
- Un ensemble de bureaux de 5 200 m - Un ple htelier - Un programme de logements de 7 500 m - Des espaces publics - Lensemble des accs En priphrie du Ple Ocan, des oprations complmentaires taient prvues : - Un programme de logement supplmentaire, rue des Limites - Lamnagement de la nouvelle gare routire, boulevard de lOcan - Des espaces publics complmentaires - Des amnagements de voirie Lobjectif de la ZAC Ocan tait de crer les conditions et les quipements de qualit pour favoriser un retour de lactivit conomique au centre ville, limitant ainsi lexode en priphrie. Ces investissements taient la dimension dune ville de 140 000 habitants. 3 - Financement de la ZAC Ocan Sur 69,7 millions deuros de dpenses prvues, 40,5 millions taient supports par des recettes provenant des investisseurs privs. Le succs de la pr-commercialisation prouve bien lattrait et lintrt dune opration de cette envergure : - tous les espaces commerciaux et les bureaux avaient t rservs. La demande tait mme suprieure loffre. - le financement complet du parking et sa gestion par concession avaient t proposs par des socits spcialises.
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- plusieurs investisseurs ont fait acte de candidature pour les autres quipements : htel, restaurants, caftrias, espaces culturels. La part communale tait estime 18,4 millions deuros, dduction faite de lapport foncier communal de 10,7 millions deuros. Ce qui constitue une participation raisonnable pour une opration de cette envergure, si elle avait t mene son terme. A contrario, la seule dcision de larrt de cette opration cotera, quant elle, 30,2 millions deuros sans aucune ralisation. En conclusion la non ralisation de cette opration prive la Ville de Saint-Denis dun projet majeur de dveloppement urbain. De plus, elle empche la relance de lactivit conomique dans le BTP ainsi que la cration prvisionnelle de 1 500 emplois.
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REPONSE DU MAIRE DE SAINT-LOUIS (LA REUNION) Cette partie du rapport concernant notre Commune fait tat dune situation de dficit de 11 M qui aurait t port 21 M par deux dcisions modificatives rendues ncessaires du fait principal de recrutements massifs en CDD. Il mappartient de rappeler des lments que jai ports lattention de Monsieur le Prfet de La Runion dans un courrier faisant suite au rglement doffice du budget pour lexercice 2010. En effet, dans ce dernier au 3e paragraphe (section de fonctionnement de 2009), je soulignais que je partageais la constatation dune aggravation du dficit de 2009 pour 11 749 312 rsultant de la conjugaison de plusieurs facteurs : 1. une recette de 6 189 014 est reste inscrite en remboursement au chapitre 70 alors que la dpense correspondante qui aurait permis au CCAS et la Caisse des Ecoles deffectuer ce remboursement la Commune tait supprime au chapitre 65 par le rglement doffice. 2. une recette de 1 900 000 au titre dune partie de la DGF (ayant chang de nom en 2009) a fait lobjet dune nouvelle inscription sous sa nouvelle appellation provoquant ainsi une double inscription. Dautre part, les dcisions modificatives n 2 et 3 ont eu principalement plusieurs effets sur les dpenses de fonctionnement : 1. de couvrir les dpenses du chapitre 011 en augmentation de 1 442 420,80 . Il sagissait en effet de couvrir pour lessentiel des dpenses dj engages sur ce chapitre avant le rglement doffice ; 2. de couvrir les charges du chapitre de 012 en augmentation de 445 771,80 ; 3. de couvrir les dotations aux amortissements dun montant de 283 536,53. Il ne sagissait donc pas doprations visant couvrir un recrutement massif. Depuis, la Commune de Saint-Louis a dmontr son volontarisme autant quil lui a t permis de le faire. Ainsi au compte administratif de 2010, le dficit constat tait de 18 418 581,07 alors que lobjectif assign tait de - 20 357 343,88 .
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Egalement destinataires du projet dobservations de la Cour, les prsidents des conseils rgionaux de Guadeloupe, Martinique, Guyane et La Runion, les anciens prsidents des conseils rgionaux de Guyane et de La Runion, les prsidents de lassociation des maires de Guadeloupe et de Guyane, les prsidents des communauts de communes de MarieGalante (Guadeloupe) et de lOuest - Guyanais, les maires des communes de Roura, Saint Denis (La Runion), les anciens maires des communes de Goyave, Fort-de-France, Saint-Pierre (Martinique), Cayenne, Roura, Saint-Louis (La Runion), ne lui ont pas adress de rponses.

Cour Des Comptes: Rapport Situation Financiere DOM

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LA SITUATION FINANCIERE DES COMMUNES DES DEPARTEMENTS DOUTRE-MER

Rapport public thmatique

Cour des comptes

COUR DES COMPTES

PRESENTATION GENERALE DE LENQUETE

Fait la Cour, le 11 juillet 2011

COUR DES COMPTES

Les rapports publics de la Cour des comptes - Elaboration et publication -

COUR DES COMPTES

COUR DES COMPTES

PRESENTATION GENERALE DE LENQUETE

Les communes des dpartements doutre-mer

Nb de communes Guadeloupe Guyane Martinique La Runion 32 22 34 24

1628 83 563 1128 2504

389 918 159 938 384 770 713 992

407 719 208 171 403 820 791 321

Densit/ moyenne (2009) 250,4 2,5 358,0 316,0

Source : Cour des comptes daprs lINSEE et le ministre de lintrieur

Aprs le dtachement en 2007 de Saint-Martin et Saint-Barthlemy, devenues collectivits doutre-mer.

COUR DES COMPTES

Les chambres rgionales des comptes des DOM

Les dpartements doutre-mer dans le monde

Source : Institut dmission des dpartements doutre-mer (IEDOM)

COUR DES COMPTES

Dpartement de la Guadeloupe Dpartement de la Guyane

Chapitre I Ltat proccupant des finances communales des dpartements doutre-mer

COUR DES COMPTES

I - Le dfaut de sincrit des budgets et de fiabilit des comptes

LETAT PREOCCUPANT DES FINANCES COMMUNALES DE DOM

A - Les atteintes frquentes limage fidle de la situation financire

COUR DES COMPTES

LETAT PREOCCUPANT DES FINANCES COMMUNALES DE DOM

COUR DES COMPTES

c) Les dsordres comptables

LETAT PREOCCUPANT DES FINANCES COMMUNALES DE DOM

B - Les manquements aux obligations de transparence budgtaire et financire

COUR DES COMPTES

2 - Les lacunes dans la production des informations obligatoires

LETAT PREOCCUPANT DES FINANCES COMMUNALES DE DOM

II - Les symptmes dune crise structurelle

COUR DES COMPTES

A - Leffet de ciseaux en matire de fonctionnement

LETAT PREOCCUPANT DES FINANCES COMMUNALES DE DOM

2 - La croissance plus modre et plus instable des ressources de fonctionnement

B - Linsuffisance de lautofinancement net

COUR DES COMPTES

2 - Une crise structurelle

LETAT PREOCCUPANT DES FINANCES COMMUNALES DE DOM

Taux dpargne brut des communes des DOM

Communes de la Guadeloupe Communes de la Martinique

Communes de la Guyane Communes de La Runion Panier de rfrence national

Source : Cour des comptes, daprs comptes de gestion des communes.

COUR DES COMPTES

Chapitre II La fragilit des ressources de fonctionnement

I - Le poids lev de la fiscalit indirecte

COUR DES COMPTES

523 461 417 413 91

478 352 285 262 305

Communes de Communes de Communes de Communes de la Guadeloupe la Martinique la Guyane La Runion

Panier de rfrence national

Source : Cour des comptes, daprs comptes de gestion des communes.

A - Loctroi de mer : un dispositif fiscal aux mains des conseils rgionaux

LA FRAGILITE DES RESSOURCES DE FONCTIONNEMENT

1 - Une taxation drogatoire toujours en question