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Le contrôle du Conseil constitutionnel sur les « cavaliers budgétaires »

Issu de Revue du droit public - n°3 - page 837

Date de parution : 01/05/2023
Id : RDP2023-3-015
Réf : RDP mai 2023, p. 837

Auteur :
Par Vivian Laugier, Docteur en droit public. Qualifié aux fonctions de maître de Conférences (CNU 02)

SOMMAIRE

I. — UN CHASSEUR ARMÉ

A. — La prohibition constitutionnelle des cavaliers budgétaires

B. —  La sanction juridictionnelle des cavaliers budgétaires

II. — UNE CHASSE LIMITÉE

A. — Le caractère facultatif du contrôle des lois de finances

B. —  Le caractère expéditif du contrôle des lois de finances

En France1 , la pratique consistant à introduire dans une loi de finances des mesures « à cheval sur le budget »2, c’est-à-dire des dispositions étrangères
aux domaines des lois de finances, mais enfourchées sur les dispositions régulières de ces lois pour «  passer l’obstacle du vote en même temps
qu’elles »3, est ancienne 4. Néanmoins, c’est essentiellement sous la III e République que les «  cavaliers  » se sont imposés comme «  des composants
permanents des lois de finances » 5, transformant régulièrement le budget en un « Code civil, un Code pénal, un Code d’instruction criminelle »6 ; « une
espèce de pandémonium où l’on trouve de tout, même de la finance »7. De cette époque datent aussi les premières condamnations de la doctrine face
à ce qui apparaît alors comme un « abus du pouvoir législatif »8 . Voyant en cette pratique un symptôme du dérèglement du parlementarisme, Gaston
Jèze observe ainsi en 1907 qu’il « n’est guère de pays dans lequel les assemblées législatives n’aient essayé de profiter du vote du budget pour faire – en
les y incorporant – des mesures législatives étrangères au budget […]. En France, cette pratique est courante ; à ma connaissance, il n’est pas de pays au
monde où elle ne soit plus développée  »9. Dans son sillage, Edgard Allix regrette en 1910 que le budget se soit régulièrement trouvé plus ou moins
détourné de « son objet véritable par l’abus des adjonctions budgétaires »10.

Pour neutraliser cette «  pratique regrettable  »11, bien que «  commode  »12 et conforme à la «  légalité constitutionnelle  »13, le gouvernement a
progressivement pris le parti de l’interdire. Les années 1900 se traduisent ainsi par une succession de déclarations en ce sens14. En contrepoint, la
Chambre des députés vote, le 16 décembre 1906, une résolution intimant le gouvernement à déposer un projet de loi l’interdisant. L’article 105 de loi du
30 juillet 1913 y procède, en disposant qu’il «  ne peut être introduit dans la loi de finances que des dispositions visant directement les recettes et les
dépenses, à l’exclusion de toute autre question ». En 1920, ce dispositif est intégré dans le règlement de la Chambre des députés. Mais en l’absence de
véritable mécanisme permettant d’en sanctionner le non-respect, l’application du principe d’interdiction des « cavaliers budgétaires » se révèle très vite
« décevante »15 . À titre d’illustration, la loi de finances pour 1920 incorpore, dans ses 149 articles, près d’une trentaine de dispositions sans lien avec la
matière budgétaire. Tel est par exemple le cas de son article 82, toujours en vigueur, qui interdit par principe les casinos dans un rayon de 100  km
autour de la ville de Paris. Avec l’avènement de la IVe République, l’interdiction des « cavaliers budgétaires » se voit dotée d’une valeur constitutionnelle.
À cette fin, l’article 16 de la Constitution du 27 octobre 1946 prévoit que la loi de finances «  ne pourra comprendre que les dispositions strictement
financières ». La discipline interne aux assemblées parlementaires se révèle cependant toujours inapte à en assurer l’effectivité16. Les « cavaliers » ont
alors toujours aussi peu de chances d’être « désarçonnés »17.

La Ve République reproduit le principe de l’interdiction des « cavaliers budgétaires » par le truchement de l’article 42 de l’ordonnance du 2 janvier 1959
portant loi organique sur les lois de finances, prise en application de l’article 34 de la Constitution. Toutefois, conformément à la logique du
parlementarisme rationalisé voulue par les constituants, elle a aussi et surtout mis en place des mécanismes permettant de renforcer «  la discipline
financière des pouvoirs publics  »18. D’une part, l’article 42 de l’ordonnance organique de 1959 prévoit un véritable contrôle interne aux assemblées
parlementaires de la recevabilité des « cavaliers ». D’autre part, la Constitution instaure un système externe de sanction, postérieur à l’adoption des lois
de finances. Aussi, la création du Conseil constitutionnel et l’ouverture de la saisine aux parlementaires en 197419 marquent un tournant20. En veillant à
ce que la loi de finances soit adoptée au terme d’une procédure conforme à la Constitution, le Conseil constitutionnel s’assure notamment de l’absence
de mesures cavalières, ce qu’il a fait pour la première fois dans sa décision du 28 décembre 1976, Loi de finances pour 197721. La prohibition des « 
cavaliers budgétaires » s’est d’ailleurs rapidement étendue au-delà des seules lois de finances. Le Conseil constitutionnel fait ainsi depuis la « chasse » 22
aux « cavaliers sociaux », c’est-à-dire les dispositions étrangères au domaine des lois de financement de la Sécurité sociale (LFSS), et plus largement aux
« cavaliers législatifs », c’est-à-dire les mesures sans lien avec les projets et propositions de loi ordinaires.

Si les cavaliers « législatifs »23 et « sociaux »24 ont fait l’objet d’études récentes, les «  cavaliers budgétaires  » suscitent un intérêt plus maigre depuis
l’étude de Maurice-Christian Bergerès en 197825. Trois facteurs nourrissent pourtant l’intérêt d’une nouvelle étude sur la question. Premièrement, la
refonte du cadre législatif budgétaire opérée par la loi organique relative aux lois de finances (LOLF) de 200126, elle-même modifiée par la récente loi
organique relative à la modernisation de la gestion des finances publiques du 28 décembre 202127, invite à reconsidérer la question du périmètre des
lois de finances. Deuxièmement, les décisions rendues par le Conseil constitutionnel depuis 1976 offrent la possibilité d’évaluer avec un certain recul
l’effectivité du système juridictionnel instauré pour censurer les mesures situées hors de ce périmètre. Troisièmement, le maintien d’un nombre élevé
de « cavaliers budgétaires » dans les lois de finances contrôlées témoigne de la persistance d’un sujet doctrinal. De façon symptomatique, le moyen tiré
de la présence d’un «  cavalier budgétaire  » constitue le moyen de procédure le plus fréquemment soulevé par les requérants devant le Conseil
constitutionnel28 , ce qui en fait corrélativement une source fréquente de censure29. Sur l’ensemble des décisions rendues au sujet des lois de finances
initiales entre 2019 et 2022, ce sont ainsi près d’une dizaine de dispositions cavalières qui ont été censurées en moyenne chaque année30.

Partant, une réflexion sur le contrôle effectué par le Conseil constitutionnel sur les dispositions étrangères aux domaines des lois de finances impose de
s’entendre sur le sens de deux notions susceptibles d’orienter l’étude de ce contrôle : le «  cavalier budgétaire  » et la loi de finances. En l’absence
de définition explicite dans la jurisprudence et dans les textes, il faut se tourner vers la doctrine et la pratique parlementaire pour saisir ce que recouvre
la première. En sciences juridiques, le « cavalier » est le nom donné « à un expédient législatif consistant à insérer dans une loi […] une disposition sans
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rapport avec l’objet de cette loi » 31. Sa caractérisation est donc essentiellement négative. Elle repose sur un élément formel et un élément matériel : il
s’agit d’un « dispositif introduit dans un texte législatif alors qu’il n’a pas de lien avec celui-ci »32 . Rapporté à la matière financière, au sein de laquelle il
s’est historiquement développé, le « cavalier » – mot issu du terme américain « rider » – désigne une disposition formellement introduite dans un projet
de loi de finances, alors qu’elle est matériellement étrangère au « domaine » auquel renvoie l’objet de la loi de finances dans laquelle elle est insérée33.
En d’autres termes, les « cavaliers budgétaires » sont les dispositions qui ne sont pas à leur place dans tout ou partie de la loi de finances, mais « qui se
sont glissées dans la loi de finances pour passer avec elle »34 .

Distincte des autres catégories de loi que sont les lois ordinaires, les lois de programmation et les LFSS, la notion de loi de finances est en revanche
précisément définie par l’article 1 er du titre Ier de la LOLF. En l’état du droit positif, tel qu’il résulte de la réforme organique de 2021, entrent dans cette
catégorie la loi de finances de l’année, la loi de finances rectificative, la loi de finances de fin de gestion, applicable pour la première fois à compter de
l’exercice 202335, et la loi relative aux résultats de la gestion et portant approbation des comptes de l’année, qui succède à la loi de règlement36. Ont
également cette qualité les lois de finances spéciales prévues aux 1° et 2° de l’article 45 de la loi organique, autorisant le gouvernement à continuer à
percevoir les impôts existants jusqu’au vote de la loi de finances de l’année lorsque le projet de loi de finances n’a pas pu être déposé en temps utile par
le gouvernement.

Dans ce cadre, le contrôle juridictionnel des dispositions étrangères aux domaines des lois de finances est le plus souvent présenté aujourd’hui comme
un palliatif efficace aux insuffisances du contrôle interne aux assemblées parlementaires, tant le Conseil constitutionnel l’exercerait «  avec la plus
grande sévérité et la plus grande vigilance »37. Ce dernier aurait ainsi développé, « avec un regard intransigeant »38, « une jurisprudence stricte fondée
sur la lecture des lois organiques relatives aux lois de finances »39, censurant « chaque année ou presque »40, « (presque) systématiquement » 41, les « 
cavaliers budgétaires ». Toutefois, si l’étude de la jurisprudence constitutionnelle démontre effectivement une augmentation moyenne du nombre de
censures prononcées sur ce fondement depuis 1974, une radiographie des lois de finances atteste de la survivance de nombreux « cavaliers » une fois le
contrôle réalisé. Ceci témoigne de l’actualité du constat posé en 1978 sous forme d’interrogation par Maurice-Christian Bergerès, en dépit du
développement d’un contrôle de constitutionnalité : « Comment expliquer cette survivance […] en dépit des divers mécanismes qui ont été dressés à
l’encontre de cette pratique ? »42.

Face à cette interrogation persistante, l’étude du contrôle exercé par le Conseil constitutionnel sur les dispositions étrangères aux domaines des lois de
finances met en lumière un paradoxe : si la mise en place d’un contrôle externe et postérieur à l’adoption des lois de finances participe
incontestablement à l’effectivité du principe d’interdiction des «  cavaliers budgétaires  », elle a également en partie contribué à une certaine
déresponsabilisation des parlementaires. Or, le contrôle juridictionnel s’est en partie substitué au contrôle politique, sans pour autant combler toutes
ses défaillances. En effet, si le Conseil constitutionnel est armé pour faire la chasse aux «  cavaliers budgétaires  » (I), son contrôle présente aussi
d’importantes limites qui ne lui sont pas exclusivement imputables. Illustrant le poids de la volonté politique dans la mise en œuvre du principe
d’interdiction des dispositions étrangères aux domaines des lois de finances, ces limites invitent à repenser le rôle des différents acteurs impliqués dans
l’élaboration et le contrôle de leur contenu, et à considérer le contrôle juridictionnel comme un contrôle supplétif par rapport à celui réalisé par le
Parlement (II).

I. — UN CHASSEUR ARMÉ

La pratique des « cavaliers budgétaires » procède d’une manœuvre politique plus ou moins délibérée : profiter de l’examen d’une loi de finances pour
faciliter l’adoption d’une mesure étrangère à son domaine. Il peut s’agir d’éviter la lenteur de la procédure législative ordinaire ou de contourner les
oppositions que cette mesure serait susceptible de rencontrer si elle avait été présentée isolément. Pour le dire autrement, cette pratique « manque
d’élégance »43 . Son interdiction recouvre dès lors un triple enjeu. Tout d’abord, elle vise à éviter un gonflement des projets de loi de finances ainsi qu’un
allongement inconsidéré des débats budgétaires, enfermés dans une procédure spécifique et dans des délais particulièrement serrés. Ensuite, elle
participe à l’accessibilité et à l’intelligibilité du droit, en contribuant à ce que la législation « ordinaire » ne soit pas « éparpillée dans les nombreuses lois
de finances » 44. Enfin, elle assure le respect de la compétence financière confiée au Parlement 45. Dès lors, la prohibition constitutionnelle des « 
cavaliers budgétaires  » forme une réponse nécessaire au dévoiement de la procédure budgétaire (A). Dans la pratique, l’effectivité de cette réponse
demeure cependant en partie tributaire d’un contrôle juridictionnel postérieur au vote des lois de finances (B).

A. — La prohibition constitutionnelle des cavaliers budgétaires

S’imposant au gouvernement comme au Parlement, la prohibition des « cavaliers budgétaires » se rattache à l’antépénultième alinéa de l’article 34 de la
Constitution de 1958, qui détermine l’objet des lois de finances. Suivant cet article, « Les lois de finances déterminent les ressources et les charges de
l’État dans les conditions et sous les réserves prévues par une loi organique ». Aussi, en l’état du droit positif, les modalités de cette interdiction résultent
de la lecture combinée de deux séries d’articles de la LOLF, prise en application de l’article 34 de la Constitution et utilisée par le Conseil constitutionnel
pour contrôler la constitutionnalité des lois de finances46 : l’article 1er et les articles 34 à 37, d’une part ; l’article 47, d’autre part. Les premiers figurent « 
parmi les dispositions les plus contraignantes de la loi organique » 47. Remédiant à certaines lacunes de l’ordonnance de 1959, ils définissent de façon
précise et complète les «  dispositions  » qui peuvent ou doivent figurer dans les diverses lois de finances, déterminant par a contrario leur «  domaine
interdit »48 , à savoir les dispositions soumises au principe d’interdiction explicité par l’article 47. Selon cet article, en effet, «  les amendements non
conformes aux dispositions de la [LOLF] sont irrecevables ».

Dans l’hypothèse la plus fréquente et la plus simple, constituent des «  cavaliers budgétaires  » l’ensemble des mesures qui figurent dans une loi de
finances initiale sans se rattacher à l’une des dispositions énumérées par l’article 34 de la LOLF. Le respect de ces dispositions s’impose également aux
lois de finances rectificatives49 , dont le contenu est défini par référence à celui des lois de finances de l’année50. Ainsi, sans prétention d’exhaustivité et
selon la formule du Conseil constitutionnel, « sont étrangères au domaine des lois de finances tel qu’il résulte de la loi organique du 1 er août 2001 », et,
par suite, «  sont adoptés selon une procédure contraire à la Constitution  »51 , les mesures qui ne relèvent pas du «  domaine  » obligatoire, exclusif ou
partagé de la loi de finances, tels que classiquement définis52. Le premier comprend les dispositions qui doivent obligatoirement figurer dans la loi de
finances de l’année, à l’instar des dispositions relatives à l’autorisation de perception des impôts et à l’évaluation des ressources de l’État. Le deuxième
comprend les dispositions qui peuvent être insérées dans la loi de finances et qui ne sauraient être prises dans une loi ordinaire. Il s’agit notamment
des dispositions relatives aux impositions de toutes natures affectées à des personnes morales autres que l’État. Enfin, le troisième comprend les
dispositions qui peuvent aussi bien figurer dans la loi de finances que dans une loi ordinaire. Tel est en particulier le cas des dispositions relatives au
régime de la responsabilité pécuniaire des agents des services publics ou à l’information et au contrôle du Parlement sur la gestion des finances
publiques.

La notion de « cavalier budgétaire » ne concerne cependant pas exclusivement les mesures qui n’ont pas leur place dans une loi de finances initiale ou
rectificative. D’une part, de façon plus méconnue, elle peut aussi concerner les mesures qui ne sont pas à leur place dans une loi de finances. En effet,
l’article 34 de la LOLF ne définit pas seulement le contenu, mais aussi la « structure »53 de la loi de finances de l’année, en établissant une ventilation de
ses dispositions entre deux parties, correspondant à deux « domaines propres »54. Héritée de la IV e République, cette bipartition permet à la discussion
budgétaire d’épouser un ordre logique : la première partie a principalement pour objet la définition d’un équilibre budgétaire à partir du niveau des
recettes et du plafond des dépenses, tandis que la seconde pourvoit aux dépenses à partir du plafond fixé en première partie. C’est d’ailleurs la raison
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pour laquelle «  la seconde partie de la loi de finances de l’année ne peut être mise en discussion devant une Assemblée avant l’adoption de la
première »55, à défaut de quoi la loi de finances encourt la censure dans son intégralité 56. Ainsi, une mesure ne doit pas simplement avoir sa place
dans la loi de finances : elle doit aussi être à sa place dans ladite loi. Il peut donc exister des « cavaliers budgétaires » internes aux lois de finances, à
l’instar d’une mesure qui fixerait le montant des autorisations d’engagement et des crédits de paiement, et qui figurerait dans la première partie plutôt
que dans la seconde57. D’autre part, peuvent aussi être considérées comme « cavalières » les mesures étrangères aux lois de règlement, devenues lois
de finances relatives aux résultats de la gestion et portant approbation des comptes de l’année. Précisément déterminé par l’article 37 de la LOLF, le
contenu de ces lois se décline en effet en un domaine obligatoire et un domaine facultatif. Le premier comprend notamment les mesures relatives à la
constatation des résultats des opérations de toute nature intervenues pour l’exécution du budget, tandis que le second comprend les mesures qui
opèrent des ajustements de crédits par rapport aux prévisions de la loi de finances.

En dépit de la précision de la LOLF, les articles définissant le contenu et la structure des lois de finances ont parfois contribué à brouiller la frontière
entre les dispositions interdites et les dispositions autorisées. Par exemple, sous l’empire de la LOLF dans sa version en vigueur jusqu’aux lois de finances
afférentes à l’année 2023, si une mesure fiscale pouvait avoir sa place en première partie lorsqu’elle affectait l’équilibre budgétaire de l’année de la loi
de finances, elle devait figurer dans la seconde partie lorsqu’elle n’affectait pas l’équilibre budgétaire, à l’instar des dispositions fiscales qui affectaient
l’équilibre des années postérieures à la loi en discussion. Bien que conforme à la logique voulant que la discussion de la première partie de la loi de
finances s’organise autour des conditions de l’équilibre budgétaire, cette configuration s’est révélée difficilement lisible pour les parlementaires. C’est la
raison pour laquelle le législateur organique a fait le choix de rapatrier en première partie l’ensemble des dispositions relatives aux ressources de l’État.
Suivant les recommandations de la mission d’information relative à la mise en œuvre de la loi organique relative aux lois de finances (MILOLF) 58, la loi
organique du 28 décembre 2021 est ainsi venue utilement modifier la nature de certaines des dispositions qui figurent en loi de finances de l’année,
ainsi que le champ respectif des deux parties entre lesquelles se ventilent ces dispositions. Désormais, la première partie de la loi de finances
comprend l’ensemble des dispositions fiscales ayant une incidence sur les finances de l’État, nonobstant l’année de cette incidence, tandis que la
seconde partie est centrée sur les dépenses. En rationalisant le périmètre des lois de finances, ces modifications sont de nature à simplifier la mise en
œuvre du principe d’interdiction des « cavaliers budgétaires », sans remettre en cause les modalités du système institué pour assurer son effectivité.

B. — La sanction juridictionnelle des cavaliers budgétaires

Depuis 1958, au-delà du contrôle préalable réalisé par le Conseil d’État lors de son examen pour avis de la loi de finances, qui ne porte que sur la version
du projet avant son dépôt et ne fait l’objet d’aucune publicité, le mécanisme premier de sanction des « cavaliers budgétaires » consiste en un contrôle
interne aux assemblées parlementaires. Ce contrôle se révèle cependant d’une efficacité relative. Certes, les règlements de l’Assemblée nationale et du
Sénat organisent, au titre de l’« irrecevabilité », la possibilité pour les autorités compétentes de chaque assemblée de « disjoindre » les amendements
étrangers aux domaines des lois de finances59. Toutefois, si cette faculté permet effectivement de prévenir l’entrée de nombreuses dispositions
étrangères dans la loi de finances60 , son usage demeure soumis aux aléas du jeu parlementaire61. Surtout, elle ne concerne pas les mesures introduites
par le gouvernement dans le projet de loi initial62. Pour cette raison, ce mécanisme de contrôle interne était pendant longtemps secondé par une
procédure spéciale de retrait des «  cavaliers  » devant l’Assemblée nationale63. Mais si cette procédure visait aussi bien les dispositions d’origine
gouvernementale que les amendements parlementaires, elle demeurait facultative, complexe et difficile à mettre en œuvre compte tenu de la
solidarité politique entre le gouvernement et sa majorité 64 . Plutôt que de la modifier, les parlementaires ont décidé de la supprimer en 2009, au motif
que cette procédure n’avait « plus été utilisée depuis 1974, la jurisprudence du Conseil constitutionnel relative aux “cavaliers budgétaires” lui ayant sans
doute ôté une large part de son intérêt » 65.

La mise en place d’un contrôle externe et postérieur au vote de la loi de finances s’est imposée comme une garantie nécessaire face aux défauts du
contrôle interne aux assemblées parlementaires. Mais la sanction juridictionnelle a aussi dans une certaine mesure participé à l’affaiblissement de ce
contrôle, dans la mesure où elle offre un prétexte aux parlementaires pour s’en décharger. Il faut dire que le Conseil constitutionnel a mis au point un
contrôle en apparence particulièrement efficace. À preuve, il accepte depuis 1985 de censurer d’office la présence de « cavaliers budgétaires » dans une
loi de finances66, qu’ils aient été incorporés dans le texte par le gouvernement ou les parlementaires, au stade de son élaboration ou au cours de sa
discussion, sans qu’il soit besoin que la question ait été préalablement soulevée devant l’une des deux assemblées. Dans ce cadre, son contrôle présente
un caractère sensiblement plus rationnel que celui qu’il exerce sur les « cavaliers législatifs » ordinaires. Le Conseil constitutionnel n’a en effet pas besoin
de recourir à la technique du «  faisceau d’indices  » pour identifier les «  cavaliers budgétaires  », puisque l’objet de la loi de finances est précisément
délimité par le renvoi au «  domaine  » auquel procède la LOLF. Partant, même si sa jurisprudence se présente comme une construction dont il est
difficile de tirer une véritable doctrine, certaines lignes de force de son contrôle peuvent être identifiées.

Pour s’assurer qu’une mesure introduite dans une loi de finances est bien à sa place dans ladite loi, le Conseil constitutionnel recherche en principe
l’existence d’un lien matériel entre la mesure litigieuse et le domaine de la loi de finances contrôlée. Dans l’hypothèse la plus simple, la mesure
introduite dans la loi de finances est totalement étrangère à la matière financière. Constituent ainsi des « cavaliers budgétaires » les règles relatives à la
durée de validité des passeports67, à la francisation des navires68 ou au stockage souterrain en couches géologiques profondes des produits dangereux
non radioactifs69. Dans d’autres hypothèses, qui concentrent l’essentiel des difficultés sur le plan juridique, les mesures introduites dans une loi de
finances présentent un caractère financier, mais un lien trop lâche avec le domaine proprement dit de la loi de finances. Aussi, le Conseil
constitutionnel se range le plus souvent derrière une interprétation littérale des dispositions de la LOLF. Par exemple, alors que l’article 34 autorise le
législateur financier à « approuver des conventions financières », constitue un « cavalier budgétaire » une mesure autorisant l’approbation d’un avenant
à une convention « fiscale »70, c’est-à-dire une convention signée entre deux États concernant l’exercice de leur pouvoir d’imposition. Dans le même
ordre d’idées, pour déterminer si une mesure « affecte directement les dépenses budgétaires de l’année », au sens de la LOLF, le Conseil constitutionnel
s’assure de l’existence d’une «  incidence directe et immédiate  »71 sur les charges de l’État, ce qui n’est manifestement pas le cas des mesures qui
concernent une intention future72, voire la composition 73 ou l’extension74 des attributions d’une autorité administrative. En tout état de cause, le
Conseil se montre particulièrement vigilant, puisqu’il ne suffit généralement pas que le législateur organise les conséquences financières d’une mesure
étrangère au domaine de la loi de finances pour qu’elle échappe à la censure : le juge s’attache à la nature de la disposition plutôt qu’à ses
conséquences.

Au-delà de son contrôle sur le «  contenu  », le Conseil constitutionnel veille également au respect de la «  structure  » de la loi de finances par le
Parlement. Jusqu’à la réforme de 2001, le contentieux portait essentiellement sur la question de la présence en première partie de dispositions relatives
aux ressources de l’État qui « affectent l’équilibre budgétaire »75. Conformément à la lettre de l’ancien a du 7° du II de l’article 34, le juge a ainsi plusieurs
fois censuré des mesures mal placées au sein de la loi de finances76. La notion d’équilibre budgétaire rendait toutefois la jurisprudence difficilement
prévisible, car elle imposait au juge d’anticiper et d’évaluer les conséquences de mesures budgétaires. Le législateur organique l’a donc opportunément
supprimé en 2021, en étendant le champ de la première partie de la loi de finances à toutes les dispositions qui concernent les ressources de l’État.
Cette modification est de nature à limiter la chasse aux «  cavaliers budgétaires  » internes, qui devrait essentiellement se concentrer à l’avenir sur les
mesures relatives aux finances locales. La réforme de 2021 n’a en effet pas remédier à leur éclatement entre les différentes phases de l’examen du
projet de loi de finances.

Enfin, en sus du lien matériel, le Conseil veille également, le cas échéant, au respect des limites temporelles fixées par la loi organique. Ce contrôle est
cependant aussi appelé à se raréfier. Jusqu’à la réforme de 2021, une telle limite se retrouvait notamment au b du 7° du II de l’article 34 de la LOLF, selon

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lequel la loi de finances pouvait comprendre des «  dispositions affectant directement les dépenses budgétaires […] de l’année  ». Le Conseil
constitutionnel a ainsi été plusieurs fois conduit à censurer des mesures produisant un effet différé au-delà de l’année considérée sur les dépenses
budgétaires 77 . Aussi, dans le but tout à la fois de mettre la pratique en conformité avec la jurisprudence et de conforter l’ancrage des finances
publiques dans un cadre pluriannuel, le législateur organique a aménagé cette limite temporelle. Depuis 2021, la loi de finances de l’année peut ainsi
comporter des dispositions affectant directement les dépenses budgétaires, «  soit de l’année, soit de l’année et d’une ou de plusieurs années
ultérieures »78. Le Conseil constitutionnel en a fait application pour la première fois à l’occasion de son examen de la loi de finances pour 2023, pour
écarter certains griefs adressés au texte par les députés79. Désormais, une limite temporelle ne se retrouve plus qu’au 1° du I de l’article 34, qui dispose
que la loi de finances autorise, dans sa première partie, la perception des ressources de l’État « pour l’année »80. L’État ne peut donc être autorisé qu’à
percevoir des ressources au titre de l’année qui fait l’objet de la loi de finances en discussion.

Si la portée de certaines des modifications apportées à la LOLF en 2021 reste à évaluer, l’effort de rationalisation du législateur organique a contribué à
clarifier le contenu et la structure de la loi de finances. En élargissant le périmètre de cette dernière, la réforme a ainsi corrélativement réduit le champ
des mesures sujettes à la sanction, ce qui est de nature à favoriser l’exercice de leur droit d’amendement par les membres du Parlement et à rendre le
contrôle juridictionnel plus prévisible. Dans ce cadre rénové, la première décision rendue par le Conseil constitutionnel au sujet de la loi de finances
pour 2023 ne laisse cependant pas augurer une nette amélioration, preuve que la question dissimule aussi un problème de volonté politique. Or, si le
juge est armé pour pallier les insuffisances du contrôle parlementaire, son contrôle présente lui-même, dans la pratique, d’importantes limites.

II. — UNE CHASSE LIMITÉE

Depuis l’ouverture de la saisine aux parlementaires en 1974, le Conseil constitutionnel a rendu 72 décisions concernant des lois de finances. Sur ce total,
il a censuré pas moins de 162 dispositions au titre de son contrôle sur les « cavaliers budgétaires », ce qui correspond à une moyenne de deux à trois
dispositions par loi de finances contrôlée. Ce nombre élevé offre cependant une vision biaisée de la réalité, dans la mesure où il ne rend pas compte des
dispositions cavalières qui n’ont pas été censurées et dont le nombre, bien que difficilement quantifiable en l’absence de sanction juridictionnelle, est
en tout état de cause loin d’être négligeable. À cet égard, l’étude du contenu et de la structure des lois de finances adoptées depuis 1974 permet
d’expliquer la survivance de nombreux «  cavaliers  » par les limites du système externe de sanction juridictionnel. Ces limites ne sont cependant pas
exclusivement imputables au Conseil constitutionnel. Elles se rattachent à deux principales causes qui invitent à une meilleure association entre les
différents organes de contrôle : le caractère facultatif du contrôle juridictionnel des lois de finances (A) et le caractère expéditif de ce contrôle (B).

A. — Le caractère facultatif du contrôle des lois de finances

Le caractère facultatif du contrôle effectué par le Conseil constitutionnel sur les lois de finances est quantitativement la principale cause de l’efficacité
limitée du système juridictionnel de sanction des « cavaliers budgétaires ». Les lois de finances n’étant pas automatiquement contrôlées en l’absence de
saisine, le « processus de déclenchement de la sanction demeure hypothétique »81. En pratique, cette situation est loin d’être exceptionnelle, même si
le contentieux des lois de finances se présente aujourd’hui comme un contentieux « quasi rituel »82 . Certes, la plupart des lois de finances initiales ont
été soumises à l’examen du Conseil constitutionnel depuis 1974. Mais certaines n’ont pas été déférées, que l’on songe en particulier aux lois de finances
pour 1989 et pour 1993, et plus récemment aux lois de finances pour 2007, 2008 et 2009. Or, la loi de finances pour 2008 contient des «  cavaliers  »
flagrants, à l’instar de l’article 98, qui procède à un élargissement des attributions du médiateur de la République, ou de l’article 127, qui procède à
l’abrogation de certaines dispositions du Code du travail. La loi de finances pour 2009 n’est pas en reste. Son article 137 prévoit l’obligation pour le
gouvernement de remettre au Parlement un rapport sur la réorganisation de l’ONF, tandis que son article 141 modifie les attributions du Centre national
interprofessionnel de l’économie laitière (CNIEL).

Le contrôle des lois de finances rectificatives est encore moins systématique. Depuis 1974, près d’un tiers d’entre elles n’ont pas été contrôlées83, à
l’image de la plupart de celles adoptées entre 2019 et 2022. Cette situation est d’autant plus problématique que le «  collectif budgétaire  » de fin
d’année constitue un véhicule privilégié pour les « cavaliers budgétaires », le gouvernement utilisant fréquemment le prétexte de la modification pour
procéder à des adjonctions84 . Or, les projets de loi de finances rectificatives obéissent à un délai d’examen généralement encore plus réduit que celui
prévu pour les lois de finances initiales85, ce qui laisse moins de temps aux parlementaires pour examiner l’ensemble de leurs dispositions. La présence
de « cavaliers » peut ainsi être décelée dans la troisième loi de finances rectificative pour 202086 et dans la première loi de finances rectificatives pour
2021, qui contient une mesure sur les conditions de communication d’informations par l’autorité judiciaire, et qui se rapproche d’une mesure similaire
censurée par le Conseil constitutionnel à l’occasion de son examen de la loi de finances pour 202387. Tout aussi suspects sont les articles 18 et 20 de la
dernière loi de finances rectificative pour 2022. Le premier impose la remise d’un rapport sur la situation du marché des granulés de bois, tandis que le
second instaure un nouveau chèque énergie spécifique. D’ailleurs, c’est précisément pour atténuer le risque de dévoiement des lois de finances
rectificatives que le législateur organique a créé en 2021 une nouvelle catégorie de loi de finances : la «  loi de fin de gestion  » 88. Correspondant à la
pratique des lois de finances rectificatives de fin d’année, dont le domaine se trouvera, à partir de 2023, strictement réduit à la rectification des finances
de l’année en cours, la loi de fin de gestion ne pourra comporter aucune disposition fiscale nouvelle, à charge pour le Parlement de respecter ce
principe.

Le cas des lois de règlement doit enfin être mentionné. Au premier abord, ces lois ne semblent pas réellement concernées par l’ajout de mesures
étrangères à leurs domaines. Leurs conditions de discussion se rapprochent en effet des lois ordinaires, et leur contenu se limite principalement à des
dispositions de pure constatation. Elles ne sont d’ailleurs presque jamais déférées au Conseil constitutionnel, et aucun « cavalier budgétaire » n’a été
relevé par le juge dans les rares cas où il a été saisi89. La pratique révèle pourtant que de telles mesures peuvent exceptionnellement s’y loger. Il est en
ce sens possible de mentionner l’article 7 de la loi de règlement pour 2018, qui vise à ratifier un décret dont l’objectif est de simplifier et d’harmoniser le
régime juridique applicable aux rémunérations des services rendus par le ministère des armées. Cette mesure n’entre manifestement pas dans le
champ des lois de règlement, qui peut uniquement « ratifier les modifications apportées par décret d’avance aux crédits ouverts par la dernière loi de
finances ». Un exemple plus flagrant encore se trouve dans la loi de règlement pour 2009, dont l’article 8 est relatif aux attributions des membres du
Conseil des prélèvements obligatoires, ce qui ne concerne pas directement «  l’information et le contrôle du Parlement sur la gestion des finances
publiques » au sens de l’article 37 de la LOLF.

De ce triple point de vue, le caractère facultatif du contrôle exercé par le Conseil constitutionnel sur les différentes lois de finances attire l’attention sur
l’utilité des saisines parlementaires 90 . Sans doute, les parlementaires peuvent avoir un intérêt à laisser passer certaines mesures cavalières, soit parce
qu’elles sont jugées sans gravité, soit parce qu’elles emportent leur adhésion. Mais sans parler des conséquences concrètes que ces mesures peuvent
avoir sur la vie des citoyens, l’enjeu porte aussi sur la sauvegarde des droits du Parlement, dont la compétence financière est détournée – « avec parfois
même sa complicité »91. Or, l’exercice de cette compétence permet aux représentants d’exprimer juridiquement leur consentement à la loi fiscale, et
derrière lui celui des contribuables92. La prohibition des «  cavaliers budgétaires  » participe donc à la sauvegarde de «  la signification du principe du
consentement à l’impôt  »93, consacré par l’article 14 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen de 1789 et protégé par le Conseil
constitutionnel à l’occasion de l’examen des lois de finances94 . Sous la Ve République, la nécessité de protéger ce principe est d’autant plus impérieuse
que la plupart des « cavaliers budgétaires » écartés par le Conseil constitutionnel sont d’origine gouvernementale95. Le déclenchement d’un contrôle
juridictionnel de ces dispositions est donc essentiel pour l’équilibre des relations entre l’Exécutif et le Parlement, en ce qu’il est susceptible d’agir en

4/7
faveur d’une « limitation du phénomène majoritaire »96. Malgré tout, l’efficacité de la saisine parlementaire ne doit pas être surestimée. Car ce n’est
parfois pas tant l’absence de contrôle que la nature de ce contrôle qui constitue une limite dans la chasse aux « cavaliers budgétaires ».

B. — Le caractère expéditif du contrôle des lois de finances

Le caractère expéditif du contrôle exercé par le Conseil constitutionnel est la seconde cause explicative de l’efficacité limitée du système juridictionnel
de sanction des «  cavaliers budgétaires  ». Ce caractère peut être rapproché des délais contraints dans lesquels est enfermé l’examen des lois de
finances. Généralement saisi aux alentours du 20 décembre, le Conseil constitutionnel ne dispose en effet que d’une dizaine de jours pour examiner la
constitutionnalité de plus d’une centaine de mesures, avant leur entrée en vigueur au 1er janvier de l’année suivante. Ce délai peut être réduit à 8 jours, à
la demande du gouvernement, « s’il y a urgence »97, comme l’illustre l’examen de la loi de finances rectificative pour 2018. Il peut être tout aussi faible
s’agissant des lois de finances spéciales prévues aux 1° et 2° de l’article 45 de la loi organique. Certes, le « délai pour statuer n’est pas l’urgence vécue »98 :
le Conseil constitutionnel peut anticiper les questions qu’il va rencontrer à partir du projet gouvernemental ou des débats parlementaires. Mais ce délai
produit nécessairement des effets sur les méthodes de travail du juge, et par conséquent sur la façon de juger, conduisant à des résultats parfois
aléatoires dans la mise en œuvre du principe d’interdiction des « cavaliers budgétaires ».

Même si la loi de finances est déférée au Conseil constitutionnel, il arrive que certaines dispositions s’apparentant à des «  cavaliers  » ne soient pas
censurées. Ce risque est inhérent à tout contrôle juridictionnel faisant appel à l’interprétation et à la technique de proportionnalité : la frontière entre
les dispositions interdites et celles autorisées ménage au profit du juge constitutionnel «  un espace d’opportunité assez ouvert  »99. Son attitude a
cependant parfois pu paraître difficile à suivre, notamment lorsqu’il s’écarte de l’orthodoxie habituelle de son contrôle. À l’occasion de l’examen de la
loi de finances pour 1997, le Conseil a ainsi ponctuellement retenu une acception moins stricte du « cavalier budgétaire », en écartant le moyen invoqué
à l’encontre de neuf dispositions au motif discutable – et discuté100 – que les travaux préparatoires démontraient que ces dispositions pouvaient avoir
des effets financiers sur l’équilibre budgétaire 101 . De même, à l’occasion de l’examen du collectif budgétaire pour 2011, le Conseil constitutionnel a
étonnement écarté le grief des députés en qualifiant d’« imposition » la cotisation obligatoire versée par les collectivités territoriales au Conseil national
de la fonction publique territoriale, la faisant de facto entrer dans le champ du II de l’article 34 de la LOLF102. Plus récemment, il est possible de
s’interroger sur la licéité de la disposition insérée dans l’article 168 de la loi de finances pour 2022, lequel habilite le gouvernement à réformer par
ordonnance le régime de la responsabilité des gestionnaires publics, en substituant un régime juridictionnel unifié à la traditionnelle responsabilité
pécuniaire. Or, le champ de cette habilitation dépasse nettement le périmètre tracé par la LOLF, qui autorise la loi de finances à comporter des
dispositions relatives à la seule « responsabilité pécuniaire des agents des services publics ».

Plus largement, si la majorité des « cavaliers budgétaires » sont soulevés d’office par le Conseil constitutionnel depuis 1985103, l’étude du contentieux
constitutionnelle démontre qu’une mesure cavalière est plus facilement susceptible d’échapper à la censure lorsqu’elle n’est pas expressément visée
par la saisine. En ce sens, la loi de finances rectificative pour 2014 et la loi de finances initiale pour 2016 sont exemplaires. En dépit de leur contrôle par
le Conseil constitutionnel, certaines de leurs mesures, non visées par les requérants, ont échappé à la censure, à l’image de leurs articles 106 et 144, qui
porte respectivement sur la prolongation du moratoire sur le principe de l’encellulement individuel et sur les conditions de réalisation des logements
sociaux par les communes104. Dès lors, même si le grief tiré de la présence d’une mesure cavalière est un moyen fréquemment soulevé, il est rare
qu’une telle mesure soit soulevée au seul motif qu’elle est cavalière. Un décalage s’observe ainsi entre le contenu des saisines et la réalité des mesures
censurées : la passivité des parlementaires alimente la perméabilité du contrôle de constitutionnalité. D’autant que le Conseil constitutionnel semble
plus incité à se montrer peu sévère lorsque les auteurs de la saisine ne sont eux-mêmes guère explicites. Dans le délibéré de la séance du 29 décembre
1986, consacrée à l’examen de la loi de finances pour 1987, le Doyen Vedel invitait ainsi ses homologues à ne pas censurer d’office les cavaliers « 
inoffensifs  », sans incidence sur un «  principe fondamental ou le fonctionnement régulier des pourvois publics  »105. Si cette doctrine ne reflète
probablement plus complètement aujourd’hui l’esprit de la jurisprudence, elle permet d’apprécier la marge d’appréciation que se réserve toujours le
Conseil constitutionnel, dont le contrôle n’offre pas un « label de constitutionnalité » aux dispositions qui ne sont pas expressément visées.

À l’inverse, il arrive que des dispositions étrangères aux domaines des lois de finances soient expressément soulevées par le Conseil constitutionnel, tout
en échappant à la censure. Tel est le cas des dispositions cavalières qui constituent « l’élément inséparable d’un dispositif d’ensemble » 106, c’est-à-dire
l’accessoire de dispositions qui entrent dans le domaine des lois de finances. Dans sa décision relative à la loi de finances rectificatives pour 2001, le
Conseil constitutionnel a validé sur ce fondement l’article 62 étendant le droit d’accès aux données personnelles à certains agents de la Commission
des opérations de bourse. Justifiée en l’espèce par un objectif à valeur constitutionnel – l’OVC de lutte contre la fraude fiscale –, une telle dérogation
reste cependant d’application limitée aux hypothèses ou la conciliation avec d’autres principes constitutionnels est en jeu107. Plus problématique est,
en revanche, la jurisprudence du Conseil constitutionnel relative aux «  cavaliers budgétaires  » internes aux lois de finances. Sur ce point, le contrôle
exercé par le Conseil constitutionnel se révèle bien moins scrupuleux que celui qu’il exerce sur la correspondance avec le contenu même de la loi de
finances. En effet, le juge n’a jamais considéré qu’il pouvait se saisir d’office d’une disposition mal placée au sein de la loi de finances. Surtout, une telle
disposition n’est pas mécaniquement censurée. Saisi du moyen tiré de la présence irrégulière de plusieurs articles en première partie de la loi de
finances pour 2011, le Conseil constitutionnel a ainsi jugé, dans sa décision du 28 décembre 2010, que « pour regrettable qu’elle soit, l’insertion de ces
deux articles en première partie de la loi de finances n’a pas eu pour effet, dans les circonstances de l’espèce, de porter une atteinte inconstitutionnelle
à la clarté et à la sincérité des débats relatifs à l’adoption de ces articles  ; qu’elle n’a pas davantage altéré les conditions d’adoption des données
générales de l’équilibre budgétaire »108. Si le Conseil se livre en l’espèce à une appréciation concrète de l’incidence de la présence d’un tel « cavalier »,
aucune raison juridique évidente n’impose d’appliquer un traitement contentieux différencié aux mesures étrangères aux domaines des lois de
finances, suivant qu’elles ont leur place dans la loi de finances ou qu’elles sont à la mauvaise place dans ladite loi. Dans les deux cas, les mesures sont
adoptées selon une procédure contraire à la Constitution.

La mise en lumière des limites du contrôle juridictionnel externe sur les dispositions étrangères aux domaines des lois de finances ne vise pas à
contester le bien-fondé ou même l’utilité d’un tel contrôle, qui forme une réponse nécessaire au dévoiement de la procédure budgétaire. Au contraire,
il vise à démontrer que cette réponse ne peut être que supplétive. Le Conseil constitutionnel ne doit pas être considéré « comme un juge de première
instance »109 en la matière. En effet, son contrôle n’empêche pas, par lui-même, les cavaliers de « voyager »110 , ce qui pose un double problème dès lors
que les parlementaires ne sont plus réellement armés pour s’opposer directement aux cavaliers d’origine gouvernementale, et que la question de la
présence de telles dispositions ne peut être soulevée dans le cadre du contrôle de constitutionnalité a posteriori111 – compte tenu de l’exclusion des
questions procédurales du champ de la QPC112.

Sous la Ve République, la signification de la pratique des « cavaliers budgétaires » a évolué. D’un symptôme du dérèglement du parlementarisme, cette
pratique reflète essentiellement, sous ce régime, le déséquilibre institutionnel entre le gouvernement et le Parlement. Dans ce cadre, le contrôle
externe institué pour faire la chasse aux «  cavaliers budgétaires  » a paradoxalement entretenu la faiblesse du contrôle interne au Parlement, en
particulier vis-à-vis des mesures gouvernementales. Or, si le contrôle juridictionnel est une garantie utile et nécessaire, son efficacité demeure limitée,
tant en raison de l’attitude du Conseil constitutionnel que de celle des parlementaires, qui conservent un rôle essentiel dans le déclenchement et
l’étendue du contrôle réalisé. Face à ce constat, la réponse implique une meilleure association entre les différents acteurs impliqués dans le contrôle
des « cavaliers budgétaires », à commencer par le Parlement et les parlementaires, autour desquels le contrôle doit être recentré. Dans cette optique,
l’avis rendu par le Conseil d’État sur les projets de lois de finances pourrait être rendu public afin de verser son expertise au débat parlementaire. En

5/7
outre, le contrôle pendant la discussion du texte pourrait être renforcé. Sans reproduire les défauts du système antérieur, il serait souhaitable de
réinstaurer une procédure interne de disjonction des « cavaliers budgétaires » d’origine gouvernementale, par exemple sur le modèle de l’article 41 de la
Constitution. Enfin, la question de l’automaticité de la saisine du Conseil constitutionnel et de l’étendue de son office en matière de lois de finances
mérite d’être posée. Il reste que, sous la Ve République, malgré la mise en place d’un contrôle juridictionnel, la mise en œuvre du principe
d’interdiction des « cavaliers budgétaires » est toujours largement tributaire de la volonté politique. L’enjeu porte donc finalement moins sur l’évolution
des instruments de contrôle que sur l’intégration de la nécessité d’un contrôle de la part de l’organe qui est aujourd’hui la principale victime de ce
détournement : le Parlement.

1 – (1) Pour une illustration à l’étranger, v. not. Shojaei-Arani S., « L’usage controversé des cavaliers budgétaires en Iran », RFFP 2022, p. 269.
e
2 – (2) Allix E., Traité élémentaire de science des finances et de législation financière, 6 éd., 1931, Paris, A. Rousseau, p. 19.
e
3 – (3) V° « Cavalier », in Debard T., Guinchard S., Lexique de termes juridiques , 30 éd., 2022, Dalloz, p. 164.
4 – (4) L’article 91 de la loi du 28 avril 1816 sur les finances comporte ainsi des dispositions sur le droit de présentation des officiers ministériels
(Rec. Duvergier 1816, p. 479).
5 – (5) Bergerès M.-C., « Les cavaliers budgétaires », RDP 1978, p. 1398.
e
6 – (6) Amselek P., Le budget de l’État sous la V République, 1966, LGDJ, p. 244.
7 – (7) Raafat W., « Le droit d’amendement en France », RDP 1933, p. 204.
8 – (8) V. not. Janet L., «  De quelques abus du pouvoir législatif  », Revue politique et parlementaire 1909, p. 282. V. aussi Esmein A.,Éléments de droit
constitutionnel, 5 e éd., 1909, Sirey, p. 903 ;
9 – (9) Jèze G., « Adjonctions et disjonctions budgétaires », RSLF 1907, p. 249.
10 – (10) Allix E., Traité élémentaire de science des finances et de législation financière française, op. cit., p. 16. L’auteur cite en particulier la loi de
finances pour 1910, dont les trois quarts des articles seraient relatifs « à des objets étrangers aux questions financières proprement dites ».
11 – (11) Ibid., p. 21.
e
12 – (12) Avril P., Gicquel J., Lexique de droit constitutionnel, 6 éd., 2020, PUF, Que-sais-je ?
e
13 – (13) Duguit L., Traité de droit constitutionnel , t. IV, 2 éd., 1924, Paris, Fontemoing, p. 439.
14 – (14) V. par ex. l’exposé des motifs du projet de budget pour 1904, déposé le 16 juin 1903 : «  La loi de finances a été strictement limitée aux
dispositions indispensables pour l’équilibre et pour l’exécution du budget ; nous en avons exclu tous les articles parasites qui trop souvent alourdissent
le texte du projet » (Bulletin de statistique et de législation 1903, I, p. 778).
15 – (15) Bergerès M.-C., « Les cavaliers budgétaires », art. préc., p. 1374.
16 – (16) V. not. Laferrière J., Waline M., Traité de science et de législation financières, 1952, LGDJ, p. 120 à 121.
e
17 – (17) Camby J.-P., V° « Cavaliers budgétaires », in Orsoni G. (dir.), Finances publiques. Dictionnaire encyclopédique, 2 éd., 2017, Economica, p. 136.
e
18 – (18) Albert J.-L., Finances publiques , 12 éd., 2022, Dalloz, Cours, p. 595.
19 – (19) L. const. n° 74-904, 29 oct. 1974 portant révision de l’article 61 de la Constitution : JO 30 oct. 1974.
20 – (20) V. à cet égard Douat E., « Le Conseil constitutionnel et les finances publiques », in Écrits de droit public, financier et constitutionnel. Mélanges
en l’honneur du Professeur Michel Lascombe, 2020, Dalloz, p. 345.
21 – (21) Cons. const., 28 déc. 1976, n° 76-73 DC, Loi de finances pour 1977, cons. 10.
22 – (22) Baudu A., Contribution à l’étude des pouvoirs budgétaires du Parlement en France, 2010, Dalloz, Bibliothèque parlementaire et
constitutionnelle, p. 513.
23 – (23) Camby J.-P., « Cavaliers », in Constitution et finances publiques. Études en l’honneur de Loïc Philip, 2005, Economica, p. 319.
24 – (24) Calmette J.-F., « Les “Cavaliers sociaux” dans la jurisprudence du Conseil constitutionnel : une autonomie à petit trot », RFD const. 2005, n° 61,
p. 171.
25 – (25) Bergerès M.-C., « Les cavaliers budgétaires », art. préc., p. 1373.
er
26 – (26) L. org. n° 2001-692, 1 août 2001 relative aux lois de finances : JO 2 août 2001.
27 – (27) L. org. n° 2021-1836, 28 déc. 2021 relative à la modernisation de la gestion des finances publiques : JO 29 déc. 2021.
28 – (28) V. Benetti J. : « La procédure parlementaire en question dans les saisines parlementaires », N3C oct. 2015, n° 49, p. 88.
e
29 – (29) V. la liste dressée par Camby J.-P., La réforme du budget de l’État, 3 éd., 2011, LGDJ, p. 241.
30 – (30) Cons. const., 27 déc. 2019, n° 2019-796 DC , Loi de finances pour 2020 ; Cons. const., 28 déc. 2020, n° 2020-813, Loi de finances pour 2021 ; Cons.
const., 28 déc. 2021, n° 2021-833 DC, Loi de finances pour 2022 ; Cons. const., 29 déc. 2022, n° 2022-857 DC, Loi de finances pour 2023.
e
31 – (31) Cornu G., Vocabulaire juridique, 12 éd., p. 156.
32 – (32) Camby J.-P., « Cavaliers », in Constitution et finances publiques…, op. cit., p. 319.
33 – (33) V. en ce sens Baudu A., Droit des finances publiques , 2015, Dalloz, p. 274.
34 – (34) Barthélemy J., « Le procès de la commission des Finances », in Mélanges Carré de Malberg, 1933, Sirey p. 260.
35 – (35) Créée par L. org., 28 déc. 2021, art. 2.
36 – (36) Changement d’appellation réalisé par L. org., 28 déc. 2021, art. 2.
37 – (37) Baudu A., Contribution à l’étude des pouvoirs budgétaires du Parlement en France, op. cit., p. 515.
38 – (38) Ibid., p. 513.
39 – (39) Bezzina A.-C., Les questions et les moyens soulevés d’office par le Conseil constitutionnel, Dalloz, Bibliothèque parlementaire et
constitutionnelle, 2014, p. 580.
e
40 – (40) Collet M., Finances publiques, 7 éd., 2022, LGDJ, Domat, p. 84.
e
41 – (41) Albert J.-L., Finances publiques , 12 éd., 2022, Dalloz, Cours, p. 598.
42 – (42) Bergerès M.-C., « Les cavaliers budgétaires », art. préc., p. 1373.
43 – (43) Jèze G., « Adjonctions et disjonctions budgétaires », art. préc., p. 250.
e
44 – (44) Bonnard R., Précis de droit public , 6 éd., 1944, Sirey, p. 402.
45 – (45) V. not. Debray A., « La compétence financière publique. Le droit entre dèmos et tekhnè », thèse Nantes, 2019, spéc. p. 554.
46 – (46) Cons. const., 11 août 1960, n° 60-8 DC, Loi de finances rectificative pour 1960.
e
47 – (47) Camby J.-P., Bermond M., La réforme du budget de l’État, 4 éd., 2019, LGDJ, p. 113.
48 – (48) Albert J.-L., Finances publiques , op. cit., p. 597.
49 – (49) Cons. const., 29 déc. 2015, n° 2015-726 DC, Loi de finances rectificative pour 2015, cons. 20 et 22.
50 – (50) LOLF, art. 35.
51 – (51) Cons. const., 29 déc. 2005, n° 2005-530 DC, Loi de finances pour 2006, cons. 103.
52 – (52) Cons. const., 25 juill. 2001, n° 2001-448 DC, Loi organique relative aux lois de finances.
53 – (53) Camby J.-P., La réforme du budget de l’État, op. cit., p. 220.
54 – (54) Albert J.-L., Finances publiques, op. cit., p. 598.
55 – (55) LOLF, art. 42.
56 – (56) Cons. const., 24 déc. 1979, n° 79-110 DC, Loi de finances pour 1980.
57 – (57) LOLF, art. 34, II. 2°.
58 – (58) Rapport d’information relatif à la mise en œuvre de la loi organique relative aux lois de finances, 2019, p. 52.
59 – (59) Règl. AN, art. 98, al. 6 ; règl. Sénat, art. 45.
60 – (60) V. à ce sujet Woerth É., Recevabilité financière des initiatives parlementaires et recevabilité organique des amendements à l’Assemblée
nationale, rapport d’information parlementaire enregistré le 23 février 2022.
61 – (61) V. en ce sens le débat ayant opposé la présidente de l’Assemblée nationale au président de la commission des Finances au sujet d’un
amendement gouvernemental sur le principe de l’encellulement individuel, à l’occasion de la discussion du projet de loi de finances pour 2023. Déclaré
irrecevable par le second, l’amendement a finalement été jugé recevable, en cours de séance, par la première (v. le compte rendu de la séance du
27 octobre 2022).
(62) V. not. Camby J.-P., «  La recevabilité financière des amendements parlementaires, une question institutionnelle majeure  », La Lettre juridique
6/7
(62) V. not. Camby J.-P., «  La recevabilité financière des amendements parlementaires, une question institutionnelle majeure  », La Lettre juridique
62 –
22 sept. 2022, n°  917, www.lexbase.fr/article-juridique/88283735-focus-la-recevabilite-financiere-des-amendements-parlementaires-une-question-
institutionnelle-majeure.
63 – (63) Règl. AN, art. 119, dans sa version applicable jusqu’au 27 mai 2009.
64 – (64) Bergerès M-.C., « Les cavaliers budgétaires », art. préc., p. 1386.
65 – (65) Warsmann J.-L., Rapport fait au nom de la commission des Lois constitutionnelles, de la Législation et de l’Administration générale de la
République sur la proposition de résolution (n° 1546) de M. Bernard Accoyer tendant à modifier le règlement de l’Assemblée nationale, XIIIe législature,
n° 1630.
66 – (66) Cons. const., 28 déc. 1985, n° 85-201 DC, Loi de finances pour 1986.
67 – (67) Cons. const., 29 déc. 2003, n° 2003-488 DC , Loi de finances rectificative pour 2003, cons. 29.
68 – (68) Cons. const., 28 déc. 2020, n° 2020-813 DC, Loi de finances pour 2021, cons. 57.
69 – (69) Cons. const., 28 déc. 2021, n° 2021-833 DC, Loi de finances pour 2022, cons. 23.
70 – (70) Cons. const., 29 déc. 2016, n° 2016-743 DC, Loi de finances rectificative pour 2016, cons. 33.
71 – (71) Cons. const., 30 déc. 1996, n° 96-385 DC, Loi de finances pour 1997, cons. 37 ; Cons. const., 30 déc. 1997, n° 97-395 DC, Loi de finances pour 1998 ;
Cons. const., 28 déc. 2010, n° 2010-622, Loi de finances pour 2011, cons. 6.
72 – (72) V. par ex., pour une indication de nomenclature budgétaire, Cons. const., 29. déc. 1983, n° 83-164 DC, Loi de finances pour 1984, cons. 20.
73 – (73) V. par ex., pour la composition de la commission de la Concurrence, Cons. const., 31 déc. 1981, n° 81-136 DC , Loi de finances rectificatives pour
1981, cons. 3.
74 – (74) V. par ex. l’extension des compétences de l’Agence nationale pour l’amélioration et l’habitat (ANAH) :Cons. const., 30 déc. 1997, n° 97-395 DC,
Loi de finances pour 1998, cons. 43 et 44.
75 – (75) Cons. const., 29 déc. 2015, n° 2015-725 DC, Loi de finances pour 2016, cons. 15.
76 – (76) V. par ex. Cons. const., 29 déc. 2016, n° 2016-743 DC, Loi de finances rectificatives pour 2016, cons. 33.
77 – (77) Cons. const., 28 déc. 2018, n° 2018-777 DC, Loi de finances pour 2019, cons. 67.
78 – (78) LOLF, art. 34, II, 7°, b.
79 – (79) Cons. const., 29 déc. 2022, n° 2022-857 DC, Loi de finances pour 2023, cons. 59, 60 et 61.
80 – (80) LOLF, art. 34, I, 1°.
81 – (81) Camby J.-P., « Cavaliers », in Constitution et finances publiques…, op. cit., p. 326.
82 – (82) Turpin D., Contentieux constitutionnel, 1994, PUF, p. 442.
83 – (83) Il en va ainsi des lois de finances rectificatives pour 1974, 1975, 1979, 1980, 1983, 1991, 1992, 1993, 1994, 1997, 2002, 2004, 2005 et 2007.
84 – (84) « Les projets de loi de finances rectificative de fin d’année ont constitué à plusieurs reprises des véhicules législatifs commodes permettant au
gouvernement d’inscrire des dispositions de nature fiscale sans impact sur l’année en cours et qui auraient pu figurer dans le projet de loi de finances
initiale si elles avaient été prêtes quelques semaines plus tôt dans l’année » (rapport MILOLF, p. 54).
85 – (85) Le Conseil constitutionnel a ainsi eu l’occasion de juger que le délai minimum prévu par l’article 47 de la Constitution ne s’applique pas aux lois
de finances rectificatives (Cons. const., 19 juill. 1983, n° 83-161 DC, Loi de finances rectificative pour 1983).
86 – (86) V. par ex. l’article 35, relatif aux attributions de l’Agence française de développement (AFD), mais aussi l’article 75, qui instaure une dérogation
à certaines règles de la formation en apprentissage.
87 – (87) Cons. const., 29 déc. 2022, n° 2022-857 DC, Loi de finances pour 2023, cons. 63.
88 – (88) L. org., 28 déc. 2021, art. 2.
89 – (89) Depuis 1974, seules cinq lois de règlements ont été déférées ; il s’agit des lois de règlements pour 1981, 1983, 1989, 2005 et 2008.
90 – (90) V. déjà Philip L., «  Le droit budgétaire, dix ans de saisine parlementaire. L’apport de la jurisprudence intervenue sur saisine parlementaire  »,
AIJC 1985, p. 162 ; Olivia É., « Les interactions entre saisine parlementaire et contrôle des finances publiques », N3C oct. 2015, n° 49, p. 93.
91 – (91) Baudu A., Contribution à l’étude des pouvoirs budgétaires du Parlement en France, op. cit., p. 515.
92 – (92) V. à ce sujet Mouriesse E., « QPC et droit au consentement à l’impôt », RFFP 2017, n° 137, p. 241.
93 – (93) Douat E., « Le Conseil constitutionnel et les finances publiques (1959-2019) », in Mélanges Lascombe, 2020, Dalloz, p. 345.
94 – (94) Cons. const., 25 juill. 2001, n° 2001-448 DC, Loi organique relative aux lois de finances, cons. 34.
95 – (95) Depuis 1974, tel est le cas de 73 % des « cavaliers » censurés par le Conseil constitutionnel.
96 – (96) Albert J.-L., Finances publiques , op. cit., p. 602.
97 – (97) Const., art. 61, al. 3.
98 – (98) Montgolfier J.-F., « L’urgence et le Conseil constitutionnel », N3C janv. 2017.
99 – (99) Camby J.-P., « Cavaliers », in Constitution et finances publiques…, op. cit., p. 320.
100 – (100) Zarka J.-C., « Les deux décisions du Conseil constitutionnel du 30 décembre 1996 relatives à la loi de finances pour 1997 et à la loi de finances
rectificative pour 1996 », LPA 1997, n° 7, p. 5.
101 – (101) Cons. const., 30 déc. 1997, n° 97-395 DC, Loi de finances pour 1998, cons. 8.
102 – (102) V. not. Montecler (de) M.-C., « La baisse de la cotisation CNFPT passe le contrôle de constitutionnalité », AJDA 2011, n° 28, p. 1596.
103 – (103) Ce qui représente 113 des 157 « cavaliers » censurés par le Conseil constitutionnel depuis 1974.
104 – (104) Le Conseil constitutionnel a cependant jugé, dans sa décision relative aux projets de loi de finances pour 2023, qu’une telle prolongation ne
constituait pas un « cavalier » (Cons. const., 29 déc. 2022, n° 2022-847).
105 – (105) Compte rendu de la séance du 29 décembre 1986, www.conseil-constitutionnel.fr/node/24543.
106 – (106) Cons. const., 27 déc. 2001, n° 2001-457 DC , Loi de finances rectificatives pour 2001.
107 – (107) V. par ex. Cons. const., 28 déc. 2020, n° 2020-813, Loi de finances pour 2021, cons. 57.
108 – (108) Cons. const., 28 déc. 2010, n° 2020-622 DC, Loi de finances pour 2011.
109 – (109) Douat E., Finances publiques, finances communautaires, nationales, sociales et locales, 1999, PUF, p. 356.
110 – (110) Camby J.-P., « Cavaliers », in Constitution et finances publiques…, op. cit., p. 326.
111 – (111) V. not. Roux J., «  Au regard de quelles normes soulever la question prioritaire de constitutionnalité  ?  », in Rousseau D. (dir.), La question
prioritaire de constitutionnalité , 2010, Éd. Gaz. Pal., p. 46.
112 – (112) V. not. Ducharme T., « La procédure législative et la question prioritaire de constitutionnalité : un acte manqué ? », RDP 2021, n° 6, p. 1585.

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