Synthse

COUR DES COMPTES

du Rapport public thmatique novembre 2013

Lautonomie fiscale en outre-mer

Nouvelle-Caldonie Polynsie franaise Saint-Barthlemy Saint-Martin Saint-Pierre-et-Miquelon Wallis-et-Futuna

ette synthse est destine faciliter la lecture et lutilisation du rapport de la Cour des comptes. Seul le rapport engage la Cour des comptes. Les rponses des administrations et des collectivits concernes figurent la suite du rapport.

g Avertissement

Sommaire
Introduction . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .5 1 Une fiscalit et des contextes atypiques . . . . . . . . . . .7 2 Une fiscalit insuffisamment adapte aux besoins des territoires . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .15 3 Les voies dune fiscalit plus performante . . . . . . . .21 Conclusion . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .25 Orientations et recommandations . . . . . . . . . . . . . . . . . .27

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Introduction
Loutre-mer franais est constitu, dun point de vue institutionnel, de deux sous-ensembles : dune part, les cinq dpartements/rgions doutre-mer, dont le statut juridique est analogue celui de la mtropole, moyennant certaines adaptations, et, dautre part, les cinq collectivits la Polynsie franaise, Saint-Barthlemy, Saint-Martin, Saint-Pierre-et-Miquelon, Wallis-et-Futuna soumises un rgime juridique spcifique en application de larticle 74 de la Constitution et la NouvelleCaldonie dont le rgime particulier est fix par le titre XIII de la Constitution (articles 76 et 77). Lautonomie dont ces six territoires disposent correspond, pour chacun, des ralits institutionnelles diffrentes et des comptences plus ou moins tendues. Elle est large en Polynsie franaise et en Nouvelle-Caldonie, collectivits comptentes sur la totalit du champ des politiques publiques, y compris la dfinition et la gestion du systme de protection sociale. Son primtre est plus rduit Wallis-et-Futuna ou Saint-Pierre-et-Miquelon. Dans les deux anciennes communes guadeloupennes, riges en 2007 en collectivits doutre-mer, Saint-Barthlemy et Saint-Martin, les comptences exerces sont laddition de celles auparavant dvolues la commune, au dpartement et la rgion. Lexercice de la comptence fiscale est confi aux assembles dlibrantes respectives de ces collectivits doutre-mer. Lautonomie fiscale stend de la cration dimpts (laboration de la lgislation) aux modalits dadministration (contrle, contentieux, recouvrement). Elle nest, en principe, limite que par des rgles de droit pour lesquelles il nexiste pas de possibilit de transfert (lois de souverainet, dcision du 12 juillet 2004 sur la Polynsie franaise). Mme le droit de lUnion europenne ny joue quun rle marginal : une seule collectivit, Saint-Martin, est soumise, en tant que rgion ultrapriphrique (RUP), au droit communautaire, les autres nentretenant que des relations spciales dassociation dans le cadre du statut de pays et territoire doutre-mer (PTOM). Toutefois, lautonomie fiscale nest pas exclusive de tout soutien de ltat, sous la forme de dotations, notamment en compensation des transferts de comptence, de subventions ou de participations financires, ou quil sagisse de mises disposition dagents ou de services (ducation, services fiscaux, douanes). Ce rgime dautonomie permet aux collectivits doutre-mer de fixer le montant de leurs dpenses publiques dans le cadre de leur statut respectif et des comptences exerces, et dy associer le niveau des prlvements fiscaux ncessaires. Saint-Pierre-et-Miquelon, Saint-Martin et Saint-Barthlemy, cet exercice est rendu plus difficile car elles disposent de marges de manoeuvre plus rduites, notamment en matire de dpenses sociales. Cette autonomie est galement soumise lobligation de respecter les rgles dquilibre budgtaire imposes par la loi. Le prsent rapport comporte trois chapitres. Le premier constate les difficults dexercice de la comptence fiscale des collectivits concernes dans le cadre de contextes budgtaires gnralement tendus. Le deuxime sattache examiner ladquation de lemploi du levier fiscal aux besoins des territoires. Le dernier chapitre explore les voies dune fiscalit plus performante dans le respect des comptences propres des collectivits examines.g

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Cour des comptes

Une fiscalit et des contextes atypiques

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Les prlvements obligatoires, bien que sensiblement infrieurs ceux de la France mtropolitaine, ont atteint dans certains territoires des niveaux non ngligeables. Sauf dans le cas particulier de Wallis-et-Futuna, la fiscalit occupe une place dterminante dans le financement budgtaire, les dotations de ltat nintervenant qu la marge. La recherche du desserrement des contraintes financires plus ou moins fortes qui psent sur les collectivits, lexception de Saint-Barthlemy, doit tenir compte de ce paramtre essentiel.

En dpit des difficults constates en matire de production rgulire et rapide des principaux agrgats macroconomiques, le niveau des prlvements obligatoires a pu tre estim par la Cour et les chambres territoriales des comptes.

Des taux de prlvements obligatoires ingaux mais significatifs

Une fiscalit et des contextes atypiques

Tableau n 1 : niveaux estims des prlvements obligatoires partir des donnes disponibles (M et en %)
Collectivits centrales (a)1

Nouvelle- Polynsie SaintSaint- Saint-Pierre- Wallis-etCaldonie franaise Barthlemy Martin et-Miquelon Futuna

Organismes divers dadministration locale ODAL (c) Administrations de scurit sociale (ASSO) (d) Prlvements obligatoires (e) Produit intrieur brut (f) Pression fiscale (a+b+c)/f

Collectivits infra-territoriales (b)

1 233 36 39

888 56 17

37 0 0

50 0 1

20 8 1

17 0 0 24 7

1 056 2 364 7 105 33 % 18 % 15 %

1 568 4 346 36 % 22 % 14 %

607

30 235 67

134 25 % 15 % 9% 543

83

24 172 53

Taux de prlvements obligatoires (e)/(f)

29 % 16 % 13 %

31 % 17 % 14 %

16 % 11 % 5%

151

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Taux des prlvements sociaux (d/f)

Source : Cour des comptes et chambres territoriales des comptes daprs les statistiques locales disponibles

Les taux de prlvements obligatoires, ingaux, varient beaucoup selon les territoires. Wallis-et-Futuna et Saint-Martin connaissent des taux faibles, pour des raisons diffrentes. Cette faiblesse relative sexplique Wallis-et-Futuna par des dpenses publiques rduites, de surcrot finances aux trois quarts par ltat, alors qu Saint-Martin, elle

institutionnel.

_________________________

rsulte notamment de la concurrence fiscale avec la partie hollandaise de lle, Sint Maarten. loppos, les taux de prlvements obligatoires dans les quatre autres collectivits sont beaucoup plus significatifs, de lordre de 30 % et plus. Les taux les plus levs concernent la Polynsie franaise (36 %) et la NouvelleCaldonie (33 %), territoires les plus

1 Ce terme est entendu pour dsigner les collectivits doutre-mer et la Nouvelle-Caldonie, au sens

Une fiscalit et des contextes atypiques

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peupls et exerant les comptences les plus tendues. En outre, ces prlvements obligatoires se rpartissent, dans des proportions variables selon les niveaux de territoires. En moyenne, la collectivit centrale en consomme 52 %, les administrations de scurit sociale 44 %. Les autres administrations publiques, dont les collectivits infra-territoriales, principalement les communes, se partagent 4 % des prlvements. Cette ventilation varie cependant beaucoup dune collectivit lautre. Par exemple, si lchelon infra-territorial est inexistant Saint-Barthlemy et SaintMartin, il reprsente 15 % des prlvements Saint-Pierre-et-Miquelon. Le niveau de prlvements est, sauf exceptions, significatif, tout en restant sensiblement infrieur ceux de la France mtropolitaine.

Ainsi, pour la priode 2007-2012, les prlvements obligatoires en France mtropolitaine ont reprsent de 42 % 45 % du PIB, avec une moyenne de 43,3 %. Lcart avec les six collectivits tudies est donc de lordre de 10 15 points. En outre, alors que la Polynsie franaise et la Nouvelle-Caldonie, exercent la comptence en matire de protection sociale, le poids des prlvements sociaux oprs est infrieur denviron 10 points celui constat au niveau mtropolitain. Toutefois, cette mise en perspective doit rester prudente, la comparaison des prlvements obligatoires tant par dfinition indissociable du niveau des dpenses publiques, lui-mme traduisant des prfrences collectives.

Une fiscalit et des contextes atypiques

Tableau n 2 : prlvements obligatoires nationaux en 2012 (en Md et en % du PIB) tat2 En Md 275 493 119 5 17

En % du PIB 13,5 0,8 6,1 0,2 45

Organismes divers dadministration centrale Administrations de scurit sociale3 Institutions de lUnion europenne Administrations publiques locales

24,3

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Source :INSEE Premire n 1466 - mai 2013 les comptes des administrations publiques 2012

Total des prlvements obligatoires

913

Une source dterminante du financement des dpenses publiques

10

2 Dductions faite de transferts fiscaux de ltat aux colletivits locales et la scuit sociale et des impts dus non recouvrables. 3 Dduction faites des cotisations dues non recouvrables.

_________________________

La fiscalit apporte environ 80 % des recettes relles de fonctionnement du budget des collectivits centrales. Cette source de financement, en tous points dterminante, est complte par

des dotations de droit commun, comme la dotation globale de fonctionnement (DGF), des participations spcifiques et des mises disposition gratuites de personnel. Aussi les prlvements obligatoires, except les cas hors normes de SaintBarthlemy et de Wallis-et-Futuna, ne financent-ils quentre 53 % et 65 % des dpenses publiques ralises au sein des territoires.

Une fiscalit et des contextes atypiques

Tableau n 3 : taux de financement des dpenses publiques par les prlvements obligatoires (en M et en %)
Nouvelle- Polynsie SaintSaint- Saint-Pierre-et- Wallis-etFutuna Caldonie franaise Barthlemy Martin Miquelon

Dpenses des administrations publiques locales Dpenses des administrations de scurit sociale Dpenses de ltat, hors dpenses de transferts (4) Dpenses totales des administrations publiques Taux de financement des dpenses publiques par les prlvements obligatoires Prlvements obligatoires

1 875 1 152 1 234 4 261 2 362 55 %

1 057 827 513

49 12 66 79 5

98 85 253 134 70

25 nd nd 25 57 nd

32 97 28 9

2 397 1 568 65 %

139

Parmi les dotations de ltat, figurent celles verses au titre de la compensation intgrale des charges transfres prvue larticle 72 de la Constitution. Les modalits rgissant ce type de transferts sont fixes par le statut organique de chaque collectivit, sauf en ce qui concerne Wallis-et-Futuna, en raison de lanciennet de son statut. Seuls les montants des dotations de compensation des transferts, intervenus en 2007 la cration des collectivits de SaintBarthlemy et de Saint-Martin, sont actuellement contests par les collectivits.

_________________________

Enfin, sajoutent ces financements, en Nouvelle-Caldonie et en Polynsie franaise, des mises disposition gratuites de services et dagents, certaines des comptences en cause prsentant de forts enjeux budgtaires, comme lducation. Cette comptence est reste, de fait, finance par ltat plus de 90 %. Saint-Pierre-et-Miquelon, lensemble des mises disposition, qui ninclut toutefois pas la comptence en matire dducation, correspond une contribution qui a pu reprsenter

(4) Il sagit des dpenses de fonctionnement des services de ltat dans les territoires concerns. Les dpenses de transfert au profit des administrations publiques locales figurent dans la premire ligne de ce mme tableau.

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Source : Cour des comptes et chambres territoriales des comptes daprs les donnes locales disponibles

120 % 53 %

20 %

11

Une fiscalit et des contextes atypiques

jusqu 17 % des dpenses de fonctionnement de la collectivit. Au total, les dotations budgtaires verses en 2011 ont constitu une participation de 422 M au financement des collectivits en cause. Au-del de ces dotations, leffort global de ltat en faveur de ces territoires est bien plus important. Par exemple, il reprsentait en NouvelleCaldonie, en 2011, une contribution de 1,3 Md, soit 18 % du PIB et, en Polynsie franaise, 1,5 Md, soit un apport au PIB de 34 %.

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Des situations financires globalement tendues

Quel que soit le niveau de pression fiscale, les collectivits connaissent, toutes, des degrs divers de gravit, une situation financire dgrade. Seules y font exception Saint-Barthlemy, dont la situation nest cependant pas exempte de fragilits, et la Nouvelle-Caldonie, malgr les tensions rcemment apparues, notamment en province Sud.

La matrise insuffisante des charges de personnel, et une trop grande sensibilit des recettes fiscales aux alas de la conjoncture conomique, ont t lorigine de ces situations dtriores. Le poids des charges de personnel a, en effet, entrain une forte croissance des dpenses de fonctionnement, en leur confrant de surcrot une rigidit difficile grer. Cette tendance non vertueuse a particulirement caractris la dgradation de la situation financire de la Polynsie franaise, et, dans une moindre mesure, celle de la NouvelleCaldonie. La difficult a, en outre, t accrue par la volatilit des recettes. En effet, la corrlation des produits de la fiscalit indirecte aux cycles conomiques ne permet pas toujours de couvrir les dpenses en priode de basse conjoncture. Les difficults de la Polynsie franaise, o les impts indirects reprsentent plus de 80 % des recettes relles de fonctionnement, en ont fourni un exemple loquent.

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Une fiscalit et des contextes atypiques

Graphique : contribution des recettes fiscales aux dpenses de fonctionnement en Polynsie franaise

Saint-Martin, la situation difficile provient galement dun dcalage des recettes par rapport aux dpenses, accentu lors du transfert des nouvelles comptences et des charges qui en ont rsult. Saint-Pierre-et-Miquelon a vu ces dernires annes sa capacit dautofinancement se rduire considrablement. Wallis-et-Futuna, tout en sortant dun plan de redressement, connat une situation budgtaire ne lui permettant toujours pas de supporter les investissements dont elle a besoin. Les effets de ciseaux ont nanmoins eu tendance se desserrer, les dpenses sajustant avec plus ou moins de rapidit aux recettes. Dans certains cas, une action sur le primtre de la dpense

publique savre toutefois indispensable, comme par exemple en Polynsie franaise. Les tensions auxquelles sont confrontes, peu ou prou, ces collectivits requirent la fois une amlioration de la matrise des dpenses et un redploiement des recettes fiscales. Au surplus, les acquis en matire dconomies sur la dpense ou les mesures favorisant le rendement fiscal apparaissent fragiles sans rforme ou ajustements des paramtres fiscaux les prservant mieux des retournements de conjoncture.

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Source : chambre territoriale des comptes de Polynsie franaise

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Une fiscalit insuffisamment adapte aux besoins des territoires
Caldonie et 47 % (en 2011) SaintMartin. Dans certaines collectivits, la fiscalit indirecte est prpondrante. Ainsi, il ny a quasiment pas dimposition directe Saint-Barthlemy ou Wallis-etFutuna. En Polynsie franaise, elle atteint 40 %, et connait un niveau plus quilibr en Nouvelle-Caldonie et Saint-Pierre-et-Miquelon (55 %). Cette prvalence rsulte dune sdimentation historique. Les impts et taxes indirects modernes, notamment ceux de type TVA, lorsquils existent, nont t crs que depuis quelques annes. Ainsi, en Polynsie franaise, la TVA introduite en 1998 apporte dsormais 41 % des recettes fiscales. En Nouvelle-Caldonie, la mise en uvre dun projet quivalent la TVA (taxe gnrale sur les activits) interviendra le 1er juillet 2014. En outre, aucune des six collectivits ntant soumise la politique douanire de lUnion europenne (tarif douanier commun), toutes ont conserv des droits de douane importants. Les impositions des revenus des particuliers restent globalement plus faibles, et trs ingales selon les territoires. Aucun impt sur le revenu des personnes physiques nest peru Wallis-etFutuna, ni Saint-Barthlemy au-del de

Une fiscalit indirecte prdominante

Les impts indirects reprsentent en moyenne pondre 56 % des impositions. Dun territoire lautre, cette proportion varie considrablement, schelonnant de 96 % SaintBarthlemy 52 % en Nouvelle-

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Les systmes fiscaux des collectivits doutre-mer sont spcifiques, mais restent marqus par leur pass danciens ports francs ou comptoirs. Malgr leur comptence fiscale, la conciliation des objectifs fondamentaux gnralement assigns aux politiques fiscales (rendement budgtaire, soutien au dveloppement conomique et contribution la redistribution sociale) nest pas bien assure par les collectivits. De plus, les modalits actuelles de financement du secteur infra-territorial mergent, dans des territoires budgtairement sous tension, sont remises en question. Dune manire gnrale, la fiscalit de ces collectivits requiert tout le moins la recherche dune meilleure adquation aux besoins spcifiques des territoires.

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Une fiscalit insuffisamment adapte aux besoins des territoires

cinq ans de rsidence. Les impositions sociales - contribution sociale gnralise (CSG) ou contribution au redressement de la dette sociale (CRDS) - sont nanmoins perues Saint-Martin et Saint-Barthlemy. En Polynsie franaise, existe une forme approche la contribution de solidarit territoriale (CST), imposition personnelle qui frappe toutes les formes de revenu des particuliers, un taux progressif, sans quotient familial. En Nouvelle-Caldonie, un impt sur le revenu date du dbut des annes 80. Cdulaire, progressif, limpt du foyer fiscal tient compte du quotient familial. Les entreprises font aussi lobjet dimpositions spcifiques. Mais hormis limposition la patente, commune toutes les collectivits, et les droits de licence, les rgimes dimpositions sont trs divers. Ainsi Saint-Barthlemy, les entreprises sont soumises une contribution forfaitaire, en lieu et place de limpt sur les bnfices. Wallis-et-Futuna, seule existe une taxe sur les socits sans activit domicilies sur le territoire. Dans les quatre autres collectivits, ont t mis en place des impts sur les socits (IS), aux taux nominaux variables. Sy ajoutent parfois, notamment en Polynsie franaise et en Nouvelle-Caldonie, des contributions additionnelles. Les activits bancaires ou lassurance font galement dans certains cas lobjet de taxes spcifiques.

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En revanche, quel que soit le territoire, limposition du patrimoine est gnralement faible. La dtention de patrimoine est faiblement taxe, en raison notamment des nombreuses exonrations instaures. La taxation porte notamment sur la proprit immobilire, la possession de vhicules, les revenus des capitaux mobiliers. Wallis-et-Futuna connat le rgime dimposition le moins dvelopp, non sans rapport avec ltat de son tissu conomique. Enfin, si les plus-values chappent largement la taxation, les transmissions de patrimoine font lobjet de droits denregistrement. Leur poids financier dans le budget des collectivits en cause est dun rapport quivalent celui de la mtropole, voire plus lev Saint-Martin et Saint-Barthlemy.

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Dans les systmes fiscaux des collectivits examines, larticulation entre les diffrentes fonctions de limpt (rendement fiscal, levier pour le dveloppement et contribution la redistribution), peut tre amliore. Ainsi, le rendement fiscal, fonction premire de limpt, a t rduit par de nombreuses dpenses fiscales. En Polynsie franaise, hors prise en compte des ventuelles recettes induites par les investissements, des dpenses fis-

Une fiscalit aux objectifs parfois mal articuls

Une fiscalit insuffisamment adapte aux besoins des territoires

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cales lies au dispositif local de dfiscalisation ont amput, entre 2007 et 2011, les produits de limpt sur les bnfices des entreprises de lordre dun tiers. En Nouvelle-Caldonie, des dispositifs analogues ont diminu de 25 % le rendement de limpt sur le revenu des particuliers. En outre, les pertes de recettes ont t accrues par les nombreuses exonrations fiscales ou douanires. Par exemple, en Polynsie franaise, la seule dtaxation des produits ptroliers a cot 32,7 M en 2011. Saint-Martin, le rendement fiscal a t rduit par la suppression dimpt justifie par le contexte de concurrence fiscale avec la partie hollandaise de lle, Sint Maarten. Cette politique de modration fiscale, commence en 2007, a priv la collectivit de recettes fiscales pourtant ncessaires son quilibre budgtaire. La fiscalit a aussi t frquemment mobilise au service du dveloppement conomique, parfois au risque de rduire svrement le rendement fiscal dans le cas des dpenses de dfiscalisation.

Le soutien dun secteur conomique particulier par une fiscalit drogatoire a aussi t pratiqu, notamment en faveur du nickel caldonien. A contrario, les droits de douane ont pu contribuer protger lconomie locale, favorisant alors fortement les recettes fiscales des territoires en cause. Cette politique de protection de lconomie locale est gnrale. En NouvelleCaldonie, comme en Polynsie franaise ou Wallis-et-Futuna, existent des taxes et des droits perus sur les biens imports des taux levs. Ces droits constituent toujours une part importante des recettes de Saint-Barthlemy et de Saint-Martin. En revanche, la fiscalit a t peu mobilise au service de la redistribution. En complment aux prestations sociales, la contribution la redistribution opre par le systme fiscal reste ingalement et insuffisamment documente. Il est possible, toutefois, dapprcier la contribution la redistribution par le poids relatif des prlvements progressifs.

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Une fiscalit insuffisamment adapte aux besoins des territoires

Tableau n 4 : part de limpt progressif dans les impositions directes et dans les impositions totales, moyenne des exercices 2008 2011 (en M et en %)
Impositions directes
NouvelleCaldoniee

- dont impts progressifs Total des impositions - dans la fiscalit directe

625 149

Polynsie franaise

391 120

SaintBarthlemy

3 -

SaintMatin

25 46 9

Saint-Pierre-etMiquelon

12 21 9

Wallis-etFutuna

2 -

1 308 24 % 11 %

Part des impts progressifs 31 % 11 % 0% 0%

1 052

35

18 0% 0%

Source : Cour des comptes et chambres territoriales des comptes

- dans la fiscalit totale

35 % 19 %

75 % 44 %

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Au total, hormis Saint-Pierre-etMiquelon, la place des impts progressifs apparait des plus rduite, avec une proportion de lordre de 11 % en Polynsie franaise et en NouvelleCaldonie. Ce constat est encore aggrav par limpact des exonrations, qui peut rendre limposition finalement rgressive.

Les systmes fiscaux des collectivits comportant une structure infra-terri-

Les insuffisances de la fiscalit des collectivits infraterritoriales

toriale ne rpondent plus totalement aux exigences de financement des comptences exerces. De cette problmatique, sont de fait exclues Saint-Barthlemy et Saint-Martin. Wallis-et-Futuna se trouve galement hors contexte puisqu linstar de la Polynsie franaise davant 1971, elle ne connait encore quune organisation en circonscriptions (districts), directement finances par ltat.

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Une fiscalit insuffisamment adapte aux besoins des territoires

Tableau n 5 : structures infra-territoriales

NouvelleCaldonie Polynsie franaise 3 provinces 10 structures intercommunales (8 syndi- Un syndicat cats et 2 com- intercommunal munauts de communes) 48 communes 2 communes Saint-Pierre-etWallis-et-Futuna Miquelon 3 circonscriptions

Collectivit infraterritoriales de 1er niveau

13 syndicats intercommunaux Intercommunalits et 4 syndicats mixtes Communes 33 communes

La modernisation des territoires concerns se traduit par lmergence dun secteur communal de plein exercice. Or les collectivits infra-territoriales de Polynsie franaise et de Nouvelle-Caldonie voluent dans un systme de financement ne laissant au secteur local que des ressources limites. linverse, Saint-Pierre-et-Miquelon, le systme existant rpond aux besoins du territoire, sous rserve damnagements marginaux. Les systmes en vigueur en Polynsie franaise et en NouvelleCaldonie entretiennent de nombreuses similitudes. La fiscalit locale y est alimente par une fiscalit territoriale partage via un fonds intercommunal de

prquation (FIP) et des centimes additionnels sur des impts territoriaux. De manire identique, des centimes additionnels sur les impts territoriaux compltent les ressources. Toutefois, en Nouvelle-Caldonie, lorganisation et le financement du secteur infra-territorial en provinces et en communes sont fixs par le statut organique alors que la loi organique relative la Polynsie franaise prvoit simplement la possibilit de transfrer des impts aux communes. Les limites des systmes existants sont dj apparues, affectant lquilibre financier du secteur local. En Polynsie franaise, les communes, par obligation de la loi, doivent

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Source : Cour des comptes et chambres territoriales des comptes

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Une fiscalit insuffisamment adapte aux besoins des territoires

assurer un service public environnemental selon un calendrier prvu par le code gnral des collectivits territoriales, alors que les nouvelles rgles de financement des communes nont pas t redfinies.

En Nouvelle-Caldonie, un dficit de financement latent dans les quatre communes du Grand Nouma sest traduit par un sous-investissement dans la modernisation des infrastructures de base, notamment dans les rseaux dassainissement.

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Cour des comptes

Les voies dune fiscalit plus performante

Lexercice de la comptence fiscale na pas t organis, ni mis en uvre de manire identique selon les statuts des collectivits, mais partout des amliorations sont souhaitables. Deux grands types de fonctionnement peuvent tre distingus. Celui des collectivits de taille rduite : SaintMartin, Saint-Barthlemy, Saint-Pierreet-Miquelon, o les missions fiscales dadministration de limpt sont dl-

Une administration fiscale moderniser

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La rponse aux tensions budgtaires et financires qui se manifestent dans les collectivits doutre-mer, lexception signale de Saint-Barthlemy, nest pas simple. Lalourdissement de la fiscalit ny suffit pas. Une action rsolue sur le niveau de la dpense publique paralllement une modernisation des administrations fiscales est galement ncessaire. En dfinitive, afin de dgager les marges de manuvre dont elles ont besoin, les collectivits ne devraient toutefois pas luder la rvision, plus ou moins profonde selon les territoires, de leurs rgles fiscales.

gues ltat, la production de la norme fiscale relevant des collectivits en cause ; et celui des collectivits plus grandes, la Polynsie franaise et la Nouvelle-Caldonie, qui remplissent, avec leurs moyens propres, lessentiel des missions fiscales, les services de la direction locale des finances publiques (DLFiP) ou des douanes, assurant le recouvrement de certaines recettes fiscales et des droits de douanes. Toutefois, par exception, Wallis-et-Futuna malgr sa taille modeste et ses moyens limits, ne confie ltat que la mission de recouvrement. Quel que soit le mode dorganisation, linsuffisance des moyens dadministration de limpt a t lorigine des difficults de gestion constates. La production de la norme fiscale, apanage des autorits locales dans toutes les collectivits, sest revle peu satisfaisante. Les collectivits ont prouv des difficults consacrer des moyens, en nombre et en qualit, adapts aux enjeux, mme si des efforts sont souligner en Nouvelle-Caldonie. Les cadres normatifs en ont bien souvent pti. Par exemple, en Polynsie franaise, la stabilisation du cadre comptable ncessaire au calcul du rsultat fiscal nest intervenue quen 2012.

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Les voies dune fiscalit plus performante

Le manque de moyens est lorigine de lvaluation dficiente des bases taxables. Les assiettes fiscales restent mal connues, les cadastres et les fichiers immobiliers ne sont pas actualiss. La responsabilit nest, au reste, pas toujours imputable aux collectivits : les services de ltat nont pas parfois suivi les demandes des collectivits, comme Saint-Martin ou en Nouvelle-Caldonie. Les obligations dclaratives sont en gnral moins contrles et moins remplies par les contribuables. La complexit de la rgle fiscale, accrue par les nombreuses exonrations et drogations, ne favorise pas le civisme fiscal. Le recouvrement de limpt a souffert lui aussi de moyens mal adapts, en particulier doutils informatiques insuffisants. Une mauvaise qualit de ladressage a beaucoup pnalis les performances de recouvrement, notamment en Polynsie franaise. Lefficacit du contrle fiscal et douanier a t amoindrie par le manque de moyens qui lui ont t consacrs dans les trois collectivits qui en avaient la responsabilit, la Polynsie franaise la Nouvelle-Caldonie jusqu une priode rcente et Wallis-et-Futuna. Pour preuve, la simple affectation temporaire dagents expriments supplmentaires en Polynsie franaise sest traduite par le doublement du nombre de contrles et par la multiplication par dix des droits rappels. En ltat, les moyens dploys dans la plupart des collectivits permettent

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difficilement de garantir une lutte efficace contre la fraude fiscale en assurant un contrle dissuasif. Les conditions dans lesquelles est assure ladministration de limpt mriteraient dtre revues, et des moyens nouveaux dtre allous afin de garantir un systme fiscal plus quitable, luttant rsolument contre la fraude fiscale. Toutefois, les systmes fiscaux observs ne peuvent globalement conduire qualifier les territoires concerns de paradis fiscaux , dans la mesure o aucun deux ne se refuse lentraide judiciaire et que tous, sauf Wallis-et-Futuna, ont dsormais sign des conventions dchange de renseignements avec ltat. La coopration fiscale qui sest ainsi dveloppe serait au minimum maintenir, et plutt amplifier.

En fonction des situations et notamment de ltat du tissu conomique des territoires, les systmes fiscaux doivent dune manire gnrale voluer pour devenir plus efficaces, moins dpendants des cycles conomiques et gagner en quit. Pour ces collectivits, cest un dfi relever, dautant plus quil ne saurait exister une mthode unique de rforme fiscale, tant les situations sont diverses et contrastes.

Un systme fiscal faire voluer

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Les voies dune fiscalit plus performante

Synthse du Rapport public thmatique de la Cour des com ptes

Quoi quil en soit, la rvision des paramtres de la fiscalit fait incontestablement partie des solutions susceptibles de lever les contraintes budgtaires auxquelles les collectivits sont confrontes. Dans la plupart des collectivits, sauf Saint-Barthlemy, il ne sagit pas uniquement de retrouver des marges fiscales. La rvision fiscale doit aussi tenir compte du niveau de prlvements obligatoires dj atteint au regard des dpenses rellement finances. La Polynsie franaise et la NouvelleCaldonie qui ont la charge du systme de protection sociale, et dont les taux de prlvements obligatoires ne sont infrieurs que de dix points au taux mtropolitain, sont particulirement concernes par ce double impratif. En dfinitive, une rvision des systmes fiscaux doit tre envisage afin dapporter des solutions durables aux collectivits concernes. Selon des modalits adaptes chaque territoire, ces modifications devraient tendre vers une plus grande

cohrence des objectifs assigns limpt : rendement, soutien lconomie et quit fiscale. Dans le cadre de combinaisons chaque fois singulires, laction devrait en particulier porter sur larticulation de moyens rvalus avec des normes fiscales clarifies et simplifies, sans ngliger la lutte contre la fraude fiscale grce un contrle renforc en ce domaine. Trois axes pourraient servir de lignes directrices. Le premier serait lamlioration du rendement fiscal par une meilleure connaissance des bases taxables. Le deuxime consisterait augmenter la part des impts directs sur les particuliers et sur les entreprises dans le but damliorer lquit fiscale. Le troisime, men de pair avec le deuxime, conduirait limiter la part de la fiscalit indirecte, en commenant par les droits et taxes protgeant les situations de monopole.

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Conclusion

Synthse du Rapport public thmatique de la Cour des com ptes

es collectivits de Nouvelle-Caldonie, de Polynsie franaise, de Saint-Barthlemy, de Saint-Martin, de Saint-Pierre-et-Miquelon et de Wallis-et-Futuna se distinguent des autres collectivits de la Rpublique par un exercice autonome de la comptence fiscale. Le pouvoir de crer limpt et de conduire la politique fiscale de leur choix participe de la prise en compte des intrts propres de ces collectivits. Cette autonomie fiscale sexerce dans un champ de comptence spcifique propre chacune delles. Il correspond lensemble des politiques publiques, hors comptences rgaliennes, en Polynsie franaise et en Nouvelle-Caldonie, alors que son spectre est plus rduit Wallis-et-Futuna ou Saint-Pierre-et-Miquelon. Saint-Martin et SaintBarthlemy, son primtre englobe les comptences communales originelles auxquelles ont t ajoutes celles du dpartement et de la rgion de la Guadeloupe. Dune manire gnrale, les systmes fiscaux de ces collectivits doutre-mer, avec quelques nuances plus marques Saint-Pierre-et-Miquelon, partagent plusieurs caractristiques : la prdominance dune fiscalit indirecte hrite de leur histoire propre, ainsi que la relative faiblesse de limposition du patrimoine comme des revenus. Les situations financires de ces collectivits sont parfois tendues. Certes, Saint-Barthlemy, grce au tourisme de luxe, connat une situation confortable, bien que non dnue de fragilits. En revanche, les autres collectivits se trouvent confrontes, des degrs divers, au dfi du desserrement des contraintes financires qui sexercent plus ou moins fortement sur leurs budgets. Aussi, au regard de la double ncessit de lquilibre budgtaire et des besoins du dveloppement, la dtermination des prlvements fiscaux est-elle dlicate, dans des conomies fragiles et comptant peu de ressources naturelles, lexception du nickel caldonien. Par ailleurs, la conciliation des multiples objectifs des politiques fiscales mises en uvre reste difficile raliser. Les systmes en place, multipliant exonrations et niches fiscales, qui sont gnralement plus accessibles aux titulaires de revenus levs, nuisent au principe de lgalit des contribuables devant limpt. En outre, la fiscalit mobilise au service du dveloppement conomique a parfois conduit, dans le cadre de dispositifs locaux de dfiscalisation, des pertes de recettes qui se sont rvles difficilement supportables pour le budget de la collectivit, par exemple en Polynsie franaise avant 2010. Au total, les allgements consentis, notamment en Nouvelle-Caldonie, en Polynsie franaise, ou encore Saint Martin, ont rduit le rendement fiscal et compromis les quilibres budgtaires.

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Conclusion

Lexercice de la comptence fiscale se heurte aussi de nombreuses difficults de gestion, en lien avec la complexit de la matire et le format trop restreint des administrations qui sy consacrent, quil sagisse de celles de ltat ou de celles qui relvent des collectivits. Le manque de moyens en rapport avec les enjeux a conduit, presque invariablement, constater des pertes defficacit et une moindre garantie contre la fraude fiscale pour lorganisation dun contrle fiscal dissuasif. La diversit des situations dans lesquelles se trouvent les collectivits examines interdit toute approche uniforme. Bien au contraire, la modernisation des systmes fiscaux, pour tre pertinente, doit tre adapte chaque territoire et ltat de son conomie. Selon les contextes, les mesures de modernisation souhaitables peuvent aller de simples amnagements techniques, comme Saint-Pierre-etMiquelon, des bouleversements plus profonds.

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Rcapitulatif des recommandations

La Cour et les chambres territoriales des comptes recommandent que les six collectivits, chacune pour ce qui la concerne, le cas chant avec ltat, sattachent : amliorer la connaissance des assiettes taxables de toute nature (revenu, consommation, patrimoine) (recommandation n 4) ; systmatiser les tudes dimpact prparatoires aux dcisions fiscales (recommandation n 5) ; ajuster aux besoins les moyens consacrs ladministration de limpt, notamment ceux affects la production de la norme fiscale, au contrle fiscal et au recouvrement dans les collectivits disposant de leurs moyens administratifs propres. Dans les autres cas, ces questions pourront tre traites dans le cadre des conventions de gestion passes avec ltat (recommandation n 6) ; Concernant lassiette et le recouvrement de limpt :

compatibles avec lquilibre des budgets des collectivits (recommandation n 3) ; Concernant lanalyse systmes fiscaux : des

De faon plus gnrale, et dans le respect des prrogatives fiscales particulires dvolues ces collectivits, il leur est suggr dengager une rflexion sur les avantages quil pourrait y avoir : adapter le systme fiscal de Saint-Barthlemy et de Saint-Martin ; poursuivre et approfondir laction de rforme engage en Polynsie franaise en sappuyant sur les travaux dj mens dans ce territoire ; continuer mettre en uvre en Nouvelle-Caldonie les rformes fiscales prpares par le gouvernement collgial ; inscrire la modernisation du systme fiscal de Wallis-et-Futuna dans le cadre plus large de lactualisation de son statut. Synthse du Rapport public thmatique de la Cour des com ptes Concernant les mesures fiscales :

renforcer la qualit de la production locale de statistiques conomiques et fiscales, notamment en termes de dlai de mise disposition (recommandation n 1).

Concernant les dispositifs fiscaux :

rexaminer les exonrations fiscales afin den apprcier lefficacit et de trouver les moyens de simplifier le droit applicable (recommandation n 2) ; recentrer les dispositifs locaux de dfiscalisation, au profit des projets les plus pertinents et les plus

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Rcapitulatif des recommandations

Concernant les structures fiscales : assurer une part significative de fiscalit directe dans les prlvements obligatoires ; recourir davantage limposition du patrimoine, en particulier fon-

cier, afin de rduire la sensibilit de leurs recettes fiscales la conjoncture conomique ; accrotre la part des impts progressifs dans les prlvements fiscaux.

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