Cours : Finances publiques

Auteur : Francis QUEROL

Leçon 2 : Le vote de la loi de finances par le Parlement

Pré-requis : Notions de droit constitutionnel, droit administratif et droit de l’Union

européenne (UE)

Objectifs : Connaissance de la procédure budgétaire parlementaire

Description : Etude des différentes étapes de la procédure de vote de la loi de finances

Conseils méthodologiques : Leçon très technique exigeant beaucoup d’attention de la

part des apprenants et une bonne connaissance de la procédure législative

Durée de la leçon : 8-9 heures

Sommaire :

Titre 2 : L’adoption de la loi de finances.....................................................3

Chapitre 1 : La rationalisation temporelle de la procédure budgétaire parlementaire.......4
Section 1 : Le fondement de la rationalisation temporelle de la procédure
budgétaire parlementaire...............................................................................4
Section 2 : Les délais d’adoption de la LF.........................................................5
§ - 1 : Le régime des délais.........................................................................6
§ - 2 : Les mécanismes de sauvegarde.........................................................7
A - Le non-respect des délais est imputable au Parlement.............................8
B - Le non-respect des délais est imputable au Gouvernement......................8
C – Le Conseil constitutionnel empêche l’entrée en vigueur de la LF..............11
Section 3 : La procédure de la navette...........................................................11
Chapitre 2 : La rationalisation matérielle de la procédure budgétaire parlementaire......16
Section 1 : La préparation du débat budgétaire...............................................16
§ 1 – L’examen du PLF en commission........................................................16
A – Le rôle de la commission des finances.................................................17
B – Le rôle des autres commissions..........................................................18
§ 2 – Le renforcement de la connaissance du contexte budgétaire...................19
Section 2 : Le débat budgétaire....................................................................19
§ 1 – L’encadrement de la discussion en séance publique...............................20
A – La discussion générale......................................................................21
B – La discussion et le vote article par article............................................21
C – Le vote de l’ensemble du texte..........................................................24

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 § 2 – La limitation du pouvoir de vote des parlementaires..............................24
A – La limitation du droit d’amendement...................................................24
B – Le caractère contraint des votes parlementaires...................................32
C – La négation du droit de vote des parlementaires..................................33

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 TITRE 2 : L’ADOPTION DE LA LOI DE FINANCES

Le projet de loi de finances (PLF) devient la loi de finances (LF) du fait de son
adoption par le Parlement. L’art. 34 de la Constitution dispose que la loi fixe les règles
« concernant l’assiette, le taux et les modalités de recouvrement des impositions de
toutes natures ». Il est prolongé par l’art. 14 de la Déclaration des droits de l’homme et
du citoyen (DDHC) qui proclame, que tous les citoyens « ont le droit de constater par
eux-mêmes ou par leurs représentants la nécessité de la contribution publique, de la
consentir librement et d’en déterminer la quotité, l’assiette, le recouvrement et la
durée ». L’adoption parlementaire de la LF consacre le principe de la légalité fiscale qui
n’est autre que la reconnaissance moderne du principe médiéval du consentement à
l’impôt lequel puise ses racines dans le Grande Charte de 1215. On ajoutera que le
principe de la légalité fiscale est aujourd’hui universellement reconnu et,
qu’historiquement, il est allé de pair avec le développement de l’instance parlementaire
et l’affermissement de la démocratie.
Deux remarques doivent être apportées.
La LF est, d’abord, une loi. Cette affirmation est importante puisque, par voie de
conséquence, le cadre général de l’adoption de la LF est celui de la procédure législative
ordinaire. Pour notre part, l’adoption de la LF doit être examinée dans ce que nous
appellerons la procédure budgétaire parlementaire. Mais la LF est une loi particulière
car nombre de règles applicables aux lois ordinaires sont écartées au profit de
dispositions spécifiques à la LF.
La procédure d’adoption (procédure législative) de la LF illustre, ensuite, parfaitement le
phénomène de rationalisation du parlementarisme (ou parlementarisme rationnalisé) qui
caractérise tant la Vème République.

Définition : Le Parlementarisme rationalisé se définit comme le

phénomène qui vise à assurer la primauté de l’exécutif sur le législatif en
encadrant et limitant le fonctionnement et les pouvoirs du Parlement.

La rationalisation du parlementarisme prend, parfois, le forme du bicaméralisme

inégalitaire.

Définition : Le bicaméralisme inégalitaire se définit comme le

phénomène qui consiste à accorder plus de pouvoirs à l’Assemblée

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 nationale (chambre basse) qu’au Sénat (chambre haute) ou à réserver
un meilleur traitement à l’Assemblée nationale qu’au Sénat.

Ces deux précisions étant données, on peut affirmer que la procédure d’adoption
de la LF est une procédure hyper-rationalisée. Elle l’est d’abord en raison de la
rationalisation temporelle qui encadre l’intervention du Parlement ; elle l’est, ensuite en
raison de la rationalisation matérielle qui encadre sévèrement le pouvoir de vote des
parlementaires.

CHAPITRE 1 : LA RATIONALISATION TEMPORELLE DE LA

PROCÉDURE BUDGÉTAIRE PARLEMENTAIRE

La rationalisation temporelle de la procédure budgétaire parlementaire résulte des délais

impartis par les textes, à l’autorité législative, en vue d’adopter la LF (art. 47 de la
Constitution et 40 et 45 LOLF).
Trois précisions doivent être apportées quant à la justification de la rationalisation
temporelle, quant aux délais d’adoption de la LF et quant à la navette.

SECTION 1 : LE FONDEMENT DE LA RATIONALISATION

TEMPORELLE DE LA PROCÉDURE BUDGÉTAIRE
PARLEMENTAIRE

Pour quelle raison, l’adoption de la LF est-elle enfermée dans des délais ? Cette question
en appelle une autre à titre liminaire : qu’entend-on par adopter dans les délais ?
Adopter dans les délais signifie concrètement que le Parlement doit voter la LF avant le
début de l’exercice budgétaire. Autrement dit, la LF de l’exercice N doit être votée au
plus tard le 31 décembre de l’exercice N-1. Un exercice budgétaire ne peut pas s’ouvrir
en France sans vote d’une LF. La meilleure façon d’y parvenir consiste à obliger le
Parlement à se prononcer sur le PLF dans des délais impartis.
Cette précision étant posée, l’explication de l’existence des délais est à rechercher dans
l’un des grands principes de notre public français : le principe de la continuité de la vie
nationale. Cela a été jugé par le Conseil constitutionnel, pour la première fois, dans la
décision n° 83-161 DC du 19 juillet 1983 puis réaffirmé par la suite (n° 2001-448 DC du

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25 juillet 2001). Puisque la rationalisation temporelle est consubstantielle de la continuité
de la vie nationale, seules les LF susceptibles d’y porter atteinte sont concernées par les
délais d’adoption. Concrètement, seule la LFI et les LFR sont soumises à cette contrainte
temporelle alors que les LR y échappent.
Appliqué à la LF, le principe de la continuité de la vie nationale signifie qu’une raison
budgétaire ou financière (manque de crédits résultant d’une absence d’autorisation
parlementaire) ne peut motiver une interruption des pouvoirs publics ou des services
publics. On constate immédiatement que l’obligation faite au Parlement de voter la LF
dans des délais s’insère bien dans le processus de la rationalisation du parlementarisme
puisque les pouvoirs du Parlement sont atteints par l’obligation qui lui est faite de voter
le PLF dans des délais.
D’un autre côté, on peut également affirmer que, demander au Parlement de se
prononcer sur le PLF dans un délai donné constitue une mesure relevant tout autant de
l’exigence juridique que du simple bon sens : est-il acceptable dans un Etat moderne que
le citoyen trouve porte close en se rendant dans un palais de justice ou en déposant ses
enfants dans une école publique au motif que les crédits n’ont pas été votés à temps ?
Cette exigence explique aussi pourquoi la rationalisation temporelle doit être acceptée
(légitimée) dans la mesure où elle permet un fonctionnement normal de l’Etat.
La solution française n’est cependant pas universelle et maints Etats ont adopté des
solutions différentes pour traiter la question du vote de l’acte budgétaire avant le début
de l’exercice. L’exemple des USA est remarquable en ce sens qu’il n’existe pas de
système contraignant, pesant sur le Congrès, de vote de l’acte budgétaire avant le début
de l’exercice. Par voie de conséquence, durant les périodes de conflit entre le Président
des USA et les chambres, plusieurs phases d’interruption (plus ou moins sévères) des
services administratifs (« shutdown » budgétaire) ont émaillé l’histoire récente nord-
américaine (une vingtaine durant ces quarante dernières années). En Espagne, l’absence
de vote de LF ne prive pas le Gouvernement du pouvoir d’encaisser les recettes et
d’engager les dépenses dans les limites de l’acte budgétaire de l’exercice précédent. On
considère alors que l’autorisation parlementaire vaut tant qu’elle n’est pas remise en
cause par une nouvelle autorisation. Ce n’est naturellement pas le système retenu en
France.

SECTION 2 : LES DÉLAIS D’ADOPTION DE LA LF

Les délais d’adoption résultent des art. 47 de la Constitution et 40 et 45 LOLF. Ce

dispositif rompt radicalement avec les systèmes antérieurs permettant de surmonter
l’absence de vote avant le début de l’exercice budgétaire.

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Classiquement, on appliquait deux systèmes.
Le système de l’arrêt des pendules était une fiction juridique. Il consistait, lorsque le PLF
n’avait pas été adopté avant le 31 décembre, à arrêter l’horloge des assemblées
parlementaires, à permettre aux parlementaires de se consacrer aux joies des fêtes de
fin d’année, puis de revenir siéger dans leur chambre (en tout début d’année suivante)
et, finalement, d’adopter la LF officiellement à la date et à l’heure indiquée par l’horloge
de l’enceinte parlementaire (nécessairement avant le 1 er janvier). Mais cet arrangement
temporel n’était possible que si le retard dans le vote de la LF n’excédait pas quelques
jours.
Le système des douzièmes provisoires reposait sur de plus solides arguments juridiques.
Lorsque la loi de finances ne précédait pas le début de l’exercice budgétaire, le Parlement
votait tous les mois, une autorisation, accordée au Gouvernement, de percevoir les
impôts et d’engager les dépenses dans la limite du douzième des crédits de l’exercice
précédent. Nous signalerons que la pratique des douzièmes provisoires a cours lorsque le
budget européen n’a pas été adopté avant le début de l’exercice budgétaire.

Les art. 47 de la Constitution, 40 et 45 LOLF invitent à examiner le régime des

délais et le cas échéant les mécanismes de sauvegarde qui accompagne leur
méconnaissance.

§ - 1 : LE RÉGIME DES DÉLAIS

L’art. 47 de la Constitution fixe le cadre général qui est précisé par les art. 40 et 45
LOLF. Une lecture combinée de ces dispositions laisse apparaître plusieurs points
significatifs.
D’abord, Le Parlement doit se prononcer sur le PLF dans un délai global de soixante-dix
jours. L’expression « se prononcer » doit être entendue comme signifiant adopter ou
rejeter par les deux assemblées. Par voie de conséquence, une adoption (ou d’un rejet)
par une seule chambre, ne permet pas de satisfaire à la condition selon laquelle le
Parlement s’est « prononcé ».
Ensuite, le délai de soixante-dix-jours court à compter du premier mardi d’octobre, date
à laquelle le PLFI et certains documents annexés doivent être déposés devant les
chambres (Conseil constitutionnel, n° 2001-448 DC du 25 juillet 2001). Le délai de
soixante-dix jours est opposable aux PLFI et aux PLFR (bien que ces derniers n’aient pas
à respecter la date du dépôt avant le premier mardi d’octobre) ainsi qu’en a jugé le
Conseil constitutionnel en 1983 (décision n° 83-161 DC, précitée). En effet, les LR, tout

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comme les LFI, peuvent mettre à mal le principe de la continuité de la vie nationale en
cas d’inaction du Parlement.
Enfin, le délai de soixante-dix jours accordé au Parlement pour se prononcer étant un
délai global, nécessité est de distinguer les délais impartis à l’AN et au Sénat. On
remarquera que la solution actuellement retenue par les textes avait été, initialement,
posée par une décision du Conseil constitutionnel de 1971 sous l’empire de l’ordonnance
du 2 janvier 1959 (n° 71-43 DC du 17 juin 1971). Une lecture combinée de la
Constitution et de la LOLF s’impose pour bien comprendre le dispositif retenu.
Bien que cela n’apparaisse pas clairement dans l’article 47 de la Constitution, force est
d’admettre que les délais accordés à l’AN pour se prononcer sont variables (art.40 LLOF).
En effet, si l’AN se prononce dans le délai de quarante jours, le Sénat dispose d’un délai
de 20 jours. En revanche, si l’AN ne se prononce pas dans le délai de quarante jours, cela
se produit lorsque le Gouvernement lui accorde quelques jours supplémentaires au-delà
du quarantième jour, le Sénat doit se prononcer dans un délai de quinze jours. Il est
nécessaire d’apporter plusieurs précisions.
En principe, l’AN doit se prononcer dans un délai de quarante jours et pas un de plus.
Mais cette règle a été assouplie pour permettre à la chambre basse d’adopter le PLF
malgré le dépassement du délai. En revanche, si les textes n’indiquent pas le délai
supplémentaire pouvant être accordé à l’AN, on devine que celui-ci ne saurait excéder
cinq jours puisque le Sénat doit nécessairement disposer (au minimum) de quinze jours.
En général, les délais accordés aux assemblées parlementaires, respectivement de
quarante, quinze ou vingt jours, sont suffisants en dépit de la complexité du contenu du
PFL, de son volume largement au-delà d’une centaine d’articles complétés par des
tableaux et du fait que les jours consacrés à l’examen du PLF ne sont pas des jours pleins
mais sont partagés avec l’examen d’autres textes. Néanmoins, en cas de non-respect, le
Gouvernement dessaisit l’assemblée devant laquelle se déroule le débat budgétaire et
transmet le texte à l’autre assemblée. On a déjà dit la souplesse avec laquelle cette règle
s’appliquait devant l’AN puisque le Gouvernement peut autoriser un dépassement de cinq
jours. On précise également que ces délais sont suspendus lorsque le Parlement ne siège
pas.
Un rapide calcul permet de constater que la somme des délais de quarante vingt ou
quinze n’épuise pas le délai global de soixante-dix jours. Les délais manquants sont
réservés à la navette du texte entre l’AN et le Sénat.
Enfin, le régime des délais tel que défini s’inscrit parfaitement dans la logique de la
rationalisation du parlementarisme et du bicaméralisme inégalitaire.

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 § - 2 : LES MÉCANISMES DE SAUVEGARDE

Les mécanismes de sauvegarde sont les dispositifs permettant l’intervention d’un acte
budgétaire, avant le début d’un exercice, lorsque la LFI n’a pas été adoptée par le
Parlement malgré les délais qui lui sont imposés ou ne peut pas être promulguée.

Les mécanismes de sauvegarde sont légitimés par la nécessité de respecter la

continuité de la vie nationale. Concrètement, il est impératif de savoir à quelle autorité
est imputée le non-respect des délais d’adoption de la LF ou l’impossibilité de promulguer
la LF. Trois hypothèses sont alors envisageables typiques de la rationalisation du
parlementarisme.

A - Le non-respect des délais est imputable au Parlement

Le non-respect des délais est imputable au Parlement lorsque celui-ci ne se

prononce pas, au sens de l’art. 47 de la Constitution, dans le délai de soixante-dix jours.
Rappelons que ne pas se prononcer pour le Parlement revient à ce que les deux
assemblées ne s’entendent pas pour rejeter le texte. Ainsi donc le fait que l’une adopte
et l’autre rejette le texte ne permet pas de dire que le Parlement s’est prononcé sur le
PLF.
Dans ce cas, le texte constitutionnel retient la sanction la plus sévère qui soit puisque
l’instance parlementaire perd le pouvoir de voter la LF. En effet, les dispositions du PLF
« pourront être mises en vigueur par voie d’ordonnance ». En clair, le Parlement est
dépouillé de son pouvoir financier et le Gouvernement se substitue à lui puisque le
contenu-même du projet de LF, sur lequel le Parlement ne s’est pas entendu (prononcé),
sera mis en application par un acte émanant de l’autorité exécutive. A la limite, cette
ordonnance budgétaire (à ne pas confondre avec les ordonnances de l’art. 38 de la
Constitution prises dans le cadre de la délégation du pouvoir législatif au Gouvernement)
autorise l’exécutif à introduire dans ces dernières des mesures, insérées dans le projet
initial, même si elles ne sont pas voulues par le Parlement.
Cette disposition, hautement attentatoire aux prérogatives parlementaires, n’a jamais été
mise en application.

B - Le non-respect des délais est imputable au Gouvernement

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 Le non-respect des délais est imputable au Gouvernement lorsque les documents
sont déposés après le premier mardi d’octobre. Une fois encore, nous rappelons que le
Conseil constitutionnel tolère un retard de « quelques jours » (sans plus de précision) à
condition que ce dernier ne nuise pas à la continuité de la vie nationale ou au principe de
sincérité budgétaire (décision n° 2001-448 DC du 25 juillet 2001).
Dans ce cas, rationalisation du parlementarisme oblige, le Gouvernement
n’encourt aucune sanction. L’art. 47 de la Constitution dispose que le Gouvernement doit
« demander d’urgence au Parlement l’autorisation de percevoir les impôts et ouvre par
décret les crédits se rapportant aux services votés ». Plusieurs remarques s’imposent.
La solution retenue est inattaquable : le Gouvernement demande au Parlement
l’autorisation d’encaisser les recettes fiscales avec lesquelles il pourra financer les
dépenses. La notion de service voté se rapporte aux crédits nécessaires aux financement
des dépenses de fonctionnement normales et incompressibles (masse salariale). On
remarquera la logique de la solution retenue puisque le Gouvernement disposant de
crédits peut assurer le fonctionnement normal de l’Etat (dépenses) et ainsi ne pas
remettre en cause le principe de la continuité de la vie nationale. Sur le plan juridique,
signalons que la notion de services votés a été abandonnée par la LOLF sauf,
précisément, dans l’hypothèse de la méconnaissance, par le Gouvernement, de la règle
du dépôt des documents budgétaires au plus tard le premier mardi d’octobre. Enfin, la
mise à disposition des crédits au profit des ministres dépensiers, empruntera la voie de
décrets du Premier ministre. Mais avant que ceux-ci soit octroyés encore faut-il qu’ils
soient consentis par le Parlement.
Telle est la question de l’autorisation gouvernementale demandée, d’urgence, au
Parlement. Le Gouvernement, à la différence, du Parlement lorsque la méconnaissance
des délais lui était imputable, n’encourt aucune sanction. La rationalisation du
parlementarisme y fait bien sûr obstacle. Bien plus, l’art. 45 LOLF ouvre un choix au
Gouvernement.
La première solution offerte à l’exécutif consiste à demander à l’AN puis au Sénat, selon
la procédure d’urgence, de voter la première partie du projet de loi de finances, avant le
11 décembre de l’année qui précède celle de l’exercice (N-1). La date du 11 décembre
est impérative, elle ne souffre d’aucune exception. Comme le Parlement adopte la
première partie du projet de loi de finances initialement présenté, on dit que cette
procédure conduit à demander au Parlement de voter un projet de loi de finances partiel
(par rapport au projet initial qui comporte deux parties). Concrètement, ce projet de loi
de finances partiel contient, entre autre, une autorisation d’encaisser les impôts
existants, l’article d’équilibre (qui sous forme de tableau synthétise les grandes masses
de recettes et de dépenses et laisse apparaître le déficit, l’excédent ou l’équilibre
budgétaire) et l’autorisation d’emprunter (le cas échéant).

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Cette procédure de la loi de finances partielle, prévue par l’art. 45 LOLF, reprend un
dispositif de l’ordonnance du 2 janvier 1959 qui a donné lieu à application en 1962. En
effet, suite à la volonté présidentielle d’instaurer le suffrage universel pour l’élection du
chef de l’Etat, l’AN avait censuré le Gouvernement Debré (4 octobre 1962). En réaction,
le Président de la République avait dissous la chambre basse (9 octobre 1962). Les
élections qui s’en suivirent (18 et 25 novembre 1962), rendirent impossible le dépôt du
projet de loi de finances le premier mardi d’octobre et l’examen du projet de loi de
finances, par le Parlement, dans le délai de soixante-dix jours (ces dispositions figuraient
aussi dans l’ordonnance de 1959). Le Gouvernement Pompidou, qui succéda au
Gouvernement Debré, fit voter le Parlement sur la première partie du projet de loi de
finances (loi de finances partielle) de l’exercice de 1963, avant le début de l’exercice (22
décembre 1962). La deuxième partie fut, quant à elle, adoptée par le Parlement le 23
février 1963. La loi de finances de l’exercice de 1963 fut donc adoptée par le Parlement
en deux étapes.

La deuxième solution qui s’offre au Gouvernement est la possibilité de demander à l’AN

puis au Sénat, selon la procédure d’urgence, le vote d’un projet de loi de finances
spécial. Le projet de loi de finances spécial contient uniquement l’autorisation de
percevoir les impôts existants. Il ne doit pas être confondu avec le projet de loi de
finances partiel qui lui va au-delà de la simple autorisation d’encaisser les impôts
puisqu’il contient également l’article d’équilibre et l’autorisation d’emprunter. Le projet de
loi de finances spécial doit être déposé avant le 19 décembre devant la chambre basse.
La solution du projet de loi de finances partiel est ouverte au Gouvernement en première
intention (parce qu’il n’aurait pas emprunté la voie du projet de loi de finances partiel
avant le 11 décembre) ou après échec de la procédure du projet de loi de finances
partiel.

Cette procédure de la loi de finances spéciale, prévue par l’art 45 LOLF reprend aussi un
dispositif de l’ordonnance du 2 janvier 1959 qui fut mis en œuvre pour la loi de finances
de 1980. En effet, la loi de finances initiale de 1980 avait été déposée au plus tard le
premier mardi d’octobre et votée dans le délai de soixante-dix jours. Cependant, le
Conseil constitutionnel avait censuré l’intégralité de la loi de finances au motif que l’AN
avait voté la deuxième partie de la loi de finances sans avoir adopté, au préalable, la
première partie, et notamment l’article d’équilibre, (décision n° 79-110 DC du 24
décembre 1979). La loi de finances régulièrement adoptée ne pouvait donc être
promulguée par le Président de la République. On précisera cependant que la règle du
vote distinct et successif des deux parties de la loi de finances a été reprise par l’art. 42

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LOLF. Le France se trouvait démunie d’acte budgétaire à quelques jours du début de
l’exercice. Décision fut prise de demander au Parlement le vote d’une loi de finances
spéciale (autorisant le Gouvernement à encaisser les impôts existants). Le Conseil
constitutionnel fut ressaisi et sa motivation mérite l’attention. Les sages commencent par
affirmer que la procédure suivie pour le vote de cette loi de finances spéciale est inédite
et inconnue des textes. Mais comme, il y va du maintien du principe de la continuité de la
vie nationale il juge que la loi de finances spéciale est conforme à la Constitution
(décision n° 79-111 DC du 30 décembre 1979). La catastrophe financière avait été
évitée.

C – Le Conseil constitutionnel empêche l’entrée en vigueur de la LF

Les leçons de la crise de 1979, ont été tirées par la LOLF dans son art. 45 LOLF :
« Si la loi de finances de l’année ne peut être promulguée ni mise en application en vertu
du premier alinéa de l’art. 62 de la Constitution, le Gouvernement dépose
immédiatement devant l’AN un projet de loi spéciale l’autorisant à continuer à percevoir
les impôts existants jusqu’au vote de la loi de finances de l’année ; Ce projet est discuté
selon la procédure d’urgence ». Plus simplement, l’art. 45 LOLF autorise le
Gouvernement à utiliser la procédure de la loi de finances spéciale lorsque le Conseil
constitutionnel censure la loi de finances initiale adoptée par le Parlement.

SECTION 3 : LA PROCÉDURE DE LA NAVETTE

La navette se définit comme le va-et-vient d’un texte entre l’AN et le Sénat. Elle
résulte de l’art. 45 de la Constitution qui précise que tout projet ou proposition de loi doit
être successivement examine par les deux assemblées en vue d’une adoption en termes
identiques. On rappelle que la loi est ensuite promulguée par décret du Président de la
République dans un délai de 15 jours (art. 10 de la Constitution), sauf nouvelle
lecture demandée par ce dernier ou saisine du Conseil constitutionnel (art. 61 de
la Constitution).
L’adoption du projet de loi de finances, en termes identiques, se vérifie rarement
après une seule lecture devant chaque chambre ne serait-ce que parce que la chambre
haute et la chambre basse représentent des intérêts (politiques ou pas) différents. Les
solutions retenues pour surmonter les obstructions, de l’une des deux chambres refusant
de voter le texte, sont soucieuses du respect du principe de la continuité de la vie
nationale. Elles sont également structurées pour satisfaire aux exigences découlant de la

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rationalisation du parlementarisme. Lorsque le vote du texte est paralysé par un
désaccord entre les assemblées, le Gouvernement se trouve placé devant l’alternative
suivante : ne pas intervenir dans la procédure législative ou au contraire intervenir.
L’absence d’intervention du Gouvernement emporte une conséquence
remarquable. Le Parlement ne s’est pas prononcé au sens de l’art. 47 de la Constitution
et donc les dispositions du projet de loi de finances peuvent être mises en vigueur par
voie d’ordonnance. Cette situation, on le sait, ne s’est jamais présentée.
L’intervention du gouvernement se traduit par la possibilité de demander la
réunion d’une commission mixte paritaire (CMP). Plusieurs précisions s’imposent.
S’agissant d’une loi ordinaire, la CMP peut-être réunie après deux lectures
infructueuses devant chaque assemblée ou une seule si l’urgence est décidée par le
Gouvernement et que la conférence des présidents ne s’y oppose pas. S’agissant d’une
loi de finances, la procédure accélérée est de droit : le Premier Ministre n’a pas à décider
l’urgence et, par voie de conséquence, une seule lecture infructueuse, devant chaque
assemblée, autorise la réunion de la CMP.
La CMP est composée de sept députés et sept sénateurs dont le rôle est d’essayer
d’élaborer un texte de compromis sur « les dispositions restant en discussion ».
L’expression « dispositions restant en discussion » vise, assurément, les
dispositions non adoptées en termes identiques, ainsi que les dispositions adoptées par
l’AN mais rejetées par le Sénat. Mais cette expression englobe, également, tout
amendement introduit devant le Sénat à condition qu’il ne constitue pas une mesure
entièrement nouvelle car, dans ce cas, le droit de priorité reconnu à l’AN qui lui permet
d’être saisie la première du PLF aurait été violé (art. 39 de la Constitution). Le Conseil
constitutionnel apprécie au cas par cas le caractère nouveau ou pas d’une disposition
introduite pour la première fois devant le Sénat (décision n° 2002-464 DC du 27
décembre 2002). En revanche, l’expression « dispositions restant en discussion »
n’intègre pas les dispositions adoptées en termes identiques par les deux assemblées.
Celles-ci sont définitivement adoptées.
L’existence d’un compromis élaboré par la CMP influe sur la procédure de tout
comme la nécessité de considérer le délai de soixante-dix-jours posé par l’art. 47 de la
Constitution. Deux possibilités peuvent alors se présenter ainsi qu’en témoignent les
deux tableaux suivants.

Le devenir du PLF lorsque la CMP élabore un compromis

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 Compromis élaboré Devenir du Position de l’AN et Etape finale
par la CMP et compromis du Sénat sur le
accepté par le compromis
Gouvernement

Transmission du L’AN et le Sénat La LF est adoptée

compromis à l’An votent le
puis au Sénat compromis en
termes identiques

L’AN et le Sénat ne
votent pas le
compromis en
termes identiques

Le Gouvernement A l’expiration du
n’intervient pas délai de 70 j mise
en application des
dispositions du PLF
par voie
d’ordonnance

Le Gouvernement Octroi du pouvoir

intervient de dernier mot
(PDM) à l’AN

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Le devenir du PLF lorsque la CMP n’élabore pas ou de compromis ou celui-ci
n’est pas accepté par le Gouvernement

La CMP n’élabore Devenir du texte Position de l’AN et Etape finale

pas un texte de litigieux du Sénat sur le
compromis ou un compromis
texte de compromis
est élaboré par la
CMP mais il est
refusé par
Gouvernement

Transmission du L’AN et le Sénat La LF est adoptée

texte litigieux à l’AN votent le texte
puis au Sénat litigieux en termes
identiques

L’AN et le Sénat ne
votent pas le texte
litigieux en termes
identiques

Le Gouvernement A l’expiration du
n’intervient pas délai de 70 j mise
en application des
dispositions du PLF
par voie
d’ordonnance

Le Gouvernement Octroi du pouvoir

intervient de dernier mot

L2 – Fiances publiques – Leçon 2 – Francis Querol page 14/37

 (PDM) à l’AN

Ces deux tableaux appellent plusieurs remarques.

D’abord, le plus souvent l’AN et le Sénat élaborent un compromis qui est accepté
par le Gouvernement. En revanche, l’existence d’un compromis ne garantit pas son
adoption, par les deux chambres, en termes identiques. En effet un accord entre sept
députés ou sept sénateurs peut très bien ne pas être suivi par la chambre.
Ensuite, l’absence de compromis trouvé par le CMP, ne signifie pas
nécessairement que les deux assemblées ne voteront pas, ensuite, le texte litigieux en
termes identiques. En effet, le Sénat peut notamment faire preuve de souplesse
préférant voter un texte que d’être privé du pouvoir de voter ce même texte (PDM à
l’AN).
Précisément le PDM octroyé par le Gouvernement à l’AN revient à priver la
chambre basse du pouvoir de voter la LF. La LF, elle-même, l’indique clairement
puisqu’elle mentionne la formule suivante « l’Assemblée nationale et le Sénat ont
délibéré, l’assemblée nationale a adopté ». L’octroi du PDM signifie que le Sénat est
écarté du vote de la LF et que seul l’AN adopte ledit texte. L’art. 45 de la Constitution
mentionne que, dans ce cas, l’AN se prononce sur le texte élaboré par la CMP ou le
dernier texte voté par elle modifié le cas échéant par un ou plusieurs amendements du
Sénat.
Ensuite encore, l’art. 45 mentionne qu’aucun amendement n’est recevable lorsque
la CMP a établi un compromis et que celui-ci est soumis aux assemblées, sauf accord du
Gouvernement. Le Conseil constitutionnel a justifié cette limitation au motif que la
Constitution ne prévoit pas de deuxième possibilité de réunir la CMP après que le texte
de compromis ait été soumis aux assemblées. Aussi l’interdiction d’amender le texte de
compromis est-elle opposable aux parlementaires et au Gouvernement. Dans une
jurisprudence initiée à l’orée des année 2000, les sages ont modéré l’interdiction en
admettant que le droit d’amendement pouvait, néanmoins s’exercer lorsque
l’amendement était en relation directe avec le texte en discussion ou qu’il était justifié
par la nécessité d’assurer une coordination avec d’autres textes en cours d’examen par le
Parlement (on songe au projet de loi de financement de la sécurité sociale) ou s’il

L2 – Fiances publiques – Leçon 2 – Francis Querol page 15/37

corrigeait une erreur matérielle ou s’il était dicté par la nécessité de respecter la
Constitution (décision n° 2000-430 DC du 29 juin 2000).
Enfin, l’art. 45 de La Constitution met en évidence des procédures s’inscrivant
aussi bien dans le cadre du parlementarisme rationnalisé que dans celui du
bicaméralisme inégalitaire.

CHAPITRE 2 : LA RATIONALISATION MATÉRIELLE DE LA

PROCÉDURE BUDGÉTAIRE PARLEMENTAIRE

La rationalisation matérielle de la procédure budgétaire parlementaire concerne le

pouvoir de vote de la loi de finances par le Parlement. Elle est très largement le fait des
textes (Constitution et, quoi qu’on en dise LOLF). En effet, si un semblant de restauration
des pouvoirs du Parlement peut être perçu lors de la phase de préparation du débat
budgétaire, le débat budgétaire, lui-même, traduit une emprise de l’exécutif sur le
législatif en matière d’adoption de la loi de finances.

SECTION 1 : LA PRÉPARATION DU DÉBAT BUDGÉTAIRE

La préparation du débat budgétaire englobe la phase de l’examen du PLF en

commission. Cette phase pour être effective suppose une bonne connaissance du
contexte budgétaire pour l’assemblée saisie.

§ 1 – L’EXAMEN DU PLF EN COMMISSION

Nous savons que le PLF assorti de certains documents (bleus) doivent être
déposés et distribués, au plus tard, le premier mardi d’octobre aux assemblées
parlementaires (art. 39 LOLF). Pour assurer le respect de l’art. 39 de la Constitution, l’AN
se saisit la première du texte conformément au droit de priorité qui lui est reconnu. Le
Sénat entamera la procédure d’examen plus tard.
Hormis cette particularité, la procédure se déroule de la même façon devant les deux
chambres. Le président de l’assemblée saisie transmet le texte aux commission
permanentes (8 à l’AN et 7 au Sénat), parmi lesquelles le rôle de la commission des
finances doit être souligné.

L2 – Fiances publiques – Leçon 2 – Francis Querol page 16/37

 A – Le rôle de la commission des finances

La commission des finances (de l’AN ou du Sénat) examine, à titre principal (au
fond), le PLF et les documents l’accompagnant. Concrètement, elle procède en deux
temps. Son travail est restitué dans différents rapports.

1 – Premier temps

La commission des finances se livre à un examen technique approfondi dont le but

vise à lui assurer une excellente connaissance du texte. Pour ce faire, elle peut s’appuyer
sur trois séries de pouvoirs.

► L’art. 57 LOLF confère à la commission des finances une mission de suivi et de

contrôle de l’exécution des LF ainsi qu’un rôle d’évaluation de toute question relative aux
finances publiques. Le président, le rapporteur général et les rapporteurs spéciaux (dans
la limite de leurs domaines d’attribution) de ladite commission sont investis de trois
prérogatives remarquables. Ils peuvent invoquer un pouvoir d’audition qui revient à
inviter toute autorité administrative ou ministérielle à venir s’exprimer devant eux, un
pouvoir d’investigation sur pièce et sur place en vue d’enquête et de rechercher des
éléments en rapport avec leur mission et un pouvoir de communication qui oblige les
destinataires à produire les documents (financiers ou administratifs) demandés.

► L’art. 58 LOLF rappelant la mission d’assistance de la Cour des comptes au Parlement

est également applicable lors de la phase d’examen du texte par la commission des
finances.

► Enfin, l’art. 49 LOLF a introduit la procédure du dialogue budgétaire qui voient les
commissions (y compris des finances) adresser des questionnaires, avant le 10 juillet,
aux différents ministères avec obligations pour ces derniers d’y répondre avant le 10
octobre.

2 - Second temps

Sa bonne connaissance du PLF et de son environnement autorise la commission

des finances à proposer des amendements. L’amendement se définit comme une

L2 – Fiances publiques – Leçon 2 – Francis Querol page 17/37

proposition de modification du PLF (en l’occurrence). Ces amendements seront examinés
en séance publique (art. 44 de la Constitution).

3 – Les rapports de la commission des finances

La commission des finances (AN ou Sénat) rend compte de son activité par
l’intermédiaire de rapports qui sont mis à la disposition des autres membres de
l’assemblée saisie. De ce point de vue, deux situations doivent être distinguées.
Le rapport le plus important est le rapport général qui examine le PLF et
comprend trois tomes (tome 1 : contexte économique et grandes lignes du PLF ; tome
2 : 1ère partie du PLF ; tome 3 : 2ème partie du PLF et amendements proposés). Mais
surtout, ce rapport est rédigé par le rapporteur général de la commission des finances
(également appelé rapporteur général du budget) qui bénéficie d’une autorité politique
considérable puisque fin connaisseur des procédures budgétaires, il personnifie le pouvoir
financier de l’assemblée dont il est membre.
Des rapports spéciaux (en ce qu’ils concernent un aspect particulier du PLF, en
général les différentes missions) accompagnent le rapport général. Ils sont rédigés par
des rapporteurs spéciaux. On en compte près d’une cinquantaine.

B – Le rôle des autres commissions

Les autres commissions sont saisies pour avis. Elles examinent les affaires
relevant de leur compétence technique et rédigent un rapport pour avis.

Par exemple : la commission de la défense nationale et des forces armées de l’AN

examine les crédits de la mission défense.
La commission des affaires économiques de l’AN se penche sur les crédits de la mission
enseignement supérieur.

Leur rôle est bien moins important que celui de la commission des finances.
Néanmoins elles peuvent s’appuyer sur les pouvoirs conférés par les art. 49
(questionnaire) et 58 (assistance de la Cour des comptes) LOLF. En revanche, les
commissions pour avis ne peuvent réclamer l’application de l’art. 57 LOLF. Elles peuvent
également proposer des amendements.

§ 2 – LE RENFORCEMENT DE LA CONNAISSANCE DU
CONTEXTE BUDGÉTAIRE

L2 – Fiances publiques – Leçon 2 – Francis Querol page 18/37

 Le renforcement de la connaissance du contexte budgétaire est assurément une
donnée qui donne plus de force aux votes de l’assemblée parlementaire et plus de relief à
l’adoption parlementaire. En effet, une assemblée vote d’autant mieux un texte qu’elle le
connaît bien. Deux dispositions vont dans ce sens.

► L’art. 41 LOLF se réfère « au chaînage vertueux » : le PLF de N ne peut être voté sans
qu’au préalable le PLR de N-2 n’ait été adopté par le Parlement.

Exemple : Ce dispositif revient pour le Parlement, lors de l’année N - 1, à dresser le bilan

de l’exercice passé (vote du PLR de N – 2) avant d’adopter le PLF de l’exercice suivant
(PLF de N).

Le chaînage vertueux donne donc, au Parlement, l’occasion de se prononcer sur les choix
du futur en ayant connaissance des résultats du passé. Il est rendu possible car l’art. 46
LOLF oblige le Gouvernement à déposer le PLR avant le 1 er juin de l’année qui celle de
l’exécution.

► On rappellera que l’art. 48 LOLF identifie les documents qui doivent permettre la tenue
du DOFIP, lors du dernier trimestre de la session ordinaire (été). Ces documents, de
nature économique et financière, dotent le Parlement d’une excellente connaissance des
grandes lignes du futur PLF qui lui sera soumis à l’automne, en vue de son adoption.

SECTION 2 : LE DÉBAT BUDGÉTAIRE

Son observation montre combien l’adoption du PLF reste bien une procédure
rationalisée. D’une part la discussion en séance publique est étroitement encadrée et
d’autre part le pouvoir de vote des parlementaires est limité.

§ 1 – L’ENCADREMENT DE LA DISCUSSION EN SÉANCE

PUBLIQUE

Une fois l’examen du texte en commission achevé et les rapports des différentes
commissions distribués aux parlementaires de la chambre concernée, s’ouvre la
discussion en séance publique.

L2 – Fiances publiques – Leçon 2 – Francis Querol page 19/37

 Pour satisfaire au droit de priorité reconnu à l’AN (art. 39 de la Constitution), la
chambre basse doit se prononcer avant le Sénat sur le PLF. Hormis cette particularité, la
procédure suit les mêmes règles devant les deux assemblées parlementaires.
Il est de tradition que la discussion en séance publique du PLF débute aux alentours du
15 octobre. C’est également à cette date que le PLF doit être transmis à la Commission
européenne dans le cadre du semestre national de contrôle des actes budgétaires (voir
supra, chapitre 1).
Une dernière singularité doit être connue. La discussion en séance publique devant l’AN
s’ouvre sur le PLF tel que présenté par le Gouvernement et non pas, comme pour les
autres lois ordinaires, sur le texte tel que modifié par la commission parlementaire saisie
(art. 48 de la Constitution). Le Gouvernement reste donc maître de l’initiative de son
projet jusqu’au début de l’ouverture de la discussion en séance publique.
Cela étant, la discussion en séance publique du PLF est régie par les règles de la
procédure législative ordinaire. Elle comprend trois étapes que l’on peut restituer sous
forme de sablier : une discussion générale précède une discussion et un vote article par
article qui, à son tour, devance le vote de l’ensemble du texte. En effet, la discussion part
du général pour aller vers le particulier et le vote part du particulier pour devenir général.

Discussion Générale

Discussion et vote art/art

Vote de l’ensemble du texte

L2 – Fiances publiques – Leçon 2 – Francis Querol page 20/37

 A – La discussion générale

La discussion générale prend la forme d’un débat assez bref dont l’objet est
d’introduire et de présenter (sur un plan général) le PLF. Souvent présenté comme la
phase politicienne du débat budgétaire, la discussion générale est soumise à un minimum
d’organisation qui laisse transparaître trois temps fort.
D’abord, le PLF est présenté aux parlementaires selon un ordre particulier : le rapporteur
général de la commission des finances puis le ministre des finances puis le président de
la commission des finances puis le Premier ministre.
Ensuite, les orateurs, représentant les différents groupes politiques, prennent la parole.
Enfin, le ministre des finances clôt la discussion générale en répondant aux différentes
interventions.

B – La discussion et le vote article par article

Cette deuxième phase est, incontestablement la phase la plus technique et la plus

juridique ; elle obéit à des règles complexes.
La discussion et le vote article par article suppose que l’assemblée saisie discute
puis vote (ou pas) chacun des articles du PLF. Quatre particularités doivent être
évoquées.

► Normalement les articles doivent être discutés puis votés en fonction de leur
numérotation, du premier au dernier : article 1 puis article 2 et ainsi de suite jusqu’au
dernier.

► C’est lors de la discussion et du vote article par article que les parlementaires pourront
faire usage du droit d’amendement (voir infra).

► L’art. 42 LOLF impose le respect du vote distinct et successif des deux parties du PLF
puisque la seconde partie du PLF et des PLFR « ne peut être mise en discussion devant
une assemblée avant l’adoption de la première partie ». On sait du reste que la
méconnaissance de cette règle, sous l’empire de l’ordonnance du 2 janvier 1959 avait
entraîné une censure du Conseil constitutionnel de la loi de finances de l’exercice 1980
(décision n° 79-110 DC du 24 décembre 1979). La doctrine considère que le respect de
cette règle concerne essentiellement l’article d’équilibre qui figure dans la première partie
du PLF.

L2 – Fiances publiques – Leçon 2 – Francis Querol page 21/37

► La règle de la discussion et du vote article par article depuis l’intervention de la LOLF a
réduit numériquement le nombre de votes de l’assemblée saisie. Le Parlement vote
moins mais, affirme-t-on, vote mieux les articles du PLF puisqu’il se prononce sur
l’utilisation des crédits (présentation fonctionnelle) alors que dans le passé, il se
contentait d’approuver les grandes masses de dépenses (présentation administrative).
Concrètement, l’opération de vote oblige à distinguer deux catégories d’articles.

■ Les articles de caractère non budgétaire ne contiennent pas de prévision ou

d’autorisation chiffrée de recette ou de dépense. La règle de vote est relativement
simple : un article, un vote.

Sont des articles non budgétaires les articles de caractère fiscal fixant le taux d’une
imposition ou déterminant une règle d’assiette, de liquidation, de recouvrement ou de
contentieux d’une imposition. En effet de tels articles ne contiennent pas eux-mêmes une
prévision et une autorisation chiffrée de recette, même si leur application aura une
incidence sur les recettes de l’Etat. Ils doivent être considérés comme des articles non
budgétaires.

■ Les articles de caractère budgétaire se réfèrent à des prévisions et des autorisations

chiffrées de recettes ou de dépenses.

Sont des articles budgétaires les articles qui par exemple détaillent le montant d’une
recette ou fixent le montant d’une dépense.

L’article 43 LOLF retient trois modalités de vote, s’agissant des articles de

caractère budgétaire.

● Les ressources budgétaires donnent lieu à un seul vote. Ce vote unique inclut les
ressources du budget général, des budgets annexes et des comptes spéciaux. On
constate donc que l’assemblée saisie vote en une seule fois quasiment toutes les recettes
prévues et autorisées par le PLF.
NB : les notions de ressources budgétaires, de budget général et de comptes spéciaux
seront détaillées ultérieurement.

L2 – Fiances publiques – Leçon 2 – Francis Querol page 22/37

● Les ressources et les charges de trésorerie font l’objet d’un seul vote. On constate que
pour les opérations de trésorerie (voir infra), un vote unique inclut des recettes et des
dépenses.

● Les dépenses budgétaires sont soumises à des modalités de vote spécifiques selon trois
modalités.

▪ En ce qui concerne les dépenses budgétaires du budget général, l’assemblée saisie

émet un vote par mission (une cinquantaine) et un vote unique pour les dépenses de
personnel (plafond des autorisations d’emplois). Ce revient à dire, d’une part, que
l’article identifiant des missions fait l’objet de plusieurs votes, d’autre part, que les
dépenses de personnel, alors même qu’elles sont réparties entre les différents ministères
dépensiers, font l’objet d’un seul vote, enfin cette règle donne toute sa force à la logique
selon laquelle le Parlement vote moins mais vote mieux les crédits de l’Etat. On dit
souvent que les parlementaires votent les crédits « au premier euro ». Le vote porte, en
même temps, sur les AE et les CP.

▪ En ce qui concerne les budgets annexes (voir infra), l’assemblée vote les dépenses (AE
et CP) par budget annexe (les dépenses de chaque budget annexe).

▪ Pour les comptes spéciaux (voir infra), l’assemblée vote (AE, CP) également par compte
spécial (les dépenses de chaque compte spécial).

C – Le vote de l’ensemble du texte

C’est la troisième et dernière étape de la discussion générale. Une fois que tous
les articles ont été discutés et votés (ou rejetés) de façon individuelle, l’assemblée saisie
vote en une seul fois le texte. Cette opération ne soulève aucune difficulté ; elle
correspond au vote solennel du texte.

§ 2 – LA LIMITATION DU POUVOIR DE VOTE DES

PARLEMENTAIRES

La limitation du pouvoir de vote des parlementaires semble naturelle dans un

contexte dominé par la rationalisation du parlementarisme. En outre, ce phénomène peut
être accentué par les règles européennes qui autorisent la Commission, dans le cadre du
semestre national à demander, jusqu’au 30 novembre, aux Parlements nationaux la
modification des actes budgétaires en cours d’élaboration. Cette exigence vise,

L2 – Fiances publiques – Leçon 2 – Francis Querol page 23/37

naturellement, Parlement français. Or imposer à une autorité, fut-elle parlementaire,
l’adoption d’une modification d’un texte en cours d’examen devant elle, revient à limiter
son pouvoir de décision, autrement dit son pouvoir de vote.
Cela étant, la limitation du pouvoir de vote des parlementaires est remarquable
lorsqu’il s’agit d’examiner l’exercice du droit d’amendement et leur caractère, souvent,
contraint, parfois même nié.

A – La limitation du droit d’amendement

Le droit d’amendement (art. 44 de la Constitution) qui se traduit par la possibilité

pour le Gouvernement ou un Parlementaire de proposer une modification à un texte en
discussion, relève, plus généralement, du droit d’initiative législative (art. 39 de la
Constitution qui permet de proposer un texte en vue de le faire adopter en tant que loi
par le Parlement).
D’emblée, rationalisation du parlementarisme oblige, on constate que la limitation du
droit d’amendement concerne les parlementaires et pas l’exécutif. Le Conseil
constitutionnel a d’abord sanctuarisé le pouvoir d’amendement du Gouvernement
puisque le droit d’amendement gouvernemental, s’agissant des LF, n’est pas conditionné
par la présentation d’une évaluation préalable, ni par la consultation du Conseil d’Etat, ni
par une délibération du Conseil des ministres (décision n° 2017-759 DC du 28 décembre
2017)/ Il a ensuite ajouté que la brièveté des délais d’examen d’un PLFR (dont on sait
qu’ils sont les mêmes pour un PLFI) ne contrevient pas à l‘art. 44 de la Constitution dès
lors que les parlementaires ont pu amender le texte (décision n° 2017-755 DC du 27
novembre 2017).
La limitation du droit d’amendement des parlementaires prend trois formes.

1 – Certaines limitations sont classiques

Ces dernières peuvent être invoquées lors de l’examen parlementaire de n’importe

quel texte (projet ou proposition de loi y compris le PLF. Trois limitations doivent être
évoquées.

► L’art. 41 de la Constitution se réfère à la procédure d’irrecevabilité puisque « s’il

apparaît au cours de la procédure législative qu’une proposition ou un amendement
(forcément parlementaire) n’est pas du domaine de la loi ou est contraire à une
délégation accordée en vertu de l’art. 38 (relatif aux ordonnances), le Gouvernement
peut opposer l’irrecevabilité ». En cas de désaccord, le Gouvernement ou le président de
la chambre devant laquelle se déroule le débat, peut saisir le Conseil constitutionnel. Ces

L2 – Fiances publiques – Leçon 2 – Francis Querol page 24/37

dispositions investissent le Gouvernement d’une fonction de protection du domaine
réglementaire puisque toute initiative parlementaire qui déborde du domaine de la loi
empiète sur le domaine du règlement y compris lorsque le texte en discussion est le PLF.
L’irrecevabilité rend impossible une discussion et un vote sur la disposition litigieuse.

► L’art. 44-2 de la Constitution dispose que le Gouvernement peut le « Gouvernement

peut s’opposer à tout amendement (parlementaire) qui n’a pas été antérieurement
soumis à la commission compétence (en l’occurrence la commission des finances). Ces
dispositions ont pour but de lutter contre les amendements irréfléchis ou les
amendements-surprises que pourraient voter les parlementaires, dans l’exaltation du
débat, sans avoir suffisamment apprécié les conséquences de leur vote. Cela explique
pourquoi l’art. 44 autorise le Gouvernement à s’y opposer, à défaut d’examen préalable
par la commission des finances. Il n’en reste pas moins que cet article est assez peu
utilisé dans la pratique.

► Les règlements des assemblées parlementaires prévoient enfin la possibilité pour le

Gouvernement de demander une nouvelle lecture d’un texte adopté.

L’art. 101 du règlement de l’AN par exemple prescrit que l’AN peut décider « sur la
demande du Gouvernement ou d’un député qu’il sera procédé à une seconde délibération
sur tout ou partie du texte en discussion. Il ajoute que la seconde délibération est de
droit lorsqu’elle émane du Gouvernement (ou de la commission saisie au fond ou si celle-
ci l’accepte).

Par cette procédure le Gouvernement demande à l’assemblée saisie de reconsidérer son

vote. On comprend qu’il s’agit pour lui de faire pression lorsqu’un texte voté sans son
assentiment.

2 – D’autres limitations ont un caractère plus précisément financier

et concernent aussi bien les LF que les lois ordinaires

Les limitations en question reposent sur les art. 40 de la Constitution et 47 LOLF.

L’art. 40 de la Constitution dispose que « les propositions et amendements formulés par
les membres du Parlement ne sont pas recevables lorsque leur adoption aurait pour
conséquence soit une diminution des ressources publiques soit la création ou
l’aggravation d’une charge publique.

L2 – Fiances publiques – Leçon 2 – Francis Querol page 25/37

L’art. 47 LOLF précise que la notion de charge visée aux art. 34 et 40 de la Constitution
« s’entend, s’agissant des amendements s’appliquant aux crédits, de la mission ». Il
ajoute « tout amendement doit être motivé et accompagné des moyens qui le
justifient ».

Ces dispositions constituent les dispositions les plus coercitives pour le Parlement.
On relèvera d’ailleurs qu’elles ne sont pas applicables aux amendements
gouvernementaux. L’art. 40 de la Constitution s’applique à toute loi quelle qu’en soit
l’origine (projet ou proposition) ou la nature (LF ou loi ordinaire). Tout amendement
parlementaire qui contrevient à ces dernières dispositions encourt l’irrecevabilité (rejet
sans examen au fond). La décision de déclaration de l’irrecevabilité appartient aux
instances parlementaires ou au Gouvernement. Mais en dernier recours, le Conseil
constitutionnel tranche (jurisprudence constante) la question de la recevabilité d’un
amendement au regard de l’art. 40 de la Constitution, à condition qu’un débat ait eu lieu
devant l’assemblée saisie du texte (décision n° 2012-654 DC du 9 août 2012).
Il existe cependant un moyen pour les parlementaires de s’affranchir des limites
de l’art. 40 de la Constitution : un parlementaire peut toujours proposer la suppression
d’un article d’un texte, sur la base de l’art. 44 de la Constitution, sans que l’art. 40 soit
opposable (principe de l’unité de vote à ne pas confondre avec le principe de l’unité
budgétaire).

L’application de l’art. 40 de la Constitution revient à distinguer le sort des

amendements relatifs aux recettes de ceux affectant les dépenses.

2.1 – Le sort des amendements parlementaires relatifs aux ressources

Aux termes de l’art. 40 de la Constitution, les parlementaires ne peuvent amender

le texte si cela se traduit par une baisse des ressources. En d’autres termes, les
amendements parlementaires entraînant un manque à gagner sont irrecevables.

Ex : Est irrecevable un amendement parlementaire qui réduirait le rendement

d’un impôt perçu par l’Etat.

A contrario, on remarque que les parlementaires peuvent amender le texte si cela

entraîne une augmentation des ressources publiques (ce qui n’est pas interdit par un
texte est autorisé).

L2 – Fiances publiques – Leçon 2 – Francis Querol page 26/37

 Ex : Est recevable un amendement parlementaire qui augmenterait le rendement
d’un impôt perçu par l’Etat.

Cependant comme le diable se cache dans les détails, on constate que le texte de
l’art. 40 de la Constitution utilise le pluriel « la diminution des ressources publiques ».
Partant, l’interdiction de l’art. 40 de la Constitution doit s’analyser comme prohibant les
amendements parlementaires dont l’adoption se traduirait par une diminution du
montant total « des ressources publiques ». Cette interprétation de l’art. 40 permet alors
d’affirmer que les amendements parlementaires sont interdits lorsqu’ils emportent une
baisse du montant total des ressources publiques. Concrètement, les parlementaires
peuvent donc baisser le volume d’une ressource publique à condition d’en créer une
nouvelle ou d’augmenter celui d’une ressource existante pour un montant, au moins,
équivalent. Cette théorie s’appelle la compensation ou l’amendement compensé. La
théorie de l’amendement compensé contribue à accroître le pouvoir des parlementaires
dans le cadre fixé par l’art. 40 de la Constitution. Le Conseil constitutionnel, dans une
décision classique (76-64 DC du 2 juin 1976) dont les principes valent sous l’empire de la
LOLF, a précisé que la compensation n’était possible que si était réelle (une baisse d’une
recette s’accompagnait bien de l’augmentation d’un autre pour un montant au moins
équivalent), immédiate (pas de décalage dans le temps entre la baisse d’une ressource
et l’augmentation d’une autre ressource) et bénéficier à la même personne (il n’est pas
possible de réduire les ressources de l’Etat et d’augmenter celles des collectivités
territoriales).

Ex : Un amendement parlementaire peut très bien proposer la baisse du

rendement de l’IR et prévoir, pour un montant au moins équivalant,
l’augmentation de celui de la TVA.

La théorie de l’amendement compensé soulève cependant une question, celle de

la base de référence : par rapport à quoi sait-on si un amendement baisse ou augmente
une ressource publique ? La réponse conduit à distinguer deux hypothèses.

En général, la base de référence est le droit existant.

Ex : Un impôt existe, il rapporte 100 à L’Etat, le PLF veut le porter à 120. Le

Parlement peut-il proposer, par amendement, de le fixer à un montant de 90, de
110, de 130 ?
Le Parlement ne pourra pas porter le montant de l’impôt à 90 (car cela
constituerait une baisse des ressources publiques).

L2 – Fiances publiques – Leçon 2 – Francis Querol page 27/37

 Le Parlement pourra proposer 130 (car l’augmentation des ressources publiques
est toujours admise).
La question de la fixation à 110 est plus épineuse. C’est là que la base de
référence joue pleinement son rôle. Comme la base de référence est le droit
existant (100) (et non le texte en discussion), le Parlement pourra proposer 110.

Mais en cas de navette ou lorsque le texte prévoit lui-même une baisse des
ressources publiques la base de référence est le texte en discussion.

Ex : Un impôt existe, il rapporte 100 à l’Etat, le PLF veut le porter à 80. Le

Parlement peut-il proposer, par amendement, de le porter à un montant de 70,
de 90, de 110 ?
Le Parlement ne pourra pas fixer le montant de cet impôt à 70 (car cela
constituerait une baisse des ressources).
Le Parlement pourra proposer 110 (car l’augmentation des ressources est
toujours possible).
La question de la fixation à 90 est plus épineuse. Comme la base de référence est
le texte en discussion (80) (et non le droit existant, 100), le Parlement pourra
proposer 90.

2.2 – Le sort des amendements parlementaires relatifs aux charges

L’art. 40 de la Constitution prohibe les amendements parlementaires se traduisant

par « la création ou l’aggravation d’une charge publique ». Le parlementaire ne peut
alourdir une charge publique par amendement.
A contrario, les parlementaires peuvent proposer une baisse d’une charge
publique (ce qui n’est pas interdit est autorisé).
On constate également que l’art. 40 de la Constitution utilise le singulier « une
charge publique » ce qui, interdit, en principe, la compensation puisque cette dernière
revient à baisser une charge (ce qui est autorisé) et à en augmenter une autre (ce qui
est interdit). Du moins le croyait-on jusqu’à ce que l’art. 47 LOLF assimile charge
publique et mission.
En effet, l’art. 40 s’entend, s’agissant des charges, comme prohibant les
amendements parlementaires qui augmenteraient les crédits d’une mission. De ce point
de vue, on peut affirmer qu’il n’existe pas de possibilité de compensation entre les crédits
de différentes missions. Mais les missions sont prolongées par des programmes ou des
dotations si bien que l’art. 40 de la Constitution, éclairé des dispositions de l’art. 47 LOLF
permet, sur la base d’un amendement parlementaire, la compensation entre différents
programmes d’une même mission à condition de ne pas alourdir les crédits de la mission.

L2 – Fiances publiques – Leçon 2 – Francis Querol page 28/37

Cette règle est souvent saluée par la doctrine comme étant grandement responsable de
la restauration des pouvoirs parlementaires. Cette affirmation nous paraît exagérée tant
elle reste limitée.
Bien que rien ne soit dit, on ne voit pas ce qui s’opposerait à l’application de la
jurisprudence constitutionnelle en matière de compensation de recettes (réelle,
immédiate et au bénéfice de la même personne).

Ex : Une mission (M) comprend deux programmes (P 1 et P 2). Les crédits de la

mission sont de 100 et, à l’intérieur de cette dernière, ceux du P 1 de 50 et ceux
du P 2 de 50. Un amendement parlementaire est recevable s’il porte les crédits
du P 1 à 60 et ceux du P 2 à 40 car la compensation entre les deux programmes
ne se traduit pas par une augmentation des crédits de la mission.

L’admission de la compensation en matière de dépenses dans les conditions que

l’on sait pose la question de la base de référence. Ici aussi deux situations doivent être
distinguées.

En général la base de référence est le droit existant.

Ex : Une charge existe d’un montant de 100, le PLF veut la porter à 80. Les
amendements parlementaires peuvent-ils proposer 70, 110 et 90 ?
Les Parlementaires peuvent naturellement baisser les crédits de cette charge à
70 (baisse d’une charge publique) ;
Ils ne peuvent en revanche proposer 110 (augmentation d’une charge).
Ils pourront toutefois proposer 90 car la base de référence étant le droit existant
(100), l’amendement se traduit par une baisse de la dépense.

Mais la base de référence est le droit existant en cas de navette ou lorsque le

texte augmente lui-même le montant de la charge.

Ex : Une charge existe d’un montant de 100, le PLF veut la porter à 120. Les
amendements parlementaires peuvent-ils proposer 90, 110 et 130 ?
Les amendements parlementaires peuvent proposer 90 (baisse du montant de la
charge publique).
Ils ne pourront en revanche proposer 130 (augmentation du montant de la
charge publique).
Comme la base de référence est le texte en discussion (120) et non le droit
existant (100), les parlementaires pourront aussi proposer 110.

L2 – Fiances publiques – Leçon 2 – Francis Querol page 29/37

 3 – Les dernières limitations portent sur l’interdiction des cavaliers
budgétaires

Définition : Les cavaliers budgétaires sont des dispositions contenues

dans une LF alors qu’elles ne possèdent pas de caractère financier.

Les cavaliers budgétaires sont donc des « intrus », interdits par les textes car ils
dénaturent les LF. Signalons que l’interdiction des cavaliers budgétaires a été reprises
pour les lois ordinaires avec la prohibition des cavaliers législatifs et les LFSS avec celle
des cavaliers sociaux.

Ex : Constituerait un cavalier budgétaire à coup sûr une disposition insérée en LF

qui fixerait la durée du mandat du Président de la République. Ou encore une
disposition qui déterminerait l’âge de la majorité civile.

La prohibition des cavaliers budgétaires est posée par deux séries de textes.
Les art. 34 à 37 LOLF précisent les dispositions qui peuvent être contenues en LF
(LFI, LFR et LR) : autorisation de perception des impôts, article d’équilibre, montant
définitif des recettes et des dépenses de l’Etat… Les cavaliers budgétaires sont alors
jugés par rapport à l’énumération des art. 34 à 37 LOLF puisque toute disposition
étrangère à ces articles est qualifiée de cavalier budgétaire.
L’art. 47 LOLF dispose que « les amendements non conformes aux dispositions de
la présente loi organique sont irrecevables ». L’interdiction des cavaliers budgétaires
prend, dans ce cadre-là, la forme d’une prohibition générale puisqu’il n’est pas permis
d’introduire par voie d’amendement des dispositions qui contreviennent aux dispositions
prévues par la LOLF.
Il n’en demeure pas moins que l’interdiction des cavaliers budgétaires possède un
périmètre d’application large les amendements parlementaires (naturellement) mais
aussi les amendements gouvernementaux. De façon plus générale, l’interdiction des
cavaliers budgétaires vaut également à l’égard du gouvernement lorsque celui-ci prépare
le PLF car une mesure contrevenant aux art. 34 à 37 et 47 LOLF est un cavalier
budgétaire interdit.
Il revient au Conseil constitutionnel de qualifier une disposition de cavalier
budgétaire dans le cadre du contrôle à priori des LF. Les sages mentionnent alors qu’une
disposition « est étrangère » au domaine des LF pour signifier qu’il s’agit d’un cavalier
budgétaire. La jurisprudence, désormais bien établie, présente des difficultés
d’interprétation. En effet, le critère retenu par le juge est celui de l’effet direct de la

L2 – Fiances publiques – Leçon 2 – Francis Querol page 30/37

mesure : une disposition qui a un effet direct sur les finances publiques échappe à la
qualification de cavalier budgétaire, à l’inverse une disposition dépourvue d’effet direct
en est un. On relèvera la relativité du critère (il est souvent difficile de différencier effet
direct et effet indirect) qui suppose un examen précis au cas par cas. A cela s’ajoute le
fait que, de façon exceptionnelle, le Conseil constitutionnel se saisit d’office de la
question des cavaliers budgétaires : après l’examen des griefs invoqués par les auteurs
de la saisine, le juge constitutionnel, de sa propre initiative, parcourt la LF pour y
rechercher les éventuels cavaliers budgétaires et les censurer.
La difficulté d’appréciation du critère conjuguée à la position volontariste du juge (saisine
d’office) ont engendré une pratique, celle des lois portant diverses mesures
économiques, financières ou sociales permettant de contourner les conséquences d’une
qualification de cavalier budgétaire d’une disposition contenue en LF. En effet, les
dispositions qui sont manifestement des cavaliers budgétaires ne se retrouvent pas en
LF. En revanche, le doute est permis pour un très grand nombre d’entre-elles,
précisément, en raison de la relativité du critère. D’ailleurs le Conseil constitutionnel
censure tous les ans certaines dispositions de la LFI ou de la LFR sans qu’il y ait eu
volonté du Gouvernement ou des parlementaires de méconnaître l’interdiction des
cavaliers budgétaires. Les lois portant diverses mesures économiques, financières ou
sociales sont des lois « fourre-tout » qui sont déposées en discutées en même temps que
les LF. Le Gouvernement peut donc insérer les dispositions dont la nature exacte est
incertaine, au regard de la prohibition des cavaliers budgétaires et les faire adopter en
même temps que la LF. Souvent donc, l’objet des lois portant divers mesures
économiques, financières ou sociales est de permettre de purger la LF des éventuels
cavaliers budgétaires tout en permettant leur adoption par le Parlement. Si cette pratique
s’entend, il ne faudrait cependant pas qu’elle nuise à la cohérence de la politique
financière de l’Etat laquelle doit, normalement, transparaître dans la LF.

B – Le caractère contraint des votes parlementaires

Le vote des parlementaires ayant à se prononcer sur le PLF présente un caractère

contraint dans la mesure où il n’est pas libre. En effet, le Gouvernement oriente, dans un
sens qui lui soit favorable, le vote des membres du Parlement.
L’orientation des votes des parlementaires procède de la combinaison de deux
procédures parfaitement admises par les textes et validé par le Conseil constitutionnel
(décision n° 60-6 DC du 15 janvier 1960) : le vote bloqué (art. 44-3 de la Constitution)
et la réserve (on dit aussi la réserve de votes) (art. 95 du règlement de l’AN par
exemple).

L2 – Fiances publiques – Leçon 2 – Francis Querol page 31/37

L’art. 44-3 de la Constitution ordonne « si le Gouvernement le demande, l’assemblée
saisie se prononce par un seul vote sur tout ou partie du texte en discussion en ne
retenant que les amendements proposés ou acceptés par le Gouvernement ».

L’art. 95 du règlement de l’AN prévoit que « la réserve ou la priorité d’un article ou d’un
amendement, dont l’objet est de modifier l’ordre de la discussion, peut toujours être
demandée. Elles sont de droit à la demande du Gouvernement ou de la commission
saisie au fond ».

Le commentaire de l’art. 44-3 est essentiel bien qu’il s’applique aussi aux lois
ordinaires.
Tout d’abord, on constate que le vote bloqué peut être mis en œuvre par le
Gouvernement (rationalisation du parlementarisme) devant l’AN et le Sénat.
Ensuite, l’art. 44-3 autorise le Gouvernement à s’opposer aux amendements
parlementaires auxquels il n’a pas consenti (« en ne retenant que les amendements
proposés ou acceptés par le Gouvernement »).
Enfin, avec cet article, le Gouvernement demande à l’assemblée saisie de se
prononcer par un seul vote sur tout (l’intégralité du texte) ou partie d’un texte (quelques
articles, un article, un amendement à un article) sans qu’il soit possible de l’amender
pour les parlementaires. Aussi qualifie-t-on le vote bloqué de la technique du tout ou
rien, le Parlement se trouvant placée devant l’alternative suivante :
- Soit adopter le texte ;
- Soit le rejeter ;
- Sans pouvoir l’amender.
Dans la pratique, le fait majoritaire aidant, le Gouvernement emporte l’adhésion des
parlementaires et leur vote dans le sens souhaité.

L’art. 44-3 de la Constitution est d’autant plus utilisé qu’il peut se doubler de la technique
de la réserve. Cette technique permet de déroger à la règle du vote des articles du PLF
en fonction de leur numérotation (voir supra). En effet, lorsqu’un article du PLF pose des
difficultés (absence des parlementaires soutenant le PLF, opposition politique ou de la
chambre) et risque de ne pas être approuvé par une chambre, le Gouvernement a le
choix entre deux solutions.
D’abord, il peut laisser se dérouler le vote en fonction de la numérotation des articles. En
cas de rejet d’un article, le Gouvernement essuie un camouflet politique même si
juridiquement, il pourra demander, ultérieurement, un nouveau vote et rattraper ainsi

L2 – Fiances publiques – Leçon 2 – Francis Querol page 32/37

l’échec antérieur. Mais l’échec politique, fut-il temporaire, n’est jamais bon pour l’exécutif
qui recourra systématiquement à la deuxième solution.
Ensuite, il peut réserver le vote d’un article litigieux. Dans ce cas, l’assemblée saisie
n’examine ni ne vote l’article réservé. En revanche, elle examinera et votera l’article
immédiatement suivant et ainsi de suite. Le Gouvernement peut, toutefois, réserver
autant d’articles qu’il veut. Ainsi donc à la fin de la phase de discussion et du vote article
par article, le PLF contient deux catégories d’articles : les articles votés (ou rejetés) et les
articles réservés. Pour gagner du temps et surmonter les oppositions, le Gouvernement a
alors la possibilité de demander le vote bloqué sur l’ensemble des articles réservés. Il a,
jusqu’à présent, toujours obtenu ce qu’il voulait. Voilà comment le parlementarisme
rationalisé se met au service de l’exécutif.
Mais il y a encore mieux pour le Gouvernement se passer du vote parlementaire.

C – La négation du droit de vote des parlementaires

Elle résulte de l’art. 49-3 de la Constitution qui prévoit l’engagement de la

responsabilité du Gouvernement.

Aux termes de l’art. 49-3 de la Constitution, le « Premier ministre peut, après

délibération du Conseil des ministres, engager la responsabilité du Gouvernement,
devant l’AN sur le vote d’un PLF (ou d’un PLFSS). Dans ce cas, le projet est considéré
comme adopté, sauf si une motion de censure, déposée dans les vingt-quatre heures qui
suivent, est votée dans les conditions prévues à l’alinéa précédent.

L’art. 49-2 de la Constitution proclame que « l’AN met en cause la responsabilité du

Gouvernement par le vote d’une motion de censure. Une telle motion n’est recevable que
si elle est signée par un dixième au moins des membres de l’AN. Le vote ne peut avoir
lieu que quarante-huit heures après son dépôt. Seuls sont recensés les votes favorables
à la motion de censure qui ne peut être adoptée qu’à la majorité des membres
composant l’AN ».

L’art. 49-3 de la Constitution constitue l’arme suprême entre les mains du

Gouvernement. On remarquera que la Constitution fait honneur aux PLF (et aux PLFSS)
puisque si l’engagement de la responsabilité du Gouvernement est limité en nombre,
s’agissant d’une loi ordinaire, à un usage par session, cette limitation ne concerne en rien
la LF (ni la LFSS).

L2 – Fiances publiques – Leçon 2 – Francis Querol page 33/37

 On remarque également que l’engagement de la responsabilité du Gouvernement
s’inscrit dans le cadre du bicaméralisme inégalitaire (ce qui a son importance nous le
verrons) : seule l‘AN est concernée par cette procédure.
Outre les conditions par lesquelles le Gouvernement engage sa responsabilité ci-
dessus évoquées (initiative du Premier ministre après délibération du Conseil des
ministres), l’art. 49-3 de la Constitution est utilisé lorsque l’AN est juridiquement rétive
mais politiquement consentante. En effet, l’art. 49-3 permet de surmonter l’opposition de
l’AN sur le PLF (elle est donc juridiquement rétive) sans toutefois que l’AN nationale
souhaite aller jusqu’à renverser le Gouvernement (avec qui elle est politiquement
consentante).
L’engagement de la responsabilité du Gouvernement emporte une conséquence radicale :
le déplacement du débat du terrain juridique (le PLF) sur le terrain politique (la confiance
accordée ou refusée au Gouvernement). Cela explique d’ailleurs que dès l’instant où le
Gouvernement engage sa responsabilité sur le PLF, l’AN se trouve placée devant
l’alternative suivante :
- Adopter une motion de censure (dans les conditions prévues par l’art. 49-2 de la
Constitution) entraînant la démission du Gouvernement et le rejet du PLF ;
- Accorder la confiance au Gouvernement en ne déposant pas ou en rejetant une
motion de censure (art. 49-2 de la Constitution) auquel cas le PLF est considéré
comme adopté (alors même qu’il n’a pas été voté) (art. 49-3 de la Constitution).
Le Conseil constitutionnel a apporté deux précisions. En premier lieu, l’art. 49-3 (version
2008) dispose que la responsabilité peut être engagée « sur le PLF » et ceci porterait à
croire que le Gouvernement engage sa responsabilité sur l’intégralité du texte. Pourtant,
dans la décision n° 90-285 DC du 28 décembre 1990, les sages ont adopté une attitude
plus souple : la responsabilité du Gouvernement peut être engagée sur un article, sur
plusieurs articles, sur la première partie, sur la seconde partie et sur l’intégralité du
texte. Il nous semble que cette interprétation doit toujours prévaloir. En second lieu,
l’utilisation concomitante des art. 45 (PDM à l’AN) et 49-3 (engagement de la
responsabilité du Gouvernement) est validé par le Conseil constitutionnel. Dans ce cas, le
gouvernement après avoir écarté le Sénat en accordant le PDM à l’AN, engage sa
responsabilité devant cette dernière et obtient, à défaut de motion de censure, l’adoption
du PLF sans vote. Le vote des parlementaires se trouve alors nié.

Ex : L’utilisation concomitante des art. 45 et 49-3 de la Constitution a souvent

été utilisé par les Gouvernement minoritaires Barre à la fin des années 1980 et
Rocard à la fin des années 1990). On appelle Gouvernement minoritaire tout
Gouvernement qui ne bénéficie d’une majorité absolue à L’AN et qui encourt la
censure lorsque toutes les oppositions se liguent contre lui.

L2 – Fiances publiques – Leçon 2 – Francis Querol page 34/37

L2 – Fiances publiques – Leçon 2 – Francis Querol page 35/37
------- PLF Fin de

------- Avis Haut Conseil des finances publiques la

------- Avis du CE préparation du

------- Délibération du Conseil des ministres PLF (août/septembre)

------- 1er mardi d’octobre Parlement

---------------------------------------------------------- AN
--- Examen en commission 40 jours

--- DSP ou plus 70

----- Transmission PLF Commission européenne

15 octobre

---------------------------------------------------------- Sénat jours

--- Examen en commission 20 jours

--- DSP ou 15 pour vote

----- Avis de la Commission européenne LF

30 novembre

------------------------------------------------------------------- Navette

------------------------------------------------------------------------------ Conseil
constitutionnel
(éventuellement, DC)
------------------------------------------------------------------------------
Promulgation
Décret du PR
------------------------------------------------------------------------------ Conseil
constitutionnel
(éventuellement, QPC)

Chronologie de l’adoption parlementaire des lois de finances

L2 – Fiances publiques – Leçon 2 – Francis Querol page 36/37

 Discussion générale

Vote des art. en fonction

Numérotation

Vote art. non budgétaire =

vote simple

Vote article non budgétaire =

Vote complexe

Limitations amendements
Parlementaires

Discussion et vote art. 41 C

Art./art. art. 44-2 C
Nouveau vote
Amendements financiers
(art. 40 C et 47 LOLF)
Cavaliers budgétaires
Vote bloqué et réserve
(art. 44-3 C)
Engagement
responsabilité
Gouvernement (art. 49-3
C)

Vote bloqué et réserve

(art. 44-3 C)
V Engagement
responsabilité
Gouvernement (art. 49-3 C)
Vote
Ensemble
Texte

DSP règles générales

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