Les institutions administratives JC Zarka QCM Henri Oberdorff Christophe Guettier Introduction 1 Elments de dfinition Institution : voque une

structure juridiquement organise, dote de comptences de moyens et de personnels, et charge d'une mission ou d'une fonction. Caractre public de ces institutions est opposer au secteur priv. Cela renvoie l'administration. (voir dfinition sur poly). Domaine public : notion d'intrt gnral et de collectivit. 2 Approches multiples de l'administration publique 3 grandes approches. - Approche fonctionnelle On valorise les fonctions de l'administration publique, cd les raisons qui vont justifier son existence. Ex : veiller l'ordre public, garantir la scurit publique (ncessaire pour l'panouissement des liberts individuelles) La notion d'ordre public est trs riche. Au sens strictement juridique, cela fait rfrence la police administrative et sa trilogie : tranquillit, scurit, salubrit publique. Cela renvoie aussi des notions plus vastes : l'ducation, la scurit sociale et sanitaire. Cela renvoie aussi aux anciennes activits rgaliennes de l'Etat, telles que la Dfense, la Justice, la Diplomatie. - Approche organique L'administration se prsente comme un ensemble d'institutions aux statuts et aux fonctionnements varis. Au premier rang on trouve l'Etat, accompagn de ses administrations centrales. On trouve galement une administration dcentralise (territoriale). Il existe une multiplicit d'institutions qui sont dotes de la personnalit morale. Elles peuvent tre lies entre elles de manire hirarchique comme la plupart des administrations de l'Etat, ou bnficier d'une autonomie de fonctionnement, comme les collectivits territoriales. Au sein de l'administration centrale, on trouve aussi des administrations autonomes, situes hors du systme hirarchique, ce sont des autorits administratives indpendantes, comme la CNIL par exemple. L'administration doit tre apprhende comme un ensemble d'institutions spcialises et va constituer un vaste rseau dont l'ampleur peut tre chiffre. - Approche chiffre L'importance de l'administration franaise et de ses institutions se mesure concrtement travers quelques chiffres significatifs sur le nombre des agents publics. En effet, la France a fait le choix d'avoir une fonction publique assez diverse : fonctions publiques d'Etat, territoriale, hospitalire. L'Etat ne connat pas

rellement le nombre d'agents qu'il emploie un moment donn. Pour autant, le rapport annuel de la direction gnrale de l'administration reporte les chiffres. (voir poly) La commune, le dpartement en tant que personnes morales sont des institutions administratives. Le maire, le prsident du Conseil Gnral sont galement des institutions administratives. Partie 1 : Les fondements de l'organisation administrative Comment prtendre connatre l'administration franaise, si l'on se dsintresse de ses caractristiques principales ? Chapitre 1 : Les bases politiques La France est une Rpublique une et indivisible sur le plan politique, il en dcoule de nombreuses consquences sur le plan administratif. Sur le sol franais, l'Etat n'a pas de concurrent pour disputer ses comptences, la diffrence d'un Etat fdral. Il s'identifie largement la nation et la Rpublique. La pouvoir normatif gnral lui appartient en gnralit. Il n'y a que l'Etat et le Parlement qui font des lois. La rpartition du pouvoir administratif peut prendre plusieurs formes, car mme si l'Etat est unitaire, on ne peut pas dcider partir d'un point (la capitale, gnralement). Le pouvoir adm peut prendre trois formes : centralisation, dconcentration, dcentralisation. La France applique simultanment ces trois modes d'organisation. Section 1 : La centralisation A. Notion Plusieurs ingrdients : unicit et concentration du pouvoir de dcision, principe d'obissance une structure hirarchique. La dcision du centre (la capitale) s'applique de manire uniforme sur un ensemble territorial. Toutes les impulsions dcisionnelles en proviennent, car on considre que l'Etat central est le seul apte prendre des dcisions importantes. Lorsque des fonctionnaires sont rpartis sur le territoire, ils sont soumis hirarchiquement ce pouvoir central. Leur capacit d'initiative est trs limit. B. L'volution La centralisation est antrieure la Rvolution. Plus prcisment, partir de Louis XIII, dbut du XVIIe s, et surtout partir de Louis XIV qui a port le mouvement centralisateur son apoge. Il y a eu une lente approche vers une remise en cause de la centralisation partir de la fin du rgne de Louis XV, on a assist trs vite des drives lies un systme adm dirig uniquement par quelques personnes de la noblesse. Les rvolutionnaires ont t parfaitement conscients des mfaits de la centralisation mais ne la remettent pas en cause vritablement. Ils vont surtout s'efforcer d'aller vers une unit du pays et craser les revendications d'autonomie locale. La centralisation s'explique comme une volont d'unifier le pays aprs la Rvolution. C'est partir de l'Empire, loi du 17 fvrier 1800, qui va mettre en place les prfets. Des agents vont tre placs sous le contrle troit de l'Etat. Ils superviseront les communes locales sous l'autorit du 1er Consul. Napolon va

convenir trs vite de la ncessit de concession et permettre aux prfets de trancher eux mmes des questions sans les transmettre aux ministres. On arrive donc un phnomne qu'on appelle la dconcentration. Section 2 : La dconcentration A. Notion (voir poly) La dconcentration constitue un vritable changement car elle va permettre d'allger le centre en confiant des responsabilits des autorits adm reprsentant l'Etat. Il y a aussi eu but de rapprocher les administrations des administrs. Le prfet du dpartement gre comme il l'entend les services adm. Il peut prendre un certain nombre de dcisions sans obligatoirement en dfrer sa hirarchie. On peut ainsi parler d'un mcanisme anti-remontes. B. L'volution 1. De 1789 1958 Malgr le choix de la dconcentration, les rois avaient institu des relais pour s'assurer de l'efficacit de leur action. Ces relais s'appelaient "intendants". Ils taient des informateurs des monarques, mais aussi des agents d'excution. Quelque part, les prfets ont pris la suite de ces intendants. Mme s'ils ont t remis en cause aprs la Rvolution, c'est aprs la Rvolution et l'Empire qu'on a vu natre les prfets. Les prfets pouvaient agir sans en rfrer l'Empereur, mais l'Empereur dfinissait la bonne adm par la prise en compte de l'tat de l'opinion et la prvention de tout dsordre public. A l'origine, ils avaient une mission d'assurer le pouvoir en place, et restaient des "espions du pouvoir central". Avec la Restauration et la Monarchie de Juillet, les prfets vont recevoir les pouvoirs d'approbation, et de dlibration des conseils municipaux, et vont mme recevoir la possibilit d'annuler les arrts municipaux. C'est avec le Second Empire (1851) que dbute vraiment la dconcentration par les dcrets de 1852 et 1861. Les prfets vont pouvoir agir dans certaines matires sans en rfrer aux ministres. Il y a une volont de solutionner les problmes locaux le plus vite possible. Napolon III encourage le sens de l'initiative des prfets en leur confiant la nomination de certains fonctionnaires du dpartement. Les prfets sont aussi officiellement investis d'une mission politique. Suffrage universel : par intermdiaire de banquets, les prfets vantaient les mrites de l'Empereur. Il faut attendre la IIIme Rpublique pour entrevoir un flchissement dans la concentration excessive du pouvoir adm. Loi du 5 novembre 1926 : le prfet devient le reprsentant du pouvoir excutif du dpartement. Il assure l'excution des lois, et les chefs des services dpartementaux sont tenus de lui fournir tout renseignement utile l'accomplissement de sa mission. C'est la mise en place du pouvoir de tutelle des prfets sur les collectivits territoriales. Avec le rgime de Vichy, on retourne des pratiques dictatoriales car les prfets de dpartements sont soumis l'autorit de 6 prfets rgionaux. C'est ce rgime qui cre pour la premire fois les rgions, uniquement pour placer un prfet rgional la tte des 6 rgions cres, et qui gouvernerait les dpartements internes celles-ci. Ces prfets rgionaux reprsentaient l'Etat : Ptain. Au lendemain de la guerre, la IVme Rpublique ne va pas normment donner un nouvel lan la dconcentration. Elle casse le dcret des prfets de rgions. Les missions de l'Etat vont se diversifier,

avec de nouveaux ministres. On cre le Ministre de l'Industrie, on diversifie les missions de l'administration centrale. Cela va professionnaliser les prfets, qui devront avoir connaissance des dossiers conomiques et sociaux de leur dpartement pour une meilleure mise en oeuvre des politiques publiques. On reconnat, dans l'article 88 de la Constitution, la premire reconnaissance institutionnelle implicite de la dconcentration. "La coordination de l'activit des fonctions de l'Etat doit tre assure dans le cadre dpartemental". 2. A partir de 1958 A son arrive au pouvoir, le Gnral de Gaulle transforme les missions prfectorales. La consolidation de la dconcentration est l'une des cls de son dispositif de modernisation de l'conomie et de l'amnagement du territoire. Le temps n'est plus au renforcement de l'autorit prfectorale sur les chefs des services extrieurs. Par dcret du 14 mars 1964, relatif aux pouvoirs du prfet et la dconcentration adm, il fait du reprsentant de l'Etat l'organe sur lequel repose l'animation et la coordination des services civils de l'Etat. Le prfet a donc une vocation inter-ministrielle et reprsente chacun des ministres. Le mme jour et par le mme dcret, il institue une nouvelle conception adm : la rgion. ces prfets de rgions vont mettre en oeuvre la politique de dveloppement co et d'amnagement du territoire. De Gaulle choue dans sa volont de faire de la rgion une CT : rfrendum de 1969. Pour autant, ces prfets de rgions restent en place et coordonnent l'action co de l'Etat entre les dpartements. La dconcentration va enregistrer de nouvelles avances avec l'arrive de la Gauche au pouvoir. A partir de cette date, la dconcentration devient le contre lment la dcentralisation. Les mesures les plus significatives voient le jour en 1992 avec la loi d'orientation du 6 fvrier de la mme anne relative l'administration territoriale de la Rpublique. Cette loi va renverser un principe qui tait alors sculaire et dsormais, la comptence de droit commun est confi aux reprsentants locaux, les reprsentants centraux de l'Etat ne dtiennent plus qu'une comptence d'attribution. Ces reprsentants centraux vont tre lis aux questions d'intrt gnral et pour lesquelles l'excution ne peut tre dlgu n chelon territorial. C'est dire que les administrations centrales vont concentrer leurs activits sur la conception, l'animation, l'valuation et le contrle des politiques tatiques. Paralllement, la comptence gnral du dpartement est prennis et la rgion conserve une vocation conomique. Elle devient le pivot de l'activit de l'Etat en matire de dveloppement conomique et d'amnagement du territoire. Quelques mois aprs la mise en application de la loi du 6 fvrier 1992 est rdige une Charte de la dconcentration qui est en date du 1er juillet 1992. Ce texte prcise que la dconcentration est la rgle gnrale de rpartition des attributions et des moyens entre les diffrents chelons des administrations civiles de l'Etat. Les services dconcentrs sont conforts dans leurs responsabilits de mise en oeuvre des politiques tatiques. Par cette Charte, la rgion a pour rle essentiel l'application des politiques conomique et social et l'amnagement du territoire, elle devient en mme temps l'chelon privilgi de dconcentration financire. Au dpartement est confi la mise en oeuvre des autres politiques en concertation avec les collectivits territoriales et leurs lus. Quant l'arrondissement, ils se voient attribuer l'animation du dveloppement local. C'est avec ces deux textes que l'essentiel de la

dconcentration ralise par la Gauche. Les changements de majorit parlementaire intervenus en 1993, en 1997 et en 2002 n'affectent en rien le processus relanc en 1992. Au contraire, cela est confort, tout comme le caractre stratgique de l'chelon rgional. Les comptences du prfet de rgion sont largies de nouveaux domaines rassembls en huit ples rgionaux autour des politiques publiques, parmi lesquels on trouve l'ducation et la formation, le dveloppement conomique, le transport et le logement, la sant publique, l'conomie agricole, l'environnement et le dveloppement durable, le dveloppement de l'emploi et l'insertion professionnelle et enfin la culture. Dans le mme temps, un rle de coordination et de mise en cohrence est confi au prfet de rgion. C'est lui qui fixe les orientations gnrales pour la rgion. Il anime et coordonne l'action des prfets de dpartements sans pour autant disposer d'un pouvoir de subordination sur ces derniers. Aujourd'hui, les services dconcentrs de l'Etat reprsentent 96% des 2 millions d'agents de l'Etat et grent plus des deux tiers des crdits inscrits au budget de l'Etat. C'est dire l'importance de la politique de dconcentration dans la gestion et la conduite des politiques publiques. On trouve le paroxysme de cela partir de 2003. 3. La Rforme Globale des Politiques Publiques et l'interministrialit des services dconcentrs En 2007, Sarko veut relancer une grande rforme sur la dtermination et l'application des PP. Et pour y parvenir, il entend entamer une rorganisation des services dconcentrs de l'Etat. Cette rorganisation rentre dans la RGPP. Cette rforme est assez vaste et a normment d'ambition. Elle a fait l'objet de trois rapports. Le rle des services centraux de l'Etat est repens et leur structure amnage. La rforme se veut une vaste opration de modernisation de la fonction administrative dont le lancement officiel a eu lieu en Conseil des Ministres le 20 juin 2007. Elle a notamment pour but de rexaminer l'ensemble des dpenses de l'Etat, de vrifier l'efficacit de l'action de l'Etat, mais aussi de simplifier l'organisation administrative en faisant disparatre des structures redondantes. La dconcentration constitue alors l'un des fondements de la rforme de l'Etat, destine amliorer sa performance sur le territoire. Dans ce but, l'chelon rgional est dsormais l'chelon de droit commun pour le pilotage et l'animation des PP, tandis que l'chelon dpartemental est le niveau de leur mise en oeuvre. La traduction juridique de cette dclinaison rside dans l'instauration d'un pouvoir hirarchique des prfets de rgion sur les prfets de dpartement qui deviennent dsormais responsables de l'excution des PP de l'Etat dans la rgion. Cet aspect est prcis par un dcret du 16 fvrier 2010 : les prfets des dpartements prennent leurs dcisions conformment aux instructions que leur adressent le prfet de rgion. Dans la RGGP, nouvelle organisation des directions interministrielles. Cette nouvelle organisation s'appuie sur une circulaire du 3 dcembre 2009 et qui va rduire le nombre de directions dpartementales interministrielles. Il existait une dizaine de directions dans chaque dpartement, aujourd'hui il n'en reste plus que deux ou trois. Section 3 : La dcentralisation A. Notion 1. Dfinition

Voir poly 1 Les critres d'une administration dcentralise repose sur trois lments : - l'existence d'affaires locales, de besoins locaux, et que l'Etat considre comme tels : application d'un principe de spcialit - la personnalit juridique entrane l'autonomie financire et la libre gestion par les collectivits de leurs affaires. En tant que personne morale, la collectivit possde un patrimoine propre, des biens, un personnel. Sa capacit d'agir en justice est reconnue - l'lection des reprsentants des CT traduit politiquement ce transfert de responsabilit : on va lire des Conseils qui liront les excutifs Cette autonomie a galement trois versants : - autonomie matrielle - autonomie organique - autonomie fonctionnelle puisque sa fonction principale est de grer plus ou moins librement ses affaires locales 2. Les formes - La dcentralisation territoriale Cela concerne les CT : communes, dpartements, rgions. Elles disposent de la personnalit juridique et sont diriges par l'Etat. Elle permet de mieux administrer le territoire par une plus grande proximit entre les responsables et les citoyens. Elle vise faire vivre la dmocratie locale en confiant aux lus locaux la gestion des affaires locales. La lgitimit politique doit rejoindre l'efficacit gestionnaire. - La dcentralisation fonctionnelle ou technique Elle vise mieux grer un service public ou une activit publique par l'entremise d'une personne morale de droit public distincte de l'Etat ou des CT. Il s'agit souvent d'un tablissement public dot d'une autonomie de gestion. Personnalit morale pour leur permettre de bnficier d'une libert d'action, mme s'il reste soumis au contrle de la personne morale de rattachement, qu'il s'agisse d'une CT ou de l'Etat. 3. Le maintien des contrles a. Le contrle de lgalit voir poly 1 Contrle de lgalit : contrle du respect de la loi. Ce n'est pas parce qu'on donne une autonomie d'action que celle-ci n'est pas juridiquement encadre. Les CT doivent respecter la loi, selon l'article 67 de la Constitution. Ce contrle est exerc par le prfet. Mais le prfet n'exerce plus de tutelle. Si le prfet considre d'un acte adm n'est pas conforme la loi, il doit saisir le juge adm. C'est le juge adm qui va procder au contrle juridictionnel. b. Le contrle juridictionnel Avant 1982, toute dcision locale devait tre soumise l'approbation pralable du prfet de dpartement ou du sous prfet. En fait de tutelle, il s'agit plutt d'un contrle hirarchique. Cette procdure avait un but : l'unit politique et la crainte d'une mancipation des collectivits dcentralises. Procdure supprime avec la loi

du 2 mars 1982 et est remplac par un contrle posteriori de la lgalit. Ce contrle est exerc par un organe juridictionnel : le tribunal administratif. B. L'volution 1. De la Rvolution 1982 Les rvolutionnaires vont opter pour un systme adm largement ouvert aux liberts locales. Ainsi, ils vont crer les lois des 14 et 22 dcembre 1789 qui vont raliser une division gomtrique du royaume et ainsi subdiviser le territoire en dpartements, ces mmes dpartements sont subdiviss en districts puis en cantons, et en villes. Un dcret fixe le nombre de dpartements 83, dont les limites ne doivent pas faire connatre les anciennes provinces, au risque de nuire l'unit du pays. Le chef lieu du dpartement doit tre accessible moins d'une journe de cheval ou de deux journes de calche. Les noms attribus aux dpartements le sont par rfrence des notions gographiques. Dans le mme temps, la loi du 14 dcembre 1789 instaure les communes en s'appuyant sur d'anciennes paroisses. Le maire est lu par les citoyens actifs pour 2 ans. Le procureur est lu dans les mmes conditions pour servir les intrts du pays. Conseil de la Commune : les membres sont lus pour 2 ans aussi. Assemble primaire va lire les grands lecteurs et dsigner les membres de l'organe dlibrant du dpartement. Les membres de l'organe dlibrant vont ensuite dsigner un Directoire qui servira d'organe excutif. A cot de cet excutif local collgial, on trouve aussi un procureur dont les fonctions sont semblables celles du procureur plac auprs des communes. Les organes lus agissent sous la surveillance et l'autorit des procureurs. Instauration du rgime conventionnel : ce sont les rvolutionnaires les plus radicaux qui accdent au pouvoir. On assiste alors la mise en place d'un centralisme autoritaire. Les agents des communes sont nomms par le Pouvoir Central. On casse donc la dcentralisation et on centralise les fonctions adm. Il faut attendre la Restauration pour revoir un dbut de dcentralisation. Le rtablissement de l'lection des organes dlibrants de la commune et des dpartements se fait par les lois du 21 mars 1831 pour la commune et du 22 juin 1833 pour le dpartement. Le conseil municipal est lu pour 6 ans au suffrage censitaire. Le mme systme est adopt pour les parlementaires. La personnalit civile de la commune et du dpartement leur permettra de grer un patrimoine et de dfendre leurs intrts en justice est reconnue par la loi du 18 janvier 1837 pour la commune et la loi du 10 mai 1838 pour le dpartement. Sous le Second Empire on entame une phase librale, par les lois de 1866 et 1867. Par ces deux textes, les comptences des conseils municipaux et gnraux sont tendues, si les affaires prsentent un intrt local ou national, par ex. Les affaires d'intrt local seront traites par l'organe dlibrant, mais sa dcision reste encore soumise une acceptation financire et un contrle de tutelle du prfet.