Comptences des collectivits locales

BJCL

Une commune peut-elle organiser un rfrendum local portant sur le droit de vote et lligibilit des rsidents trangers aux lections locales?
Rsum
Il nappartient pas une commune de consulter la population locale sur le droit de vote et dligibilit des rsidents trangers non communautaires aux lections locales car lobjet de ce rfrendum communal porte sur un sujet qui relve du seul lgislateur, en vertu des dispositions des articles 34 et 72 de la Constitution.

Commune Rfrendum local (art. LO. 1112-1 du CGCT) Comptence Non Matire rserve au lgislateur Droit de vote et ligibilit des rsidents trangers non communautaires aux lections locales.
TA Cergy Pontoise (1re ch.) 23 fvrier 2006, Prfet de la Seine-Saint-Denis, req. n 0511415 M. Bal, Rapp. M. Delamarre, C. du G. Me Vasseur, Av.

Conclusions
Manuel Delamarre, commissaire du gouvernement
I. Laffaire qui vient dtre appele prsente un intrt majeur, et ce dau moins deux points de vue. Dabord, elle porte sur une institution relativement nouvelle dans le droit des collectivits territoriales, le rfrendum local, et pose la question des limites imposes au recours ce type de consultation. Ensuite, le dfr prfectoral dont vous tes saisis porte sur un dbat sans cesse renouvel : le droit de vote des ressortissants trangers aux lections locales. Les partisans dune participation lectorale des ressortissants trangers non communautaires peuvent sautoriser des arguments assez convaincants : une telle reconnaissance serait un facteur non ngligeable dintgration la socit franaise, et constituerait une contrepartie logique lacquittement de taxes et dimpts en France, et plus largement la participation la vie conomique et sociale du pays. Pour dautres, au contraire, le droit de vote est un attribut de la nationalit, et doit bien entendu le rester, mais il existe un moyen simple pour les trangers concerns de participer aux lections : il consiste en la naturalisation. Largument est, certes, recevable, mme sil simplifie lextrme une situation qui ne lest nullement en ralit. Car un tranger peut souhaiter garder sa nationalit dorigine, et donc conserver ce lien si particulier qui lattache son pays natal, tout en voulant, dans le mme temps, participer la vie politique du pays dans lequel il vit, travaille, lve ses enfants. Mais quelle que soit votre approche de cette question passionnante, il vous faut, pour trancher le litige qui nous occupe aujourdhui, vous intresser au droit positif en la matire. Cest la tche laquelle nous allons nous atteler sans plus tarder. Selon le prfet, le rfrendum serait illgal en ce que la question pose aux lecteurs ne relve pas de la comptence dune commune, et mconnatrait donc les dispositions de larticle LO. 1112-1 du code gnral des collectivits territoriales. Cet article dispose : Lassemble dlibrante dune collectivit territoriale peut soumettre rfrendum local tout projet de dlibration tendant rgler une affaire de la comptence de cette collectivit . Il convient donc de dterminer, de manire prcise, quel est lobjet exact de ce rfrendum. La question quil est envisag de poser aux lecteurs est la suivante : tes-vous pour la reconnaissance du droit de vote et dligibilit des rsidents trangers aux lections locales ? OUI/NON . Le thme choisi, llargissement du droit de vote et dligibilit, relve uniquement de la loi. Cest ce que prcise un certain nombre de textes de valeur constitutionnelle. Ainsi, larticle 72 de la Constitution du 4 octobre 1958 dispose : Dans les conditions prvues par la loi, ces collectivits sadministrent librement par des conseils lus et disposent dun pouvoir rglementaire pour lexercice de leurs comptences . La comptence du lgislateur est trs clairement mise en exergue. De la mme manire, larticle 34 du mme texte prvoit : La loi fixe les rgles concernant : [] le rgime lectoral des assembles parlementaires et des assembles locales . Enfin, la jurisprudence du Conseil constitutionnel est elle-mme venue affirmer que les rgles

Objet du litige
II. Il convient de rappeler lorigine du litige quil vous appartient de trancher. Par une dlibration en date du 15 dcembre 2005, le conseil municipal de la commune de Saint-Denis a dcid dorganiser un rfrendum dinitiative locale le 26 mars 2006. Le thme en est prcisment le droit de vote et dligibilit des rsidents trangers non communautaires lors des lections locales. Cest la dcision que le prfet de la SeineSaint-Denis a dfre votre censure. Il convient de prciser que le prfet de la Seine-Saint-Denis, tout en saisissant le juge du fond, a galement souhait obtenir la suspension de la dlibration en sadressant au juge des rfrs. Par une ordonnance en date du 13 janvier 2006, le juge des rfrs de votre tribunal a prononc la suspension de la dlibration, aprs avoir estim que les deux moyens invoqus par le prfet taient de nature crer un doute srieux quant la lgalit de lacte contest.

Une question qui ne relve pas de la comptence de la commune ?

III. Le dfr du prfet de la Seine-SaintDenis ne posant aucun problme de comptence ou de recevabilit, venons-en ltude du premier moyen articul lencontre de la dlibration litigieuse.

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relatives lattribution du droit de suffrage relevaient de la seule loi 1. Ainsi, selon nous, il ne fait aucun doute que le conseil municipal ne pouvait organiser un rfrendum sur ce thme, qui relve exclusivement de ltat, et plus particulirement encore du pouvoir lgislatif. La commune tait incomptente pour ce faire. Or, la jurisprudence est claire dans une telle hypothse : si le rfrendum porte sur un sujet ne relevant pas dune affaire de la comptence de la commune, il doit tre annul. Il convient dabord dvoquer une affaire dans laquelle ntait pas en cause un rfrendum, mais qui porte, en revanche, sur le mme thme, savoir la participation des trangers au fonctionnement dune assemble locale. Dans cette espce, le maire de Longjumeau avait institu une dlgation permanente lue de la communaut trangre rsidant sur le territoire de la commune. Aprs avoir constat quil nappartient quau lgislateur, en vertu des articles 34 et 72 de la Constitution, de fixer les rgles concernant le rgime lectoral des assembles locales et de prvoir les conditions dans lesquelles sadministrent les collectivits locales , le Conseil dtat a annul la dcision du maire 2. De mme, dans une autre affaire, le Conseil dtat a annul une dlibration du conseil municipal de cette commune, au motif que des personnes lues au sein de la population trangre avaient sig audit conseil 3. Il faut en venir la jurisprudence spcifiquement consacre aux rfrendums locaux, du moins aux consultations locales qui existaient avant la rvision constitutionnelle du 28 mars 2003, dont les modalits taient tout fait similaires, si ce nest quelles navaient aucun caractre dcisoire et ntaient ouvertes quaux seules communes. Dans un arrt aujourdhui clbre, la Haute Juridiction a annul une consultation se proposant dinterroger la population sur le maintien, sur le sol guyanais, de populations provisoirement dplaces du Surinam, en rappelant que les questions dentre et de maintien sur le sol franais des populations trangres
1 Dcision n 62-20 en date du 4 dcembre 1962. 2 3

constituait une comptence exclusive de ltat, et que la commune tait ds lors incomptente pour y prendre quelque part que ce soit 4. Il reste une dernire dcision voquer. Elle concernait lorganisation dune consultation locale partir de la question suivante : tes-vous davis, dans lattente dun grand dbat national, que le maire se rfre la notion de seuil de tolrance en matire dimmigration voque en 1990 par M. le Prsident de la Rpublique, pour veiller aux quilibres de peuplement lors de lattribution de logements HLM ? . Linspiration dmagogique de la question ne fait aucun doute. Le Conseil dtat a considr que lattribution des logements sociaux ne relevant ni de la comptence du conseil municipal, ni mme des pouvoirs propres du maire, il y avait lieu dannuler la consultation litigieuse 5. La jurisprudence fait donc une interprtation stricte de la notion daffaires communales. Cest dautant plus vrai que la Haute Juridiction ne laisse aucune place, dans ces questions relatives aux consultations locales ou aux rfrendums locaux dcisionnels, la notion de circonstances locales. Ainsi, dans laffaire relative la commune dAwala-Yalimapo, le fait que cette collectivit accueille de nombreux immigrs en provenance du Surinam, qui contribuaient pour une part non ngligeable lconomie de la commune, na nullement empch lannulation de la consultation relative leur maintien sur le sol franais. Il en va de mme dans la prsente espce. Le fait, qui nest pas contest, que la commune de Saint-Denis abrite une forte population trangre ne peut en aucun cas influer sur la lgalit de la dlibration prise par le conseil municipal. Cest pourquoi, selon nous, vous serez conduits accueillir le premier moyen articul par le prfet de la Seine-SaintDenis lappui de son dfr : la dlibration du conseil municipal en date du 15 dcembre 2005 a viol les dispositions de larticle LO. 1112-1 du code gnral des collectivits territoriales.

CE 2 avril 1993, Commune de Longjumeau.

Interdiction de la participation des rsidents trangers non communautaires au rfrendum ?

IV. Le second moyen dvelopp par le prfet de la Seine-Saint-Denis est tir dune violation des dispositions de larticle LO. 1112-11 du code gnral des collectivits territoriales. La dlibration aurait mconnu cet article en envisageant la participation des rsidents trangers non communautaires de la

CE 10 juillet 1996, Commune de Mons-enBaroeul.

CE 16 novembre 1994, Commune dAwalaYalimapo.

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CE 21 juin 2000, Commune de CharvieuChavagneux.

6 Ou avant la loi organique relative aux lois de finances du 1er aot 2001, de lordonnance organique du 2 janvier 1958. 7

CE Ass. 30 octobre 1998, Sarran et Levacher.

commune de Saint-Denis aux oprations rfrendaires. Nous vous rappelons que larticle LO. 1112-11 du code gnral des collectivits territoriales dispose : Seuls peuvent participer au scrutin les lecteurs de nationalit franaise inscrits, dans les conditions prvues par les articles L. 30 L. 40 du code lectoral, sur les listes lectorales de la collectivit territoriale ayant dcid dorganiser le rfrendum et, pour un rfrendum local dcid par une commune, les ressortissants dun tat membre de lUnion europenne inscrits, dans les conditions prvues aux articles LO. 227-1 LO. 227-5 du mme code, sur les listes lectorales complmentaires tablies pour les lections municipales . La dfense de la commune face ce second moyen est habile. En effet, la collectivit ne conteste nullement que sa dlibration viole ces dispositions. En revanche, elle affirme que cet article du code gnral des collectivits territoriales est inconventionnel, ds lors quil est incompatible avec plusieurs instruments de protection internationale des liberts fondamentales. Plus prcisment, sont viss par la commune les articles 10 et 14 de la Convention europenne de sauvegarde des droits de lhomme et des liberts fondamentales, ainsi que les articles 25 et 26 du pacte international relatif aux droits civils et politiques. A. Il convient donc, avant toute chose, de sinterroger sur la question de savoir sil est loisible au juge ordinaire, en ltat actuel du droit public franais, doprer un contrle de conventionnalit sur une loi organique. Certes, il arrive que des lois organiques ne puissent faire lobjet dun contrle de conventionnalit, ds lors quelles sintgrent au bloc de constitutionnalit. Tel est le cas, on le sait, des lois organiques relatives aux lois de finances 6. Pour le reste, et malgr le fait que les lois organiques constituent des lois dun type particulier, qui font lobjet dune procdure spcifique et dun contrle obligatoire de constitutionnalit, elles peuvent faire lobjet dun contrle de conventionnalit. Ceci a t clairement confirm par la jurisprudence du Conseil dtat qui a indiqu qutaient seules exclues du champ de larticle 55 de la Constitution du 4 octobre 1958, et donc du contrle de conventionnalit, les dispositions de nature constitutionnelle 7. B. Une fois rgle cette premire question, il faut maintenant envisager le problme de la compatibilit de larticle LO. 1112-11 du code gnral des collectivits territoriales avec la Convention euro-

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penne de sauvegarde des droits de lhomme et des liberts fondamentales, et plus prcisment ses articles 10 et 14, sachant que larticle 14 concerne la nondiscrimination, et ne peut tre invoqu quautant quun droit reconnu par un autre article de la Convention a t viol. Larticle 10 dispose : Toute personne a droit la libert dexpression. Ce droit comprend la libert dopinion et la libert de recevoir ou de communiquer des informations ou des ides sans quil puisse y avoir ingrence de lautorit publique et sans considration de frontires . Largument de la commune de Saint-Denis est le suivant : en limitant le corps lectoral des rfrendums locaux aux seuls nationaux et ressortissants communautaires, le lgislateur aurait mconnu la libert dexpression. En ralit, la commune ne dveloppe gure ce moyen. Et pour cause On voit mal en quoi le fait dcarter les trangers non communautaires rsidant dans la commune porterait atteinte leur libert dexpression. En effet, en aucun cas, le fait de ne pas participer un rfrendum local ne leur interdit nullement, conformment aux exigences de larticle 10, de recevoir ou de communiquer des informations ou des ides . Le fait de priver des ressortissants trangers de la possibilit de participer des oprations rfrendaires ne saurait, selon nous, constituer une violation de la libert dexpression. C. Reste alors la question de la compatibilit des dispositions litigieuses du code gnral des collectivits territoriales avec le pacte international relatif aux droits civils et politiques ouvert la signature le 19 dcembre 1966, et plus spcifiquement les stipulations de ses articles 25 et 26. Larticle 25 du pacte stipule : Tout citoyen a le droit et la possibilit, sans aucune des discriminations vises larticle 2 et sans restrictions draisonnables : a) de prendre part la direction des affaires publiques, soit directement, soit par lintermdiaire de reprsentants librement choisis ; b) de voter et dtre lu, au cours dlections priodiques, honntes, au suffrage universel et gal et au scrutin secret, assurant lexpression libre de la volont des lecteurs [] . notre sens, la compatibilit entre ces stipulations et larticle LO. 1112-11 du code gnral des collectivits territoriales ne fait gure de doute. En effet, daprs larticle 25 du pacte lui-mme, ce sont bien les citoyens qui sont reconnus les droits noncs. Or, le pacte ne donne pas de dfinition internationale de la notion de citoyennet. Dans ces conditions, le pacte renvoie ncessairement aux contours de la notion tels quils rsultent du droit national. Or, en vertu de la Constitution et des lois franaises, le citoyen est celui qui a la nationalit franaise, auquel le trait de Maastricht a ajout le citoyen de lun des tats membres de lUnion europenne. Vous pourrez donc considrer que larticle susmentionn du code gnral des collectivits territoriales est compatible avec larticle 25 du pacte international relatif aux droits civils et politiques. Larticle 26 du mme pacte stipule quant lui : Toutes les personnes sont gales devant la loi et ont droit sans discrimination une gale protection de la loi. cet gard, la loi doit interdire toute discrimination et garantir toutes personnes une protection gale et efficace contre toute discrimination, notamment [] dorigine nationale . On notera que, daprs la jurisprudence du Conseil dtat, les stipulations de larticle 25 du pacte international relatif aux droits civils et politiques sont deffet direct 8. Nanmoins, il convient de ne pas se mprendre sur la porte de larticle. Il ne revient pas affirmer que toute discrimination doit tre prohibe. En ralit, les stipulations de larticle 26 visent empcher les discriminations injustifies. En revanche, demeurent possibles des discriminations reposant sur des diffrences de situation objectives, ou encore justifies par lintrt gnral. Cette approche des discriminations est dailleurs bien connue du droit franais, puisque cest ainsi que les discriminations sont envisages par le Conseil constitutionnel depuis longtemps dj 9. Or, dans laffaire qui vous occupe, il ne fait aucun doute que, du point de vue du droit de vote, les trangers se trouvent dans une situation diffrente des Franais, qui sont les citoyens dun mme tat, et mme des ressortissants dun tat membre de lUnion europenne, qui partagent avec les nationaux franais lengagement dans une construction trs largement supranationale. Dans ces conditions, vous ne pourrez, selon nous, considrer que les dispositions contestes du code gnral des collectivits territoriales sont incompatibles avec les stipulations de larticle 26 du pacte. Vous pourrez donc accueillir le second moyen invoqu par le prfet de la SeineSaint-Denis, et en dfinitive faire droit ses conclusions dannulation. Par ces motifs, nous concluons lannulation de la dlibration du conseil municipal de la commune de Saint-Denis en date du 15 dcembre 2006.

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CE Ass. Avis 15 avril 1996, Mme Doukour.

V., par exemple, CC 27 dcembre 1973, Taxation doffice.

Jugement
Vu le dfr prfectoral, enregistr le 26 dcembre 2005 sous le n 0511415, au greffe du tribunal administratif de Cergy-Pontoise prsent par le prfet de la Seine-Saint-Denis ; il demande au tribunal : dannuler la dlibration du conseil municipal de Saint-Denis du 15 dcembre 2005 portant organisation dun rfrendum dinitiative locale le 26 mars 2006 sur le droit de vote et dligibilit des rsidents trangers non communautaires aux lections locales ; Il soutient : que lobjet dun tel rfrendum est illgal car il ne relve pas de la comptence dune commune et mconnat les dispositions de larticle LO. 1112-2 du code gnral des collectivits territoriales; quen permettant la participation des rsidents trangers non communautaires ce scrutin, la dlibration mconnat larticle LO. 1112-11 du code gnral des collectivits territoriales ; Vu le mmoire en dfense, enregistr le 30 janvier 2006, prsent pour la commune de SaintDenis par Me Didier Seban, avocat au barreau de Paris ; la commune de Saint-Denis conclut au rejet de la requte ; elle soutient : que lobjet du rfrendum ne mconnat pas les dispositions de larticle LO. 1112-2 du code gnral des collectivits territoriales car il relve bien de sa comptence ; que le prfet ne peut invoquer la violation des dispositions de larticle LO. 1112-11 du code gnral des collectivits territoriales car celui-ci est inconventionnel car il viole les stipulations des articles 10 et 14 de la Convention europenne de sauvegarde des droits de lhomme et des liberts fondamentales et celles des articles 25 et 26 du pacte international relatif aux droits civils et politiques ; [] Sans quil soit besoin de se prononcer sur lautre moyen de la requte ; Considrant que par dlibration du 15 dcembre 2005 le conseil municipal de SaintDenis a dcid dorganiser le 26 mars 2006 un rfrendum dinitiative locale sur le droit de vote et lligibilit des rsidents trangers non communautaires aux lections locales ; Considrant quaux termes de larticle LO.1112-1du code gnral des collectivits territoriales : Lassemble dlibrante dune collectivit territoriale peut soumettre rfrendum local tout

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projet de dlibration tendant rgler une affaire de la comptence de cette collectivit ; Considrant quaux termes de larticle 34 de la constitution du 4 octobre 1958 : La loi fixe les rgles concernant : [] le rgime lectoral des assembles parlementaires et des assembles locales. et quaux termes de son article 72 : Dans les conditions prvues par la loi, ces collectivits sadministrent librement par des conseils lus et disposent dun pouvoir rglementaire pour lexercice de leurs comptences ; Considrant que la dlibration attaque a pour seul objet de consulter la population locale sur le droit de vote et dligibilit des rsidents trangers non communautaires aux lections locales ; quil ressort des dispositions susvises des articles 34 et 72 de la constitution que ce domaine relve exclusivement de la loi; que, ds lors, lobjet du rfrendum prvu par la dlibration du 15 dcembre 2005 ntant pas relatif une affaire relevant de la comptence de la commune et donc nentrant pas dans le champ des dispositions sus-rappeles de larticle LO.1112-1 du code gnral des collectivits territoriales, le prfet de la Seine-Saint-Denis est fond demander son annulation au motif que le conseil municipal tait incomptent; Considrant quil rsulte de ce qui prcde que la dlibration du conseil municipal de SaintDenis du 15 dcembre 2005 doit tre annule ; DCIDE : Article 1er : La dlibration du conseil municipal de Saint-Denis du 15 dcembre 2005 portant organisation dun rfrendum dinitiative locale le 26 mars 2006 sur le droit de vote et dligibilit des rsidents trangers non communautaires aux lections locales est annule. []

Observations
Ce jugement ne manquera pas de retenir lattention car il porte sur un sujet qui suscite dbats et polmiques, savoir la participation des rsidents trangers non communautaires aux lections locales. Il constitue galement une des premires dcisions relatives au rfrendum local mis en place sur le fondement de larticle 72-1 alina 2 de la Constitution et de la loi organique du 1er aot 2003. Le tribunal administratif avait dj ordonn la suspension de lexcution de la dlibration dfre 10 et il annule au fond la dcision de la commune de Saint-Denis qui prvoyait de consulter la population locale sur le droit de vote et dligibilit des rsidents trangers et les faire participer ce scrutin. La dlibration tait videmment symbolique et lon ne pouvait gure avoir de doute sur lissue du contentieux. Le tribunal a choisi dannuler sur le premier moyen du dfr, savoir que la question pose lors du rfrendum ne relevait pas de la comptence de la commune. On sait que lassemble dlibrante peut soumettre rfrendum local un projet de dlibration tendant rgler une affaire de la comptence de
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cette collectivit 11. La rfrence une dlibration et une affaire relevant de la collectivit, au sens des articles L. 2121-29, L. 3211-1 et L. 4221-1 relatifs aux attributions des organes dlibrants, permet den dduire que le rfrendum linitiative de lorgane dlibrant doit correspondre aux attributions de lorgane dlibrant. Lorganisation dun rfrendum sur un sujet qui relve de la comptence de ltat et du lgislateur comme le droit de vote et dligibilit des rsidents trangers non communautaires aux lections locales, tait donc irrgulire. Par ailleurs, larticle LO. 1112-11 du code gnral des collectivits territoriales rserve le droit de participer la consultation aux citoyens franais et aux ressortissants des tats membres de lUnion europenne, lexclusion des autres trangers, ce qui entachait dillgalit de plus fort ce rfrendum. B.P.

TA Cergy-Pontoise (Ord.) 13 janvier 2006, Prfet de la Seine-Saint-Denis, req. n 0511416. Art. LO 1112-1 du CGCT.

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