- La seconde partie de la loi de finances « Moyens des politiques

publiques et dispositions spéciales »

Elle comprend les autorisations budgétaires pour l’année, c'est-à-dire les crédits
de chacune des missions, budgets annexes et comptes spéciaux du budget de
l’Etat.

Elle comprend également les dispositions fiscales qui n’affectent pas l’équilibre
budgétaire de l’année. Ex : l’engagement de la mise en place du prélèvement à la
source de l’IR au 1er janvier 2019, initialement introduit dans la LF pour 2017

Il faut noter que l’adoption de la première partie de la loi de finances doit

intervenir en premier (article 42 LOLF) : un rejet de la 1ère partie vaut rejet du
budget et empêche la discussion de la 2nde partie. D’ailleurs, dans une décision n°
79-110 DC du 24 décembre 1979 Loi de finances pour 1980, le CC a annulé la
LF pour 1980 car l’Assemblée nationale avait méconnu cette règle. L’explication
est la suivante : la 1ère partie fixe les grandes lignes du budget qui vont ensuite lier
les parlementaires au moment du vote de la 2nde partie.

Dernière précision : tous les crédits votés par le Parlement n’ont pas la même
nature. En effet, il est possible de distinguer les crédits limitatifs (article 9 LOLF)
des crédits évaluatifs (article 10 LOLF).

- les crédits limitatifs constituent le principe. Selon l’article 9 de la LOLF,

s’agissant des crédits limitatifs, « les dépenses ne peuvent être engagées et
ordonnancées que dans la limite des crédits ouverts ». Il n’est donc pas
possible de dépasser les montants inscrits en LF. Ex : les crédits destinés à
financer les rémunérations des agents publics.

- les crédits évaluatifs sont donc l’exception et les dépenses concernées par
ce type de crédits sont limitativement énumérées par l’article 10 de la
LOLF : les crédits relatifs aux charges de la dette de l'Etat, aux
remboursements, restitutions et dégrèvements et à la mise en jeu des
garanties accordées par l'Etat ont un caractère évaluatif. Ces dépenses
peuvent dépasser le montant de crédits ouverts. Il s’agit de dépenses dont
il est particulièrement difficile d’apprécier le montant et qui doivent être
 obligatoirement honorées par l’Etat. Ex : intérêts de la dette à payer aux
prêteurs chaque année, évolution en fonction des taux d’intérêt applicable

Section 2 : La discussion et le vote de la loi de finances par le Parlement

La discussion et le vote de la LF relèvent logiquement du pouvoir législatif, donc

du Parlement composé de l’Assemblée nationale et du Sénat depuis 1958. Les
deux assemblées ne possèdent cependant pas les mêmes pouvoirs : l’AN dispose
d’une place prépondérante, on parle de « bicaméralisme inégalitaire » sous la
Vème République. La Constitution du 4 octobre 1958 a rationalisé le
parlementarisme en France : elle a instauré des techniques destinées à asseoir la
suprématie de l’Exécutif sur le Législatif. En effet, suivant en cela les idées de
Charles de Gaulle et de Michel Debré, elle a pour principal objectif d’éviter
l’instabilité gouvernementale et les excès du parlementarisme constatés sous les
IIIème et IVème République. Les textes financiers ont fait l’objet d’une attention
très particulière puisqu’un article de la Constitution leur est entièrement consacré
(l’article 47) : il s’agissait pour le constituant de faire respecter les délais
d’adoption de la loi de finances par les parlementaires, c'est-à-dire permettre à la
France d’avoir un budget au 1er janvier de chaque année. Auparavant, on arrêtait
les pendules !

Le Parlement doit respecter plusieurs procédures et des délais très stricts (§ 1). De
plus, dans le cadre de la rationalisation du parlementarisme voulue par le
constituant de 1958, de nombreuses limites à la discussion et au vote des
parlementaires peuvent être identifiées (§ 2).

§ 1 : Les procédures et les délais de discussion et de vote

La discussion et le vote des PLF doivent respecter des délais fixés par la
Constitution et par la LOLF (A). De plus, l’examen du PLF devant chaque
chambre du Parlement (B) et la navette parlementaire entre ces 2 mêmes chambres
(C) obéissent à des règles spécifiques. En effet, elles sont différentes de celles
utilisées lors de la procédure législative ordinaire.
 A) Les délais d’adoption des lois de finances

Les délais prévus à l’article 47 de la Constitution et 40 de la LOLF se

décomposent de la manière suivante :

- Il existe un délai global : le Parlement a 70 jours qui commencent

normalement à courir le 1er mardi d’octobre pour se prononcer sur le
PLF (ce délai prend fin vers le 20 décembre chaque année) ;

- A l’intérieur de ce délai global, un délai est réservé à chaque

assemblée pour débattre et adopter le PLF en première lecture : l’AN
dispose de 40 jours et le Sénat de 15 à 20 jours. En effet, l’article 47 de la
Constitution accorde 15 jours au Sénat alors que l’article 40 de la LOLF
prévoit 20 jours. Dans la décision du 25 juillet 2001 précitée, le Conseil
constitutionnel a réglé la difficulté de la manière suivante : l’Assemblée
nationale peut dépasser son délai de 40 jours, à condition que le Sénat
dispose d’au moins 15 jours. Si l’Assemblée respecte strictement le délai
de 40 jours, le Sénat peut disposer de 20 jours ;

- A l’intérieur de ce même délai global, les 10 jours restants sont réservés

à la navette parlementaire et aux autres lectures devant les chambres.
Seules les dispositions n’ayant pas été votées en « termes identiques »
restent en discussion.

B) L’examen du PLF devant chaque assemblée

Lorsque le projet de loi de finances est déposé sur le bureau de l’une des chambres
du Parlement, il suit le parcours suivant : examen par les commissions
parlementaires (1) puis examen en séance publique (2).

1) L’examen en commission

La commission des finances a un rôle prépondérant, elle est saisie sur le fond, sur
l’intégralité du texte. Elle désigne un rapporteur général qui présente le PLF aux
parlementaires, assure le lien entre le gouvernement et son assemblée et propose
les principaux amendements au PLF. De plus, des rapporteurs spéciaux examinent
les crédits des missions. Les autres commissions sont saisies pour avis sur les
aspects du texte qui les concernent. Ex : commission des affaires culturelles et de
l’éducation à l’Assemblée nationale

Les commissions ne peuvent pas modifier les dispositions du PLF. En effet,

l’article 42 de la Constitution dispose que « La discussion des projets et des
propositions de loi porte, en séance, sur le texte adopté par la commission saisie
en application de l'article 43 ou, à défaut, sur le texte dont l'assemblée a été
saisie. Toutefois, la discussion en séance des projets de révision constitutionnelle,
des projets de loi de finances et des projets de loi de financement de la sécurité
sociale porte, en première lecture devant la première assemblée saisie, sur le texte
présenté par le Gouvernement et, pour les autres lectures, sur le texte transmis par
l'autre assemblée. » Il s’agit d’éviter que les commissions ne remettent en cause
tout le travail de préparation effectué pendant 9 mois par le gouvernement !

2) L’examen en séance publique

Elle se déroule en plusieurs étapes :

- la discussion générale (MF, président et rapporteur général de la

commission des finances et chef des groupes parlementaires représentés au
sein de l’assemblée). Ex : 3 heures en 2017
- l’examen des différentes parties du PLF : article liminaire, articles de la
première partie, vote sur l’ensemble de la première partie, discussion de la
seconde partie (le vote a lieu par mission, BA et CS). C’est au moment de
la discussion des articles que sont discutés les amendements.
- un vote global sur l’ensemble du texte

C) La navette parlementaire

La navette parlementaire est l’aller-retour effectué par un projet (ou une

proposition) de loi entre l’Assemblée nationale et le Sénat. Elle est régie par
l’article 45 de la Constitution.

En vertu de l’article 39 de la Constitution, l’Assemblée nationale dispose de la

priorité, c'est-à-dire qu’elle doit être saisie en premier de tous les projets de lois
financières. Il s’agit de la consécration du principe du consentement à l’impôt
inscrit à l’article 14 de la DDHC, l’Assemblée étant élue directement par le
peuple.

A l’issue d’une première lecture par chacune des assemblées, une commission
mixte paritaire (CMP) composée de 7 députés et de 7 sénateurs est réunie. En
effet, les PLF sont urgents par nature, il n’est pas nécessaire de procéder à deux
lectures avant de réunir la CMP (article 40 de la LOLF). A ce stade, plusieurs
hypothèses sont envisageables :

- Soit la CMP est un échec, elle n’arrive pas à élaborer un texte de

compromis : l’Assemblée puis le Sénat doivent examiner le dernier texte
adopté en seconde lecture. A l’issue de cette seconde lecture, le
gouvernement peut donner le dernier mot à l’Assemblée : on parle alors de
« lecture définitive ». Cela se produit lorsque les majorités législative et
sénatoriales ne concordent pas (ex : depuis 2011)

- Soit la CMP est une réussite, un texte de compromis est trouvé : l’article
45 al. 3 de la Constitution prévoit qu’il est soumis à l’Assemblée et au Sénat
pour « approbation ». Deux hypothèses sont encore envisageables :

o Si les 2 chambres adoptent le texte, la procédure est terminée, la loi

est définitivement adoptée ! Cela se passe comme cela en période de
concordance des majorités (ex : de 2002 à 2011 : majorité de droite)
o Si l’une ou les 2 chambres n’adoptent pas le texte, l’Assemblée puis
le Sénat doivent examiner le dernier texte adopté ou le texte de la
commission en seconde lecture

A l’issue de cette seconde lecture, le gouvernement peut donner le dernier mot à

l’Assemblée : on parle aussi de « lecture définitive ». La loi est alors adoptée !

§ 2 : Les limites à la discussion et au vote du Parlement

Ces limites concernent le droit d’amendement des parlementaires (A), le vote du

Parlement sur le projet de loi (B) ainsi que l’obligation de respect les délais
constitutionnels (C).
 A) Les limites au droit d’amendement des parlementaires

Le droit d’amendement est la possibilité donnée au gouvernement et aux

parlementaires d’apporter des modifications à un texte en discussion au
Parlement. Les amendements ont pour objet de compléter, de supprimer, de
modifier ou rédiger différemment certaines dispositions d’un texte. Il existe
plusieurs types d’irrecevabilités des amendements (1) et des procédures destinées
à faire respecter ces irrecevabilités (2).

1) Les irrecevabilités générales et financières

Les irrecevabilités générales concernent tous les amendements déposés sur tous
les textes en discussion.

L’article 41 de la Constitution concerne les amendements ou les propositions qui

ne relèvent pas du domaine de la loi, défini à l’article 34 de la Constitution.
Autrement dit, c’est l’hypothèse dans laquelle le législateur empiète sur le
domaine réservé au pouvoir réglementaire national. Cette recevabilité législative
n’est pas systématiquement contrôlée au moment du dépôt des propositions et des
amendements parlementaires : ce contrôle requiert l’intervention du
Gouvernement ou du Président de l’Assemblée.

Les irrecevabilités financières sont plus spécifiques : elles ne concernent que

les amendements déposés par les membres du Parlement notamment au cours de
la discussion d’un projet de loi de finances. En effet, l’article 40 de la Constitution
est expressément consacré aux amendements financiers des parlementaires. Il
dispose que « Les propositions et amendements formulés par les membres du
Parlement ne sont pas recevables lorsque leur adoption aurait pour conséquence
soit une diminution des ressources publiques, soit la création ou l'aggravation
d'une charge publique ». Il s’agissait d’éviter la démagogie parlementaire qui peut
consister à diminuer les impôts et à accroitre les dépenses. Il s’agit donc de
préserver l’équilibre financier. Cependant, appliqué de manière très stricte cet
article annihile toute possibilité d’amendement car toute décision législative a un
impact financier, coûte de l’argent !