LHARMONISATION FISCALE EN EUROPE

LHARMONISATION FISCALE
EN EUROPE
NICOLAS GOBALRAJA *
AGNS BNASSY-QUR **

elon la lettre du Trait instituant la Communaut conomique

europenne sign Rome le 25 mars 1957, les tats membres
de la Communaut1 doivent concourir ltablissement dun
rgime assurant que la concurrence nest pas fausse dans le march
commun (article 3) au moyen du rapprochement progressif de leurs
politiques conomiques quils coordonnent en ce sens. lment
essentiel des politiques conomiques des tats membres, la fiscalit
chappe pourtant trs largement la coordination dans le Trait. Si
les articles 95 98 imposent aux tats membres de trouver les voies
dune harmonisation de limposition indirecte (notamment de la taxe
sur le chiffre daffaire2), aucun nvoque directement la ncessit de
cooprer dans le domaine de limposition directe. Par ailleurs, larticle
99 conditionne tout amendement au Trait en matire fiscale la rgle
du vote du Conseil lunanimit. Ces dispositions traduisent en fait le
souci originel de prserver la souverainet fiscale des tats membres,
tout en favorisant lmergence dun march vritablement unique grce
lharmonisation de la TVA.
Toutefois, la souverainet des tats membres en matire de fiscalit
directe semble aujourdhui mise mal par la mobilit du capital et de
certaines catgories de main duvre au sein de lUnion europenne,
donc, dune certaine manire, par le succs de lintgration europenne.

* Universit Paris X - Nanterre.

** CEPII.

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Il en rsulte une concurrence fiscale qui oblige les tats membres

envisager daligner certains taux dimposition sur les taux les plus bas
de lUnion. Pourtant, les objectifs de Lisbonne sont l pour rappeler
aux tats membres quils doivent investir dans les infrastructures,
lducation et la recherche. Dans ces conditions, le risque existe que la
charge fiscale soit reporte sur des bases moins mobiles, ou quun
arbitrage soit fait en dfaveur dautres types de dpenses, par exemple de
dpenses sociales.
Ainsi, la Commission europenne a renouvel, partir de la fin des
annes 1990, sa dmarche en faveur dune coordination des politiques
fiscales entre tats membres. Ds lors, lenjeu nest pas duniformiser les
taux dimposition en Europe, mais au contraire doffrir aux tats
membres la facult de fixer les prlvements obligatoires selon leurs
propres choix sociaux, et en particulier de rpartir les charges fiscales
globales reprsentes sur le graphique 1 dune manire quils jugent
quitable.
Graphique 1
Pression fiscale globale en 2004
(% du PIB)
2

60
50
40
30
20
10
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Source : Commission europenne.

Nous rappelons ici ltat du dossier et les perspectives conomiques

pour trois impts cls : la TVA, la fiscalit sur les revenus des personnes
physiques et limpt sur le bnfice des socits.

LA TVA
Trois tapes majeures jalonnent le processus dharmonisation de la
taxe sur la valeur ajoute. Lors dune premire tape, le 11 avril 1967, la

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Communaut adopte deux premires directives imposant tous les

tats membres o ce nest dj fait linstauration dun impt indirect sur
la valeur ajoute sur le modle de la TVA franaise. Lors dune deuxime
tape, le 17 mai 1977, la Communaut adopte une directive conduisant
lharmonisation de lassiette de la TVA par tous les tats membres.
En 1993, dans le cadre du passage au march unique, lUnion dcide
daller plus avant sur la voie de la coordination en harmonisant non
plus seulement la base mais galement les taux de TVA. Les tats
membres saccordent alors sur un taux normal minimum de 15 % (plus
deux taux rduits de 5 % minimum et ventuellement un taux
super-rduit pour certains biens ou services). Aucun plafond nest
fix, certains tats membres (notamment scandinaves) restant soucieux
de se prserver un espace de libert. La Commission europenne
propose cette occasion de basculer dun rgime harmonis selon le
principe de la destination (daprs lequel la taxe sur la valeur ajoute est
prleve dans le pays de lacheteur) un rgime harmonis selon le
principe de lorigine (daprs lequel la taxe est prleve dans le pays du
fournisseur, la source ). La proposition de la Commission nobtient
cependant pas laccord unanime des tats membres. Seul est accept le
renforcement des dispositifs anti-fraudes par une intensification de la
coordination bilatrale des politiques fiscales entre tats. lexception
des achats transfrontaliers des personnes physiques, de la vente par
correspondance et des achats de vhicules automobiles, le prlvement
continue de se faire au pays de destination.
Ce principe de la destination entrane des complications pour les
entreprises qui font face autant dadministrations fiscales que de
pays europens dans lesquels les biens sont vendus, mais aussi une
fraude importante (value environ 50 milliards deuros en 2005).
Cependant, ce principe permet aux tats dexercer pleinement leur
souverainet fiscale. De fait, le taux normal moyen de TVA a augment
de deux points entre 1984 et 2007 (de 18 20 %) pour lUnion
europenne 15 et il est rest stable autour de 19 % pour les nouveaux
tats membres depuis 1995. En 2007, on constate une certaine diversit
dans les taux de TVA normaux. Sur les 27 tats membres, seuls deux
(Chypre et le Luxembourg) appliquent le taux plancher de 15 % et deux
autres (le Danemark et la Sude) ont des taux de 25 %. Les autres tats
membres se rpartissent lintrieur de cette fourchette, les nouveaux
tats membres se trouvant aussi bien parmi les pays forte taxation
(Pologne) que parmi ceux faible taxation (pays baltes). Ainsi, la
concurrence fiscale ne semble pas toucher la TVA dans le sens dune
course au moins-disant fiscal. Bien au contraire, la TVA est la victime
dsigne pour contrebalancer, au niveau des finances publiques, les
consquences des baisses dimpts sur les assiettes mobiles. On peut

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noter par exemple que les taux de TVA irlandais et polonais figurent
parmi les plus levs de lUnion alors que la pression fiscale globale est
faible dans ces deux pays.
Graphique 2
Taux normaux de TVA en 2007
0,25
0,2
0,15
0,1
0,05
0
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Source : Commission europenne.

LA FISCALIT SUR LES REVENUS

DES PERSONNES PHYSIQUES
La fiscalit des revenus de lindividu (tirs du travail et de lpargne)
est traditionnellement considre comme une prrogative nationale.
Ceci explique la timidit du processus de coordination engag dans ce
domaine au sein de lUnion.
Dans une communication de 20013, la Commission europenne
signale son refus de proposer une harmonisation de limpt sur le
revenu et rappelle que le droit de fixer le niveau de prlvement pour cet
impt reste du domaine des tats. Cette position ne souffre que peu de
contestations. Au-del de la dimension symbolique contenue dans
limposition du revenu des individus, le facteur travail et sa base fiscale
se caractrisent en Europe par une faible mobilit ( lexception du
travail trs qualifi) eu gard aux fortes disparits culturelles entre tats
membres de lUnion. Sauf considrer des zones gographiques et des
secteurs dactivit trs spcifiques (laxe Paris-Londres dans le domaine
de la finance par exemple), la concurrence fiscale ne sexerce encore
que de faon limite. Nanmoins, la Commission voque la ncessit
dliminer, par une coordination accrue des politiques fiscales nationales, les rgimes discriminatoires qui touchent les travailleurs

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transfrontaliers dont le revenu peut tre soumis plusieurs lgislations

fiscales. Cette coordination prend toutefois la forme de conventions
bilatrales et se distingue dune harmonisation englobant tous les pays
dans un mme cadre.
Au total, mme si la mobilit plus forte des travailleurs qualifis exerce
une pression la baisse sur le taux marginal dimposition de la tranche
suprieure, cette pression semble encore limite en Europe. De fait, la
hirarchie des taux marginaux suprieurs dimposition reflte assez bien
celle de la pression fiscale globale. LIrlande figure parmi les exceptions,
avec un taux marginal relativement lev, contrebalanc par un coin
fiscalo-social faible (graphique 3).
Graphique 3
Taux marginal suprieur de limpt sur le revenu
(en %)
60
50
40

30
20
10
0
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* y compris impts municipaux. Source : Commission europenne.

Dans le domaine de la fiscalit des dividendes, la Commission

europenne ne propose pas dharmonisation. Cette position peut
tonner. Les dividendes, qui constituent des profits raliss par
lentreprise et redistribus aux actionnaires de cette entreprise, sont
doublement imposs : une premire fois au titre de limpt sur les
socits acquitt par lentreprise et une seconde fois au titre de
limpt sur le revenu acquitt par les actionnaires. Cette double
imposition favorise lautofinancement ou le financement par
endettement des entreprises. Elle porte donc prjudice au dveloppement de lactionnariat en Europe. Elle installe aussi une
discrimination envers les profits des entreprises qui sont distribus.
Pour ces raisons, les tats membres de lUnion corrigent tous cette

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double imposition en intgrant le premier mcanisme dimposition

(imposition au titre de limpt sur les socits) dans le second
(imposition au titre de limpt sur le revenu), mme si les systmes
dintgration sont divers (taux rduits, avoirs fiscaux, prlvements
libratoires).
Ayant fait adopter une directive4 ne pnalisant pas fiscalement
les cessions dactifs lors des fusions-acquisitions dentreprises, la
Commission europenne ne prvoit pas daller plus loin en la matire
et ninscrit pas lagenda de lUnion lharmonisation de la fiscalit des
plus-values.
Le domaine dans lequel la coopration fiscale a t le plus loin est en
fait celui des revenus de lpargne. Le placement bancaire constitue le
mode dpargne le plus rpandu en Europe. Les offres nationales
dpargne bancaire ntant pas restreintes aux rsidents et le capital
circulant sans cot, une concurrence fiscale dun type particulier sest
installe entre tats membres, puisque les rsidents dun pays peuvent
investir leur pargne ltranger et dissimuler cette source de revenu
leur administration, avec la complicit du pays dinvestissement. Pour
viter ces comportements, le Conseil a instaur en 20035 entre les pays
membres un systme transitoire dchange dinformations financires
permettant un tat de recueillir auprs des autres tats les informations bancaires concernant les comptes dpargne tablis ltranger de
ses propres ressortissants et de frapper les revenus engendrs par ces
comptes de limpt national. Transitoirement, il a t convenu que la
Belgique, lAutriche, le Luxembourg et la Suisse, qui pratiquent le secret
bancaire, ne participeraient pas au systme dchange dinformations
financires. Ces pays ont obtenu de lUnion dtre exclus du rgime
commun en change de linstauration progressive dune imposition
des revenus dintrts des comptes dtrangers frapps hauteur de
15 % jusquen 2007, 25 % jusquen 2010 et 35 % partir de 2013 et
du reversement de 75 % de ces recettes aux administrations fiscales
des tats concerns. Il sagit dun rgime de coexistence puisque le
systme habituel tabli selon le principe de rsidence jouxte un rgime
selon le principe de la source (prlvement par le pays qui accueille
lpargne trangre).

LIMPOT SUR LE BNFICE DES SOCITS

La Commission a toujours t trs active dans ses tentatives pour
coordonner limpt sur le bnfice des socits au niveau europen.
En tmoignent les rapports Neumark de 1962 et Tempel de 1970,
puis diverses propositions de rapprochement des taux lintrieur
dune fourchette qui, dans les annes 1970, tait envisage 45-55 %.

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En 1990, le rapport Ruding prconise dabaisser cette fourchette

30-40 %. Ces diffrentes tentatives dharmonisation des taux ayant
chou, la Commission change de stratgie en 2001 : dans une communication de 2001 intitule Vers un march intrieur sans entraves
fiscales 6, elle propose une stratgie deux niveaux visant non plus
lharmonisation des taux, mais la suppression des distorsions fiscales
spcifiques et la consolidation des bases fiscales.
La chasse aux pratiques fiscales discriminatoires a commenc en
1997 avec ladoption du code de bonne conduite prvoyant le
dmantlement de 66 pratiques fiscales juges dloyales et un
engagement des tats membres ne pas crer de nouvelles dispositions
de ce type. Les tats membres ne respectant pas ce code de bonne
conduite peuvent se voir dfrs devant la Cour de justice des communauts europennes (CJCE). Le Luxembourg a ainsi t traduit en
justice en 2006 pour le maintien dune mesure discriminatoire envers
les pays trangers dite holding 1929 . La communication de la
Commission de 2001 propose daller plus loin par une extension de la
directive mre-filiale de 1990 sur lvitement de la double imposition
des bnfices des filiales et par le lancement dun forum sur les prix de
transferts.
Le second volet de la communication porte sur la consolidation
des assiettes dimposition au niveau europen. Lide est doffrir aux
entreprises europennes qui ont des activits dans plusieurs tats
membres la possibilit de consolider les bnfices et les pertes enregistrs
dans les diffrents pays. Cette ide nest pas entirement nouvelle, mais
pour la premire fois elle est prsente indpendamment de toute
tentative dharmoniser les taux. Quatre pistes sont envisages pour la
mise en uvre technique : imposition selon les rgles de ltat de
rsidence, imposition sur une base commune consolide, impt
europen, assiette unique harmonise. En 20037, une nouvelle
communication de la Commission europenne conclut finalement que
la seule voie de rforme politiquement raisonnable et conomiquement
envisageable est la formule consistant consolider au niveau europen,
puis rpartir la base dimposition entre les tats membres selon une cl
de rpartition dfinir. Suivant les recommandations de la Commission, le Conseil ECOFIN constitue en 2004 un groupe de travail
compos dexperts internationaux chargs dtudier la mise en place
dune base fiscale de limpt sur les socits harmonise au niveau
europen. En 2005, la Commission confirme ses conclusions de 2003
et sengage soumettre des propositions concrtes au Conseil et au
Parlement avant la fin de 20088.
Cette solution (base commune consolide) est susceptible de lever un
certain nombre d entraves fiscales au march unique. Dabord, elle

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pourrait rduire les comportements doptimisation fiscale des entreprises multinationales laide des prix de transfert et par le biais des
prts intra-firmes. Les entreprises pourraient nanmoins trouver un
avantage ce systme du fait de la compensation des pertes et
par la simplification lie lharmonisation du mode de calcul du
bnfice imposable. Enfin, le fait que ce systme fonctionne aux
tats-Unis et, surtout, au Canada, quil ne connaisse pas de dysfonctionnement majeur et ne soit pas remis en cause est un argument
de poids.
Le projet de la Commission pose nanmoins trois questions
pineuses. La premire est comptable : comment sentendre sur une
dfinition unique du bnfice imposable ? La seconde porte sur le
primtre de la consolidation : choix dun seuil dans le capital de la
filiale, traitement des filiales dans des pays hors UE, traitement des
filiales europennes de multinationales non europennes... La troisime
question a trait la rpartition de la base consolide : quelle cl de
rpartition utiliser ? La formule choisie doit reflter les facteurs
lorigine du bnfice, soit principalement les ventes, la masse salariale
et le montant du capital ; mais le poids affect chacune de ces
variables reste dterminer. Ces questions ne sont pas encore traites
systmatiquement par la littrature conomique. Pourtant, elles
conditionnent la russite dune ventuelle harmonisation europenne
de limpt sur les socits.
Sil parat peu probable que les 27 tats membres approuvent ce
projet de consolidation-rpartition, la Commission europenne a bon
espoir de convaincre au moins huit tats membres, seuil partir duquel
une coopration renforce est possible (voir le Trait de Nice). De fait,
les conditions nont jamais t aussi favorables lharmonisation, pour
essentiellement deux raisons.
Dune part, il y a quelque danger pour lindpendance des politiques
fiscales nationales ce quune rgulation juridique se substitue en
matire fiscale une rgulation proprement politique. Les tats
membres peuvent en effet lgitimement craindre lactivisme en la
matire de la CJCE. Ainsi en 2005, la socit britannique Marks &
Spencer, dont la socit mre base au Royaume-Uni ralisait des
profits alors mme que les filiales installes en Europe continentale
(notamment en France et en Allemagne) accusaient de lourdes pertes,
a fait appel auprs de la CJCE dune dcision de la justice britannique
lui interdisant de prsenter un bilan de son activit consolid au
niveau europen, bilan qui lui aurait alors permis de rduire le
montant dimpt dont elle tait redevable auprs des autorits fiscales
britanniques. La CJCE a finalement donn raison la justice britannique. Larrt prcise qu un rgime de dgrvement de groupe qui

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ne permet pas une socit mre de dduire de son bnfice imposable

les pertes de ses filiales tablies ltranger est en principe compatible
avec le droit communautaire . Cependant la Cour ne manque pas de
relever dans sa dcision le manque de coordination en la matire
entre les pays parties en rappelant que toutefois il est contraire la
libert dtablissement dexclure la possibilit pour la socit mre
rsidente de dduire de son bnfice imposable les pertes subies par les
filiales non rsidentes, si elle dmontre que ces pertes nont pas t et
ne peuvent pas tre prises en compte dans ltat de rsidence desdites
filiales 9.
Dautre part, il apparat de plus en plus vident que lindpendance
fiscale est illusoire en matire dimpt sur les socits et que lquilibre
non coopratif risque de conduire un niveau de fiscalit diffrent de
celui quauraient choisi les citoyens de chaque pays sils avaient eu
loccasion den dcider par un vote. Au cours des dix dernires annes,
les taux nominaux dIS ont baiss de prs dun point de pourcentage
par an en moyenne dans lUE15 et de plus dun point par an dans les
nouveaux tats membres. Mme si les assiettes fiscales ont t
largies au cours de la priode, les taux effectifs aussi ont dclin.
La stabilit des recettes au titre de lIS ne doit pas faire illusion car
des phnomnes conjoncturels (hausse des bnfices) ou structurels
(augmentation de la proportion dentreprises allemandes soumises
lIS) ont t concomitants. Cette baisse des taux dimposition
est parfois apparue comme particulirement agressive (qualifie
de dumping fiscal ) : lIrlande a dabord instaur un taux dimpt
sur les socits de 10 % dans un grand nombre de secteurs (services,
technologie de pointe) avant dunifier les taux en 2003 12,5 %, soit
20 points de pourcentage de moins quen France ; la Slovaquie a
procd en 2004 une vaste rforme fiscale en instaurant un
taux dimposition unique frappant le revenu des individus et les
entreprises (une flat tax ) de 19 % ; la Roumanie a embot le pas
en 2005 au taux de 16 %, tandis que des projets similaires existent en
Rpublique tchque et en Pologne ; depuis 2000, lEstonie exonre
dimpt sur les socits tous les bnfices rinvestis ; fin 2006,
enfin, la grande coalition allemande a propos dabaisser le taux
dIS de 38,3 % (taux actuel incluant la Gewerbesteuer) 29,8 % en
2008. Une brve comparaison des graphiques 1 et 4 montre que la
hirarchie des taux dIS nest pas la mme que celle de la pression
fiscale globale : certains pays comme lIrlande ou la Sude affichent
un taux dimposition trs bas par rapport la pression fiscale
globale, signalant que les dpenses publiques sont finances par
dautres impts, ventuellement prlevs sur des bases fiscales moins
mobiles.

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Graphique 4
Taux maximum d'impt sur le bnfice des socits en 2006
45 %
40 %
35 %
30 %
25 %
20 %
15 %
10 %
5%
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Source : Eurostat.

10

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Les entreprises multinationales mettent en concurrence les systmes

fiscaux nationaux de deux manires : par la localisation de leurs
activits et par la localisation de leur bnfice (optimisation fiscale).
La proposition de la Commission europenne sattaque au second
phnomne mais non au premier. Il sagit dempcher les entreprises de
localiser leur bnfice en Irlande lorsque leur production se situe en
Espagne et leurs marchs en Allemagne. Bien sr, les socits ont
toujours la possibilit dutiliser des paradis fiscaux extrieurs lUnion.
Cependant, lOCDE mne paralllement des actions pour limiter ce
type dvasion fiscale. La dmatrialisation de la valeur ajoute, dautant
plus sensible dans une conomie tertiarise, dans une conomie de la
connaissance et dans une conomie matrielle sature o les biens de
consommation sont diffrencis (phnomne des marques), encourage
ces comportements doptimisation. La multinationalisation de la
production facilite enfin ces comportements grce loutil des prix
de transfert qui conduisent les socits manipuler les prix auxquels
les diffrentes units productives et gographiques de leur groupe se
vendent les produits intermdiaires. La consolidation des assiettes
dimposition est un moyen de limiter ce phnomne, sans bien sr
lliminer.
Quant au second phnomne - localisation des activits - les travaux
empiriques concluent que, mme si la fiscalit est bien moins dcisive
que laccs au march ou les phnomnes dagglomration, une baisse
de lIS dun point de pourcentage dans un pays lve les investissements
trangers denviron 3-4 % dans ce pays10. Certes, les entreprises sont
sensibles la qualit des infrastructures, mais malgr cela une baisse
de la fiscalit est payante en moyenne, en termes dattractivit11. Par

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LHARMONISATION FISCALE EN EUROPE

consquent, la concurrence fiscale conduit, soit, une production de

biens publics sous-optimale, soit un financement inquitable de ces
biens publics (par les bases les moins mobiles), soit, enfin, une
modification de la structure des dpenses publiques en faveur des
dpenses les plus productives (infrastructures, ducation...).
Finalement, nous mesurons, la lumire de ces diffrents enjeux,
limportance du processus dharmonisation fiscale en cours dans lUnion
Europenne. La libre circulation des marchandises, des services, des
individus et des capitaux programme par le Trait a install une
concurrence fiscale dont il ne faut ni exagrer, ni nier lexistence. Cette
concurrence est bienvenue en ce quelle oblige les gouvernements des
tats membres amliorer lefficacit des administrations publiques
et repenser leur primtre. Mais le risque est celui dun relvement
de la fiscalit sur les assiettes peu mobiles (la TVA, cf. lAllemagne),
la sous-production de biens publics ou une modification de leur
composition, au dtriment des mnages les moins mobiles. Aujourdhui
dj, la fiscalit sur le capital est plus faible en moyenne dans lUnion
europenne quaux tats-Unis. Les initiatives de la Commission sont
bienvenues pour rduire les possibilits doptimisation fiscale. Mais il est
temps que les tats membres se considrent collectivement comme un
grand pays capable de taxer les revenus du capital et engagent une
discussion sur la rpartition de la charge fiscale entre travail, capital et
consommation. Cette rpartition est au cur des stratgies europennes
en matire demploi et de croissance, et elle est par essence au cur dun
ventuel modle social europen.

NOTES
1. En 1957, ils sont au nombre de six : lAllemagne, la France, lItalie, la Belgique, les Pays-Bas et le
Luxembourg.
2. Ancienne taxe sur la valeur ajoute.
3. COM (2001) 260.
4. 90/434.
5. 2003/48/CE
6. COM (2001) 582.
7. COM (2003) 726.
8. COM (2005) 532.

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9. Communiqu de presse CJCE 107/05 du 13 dcembre 2005 dans laffaire Marks & Spencer plc/David
Halsey (Her Majestys Inspector of Taxes).
10. Voir de Mooij et Ederveen (2003).
11. Voir A. Bnassy-Qur, N. Gobalraja et A. Trannoy (2007).

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BENASSY

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